“Política y Legislación en Comunicación”
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8/3/2019 “Política y Legislación en Comunicación”
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FACULTA DE CIENCIA POLITICA Y RELACIONESINTERNACIONALES
TESINA
Director de Tesina: Fabián Bicciré.
Alumno: Cecilia Kramm
Carrera, Año y Plan: Lic. En Comunicación Social, 5° año, Plan 1986
TEMA: LA LEGISLACIÓN ARGENTINA SOBRE MEDIOS DE COMUNICACIÓN
DE RADIODIFUSIÓN EN LA ACTUALIDAD.
Fecha de presentación:
8/3/2019 “Política y Legislación en Comunicación”
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Capítulo I
DESARROLLO DE LA LEGISLACION
Sumario: 1. La ley 22.285. 2. La democracia. 2.1. El gobierno de Raúl Alfonsín. 2.2.El gobierno de Carlos S. Menem. 3. El pacto de San José de Costa Rica. 4.Proyectos de ley en la actualidad.
La ley vigente sobre radiodifusión fue sancionada durante la dictadura militar el 15 de
septiembre de 1980 por el, en ese entonces, presidente de facto Videla, inspirada en la
doctrina de la Seguridad Nacional.
Algunos de sus artículos han sido derogados o modificados por leyes y decretos
posteriores. A pesar del planteo por parte de la sociedad, desde la llegada de la democracia,
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de la necesidad de una nueva ley acorde con la misma, muchos son los intentos de aprobar
proyectos de ley, pero a casi 20 años del fin del gobierno militar no se ha logrado consenso
al respecto.
Muchos temas surgen como importantes de la agenda de los actores involucrados en la
radiodifusión, los cuales invocan intereses contrapuestos y que son la causa de no lograr la
sanción de una nueva ley de radiodifusión. Se analizan estos temas desde su desarrollo
legislativo desde la última dictadura militar hasta la actualidad y las diferentes posturas que
tienen los actores sobre éstos.
1. La ley 22.285. Las principales cuestiones que Oscar Landi 1 considera problemáticas
en esta ley son:
• Permite que los adjudicatarios de las licencias sean únicamente sociedades
comerciales, personas físicas y (subsidiariamente) el Estado. Por lo tanto prohibe que
sociedades intermedias como cooperativas, sindicatos, clubes, agrupaciones vecinales y
empresarias, iglesias, etc. puedan acceder a los medios.
• Sin necesidad de que se declare un estado de emergencia por el Poder Legislativo,
permite al Poder Ejecutivo apropiarse de los medios y de sus señales, en caso de que lo
crea necesario.
• Controlaba el contenido de los mensajes, señalando que, la información debe ser
“veraz, objetiva y oportuna”. En decretos posteriores, los artículos que controlaban el
contenido de las emisiones fueron derogados.
• Los medios de radiodifusión se deben mantener exclusivamente mediante la
publicidad, lo que impide al Estado subsidiar producción nacional o programas
1 LANDI, Oscar, Devórame otra vez, Ed. Planeta, Bs. As. 1992, pág.166.
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considerados importantes pero no comerciales, fomentando así la adquisición de material
extranjero, “ya amortizado en su país de origen”.
Las condiciones técnicas en el momento de la sanción de esta ley han cambiado, sin que
la legislación acompañe estos cambios. No existía en aquel entonces ni la televisión color,
ni las radios de frecuencia modulada, ni la televisión por cable o satelital para el común de
la gente, ni Internet.
La Ley 22.285 prohibía la formación de grupos multimedios. Según Oscar Landi 2, esto
se debía solo a una cuestión puramente política que obedecía a diferencias en los
pensamientos políticos y económicos con los dueños de los principales medios gráficos del
país de esa época y no para propiciar la pluralidad de opiniones.
Este período se caracterizó por las irregularidades en las adjudicaciones de licencias de
radiodifusión y en los procedimientos administrativos nulos que las acompañaban. El
traspaso de licencias de un titular a otro, muchas veces se hacía a través de un aparente
acto público, pero en realidad eran transferencias irregulares. Fue mediante el Planara
(Plan Nacional de radiodifusión) establecido por esta ley por el cual se privatizaron
muchas emisoras de radio y el canal 9 de televisión que se restituyó a su antiguo
licenciatario.
Según el jurista A. Aquino Britos hay dos puntos principales cuestionables en la ley deradiodifusión 22.285:
• La excesiva reglamentación de los servicios de radiodifusión.
• La atribución de funciones legislativas y judiciales que se concede a la
administración pública. Es por esto que la ley viola los arts. 1° y 19 de la Constitución
Nacional. “La asunción de tales facultades, y so pretexto de control y su regulación ha
llevado a organismos como el Comité Federal de Radiodifusión creado por esta ley, a
2 Ibidem, pág.206
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asumir funciones represivas y sancionatorias que, por la lógica división de las funciones
del poder y del gobierno, le corresponde indudablemente al Poder Judicial de la Nación o
las provincias (verbigracia la aplicación de penas que hace el COMFER, art. 88), sin
apelación judicial”.3
“... la ley 22.285 y máxime su art. 28, que dispone la clausura, decomiso o incautación
del material de radiodifusión, deviene inaplicable en concordancia o relación con el art. 13
del Tratado del Pacto de San José de Costa Rica (Adla, XLIV-B, 1250) incorporado a la
Constitución Nacional, como tratado constitucionalizado, lo que por imperio del mismo la
norma inferior quedó derogada por la ley superior y posterior, que expresamente veda el
procedimiento establecido en la vieja ley de radiodifusión” 4.
2. La democracia. El gobierno de Raúl Alfonsín. En este período no se legisló
demasiado sobre la materia, a pesar de existir diversos temas, que por ser un nuevo período
político, necesitaban tratamiento. Por ejemplo, se destacaba la necesidad de legislar sobre
la prohibición de ciertos contenidos de los mensajes y la limitación en el tratamiento de la
información, entre otros.
El decreto 1151/84 suspendió el Plan Nacional de Radiodifusión (Planara) aprobado por
el decreto 462/81 y todos los concursos para todos los servicios de radiodifusión sonora ytelevisión previstos en este plan ante los numerosos cuestionamientos a su transparencia.
Esto produjo la propagación de emisoras de frecuencia modulada, que comenzaron a
realizar sus actividades al margen de las normas legales.
3
EKMEKDJIAN, Miguel A. Derecho a la información, Ed. Depalma, pág.14 citado por AQUINO BRITOS, Armando, La radiodifusión después de la reforma constitucional en LaLey, t. 1996-C, pág. 1224.4 Ibidem, pág. 1224.
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El Comfer pasó a manos de un Interventor, situación que continúa hasta ahora. Si se
constituyera como establece la ley vigente, según su art. 95, su Directorio estaría integrado
por los Comandos en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, la Secretaría de
Información Pública, la Secretaría de Estado de Comunicaciones y las Asociaciones de
Licenciatarios; actuando como órgano asesor del Directorio una Comisión formada por
representantes de los Ministerios del Gobierno Nacional y de la Secretaría de Inteligencia
del Estado.
Según Jorge E. Noguer, la presión de grandes grupos mediáticos que, ante la posibilidad
de que se discuta una ley con ciertas características perjudiciales para los mismos y “que
les dé a las provincias el manejo y el control descentralizado del servicio y la instauración
de un sistema mixto, induce al Organo de Aplicación a llevar a la Presidencia de la Nación
el proyecto de mantener la ley del gobierno militar” 5.
Sin embargo para este autor, también existía la presión de los dueños de los diarios y
periódicos para ingresar en el negocio de radiodifusión. Para esto, se necesitaba derogar el
art. 45 de la ley de radiodifusión 22.285, que prohibía la participación de los mismos en
este mercado. Esto se cumpliría en el gobierno de Carlos Menem, en el que se darían las
condiciones legales necesarias, lo que propiciaría la formación de los grandes multimedios.
El gobierno de Carlos S. Menem. A partir de los años 80 los medios masivos sufrieron
grandes cambios. En esta década surgen dos hechos significativos en nuestro paíscon respecto a la radiodifusión.
Por un lado, surgen lo que Oscar Landi llama los “nuevos medios locales”.6 La
televisión por cable se expandió notablemente en toda el país. En 1996 el cable llegaba al
49% de los hogares que tenían televisión, los cuales representaban el 93% de la población.
5
NOGUER, Jorge E., Aportes para una Ley de Radiodifusión en “Revista Plural 8”,Revista de la Fundación Plural para la participación democrática. Estado, Sociedad yMedios de Comunicación, 1985, pág.86.6 Cfr. con LANDI, Oscar, op.cit., pág.159.
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Además, se incrementa en forma acentuada la radios de frecuencia modulada. Para esta
época hay más de tres mil radios “libres”, o sea sin autorización previa y casi dos mil
legalizadas. Se permitió entrar a la Iglesia Católica en este rubro, poseyendo en esa época
en operaciones más de setenta radioemisoras7
.
El otro hecho relevante es la formación de las grandes empresas multimedios,
posibilitado por la reforma realizada por el ex-presidente Carlos Menem en su primer
gobierno, por la Ley 23.696 conocida también como Ley Dromi, en la cual deroga un
inciso del art. 46 de la ley 22.285. Este inciso establecía que el objeto social de las
licenciatarias de radiodifusión debía ser exclusivamente la prestación y explotación de
servicios de radiodifusión, lo que su derogación permitió el ingreso de la prensa escrita que
veía disminuir día a día el número de lectores de diarios y periódicos. Las empresas
multimediáticas agrupan también a agencias de publicidad, a productoras de discos, etc. Se
permitió así la formación de monopolios.
Más adelante, con el decreto 1005/99, dictado por el Dr. Carlos Menem, se sustituyeron
y modificaron ciertos artículos de la ley 22.285 por otros, que permitieron aún más la
concentración informativa. Con la reforma del art. 43, se eleva de 4 a 24 el número de
licencias que el Comfer podía adjudicar a una misma persona o sociedad comercial, con el
argumento de que esta ley se basaba en un mercado de radiodifusión que nada tenía que
ver con el actual, mucho más desarrollado. Este decreto también, abolió la
intransferibilidad de las licencias, lo que propició que las licenciatarias más débilessucumbieran con facilidad ante las presiones de los grandes grupos económicos.
El artículo 68 de la Ley 22.285 prohibía la constitución de redes permanentes pero sí
transitorias en el caso de emisiones de programas de interés general, con la previa
autorización del Comfer. El decreto 1005/99 permite construir redes privadas permanentes,
7 Cfr. con PASQUINI DURÁN, José María, La ley sin política en “Revista Acción”,18/01/96, n°706, pág.3.
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con la previa autorización del Comfer, lo que favorece aún más el fortalecimiento de los
monopolios.
Grupos monopólicos de empresas telefónicas y multimedios se enfrentan en este
período sobre el contenido de una ley de radiodifusión. Hubo un proyecto oficial de
radiodifusión, sin debate previo en la sociedad, que no llegó a concretarse, suscrito por el
justicialista Juan Manuel Valcarcel. La puja entre estos grupos se daba especialmente
alrededor de un inciso del proyecto que no permitía a las compañías telefónicas ingresar
como licenciatarias en servicios de radiodifusión, pero sí que las empresas multimedios
podían penetrar en el negocio de las comunicaciones, lo que incluía a la telefonía. En 1996
declaraba Fernando Solanas con respecto a este proyecto: “es antidemocrático y autoritario
no solamente porque está al servicio de intereses económicos muy precisos, sino porque no
defiende la pluralidad” 8.
Según las compañías de teléfonos (Telefónica de Argentina y Telecom, las únicas hasta
la desregulación de las comunicaciones, luego de que en 1990 se repartieran Entel tras ser
privatizada) el proyecto oficial protegía los intereses de las empresas de televisión por
cable.
Para la Asociación de Telerradiodifusoras Argentinas (ATA), la Asociación de
Radiodifusoras Privadas Argentinas (ARPA) y la Asociación Argentina de Televisión por
cable (ATVC) el proyecto “preserva la seguridad jurídica, alienta las inversiones, favorece
la competencia y resguarda la libertad de expresión”.
9
Los defensores de las compañías de cable sostenían que las telefónicas eran empresas
extranjeras, por lo que no deberían controlar la radiodifusión. Sin embargo, en el negocio
del cable participaban como socios mayoritarios capitales extranjeros. Favorecer a uno u
otro tenía relación, en realidad, con cuestiones políticas y económicas que involucraban a
8 FREIDENBERG, Leonardo y GARBER Marina, La parte del león, en “Revista Acción”,18/01/96, n°706, pág.2.9 Ibidem, pág.3.
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los políticos de turno y sus propios intereses y no con un proyecto de ley pensado para
favorecer al común de la gente o a los intereses nacionales 10.
Un objetivo central en la política de radiodifusión de este gobierno, fue la privatización
de los servicios de radiodifusión administrados por el Estado nacional. La Ley 23.696 de
reforma del Estado del primer gobierno de Menem declara la emergencia administrativa
del Estado Nacional y lo faculta, en su art. 8, a la “privatización total o parcial o a la
liquidación de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya
propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional, incluyendo las empresas
emisoras de radiodifusión y canales de televisión” declaradas como sujetas a privatización
por la misma ley. Entre las empresas de radiodifusión que esta ley permitió ser privatizadas
figuran: L.S. - 84 T.V. Canal 11, L.S. 85 – T.V. Canal 13, L.R. 3 – Radio Belgrano, L.R.5
– Radio Excelsior y todos los medios de comunicación administrados por el Estado con
excepción de: L.S.82 ATC – Canal 7, L.R.A. 1 Radio Nacional Buenos Aires, Radio
Difusión Argentina al Exterior (RAE) y las emisoras que integran el Servicio Nacional de
Radiodifusión.
La ley 23.696 facultó al Poder Ejecutivo Nacional a dictar un régimen de regulación
para los medios de radiodifusión que funcionaban al margen de lo legal, atento la
proliferación de emisoras de radiodifusión sonora de frecuencia modulada enmarcadas eneste aspecto. Para el otorgamiento de licencias se convocó a concurso público o se otorgó
en forma directa, de acuerdo al medio de radiodifusión de que se trataba. La adjudicación,
prevista en el decreto menemista 310/98, fue muy cuestionada por su transparencia
presentándose gran cantidad de denuncias e impugnaciones. A raíz de las irregularidades
mencionadas, la Secretaría de Cultura y Comunicación de la Presidencia de la Nación dictó
una resolución, por la cual se suspendieron por ciento ochenta (180) días todos los actos
10 Cfr. con Ibidem, pág.3.
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relativos a estas adjudicaciones, procediéndose a revisar las mismas con el objeto de
estimar su legitimidad y la de las prácticas por las que se llevaron a cabo.
En relación con el contenido de las emisiones, el decreto 1771/91, dictado por el Dr.
Carlos Menem, derogó el artículo 1º de la reglamentación de la ley 22.285 que controlaba
los mismos. Como ejemplos a destacar, algunos incisos de este artículo prohibía “todo
contenido que pretenda justificar la traición a la patria, que exalte formas de vida o
ideologías reñidas con las normas éticas, sociales o políticas de nuestro país o que atente
contra la seguridad nacional”; establecía que “en los programas de carácter
específicamente religioso o en aquellos donde se traten temas relativos a los dogmas, solo
podrán actuar los representantes de los cultos reconocidos y aquellas personas de probada
solvencia moral y cultural” y ordenaba “abstenerse de todo comentario o parecer acerca de
litigios judiciales pendientes que pueda ser interpretado como un intento de influir una
decisión judicial, o que en cualquier forma pueda interferir el curso regular de la justicia,
creando además una opinión adversa a aquélla en el público”.
El mismo decreto, derogó además, el artículo 2º de esta reglamentación que controlaba
la transmisión de informaciones, noticias, comentarios y notas periodísticas. Por ejemplo,
este artículo disponía que “la información sobre actos subversivos deberá ser emitida en
cuanto a imagen, relato, interpretación o referencia, afirmando el carácter delictivo de los
hechos a efectos de negar la acción o propósito de los delincuentes”.Según el jurista Horacio Creo Bay: “El ejercicio de la radiodifusión -como el de la
prensa- está sujeta a responsabilidad ulterior (civil y penal) por el contenido de las
emisiones, por lo que predeterminar tal contenido por parte de los poderes públicos no es
otra cosa que una forma de censura previa”.11
11 CREO BAY, Horacio, Hacia una mayor desregulación de la radiodifusión: el decreto1771/91 en La Ley, t. 1991-E, pág.1270.
10
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El artículo 5 de la Ley 22.285 promulgaba que los licenciatarios debían ajustarse a un
Código de Ética, instrumentado por la Autoridad de Aplicación, y respetar ciertos valores
como: “exaltar la dignidad de la persona humana, el fortalecimiento del respeto por las
instituciones y las leyes de la República y el afianzamiento de los valores inherentes a la
integridad de la familia, la preservación de la tradición histórica del país y los preceptos de
la moral cristiana”. El artículo 1º del decreto 1005/99 suma estos valores otros como: “el
respeto a la libertad, la dignidad de las personas, los derechos humanos y el afianzamiento
de la democracia”.
Este decreto sustituye el art. 20º de la ley citada, en el cual los contenidos de los
programas educativos debían ser aprobados por la autoridad educativa correspondiente; por
otro, que si bien, establece que los mismos deben seguir los lineamientos de la política
educativa, no controla sus contenidos.
En el período del gobierno de Carlos Saúl Menem se aprobaron muchos convenios
internacionales como el Convenio Internacional de Telecomunicaciones y aquellos con
algunos países extranjeros (Reino de Suecia, España, Italia, Unión Económica Belga-
Luxemburguesa, Estados Unidos y Canadá) y la Argentina sobre promoción y protección
recíproca de inversiones. Fueron confirmados por el decreto 1853/93 que “estableció el
principio de que los inversores extranjeros gozan de iguales derechos que los inversores
locales y sin necesidad de aprobación previa”, esto incluía por supuesto los negociosrelacionados con la radiodifusión. La entrada de capital extranjero al negocio de la
radiodifusión fue uno de los factores que contribuyeron a la formación de los monopolios
en esta rama.
Para la Secretaria Adjunta del Sindicato de Prensa Rosario, Alicia Simeoni: “Todas las
modificaciones que se realizaron respondieron a las leyes del mercado que mostraron el
feroz tironeo entre los grupos oligopólicos con fuerte presencia transnacional. Los cambios
11
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en el mapa de la propiedad de los medios de comunicación se dieron a la vez que se
producían los cambios tecnológicos y el entrecruzamiento de intereses económicos y
financieros con otros sectores de las comunicaciones (televisión por cable, telefonía y
otros). Distintos autores que han seguido el proceso de concentración que se dio en los
sectores televisivos y de telecomunicaciones –es el caso de Albornoz, Castillo, Hernández,
Mastrini y Postolsky en “Globalización y Monopolios en la Comunicación en América
Latina”- señalan que no se puede comprender la concentración que se dio en los sectores
mencionados sin enmarcarla en el proceso de convergencia tecnológica iniciado
mundialmente y que las empresas transnacionales, tanto de la Unión Europea como de los
Estados Unidos trasladaron y trasladan a la Argentina” 12.
3. El pacto de San José de Costa Rica. El Pacto de San José de Costa Rica fue
incorporado a nuestra legislación por la ley 23.504 y más tarde por la reforma
constitucional de 1994.
Este tratado, “entre otros derechos humanos establece el de radiodifundir la
información, protegiendo al ser humano (art. 1°) conteniendo normas que en su art. 13,
amparan y garantizan la libertad de pensamiento y de expresión, buscar, recibir
información, etc. ...sin consideración de fronteras, sea oralmente o en forma escrita...”
13
.La libertad de expresión es un derecho humano consagrado en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
de la ONU, en 1966 y la Convención Americana de Derechos Humanos del Pacto de San
José de Costa Rica. El artículo 13 de esta última legislación señala que “toda persona tiene
el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad
12 SIMEONI, Alicia, Desgrabación de la quinta audiencia pública realizada el 06 de agostode 2001 en la ciudad de Rosario en www.rt-a.com, 18 de noviembre de 2001.13 AQUINO BRITOS, Armando, op.cit., pág.1227.
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de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro
procedimiento de su elección”.
Al ser la ley 23.504 y la reforma constitucional posteriores a la ley 22.285 e incorporado
el Tratado como constitucionalizado, debe aplicarse lo establecido por ellas por sobre la
vieja ley de radiodifusión. Por lo tanto las restricciones al contenido de las emisiones y a la
libertad de información quedarían sin margen legal no solo por los decretos y leyes
posteriores sino también por la Constitución Nacional.
4. Proyectos de ley en la actualidad. Desde la llegada de la democracia hasta hoy, se
presentaron 36 proyectos de ley de radiodifusión en la Cámara de Diputados y 7 en la
Cámara de Senadores. Solo unos pocos lograron el dictamen de alguna comisión, pero
ninguno tuvo aprobación de una Cámara.
La ley vigente continúa siendo de un gobierno de facto, modificada parcialmente por
decretos y por otras leyes.
En el gobierno de Fernando De la Rúa y en los posteriores no hubo avances en la
legislación sobre radiodifusión. Si hubo, en el gobierno del primero, una clara decisión de
promulgar una nueva ley de radiodifusión, presentando para lograrlo un proyecto de ley através del Comfer, que se analizará posteriormente.
Los proyectos presentados en la actualidad en el Congreso de la Nación son los
siguientes:
• El 6460-D-00 de los diputados Norberto Nicotra y Dr. Pablo Fontdevila.
• El 011-PE-01, remitido por el Poder Ejecutivo de Fernando De la Rúa y elaborado
por el Comfer.
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• El 0211-D-01 del diputado Rafael Flores.
• El 0571-D-01 de los diputados Jorge Folloni, Ricardo Gómez Diez, Luis Díaz
Colodrero e Ismael Cortinas.
• El 0771-D-01 de los diputados Dra. Irma Parentella, vocal de la Comisión, Marcela
Bordenave, Graciela Ocaña, Jorge Giles, Eduardo Macaluse, Rafael Flores, Rubén
Giustiniani, Fernando Melillo y Atilio Tazzioli. Este proyecto está elaborado solo para los
medios y servicios de radiodifusión sonora y televisiva y de la agencia de noticias y
publicidad del Estado Nacional.
• El 6258-D-01 del diputado Héctor Polino y otros.
En todo el país se realizaron audiencias públicas consultivas para debatir el proyecto de
ley de radiodifusión del Comfer, presentado ante la Cámara de Diputados en fecha 25 de
abril de 2001 y también los otros proyectos. El del Comfer, con mayoría en el Congreso,
aún puede sufrir modificaciones durante su tratamiento en comisión y también en los
plenarios de cada Cámara en el Congreso Nacional.
La 1° audiencia pública fue en la ciudad de Resistencia en fecha 11/06/01, la 2° en San
Miguel de Tucumán en fecha 25/06/01, la 3° en San Juan en 02/07/01, la 4° en Trelew en
fecha 23/07/01, la 5° en Rosario en fecha 06/08/01 y la 6° audiencia en la ciudad de
Buenos Aires en fecha 30/08/01.
Según palabras del interventor del Comfer (en ese momento, el Dr. Gustavo López) se
decide desde el Poder Ejecutivo presentar una ley que abarque solo a la radiodifusión y no
a las telecomunicaciones por el hecho de que los avances tecnológicos, en especial la
convergencia calculada para dentro de una década, provocarían la necesidad de
resoluciones y disposiciones reglamentarias posteriores. Los otros proyectos presentados
también se refieren únicamente a la radiodifusión.
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Los actores que participaron en las audiencias públicas fueron: A.A.A. (Asociación
Argentina de Actores); ACORCA; ARCA (Asociación de Radiodifusores Católicos
Argentinos); ARGENTORES; ARPA (Asociación de radiodifusoras privadas argentinas);
ARUNA (Asociación de Radiodifusoras de Universidades Nacionales de Argentina);
ASER (Asociación de empresarios de radiodifusión en FM); ASO (Asociación Argentina
de Sordos Orales); Asociaciones de Medios de Comunicación, de trabajadores de prensa y
de operadores; Asociaciones empresarias; ATA (Asociación Teleradiodifusoras
Argentinas); CAA (Cámara Argentina de anunciantes); CARCO (Cámara Argentina de
Cooperativas, Mutuales y otros Prestadores Comunitarios de Radiodifusión); CEMCI
(Comisión Empresaria de medios de comunicación independientes); el Comfer (su
Interventor, el Dr. Gustavo López y autoridades del mismo en el orden nacional y
provincial); Cooperativas de servicios públicos y de radiodifusión; COSITMECOS;
Diarios y Revistas nacionales y locales; Diputados Nacionales y Provinciales; Estudiantes
de carreras afines; Defensoría del Pueblo de Rosario; Empresas de publicidad; FACSO;
FATPREN (Federación Argentina de Trabajadores de Prensa); FECOTEL (Federación de
Cooperativas Telefónicas); Federación de los Trabajadores de Prensa; Funcionarios de los
Gobiernos Provinciales y Municipales; Grupo Clarín; Mutuales; Radio Nacional
Argentina; representantes de Emisoras de radiodifusión sonora en modulación de
frecuencia y modulación de amplitud, privadas y de organismos públicos; representantes
de canales de cable, de televisión abierta y de empresas que brindan servicios de cable alos usuarios; representantes de la Iglesia Católica; SADAIC (Sociedad Argentina de
Autores y Compositores de música); SAL (Sociedad Argentina de Locutores); SAT
(Sindicato Argentino de Televisión); Sindicatos de prensa y otros; TAP (The Television
Association of Programmers Latin America); TELAM; Vecinales y otros con intereses en
el tema de la radiodifusión.
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Lo importante de estas audiencias es que en las mismas no solo se analizó el proyecto
del Comfer, sino también los demás proyectos de ley sobre radiodifusión y surgieron en las
mismas, de la pluralidad de actores involucrados, los temas que interesaban a los mismos
debatir.
Hay ciertos temas que en la legislación sobre radiodifusión desde la promulgación de la
ley 22.285 hasta la actualidad que fueron desarrollados por la misma y que aún continúan
como ejes de debate en la materia, discutiéndose los mismos en las audiencias públicas por
generar opiniones encontradas. Estos se refieren a:
• Los contenidos de los mensajes: De su control estricto por la ley 22.285 y de pensar
a los medios de radiodifusión al servicio de los propósitos del Estado dictatorial se logró la
libertad de prensa asegurada por decretos y leyes posteriores en acuerdo con la etapa
democrática iniciada y por el Pacto de San José de Costa Rica.
• La intransferibilidad de las licencias de radiodifusión: De la prohibición absoluta
por la ley de radiodifusión vigente, mediante la derogación de los artículos respectivos, se
autorizaron las mismas sin ningún tipo de limitaciones. Esto permite la concentración de
los medios en manos de los grandes empresarios ya que los licenciatarios más pequeños
sucumben ante la presión económica de los mayores.
• La multiplicidad de las licencias de radiodifusión: La limitación de poseer hasta 4
licencias de radiodifusión se amplió a 24. Esto posibilita la centralización de gran cantidad
de medios en pocas manos.
• La instalación de redes: De la autorización de transmitir en redes de forma
transitoria y bajo ciertas condiciones se permitió instalar redes en todo el país con las
consecuencias que conlleva para los medios locales y las regiones del interior.
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• La formación de monopolios: Esto es consecuencia de los últimos tres puntos y de
la posibilidad de formar grupos multimedios al autorizar a los dueños de diarios y
periódicos a ingresar al negocio de la radiodifusión.
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Capítulo II
LOS TEMAS DE DEBATE
Sumario: 1. Centralización en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo Nacional. 2.La formación de monopolios. 2.1. La multiplicidad de licencias y su transferibilidad.2.2. Las redes permanentes y la instalación de repetidoras. 2.3. La Concentración enla Capital Federal de la producción y la propiedad de los medios de radiodifusión.2.4. El ingreso de nuevos capitales a las empresas de radiodifusión. 3. Otras formasde participación. 3.1. Los órganos de contralor. 3.2. La propiedad de los medios deradiodifusión. 4.1. La convergencia tecnológica.
Se analizan aquellas cuestiones, mencionadas anteriormente, que surgieron como
problemáticas a resolver en las audiencias públicas. Esto es así porque en la legislación
vigente no han sido contempladas o porque las mismas generan un disenso importante
entre los actores involucrados en el tema.
1. Centralización en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo Nacional. Una
cuestión, numerosamente formulada en las audiencias públicas por distintos sectores, es la
descentralización de la jurisdicción y competencia de la radiodifusión.
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Según la Ley 22.285, la administración de las frecuencias y el control de los servicios
de radiodifusión están a cargo del Poder Ejecutivo Nacional sin la participación de los
gobiernos provinciales y municipales. La adjudicación de licencias es otorgada por éste por
concurso público; en el caso de servicios complementarios, se otorga por adjudicación
directa por la Autoridad de Aplicación, cuyos funcionarios son nombrados por el Poder
Ejecutivo Nacional.
Uno de los motivos que tiene la Ley 22.285, según su propio preámbulo, para que la
radiodifusión esté bajo esta jurisdicción es la limitación técnica de la radiodifusión. El otro
es la seguridad, principio que es el objeto mismo de esta ley, según su propia definición.
Para el legista A. Aquino Britos “si se tiene presente que una de las finalidades que tuvo
el Estado en oportunidad de la sanción de la ley 22.285 era la seguridad y el control como
uno de los mecanismos que develaban una fuerte presencia del Estado en la vida cotidiana
de los ciudadanos, vemos que ello ya no es acorde con las actuales circunstancias, no solo
por el cambio de régimen de gobierno desde 1983 a la fecha, trocando dictadura por
democracia, sino que también ello se advierte con la integración efectiva con los países
latinoamericanos, más concretamente con los limítrofes, verbigracia vía el Mercosur”. “La
seguridad y control como fines deben ceder ante la libertad e integración, aspectos no
contemplados en la vieja ley 22.285”.14
En una república federal, la Nación tiene el deber de reconocer a las provincias laadministración y control de sus recursos naturales. Esto está avalado por la Constitución
Nacional. Según el art. 124 de la reformada Constitución Nacional, “...corresponde a las
provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio...” lo
cual incluye al espacio aéreo.
14 AQUINO BRITOS, Armando, op. cit., pág.1222.
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En el art. 126 de la Constitución Nacional, donde se enumeran específicamente los
derechos que las Provincias delegan al Poder Ejecutivo Nacional, no se nombra a la
radiodifusión, por lo cual esta no debería ser dominio federal.
Por lo tanto, el art. 2° de la ley 22.285 donde se determina que “compete al Estado
Nacional la administración del espacio radioeléctrico y la regulación de los servicios de
radio y televisión...” ha sido derogado por el art.124 de la Constitución Nacional. Sin
embargo, en la práctica se continúa aplicando el mismo.
Los proyectos de los diputados Folloni y Polino no varían en este aspecto. La
administración de las frecuencias y el control de los servicios de radiodifusión siguen
estando bajo el Poder Ejecutivo Nacional sin participación de las provincias ni de las
municipalidades.
La única propuesta de innovación en este aspecto la realiza el proyecto de ley de
radiodifusión del Comfer en el gobierno de Fernando De La Rúa en su art. 6: “Previamente
a toda modificación del Plan Técnico Nacional se solicitará a las provincias interesadas y
al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que manifiesten sus necesidades
respecto a la cantidad y características de los Servicios de Radiodifusión para sus
respectivos territorios. Estos requerimientos no tendrán carácter vinculante”. Pero, es solo
una consulta que se tendría en cuenta, pero no una participación efectiva de las mismas las
provincias o de otros poderes. Las licencias de radiodifusión sonora de amplitud moduladay de televisión abierta serían otorgadas, según este proyecto, por el Poder Ejecutivo
Nacional; el resto por la Autoridad de Aplicación formada por funcionarios nombrados por
el mismo. Continuando la centralización de la administración y de la adjudicación de
frecuencias en manos del Poder Ejecutivo Nacional.
Los funcionarios del Comfer que realizaron el proyecto se defienden de la acusación de
la falta de federalismo de éste, argumentando que debe ser una autoridad nacional y federal
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la que debe aplicar el plan técnico para la adjudicación de licencias, porque se necesita una
coordinación territorial y nacional ya que las frecuencias no tienen límites geográficos.
Para Norberto Nicotra, Diputado de la Nación, el Proyecto del Comfer “centraliza en el
Poder Ejecutivo la adjudicación de licencias y la designación de los miembros de la
autoridad de control en ese tema, a quien le asigna incluso facultades punitivas, inherentes
al Poder Judicial, al posibilitar, por ejemplo, el decomiso e incautación de bienes sin orden
judicial. Es intervencionista ya que establece que el espectro radioeléctrico es un bien del
dominio público del Estado”.15
En el proyecto del diputado Nicotra también la administración de frecuencias y control
de los servicios son competencia del Poder Ejecutivo Nacional a través de la Autoridad de
Aplicación conformada por funcionarios nombrados por este. Sin embargo, realiza algunas
salvedades, ya que su art. 18 establece que “las jurisdicciones que así lo soliciten, podrán
firmar convenios” con la Autoridad de Aplicación “para adjudicar las licencias de los
servicios de radiodifusión, clasificados por la norma técnica como de baja y muy baja
potencia, cuyos centros de emisión se encuentran localizados en el territorio provincial
según lo establecido en el Plan Nacional de Radiodifusión”.
El proyecto que contempla mayor descentralización en este sentido, es el del diputado
Flores que en su Art. 3° establece que “los servicios de radiodifusión estarán sujetos a la
jurisdicción federal”, creando en su art. 52 “el Ente Federal de Radiodifusión (EFR),
autoridad nacional de aplicación de la presente ley, organismo autárquico que funcionaráen la órbita del Poder Ejecutivo Nacional” conformado por representantes de las
provincias, de los sindicatos de trabajadores de los medios electrónicos de comunicación
social y del sector empresario de la rama respectiva. Además, las radios de frecuencia
modulada cuyas emisoras estén instaladas en territorios provinciales serán adjudicadas por
las correspondientes Autoridad de Aplicación provinciales. Delega también, en las
15 NICOTRA, Norberto, La alternativa en Diputados en Diario “Página 12”, Buenos Aires,05 de agosto de 2001.
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municipalidades la autorización para la prestación de servicios por abono mediante vínculo
físico.
Algunas de las propuestas que se manifestaron en las audiencias públicas, con respecto
a este tema fueron:
a) Que las jurisdicciones provinciales estén autorizadas para adjudicar las licencias de
baja o muy baja potencia, sobretodo aquellas emisoras cuya frecuencia no se propaga más
allá de los límites provinciales, como ocurre con muchas de las emisoras de frecuencia
modulada.
b) Que las jurisdicciones provinciales tengan competencia en las adjudicaciones de
todas las licencias, correspondiendo a la Nación la administración de las frecuencias, o sea
lo correspondiente a la cuestión técnica de la radiodifusión.
c) Que no se delegue la adjudicación de licencias en la Autoridad de Aplicación (en la
actualidad, el Comfer), ya que quedará librada a la exclusiva discrecionalidad de un
funcionario político de turno.
d) Que la autoridad de aplicación esté formado no solo por funcionarios nombrados por
el Poder Ejecutivo sino también nombrados por las Cámaras de Diputados y Senadores.
2. La formación de monopolios. Se denomina monopolio al “régimen económico
derivado de preceptos legales o de circunstancias de hecho, mediante el cual una o varias
ramas de la producción se sustraen de la libre competencia, para quedar en manos de una
empresa o de un grupo de empresas que se hacen dueñas del mercado. El monopolio puede
ser público, cuando se establece en beneficio del Estado; y privado, cuando se ejerce por
particulares. Como norma general puede decirse que los monopolios privados están
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legalmente prohibidos y pueden configurar delito.” 16 Pueden operar cambiando el precio o
disminuyendo o aumentando la producción para obtener la mayor ganancia posible.17
En la legislación actual hay varias leyes y decretos que favorecen la formación de
monopolios en lugar de prohibirla. Algunos proyectos intentan de alguna forma ponerle
frenos. Aunque para muchos, no plantean normas que sean suficientes para detener el
avance de los mismos que se viene produciendo desde la Ley de Reforma del Estado y los
decretos menemistas.
2.1) La multiplicidad de licencias y su transferibilidad
La ley 22.285 establecía que solo se podían obtener hasta 4 licencias de radiodifusión,
de las cuales solo una podía ser de televisión abierta y una de radiodifusión sonora. Con el
decreto 310/98, la radio se desdobló en amplitud modulada y frecuencia modulada y
permitió poseer dos licencias de radiodifusión sonora: una de am y otra de fm.
El decreto 1005/99 posibilitó obtener hasta 24 licencias de radiodifusión en distintas
localizaciones y en una misma localización: 1 de radiodifusión sonora, 1 de televisión
abierta y 1 de servicio complementario con el argumento de que la situación
comunicacional había variado, ya que antes existía un mercado menos desarrollado que elactual. La multiplicidad de licencias junto con otras medidas que impuso este decreto (la
transferibilidad de licencias, la posibilidad de establecer redes y la entrada del capital
extranjero a los servicios de radiodifusión, ya cobijado esto último por la ley de
inversiones extranjeras) apoyó la formación de grandes grupos económicos.
16
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, políticas y sociales , Ed. ObraGrande S.A., Montevideo, Uruguay, 1986, vbo. monopolio.17 Cfr. con CRACOGNA, Dante, La radiodifusión y las cooperativas (Un caso dediscriminación) en Jurisprudencia Argentina, t. 1997-III, pág.926.
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Los proyectos de ley presentados mantienen esta situación, con algunas variantes en la
cantidad de licencias que se pueden poseer. Pero agregan algunas restricciones a lo
ordenado por este decreto menemista: la cantidad debe ser menor de veinticuatro si las
licencias están en el mismo área de cobertura primaria y nunca pueden sobrepasar las doce
licencias de televisión abierta en el interior del país. El proyecto del Comfer es el que
permite la mayor cantidad de licencias de televisión abierta, pudiendo poseer 12 un mismo
licenciatario. Esto implicaría que entre los 39 canales del país de televisión abierta, al
poder tener 12 licencias, se repartirían solo entre tres capitales los que existen.
En las audiencias públicas, realizadas para debatir los proyectos de ley de radiodifusión,
se cuestionaron que los mismos no aplicaron un tope en el porcentaje de habitantes del país
cubiertos por la totalidad de los servicios de radiodifusión que explote una misma persona.
El movimiento cooperativo en la sexta audiencia realizada en la ciudad de Buenos Aires
propone que “la sumatoria de la totalidad de las áreas de coberturas primarias de las
licencias para cada tipo de servicio que explote una misma persona en ningún caso puedan
superar el 45% de la totalidad de los habitantes del país, según los datos que surjan del
último Censo Nacional de Población y Vivienda realizado”. Según este movimiento es la
forma de “garantizar que ninguna empresa pueda concentrar excesivamente la
radiodifusión ya que si las 12 licencias de televisión abierta, por ejemplo, se dan en las
ciudades de mayor cobertura el porcentaje excedería este 45%” 18.
Otro tema relacionado con la multiplicidad de licencias, en cuanto genera las mismas
consecuencias con respecto a la formación de empresas de radiodifusión monopólicas, es
la posibilidad de transferibilidad de las licencias en la actualidad. La ley 22.285 no lo
permitía. El decreto 1005/99 elimina esta restricción, posibilitando la compra y venta de
las mismas.
18 Propuesta del movimiento cooperativo de un borrador para el debate sobre una nueva leyde radiodifusión, Desgrabación de la sexta audiencia pública realizada el 30/08/01 en laciudad de Buenos Aires, en www.rt-a.com, 18 de noviembre de 2001.
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La ley 22.285 autorizaba la transferencia o cesión de partes, cuotas o acciones (previa
autorización) luego de 5 años de comenzadas las emisiones. Este decreto suprime estos
requisitos y hoy muchas veces no se sabe quién es el dueño de una empresa de
radiodifusión, si fue transferida o no y solicitan autorización luego de la compra de la
misma.
O sea, las transferencias se realizan sin previa autorización y sin plazo. Por lo tanto, se
puede pedir una licencia y se la puede vender sin haber comenzado ninguna transmisión
por la radio o el canal de televisión adquirido.
En todos los proyectos presentados las licencias y las acciones pueden ser transferidas
luego de un tiempo de ser adjudicatario, (que varía con cada uno) previa autorización.
Mientras tanto, a partir del decreto, no se necesita pedir autorización previa para transferir
una licencia ni es necesario que pase un tiempo luego de su adquisición.
A pesar de estar permitido, esto viola la ley de la competencia (posibilitando a los
grupos económicos concentrarse aún más) y atenta contra la pluralidad de la información.
“El órgano de contralor, que se entera por los diarios después de la operación, tiene que
pedir los papeles y luego de un año o un año y medio, lo debe intimar a vender” 19.
La consecuencia más importante en la transferencia de licencias es que permite que los
grandes grupos económicos presionen económica y políticamente a licenciatarias menores
produciendo su desaparición.
2.2. Las redes permanentes y la instalación de repetidoras. A partir de la década del 30’la radiodifusión sonora del país comenzó a funcionar mediante el sistema de cadenas. En
1935 se incorporó LR1 Radio El Mundo y 20 años más tarde había tres grandes cadenas:
Belgrano, Splendid y El Mundo. Con la ley 14.241 de 1953 del 2° gobierno peronista (la
única ley de radiodifusión constitucional hasta el momento) esta situación se legaliza. Se
promulga la existencia de tres cadenas privadas y una pública. Las primeras se adjudicaron
19 Desgrabación de la visita del señor gustavo lópez a la reunión de la comisión decomunicaciones e informática del día 05 de junio de 2001 en www.hcdn.gov.ar , 07 deagosto de 2002.
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a personas o instituciones ligadas al gobierno peronista, el cual ejerció un fuerte control
sobre las mismas20. En 1955 el golpe de Estado que derrocó a Perón dejó sin efecto la ley
14.241. Dos años más tarde se sanciona el decreto-ley 15.460 por el cual las emisoras
debían ser explotadas individualmente. Esto significa abandonar el sistema de redes (al
menos teóricamente) y la creación de numerosas emisoras nuevas. Las licencias se
otorgaron a aquellos que apoyaron el gobierno de facto. Para la transmisión de televisión
también se prohibió el sistema de cadenas. Sin embargo, se realizaron transmisiones
diferidas.
La ley 22.285 continuó con la prohibición de formar redes permanentes. Solo en los
casos de emisión de programas de interés general se permitía la constitución de redes
transitorias mediante la autorización del Comfer.
El decreto 1005/99 autorizó la formación de redes privadas permanentes previa
aprobación del órgano respectivo, sin que fuera necesario respetar porcentajes de
publicidad locales o de producción propia o local. Lo establecido por este decreto en
relación a las redes de radiodifusión es la legislación vigente en la materia.
El ex presidente Fernando De La Rúa intentó mediante un decreto la instalación de
repetidoras en todo el país, tanto de radio como de televisión abierta. Esto generó diversas
reacciones adversas en todo el país mediante recursos presentados a la Justicia logrando
que el mismo no se firmara.
La ley 19.798 (Ley Nacional de Telecomunicaciones), los tratados internacionales enlos que la República Argentina es parte y los reglamentos nacionales, definen por red
privada permanente a la transmisión que realiza un conjunto de estaciones de radio o
televisión abierta que emiten en cadena la programación proveniente de una estación de
origen o estación cabecera.
20 Cfr. con LANDI, Oscar, op.cit., págs.161-3.
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Todos los proyectos de ley permiten la constitución de redes, mediante autorización
previa del Comfer y bajo ciertas condiciones. A diferencia del decreto 1005/99, los
proyectos establecen porcentajes obligatorios de publicidad y producción propias y en
algunos proyectos, locales. Estos dos temas son centrales en las audiencias públicas.
Los proyectos mantienen los derechos de cada emisora sobre la publicidad que se emita
sobre el área de cobertura, facturando al anunciante de la publicidad o a la estación emisora
de origen un valor aritmético al valor facturado. Algunos de los proyectos proponen que un
porcentaje de la misma se realice en la localidad de cada estación de radiodifusión o sea
que se respete un porcentaje de producción local. Otros, en el que se incluye al proyecto
presentado por el Comfer, tan solo establecen un porcentaje de publicidad propia.
Como publicidad propia no significa publicidad local, es probable que la mayoría se
realice en Buenos Aires que es donde están ubicadas las sedes de las empresas
multimedios, tal como ocurre actualmente. Esto implica, en el caso de instalación de
repetidoras, que la publicidad generada por el consumo en cada región del país y la
comunicación de la propaganda oficial de los gobiernos provinciales y municipales,
aumentaría los ingresos de las cadenas nacionales. O sea, el dinero del interior se
trasladaría a La Capital Federal. Además, una gran parte de la producción de publicidad se
generaría con recursos de los consumidores del interior del país, ya que una parte del
precio que cada uno paga al comprar un producto o servicio en su localidad, se destina a
promover y publicitar el producto o servicio. Si esa parte se traslada a la Capital Federal,genera publicidad allí, con la consecuente compra de insumos y empleo de mano de obra
en esa región. El consumo y la recaudación de impuestos se concentrarán en esa región con
el correspondiente perjuicio para el interior, reduciendo el soporte económico que facilita
la producción local. Alrededor de las publicidades existe una gran cantidad de fuentes de
trabajo: contratación de productores, actores, técnicos y producción de programas locales.
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Además, a los anunciantes les convendría contratar agencias de publicidad en Capital
Federal ya que sus anuncios serían difundidos a todo el país a través de las redes. Las
agencias del interior del país pierden así aquellos clientes nacionales que debían hacer sus
contrataciones en cada zona.
Ante la posible ausencia de medios locales y de los ingresos producidos por los mismos,
generada por la consolidación del sistema de redes y la posible instalación de repetidoras,
se disminuirá a las provincias, municipalidades o comunas los ingresos fiscales y
aumentará la recaudación a favor del Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires donde
se producirá la facturación de la publicidad.
Esta situación ocurre actualmente, pero se vería agravada si el sistema de redes se
consolida y si además se instalan mayor cantidad de repetidoras.
Todo lo dicho anteriormente con relación a la publicidad, se puede proyectar a la
producción de material radiofónico y audiovisual. Solo algunos proyectos (los de los
diputados Folloni y Polino) establecen porcentajes de producción local. Los demás, en los
cuales se incluye el proyecto del Comfer, se refieren solo a un mínimo de producción
propia que se debe respetar. Asimismo, cuando se habla de producción independiente
obligatoria, sino se exige que esa producción se haga en la zona donde está instalada la
emisora, se produce el mismo efecto y solo se favorece a las productoras capitalinas. Otra
cuestión, planteada en las audiencias, es qué sucederá con los canales que no estén encondiciones económicas de alcanzar las horas diarias de producción propia o local.
A pesar de que el art. 54 del proyecto del Comfer establece que los contenidos de las
emisiones deberán contemplar la utilización de fuentes locales y regionales, no está
específicamente reglamentado y es posible que fuentes de la Capital transmitan contenidos
locales pero a través de material producido en ellas. O sea, la producción puede ser
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realizada en donde la licenciataria lo considere conveniente, por lo que la mano de obra
contratada no será necesariamente de la región.
El establecimiento de redes regionales y nacionales podría dar lugar al establecimiento
de repetidoras ya que, como se refirió anteriormente, producción propia no equivale a
producción local, por lo que las estaciones que reciben las señales de una emisora de
origen no tienen la obligación de producir material. Según la ley 19.798 (Ley Nacional de
Telecomunicaciones), los tratados internacionales en los que la República Argentina es
parte y los reglamentos nacionales, se define estación repetidora a aquella operada con el
propósito exclusivo de retransmitir simultáneamente las señales radioeléctricas generadas
por una estación de origen o por otra estación repetidora ligadas por vínculo físico o
radioeléctrico. La retransmisión debe ser idéntica a la de origen incluyendo la señal
distintiva.
Para muchos el establecimiento de repetidoras implicaría que las grandes cadenas
nacionales al establecer emisoras en todo el país, no renovarán los convenios para
retransmitir sus programas con medios del interior. Por lo tanto, los mismos no podrán
emitir los programas de mayor audiencia, en general producidos por estas cadenas, ya que
poseen mayor presupuesto. Imposibilitados de competir, los medios del interior, perderán
audiencia y con ello publicidad. Por lo tanto, generarán menos ingresos lo que disminuirá
la producción generando un ciclo en perjuicio de estos medios. Se argumenta desde otra perspectiva, que son emisoras y no repetidoras por lo que se empleará personal de la
región. Sin embargo, la administración y las compras estarán en Capital Federal y la mano
de obra ocupada será mínima.
Según la opinión de muchos se terminará con la libertad de expresión y el pluralismo
informativo ante el avance de los monopolios cada vez más fuertes generados entre otras
cosas por el establecimiento de redes de este tipo.
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En las audiencias no se argumentó en contra de la instalación de repetidoras fuera de
áreas de cobertura o de recepción natural de las señales de origen, o sea en los llamados
conos de sombra, ya que sino, estas áreas quedarían sin ninguna señal. Siempre que, en el
caso de que se instale posteriormente una emisora, se determinaría la inmediata extinción
de la licencia de la repetidora.
Entre los proyectos, los que se refieren a la posibilidad de instalar repetidoras en las
áreas de cobertura primaria en los conos de sombra, son los de los diputados Nicotra y
Polino. Según expresa el Movimiento Cooperativo esto “implica simplemente la correcta
emisión de la señal en toda el área de cobertura para el caso de servicios abiertos” 21.
Es de destacar que el proyecto del diputado Polino, en concordancia con lo solicitado
por el Movimiento Cooperativo en las audiencias públicas, establece en su art. 49° inciso
d) que “las áreas de coberturas primarias sumadas de todas los servicios de radiodifusión
integrantes de una red privada, tanto la estación de origen como las asociadas, sean de un
mismo titular o de distintos licenciatarios, no podrán superar el cuarenta y cinco (45) por
ciento de la población total del país según el último Censo Nacional de Población y
Viviendas disponible al momento de su conformación”. “Esto posibilitará la creación de
redes de canales que no tengan ningún asiento en la ciudad de Buenos Aires, pues con su
participación tan fuerte en la población total del país, será difícil encontrar asociadas en
todas las principales ciudades, ya que se superarían los topes impuestos. Con seguridaddarán lugar a redes con cabecera en otros puntos del país” 22.
El argumento que sostienen los que avalan la instalación de redes permanentes es que
las mismas integran al país, permitiendo la cobertura nacional y regional con mayor
21 Propuesta del movimiento cooperativo de un borrador para el debate sobre una nueva leyde radiodifusión, op. cit., 18 de noviembre de 2001.22 Ibidem.
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facilidad. Permitirían, según ellos, que la población de una región tenga una oferta similar,
en relación a lo cuantitativo, a la oferta que tienen los habitantes de regiones más pobladas.
2.3. La Concentración en la Capital Federal de la producción y la propiedad de los
medios de radiodifusión. Salvo pocas excepciones, casi todas las capitales provinciales del
país poseen un solo canal de televisión abierta. Hace más de cuatro décadas que no se
generan nuevas estaciones de televisión. Según un estudio realizado por el Comfer, de 28
canales de TV abierta del interior, el 72% de la programación es producida en Capital
Federal. Un 13% es producción local y un 15% corresponde a productos de señales de
cable. En la actualidad, no solo el titular de un medio puede pertenecer a un monopolio
sino que ha surgido como figura relevante el productor de contenido.
La concentración de producción radiofónica y audiovisual, en especial de esta última,
implica que la diversidad de culturas, tradiciones e identidades de cada región no está
representada en las pantallas y en las emisiones radiofónicas que desde este centro se
dirigen a todo el país.
La concentración de los monopolios en La Capital Federal tiene consecuencias
económicas y geográficas. Los medios porteños tienen dos ingresos extras en comparacióncon los medios del interior. Uno es por la publicidad no tradicional (los llamados
“chivos”), donde los canales cobran por todo el interior, a precio de cadena, sin pagarle
nada a los medios del interior. El otro es por la venta de la programación. La producción en
los medios se ve perjudicada por la falta de presupuesto, consecuencia de lo anterior. Estas
dos implicaciones económicas ya fueron analizadas en el capítulo que antecede.
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En cuanto a las consecuencias geográficas, todo esto aleja a las regiones y a sus
habitantes del derecho de informarse y tener programas que reflejen su realidad y no solo
la de Buenos Aires o que se transmitan los hechos que a los medios porteños les interesa
del interior. “Los grupos mediáticos nacionales y extranjeros, o si se quiere mixtos bajo
control de estos últimos, estructuran una realidad virtual que es la que llega a los
receptores, a quienes no se les permite en los hechos participación alguna”.23
En ninguno de los proyectos de ley de radiodifusión presentados, así como tampoco en
la legislación vigente, se proponen medidas concretas que favorezcan la participación del
interior.
Esta concentración económica y geográfica es favorecida por el decreto 1005/99 con la
creación de redes.
“Dado que la industria cultural está subordinada a pautas de costo/beneficio idénticas a
cualquier otra zona de la economía, en lugar de esa pluralidad se organizan grandes
mercados de consumo con pautas culturales únicas y universales, aunque esto implique
desconocer las identidades naturales y las necesidades diferentes de cada sociedad en
particular”.24
No se puede hablar de un canal 7 (Argentina Televisora Color) federal, si solo transmite
las producciones que se realizan en Capital Federal y Gran Buenos Aires y no se realizan
en el interior. El canal oficial ni siquiera debe contemplar porcentajes de producciónlocales o regionales. Ni los contenidos de los programas, ni la contratación de la
publicidad, ni el empleo de trabajadores del medio deben ser realizados en el interior.
23 FREIDENBERG, L. y GARBER, M., op. cit., pág.5.24 PASQUINI DURÁN, José María, El huevo y la gallina en “Revista Acción”, 18/01/96,n°706, pág.3.
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2.4. El ingreso de nuevos capitales a las empresas de radiodifusión. La prensa escrita.
Según el art. 46 inc. a) de la ley 22.285 “el objeto social será, exclusivamente, la
prestación y explotación de servicios de radiodifusión de acuerdo con las
previsiones de esta ley”. Este artículo fue derogado por la ley 23.696 de
Reforma del Estado.
El inc.e) del art. 45 de la ley 22.285 que reza: “No ser propietario ni socio de diferentes
sociedades de radiodifusión. No tener vinculación jurídica o económica con empresas
periodísticas extranjeras. Tampoco con empresas periodísticas nacionales”, fue sustituido
por la ley 23.696 por “No tener vinculación jurídica societaria u otras formas de sujeción
con empresas periodísticas de radiodifusión extranjeras”. El decreto 1005/99 sustituye esto
por lo siguiente: “no tener vinculación jurídica societaria u otras formas de sujeción con
empresas periodísticas o de radiodifusión extranjeras, salvo que los acuerdos suscriptos por
la República Argentina con terceros países contemplen tal posibilidad”.
Así se permitió ingresar al negocio de los medios de radiodifusión a diferentes sectores
empresarios, entre ellos a la prensa escrita, propiciando el desarrollo de empresas
multimedios, ya que la legislación derogada no permitía ser dueño a la vez de una empresa
periodística gráfica y de una emisora de radiodifusión. Se fortaleció así, junto con la
autorización de instalar redes, de poder adquirir varias licencias de radiodifusión y de
transferirlas, la formación de grandes monopolios.
Las empresas de cable y las telefónicas. La Ley de Reforma del Estado y Emergencia
Administrativa y el proceso de privatización que le sucedió, sentaron las bases para
reestructurar las telecomunicaciones. Se privatizó ENTel y se estableció “un plazo de hasta
diez años para alcanzar con plenitud los objetivos de desregulación y desmonopolización,
al haber permitido que tan sólo durante ese período, se mantenga en el país la prestación en
exclusividad del servicio básico telefónico y de los servicios internacionales” según los
33
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considerandos del decreto 764/00. El 08 de noviembre de 2000 se terminaba ese plazo y se
producía la apertura total a la competencia del mercado de las telecomunicaciones.
Si una empresa telefónica en la actualidad pide una licencia de cable, no existe ningún
instrumento legal para negársela. Sin embargo Telecom de Argentina, Telefónica de
Argentina y los primeros operadores de telefonía, no pueden ingresar al sector de
radiodifusión por cable, según lo que determinan los pliegos de privatización.
El proyecto del Comfer establece que las prestadoras de servicios públicos solo podrán
acceder a brindar servicios de radiodifusión solamente cuando no exista en el área de
cobertura otro servicio igual al solicitado o no existan otros interesados en prestarlo. En el
caso del cable, en aquellos lugares donde haya otro prestando el servicio, podrán hacerlo a
partir del 5° año de vigencia de la ley siempre y cuando el servicio público no sea un
monopolio y los prestadores de cable hayan ingresado al teléfono según un porcentaje que
determinaría Defensa de la Competencia. O sea que las empresas telefónicas podrían
ingresar al cable dentro de 5 años sino estarían en situación de monopolio y si el cablero
entró al teléfono.
Para los defensores de este proyecto la prohibición no se podría mantener para siempre
por la convergencia tecnológica prevista para los próximos años. Ya que una vez instalada
la misma, se prevé que los costos serán menores para el ciudadano. Además, argumentanque el cablero chico o mediano, no solo estaría protegido así por cinco años, sino que
además cuando las empresas telefónicas puedan acceder al servicio, solo podrían hacerlo
sino se encuentran en situación de monopolio. Así, las empresas de cable no
desaparecerían frente a la capacidad económica de las telefónicas que se favorecería ante
una apertura ilimitada. Si el cable puede instalar una red telefónica propia, entonces los
defensores del proyecto opinan que habría competencia en ambos sectores.
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Los que están en contra de que las telefónicas ingresen al negocio de la radiodifusión
sostienen que las empresas de servicios públicos, con monopolio tanto legal como de
hecho, constituyen una competencia desleal ya que tienen el tendido del cable, una red de
distribución propia, sus propios clientes y pueden tener subsidios cruzados. Además creen
que si dentro de cinco años las empresas de telecomunicaciones, por ejemplo de la
envergadura de AT&T, pueden competir con radioemisoras o televisoras de cable
pequeñas del interior implicaría su desaparición, aunque tengan las mismas condiciones de
competencia.
El capital extranjero. Para la ley 22.285 es condición necesaria para acceder a una
licencia de radiodifusión “ser argentino nativo o naturalizado, en ambos casos con más de
10 años de residencia en el país”.
En el año 1992 se firmaron tratados de reciprocidad de inversiones con naciones
extranjeras que deberían estar incorporados a la ley. Por los mismos, los capitales de estos
países firmantes deben ser considerados nacionales en nuestro país en las inversiones que
realicen.
Sin embargo, en la mayoría de dichos tratados los países extranjeros se reservan el
derecho a establecer o mantener ciertas excepciones limitadas al trato nacional en los
sectores propiedad y gestión de estaciones emisoras de servicio público de radio ytelevisión. O sea, que los capitales argentinos son considerados extranjeros en dichos
países cuando se tratan de empresas de radiodifusión, pero los capitales de éstos deben
considerarse nacionales en nuestro país.
Los proyectos de ley de radiodifusión presentados, exigen los mismos requisitos que la
ley 22.285, salvo en los casos de los naturales de terceros países con los cuales existan
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convenios de reciprocidad, que establezcan iguales derechos para el acceso a las licencias
de radiodifusión en beneficios de los ciudadanos argentinos; en esos casos serán
considerados nacionales.
Solo algunos proyectos ponen un tope de 40% a la participación de capitales extranjeros
en las sociedades de empresas de radiodifusión, cuyos países hayan firmado los convenios
donde esa reciprocidad no existe.
3. Otras formas de participación. En los proyectos de ley hay un avance importante con
respecto a este tema en comparación con la ley de radiodifusión 22.285.
La posibilidad de que las sociedades no comerciales puedan ser licenciatarias de
servicios de radiodifusión posibilita abrir nuevas vías de acceso a los ciudadanos al
derecho a la comunicación, diferentes de las vías estatal o privada, a través de otras formas
de representación en las cuales ciertas organizaciones actúan como mediadoras:
cooperativas, universidades, ongs, iglesias, etc. Sin embargo, el acceso de estos canales no
son suficientes en el sentido de que ciertas regiones del interior de nuestro país, o algunos
barrios o zonas suburbanas de nuestras ciudades no son abarcadas por ellas; o sea, no
llegan a representar a todos los habitantes. Los proyectos no garantizan la creación de otras
instancias mediadoras a través de acciones concretas, como por ejemplo la creación deotros canales institucionales que permitan el acceso a los medios de radiodifusión a
cualquier ciudadano que quiera expresar sus ideas. El derecho de la sociedad a tener acceso
y participación en los medios requiere de un espacio específico.
Este espacio permitiría que todas las regiones y todos los habitantes tengan la
posibilidad de proteger sus identidades culturales y sociales locales ante la embestida
constante de productos globalizados o alejados de sus intereses y necesidades. En muchas
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pequeñas comunidades la radio sirve para buscar información relacionada con la región en
donde se habita. Esto permite la integración de esa localidad y que las comunidades tengan
su representación en los medios.
La creación de monopolios en los medios de radiodifusión, amparada por decretos
posteriores a la ley 22.285 y así también por el proyecto del Comfer, concentra la
información, y el derecho a la misma se ve coartado ante la falta de pluralidad en las
ofertas comunicacionales. Estos grupos radicados en general en la provincia de Buenos
Aires reflejan muy poco la realidad de otras regiones del país. A veces, una nota pintoresca
o curiosa y de vez en cuando, un informe más profundo. Pero el acceso de los habitantes de
zonas del interior, sobretodo aquellas alejadas de las ciudades, es difícil. La posibilidad de
que ellos mismos expresen y difundan cuáles son los temas importantes no siempre tiene
cabida, dependiendo de si el tema tiene importancia comercial o no, ya que la mayor
concentración del público se encuentra en esta provincia y por lo tanto, la divulgación de
información sobre la misma es más redituable.
La creación de redes, ya avalada por el decreto menemista 1005/99 y por el actual
proyecto de ley del Comfer, que concede el otorgamiento de licencias regionales y
nacionales, permite la transmisión en cadena. No hay que olvidar que, punto sede de una
emisora no es igual a región cubierta por la misma. Una región puede tener amplia
cobertura mediática lo cual no significa que sus derechos a buscar y difundir información
estén garantizadas. El establecimiento de estas redes conlleva ciertas consecuencias. Por unlado, se acortan las posibilidades de recibir información de la propia localidad. Por otro, se
resiente la producción en la localidad receptora de la red, con el correspondiente
decaimiento de la participación de los habitantes de esa región.
La creación de monopolios y redes permitiría incrementar la concentración económica y
comunicacional de los medios en la Capital Federal lo que sería incompatible con la
pluralidad de opiniones, el derecho a la información y los derechos de los usuarios.
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La participación en la comunicación no se refiere solo al acceso y a la participación en
la producción sino que también está relacionada con el control de los medios de
radiodifusión por parte de los ciudadanos .
3.1. Los órganos de control. En una democracia los organismos de control permiten a
los ciudadanos fiscalizar si las instituciones del estado cumplen su tarea efectivamente y
protegen sus derechos.
Hay que diferenciar entre órgano de aplicación y de control. Los primeros son los
encargados de aplicar la ley. En muchos casos estos mismos ejercen un control sobre las
instituciones a su cargo. Lo importante, y es lo que en las audiencias surge como relevante,
es que los medios de radiodifusión tanto estatales como privados estén controlados no solo
por el órgano de aplicación, sino también por un organismo autárquico independiente que
garantice el correcto funcionamiento de los mismos y que brinde a los ciudadanos canales
adecuados para ejercer su derecho a buscar, difundir y recibir información, y que a la vez
controle a la Autoridad de Aplicación.
Para la ley 22.285 la autoridad de aplicación es el Comité Federal de Radiodifusión
(Comfer), un organismo autárquico dependiente del Poder Ejecutivo Nacional. El Comfer
no está integrado ni tiene en cuenta la opinión de otras organizaciones e instituciones, ni de
las provincias ni municipios. La ley 22.285 no establece ninguna institución que fiscalice a
este organismo. Tampoco ninguna que defienda a los usuarios y consumidores de medios
de comunicación.Con respecto a la Autoridad de Aplicación, todos los proyectos prevén que sea un
organismo autárquico dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, al igual que la ley
22.285.
En las audiencias públicas realizadas para debatir los proyectos de ley de radiodifusión,
se plantea muchas veces, que la Autoridad de Aplicación debería ser un organismo
independiente que tenga en cuenta en su integración la opinión y la representación de
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usuarios, trabajadores y otros sectores de la sociedad como empresarios, ONG, sociedades
sin fines de lucro, organismos defensores de los derechos humanos, tal como expresara la
Secretaria Adjunta del Sindicato de Prensa de Rosario 25.
Así lo establece el diputado Flores en su proyecto. Según el art. 53 del mismo, la
Autoridad de Aplicación estaría compuesta por un consejo con “veinticuatro (24) vocales
en representación de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, tres vocales en
representación de los sindicatos de los trabajadores de los medios electrónicos de
comunicación social y tres vocales en representación del sector empresario de la actividad”
y un directorio que estará integrado por el presidente de la Autoridad de Aplicación “y
cinco (5) directores designados a propuesta del consejo del EFR y con acuerdo de la
Comisión Bicameral de Radiodifusión, debiendo contar con un director por las provincias
representadas, uno por los sindicatos de los trabajadores de los medios de comunicación y
uno por el sector empresario de la actividad”.
En contra de esto, muchos manifiestan que no se debe incluir a los actores de la
radiodifusión, porque debe haber una separación entre el poder regulador y los que
participan en los servicios.
Los proyectos de los diputados Nicotra y Fontdevila integran a la Autoridad de
Aplicación con diputados del Congreso. Otros opinan que el Congreso debería constituir
un órgano externo de control de la misma.
Una propuesta que se planteó en las audiencias es que los funcionarios de esta entidaddeberían ser elegidos a través de un concurso abierto y no digitados por el gobierno de
turno. También se argumentó que la misma debería ser más federal, integrándose con
representantes de todas las provincias.
En la mayoría de los proyectos la Autoridad de Aplicación también tiene funciones
acordes con la defensa de los derechos de los ciudadanos y consumidores y con asegurar la
25 SIMEONI, Alicia, op. cit. 18 de noviembre de 2001.
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libertad de expresión o tiene órganos dependientes de la misma que se encargan de cumplir
estas funciones.
Un paso importante en relación con la democracia es que se proponen crear, muchos
proyectos, una Defensoría de los usuarios. Esta Defensoría, en general, tendría a su cargo
recibir y canalizar opiniones de los usuarios, convocar a audiencias para debatir el
funcionamiento de los medios de comunicación con instituciones afines y también realizar
audiencias públicas de los temas de interés.
Con respecto a las audiencias se planteó que éstas tendrían que ser vinculantes y
obligatorias. Para la elaboración del anteproyecto y del proyecto de ley del Comfer, las
opiniones de los actores (relevadas en las audiencias llevadas a cabo antes del anteproyecto
como aquellas realizadas después de elaborado el mismo) fueron tenidas en cuenta según
sus realizadores pero no fueron condicionantes. No tuvieron implicaciones directas
mediante el voto u otras formas de participación, como se reclama muchas veces en las
mismas. Se propone también que los ciudadanos deberían poder participar, además de
estos espacios de debate, de los entes reguladores y que éstos tendrían que ser ejecutivos y
de democracia directa.
Que los entes reguladores dependan del Poder Ejecutivo Nacional y muchas veces de la
Autoridad de Aplicación, a la que debería controlar, fue tema de debate en las audiencias.
Según el Dr. Gustavo López, sino fuera así, se superpondrían las funciones con las de laDefensoría del Pueblo.
En cambio, el presidente de la aDS (Asamblea por los derechos sociales) en la audiencia
realizada en Rosario opina que “lo que resuelva la defensoría no es vinculante, encima no
es un ente independiente, autónomo y autárquico, por el contrario, depende directamente
de la Conarte” (refiriéndose a la Autoridad de Aplicación en este caso del proyecto del
Comfer) , “que nombra y remueve al defensor, esto es la conjunción de juez y parte. No
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tiene presupuesto propio ni la capacidad de autonormarse. Todo ello patentiza la debilidad
institucional desde su génesis”.26
Según el Secretario General de FATPREN (Federación Argentina de Trabajadores de
Prensa), en la 6° audiencia pública realizada en la ciudad de Buenos Aires, concluye que
no es conveniente “la dependencia de ... un organismo estatal al que debe vigilar y que
puede removerlo. Aquí se da... una contradicción ya que el funcionario... debe rendir
cuenta de sus gestiones al organismo que teóricamente debe controlar, desnaturalizando
completamente el sentido de esta defensa”. 27
Además, muchos actores vinculados a la radiodifusión, solicitan la participación de las
organizaciones no gubernamentales, de los sindicatos y otras instituciones intermedias en
la composición de estas defensorías.
Solo el proyecto del diputado Parentella crea el Foro Ciudadano de Defensa y
Promoción de los Medios Públicos, a cargo de la defensa de los intereses de la comunidad
en materia de comunicación, que estaría integrado por dos funcionarios nombrados por los
sindicatos del sector, con mayor cantidad de afiliados, desempeñándose en el Sistema
Nacional de Medios Públicos Sociedad del Estado al momento de la designación. Los otros
siete serían nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional y por las Cámaras de Diputados y
Senadores de la Nación.
En las audiencias públicas de debate algunos actores consideraron una falencia para que
el ciudadano pueda defender sus derechos ampliamente, la falta de medidas recursivas
administrativas para lograrlo y “de una acción legal, rápida, expedita, gratuita y
comunitaria”, según propone el presidente de la aDS y continúa: “el proyecto de ley que
26
FACCENDINI, Aníbal, Desgrabación de la quinta audiencia pública realizada el06/08/01 en la ciudad de Rosario en www.rt-a.com, 18 de noviembre de 2001.27 INSAURRALDE, José, Desgrabación de la sexta audiencia pública realizada el 30/08/01en la ciudad de Buenos Aires en www.rt-a.com, 18 de noviembre de 2001.
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viene a concretar una ruptura filosófica respecto a la antidemocrática y dictatorial ley
22.285, ha quedado en una situación de insuficiencia para garantizar los derechos de los
ciudadanos como sujetos del fenómeno comunicacional, esta carencia garantista respecto a
la pluralidad democrática de opiniones, la libertad de expresión y el derecho a la
información, se extiende al artículo 42 de la Constitución Nacional, la ley 24.240, al Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y al Pacto de San José de
Costa Rica”.
“Al interés que el Estado Nacional focaliza en estos servicios hay que sumarle la
característica de bien social, con lo cual cualquier ciudadano que se encuentre vulnerado en
sus intereses sociales por falencias o deficiencias de estos servicios podría, aparentemente
accionar, aunque no tuviere un interés legítimo o derecho subjetivo lesionado. Como
analizaremos... esto queda en una mera expresión de deseos”. “... el resto de la norma deja
paradojalmente al ciudadano inhibido para hacer valer sus derechos”. 28
Todos los proyectos proponen crean un órgano de control de la Autoridad de
Aplicación, órgano que la Ley 22.285 no contempla. El disenso en las audiencias con
respecto a este tema se debe a que, para muchos, este órgano no debería depender del
Poder Ejecutivo Nacional para que sea realmente un órgano fiscalizador y no esté
subordinado al poder político.
La mayoría de los proyectos integran esta entidad con miembros de las Cámaras deDiputados y de Senadores de la Nación.
En comparación con la ley 22.285 los proyectos de ley han dado un paso adelante
en relación con la democracia. De los mismos surge la necesidad de establecer una entidad
de control a los fines de limitar el poder de la Autoridad de Aplicación. A su vez ,se
plantean mecanismos y organismos para defender los derechos de los ciudadanos y la
28 FACCENDINI, Aníbal, op. cit., 18 de noviembre de 2001.
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libertad de expresión. A pesar de esto, en las audiencias se exige que estos tres órganos
(Autoridad de Aplicación, Defensoría de los Usuarios y entidad de control) sean más
plurales, democráticos y federales que los planteados en los proyectos.
3.6. La propiedad de los medios de radiodifusión. Para hablar de propiedad de medios
de comunicación tenemos que referirnos a tres instancias: lo estatal, lo privado y lo social o
comunitario. Esta última esfera, según Hannah Arendt, no es ni pública ni privada.29
Según la ley 22.285 la propiedad de los medios de radiodifusión puede estar en manos
del estado o de empresas o personas con fines privados. Esta ley no permite que otros
organismos o sociedades sin fines de lucro tengan la propiedad de estos medios. Además,
el carácter público de los medios de radiodifusión solo tiene carácter subsidiario, es decir
que solo tiene la posesión de los medios en los casos que las empresas privadas no estén
interesadas. Sin embargo, en la práctica esto no es así y muchas veces poseen licencias sin
necesidad de que lo hagan de forma subsidiaria.
Los proyectos de ley presentados permiten a las instituciones del estado acceder a
licencias de radiodifusión sin necesidad de que sea en forma excepcional e ingresar
también a otras instituciones.La radiodifusión pública es necesaria, ya que debe hacerse cargo de ciertos aspectos que
la privada no cubre, como el acceso de minorías y de organizaciones no gubernamentales
de bien público y cubrir conos de sombra o regiones donde la radiodifusión privada no
tiene interés en adquirir licencias, entre otras cosas.
29 Cfr. con ARENDT, Hannah, La condición humana , ed. Piados, Barcelona, España, 1993, pág.46.
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Sin embargo, para Jorge Eduardo Noguer la radiodifusión pública trae consigo
“ineficacia en el aprovechamiento de los recursos y el aumento de la burocracia, que
genera intereses que no siempre coinciden con la función del servicio público”.30
Al hablar de sistema público no necesariamente es el sistema oficial, sino que se refiere
a aquellas organizaciones no gubernamentales de bien público. Las personas jurídicas de
carácter público, que pueden ser de gestión autónoma o no, son por ejemplo: las
Universidades, el Sistema Nacional de medios públicos, la Iglesia, el Estado nacional, las
provincias, los municipios y las entidades autárquicas..
De las audiencias surgieron opiniones encontradas, en especial a lo que se refiere a
venta de publicidad por parte de estas instituciones. El Presidente de Arpa (Asociación de
Radiodifusoras Privadas Argentinas), José Alberto Ponzoni opina que “no resulta
razonable ni equitativo que le otorguen licencias a personas jurídicas de carácter público,
que puedan vender publicidad y que gozan de notorias ventajas sobre las personas de
carácter privado”.31
En el capítulo 2, “Los temas de debate”, se analizó en el punto 1), “Centralización en la
toma de decisiones en el Poder Ejecutivo Nacional” algunas cuestiones vinculadas con la
propiedad estatal de los medios de radiodifusión y en el punto 2), “La formación de
monopolios”, temas relacionados con la propiedad privada de éstos.
La propiedad social de los medios de radiodifusión. Lo que se plantea en los nuevos
proyectos, a diferencia de la ley vigente de radiodifusión, es la salida de las dos instancias
30
NOGUER, Jorge Eduardo, op. cit., pág.88.31 PONZONI, José Alberto, Desgrabación de la primera audiencia pública realizada el11/06/01 en la ciudad de Resistencia, Provincia de Chaco en www.rt-a.com, 18 denoviembre de 2001.
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“estatal concentracionario del poder” o privado, permitiendo la entrada a la radiodifusión a
otra forma de propiedad, la social.
“...cuando se habla de servicio público se quiere pensar con exclusividad en lo que
pueden hacer el Estado o el gobierno, cuando una sociedad de fomento y cualquier otra
entidad social de características afines puede ofrecer un servicio público legítimo, legal y
eficiente”.32
Debe haber otra instancia diferente a lo privado ya que el interés social o cultural estaría
supeditado al comercial.
Las radios comunitarias y populares y los canales de televisión comunitarios brindan un
espacio de mayor participación de la población y posibilidad de expresión y están más en
contacto con los intereses de los habitantes de la comunidad.
Sociedades no comerciales. Una sociedad es una “agrupación natural o convencional de
personas, con unidad distinta y superior a la de sus miembros individuales, que cumple,
con la cooperación de sus integrantes, un fin general, de utilidad común” 33. Las sociedades
no comerciales son aquellas sin fines de lucro. Por ejemplo: ciertas asociaciones civiles, las
organizaciones sociales, las vecinales, las universidades estatales, las escuelas, las iglesias,
las sociedades cooperativas, mutuales, gremios, sindicatos y cualquier ong.
La ley de radiodifusión 22.285 no permitía que las sociedades no comerciales pudieran
ser licenciatarias de radiodifusión. Todos los proyectos de ley avalan que las mismas puedan serlo. Una crítica importante es que, a pesar de esto, no impulsan su participación
ni promueven vías para que estas sociedades ingresen fácilmente.
Únicamente el proyecto del diputado Polino reserva en su artículo 79 un porcentaje de
las frecuencias disponibles para estaciones de radiodifusión sonora por modulación de
frecuencia y por modulación de amplitud de baja potencia y un porcentaje de las
32 PASQUINI DURÁN, José María, El huevo y la gallina, ... etc., pág.3.33 OSSORIO, Manuel, op.cit., vbo. sociedad.
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frecuencias disponibles de ultra alta frecuencia (UHF) en cada área primaria de servicios
para aquellas personas jurídicas que no sean sociedades comerciales.
Las cooperativas. Las cooperativas son las sociedades no comerciales cuya inclusión o
no como posibles licenciatarias de radiodifusión, generó más polémica en las audiencias
públicas, en especial las cooperativas que brindan servicios públicos. En el artículo 8 de la
ley 22.285 se prohibe expresamente la participación de estas organizaciones sin fines de
lucro para ser licenciatarias de emisoras de radiodifusión. Según esta ley, solamente podrán
serlo las personas físicas o las sociedades comerciales.
Quizás, uno de los temas que genera esta discusión es el hecho de que muchos
consideran a las cooperativas como sociedades de instancia privada y otros como social.
Según palabras de José Pasquini Durán: “Así, resulta que por privado se entiende a la
empresa comercial que compra un medio para sacarle provecho económico-financiero,
como si una cooperativa o un consorcio vecinal no fueran también una iniciativa privada,
aunque el lucro no figure como su principal o único objetivo”. 34
Las sociedades cooperativas son aquellas formadas para alcanzar los fines del
cooperativismo, entendiendo al mismo como “la tendencia o doctrina favorable a la
cooperación en el orden económico y social, que tiene su manifestación en el acercamiento
de las personas o de grupos de ellas para la realización de su ayuda recíproca en el
cumplimiento y obtención de determinadas finalidades”
35
. Las cooperativas son personasde existencia ideal de carácter privado. “Son personas todos los entes susceptibles de
adquirir derechos o contraer obligaciones” 36 y de existencia ideal “por no poseer
corporeidad física...” 37.
34
PASQUÍN DURAN, José, El huevo y la gallina, op.cit.,.35 OSSORIO, Manuel, op.cit., vbo. cooperativismo.36 Ibidem, vbo. personas.37 Ibidem, vbo. existencia ideal.
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Dante Cracogna en La radiodifusión y las cooperativas (Un caso de discriminación),
opina que “...las cooperativas de toda clase representan –junto con otras entidades- un
verdadero contrapeso o poder equilibrador en la economía (countervaliling power) toda
vez que permiten a organizaciones formadas por los propios interesados (no el gobierno ni
los capitales lucrativos) intervenir en la actividad económica morigerando con su presencia
y su acción los excesos de los otros agentes” 38
La realidad demuestra que la prohibición dada por la ley 22.285, provocó que las
cooperativas se formaran como sociedades comerciales contradocumentos mediante- y la
proliferación de radios y canales de televisión cooperativos clandestinos.
Se desarrollan los principales puntos puestos en debate sobre esta cuestión:
i) Las cooperativas constituirían un monopolio. El problema principal se plantea con
respecto a las cooperativas que ofrecen servicios públicos, o sea, servicios de luz, agua,
teléfono, gas, etc. Lo que se argumenta es que las mismas ejercen el monopolio de estos
servicios, otorgándoles ventajas con respecto a otros licenciatarios, con la posibilidad de
ejercer una posición dominante en el mercado.
Según el artículos 26 del Proyecto del Comfer, no podrán acceder a la titularidad de
licencias quienes fueren prestadores o adjudicatarios de servicios públicos. Salvo en los
casos en que “no existiere en el área de cobertura otro servicio igual al solicitado, ni otros
interesados en prestarlo” y a partir del quinto año de la vigencia del citado proyecto, si seconvierte en ley, para el Servicio de Televisión Multiseñal si “el servicio público explotado
por el peticionante no fuere prestado en condiciones” monopólicas en el área de cobertura
y “que al tiempo del requerimiento el conjunto de los titulares de los Servicios de
Televisión Multiseñal destinada a abonados mediante vínculo físico, tuviere la
38 CRACOGNA, Dante, La radiodifusión y las cooperativas (Un caso de discriminación)en Jurisprudencia Argentina, t. 1997-III, pág.927.
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participación porcentual en la prestación de servicios de telefonía que se determine en la
reglamentación de esta ley” según reza el art. 29 del proyecto.
Remontando a la definición de monopolio de pág.18, se considera que los monopolios
tienen la posibilidad de operar cambiando el precio o disminuyendo o aumentando la
producción para obtener la mayor ganancia posible.
Los precios son fijados por los propios usuarios de la cooperativa, por intermedio de
los órganos sociales formados para ello por la ley. Los usuarios de la cooperativa son al
mismo tiempo los dueños de la misma. Por lo que, si se varía el precio, no es solo como
beneficio o perjuicio a los dueños sino también a los usuarios.
“Resulta, pues, insostenible afirmar la existencia de monopolio cuando todos lo que
quieren pueden asociarse a la cooperativa y pueden utilizar sus servicios, estableciendo
ellos mismos los precios que pagarán por tales servicios.” 39
Cualquiera que desee puede ser usuario, o sea, dueño de la misma ya que por la ley
20.337 las cooperativas no pueden limitar el número de miembros ni el capital social.
La ley 24.240 tiene por objeto defender a los consumidores o usuarios, que define como
“personas físicas o jurídicas que contratan a título oneroso para su consumo final o
beneficio propio o de su grupo familiar o social”. Por lo tanto, las cooperativas estarían
también bajo la normativa de esta ley, y en especial las de usuarios de servicios públicos,
ya que son personas jurídicas que contratan para lograr que su grupo social obtenga un beneficio.
ii) Se ejercería una posición dominante. Se sostiene como razonamiento en contra de
que las cooperativas de servicios públicos sean licenciatarias de radiodifusión, que las
mismas están en una posición dominante en el mercado. Por esto tendrían ciertas ventajas,
siendo la más importante la de, al no tener competencia, crear sus propias reglas sobre el
39 Ibidem, pág.926.
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mercado. Además, afirman que tienen un régimen impositivo beneficioso, lo que las ubica
en una posición de competencia desleal.
En cambio, los defensores del ingreso de estas entidades a la actividad, argumentan que
si las cooperativas están en una posición dominante es porque no hubo otra empresa a la
que le interesó prestar ese servicio. Por lo que los propios habitantes de una comunidad
tuvieron que agruparse en una cooperativa para no quedarse sin ese servicio.
La ley 22.262 de defensa de la competencia, tiene como fin proteger al consumidor. Por
lo que coincidiría con el objetivo de las cooperativas, buscar el interés común. La misma
no condena a la posición dominante por sí misma, sino al uso de ella “de modo que pueda
resultar perjuicio para el interés económico general”, según su art. 1. Los que forman la
cooperativa no se aprovecharían de su supuesta posición dominante para damnificar a
nadie porque las reglas que crean sobre el mercado, los perjudicarían o favorecería a ellos
mismos, ya que su fin es el bienestar de su comunidad.
iii) El interés público. Para Dante Cracogna en este tema se halla en juego el interés
público tal como lo establecen: “1) el art. 4 ley 22.285, que precisamente declara el interés
público a los servicios de radiodifusión. El interés público no puede ser otro que el de los
usuarios, por lo que carece de sentido prohibir que ellos mismos organicen el servicio a
través de cooperativas. Sería ilógico suponer que ese interés resulta mejor protegido por los prestadores comerciales que lucran a expensas de los usuarios; 2) el art. 1 ley 22.262, que
prohibe los actos atentatorios contra la competencia que puedan lesionar “el interés
general”. La actuación de cooperativas formadas por los usuarios constituye la mejor
garantía del interés general, pues resultaría absurdo suponer que ellos se pudieran
organizar para ir contra sus propios intereses en la prestación del servicios; 3) el mensaje
que acompañó al proyecto de la ley 22.285, el cual destaca expresamente que la
49
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radiodifusión “no debe constituir una mera actividad mercantil o lucrativa”. Esta
declaración resulta abiertamente contradicha por la norma del citado art. 45 que reserva la
titularidad de las licencias a personas físicas y “sociedades comerciales” que, son por
definición, lucrativas y, obviamente, “mercantiles” ”.40
Las radios cooperativas constituyen hoy una herramienta importante para los pueblos y
pequeñas ciudades ya que reflejan su realidad. Generalmente las mismas permiten una
participación activa de muchos vecinos. Es más fácil, encontrar temas de interés para la
comunidad en sus programaciones que en la de los grandes medios. A estos en general, no
les interesa comercialmente invertir en radios o canales locales ni difundir las noticias de la
zona. Es allí donde las cooperativas juegan un papel primordial para el interés de la
comunidad. Es por esto, que en casi todo el mundo, las radios cooperativas son promovidas
por el Estado.
iv) Los subsidios cruzados. Decir que una sociedad tiene objeto único significa que la
misma se dedica “en forma exclusiva a la prestación de un servicio en particular
(radiodifusión en este caso) y no prestarlo simultáneamente con otros (electricidad,
telefonía, etc.)” 41
Muchos actores de la radiodifusión sostienen que se debe exigir a las cooperativas la
formación de sociedades de objeto único a fin de que no existan subsidios cruzados, esdecir destinados a otras actividades, lo que suponen generaría una posición de privilegio en
el mercado.
En todo caso, opina Dante Cracogna que esto debería ser exigido a todas las sociedades
sin discriminación. “De allí que para que proceda la pretensión del objeto único debe
existir un fundamento técnico, económico y jurídico razonable y tener alcance general, sin
40 Ibidem, pág.928.41 Ibidem, pág.929.
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lesionar el interés de los consumidores”.42 Como por ejemplo actividades como la banca y
el seguro.
Exigir a las cooperativas, que trabajan para beneficio de su comunidad, que tengan
objeto único con el fin de que no alcancen una posición privilegiada frente a otras
empresas comerciales, mientras éstas (entre las que se incluyen los multimedios) cuyas
ganancias están en manos de un grupo en particular puedan tener participación en otras
empresas, constituye una discriminación en perjuicio de los usuarios.
v) La discriminación contra las cooperativas. Los arts. 14, 16 y 17 de la Constitución
Nacional establecen ciertos derechos y garantías para todos los ciudadanos: libertad de
prensa, libertad de asociación, libertad de trabajo, igualdad ante la ley y derecho de
propiedad. Los usuarios de las cooperativas son ciudadanos a los que no se les puede
coartar estos derechos.
Además, el decreto 2284/91 (ratificado por ley 24.307) en su art. 1 derogó de manera
general toda restricción a la oferta de bienes y servicios en el territorio nacional. Por lo
que, Dante Cracogna considera que la supuesta limitación establecida para las cooperativas
por el art. 45 ley 22.285 estaría eliminada y se debería otorgar licencias de radiodifusión a
las cooperativas que lo soliciten. Si el Comfer no lo hiciera, las mismas podrían reclamar
ante la Justicia.
No conceder licencias a las cooperativas sería una discriminación contra los propiosusuarios que no podrían asociarse para brindarse así mismos el servicio y son obligados a
recibirlo de los comerciantes, violando los derechos de igualdad, libre asociación y
propiedad. Pensar que los comerciantes brinden mejor el servicio o que los derechos de los
consumidores estén mejor protegidos no tiene una razón lógica.
42 Ibidem, pág.929.
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4. Las nuevas tecnologías. El decreto 764/00 define al servicio de radiodifusión como a
la transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes,
sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por medio de las ondas
radioeléctricas cuyas emisiones se destinan a ser recibidas directamente por el
público en general.
Ante el advenimiento de nuevas tecnologías la ley actual y los proyectos establecen
ciertas reglas.
La ley 22.285 en su art. 56 contempla que ante el surgimiento de nuevos servicios
complementarios no previstos en esta Ley se podrá autorizar por la Autoridad de
Aplicación la prestación de los mismos, siendo el órgano técnico el encargado de
establecer las normas técnicas correspondientes. En el mismo artículo define a servicio
complementario de radiodifusión como al servicio subsidiario de frecuencia modulada, el
servicio de antena comunitaria, el servicio de circuito cerrado comunitario de
audiofrecuencia o de televisión y otros de estructura análoga cuya prestación se realice por
vínculo físico o radioeléctrico. El servicio satelital (como ejemplos: sky, direct tv o dth) no
está contemplado en esta ley, ya que su implementación fue posterior.
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El proyecto del Comfer en su art. 164 establece que con el fin de “promover el
desarrollo y avance tecnológico de la radiodifusión” se podrá autorizar, a un “titular de una
licencia de Servicio Básico de Radiodifusión, para que dentro del área de cobertura de
prestación del servicio, brinde el servicio a través de un sistema tecnológico alternativo.
Por las mismas razones, la autoridad de aplicación podría autorizar, en forma precaria, la
utilización de una única segunda frecuencia, sin que su utilización genere derecho alguno a
la adjudicación de la misma”.
El servicio complementario en este proyecto está definido, en forma diferente a la ley
22.285, “como aquel que usando o no el espacio radioeléctrico –porque puede usar un
vínculo físico como es el cable- no esté dirigido a público indeterminado”.
El proyecto del diputado Nicotra Art. 32. no permite generar o emitir señales de una
nueva tecnología si las mismas no fueran adjudicadas previamente, salvo en los casos en
que se utilizan con el fin de experimentación y en situaciones excepcionales. Las nuevas
tecnologías deberán seguir las mismas normas técnicas que las actuales.
El proyecto del diputado Flores es el único que considera en la adjudicación de licencias
la señal de UHF.
El proyecto del diputado Folloni considera entre las innovaciones tecnológicas que
deben ser reguladas al bloqueo de programación que es la acción que permite “que
cualquier programa de televisión, que elija el televidente, no pueda apreciarse desde su
aparato de televisión”. Lo establece como obligatorio para todos los nuevos aparatos detelevisión que se fabriquen.
4.1. La convergencia tecnológica. La convergencia tecnológica consiste en que toda la
electrónica, incluida la telefonía, los medios de comunicación, internet, etc., convergan por
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un mismo canal, posiblemente fibra óptica, e interactúen entre sí. O sea que por una
computadora preparada para tal fin se pueda escuchar radio, música, ver televisión (tanto
analógica como digital; abierta como codificada), hablar por teléfono, chatear, etc. Para
lograr esto la industria debe adaptar formatos y aplicaciones, equipos audiovisuales y de
sonido para adaptarlos a la informática.
“Las cuestiones básicas que se plantean desde la regulación y con la perspectiva de la
convergencia son: ¿qué sucede cuando un servicio tradicional, se digitaliza, se convierte en
multimedia, se hace interactivo y se ofrece sobre otra plataforma tecnológica que no estaba
prevista anteriormente?, ¿deben regularse los nuevos servicios de la misma forma que los
tradicionales?. Si no se hace así, quizás los nuevos servicios tengan ventaja sobre los
tradicionales debido a una regulación desigual. Por otro lado, una regulación tradicional
puede impedir el despliegue de nuevos servicios desaprovechando todas las ventajas,
oportunidades, competencia, igualdad que ello comportaría”.43
Una de las causas de que los proyectos de ley traten el tema de la radiodifusión separada
del de telecomunicaciones es por el hecho de que se cree que en nuestro país, se instalará la
convergencia a fin de la primera década de este siglo.
Es por esta razón que los hacedores de los proyectos, permiten ingresar a las empresas
de telecomunicaciones a la radiodifusión, aunque luego de un período de tiempo y bajo
ciertas condiciones
44
. Como la convergencia abarataría los costos y produciría mejoras enel acceso (eficiencia y velocidad), se argumenta que si se prohibiría para siempre la entrada
de estas empresas, se perjudicaría al usuario.
43 Convergencia tecnológica y guerra de decibelios en
www.elmundo.es/ariadna/2000/A014/A014pag19.html, 16 de noviembre de 2002.44 Las razones por las que se plantea esperar este período se encuentran explicadasen el capítulo 2.4) “El ingreso de nuevos capitales a las empresas deradiodifusión”, “Las empresas de cable y las telefónicas”, pág.29 de esta tesina.
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4.2. Internet. La escasez del espectro radioeléctrico es una de las causas por las que
regular a la radiodifusión se hizo casi imprescindible. No ocurre así con Internet, ya que el
canal que utiliza permite circular una gran cantidad de información, que con los avances
tecnológicos es cada vez mayor y se realiza de manera más veloz.
Además su regulación es mucho más compleja que la de los medios tradicionales. Este
medio evoluciona muy rápidamente y actualmente los cambios en el hardware y software
plantean nuevas condiciones continuamente.
Obviamente, la ley 22.285 no hace referencia a este medio de comunicación, ya que
recién comenzaba a esbozarse y no se utilizaba masivamente sino en círculos científicos y
militares. Sin embargo, los nuevos proyectos de radiodifusión y los decretos y leyes
posteriores tampoco lo tienen en cuenta, a pesar de que en la red se trasmiten programas de
televisión y de radio.
Internet desafía en muchos casos a la regulación tradicional. Un ejemplo son las
elecciones en Francia en mayo de 1997. “En ellas se prohibió, como es habitual, la
publicación de encuestas electorales la semana previa a la votación. Sin embargo, puesto
que varias páginas web en Internet ofrecían los resultados de estas encuestas, varios
editores de periódicos no encontraron ningún motivo para no publicarlas también”.45
Ciertas diferencias con los otros medios audiovisuales provocan que la regulación de
Internet no sea equiparable a la de éstos, ya que muchas cuestiones relacionadas con la
radiodifusión no se pueden plantear de igual forma al aplicarse a la red.
La interactividad es una de sus principales características y una de las causas que
produce nuevas situaciones no presentes en los medios tradicionales y que por lo tanto no
están reguladas.
45 Convergencia tecnológica y guerra de decibelios, op. cit, 16 de noviembre de 2002.
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Producto de la interactividad son los contratos comerciales que se producen en la red,
por lo que se debería tener en cuenta ciertos puntos en la legislación como: la legalidad de
los mismos, la seguridad en los pagos, la competencia judicial ante el incumplimiento, la
validez de la firma electrónica, la confidencialidad.
Otras cuestiones a tener en cuenta para un proyecto de ley serían los contratos
publicitarios, la creación de una autoridad de contralor y los contenidos que circulan.
En cuanto a la publicidad, nacen nuevas problemáticas. Un ejemplo sería la complejidad
en la facturación, porque no siempre se puede saber cuántas personas visitan una página ya
que podrían estar replicadas, por lo que no se podría controlar el número exacto de
personas que acceden a las mismas.
Es necesaria una autoridad de contralor que determine si la información en las páginas
web se actualiza y si es segura, que tome medidas con el correo spam y que garantice los
derechos de propiedad intelectual entre otras cosas.
Además, el control sobre los contenidos que circulan por Internet por parte de los
gobiernos encuentra varias dificultades. Una es la gran cantidad de información que se
difunde. Otra es que la red trasciende los límites geográficos, siendo necesario que su
regulación se amalgame con la de otros países.
Otro tema a tener en cuenta es si los proveedores de acceso a la red deberían tener una
licencia para prestar servicios telefónicos o para difundir programas de televisión o deradio.
A pesar de su complejidad, Internet tiene muchas ventajas entre las cuales se encuentra
la apertura de otras posibilidades de comunicación e información. Se ha conseguido un
medio con mayor pluralismo informativo, un acceso permanente a culturas diferentes, la
oportunidad de que se pueda difundir producción propia con mayor facilidad; un medio
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que permite buscar información rápidamente y en general, encontrar todos los temas. Han
nacido nuevas formas de comunicarse que no existían antes de Internet a través del chateo
persona a persona, del mail, del ingreso en comunidades virtuales y de la participación en
teleconferencias y otras variantes. Además han surgido nuevas formas de encontrar
información, pudiendo disponer de contenidos multimedia y acceder a archivos, bibliotecas
e información que, de otra manera, no podrían estar disponibles.
Sin embargo, para que todos puedan disfrutar de estas ventajas debe estar correctamente
regulada. Es tan importante la regulación de la red en sí, para afrontar las problemáticas
antes descriptas, como la regulación que permita el acceso de toda la población a la misma,
para que no sea un medio que subraye aún más la marginación cultural de ciertos sectores
y por ende, la marginación laboral y económica. Pero la legislación debe estar acompañada
de una política comunicacional con claros objetivos educativos y que contemple la
posibilidad real de que todos tengan acceso a computadoras y a la red, o sea a la tecnología
necesaria.
Capítulo III
LOS TOPICOS
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Sumario: 1. Democratizar la comunicación. 1.1. La democratización de las tecnologías.1.2. La propiedad de los medios. 1.3. Los órganos de contralor. 2. Antimonopolios.2.1. La omnipotencia del emisor o la libertad de lectura. 2.2. La globalización. 3.Federalismo y división de poderes.
De los temas analizados (centralización en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo
Nacional, los monopolios, los órganos de contralor, la propiedad de los medios de
radiodifusión y la tecnología), que plantean a la participación como eje global, surge que
para la sanción de una ley de radiodifusión, se deben tener en cuenta los siguientes tópicos:
democratización, federalismo y antimonopolios.
La participación es un eje central en estos tres temas y se refiere a la participación tanto
en el acceso o recepción, en la producción y en la toma de decisiones o control sobre los
medios de radiodifusión. Es necesario para lograr esto democratizar la comunicación,
federalizarla y romper con los monopolios que dificultan la plena participación de la
población. Los intereses son distintos y a veces contrapuestos. Pero para lograr el mayor
consenso, lo importante es que al momento de su elaboración, se tenga en cuenta las
principales opiniones de los actores implicados.
Para Canclini esta participación se logra cuando se ejerce la ciudadanía por los
consumidores y se consiguen los siguientes objetivos:
“a) Una oferta vasta y diversificada de bienes y mensajes representativos de la variedad
internacional de los mercados, de acceso fácil y equitativo para las mayorías”;
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“b) información multidireccional y confiable acerca de la calidad de los productos, con
control efectivamente ejercido por parte de los consumidores y capacidad de refutar las
pretensiones y seducciones de la propaganda”;
“c) participación democrática de los sectores de la sociedad civil en las decisiones del
orden material, simbólico, jurídico y político donde se organizan los consumos: desde la
habilitación sanitaria de los alimentos hasta las concesiones de frecuencias radiales y
televisivas, desde el juzgamiento de los especuladores que ocultan productos de primera
necesidad hasta los que administran informaciones clave para tomar decisiones”.46
Cada uno de estos tres objetivos se corresponde respectivamente con los tres ejes que
hacen a la participación en la comunicación: acceso, producción y control.
1. Democratizar la comunicación. La libertad de expresión es un derecho humano que
consagra que “toda persona tiene el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.
Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artística o por cualquier otro procedimiento a su elección”. Esto fue promulgado
en el Pacto de San José de Costa Rica que fuera incorporado a la ley 23.504 de la
Legislación Argentina y a la reforma constitucional de 1994. Esta ley es posterior a la leyde radiodifusión 22.285. Por lo tanto, dejaría sin efecto las prohibiciones, censuras y
controles sobre los contenidos que promulga esta última y su forma de concebir al receptor
como un sujeto pasivo destinatario de los medios de radiodifusión donde, su derecho
humano a recibir información plural y sobretodo a difundirla junto con sus ideas, se
encuentra totalmente coartado.
46 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos, ed. Grijalbo Mexicana,México, 1995, pág.52..
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En la Conferencia Intergubernamental de Políticas de Comunicación de Costa Rica en
1976 se plantearon dos aspectos claves de la comunicación social: el acceso y la
participación en los medios (en esta Conferencia participación se refería a la producción de
bienes y mensajes). Ambos aspectos están relacionados con el derecho de libertad de
expresión enunciado anteriormente. El acceso a los medios se refiere a garantizar que toda
la población, sobretodo aquella marginada, económica o geográficamente, reciba cobertura
mediática con amplias ofertas comunicacionales, con accesibilidad económica y que los
recursos destinados a ellos estén distribuidos uniformemente por el país y no según la
rentabilidad económica. O sea, la libertad de recibir y buscar información. La participación
se refiere a garantizar que toda la población pueda ser sujeto de la comunicación en los
medios y a la posibilidad de poder difundir sus ideas en los medios masivos. Ser sujeto
significa tanto tener garantizada la difusión de información como tener la posibilidad de
producir contenidos en los medios. Esto equivale a la libertad de difundir información.
En esta tesis la participación incluye a estos dos aspectos: el acceso y la producción.
También incluye el control de los medios. El cumplimiento de estos aspectos permite
democratizar la comunicación. Para ello, debe existir una estructura institucional, una
legislación y una política comunicacional que lo permita y que se creen los espacios que
correspondan.
Todos los proyectos de ley consideran a la comunicación como un bien de la sociedad y
a la información como un derecho humano básico. A diferencia de la ley actual de
radiodifusión, que se basa en la Doctrina de Seguridad Nacional, donde la comunicación y
los medios de radiodifusión eran considerados instrumentos que podía ser usado por el
Estado o por grupos “subversivos” con el fin de obtener poder, tal como surge de la
introducción de la ley. Se creía en la omnipotencia del emisor.
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Nicolás Casullo define a la comunicación como, “producción permanente y abierta de
sentidos desde el sujeto social y cultural activo (aún en su posible pasividad)”.47 Michèle y
Armand Mattelart, en concordancia con esta definición, consideran a la comunicación
“como un proceso de interacción, en la que emisor y receptor ya no están ocupando dos
polos opuestos en una línea de verticalidad”.48
En la década de los 80’ se remonta, en el campo de la comunicología, el tema de la
democracia “como institucionalidad perdida o en retirada frente a los distintos tipos de
poderes autoritarios. La democracia como modelo a reconquistar”. Si bien, en ese
momento, el tema principal era la democracia como espacio a recuperar ante los avances
de los gobiernos militares, ahora surge el tema del poder autoritario en lo económico, la
presión de los monopolios sobre la política.49
Los proyectos sostienen que el acceso a la comunicación debe ser un derecho, por lo
que no establecen restricciones al mismo. Sin embargo, no proponen formas concretas de
participación que tengan en cuenta, especialmente, a los sectores más excluidos.
1.1. La democratización de las tecnologías. El acceso a las mayorías. Para el ejercicio
de una verdadera democracia que incluya a la comunicación, debería existir una política
comunicacional y una ley que la acompañe, que permita participar a las mayorías en lastecnologías de la información, tanto a nivel de recepción como de producción.
Los Mattelart opinan que en los medios de comunicación existe “una relación de fuerzas
desigual, por la cual las mayorías son condenadas a ser libres pero solamente a nivel de
47 CASULLO, Nicolás, Comunicación: la Democracia difícil , Folios Ediciones, ILET,
Buenos Aires, 1985, pág.25.48 KAPLUN, Mario, Los Mattelart hoy: entre la continuidad y la ruptura, en “Diálogos dela Comunicación”, Ed. Felafacs*, Lima, n°21, pág. 57.49 CASULLO, Nicolás, op.cit., pág.22.
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consumo y nunca a nivel de producción” 50. Pero la libertad de consumir los bienes y
servicios de los medios masivos tampoco es tal, ya que se ve coartada por la imposibilidad
económica de muchos sectores sociales de acceder a determinados productos (como el
cable, internet, etc).
Esta definición de comunicación de los Mattelart plantea la importancia del receptor en
este proceso, reconociéndolo como sujeto, como productor de sentido.51 Esto implica
admitir una cierta libertad de lectura de los receptores sobre los productos mediáticos, de
los que pueden apropiarse52.
Según Néstor Canclini “todo bien es un estímulo para pensar y al mismo tiempo un
lugar impensado, parcialmente en blanco, en el cual los consumidores, cuando lo insertan
en sus redes cotidianas, engendran sentidos inesperados. Es sabido que los bienes se
producen con instrucciones más o menos veladas, dispositivos prácticos y retóricos que
inducen lecturas y restringen la actividad del usuario. El consumidor nunca es un creador
puro, pero tampoco el emisor es omnipotente”.53 La definición de Mattelart del receptor es
equiparable con la de Canclini del consumidor en cuanto no son sujetos pasivos, pero
siempre se apropian de los productos de manera acotada (un receptor es un consumidor de
bienes masivos). Canclini define al consumo como el conjunto de procesos socioculturales
en que se realizan la apropiación y los usos de los productos.
50 KAPLUN, Mario, op. cit., pág. 63.51
Cfr. con Ibidem, pág. 60.52 Cfr. con Ibidem, pág. 60.53 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Los estudios sobre comunicación y consumo: El trabajointerdisciplinario en tiempos neoconservadores, pág.13.
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Internet. Internet genera, mayor posibilidad de producción de contenidos para mayor
cantidad de personas que otros medios masivos. Es más sencillo realizar una página
y publicarla en la red que producir un programa de televisión o un programa de
radio.
La apropiación de productos audiovisuales por parte de los receptores se da más
fácilmente con las nuevas tecnologías interactivas: muchos productos que circulan en la
red pueden ser apropiados por los usuarios. Por ejemplo, un cuadro en un museo virtual
puede ser un tapiz de una pantalla de computadora; se puede utilizar en una nueva página
en la red; hacer una postal utilizando un programa o se puede imprimir; colorearse de otra
manera, cambiar su forma o tamaño o cambiarle el soporte, pudiendo ser utilizada en un
video sobre arte, en una página impresa de una revista, etc.
No obstante las diferencias entre los sectores sociales en cuanto a la recepción de este
medio existen. Por ejemplo, hay muchos sitios virtuales exclusivos que no están al alcance
de todo el mundo. Además, para muchos tener acceso a la red es imposible, por no tener
recursos económicos o educativos.
El que no accede a Internet como receptor menos va a tener la posibilidad de acceder
como productor; por ejemplo: de tener un programa front page, etc, construir una página y
publicarla en la red. Los que no pueden poseer esos bienes culturales (tanto en su
producción como en su recepción) quedan afuera de esas redes de conocimiento e
información. Esto implica quedar afuera en el mercado laboral, económico y social.
La escuela. La escuela debería ser un nivelador para que esto no ocurra. Es un mediador
importante entre los medios de radiodifusión y la población, la cual podría acercar las
tecnologías de la información, tanto para aprender a utilizarlas como para brindar la
posibilidad de su recepción.
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Pero no todas las escuelas públicas tienen acceso a las nuevas tecnologías, ni la
infraestructura, los elementos y el personal capacitado necesarios. Esto depende de la
política educacional y comunicacional llevada por el gobierno.
Una gran parte de la población directamente no acceden a la educación necesaria para
poder utilizarlas. En muchos lugares los chicos no concurren (por la difícil situación
económica imperante deben salir a trabajar), o en las escuelas no hay computadoras o
Internet; o simplemente la función de los maestros es darles la comida diaria, dejando de
cumplir por fuerza mayor con su verdadera profesión que es educar.
Las diferencias educacionales implican diferencias en el acceso a la tecnología y en la
producción y por ende desigualdad en lo laboral y económico.
Productos culturales. Los productos de los medios masivos son productos culturales.
Para Canclini esto significa que “tienen valores de uso y de cambio, contribuyen a
la reproducción de la sociedad y a veces a la expansión del capital, pero en ellos los
valores simbólicos prevalecen sobre los utilitarios y mercantiles”. 54
Los que tienen posibilidades de tener mayor número de tecnologías de la información
tienen una mayor gama para elegir los productos que reciben (cable, satelital, internet). Los
demás, se contentan con la comunicación masiva generada por los monopolios y la
transmitida por los canales abiertos. Para los que no pueden acceder a la oferta variada de
tecnología (cable, video, internet, televisión satelital, etc.) y por ende mayor variedad de productos, “se ofrece un modelo de comunicación masiva, concentrado en grandes
monopolios, que se nutre con la programación standard norteamericana más productos
repetitivos, de entretenimiento light, generados en cada país”. 55
54 Ibidem, pág.12.55 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos ... etc., pág.51.
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Esto produce que las mayorías, se alejen más en la producción de bienes. Las
determinaciones y las tomas de decisiones sobre la producción de bienes de los medios de
radiodifusión se concentran en las élites.
No tener acceso a la producción de contenidos implica que grandes masas de
consumidores deban contentarse con los que se ofrecen masivamente, y no puedan elegir lo
que quieren consumir al no estar representadas en los medios masivos. Tan solo se ofrece
aquello que es rentable.
“Hay que estimar qué significa para la democratización política y la participación de la
mayoría que se agudice la segmentación desigual de los consumos: por un lado, un modelo
de información que permite actuar, basado en la suscripción particular a redes exclusivas
de televisión y a bancos de datos, cuya privatización suele convertirlos en recursos para
minorías; por otro, un modelo comunicativo para masas organizado según las leyes
mercantiles del entretenimiento, que llevan a reducir a espectáculo hasta las decisiones
políticas”. 56
1.2. La propiedad de los medios. Según Nicolás Casullo el tema de la comunicación
debe centrarse en el hecho democrático y no tanto en el poder. Es necesario para Casullo plantear el tema de los medios y la comunicación como “conflicto de cultura”. Esto
significa no plantear tanto un debate sobre la “disputa por los poderes”, sino sobre una
“redefinición de lo político cultural”, por esto es importante la política comunicacional. 57
En las audiencias públicas el debate se da muchas veces sobre el poder. Se discute quién
es el dueño del espacio radioeléctrico, quién puede o no tener acceso a la información; se
56 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Los estudios sobre ... etc., pág.14.57 Cfr. con CASULLO, Nicolás, op.cit., págs.17-8.
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plantea el tema de los monopolios y las empresas multimedios, de la multiplicidad y
transferibilidad de las licencias, del capital extranjero, del ingreso de las telefónicas a la
radiodifusión, etc. “La problemática del poder sigue vigente. Lo que ha cambiado es el
paradigma para analizar su modo de funcionamiento”.58
La diferencia es que ahora, se discute más que nada quién tiene el poder en lo
económico. En la época militar el tema principal era el poder político. Sin embargo, el
poder económico también construye poder político e influye sobre él.
Pero también en las audiencias se plantean temas relacionados con lo democrático,
como el funcionamiento de los órganos de contralor, de las defensorías de usurarios, el
acceso a otras formas de propiedad de los medios de radiodifusión, etc.
Lo que Nicolás Casullo plantea, es que no solo se debe discutir sobre el poder sino que
hay que tener en cuenta otras cuestiones. Por ejemplo: la propiedad estatal de los medios
no es garantía para que se brinden espacios para la producción a todos los sectores sociales
y regionales. El canal estatal ATC, refleja muchas problemáticas del interior del país, pero
la mayoría de los programas son producidos en Buenos Aires, por lo que la participación
de todos los sectores en la producción no existe.
La propiedad de los medios de radiodifusión en manos de particulares tampoco
garantiza contenidos de calidad ni una oferta comunicativa variada por la competencia en
el mercado, en especial cuando existen empresas monopólicas.O sea, que no solo es importante el tema de la propiedad de los medios sino también,
hay que tener en cuenta, si estos son democráticos o están regulados democráticamente,
tanto si son privados como si son públicos.
Según Canclini el neoliberalismo se maneja con las leyes de “...la máxima rentabilidad
de los bienes masivos y la concentración de la cultura para tomar decisiones en élites
seleccionadas, aleja a las mayorías de las corrientes más creativas de la cultura
58 KAPLUN, Mario, op.cit., pág. 64.
66
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contemporánea”.59 Es por esto la importancia de espacios públicos donde se brinde esa
posibilidad, que pueden ser estatales o no (pueden ser privados pero no necesariamente
tener un fin comercial sino social como las vecinales, las comunas, los centros barriales).
Una oferta variada. Al estar el receptor enmarcado en una formación social y discursiva
determinada, tiene una libertad de producción de sentido dentro de cierto
margen. Sin embargo lo que ofrezcan los medios puede estar en una formación
exclusiva para ciertos sectores (por ejemplo los sectores medios o medios
bajos) y quedar cierto segmento de la población afuera de ésta. Por esto, la
oferta debe ser variada y se debe dar la posibilidad a todos los sectores sociales
de producir bienes masivos para que puedan estar representados todos los
gustos, necesidades e intereses de la población, de todos los sectores sociales
para que puedan consumir los bienes que deseen y así existir una verdadera
liberta de elección.
Las comunidades indígenas, por ejemplo, no están incluidas en esa formación social y
discursiva en que se enmarcan los medios de comunicación. Su inclusión es
responsabilidad del Estado, y no necesariamente deben estar representadas en los medios
estatales, sino que también se les puede brindar espacios a otras instituciones intermedias,
mediadoras que sean representativas.
Para Jorge Eduardo Noguer se debe permitir el libre acceso a los medios a los gobiernosnacionales y provinciales, a la comunidad (constituida por asociaciones civiles, partidos de
la oposición, trabajadores, universidades, fundaciones) y a los particulares, ya que esta
variedad implica más contenidos, diversidad de fuentes y del debate público 60.
59 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos, ... etc., pág.53.60 Cfr. con NOGUER, Jorge Eduardo, op.cit.
67
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1.3. Los órganos de control. Los órganos de control de los medios de radiodifusión son
la Autoridad de Aplicación, el órgano encargado de controlarla y las instituciones que se
encargan de defender los derechos de los usuarios que pueden ser estatales o no. Estas
últimas por ejemplo son las asambleas barriales, las organizaciones para los derechos del
consumidor, las Defensorías del Pueblo, etc.
Es importante que el estado garantice ciertas instituciones que controlen a la Autoridad
de Aplicación y a los medios masivos y que defiendan a los usuarios. No solo hay que
garantizar el funcionamiento de estas instituciones sino también que los ciudadanos puedan
participar en ellas. Los ciudadanos pueden organizarse y crear otras que puedan ser más
eficaces o cumplir funciones que las estatales no cumplen; o también participar en las ya
creadas.
Para lograr la apropiación y el uso de los productos de los servicios de radiodifusión,
como consumidores los ciudadanos tienen derecho al control de los mismos, para que se
brinde el correspondiente servicio público.
Los grupos, segmentados según el consumo, deben tener sus representantes en estos
órganos; sobre todo los sectores más excluidos que son los más perjudicados y más
alejados de las posibilidades de defenderse y participar activamente.61
Hay varias cuestiones que surgieron como importantes en las audiencias a la hora decrear la Defensoría estatal de usuarios de medios de radiodifusión.
Se solicita muchas veces que la Defensoría sea independiente de la Autoridad de
Aplicación (actualmente el Comfer). Si la defensoría (entre cuyas funciones se encuentra la
de controlar al Comfer) depende de este organismo, el cual nombraría a sus funcionarios y
empleados, en realidad no quedaría claro si realmente defiende los derechos de los
usuarios. En algunos proyectos esta Defensoría depende de la Autoridad de Aplicación.
61 Cfr. con GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos ... etc., pág.51.
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En cuanto a ésta, el proyecto Flores-Cositmecos permite que en la misma, participen
ciertos actores de los medios de radiodifusión (tanto empleados como empresarios).
En el proyecto Nicotra-Fontdevila, el Congreso tiene una comisión que integra este
organismo, sin embargo muchos actores no están de acuerdo con esto porque una comisión
del mismo debería constituir un órgano de control externo ya que la base de la democracia
la constituye la división de poderes. “Para las democracias esa división ..., representa su
esencia y su posibilidad de actuación”.62
También se plantea la independencia de este órgano del gobierno, o sea que sea un
organismo autárquico para que no esté subordinado al gobierno de turno.
La autoridad de Aplicación no debe ser solo un órgano de poder, sino un espacio de
participación ciudadana, democrático o fiscalizado democráticamente por un órgano
externo. Un espacio de aporte de ideas, con canales por los que la gente se exprese y donde
su opinión tenga peso en las decisiones que este órgano tome. Deberían existir instancias
de apelación para sus decisiones; donde las instituciones creadas con este fin, no estén
controladas por los mismos, que pertenezcan a otro poder como es el legislativo y que esas
apelaciones puedan ser hechas por el ciudadano común sin que esto le genere costo alguno
ni dificultades burocráticas.
El ejercicio de la ciudadanía. Es en los órganos de contralor donde el consumo se
vincula con fuerza a la ciudadanía. Ejercer como ciudadanos para consumir los bienes que
queremos y necesitamos, y para desvincular estos productos de la oferta y la demanda del
mercado. Para Canclini esto es así, cuando se considera al mercado como un lugar de
interacción sociocultural. Para lograr esto debe darse una política comunicacional acorde y
el consumo debe ser visto “no como la mera posesión individual de objetos aislados sino
62 OSSORIO, Manuel, op.cit., vbo. democracia.
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como la apropiación colectiva, en relaciones de solidaridad y distinción con otros, de
bienes que dan satisfacciones biológicas y simbólicas, que sirven para enviar y recibir
mensajes”.63
Ejercer como ciudadanos significa, por ejemplo, trabajar en las comisiones de padres de
las escuelas exigiendo que en las mismas exista la tecnología necesaria y que se brinde la
educación correspondiente; o trabajar en vecinales, bibliotecas públicas o asambleas
barriales con objetivos similares. O sea, participar en la toma de decisiones sobre los
medios masivos.
“Vincular el consumo con la ciudadanía requiere ensayar una reubicación del mercado
en la sociedad, intentar la reconquista imaginativa de los espacios públicos, del interés por
lo público. Así el consumo se mostrará como un lugar de valor cognitivo, útil para pensar y
actuar significativa, renovadoramente, en la vida social”.64
“Plantear estas cuestiones implica recolocar la cuestión de lo público. El descrédito de
los Estados como administradores de áreas básicas de la producción y la información, así
como la incredibilidad de los partidos (incluidos los de oposición), contrajo los espacios
donde podía hacerse presente el interés público, donde debe limitarse y arbitrarse la lucha
–de otro modo salvaje- entre los poderes mercantiles privados. Comienzan a surgir en
algunos países, a través de la figura del ombudsman, de comisiones de derechos humanos,
de instituciones y medios periodísticos independientes, instancias no gubernamentales, ni partidarias, que permiten deslindar la necesidad de hacer valer lo público frente a la
decadencia de las burocracias estatales. Algunos consumidores quieren ser ciudadanos”.65
Esta reflexión de Néstor Canclini hecha para los países latinoamericanos hace unos años se
ajusta apropiadamente a la situación actual de nuestro país, en especial después de los
acontecimientos de diciembre del año 2001 con el surgimiento de nuevas instancias de
63 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos ... etc., pág.53.64 Ibidem, pág.54.65 Ibidem, pág.54.
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participación, como las asambleas barriales, y de manifestación, como los piquetes y los
cacerolazos.
2. Antimonopolios. La concentración de los medios de radiodifusión es tanto
geográfica, concentrada en Capital Federal, como económica, con la formación de
empresas multimedios. Lo primero implica alejar a otras zonas del país de su derecho a
participar en los medios y a verse representadas. Lo segundo, que se vea comprometida la
pluralidad informativa y que los monopolios, por su poder económico, puedan presionar a
los políticos (lobby) para obtener ventajas, influyendo en las políticas comunicacionales y
económicamente a otros radiodifusores menores con el fin de copar todo el mercado.
Una política cultural debería frenar este mecanismo de concentración de la producción y
el consumo. Para lograr esto la comunicación debe ser considerada como un servicio
público y no solo como de interés público; definiendo servicio público como “el de
carácter técnico, prestado al público de manera regular y continua, para satisfacer una
necesidad pública y por una organización pública” 66.
2.1. La omnipotencia del emisor o la libertad de lectura. Michèle y Armand Mattelart
sostienen que es importante no caer ni en un extremo ni en el otro: “El receptor ni se deja
influenciar totalmente por los mensajes ni tiene una libertad total de consumo frente a los
mensajes mediáticos”.
66 OSSORIO, Manuel, op.cit., vbo. servicio público.
71
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Lo primero, es el temor que tenía la dictadura militar de la década del 70’ sobre la
omnipotencia del emisor, y que fue una de las razones por la que basó a la Ley 22.285 en
la Doctrina de Seguridad Nacional con su correspondiente censura y prohibiciones a los
contenidos. Canclini sostiene de que existe una hegemonía cultural, pero que sin embargo,
la comunicación no es una acción vertical de dominación de los emisores hacia los
receptores.67
Lo segundo “implicaría (además de ser un arma del neoliberalismo) que no habría
necesidad de trabajar sobre los productos, cada uno los leería como quiere cada uno y
produciría un sentido distinto del que poseen los emisores. Pero además no habría
necesidad de ...generar productos que tengan que ver (que refuercen) con la identidad
regional, nacional, social o de clase”. Además el tema del receptor es importante “para
imaginar y proponer otras formas de producción y de programación”.68 Esto refleja la
importancia de la participación en la producción de contenidos.
Según estos autores, los receptores muchas veces generan sentidos distintos de los
mensajes que el emisor quiere comunicar. Sin embargo, el receptor nunca crea de la nada
sino bajo ciertas condiciones.
Los monopolios acortan aún más las posibilidades de lectura de los receptores, al dar
menos opciones de elección y ofreciendo productos similares que no obedecen a un interés
o a una necesidad real de los receptores, sino en general a una cuestión comercial. Losmonopolios no permiten una libertad amplia de lectura desde el momento en que se
ofrecen productos similares, atentando contra la diversidad de bienes y mensajes. Por lo
tanto, ofrecen lecturas similares o acotadas siempre en los mismos límites y no se ofrece
una amplia gama de bienes que permitan orientar al consumidor según sus propios gustos.
67 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos ... etc., pág.41.68 KAPLUN, Mario, op.cit., pág.62.
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Como se mencionó anteriormente, la concentración en la producción implica también
una concentración en los consumos; por lo que, para lograr una recepción amplia de los
productos culturales de los medios de radiodifusión, es necesaria la participación en la
producción de estos bienes de todos los sectores sociales.
2.2. La globalización. Los monopolios en general son transnacionales y los sectores
hegemónicos que tienen intereses comunes ofrecen productos similares en las diversas
regiones.
Canclini afirma que la globalización llegó al consumo y que existen códigos semejantes
en los distintos países: “Pero esos códigos compartidos son cada vez menos los de la etnia,
la clase o la nación en la que nacimos. Esas viejas unidades, en la medida que subsisten,
parecen reformularse como pactos móviles de lectura de los bienes y mensajes. Una
nación, ... más bien sobrevive como una comunidad interpretativa de consumidores, cuyos
hábitos tradicionales –alimentarios, lingüísticos- los llevan a relacionarse de un modo
peculiar con los objetos y la información circulante en las redes internacionales”.69 “Como
los acuerdos entre productores, instituciones, mercados y receptores –que constituyen los
pactos de lectura y los renuevan periódicamente- se hacen a través de esas redes
internacionales, ocurre que el sector hegemónico de una nación tiene más afinidades, conel de otra que con los sectores subalternos de la propia”.70 Hay entre los grupos de poder de
distintos países un interés por el mismo consumo y por otro lado a los sectores populares
de distintos países los une otro.
“Hay que averiguar, entonces, cómo se reestructuran las identidades y las alianzas
cuando la comunidad nacional se debilita, cuando la participación segmentada en el
69 GARCÍA CANCLINI, Néstor, Consumidores y ciudadanos ... etc., pág.4970 Ibidem, pág.50.
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consumo –que se vuelve el principal procedimiento de identificación- solidariza a la élites
de cada país con un circuito transnacional y a los sectores populares con otro”.71
Los sistemas simbólicos de cada país se organizan según las reglas del mercado y según
las decisiones de las élites que manejan los medios de radiodifusión. Amplios sectores
sociales quedan afuera de la producción y de la creación de productos culturales.
La toma de decisiones con respecto a la cultura de lo que es bueno ver y escuchar en los
medios, guiadas según lo económico, se concentra e implica que los sectores populares no
tengan representación en la producción para crear lo que ellos quisieran. Este gusto
transnacional también implica productos repetitivos en todos los países cuyos formatos son
copiados con exactitud, como por ejemplo los programas de “Gran Hermano”, “Sorpresa y
media”, “Confianza ciega”, entre otros.
3. Federalismo y división de poderes. Manuel Ossorio define al Estado Federal como
aquel “compuesto por varios Estados –en algunos de ellos llamados Provincias, como en la
Argentina- que poseen gobierno peculiar, legislación privativa en diversas materias y una
gran autonomía administrativa; pero con respecto a la unidad representativa internacional,
confiada a un Ejecutivo federal o nacional”.72
La ley 22.285 establece que las frecuencias y el control de los servicios de radiodifusiónestán a cargo del Poder Ejecutivo Nacional así como la adjudicación de licencias por
cuestiones técnicas y por Seguridad.
En una república federal, la Nación debe reconocer a las provincias la administración y
control de sus recursos naturales según lo dictamina la Constitución Nacional, la cual está
por sobre la ley 22.285; recursos en los que se encuentra incluido el espacio radioeléctrico.
71 Ibidem, pág.51.72 OSSORIO, Manuel, op.cit., vbo. estado federal.
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En las audiencias públicas se solicitó que cada provincia administre este espacio.
También se exige federalismo en cuanto a la integración de la Autoridad de Aplicación,
debiendo ser formada por representantes de las provincias y municipios: “Optamos por un
órgano interno de amplio debate federal y un órgano interno de gran poder de ejecución,
pero con controles”. 73
El federalismo también debe ser comunicacional y esto implica una cierta autonomía
provincial. No un poder vertical, donde el Poder Ejecutivo Nacional administre a los
demás, sino horizontal que incluya también a lo privado y a otras formas de propiedad.
Para pluralizar la información y garantizar la participación de todas las regiones, las
mismas deben estar representadas. Para esto se debe descentralizar la comunicación y
romper la concentración geográfica actual de la información y de la producción de bienes.
El problema es también económico, son menos rentables ciertas regiones, sobretodo
porque se produce menos publicidad o se consume menos bienes y servicios que la
generen. Una de las consecuencias de los monopolios es como dijimos la concentración
geográfica y económica que empobrece al interior y lo aleja de su derecho a la información
y a la libertad de expresión. El estado debe encontrar soluciones; por ejemplo:
federalizando los canales y emisoras estatales en sus contenidos, fijando porcentajes de
programas con contenidos sobre temas del interior del país y producción en esas regiones,o facilitando que otras formas de propiedad se instalen en esas zonas (como comunas,
vecinales, agrupaciones barriales o educacionales).
73
Propuesta del movimiento cooperativo de un borrador para el debate sobre una nueva leyde radiodifusión, Capítulo VIII, Órganos internos, Desgrabación de la sexta audiencia pública realizada el 30/08/01 en la ciudad de Buenos Aires en www.rt-a.com, 18 denoviembre de 2001.
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Capítulo IV
CONCLUSIONES
La necesidad de una nueva ley sobre la materia surge de la nueva situación social,
jurídica, política y económica del país y los nuevos cambios tecnológicos ocurridos en las
76
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últimas décadas desde la concreción de la última ley de radiodifusión. A continuación, se
describen cada una de estas transformaciones:
• En los últimos años el aumento de la pobreza generó mayor exclusión económica y
cultural, y por lo tanto, menos participación en los medios masivos tanto en la producción
como en el consumo. Cada vez, mayor cantidad de personas quedan alejadas de la
posibilidad de obtener la tecnología necesaria para acceder a la información, a nuevas
formas de comunicación y recepción que fueron surgiendo en las últimas décadas y a
productos tradicionales como los diarios y revistas que, por su precio, no son accesibles
para muchos sectores.
• Desde la sanción y promulgación de la Ley 22.285 por el presidente de facto Jorge
Rafael Videla, el 15 de septiembre de 1980, se dictaron los decretos 1005/99 y 1771891 y
se sancionó la ley 23.696 (todos durante el gobierno del Dr. Carlos Menem) que
modificaron a la ley de la dictadura y a su reglamentación. Además, el decreto 1151/84 del
gobierno de Alfonsín, suspendió el Planara aprobado por el art. 110 de la Ley 22.285. Los
convenios internacionales sobre promoción y protección recíproca de inversiones
ratificados por las leyes 24.117, 24.118, 24.122, 24.123, 24.124 y 24125 con respecto a los
tratados con el Reino de Suecia, España, Italia, la Unión Económica Belga-
Luxemburguesa, Estados Unidos de América y Canadá permitieron el ingreso de capitales
extranjeros a la radiodifusión, prohibido por la Ley 22.285. requiriendo una nueva ley que
los integre.
También se sancionaron otras normas legales, que sin modificar directamente a la esta
ley, regularon la radiodifusión; como la resolución 858/90 del Comfer (que interpreta
ampliamente el art. 8 inc.a y el art. 45 de la ley 22.285) y el decreto 2284/91, ratificado por
ley 24.307.
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Deben ser también consideradas otras problemáticas no contempladas en la legislación
actual y que necesitan tratamiento, según lo expresado por los actores. Algunas de ellas, no
fueron incluidas en la legislación en su momento por haber surgido posteriormente como,
por ejemplo, los cambios tecnológicos. Otras, hay que considerarlas nuevamente por haber
variado las condiciones en las que fueron formuladas. Por ejemplo, han ingresado al sector
la Iglesia y algunas sociedades no comerciales, prohibidas anteriormente.
Los cambios en el campo legal sobre la radiodifusión y las variaciones operadas en la
realidad de esta, sugieren la necesidad de una nueva legislación que integre al primero y
que incluya a la segunda.
• La nueva situación política se refiere a que la nueva legislación debería estar
enmarcada en el actual régimen democrático y no como la ley vigente, en un gobierno de
facto. Por lo que, su correspondiente doctrina de Seguridad Nacional y sus medidas contra
la subversión, no se ajusta a los tiempos actuales. Esta ley que rige actualmente censura a
la información en contra de lo que proclama la Constitución Nacional en su art. 32 y no
permite la libertad de prensa, en oposición al artículo 14 que la protege. El ascenso de la
democracia permite la participación de los ciudadanos en el control de los medios masivos,
cosa impensable en el régimen de facto. Todas estas contradicciones entre la realidad y lo
que la ley establece se producen por el marco político diferente al actual en el que fue
formulada esta ley.
• Se han producido en los últimos años grandes cambios en la economía: generales,
como la globalización y la tercerización; y más específicos, referidos a las empresas de
radiodifusión, como el fortalecimiento de empresas multimedios, el ingreso al rubro de
capitales extranjeros, las privatizaciones, el surgimiento de monopolios (amparados por la
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multiplicidad y transferibilidad de las licencias y la posibilidad de instalar redes
permanentes), etc.
• Se han producido cambios en las tecnologías ya existentes, como la proliferación
del cable y el video en los hogares y la propagación de las emisoras de radiodifusión
sonora de frecuencia modulada no autorizadas. Por otro lado, han surgido nuevas
tecnologías como Internet y la transmisión satelital de imágenes y sonido; tecnologías no
enmarcadas por la Ley 22.285, que genera nuevas situaciones con su correspondiente
necesidad de que la legislación acompañe estos cambios. También hay tecnologías que se
prevén para un futuro próximo, como por ejemplo la convergencia tecnológica que exige
un soporte tecnológico acorde y nuevas normas que lo regulen, ya que las existentes para
los servicios de radiodifusión no siempre pueden transponerse.
La concreción de una nueva Ley de Radiodifusión que contemple estos temas es apenas
una parte en lo que respecta a la Radiodifusión. “Una ley sin política será, en el mejor de
los casos, un instrumento de ocasión.” 74 Una solución que atienda todos estas cuestiones
solo puede proceder de una política nacional de comunicación que tenga en cuenta la
participación popular, que incluye: el acceso a las nuevas tecnologías, a la educación y a
una oferta variada de programas de radiodifusión; la producción de bienes audiovisuales y
radiofónicos y el control de los medios. Sin embargo, el marco legal es muy importantedesde el momento que sienta las bases para poder construir soluciones a estos problemas.
74 PASQUINI DURAN, José María, La ley sin política ... etc., pág. 3.
79
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b) Especial
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80
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Si de la Rúa firma el decreto, Canal 3 deberá cerrar o convertirse en repetidora en Diario“La Capital”, Rosario, 11 de noviembre de 2001, pág. 8.
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Desgrabación de la primera audiencia pública realizada el 11/06/01 en la ciudad deResistencia, Provincia de Chaco en www.rt-a.com, 18 de noviembre de 2001.
81
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Desgrabación de la visita del señor Gustavo López a la reunión de la comisión decomunicaciones e informática, del día 05 de junio de 2001 en www.hcdn.gov.ar , 07 de
agosto de 2002.c) Fuentes documentales:
Audiencias públicas consultivas convocadas para analizar un nuevo régimen deradiodifusión realizadas en las siguientes fechas: 11/06/01 en Resistencia, 25/06/01 en San
Miguel de Tucumán, 02/07/01 en San Juan, 23/07/01 en Trelew, 06/08/01 enRosario y 30/08/01 en Capital Federal publicadas en el sitio www.rt-a.com/saldos/audienciaspublicas.htm , 18 de noviembre de 2001
Jornadas para debatir un nuevo régimen de radiodifusión realizadas en Rosario los días 06,13, 20 y 27 de julio del corriente
publicadas en el sitio www.rt-a.com/saldos/audienciaspublicas.htm, 18 de noviembre de 2001.
Desgrabación de la visita del señor Gustavo López a la reunión de la comisión decomunicaciones e informática, del día 05 de junio de 2001en www.hcdn.gov.ar , 07 de
agosto de 2002.
Copia de la versión taquigráfica de la visita del Sr. Gustavo López a la reunión de laComisión de Comunicaciones e Informática, conjunta con las Comisiones de Libertad de
Expresión y de cultura, del día 12 de junio de2001 en www.hcdn.gov.ar , 07 de agosto de2002.
Ley Nacional de Radiodifusión N°22.285.
Ley Nacional N°23.696 de reforma del Estado.
Ley Nacional N°24.124.
Ley Nacional N°24.478.
Ley Nacional N°25.208 (de creación de RTA, Radio Televisión Argentina).
Proyecto de Ley Nacional 011-PE-01, remitido por el Poder Ejecutivo y elaborado por elComfer.
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Proyecto de Ley Nacional 6460-D-00 de los diputados Norberto Nicotra y Dr. PabloFontdevila.
Proyecto de Ley Nacional 0211-D-01 del diputado Rafael Flores.
Proyecto de Ley Nacional 0571-D-01 de los diputados Jorge Folloni, Ricardo Gómez Diez,Luis Díaz Colodrero e Ismael Cortinas.
Proyecto de Ley Nacional 0771-D-01 de los diputados Dra. Irma Parentella, MarcelaBordenave, Graciela Ocaña, Jorge Giles, Eduardo Macaluse, Rafael Flores, RubenGiustiniani, Fernando Melillo y Atilio Tazzioli.
Proyecto de Ley Nacional 6258-D-01 del diputado Héctor Polino y otros.
Decreto Nacional Nº286/81 (Reglamentación de la Ley de Radiodifusión 22.185)
Decreto Nacional N°1771/91.
Decreto Nacional N°152/99
Decreto Nacional N°1005/99.
Decreto Nacional N°764/00.
Decreto Nacional N°94/01.
Decreto Nacional N°883/01.
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8/3/2019 “Política y Legislación en Comunicación”
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INDICE
Capítulo I
DESARROLLO DE LA LEGISLACION
pág.1. La ley 22.285....................................................................................................................22. La democracia...................................................................................................................42.1. El gobierno de Raúl Alfonsín.........................................................................................42.2. El gobierno de Carlos S. Menem...................................................................................43. El pacto de San José de Costa Rica..................................................................................104. