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HACIA UN NUEVO PARADIGMA EN LAS POLTICAS EDUCA-TIVAS? LAS REFORMAS DE LAS REFORMAS EN ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY (2005-2007)

Nicols Bentancur*

Resumen: Durante la dcada del 90, los gobiernos de los tres pases del Cono Sur de Amrica Lati-na definieron e implementaron transformaciones de entidad en sus sistemas educativos, vinculadas a aspectos medulares como las modalidades de gestin, el mejoramiento de la calidad y equidad y la re-estructuracin de las formas de financiamiento, que fueron categorizadas como reformas educativas. Los gobiernos de Argentina, Chile y Uruguay han prohijado recientemente revisiones profundas de dichas reformas, involucrando en la discusin, con distintos formatos, a mltiples actores polticos y sociales. De esos debates ya han derivado nuevas leyes de educacin (Argentina), recomendaciones para una futura ley a enviarse al parlamento en el presente ao (Uruguay) y un proyecto de ley enviado al Congreso (Chile). En la ponencia se indagar, desde una perspectiva comparada, sobre la significacin y alcance de estas novedades.

Palabras claves: Reforma Educativa; Polticas Pblicas, Cono Sur.

Abstract: During the 90s, the governments of the three Latin American Southern Cone countries defined and implemented fundamental transformations in their education systems entailing core as-pects such as management modalities, improvements in equity and quality and changes in financing mechanisms, which were categorized as education reforms. The governments of Argentina, Chile and Uruguay have recently promoted extensive reviews of such reforms, involving in the discussion, in di-fferent formats, multiple political and social stakeholders. As a result of those debates there are already new education laws (Argentina), recommendations for a future bill to be introduced into parliament in the current year (Uruguay) and a bill introduced into Congress (Chile). This paper examines, from a comparative perspective, the significance and scope of these novelties.

Key Words: Education Reforms; Public Policies, South Cone.

1. Introduccin.

Durante la dcada del 90, los gobiernos de los tres pases del Cono Sur de Amrica Latina definieron e implementaron transformaciones de entidad en sus sis-temas educativos, vinculadas a aspectos medulares como las modalidades de gestin,

Revista Uruguaya de Ciencia Poltica - 16/2007 - ICP - Montevideo

* Investigador y Docente en Polticas Educativas del Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la Repblica, Uruguay. Candidato a Doctor en Ciencias Sociales por la Univer-sidad de Buenos Aires. E-Mail: nicobent@cpolit.edu.uy Agradezco los aportes de Ana Laura De Giorgi, Luis Eduardo Gonzlez, Paulo Ravecca y de un rbitro annimo.

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el mejoramiento de la calidad y equidad y la reestructuracin de las formas de finan-ciamiento. Por su amplitud y expresin sistemtica, estas transformaciones fueron categorizadas como reformas educativas, y correspondieron a una tendencia ms general que ha sido identificada como una ola de reformas que se extendi por todo el subcontinente latinoamericano (Gajardo 1999).

Desde una mirada politolgica, se han relevado en esa generacin de reformas varios atributos de destaque (Bentancur 2007):

a) El doble movimiento del cuerpo principal de las transformaciones: por

un lado centrpeta, al fortalecer los ncleos de decisin de las polticas por me-dio de la definicin de los contenidos curriculares comunes y constituir sistemas inditos de seguimiento y evaluacin; por otro centrfugo, al descentralizar la administracin (apuntando a la gestin) y los currculos (con fines de calidad educativa), propiciar proyectos emanados de las escuelas y responsabilizar a los establecimientos educativos.

b) Los dos momentos del ciclo de las reformas, que se compadece con las dos generaciones de reforma del estado: la primera, de caractersticas ms estructurales (privatizacin, descentralizacin); la segunda, con acento en las construcciones insti-tucionales (evaluacin, programas especiales, polticas compensatorias, etc.)

c) La atencin a la poblacin ms desfavorecida en trminos de capital cultural y social por medio de programas de discriminacin positiva.

d) La introduccin de principios empresariales en la gestin del sistema educa-tivo, tales como la competencia por recursos escasos (cuasimercados), la constitucin de incentivos para instituciones y docentes y la subvencin de la demanda; y

e) la rediscusin de las responsabilidades pblicas y privadas en el manteni-

miento de la educacin, con un re-direccionamiento de aqullas (desde la educacin superior hacia los tramos anteriores) y la expansin de los roles de los particulares (familias, empresas)

Si bien la antedicha fue la impronta general de las transformaciones educativas de la dcada pasada, los tres pases de nuestro anlisis tradujeron esas tendencias con variantes: en tanto en Argentina las modificaciones principales fueron la transferen-cia de los establecimientos de enseanza secundaria y formacin docente a las pro-vincias y la reestructura de los ciclos curriculares; en Chile se desarroll y perfeccion el esquema de regulacin de mercado inaugurado en los aos ochenta; mientras en Uruguay las reformas curriculares y de gestin no alteraron el patrn tradicional de Estado Docente y administracin centralizada.

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En los ltimos aos, accedieron al gobierno de los tres pases fuerzas polticas y/o lderes partidarios ubicados, en trminos relativos, ms a la izquierda del espec-tro poltico con respecto a quienes tuvieron a su cargo los Ejecutivos en la dcada anterior. Con variantes -nada desdeables- en los tres casos, sus distintas miradas ideolgicas y programticas, los nuevos equipos tcnicos y las distintas coaliciones sociales de apoyo ambientaron una revisin parcial de las medidas promovidas ante-riormente en diversas arenas de polticas, entre ellas las educativas.

Es as que luego de algunos aos de desarrollo, evaluacin y crtica de los cam-bios procesados en los noventa, los gobiernos de Argentina, Chile y Uruguay han prohijado recientemente revisiones de dichas reformas, involucrando en la discusin, con distintos formatos, a mltiples actores polticos y sociales. Hasta el momento, han sido frutos de esas tramitaciones una nueva ley de educacin ya aprobada en Argentina, un proyecto de ley enviado por el Ejecutivo al Congreso en Chile, y las resultancias de un congreso educativo nacional que constituirn insumos para una nueva ley en Uruguay. A continuacin analizaremos el proceso de elaboracin de las nuevas polticas y los productos normativos derivados a la fecha en cada uno de los tres pases, para luego arriesgar algunas hiptesis sobre la racionalidad, direccin y entidad del cambio de rumbo en el sector educativo.

2. Argentina: la Ley Nacional de Educacin N 26.206 de 2006.

El proceso de elaboracin de la nueva Ley: iniciativa gubernamental y participa-cin social.

En Argentina el gobierno de Nstor Kirchner incluy en un lugar relevante de su agenda a la educacin, lo que supuso en primera instancia la aprobacin de la Ley de Financiamiento Educativo en el ao 2005. Por esta norma se dispuso un crecimiento paulatino de los recursos pblicos destinados a la enseanza, hasta llegar al 6% del PBI en el ao 2009.

En el ao 2006 se expres el inters del gobierno de sancionar una nueva ley marco para el sistema educativo que sustituyera a la Ley Federal de Educacin (LFE) del ao 1993. Para ello, se decidi transitar un proceso abierto en el cual los docen-tes y toda la ciudadana tendran oportunidad para expresarse, que se inici con la convocatoria oficial en el mes de mayo.

La convocatoria se acompa de un documento para el debate preparado por el Ministerio de Educacin denominado Hacia una educacin de calidad para una sociedad ms justa, que propuso diez ejes temticos y lneas de accin, acompaados de veinte preguntas orientadoras de la discusin, directamente relacionadas con las lneas de accin. Los diez ejes temticos referan al acceso y permanencia en el sistema educativo, la calidad de la educacin, el multiculturalismo, la educacin permanente,

Hacia un nuevo paradigma en las polticas educativas?

