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Revista No 01

Título:El Estado colombiano en los noventa: entre la legitimidad y la eficiencia

Autor:Luis Javier Orjuela Escobar[*]

Tema: Temas Varios

Agosto de 1998

Páginas 56-60

El Estado colombiano en los noventa: entre la legitimidad y la eficiencia

Luis Javier Orjuela Escobar[*]

Dossier

RESUMEN

El autor de este ensayo pone en relación las reestructuraciones económicas y políticas que han sufrido la economía y el Estado colombiano en la década de los noventa y analiza las contradiccciones que dicha reestructuración genera en el marco de un estado débil, una clase dirigente fragmentada y un régimen político, que se caracteriza por ser una amalgama de modernidad y premodernidad.

La Doble Apertura

Colombia se caracteriza por un Estado débil y una sociedad civil fragmentada, fenómeno que se ha agudizado en virtud de la reestructuración política y económica que el país ha experimentado entre 1990 y 1997. En primer lugar, el sistema político sufrió un proceso de reforma constitucional con el fin de fortalecer el Estado e incrementar su legitimidad, y de superar el carácter excluyente del régimen político. En segundo lugar, la economía nacional hizo el tránsito de un modelo económico que ponía el énfasis en el desarrollo del mercado interno, la industrialización por sustitución de importaciones, a un modelo de apertura e internacionalización de la economía. El objetivo de dicho proceso fue no solo insertar la economía colombina en el mercado mundial, sino también incrementar la eficiencia de la economía mediante la reducción del "tamaño" del Estado y de su función reguladora del proceso económico.

Esta doble reestructuración del Estado ha tenido una relación contradictoria: mientras la 'apertura política", generada por la Constitución de 1991, ha producido condiciones favorables para un proceso de democratización e integración de la sociedad, la 'apertura económica", generada por el nuevo modelo, ha contrarrestado o reducido dicha posibilidad, puesto que ella ha implicado procesos sociales excluyentes debido, entre otras cosas, a la privatización de empresas estatales, la quiebra de empresas privadas que no pueden resistir la competencia, el desempleo y a la reducción del gasto público de carácter social.

Dicha reestructuración se entrelaza con una profunda crisis de legitimidad y liderazgo, sufrida por el Estado y el régimen político en las últimas tres décadas. Esta se ha traducido en altos niveles de violencia, falta de confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas, y la ausencia de una clase dirigente con un proyecto de sociedad lo suficientemente claro y amplio como para orientar la sociedad y articular los diferentes intereses sociales. Dicha situación surge de los siguientes factores: a) la amalgama de premodernidad y modernidad que surgió del acuerdo frentenacionalista, b) la debilidad del Estado, y c) fragmentación de las élites dirigentes del país.

El Régimen Político como Amalgama de Premodernidad y Modernidad

La modernización de la sociedad colombiana fue un proceso que se quedó a medio camino, si se tiene en cuenta que. el Frente Nacional significó un compromiso entre la premodernidad y la modernidad. En efecto, la vieja y cruenta lucha por el liderazgo para la conducción del país entre la fracción conservadora de la élite, que basaba su predominio principalmente en la continuidad de la sociedad agraria y tradicional, y la fracción liberal, que abogaba por una sociedad industrializada y moderna, se solucionó mediante un pacto mutuamente beneficioso: los partidarios de la modernización lograron la colaboración del sector tradicional para la industrialización del país, a cambio de que éste pudiera conservar parte de sus privilegios basados en la continuidad parcial de la sociedad tradicional. Ello explica que en Colombia hayan fracasado los diversos intentos de realizar una reforma agraria, que la gran propiedad agraria haya tributado muy poco y que, en gran parte del territorio nacional, las relaciones políticas sean de carácter clientelista[1]. El clientelismo es, entonces, el legado premoderno de una sociedad agraria y tradicional, el cual ha servido, y sirve aún, como factor de identidad e integración social para amplíe sectores de la población colombiana[2]. En| efecto, la falta de una amplia y efectiva política social y de presencia estatal en gran parte del territorio nacional, constituye la razón de ser del clientelismo. Es este un sistema piramidal de relacione políticas en donde los jefes políticos regionales y locales actúan como sustituto de la acción del Estado, mediante la satisfacción de la necesidades individuales de su clientela a cambio del compromiso electoral. Sin embargo, el clientelismo ha generado consecuencias negativas para la legitimidad del sistema político colombiano. En primer lugar, ha fomentado el aprovechamiento privado de los recursos públicos para cumplir compromisos basados en lealtades personales, obstaculizando los esfuerzos de orientación de dichos recursos hacia objetivos generales y de beneficio colectivo. En segundo lugar, las relaciones políticas, al estar basadas en lealtades personales, impiden al Estado actuar como factor de cohesión e identidad política, y limita sus posibilidades de modernización

Otra expresión del carácter pre-moderno del régimen político es la falta de efectividad de la administración pública. Ello afecta, también, la legitimidad del Estado, puesto que este es percibido como incapaz para proveer a los colombianos de adecuados servicios públicos en materias que van desde acueducto y alcantarillado hasta administración de justicia.

En las últimas dos décadas, especialmente durante el gobierno de César Gaviria, la Administración pública sufrió una serie de reformas, reducciones y privatizaciones con miras a incrementar su eficacia y eficiencia y a reducir la corrupción administrativa. Pero no bastan las reformas neoliberales. Un diagnóstico alternativo de la ineficiencia de la acción estatal pasa por el reconocimiento de que a pesar de la capacidad que tienen las instituciones públicas para movilizar y emplear recursos de diverso orden, los beneficios derivados de su utilización se quedan en manos privadas, en perjuicio del interés general. Por lo tanto, la crisis del régimen político colombiano está determinada, entre otros factores, por el debilitamiento de la legitimidad del Estado originado en la insuficiente generalización de los beneficios derivados de su acción[3]. La compleja red de relaciones y prácticas clientelistas que determinan este fenómeno constituye la causa de distorsiones del servicio público como el despilfarro de recursos, la corrupción administrativa y la burocratización.

Adicionalmente, la corrupción política se ha incrementado debido a la incidencia del narcotráfico. El creciente protagonismo que las mafias de la droga han ejercido en la vida nacional, los efectos corruptores de la "ética" del dinero fácil que ellas difunden y el factor de potenciación de la violencia en que se han convertido, actúan como un catalizador de la crisis del sistema político colombiano, al ahondar la descomposición social e incrementar la violencia como forma de solución de los antagonismos sociales.

En síntesis, el clientelismo choca, en la actualidad, con la exigencia del nuevo modelo de desarrollo para establecer unas nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil y para racionalizar y reducir el tamaño de Estado. Debido a ello, el clientelismo ha experiementado un proceso de "bandolerización", es decir, ha pasado a ser percibido, cada vez más, como un elemento disfuncional al sistema, que solo actúa como factor de corrupción, de desperdicio de los recursos públicos y le resta transparencia a la acción del estado y su relación con los particulares.

La Debilidad del Estado

Para entender este argumento es necesario partir de la idea de que la sociedad es, por naturaleza, una red de conflictos y tensiones sociales, los cuales necesitan ser mediados por un poder relativamente autónomo a fin de asegurar la persistencia y reproducción de la sociedad misma. Por lo tanto, el Estado se puede definir, siguiendo a Max Weber[4], como la institución que ejerce una dominación legal-racional sobre la sociedad y posee el monopolio legitimo del uso de la fuerza, a fin de mediar sus conflictos y lograr la integración social. Desde esta perspectiva, el Estado colombiano, debido a la falta de presencia en todo el territorio nacional y a la pérdida del monopolio legítimo de la fuerza, no integra ni cohesiona la población y el territorio y ha reducido su capacidad para mediar y canalizar los conflictos y tensiones sociales. Estos son resueltos al

margen de las instituciones públicas, lo cual es la causa del surgimiento de diversas expresiones de "parainstitucionalidad", tales como los grupos privados de justicia y defensa, las mafias de narcotráfico y los movimientos guerrilleros.

La capacidad del sistema de administración de justicia para resolver los conflictos entre los ciudadanos es muy baja. Según el Instituto ser de Investigación, en 1994 la tasa de impunidad era del 97%, mientras los jueces penales producían solamente 15 sentencias por año. Para dicho año había cerca de 2'000.000 de procesos penales y 1'800.000 procesos civiles pendientes de solución"[5]. Por dicha razón, los conflictos sociales son resueltos al margen de las instituciones públicas, lo cual, a su vez, es la principal causa del surgimiento de expresiones "para institucionales" de poder. En este sentido, la solución de la crisis política colombiana pasa por la necesidad de fortalecer el Estado, lo cual implica la constitución de su monopolio sobre el uso de la fuerza y el incremento de su autonomía frente a los distintos actores sociales y políticos.

Pero si en materia de resolución de conflictos sociales se evidencia la precariedad del Estado, esta es aún más aguda si se analiza su capacidad para lograr una adecuada presencia a lo largo y ancho del territorio nacional y un control efectivo sobre sus instituciones y los servidores públicos. Todo ello contradice la concepción que considera el Estado como un ente monolítico, la cual ha sido, a su vez, el producto de la visión de "una historia nacional globalizante y totalizadora, cuya validez se desmorona cuando se consulta la particularidad de la vida regional."[6] Esta particularidad regional se refiere a la nula o escasa presencia del Estado en zonas marginadas y de colonización, asi como a la falta de una política de Estado coherente e integral de colonización y desarrollo territorial. Históricamente, estas regiones, en su I proceso de incorporación a la economía nacional, han experimentado un alto grado de violencia y conflictividad social. Así parece haber ocurrido con zonas ya plenamente incorporadas al desarrollo i nacional, tales como el Valle del Cauca, el Tolima y la zona cafetera, la cuales presentaban un alto grado de violencia en los años cincuenta.

En síntesis, la marginalidad geográfica, la escasa infraestructura vial y social, la debilidad del poder judicial, las dificultades del control policivo, la

incapacidad reformista de los partidos tradicionales, son condiciones favorables para el desarrollo de la parainstitucionalidad, para que el vacío dejado por el Estado sea llenado por el clientelismo, los narcotraficantes, los grupos guerrilleros, y los grupos de defensa y justicia privada. Estos últimos constituyen una interesante simbiosis de relaciones sociales de poder. Se trata de poderes privados de carácter regional y local que en busca de la seguridad que no proporciona el Estado, y en respuesta a los excesos de la guerrilla, se alian con algunos sectores de la fuerzas militares y con los narcotraficantes ¡cantes, a fin de combatir un enemigo común que va desde la guerrilla misma, pasando por la delicuencia común, hasta quienes defienden los derechos humanos y las causas populares. A partir de esta trilogía de intereses, se ha generado una espiral de violencia que explica las masacres de los últimos años, la campaña de exterminio contra los líderes de la Unión Patriótica, contra maestros, líderes sindicales, periodistas, abogados y defensores de los

derechos humanos, intelectuales de actitud independiente y progresista, etc. Esta actitud política es propia de una cultura de la intolerancia, de exclusión del disidente y del terror que actúa como mecanismo de solución de conflictos en una sociedad fragmentada y un Estado débil.

Todos estos factores de crisis se articularon para producir, desde finales de la década de los ochenta, una situación de anomia, es decir, de violencia y de inoperancia o de violación sistemática de todos los cánones de convivencia social. Con el fin de encontrar una solución negociada a dicha crisis, los diferentes actores del proceso político colombiano convocaron la Asamblea Constitucional de 1991, cuyo resultado fue un nuevo marco normativo que permitiera, entre otras cosas: a) ampliar la representatividad del régimen político mediante la inclusión de nuevas fuerzas sociales; b) fortalecer el Estado mediante el mejoramiento de su eficacia en la prestación de servicios públicos y de las instituciones de administración de justicia; c) depurar y fortalecer el Congreso y la actividad política a fin de reducir el clientelismo y la corrupción; y d) ampliar el gasto público social con el fin de reducir los niveles de pobreza absoluta y expandir la cobertura de los servicios de educación, salud y seguridad social.

Sin embargo, la crisis política no sólo no se solucionó sino que se agudizó en los años siguientes a la entrada en vigencia del la nueva Constitución. Algunas explicaciones de dicho fenómeno ponen el énfasis en el tiempo y consideran que siete años es un lapso muy corto para que la nuevas instituciones políticas maduren y se consoliden. No obstante, existen otros elementos de más peso que proporcionan una explicación alternativa, tales como el hecho de que las fuerzas reformadoras no hubiera logrado consolidar supredominio sobre las fuerzas tradicionales en la Asamblea Constituyente y la pregunta fundamental que plantea Fernán González a cerca de los alcances de una reforma constitucional: "¿hasta qué punto son capaces [las reformas institucionales] de modificar inveteradas costumbres políticas, que son la expresión de una cultura política decantada durante casi dos siglos de existencia? En buena parte las dificultades recientes entre el Congreso y el ejecutivo demuestran ese desfase entre la nueva normatividad más modernizante y el funcionamiento concreto de la instituciones que semueven en un mundo más tradicional "[7]. A ello hay que añadir los intentos contra reformistas de parte de los políticos tradicionales, los cuales buscaron desmantelar las cortapisas que al clientelismo y la corrupción impuso la nueva Constitición; la incapacidad de las nuevas fuerzas-sociales para articularse y consolidarse como alternativa política de cambio; la debilidad y fragmentación de la sociedad civil colombiana y su baja capacidad para la organización autónoma, lo cual dificulta su participación en el proceso de toma de decisiones como fuerte interlocutor del Estado; la exclusión o no participación en la Asamblea Constituyente de otros sectores sociales decisivos en la crisis, tales como los sectores clientelistas de la clase política tradicional, los militares, los grupos guerrilleros como el ELN, los para milita res, los campesinos; así como la relación contradictoria entre los dos proyectos de Estado y sociedad que corrieron paralelos en los años noventa: el neoliberal, surgido del plan de desarrollo de la administración de Cesar Gavina, que puso el énfasis en la apertura económica y la reducción del gasto público, y el social, surgido de la Asamblea Constituyente, que puso el énfasis en el fortalecimiento del Estado, el mejoramiento de la calidad de vida de sectores de menores recursos, en el reconocimiento de los derechos colectivos, económicos y culturales,

todo lo cual fue el intento de ponerse al día con una 'deuda social" cuyo pago había sido aplazado durante décadas, debido a la incapacidad reformista del régimen bipartidista.

La Fragmentación de las élites

La exacerbación del clientelismo ha reducido la autonomía relativa del Estac y ha producido un divorcio entre la élite política y la élite económica, lo cual, a su vez, ha conducido a una fragmentación de Estado: mientras la élite política se exprés y actúa a través del Congreso y otras instituciones públicas no técnicas, la elit económica lo hace a través de las instituciones responsables del diseño del política económica, tales como el Banco de la República, el Departamento Naciona de Planeación y el Ministerio de Hacienda Este último aspecto, se puede evidenciar en dos hechos: primero, en las diversas reformas administrativas que desde 1968 se vienen realizando para tratar de sustraer del influjo del clientelismo dé la clase política a las entidades públicas que directamente intervienen en el manejo de la política económica, y segundo, en el papel protagónico que en los últimos años ha venido adquiriendo el Consejo Gremial nacional, el cual ha desplazado a los partidos políticos tradicionales en su función de plantear ante el Estado los problemas y preocupaciones de carácter general.

A este respecto, dijo Cesar González cuando era presidente del Consejo Gremial Nacional: "Las instituciones gremiales estan llamadas a desempeñar, por otra parte, un papel cultural de creación de opinión pública y de fortalecimiento ciudadano. Ello es así, por cuenta de la debilidades que exhibe nuestra sociedad en el ejercicio de una real acción pública en aras de resolver nuestros problemas fundamentales. Aquí, la noción de acción pública no hace referencia tan sólo al manejo de los poderes y los instrumentos estatales; hablo de la actividad por parte del público, por parte de la sociedad civil, dirigida al logro de los objetivos de interes general. La paz, la modernidad cultural, una identidad digna de Colombia en la comunidad internacional y el crecimiento económico sostenido y sostenible, son nuestros intereses fundamentales"[8]. Esta fragmentación de las elites y de las instituciones estatales ha afectado la eficacia del régimen, es decir, su capacidad para imponer una dirección a la sociedad, especialmente en un contexto de cambio de modelo de desarrollo. Dicha situación es reforzada por la naturaleza neoliberal del nuevo modelo, yo carácter excluyente y su énfasis en la reducción del gasto público, limita las posibilidades de la elite para hacer ¡lianzas con otros sectores sociales.

El Nuevo Modelo de Desarrollo y El Régimen Político

Nuevas condiciones tecnológicas y económicas de carácter global están determinando, tanto en Colombia como en América Latina y otras regiones del mundo, programas de reestructuración del sector público, que implican un cambio en la orientación de las políticas públicas, las cuales pasan

de regular el mercado y fomentar la producción internas a reducir la intervención en la economía y a promover la inserción competitiva de las economías nacionales en el mercado mundial.

Siguiendo dichas tendencias, el gobierno del presidente César Gaviria (1990-1994) inició la transición del modelo de desarrollo orientado "hacia adentro" a un modelo de apertura e internacionalización de la economía. Este cambio se debió no solo a las nuevas condiciones de globalización sino también a la pérdida de dinamismo y la baja productividad de la economía colombiana debido a la obsolescencia de la infraestructura productiva nacional[9]. En consecuencia, dicho gobierno adoptó una serie de políticas de desregulación las cuales, a la par que intentaron aumentar la eficiencia de la administración pública y de la economía, tuvieron efectos excluyentes en cuestiones sociales. Entre estas políticas se cuentan: a) la flexibilización del mercado de trabajo (ley 50 de 1990) la cual significó para los trabajadores, entre otras cosas, la reducción de beneficios y garantías laborales, la desaparición de los contratos a término indefinido y la parcial privatización del sistema de seguridad social, b) La reducción de los impuestos y barreras a las importaciones, y el establecimiento de una tributación regresiva, en la cual el impuesto al consumo ha reemplazado al impuesto a al renta como principal fuente de financiación de la actividad estatal (ley 49 de 1990). c) La privatización de empresas públicas en las áreas de puertos marítimos, aeropuertos, ferrocarriles, telecomunicaciones y seguridad social (ley 1 de 1990 y decretos presidenciales 2156 a 2171 de 1992), la cual causó miles de despidos de empleados públicos; alrededor de 40.000 según el gobierno y más de 77.000 según Fenaltrase[10].

d) La descentralización política, administrativa y fiscal (Ley 60 de 1993, entre otras) por la cual un gran número de funciones del gobierno central fueron transferidas a los municipios, y su responsabilidad fiscal fue incrementada. Sin embargo, cerca del 80% de los municipios colombianos tienen un bajo nivel de desarrollo económico y social y carecen de la capacidad técnica administrativa y fiscal para asumir muchos de las funciones transferidas. Adicionalmente, la descentralización del gasto público contribuyó a la exacerbación del clientelismo regional. Como resultado de todo ello, se ha visto afectada la cantidad y calidad de los servicios públicos ofrecidos a las comunidades locales, especialmente en las regiones más pobres. e) La política de reducción del déficit fiscal a fin de disminuir el "tamaño del Estado." Sin embargo, dicho propósito entró en contradicción con el proyecto de fortalecimiento del Estado que surgió de la Asamblea Constituyente de 1991, cuyo efecto fue el aumento del gasto público.

Adicionalmente, el cambio de modelo de desarrollo hace inoperantes los acuerdos entre elites y clases sociales que sustentaban y hacían posible el funcionamiento del anterior modelo e impone la necesidad de generar unos nuevos acuerdos que expresen la nueva correlación de fuerzas sociales. Sin embargo, estos nuevos acuerdos no han podido darse fácilmente, debido a la fragmentación de las elites dirigentes ya las características estucturales del nuevo modelo, las cuales limitan las posibilidades de las nuevas elites económicas para negociar los nuevos acuerdos con los diversos actores sociales. Así pues, el cambio de modelo económico tiene efectos en la redefinición de las relaciones políticas, puesto que este, más que una serie de medidas de política

económica, constituye un "proyecto de sociedad," el cual es impulsado por determinados actores sociales. Desde este punto de vista, el modelo de desarrollo es la concep-ción que de las relaciones entre el estado, la sociedad civil y la economía, tienen el sector o los sectores sociales que aspiran a liderar el proceso de transformación social.

Legitimidad versus Eficiencia

Así pues, uno de los objetivos de la reestructuración neoliberal del Estado fue la reducción de su tamaño, mientras que el objetivo perseguido por la reestructuración política fue su fortalecimiento. La interacción de ambos procesos produjo un resultado interesante: el gasto público total como proporción del PIB paso de representar el 25.5% en el período 1980-1994 al 30.2% en el período 1990-1994[11]. La explicación de dicho fenómeno, es decir, el hecho de que el gobierno de Gaviria, uno de los gobiernos más neoliberales que ha tenido el país, hubiera sido incapaz de reducir el gasto público, radica en la contradicción entre la legitimidad política y la eficiencia económica. En efecto, legitimidad y eficiencia son los factores más importantes de la actividad estatal[12] y determinan la capacidad del Estado para integrarla sociedad y distribuir sus recursos. Dicha contradicción radica en el hecho de que el Estado tiene que tratar de cumplir simultáneamente "las condiciones en la cuales es posible la acumulación de capital [y al mismo tiempo] mantener o crear las condiciones para la armonía social"[13].

Para el caso colombiano, la contradicción entre legitimidad y eficiencia resulta de la interacción entre los elementos políticos y económicos de la reestructuración del Estado, es decir, de una nuevo orden constitucional que reclama "más Estado" como condición para superar la crisis de legitimidad, y un nuevo modeló de desarrollo económico que requiere "menos Estado" con el fin de permitir la libre asignación de los recursos sociales por el mercado. Mientras Rudolf Hommes, Ministro de Hacienda de la administración Gaviria, privatizaba las empresas estatales y reducía el gasto público, la nueva Constitución incrementaba el número de instituciones y erigía la equidad y la distribución como piedra angular del nuevo orden político y económico. El objetivo de reducir el gasto público fue afectado por la gran importancia atribuida a la política de recuperar para el Estado el monopolio legítimo del uso de la fuerza: mientras el gasto público en defensa y administración de justicia se incremento en más del 50% entre 1990 y 1994, el gasto social cayó más del 10% en el mismo período[14].

La contradicción entre legitimidad y eficiencia se expresa, también, en la tensión entre política fiscal y política social, la cual presenta la siguiente dinámica: el ajuste neoliberal persigue la eficiencia de Estado para lograr el equilibrio macroeconómico, especialmente para reducir la inflación y el déficit fiscal. La búsqueda de estos objetivos implica, entre otras cosas, la disminución del gasto público, la introducción de una tributación regresiva, y la reducción del salario real. Con dichas políticas la función distributiva del Estado se ve severamente afectada, lo cual, a su vez, afecta su capacidad para conciliar los intereses de los diferentes actores sociales.

Esta situación ha engendrado una pugna distributiva y una creciente polarización de la sociedad. Esta situación es grave si se tiene en cuenta que Colombia ha sido un país que se ha caracterizado por tener una alta concentración del ingreso. Datos recientes muestran que esta tendencia se ha agudizado a la par que se ha introducido el modelo económico neoliberal. En efecto, a comienzos de los ochenta, considerada por los analistas como la época en que la equidad presentó su "mejor momento" el 20% más rico de la población percibía el 49% del ingreso nacional, mientras el 20% más pobre percibía el 6.6%, en tanto que en 1996 el 20% mas rico de la población recibió el 54% de los ingresos, mientras que el 20% más pobre obtuvo sólo el 6%[15]. Estas cifras nos indican que si el Estado quisiera incrementar su legitimidad tendría que implementar una sólida política de redistribución del ingreso, sin embargo, el-, margen de maniobra no es mucho. Con recursos disminuidos el Estado tiene una menor capacidad de respuesta frente a las i presiones sociales, lo cual conduce a la necesidad de recurrirá la represión o el autoritarismo.

A Manera de Conclusión

A pesar de los evidentes avances en materia de democratización política, lo cierto es que en la definición de las orientaciones macroeconómicas de la sociedad, ha habido una gran exclusión. La adopción del modelo neoliberal en Colombia, y en América Latina, se hizo a espaldas de la sociedad y de sus instancias políticas de articulación y agregación de intereses, lo cual muestra "un creciente divorcio entre los mecanismos de genereación de consenso y legitimidad y los mecanismos de formación e implementación de políticas macroeconómicas"[16]. En consecuencia, al excluir la participación del ámbito de la política macroeconómica que es, precisamente, donde se puede fundamentar un Estado no solo democrático sino también justo, se abre camino en Colombia, y en América Latina un tipo de legitimidad de naturaleza tecnocrática y eficientista que estaría desplazando la legitimidad política. Adicionalmente, un diagnóstico alterativo de la ineficiencia del Estado colombiano radica en el hecho de que, no importa su tamaño, dicha ineficiencia se origina en Ia tendencia de la clase política a tomar posesión de los recursos públicos en su propio beneficio, debido al carácter patrimonialista y clientelista del régimen político. Por lo tanto, ante que privatizarse el Estado colombiano necesita recobrar su carácter público.

[*] Politólogo, profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.«« Volver

[1] Véase al respecto Francisco Leal B., Estado y Política en Colombia, Bogotá, Siglo XXI- Cerec, 1984.«« Volver

[2] Véase al respecto Fernán E González G, "Aproximación a la Configuración Política de Colombia" en Un País en Construcción en Controversia, No. 153-154, Bogotá, Cinep, julio de 1990, pag. 19-72.«« Volver

[3] Véase Francisco Leal B., "La Crisis Política en Colombia: Alternativas y Frustraciones", en Análisis Político, No, 1, mayo-«« Volver

[4] Max Weber, Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 8a. e d., 1987.«« Volver

[5] Véase en Coyuntura Social, No. 14, Bogotá, mayo de 1996.«« Volver

[6] María Teresa Uribe de Hincapié y Jesús María Alvarez, Poderes y Regiones: Problemas de la Constitución de la Nación Colombiana, Medellín, Universidad de Antioquia, 1987, pág. 13.«« Volver

[7] Fernán E González, 'Tradición y Modernidad en la Política Colombiana", en Osear Delegado y otros Modernidad, Democracia y Partidos Políticos, Bogotá, Fidec-Fescol, 1993, pág. 18.«« Volver

[8] Cesar González, Muñoz, “Los Muertos que Vos Matáis…”,en Poder & Dinero, No. 50, Bogotá,septiembre de 1997, págs 75 y 76.«« Volver

[9] Véase al respecto Armando Montenegro, "Lineamientos del Nuevo Plan de Desarrollo", en Anif, Subsiste el Futuro: Constitución Política y Económica, Bogotá, 1991«« Volver

[10] Mauricio Archila N., "Tendencias Recientes de los Movimientos Sociales", en Francisco Leal B. (compilador), En Busca de la Estabilidad Perdida. Actores Políticos y Sociales en los Años Noventa, Bogotá, Tercer Mundo-IEPRI-Colciencias, 1995, pág. 263.«« Volver

[11] Departamento Nacional de Planeación, Cuentas Nacionales,. 1994.«« Volver

[12] Véase al Respecto, James O'Connor, The Fiscal Crisis of the State, New York, Saint Martin Press, 1973, y Claus Offe, Contradictions of the Welfare State, Cambridge, The MIT Press, 1993.«« Volver

[13] James O'Connor, The Fiscal Crisis..., pág. 6«« Volver

[14] Véase Contraloría General de la República, Informe Financiero, diciembre, 1994. Véase Fedesarrollo-lnstituto Ser, Coyuntura Social, No. 17,

noviembre de 1997, pág. 42.«« Volver

[15] Véase Fedesarrollo-lnstituto Ser, Coyuntura Social, No. 17, noviembre de 1997, pág. 42.] Véase Fedesarrollo-lnstituto Ser, Coyuntura Social, No. 17, noviembre de 1997, pág. 42.«« Volver

[16] William C. Smith, "Consolidación Política y Proyectos Neoliberales en Democracias Frágiles", en: Cono Sur, vol. X, No. 5 diciembre de 1991, p. 26.«« Volver

Links:

http://www.cric-colombia.org/portal/red-amcic-emisoras-indigenas/hacia-una-politica-publica-de-comunicacion-para-los-pueblos-indigenas-de-colombia/

http://20deabril.org/incidenciapolitica/cosejomedios/participar-en-la-construccion-de-una-politica-publica-en-comunicacion-y-cultura

http://www.voltairenet.org/article143677.html

En más de una ocasión sale lo que no se espera: las imprevistas consecuencias de la Constitución de 1991

El argumento central de este oportuno libro es que la Constitución de 1991, buscando corregir algunos vicios tradicionales del país y resolver problemas antiguos, creó algunas instituciones que terminaron, en forma imprevista -como ocurren casi siempre las cosas en el mundo de la política, donde, como en el poema de “la perrilla”, casi siempre sale lo que no se espera-, perjudicando el desarrollo y el progreso del país. Las formas concretas que adoptó la descentralización, sobre todo

en sus aspectos fiscales, el debilitamiento del sistema político bipartidista y la fragmentación de las organizaciones políticas, y la creación de un sistema de defensa judicial de los derechos humanos, llevaron a que la asignación de recursos públicos se desviara por el esfuerzo de lograr los apoyos políticos requeridos para actuar en un sistema sin partidos fuertes, y a que las sentencias judiciales desviaran en formas inesperadas y a veces muy costosas el gasto social.

Este libro me produce una serie de reacciones encontradas. A pesar de mi sesgo a favor de los derechos humanos, estoy de acuerdo en que la Constitución de 1991 ha tenido muchos aspectos negativos, y por ello comparto la preocupación de los autores del libro por el impacto económico de la Constitución de 1991. Desde su expedición me pareció que podía tener un impacto negativo sobre la economía e incluso sobre la política.

En 1991 yo estaba de Consejero de Derechos Humanos, y participé en una comisión que, en el ministerio de gobierno, bajo la coordinación del viceministro Andrés González Díaz,. Participó en la elaboración de los anteproyectos de articulado sobre ese tema. Allí plantée en varias ocasiones mi preocupación por la tendencia a convertir en derechos de ejecución directa los derechos económicos y sociales. En mi punto de vista, la Constitución dejaba unas áreas confusas que se prestarían a interpretaciones difíciles, en particular para decidir qué derechos eran fundamentales y por lo tanto exigibles mediante una tutela Según mi interpretación, que recogí en una conferencia dictada en la Procuraduría General de la Nación , “el derecho de tutela sería aplicable, por ejemplo, para impedir que una persona sea excluida del acceso a un hospital, en caso de emergencia, pero no para obligar al Estado a tener un determinado nivel de hospitales o centros de salud. Esto diferencia la obligación del Estado de asignar los recursos existentes en forma no discriminatoria de la obligación, de cumplimiento gradual, de ampliar los servicios o crear las condiciones para el pleno disfrute de los derechos de orden social, económico y cultural” Lo que yo temía ocurrió, y las Cortes adoptaron una forma de interpretación, que tiene, además de costos fiscales graves, un efecto político: según escribí en esos años, “la Constitución no solamente señaló los derechos exigibles del Estado, sino que definió como derechos temas que hacen parte de la controversia política. Al hacerlo, despolitizó la búsqueda de metas sociales y creó un ambiente en el que el desarrollo económico y social no se logra a través de la política y la participación democrática, sino mediante demandas en los tribunales” El otro tema que me parecía mal definido era el de las competencias municipales, al generar transferencias gratuitas a los municipios, con independencia de su esfuerzo fiscal, pues tendía a volver rentistas a las regiones, favorecía la irresponsabilidad de las administraciones locales y llevaba a convertir las transferencias y regalías del Estado en un botín que trataban de capturar empresas políticas más o menos delictivas y clientelistas en muchos lugares del territorio nacional.

Esta prevención sobre los impactos negativos de la constitución me hace leer con simpatía los esfuerzos de este libro, que, a partir de una pregunta más general –porque Colombia ha crecido menos que el resto de América Latina desde 1994 a hoy- ofrece una respuesta un poco más amplia de los males de la constitución. En efecto le atribuye a la Constitución de 1991 un cambio en las

reglas institucionales y en las estructuras del juego político que en su opinión es el factor principal para explicar esa diferencia. No voy a entrar en la discusión detallada del argumento, que me parece que se desarrolla en forma muy completa y documentada, pues no tendría tiempo.

Quiero simplemente señalar que, aunque estoy de acuerdo con gran parte de los detalles y discusiones del libro, y con muchos de sus argumentos específicos, sus conclusiones generales no me convencieron del todo. No tengo dudas de que la constitución ha creado cambios negativos en algunos elementos de los procesos de formulación de políticas económicas y creó distorsiones substanciales en la asignación de recursos públicos. Y sin duda, esos cambios tienen impacto sobre el crecimiento. Pero creo que para probar que la Constitución del 91 es la principal responsable haría falta mucho más información y datos más claros y contundentes. En forma esquemática voy a señalar donde están mis dudas.

Me parece que el libro se apoya en premisas y supuestos que no se discuten, que dan por obvios, pero soy muy dudosos. El supuesto general más importante es la preferencia implícita o a veces explícita por los procesos centralizados de toma de decisiones. El modelo implícito de fondo es que antes los presidentes podían promover sus reformas económicas o fiscales con mayor facilidad y que la Constitución de 1991 hizo que esto se volviera más difícil, porque introdujo nuevos actores sociales, nuevos participantes, Entre los elementos que uno nota que se presentan como factores que han dañado el proceso de decisión son la democratización del país, el debilitamiento del poder de los partidos tradicionales e incluso la diversificación de la economía, que al dejar de estar centrada en el café abrió el camino a una fragmentación de los gremios y a un aumento en los actores económicos. Sin duda, las decisiones son, desde el punto de vista del presidente, menos fáciles, pero no se si esa es la perspectiva válida. Y esta perspectiva lleva a un supuesto derivado, y es que el efecto de este proceso de desconcentración es favorecer las decisiones que favorecen intereses privados –el argumento es plausible- frente a las decisiones que responden a intereses más generales. Mi hipótesis es, por el contrario, que las decisiones democráticas, en un ambiente con una concentración menor del poder, deben ser las más apropiadas para el desarrollo económico, y además se prestan menos a favorecer a gremios particulares que las que se tomaban cuando uno o dos gremios dictaban la política económica. ¿Tienen más poder de sacarle subsidios al Estado los cañeros o los floricultores que la Andi de los años 40 y 50 cuando impuso el modelo de crecimiento basado en la protección a ultranza del mercado interno?. Yo, por mi parte, lo dudo. Estos supuestos implícitos son muy fuertes, y llevan a mostrar todo lo que perdimos al cambiar el sistema de los auxilios parlamentarios, transparente y legal, por los mecanismos más informales de apoyo sectorial de hoy. Si antes solo hubiéramos tenido los auxilios, bueno y sano. Pero es que también teníamos todo lo demás, los subsidios sectoriales, la captura de la política económica por los gremios, etc.

La información aducida no me parece del todo convincente, a pesar de que es rica y novedosa. La afirmación básica misma me parece que debe ponerse en contexto. Si hemos crecido menos en el período 1991-2008, esto se debe fundamentalmente a una crisis que yo consideraría difícil atribuir

a la constitución: los años de caída y estancamiento de la economía de 1997-2000. La debilidad política de los gobiernos de Samper y Pastrana y su incapacidad para responder a las dificultades económicas en forma adecuada se debió en gran parte a factores distintos a la constitución: el cuestionamiento de le legitimidad del gobierno de Samper, el carácter minoritario del gobierno de Pastrana. En ambos casos, creo que la respuesta económica del gobierno fue razonable, pero sus efectos estaban muy limitados por las necesidades políticas de los dos presidentes y sobre todo, por un ambiente de desconfianza nacional, producida en parte por una política de negociación con la guerrilla que mostraba a un estado débil, en un momento en el que aumentaba dramáticamente el nivel de violencia del país. Esta desconfianza llegó al punto de que muchos vieran a Colombia como en “Estado fallido”, una caracterización que considero totalmente arbitraria y sin bases suficientes, pero que penetró en la opinión de amplios sectores. En todo caso, esta sensación afectó en forma muy fuerte la inversión: muchos ricos se fueron del país, muchos capitales salieron y esto desinfló las expectativas que habían creado los buenos años de 1991-1996. Todavía yo veo esas crisis como crisis de confianza, más que como crisis producidas por la política económica, que me parece que siguió siendo razonable. Del mismo modo, hay muchas afirmaciones de detalle que me parecen equivocadas y, al menos en la discusión de los cambios constitucionales, simples erratas: muchos de los cambios que se atribuyen a la constitución de 1991 estaban vigentes desde antes, y mucho de lo que se atribuye a 1968, como los auxilios parlamentarios, existía desde 1886. O argumentos discursivos no apropiados: como ejemplo de lo diverso políticamente que se volvieron los ministerios a fines de los ochenta se presenta precisamente al único que fue homogéneo, el de Barco. Los ejemplos serían muchos...

Mi tercer argumento es que me parece que el libro sobre estima el impacto de la Constitución sobre el crecimiento, porque parte del supuesto de que las políticas económicas son el factor fundamental en el crecimiento. Yo creo que son importantes, pero me parece que con malas o buenas políticas económicas se puede crecer, con gasto publico del 10 o del 20 o del 50% del PIB, siempre que los agentes económicos encuentren reglas en las que puedan confiar e incentivos adecuados. Las políticas económicas son para mí muy secundarias y casi siempre lo más importante que logran hacer en este campo es no hacer daño, no distorsionar demasiado las cosas. Probablemente es un supuesto profesional de los economistas del sector público el que los hace creer que lo que hacen es decisivo, y que las dificultades que crea la constitución para hacer reformas integrales se vuelve fatal. Pero yo tengo mis dudas.

Y estas dudas las extiendo también a la idea implícita de la importancia de estar haciendo reformas. Sin duda, hay momentos en que es importante hacer reformas, como ocurría en 1991 en relación con el orden político, pero incluso en ese momento yo, que en este tema soy un conservador radical, sentí que se estaba cometiendo un gran error al no limitarse a reformar algunas cosas de la constitución y meterse en la vacaloca de una nueva constitución, en el que para arreglar unas cosas se iban a dañar otras que estaban funcionando bien. Mi posición es, en general, que mientras menos reformas, mejor. Por eso, no veo con tanta preocupación este impacto de la constitución: me parece que lo que ha ocurrido, por ejemplo, que ha hecho que se necesite una reforma constitucional –bastante bien lograda en mi opinión- para arreglar los

errores originales reales en el sistema las transferencias, es más bien positivo, y me imagino cómo habría sido el baile con esas transferencias si hubiera sido fácil reformarlas cada dos o tres años.

En resumen, mi sensación es que aunque la constitución tiene muchos elementos discutibles, en los aspectos económicos me sigo ateniendo a mi diagnóstico y al de Salomón Kalmanovitz, de que el daño está sobre todo en el costo fiscal que introduce, no porque sea malo que el estado crezca, sino porque no está basado en una deliberación política que obligue a decidir también sobre cómo se va a financiar. Y comparto lo que argumento, sobre este mismo tema, Mauricio Pérez, cuando trató de mostrar en 2001 que la idea de que el manejo clientelista del sistema presupuestal no era el resultado de una constitución que había amarrado las manos virtuosas de los presidentes, sino que eran en buena parte los presidentes los que habían impulsado ese sistema por razones ajenas a las necesidades constitucionales. Al leer las narraciones tan detalladas de este libro, muchas veces quedo todavía más convencido de que fueron los presidentes los que, por debilidades políticas, que se produjeron por razones coyunturales más que institucionales, o por su afán de consolidar un apoyo que les permitiera seguir siendo tan poderosos como en los años del Estado de Sitio, hicieron todo lo posible para desarrollar un sistema que les permitiera ampliar su poder político repartiendo beneficios fiscales.

Jorge Orlando Melo

Comentario en la presentación del libro: Consecuencias imprevistas de la Constitución de 1991, Bogotá, noviembre de 2009, Fedesarrollo.

(Eduardo Lora y Carlos Scartascini). Consecuencias imprevistas de la constitución de 1991. Los otros autores son Mauricio Cárdenas, Mónica Pachón, Carolina Mejía, Mauricio Olivera Guillermo Perry, Marcela Eslava y Marcela Meléndez).

Publicada en Jaime Sanín Greiffestein, Jorge Orlando Melo, Jaime Vidal Perdomo y Jaime Giraldo Ángel, La Nueva Constitución, Bogotá, Procuraduría General de la Nación y Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 1992