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el rol de la familia, el estatus y la formacin docente, la infraestructura escolar, la parti-cipacin, las nuevas tecnologas de la informacin, y el gobierno de la educacin.

Dentro de estas lneas, se realizaron algunas propuestas especficas que luego seran recogidas en un anteproyecto y finalmente en una ley: estructura curricular unificada para todo el pas (sin hacer mencin a ningn diseo especfico), obligato-riedad del nivel secundario, universalizacin de la educacin inicial, mejoramiento de la formacin y discusin de la carrera docente, mayor participacin de padres, docentes y comunidad en general en la gestin educativa.

Se invit a participar del debate a un amplio espectro de sectores y organizacio-nes, destacndose especialmente el rol de los directamente involucrados en el sistema educativo. El cronograma planteado por el gobierno implicaba procesar el debate entre mayo y julio de 2006, redactar un primer proyecto de ley en agosto, y luego de una fase de consultas a instituciones y especialistas, redactar y elevar el proyecto de-finitivo al Congreso de la Nacin en el mes de octubre. El Ministerio de Educacin asumi la responsabilidad de la organizacin y coordinacin del debate junto con el Consejo Federal de Cultura y Educacin. Desde el Ministerio se organizaran las asambleas a distintos niveles, y simultneamente se aplicara una encuesta de opinin pblica de carcter masivo.

A lo largo de varios meses, se realizaron numerosos actos de difusin y jornadas de reflexin y debate de propuestas, en los que participaron miles de docentes y sus organizaciones sindicales, padres, ms de setecientas organizaciones de la sociedad civil, y centenares de acadmicos, intelectuales, dirigentes gremiales, empresarios y otros actores sociales.

Luego de tramitadas las distintas instancias participativas, en septiembre de 2006 se present el anteproyecto de ley elaborado por el Ministerio, que fue someti-do a una nueva consulta para ser revisado por los distintos actores antes de su envo al Congreso. Luego de una segunda ronda de discusin y consultas con especialistas de la educacin, que introdujo escasas variantes, se present el proyecto definitivo en el Congreso, que fue rpidamente tramitado y aprobado en el mes de diciembre. En el Senado, la iniciativa fue aprobada por 57 votos a favor y slo 3 en contra. En Cmara de Diputados recogi 133 votos a favor y 34 en contra, stos provenientes de una parte de los legisladores de la oposicin.

Las novedades de la nueva normativa educacional.

Buena parte de los elementos centrales de la nueva ley estaban preanunciado en el documento oficial que inaugur el debate, y posteriormente fueron desarrollados en el anteproyecto elaborado en el mes de setiembre. Los principales cambios con respecto a la ley del ao 1993 son los que siguen:

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Derogacin de la Ley Federal de Educacin Mantenimiento del rol central del Estado como responsable y garante del

acceso del derecho a la educacin, incluyendo adems el compromiso de expansin presupuestal ya dispuesto por la ley de financiamiento.

Definicin de una estructura unificada para todo el pas, pudiendo las pro-vincias optar slo entre dos opciones: una estructura de 6 aos para el nivel de Edu-cacin Primaria y de 6 aos para el nivel de Educacin Secundaria, o una estructura de 7 aos para el nivel de Educacin Primaria y 5 aos para el nivel de Educacin Secundaria.

Extensin de la obligatoriedad al ciclo secundario. Se establece que las escuelas primarias funcionarn en rgimen de jornada

completa o extendida.Creacin del Consejo Federal de Educacin (remplazando al Consejo Federal

de Cultura y Educacin) presidido por el Ministro. La participacin docente se canali-zar a travs del Consejos Consultivos, que sern de apoyo para el Consejo Federal.

Reforzamiento del rol central en la coordinacin y regulacin del sistema del Ministerio de Educacin, que junto con el Consejo Federal, ser el rgano en-cargado de regular, supervisar y definir criterios generales para la formacin docen-te, los procesos de unificacin de la estructura, la extensin de la obligatoriedad, los sistemas de acreditacin y evaluacin, la definicin del estado de emergencia educativa, etc.

En cambio, no se vuelve atrs de la descentralizacin va transferencia de esta-blecimientos- implementada en la dcada anterior, ni se altera el mecanismo tradi-cional de subvencin financiera a la educacin privada. Asimismo, se mantiene el rol de principal del Ministerio de Educacin con las caractersticas bsicas acuadas por la LFE de 1993, ejerciendo un control a distancia de la actividad de enseanza a travs de instrumentos como las definiciones curriculares y la evaluacin.

La Ley Nacional de Educacin reproduce prcticamente todos los elementos mencionados en el anteproyecto que elabor el gobierno luego de la primera vuelta de discusin, y que luego de la segunda vuelta no fue sustancialmente modificado. Algunas de las innovaciones introducidas entre una y otra etapa son las siguien-tes: finalmente, no se determina la duracin de los ciclos primario y secundario; se prev la participacin de los distintos actores de la institucin educativa; se incluye como potestad ministerial la declaracin de estado de emergencia educativa para dar asistencia extraordinaria a alguna jurisdiccin, y se lo responsabiliza junto con el Consejo Federal de asegurar niveles de calidad para la educacin en zonas rurales; se reconoce a las autoridades de las provincias la potestad de expedir ttulos y aprobar el currculo (en el marco de lo que se acuerde en el Consejo Federal) y su responsa-bilidad de planificar, organizar y financiar el sistema educativo en las jurisdicciones de acuerdo a sus posibilidades.

Hacia un nuevo paradigma en las polticas educativas?

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El posicionamiento de los actores sociales ante la nueva Ley. En su oportunidad, el principal gremio docente, la Confederacin de los Tra-

bajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA), fij su posicin am-pliamente favorable al proyecto de Ley enviado por el Ejecutivo al Congreso de la Nacin.1 Especialmente, se destacan la asuncin de las responsabilidades estatales (Nacin y provincias) sobre la educacin, la expansin del financiamiento pblico, la transicin hacia la reunificacin de la estructura del sistema educativo nacional me-diante el reconocimiento de slo dos variantes en sus ciclos primario y secundario, la extensin de la obligatoriedad del cursado, el propsito de universalizacin de la educacin inicial, y la incorporacin de instrumentos de participacin democrtica en el gobierno educativo, entre otros componentes. El pronunciamiento sindical incluye asimismo algunas observaciones que no hacen a la esencia de la norma.

Adicionalmente, en un pronunciamiento de la Secretara de Educacin de

CTERA2 se reivindica que el proyecto luego convertido en ley recoge muchas de las propuestas presentadas por esta agremiacin en el proceso de debate pblico. Identifica especialmente algunas lneas que se corresponden con reclamos histri-cos de la CTERA: definicin de la educacin como bien pblico y derecho social (excluyendo cualquier forma de mercantilizacin) y gratuito; asuncin del papel del Estado como responsable principal de proveer y financiar la educacin y garantizar el ejercicio equitativo de este derecho; incremento del financiamiento hasta el 6% del PBI. Especficamente sobre el estatus laboral, se valora el reconocimiento del derecho de los trabajadores de la educacin a la formacin permanente y gratuita, la incorporacin del derecho a la negociacin colectiva provincial y nacional, y la eliminacin de los regmenes especiales que planteaba la LFE.

Por su parte, la Comisin Episcopal de Educacin Catlica de la Conferencia Episcopal Argentina emiti el documento titulado La Iglesia y la nueva Ley de Educacin Nacional, en el que fija su posicin frente a la misma3. En lo vinculado a cuestiones sensibles para la Iglesia, manifiesta su satisfaccin con varios aspectos recogidos en la Ley: reconocimiento de la familia como agente natural y primario de la educacin y, entre sus derechos, el de la eleccin de institucin educativa de acuerdo a sus convicciones; la responsabilidad principal e indelegable del Estado en la poltica educativa y la organizacin de la educacin; existencia de un solo sis-tema educativo nacional, integrado por los servicios educativos de gestin estatal y privada; participacin de la educacin privada en el Consejo Consultivo de Polticas Educativas; determinacin de la formacin integral de la persona, en todas sus di-mensiones, como fin de la educacin.4 Con respecto a la subvencin estatal de esta-

1 En el documento titulado Anlisis del anteproyecto de Ley de Educacin elaborado por el Ministerio de Educacin de la Nacin.2 En: http://www.ctera.org.ar/item-info.shtml?x=607093 En http://www.consudec.org/congresociec/iglesia-ley.htm4 Se considera implcita la dimensin religiosa, aunque a diferencia de la legislacin precedente en mate-ria educativa (Ley N 1.420 y Ley Federal de Educacin) no se la enuncia expresamente.

blecimientos privados, considera que por razones de equidad no debera restringirse el aporte estatal al pago de los salarios docentes.

Asimismo, el documento de la Iglesia expresa su valoracin positiva de otros as-pectos generales consignados en la Ley: priorizar la educacin como poltica de Estado, extensin de la obligatoriedad, doble escolaridad, polticas referidas a la formacin docente, reconocimiento de la libertad de opciones educativas, prioridad por los sec-tores ms desfavorecidos, compromiso de financiamiento de la educacin como bien pblico, creacin de un Instituto Nacional de Formacin Docente e incremento del presupuesto educativo. Por el contrario, se critica la excesiva centralizacin del sistema educativo, particularmente en lo relacionado con la formacin docente.

En cambio, desde una perspectiva doctrinaria se rechaza la inclusin como

contenidos curriculares obligatorios de la Convencin para la eliminacin de toda forma de discriminacin de la mujer (que incluye los programas de planificacin familiar) y la no discriminacin por gnero. En otro registro, tambin se cuestiona que la normativa sobre administracin del personal no contemple su necesaria iden-tificacin con el ideario educativo institucional como condicin para su permanencia, y la extensin de los mecanismos colegiados de gobierno a los Institutos Superiores de gestin privada.

Por ende, puede afirmarse que la nueva Ley de Educacin recogi un amplio apoyo poltico, una clara adhesin de los sindicatos docentes, que se identifican como co-autores de la reforma, y una aprobacin general aunque con ciertas reser-vas- de los sectores de Iglesia Catlica vinculados a la cuestin educativa.

3. Chile: movilizacin, concertacin y proyecto de Ley General de Educacin.

El desafo estudiantil al status-quo educativo

Entre abril y mayo del ao 2005 tuvo lugar el conflicto ms grave que viviera el sistema educativo chileno en las ltimas dcadas. El 5 de mayo de ese ao ms de seiscientos estudiantes fueron detenidos por la polica en una protesta en la que se exiga la gratuidad del examen de ingreso a las universidades pblicas (Prueba de Seleccin Universitaria) y del pase (transporte) escolar. Se trata de demandas ya formuladas el ao anterior al Ministro de Educacin saliente, que no fueron opor-tunamente contempladas. La movilizacin fue convocada por la Asamblea Coordi-nadora de Centros de Alumnos, y cont con la participacin de estudiantes de al menos trece liceos. Las manifestaciones fueron en aumento y ampliando su espacio, tanto fsico como discursivo. A las marchas en las calles se agreg un paro nacional, al cual se sumaron varias instituciones educativas con el apoyo de los docentes. De las demandas referidas se pas a una agenda mucho ms ambiciosa, en la que los estudiantes reclamaban por las deficiencias de calidad y de equidad del sistema educativo chileno.

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El posicionamiento de los actores sociales ante la nueva Ley. En su oportunidad, el principal gremio docente, la Confederacin de los Tra-

bajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA), fij su posicin am-pliamente favorable al proyecto de Ley enviado por el Ejecutivo al Congreso de la Nacin.1 Especialmente, se destacan la asuncin de las responsabilidades estatales (Nacin y provincias) sobre la educacin, la expansin del financiamiento pblico, la transicin hacia la reunificacin de la estructura del sistema educativo nacional me-diante el reconocimiento de slo dos variantes en sus ciclos primario y secundario, la extensin de la obligatoriedad del cursado, el propsito de universalizacin de la educacin inicial, y la incorporacin de instrumentos de participacin democrtica en el gobierno educativo, entre otros componentes. El pronunciamiento sindical incluye asimismo algunas observaciones que no hacen a la esencia de la norma.

Adicionalmente, en un pronunciamiento de la Secretara de Educacin de

CTERA2 se reivindica que el proyecto luego convertido en ley recoge muchas de las propuestas presentadas por esta agremiacin en el proceso de debate pblico. Identifica especialmente algunas lneas que se corresponden con reclamos histri-cos de la CTERA: definicin de la educacin como bien pblico y derecho social (excluyendo cualquier forma de mercantilizacin) y gratuito; asuncin del papel del Estado como responsable principal de proveer y financiar la educacin y garantizar el ejercicio equitativo de este derecho; incremento del financiamiento hasta el 6% del PBI. Especficamente sobre el estatus laboral, se valora el reconocimiento del derecho de los trabajadores de la educacin a la formacin permanente y gratuita, la incorporacin del derecho a la negociacin colectiva provincial y nacional, y la eliminacin de los regmenes especiales que planteaba la LFE.

Por su parte, la Comisin Episcopal de Educacin Catlica de la Conferencia Episcopal Argentina emiti el documento titulado La Iglesia y la nueva Ley de Educacin Nacional, en el que fija su posicin frente a la misma3. En lo vinculado a cuestiones sensibles para la Iglesia, manifiesta su satisfaccin con varios aspectos recogidos en la Ley: reconocimiento de la familia como agente natural y primario de la educacin y, entre sus derechos, el de la eleccin de institucin educativa de acuerdo a sus convicciones; la responsabilidad principal e indelegable del Estado en la poltica educativa y la organizacin de la educacin; existencia de un solo sis-tema educativo nacional, integrado por los servicios educativos de gestin estatal y privada; participacin de la educacin privada en el Consejo Consultivo de Polticas Educativas; determinacin de la formacin integral de la persona, en todas sus di-mensiones, como fin de la educacin.4 Con respecto a la subvencin estatal de esta-

1 En el documento titulado Anlisis del anteproyecto de Ley de Educacin elaborado por el Ministerio de Educacin de la Nacin.2 En: http://www.ctera.org.ar/item-info.shtml?x=607093 En http://www.consudec.org/congresociec/iglesia-ley.htm4 Se considera implcita la dimensin religiosa, aunque a diferencia de la legislacin precedente en mate-ria educativa (Ley N 1.420 y Ley Federal de Educacin) no se la enuncia expresamente.

blecimientos privados, considera que por razones de equidad no debera restringirse el aporte estatal al pago de los salarios docentes.

Asimismo, el documento de la Iglesia expresa su valoracin positiva de otros as-pectos generales consignados en la Ley: priorizar la educacin como poltica de Estado, extensin de la obligatoriedad, doble escolaridad, polticas referidas a la formacin docente, reconocimiento de la libertad de opciones educativas, prioridad por los sec-tores ms desfavorecidos, compromiso de financiamiento de la educacin como bien pblico, creacin de un Instituto Nacional de Formacin Docente e incremento del presupuesto educativo. Por el contrario, se critica la excesiva centralizacin del sistema educativo, particularmente en lo relacionado con la formacin docente.

En cambio, desde una perspectiva doctrinaria se rechaza la inclusin como

contenidos curriculares obligatorios de la Convencin para la eliminacin de toda forma de discriminacin de la mujer (que incluye los programas de planificacin familiar) y la no discriminacin por gnero. En otro registro, tambin se cuestiona que la normativa sobre administracin del personal no contemple su necesaria iden-tificacin con el ideario educativo institucional como condicin para su permanencia, y la extensin de los mecanismos colegiados de gobierno a los Institutos Superiores de gestin privada.

Por ende, puede afirmarse que la nueva Ley de Educacin recogi un amplio apoyo poltico, una clara adhesin de los sindicatos docentes, que se identifican como co-autores de la reforma, y una aprobacin general aunque con ciertas reser-vas- de los sectores de Iglesia Catlica vinculados a la cuestin educativa.

3. Chile: movilizacin, concertacin y proyecto de Ley General de Educacin.

El desafo estudiantil al status-quo educativo

Entre abril y mayo del ao 2005 tuvo lugar el conflicto ms grave que viviera el sistema educativo chileno en las ltimas dcadas. El 5 de mayo de ese ao ms de seiscientos estudiantes fueron detenidos por la polica en una protesta en la que se exiga la gratuidad del examen de ingreso a las universidades pblicas (Prueba de Seleccin Universitaria) y del pase (transporte) escolar. Se trata de demandas ya formuladas el ao anterior al Ministro de Educacin saliente, que no fueron opor-tunamente contempladas. La movilizacin fue convocada por la Asamblea Coordi-nadora de Centros de Alumnos, y cont con la participacin de estudiantes de al menos trece liceos. Las manifestaciones fueron en aumento y ampliando su espacio, tanto fsico como discursivo. A las marchas en las calles se agreg un paro nacional, al cual se sumaron varias instituciones educativas con el apoyo de los docentes. De las demandas referidas se pas a una agenda mucho ms ambiciosa, en la que los estudiantes reclamaban por las deficiencias de calidad y de equidad del sistema educativo chileno.

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Desde el Ministerio de Educacin, el gobierno atiende algunas de las demandas estudiantiles, sobre todo aquellas que no afectan la ingeniera del sistema, como la ampliacin de las becas de gratuidad para la prueba de ingreso a la universidad. Para el resto de las reivindicaciones se intent instalar una mesa de dialogo entre estu-diantes y el Ministerio, pero luego fueron suspendidas por ste ante la radicalizacin de las protestas, que llegaron a convocar a casi un milln de estudiantes. La base de apoyo del movimiento y la simpata por la lucha de los pinginos se ampli progresi-vamente a vastos sectores sociales y polticos, desde la derecha a la izquierda del espectro partidario. Uno de los datos ms significativos es que muchos colegios privados, incluso de elite, apoyaron las manifestaciones. A finales de mayo, el gobierno oscila entre la respuesta represiva protagonizada por la los Carabineros ante la participacin de grupos radicales en las protestas- y la canalizacin poltica de los reclamos.

Finalmente, el presidente de la Comisin de Educacin del Senado logra un acuerdo con los estudiantes secundarios, que posibilit la desactivacin de ms de un mes de conflicto. En su parte sustancial, el arreglo garantiz la participacin de los jvenes en el venidero Consejo Asesor Presidencial que La Moneda proyecta en ese momento.

La continentacin institucional del disenso: El Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin.

La creacin del Consejo finalmente se concreta en el mes de junio, y su compo-sicin es negociada por el gobierno y los distintos actores. Los estudiantes reclamaron que el 50% de los miembros del Consejo perteneciera a los actores sociales, pero la solicitud no fue de recibo para el gobierno. Finalmente, el Consejo estuvo compues-to por ochenta y un miembros y fue presidido por Juan Eduardo Garca-Huidobro, una de las figuras ms importantes en la reforma educativa de la dcada anterior. El Consejo estuvo integrado por los rectores de universidades pblicas y privadas, eco-nomistas de la Universidad de Chile, investigadores del Centro de Estudios Pblicos (CEP) y representantes del Episcopado catlico, del Colegio de Profesores, de la Agrupacin de Empleados Fiscales, de estudiantes universitarios, de la Asociacin de Padres y Apoderados y, claro est, de los estudiantes secundarios. Esta integracin da cuenta de un amplio espectro de opiniones, desde los protagonistas polticos y tc-nicos del modelo en curso hasta su oposicin social (estudiantes, sindicato docente), incluyendo tambin a otros actores que son partidarios de la profundizacin de la arquitectura de mercado existente.

Creado el 6 de junio de 2005, el rgano consultivo fue previsto para que fun-

cionara por un plazo de seis meses. El calendario de trabajo fue muy arduo, pues in-clua la entrega de un primer informe en setiembre, y el informe final en diciembre. Frente a la emergencia de problemas en la mecnica de trabajo se opt por crear tres subcomisiones: Marco Regulatorio, Institucionalidad y Calidad. Posteriormente se agregaron las comisiones de Docentes y Educacin Superior. El trabajo de la Comi-

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sin se retroaliment con el de las Mesas Regionales, constituidas para reflejar las condiciones particulares de las distintas circunscripciones territoriales de Chile.

Lo que emerge del proceso de discusin es la divisin radical entre los actores en cuestiones de fondo: qu conservar o modificar, cmo mejorar la calidad y la equi-dad, con el nico denominador comn de la insatisfaccin con los resultados (no necesariamente con la arquitectura) de la organizacin vigente. El abanico de opcio-nes es contrastante y enorme: desde darle ms autonoma a los municipios (derecha) hasta recentralizar el sistema (izquierda extra-concertacionista); desde la obstinada de-fensa de la libertad de enseanza (representantes de los sostenedores privados) has-ta la propuesta de prohibir que los centros educativos puedan seleccionar alumnos; desde la derogacin de la Ley Orgnica Constitucional de la Enseanza (LOCE) hasta su conservacin prcticamente intacta. La polarizacin se expresa tambin desde el espectro poltico, cuando dos diputados de la UDI (derecha) exigen la remocin de quien fue designado por Michelle Bachelet como presidente de la instancia, Juan Eduardo Garca-Huidobro, por el slo hecho de haber reconocido ser estatista.

Una mirada ms atenta a la posicin de los diversos actores, permite visualizar que el Colegio de Profesores (sindicato docente) se ubica en el mismo espectro que los estudiantes. Comparten las demandas relacionadas a cambios en la ley vigente, el fortalecimiento del Ministerio como rgano de control y evaluacin, la des-munici-palizacin a travs de un nuevo organismo encargado nicamente de la educacin, el aumento de los salarios, la disminucin de la cantidad de horas de clase y la in-corporacin de nuevas exigencias para la apertura de colegios. En el otro extremo, el sector privado de la educacin se opone a la derogacin de la LOCE, pero s considera necesario la flexibilizacin del Estatuto Docente y la potenciacin de la autonoma de los centros educativos y de su libertad de enseanza. Asimismo, justifica el ejercicio educativo como actividad lucrativa. Mientras el Consejo Asesor sesionaba, tiene lugar la Declaracin de la Conferencia Episcopal sobre la educacin. La preocupacin cen-tral de la jerarqua catlica es que se evite la prdida de los valores cristianos, reforzando la educacin religiosa en la educacin pblica. Se oponen, adems a la agenda liberal-social de la Presidenta Bachelet. Los tcnicos relacionados con la coalicin de gobierno se encuentran a mitad de camino, quiz debido a una suerte de realismo-posibilita que les lleva a aceptar las crticas al sistema pero no su reforma radical. Es en este contexto de diferencias insalvables que los estudiantes, pocos das antes de la entrega del informe final a la Presidenta se retiran del Consejo y el llamado Bloque Social -conformado por los voceros nacionales de los estudiantes universitarios, secundarios, codocentes, profesores, padres y apoderados- presenta un informe alternativo donde, bsicamente, denuncian la perspectiva continuista del rgano.

Del Informe Final del Consejo Asesor Presidencial, de fecha 11 de diciembre de 2006, surge que existe consenso an hoy sobre el financiamiento pblico de las ins-tituciones particulares y sobre la estructura descentralizada del gobierno de la educa-cin. En cambio, se reconocen tres temas que dividieron las aguas en las discusiones:

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la existencia o no de establecimientos con fines de lucro (mayoritariamente recha-zada en el Consejo), el trato diferenciado o igualitario a las instituciones pblicas y particulares subvencionadas, y el modo de administracin de los establecimientos pblicos.

Del Informe emerge un consenso crtico muy amplio sobre el desempeo de la educacin chilena en trminos de calidad y equidad, pero diferencias sobre sus causas: para un sector, se debe a algunas caractersticas estructurales, como la re-traccin de las actividades de orientacin y supervisin del Estado, el excesivo peso conferido a la eleccin de los establecimientos por parte de los padres para orientar el desarrollo del sistema y el mecanismo de subvencin financiera. Para otro sector actuante en el Consejo, las carencias de la educacin chilena derivan de la aplicacin parcial del modelo, por lo que en todo caso debera corregirse cierta rigidez del mis-mo, profundizando la autonoma de los centros y perfeccionando los mecanismos de subvenciones (subvencin diferenciada). En la sensible cuestin de la seleccin de los alumnos todos comparten la necesidad de implantar procedimientos que eviten la discriminacin arbitraria, pero discrepan sobre el derecho de los prestadores del servicio a seleccionar de acuerdo a aptitud acadmica del estudiante.

Por ende, an ubicados todos dentro de la matriz tradicional del modelo, se identifican grupos de actores con dos visiones: unos, quieren expandir el rol regu-lador del Estado y e inclinar la balanza libertad de enseanza equidad educativa a favor de ste ltimo trmino, en tanto otros apuntan a una mayor libertad de las instituciones educativas como remedo a los males actuales.

Cabe acotar que existi un amplio consenso sobre los problemas estructurales del sistema de educacin municipalizado, proponindose diversas alternativas que slo minoritariamente contemplen la prestacin nacionalizada del servicio.

Asimismo, se abog por una reestructuracin de los ciclos escolares. La nueva estructura se conformara por la educacin parvularia, un primer nivel de seis aos de educacin bsica, un segundo nivel de cuatro aos de educacin medida inferior, y un tercer nivel de educacin media diferenciada (educacin cientfico humanista y educacin tcnico profesional).

Por su lado, en diciembre de 2006 el Bloque Social present un documento

propio, que va ms all del oficial en la vocacin reformista, aunque sugestivamente tampoco pone en tela de juicio alguna de las piezas claves del sistema constituido desde la dcada del 80. As, se reivindica una mayor responsabilidad del Estado, pero Esto no significa el regreso al Estado Docente tradicional, sino el desarrollo de una educacin pblica descentralizada, que supone una gestin local de la educacin, armo-nizada con un fuerte y redefinido rol del Estado (Bloque Social 2006). No se cuestiona la subvencin pblica a las escuelas privadas, salvo a aquellas que persiguen fines de lucro, pero se demanda regular varios aspectos de su actuacin: los mecanismos

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discriminatorios de seleccin de estudiantes, el cumplimiento de normas legales y administrativas, la calidad de la enseanza ofrecida, la participacin de los actores de la comunidad y los requisitos para ser sostenedor de una institucin de enseanza. El Bloque Social tambin propone la creacin de una Superintendencia de naturale-za estatal para evaluar a los establecimientos y de un Consejo Nacional de Educacin multipartito. Con respecto a la organizacin del sub-sistema estatal, la propuesta ms trascendente apunta a des-municipalizar la educacin, trasladando las actuales competencias de los municipios a Servicios Pblicos Descentralizados de Educa-cin. Por ltimo, en cuanto al financiamiento, adems de las citadas condiciones para el subsector privado subvencionado, se argumenta la necesaria focalizacin de recursos en los establecimientos pblicos.

Las iniciativas gubernamentales para la reforma del sistema educativo

Con antelacin a este debate en octubre del 2005- el gobierno haba intentado perfeccionar el modelo vigente sin afectar su matriz, a travs del proyecto de ley que institua una subvencin preferencial destinada a aumentar los recursos disponibles para los establecimientos que atienden estudiantes en situacin de vulnerabilidad y, por el otro, a estimular en ellos una gestin escolar que eleve sus logros de aprendiza-je. A su vez, el proyecto establece un sistema de control y sanciones sobre los estable-cimientos educativos, que toma como base los resultados que obtienen en la prueba de medicin de aprendizajes (SIMCE). Asimismo, en junio de 2006 el Ejecutivo envi al Congreso un proyecto de reforma constitucional que intenta equilibrar el derecho a la educacin con la libertad de enseanza, y a garantizar de manera pro-gramtica la calidad de la enseanza. Posteriormente, y una vez recibido el Informe de la Comisin Presidencial, se design un Consejo de Ministros para instrumentar sus recomendaciones, especialmente las atinentes al diseo institucional del sistema educativo y al financiamiento de la enseanza pblica municipal.

Posteriormente, en abril de 2007 el Poder Ejecutivo enva al Congreso un pro-yecto de Ley General de Educacin, que establecera un nuevo marco regulatorio, en sustitucin de la Ley Orgnica de la Enseanza del ao 1990. En la medida en que el citado trabajo del Consejo de Ministros corre en paralelo y an no ha culminado, la norma proyectada no se adentra en los aspectos institucionales y financieros ms urticantes. De igual manera, se regular por otra normativa un nuevo sistema de aseguramiento y evaluacin (superintendencia) de la calidad educativa.

El proyecto oficialista establece los principios del sistema educativo, entre los que incluye la universalidad y educacin permanente, la calidad, la equidad, la par-ticipacin, la responsabilidad (todos los actores deben someterse a evaluaciones), la articulacin del sistema, la transparencia y flexibilidad (adecuacin a diversas rea-lidades y proyectos institucionales). Las responsabilidades estatales principales que se definen son el aseguramiento de la gratuidad de la enseanza, y el velar por su calidad y equidad, con los mecanismos fundamentales del financiamiento pblico y

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la informacin. En este marco, se hacen algo ms rigurosas las condiciones sustanti-vas para que los establecimientos reciban el reconocimiento oficial, entre las que se incluyen el compromiso de cumplir los estndares nacionales de desempeo y resul-tados educativos. Por contrapartida, se reafirma el derecho de los padres a elegir el establecimiento de enseanza para sus hijos, y la pluralidad de proyectos educativos de las instituciones.

Se mantiene la estructura actual de ciclos del sistema educativo, con una en-seanza bsica y una enseanza media, aunque no se hace referencia explcita a que correspondern ocho aos a la primera y cuatro a la segunda. Las novedades a este respecto son la inclusin autnoma de la educacin inicial (parvularia) y la refor-mulacin de los requisitos mnimos u objetivos terminales de aprendizaje de cada uno de los ciclos.

La iniciativa legisla sobre una cuestin reiteradamente cuestionada: de apro-barse esta norma, los establecimientos educativos privados no podrn tener fines de lucro, como s ocurre hasta la fecha5. Asimismo, crea el Consejo Nacional de Edu-cacin, con integracin de todos los actores del sistema escolar, y competencias en definiciones curriculares, evaluacin y asesoramiento.

Otra iniciativa trascendente es la prohibicin de todas las formas de seleccin de estudiantes por parte de los establecimientos municipales y privados subvencionados, hasta el grado octavo bsico. La seleccin no podr sustentarse en razones religiosas, t-nicas, econmico sociales o, lo que es ms innovador frente a prcticas asentadas, en el rendimiento escolar previo o potencial del estudiante. De no existir cupos suficientes en un establecimiento, se deber recurrir al mecanismo del sorteo para su asignacin.

Si bien, como qued asentado, el referido proyecto no afecta las bases del siste-ma educativo chileno, partidarios del diseo actual le han cuestionado no ser expl-cito en la reafirmacin de lneas que vienen desde la dcada del 80: no se enuncia el principio mixto del sistema (pblico privado), ni se asegura la igualdad de trato de proveedores pblicos y privados; no se consagra la autonoma de gestin de las escuelas; la naturaleza (estatal o independiente) de la agencia que tendr a su cargo la evaluacin de la calidad no se precisa; ni se inserta entre los principios las bases del financiamiento pblico (Brunner 2007).

En definitiva, la respuesta del gobierno a la extendida insatisfaccin con los re-sultados educativos se compone de una serie de medidas que no desarman el modelo privatista proveniente de la dictadura pinochetista y luego perfeccionado en la refor-ma educativa de los aos noventa, pero por primera vez se atreve a limar algunas de

5 El de los colegios privados con fines de lucro, que adems reciben subvenciones del Estado, es el sub-sector de la educacin chilena de mayor crecimiento desde la dcada de 1990. En la actualidad representan aproximadamente la cuarta parte de la matrcula de enseanza bsica y media.

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sus principales asperezas. Esta operativa se desarrolla en medio del accionar de fuer-zas contrapuestas, que sin embargo no postulan la sustitucin completa del esquema institucional que rige la educacin. La suerte de la ley a estudio del Congreso echar luz sobre la efectiva posibilidad de conciliar estas tendencias antagnicas, sobre una hipottica reforma parcial compartida del armado actual. A la fecha de redaccin de este artculo (octubre de 2007), est funcionando una comisin poltica legislativa que procura llegar a un documento de consenso entre el proyecto del gobierno y otro presentado por la oposicin de derecha. Este nuevo intento de concertacin ha sido cuestionado por varios de los actores del Bloque Social (sindicato docente, estudiantes universitarios, asociaciones de padres), en el entendido probablemente acertado- de que una reforma consensuada minimizar las transformaciones sobre el sistema vigente.

4. Uruguay: saldando la deuda de la participacin.

Una estrategia bottom up6 de formulacin de una ley de educacin.

Uruguay tramit durante la segunda mitad de la dcada anterior una reforma educativa que supuso cambios significativos en varios rubros (reformas curriculares, programas de focalizacin, formacin docente, evaluacin de rendimientos), pero que no alter los patrones tradicionales de gestin y financiamiento de un sistema estadocntrico, centralizado y jerrquico. Dicha reforma se elabor e implement sobre la base de un fuerte componente tecnocrtico, con escasas instancias efectivas de participacin social. Por esa razn, a la que debe aadirse la distancia poltica e ideolgica entre el gobierno de la poca y los colectivos docentes, enfrent una dura oposicin gremial que mancill su legitimidad social.

En la medida en que esa reforma se tramit sin una ley marco que la amparara, y que muchas de sus innovaciones son an resistidas, el nuevo gobierno de centroiz-quierda se propuso establecer las bases de una nueva organizacin educativa por medio de una ley de educacin que contara con apoyos sociales desde su gnesis.

Por ello el gobierno actual lanz en diciembre de 2005 la convocatoria a un gran debate educativo de carcter nacional a tramitarse durante el ao siguiente, que mediante la realizacin de asambleas de base territorial y su culminacin en un gran congreso de educacin favoreciera la mayor participacin posible.

La organizacin del debate estuvo a cargo de una Comisin Organizadora del Debate Educativo (CODE) de veintids miembros, integrada por representantes del Ministerio de Educacin y Cultura, los partidos polticos, instituciones educativas pri-

6 En la literatura de polticas pblicas se distinguen los tradicionales formatos jerrquicos de elaboracin e im-plementacin de normas (top down) de aquellos otros formulados desde la base social y poltica (bottom up).

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vadas, la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP)7, la Universidad de la Repblica, los gremios docentes (de las diversas ramas: primaria, secundaria y edu-cacin tcnicas), los gremios estudiantiles (universitarios y de los centros de formacin docente), el Ministerio de Turismo y Deporte y la Asociacin de Educadores Sociales. Para solucionar problemas de representatividad, los delegados de los partidos polti-cos con representacin parlamentaria fueron designados a propuesta del Ministerio de Educacin, pero con el consentimiento de sus respectivas colectividades.

El diseo del debate fue ambicioso, proponindose un modelo de asambleas te-rritoriales y populares que llegara a todas las localidades y barrios. De hecho muchos centros educativos, especialmente en el interior del pas, fueron puntos de referencia para estas asambleas, de las cuales emanaran una serie de propuestas que seran procesadas ms tarde por la comisin. Tambin, bajo la misma lgica, se desarrolla-ron distintas asambleas sectoriales atendiendo a los diversos sectores asociados a la educacin y su temtica como: educacin ambiental, de jvenes y adultos, arte y educacin fsica, o sectorial por cada Asamblea Tcnico Docente (ATDs.).

Como contrapartida a esta expectativa optimista por los eventuales resultados de las instancias participativas, el rol de las autoridades de la educacin en su orienta-cin fue poco significativo. El Ministerio de Educacin slo acompa las discusio-nes con el documento Desafos de la educacin uruguaya. Interrogantes para el debate educativo, que apenas presenta un diagnstico de situacin y carece de propuestas o descripcin de opciones de polticas disponibles.

Otras instancias que apuntalaron el proceso y dieron cuenta de la voluntad de su difusin fueron el desarrollo de un ciclo televisivo sobre la problemtica educa-tiva, caracterizado no tanto por la capacidad propositiva sino por la pluralidad de actores y opiniones all vertidas, la construccin de una pgina web y una campaa de difusin de afiches y publicidad en medios.

En los hechos, existe un consenso bastante extendido en que la participacin efectiva de la ciudadana en las etapas preparatorias del debate (las asambleas terri-toriales) fue bastante restringida, y que el mayor peso relativo en las mismas corres-pondi a los representantes de las agremiaciones docentes. A lo largo del proceso se recibi un nmero elevado de aportes escritos (casi cuatrocientos) de las ms diversas procedencias individuales y de organizaciones de base territorial y funcional, y ade-ms se sintetizaron las contribuciones expresadas en ms de setecientos asambleas territoriales realizadas en todo el pas. Sin embargo, el debate educativo nunca entr en un lugar prioritario en la agenda ciudadana y lo hizo con intermitencia en la agenda de los grandes medios de comunicacin, acaso con mayor continuidad en

7 El gobierno efectivo de la educacin inicial, bsica y media en Uruguay le corresponde a este ente autnomo y no al Ministerio de Educacin. Los integrantes de sus Consejos Directivos son electos por mayora especial del Senado, a iniciativa del Poder Ejecutivo. Por ello, y ms all de su autonoma, en lneas generales responden a las orientaciones polticas de los gobiernos de turno.

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la prensa. Por el contrario, fue tema recurrente de gremios y asambleas docentes; naturalmente, fue tambin tema de gobierno, aunque tampoco se situ entre sus reformas prioritarias; y hacia el final de proceso, se ocup de l la oposicin poltica para cuestionar su falta de representatividad y de eficacia para atender los principales problemas educativos.

En la instancia organizativa, los dos aspectos ms conflictivos que debi resol-ver la CODE fueron la vinculacin entre las resoluciones del Congreso y la futura ley de educacin, y la composicin y cupos a asignar a las distintas organizaciones en el evento. Sobre el primer punto, y contra la intencin de los gremios docentes de otor-garle carcter vinculante, la CODE resolvi que el Congreso tendra carcter resolu-tivo, pero que sus resoluciones slo constituiran recomendaciones a las autoridades autnomas de la enseanza y a los poderes Ejecutivo y Legislativo, criterio que fue avalado por las autoridades de gobierno. No obstante, por la legitimidad adquirida luego de una extensa discusin social, los gremios continan reivindicando que las resoluciones debern ser recogidas en el proyecto de ley que formular el gobierno.

En cuanto a la composicin del Congreso, la decisin ms controvertida de la CODE tuvo que ver con la no asignacin de plazas a representantes de los partidos polticos, para preservar este espacio social de debate. Esta resolucin motiv mlti-ples cuestionamientos pblicos de los partidos opositores, y la renuncia a la CODE de dos de sus delegados. Asimismo, tambin se impugn que se hayan otorgado muy pocos cupos en el Congreso a los representantes de la educacin privada.

Las instancias de discusin e intercambio finalizaron en un numeroso Congreso Nacional de Educacin realizado en noviembre de 2006, integrado por 1732 delgados, 1200 provenientes de las asambleas territoriales y 532 en carcter de delegados secto-riales. El Congreso funcion en rgimen de Comisiones Temticas y de Plenario.

Las perspectivas y estrategias de los participantes.

Como qued ya apuntado, los distintos gremios docentes uno por cada rama de la enseanza- sobresalieron en el debate, por la contundencia de sus demandas y su nivel de organizacin. Otras organizaciones de carcter tcnico pero afines a las orientaciones gremiales las Asambleas Tcnico- Docentes- acompaaron su prdica. Ya en el Congreso, las representaciones de los estudiantes universitarios y de forma-cin docente terminaron de conformar esta coalicin reformista.

El actor gremial postul un discurso sostenido en tres ejes: defensa de la educa-cin pblica, reconocimiento de un sistema en crisis, y democratizacin de la educa-cin. En realidad, este ltimo fue el aspecto ms desarrollado, situando el meollo de la discusin en el gobierno del sistema educativo. En la perspectiva gremial, la educacin debe continuar regida por un ente autnomo con respecto al Poder Ejecutivo, pero su direccin debe ser cogobernada a la usanza universitaria, esto es, sin injerencia alguna

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del poder poltico en su designacin. As, la Federacin Nacional de Profesores de Enseanza Secundaria postul que los Consejos de Primaria, Secundaria y Educacin Tcnico Profesional estuvieran integrados por tres docentes y por lo menos un funcio-nario administrativo y de servicio, todos electos por sus pares (FENAPES 2006). Por su parte, el Consejo de Formacin Docente sera cuatripartito y sus miembros electos por docentes, estudiantes, egresados y funcionarios. Estos distintos Consejos estaran asociados en una Comisin Coordinadora, integrada con un representante de cada Consejo y uno de la Universidad de la Repblica, con competencia en la articulacin de la poltica educativa que surgiera de cada subsistema. Por su parte, las Asambleas Tcnico Docente de cada subsistema resolveran en materia de poltica educativa. Por ltimo, se institucionalizara el Congreso Nacional de Educacin, que tendra como primera misin elaborar el proyecto de la nueva Ley de Educacin. La agremiacin de los funcionarios de la enseanza tcnica (AFUTU) propuso un esquema similar para la direccin de su sector. Ms moderadamente, la Federacin Uruguaya de Magisterio reclam la participacin de docentes electos por sus pares en el organismo de gobierno del sector, pero en conjuncin con representantes polticos. El cogobierno y la autono-ma para la enseanza bsica y media fue tambin defendido por algunos intelectuales, fundamentalmente de las reas de Humanidades y Ciencias de la Educacin, y por la Federacin de Estudiantes Universitarios (FEUU).

Desde otra perspectiva, que result minoritaria en el Congreso, la Asociacin Uruguaya de Educacin Catlica (AUDEC) reflej sus posturas en el documento Aportes de la educacin catlica al debate educativo. En esta pieza se argumentaron dos demandas fundamentales de este sector. En primer trmino, la descentralizacin y autonoma de gestin de los centros privados para plasmar sus proyectos educativos. En esta visin, las autoridades educativas deberan establecer una propuesta curri-cular bsica con actitudes, habilidades y contenidos mnimos comunes, dejando un espacio para que cada centro educativo determine lo propio, segn las caractersticas de los educandos y su contexto social. Asimismo, el gobierno de la educacin debera asumir exclusivamente funciones rectoras y reguladoras, confiando el grueso de las funciones de gestin a cada centro. En segundo lugar, los colegios privados catlicos demandaron libertad de acceso y de enseanza para todos los ciudadanos, lo que re-quiere de la garanta del Estado para que los padres puedan elegir el establecimiento educativo para sus hijos sin cortapisas econmicas. Si bien el documento no reclama a texto expreso financiamiento pblico, subyace la idea de que el Estado debe finan-ciar a las instituciones privadas, presentadas como una forma de gestin particular de un sistema pblico ms amplio (un sistema pblico, dos formas de gestin).8

Por su parte, desde el subsistema poltico se canalizaron apoyos al proceso de

discusin provenientes de tiendas oficialistas, si bien mantenindose al margen de los contenidos y propuestas que fundamentalmente los gremios docentes colocaban en

8 La nica contribucin del erario pblico a la educacin privada en Uruguay consiste en la exoneracin del pago de impuestos nacionales y municipales.

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la discusin. Por el contrario, la oposicin de centro derecha sigui el debate con escasa vocacin propositiva, para luego deslegitimar al Congreso y a sus resolucio-nes, seguramente preservando una participacin ms protagnica en la futura etapa parlamentaria.

Las resoluciones del Congreso Nacional de Educacin

El elevado nmero de congresales y el escaso tiempo disponible para las discu-siones llev a que el funcionamiento del Congreso reposara fundamentalmente en la Comisiones Temticas, frecuentemente con solapamientos en sus objetos y decisio-nes, y una redaccin de las propuestas de estilo aluvional. Por ello es muy escueta la Declaracin Final, en la que se reafirman algunos principios constitutivos del sistema educativo uruguayo: laicidad, obligatoriedad, gratuidad y universalidad, a los que se agregan participacin, integralidad, autonoma y cogobierno. Se define a la educa-cin como poltica de Estado, y se reclama un presupuesto educativo no menor al 6% del PBI. La declaracin se cierra con la mxima aspiracin de ver reflejados en la futura Ley de Educacin los principios aprobados por el Congreso, y que todos los aportes recogidos durante el Debate Educativo y en el Congreso constituyan una referencia ineludible para las autoridades.

Ms all de lo programtico, en las resoluciones aprobadas en el Plenario y en Comisiones se refleja claramente la imposicin de las posturas promovidas por los gremios docentes y los estudiantes universitarios. Reiteradamente se manifiesta la demanda de autonoma y cogobierno de docentes, padres, estudiantes y funcionarios en su expresin maximalista, esto es, rechazando su designacin por parte del Poder Ejecutivo. Se incorporan adems consideraciones favorables sobre la descentraliza-cin, entendida como derecho de cada centro educativo a organizar y desarrollar su propio proyecto de trabajo, otorgando prioridad para ello a la relacin con su entorno. Finalmente, cabe tambin anotar que se rechaza a texto expreso cualquier subvencin estatal a instituciones privadas.

Como puede apreciarse, las cuestiones del gobierno de la educacin se apropia-ron de la mayor parte del debate educativo procesado en Uruguay, dejando de lado otras cuestiones presentes en la agenda de la regin.

A la fecha, las autoridades educativas uruguayas todava no han enviado al Po-der Legislativo el proyecto de ley de educacin prometido. En mltiples declaracio-nes, han expresado su voluntad de recoger los insumos emanados del Congreso en carcter de tales. Recientemente, se ha conocido un borrador confeccionado por el Ministerio de Educacin y Cultura (2007), en el que la pretensin de cogobierno docente es recogida en forma acotada, otorgndoles una representacin en los orga-nismos de direccin de la educacin que resulta minoritaria con respecto a los cargos que mantendrn su provisin sobre bases polticas. El anuncio gener inmediata-mente reacciones contrarias de sindicatos docentes y de algunos sectores polticos

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de la coalicin de gobierno, que reivindican la propuesta maximalista emanada del Congreso. Todo hace prever que la intencin de ensanchar las bases sociales de apo-yo a la reforma legislativa de la educacin supondr dificultades para el gobierno al momento de su tramitacin institucional, ya sea en la discusin parlamentaria inter-partidaria propiamente dicha, como en el seno del partido de gobierno.9

5. Hacia un nuevo paradigma de polticas educativas en el Cono Sur?

Es muy temprano para responder a cabalidad si nos encontramos ante una nueva ola de reforma de distinto signo a la producida un decenio atrs: el proceso es muy reciente, el ritmo de los avances vara de pas en pas y, salvo en el caso argenti-no, an no se ha completado la etapa de reformulacin normativa. Es evidente que existe desde los gobiernos y desde algunos actores sociales significativos en sta rea los sindicatos docentes, los estudiantes- la intencin de revisar las polticas y las estructuras educativas tal como fueron delineadas previamente. Pero todava no se puede afirmar tajantemente si: i) ese proceso de revisin ser culminado; y ms an, ii) si supondr la suplantacin de un modelo por otro, apenas esbozado.

Pero an con estas salvaguardas, el recorrido descrito en las pginas anteriores permite arriesgar algunas observaciones preliminares de inters, que consignamos a continuacin, y se esquematizan al final del artculo en los Cuadros 1 y 2.

a) No aparece una agenda de polticas educativas de relevo, de la misma enver-gadura de aquella otra que marc la dcada de los noventa. En trminos generales, las nuevas normativas y propuestas apuntan a reafirmar principios generales vinculados al derecho a la educacin, a refinar las formas de gobierno existentes y a rectificar aristas disfuncionales de los respectivos modelos nacionales. En algunos casos, ellos supone la restauracin de estructuras anteriores (los ciclos educativos en Argentina), en otros, la experimentacin de nuevas soluciones (alternativas a la educacin mu-nicipalizada en Chile) o variantes de lo actual (cogobierno dentro de la tradicin estatista en Uruguay, perfeccionamiento del mecanismo de subvenciones en Chi-le). Pero no se advierte en ningn caso una propuesta maximalista y sistemtica de reestructura educativa. La categorizacin de los rubros afectados por la nueva ley argentina y por el proyecto gubernamental chileno, figuran en el Cuadro 1, en tanto en Uruguay an no existe un proyecto emanado del gobierno.

b) Hasta el momento, las reformas propuestas no modifican sustancialmente la relacin de lo pblico y lo privado en la arena educativa. As, se mantienen in-

9 En el borrador ministerial figuran adems otras innovaciones como el establecimiento de un Sistema Nacional de Educacin, la creacin de un espacio institucional para la educacin del tramo de 0 a 3 aos, el otorgamiento del carcter universitario a la formacin docente y una ms precisa delimitacin de com-petencias entre el rgano coordinador de la educacin y los consejos de cada rama de la enseanza.

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tangibles la rgida separacin entre ambos sectores y la figura del Estado Docente en Uruguay, la indiferenciacin pblico privado en Chile y el esquema tradicional de subvencin pblica y autonoma relativa de los colegios particulares en Argentina (ver Cuadro 1).

c) Tampoco se afecta sustantivamente la distribucin de poder a la interna del sector pblico, entre las autoridades nacionales y las provinciales o municipales. No obstante, puede apreciarse cierto incremento de las competencias centrales de re-gulacin y supervisin (la previsin de la emergencia educativa en Argentina, la bsqueda de alternativas a la municipalizacin en Chile) (ver Cuadro 1).

Cuadro 1. Lineamientos centrales de la nueva legislacin

Argentina ChileRedefinicin de fines de la educacin No NoFunciones del gobierno nacional Moderada expansin Moderada expansinModificacin estructura curricular S NoCambios en las modalidades de financiamiento No S (ajustes)Descentralizacin territorial Sin cambios Ajustes (en estudio)

d) Se evidencia una preocupacin de todos los gobiernos de tramitar las trans-formaciones dentro de esquemas participativos y de concertacin, en detrimento de los armados ms centralizados y tecnocrticos que les precedieron. Dentro de esa matriz comn, el vnculo entre esa estrategia de policy making y los productos efecti-vos del accionar gubernamental, su funcin y el rol de los diferentes actores vara de pas en pas (ver Cuadro 2).

e) El recambio en los elencos gobernantes ha supuesto tambin un cambio en el protagonismo relativo de los actores sociales. En los tres pases los gremios docentes y estudiantiles expanden su esfera de influencia, en tanto los elencos tcnicos y el sector privado de la educacin pierden parte de su predicamento (ver Cuadro 2).

Cuadro 2. Caracterizacin de los procesos de concertacin educativa en el Cono Sur

Argentina Chile Uruguay

Caractersticas del proceso Participativo participativo participativo

Funcin de la participacin Legitimador amortiguador social constituyente

Rol del Gobierno Orientador continentador (mero) organizador

Vinculacin con legislacin posterior Directa insumo incierta

Incidencia tcnica (expertos) Media Alta baja

Incidencia gremial Alta media alta

Incidencia sector privado Media Alta baja

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f ) Ocupan un lugar ms importante en las agendas gubernamentales temas que no fueron centrales en la reforma anterior, tales como el incremento sostenido del gasto pblico en educacin (y no slo su racionalizacin), la formacin docente, la enseanza tcnica, etc.

En sntesis, los gobiernos del Cono Sur parecen apostar por transformaciones educativas sustentadas en amplios apoyos sociales, con continuidades y regresos a las tradiciones institucionales nacionales y modificaciones parciales de las reformas ms recientes. Recin en los prximos aos podr evaluarse si estos operativos se arrai-gan y expanden conduciendo a transformaciones educativas de porte, o se limitan a encarnar variantes de construcciones anteriores. Y lo que es ms importante an, el paso del tiempo tambin permitir apreciar si este nuevo momento reformista logra impactar efectivamente en las variables sustantivas del fenmeno educativo, como son los niveles de aprendizaje de los estudiantes y su distribucin entre los distintos sectores sociales.

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Artculo recibido el 18 de junio de 2007 y aceptado para su publicacin el 11 de octubre de 2007

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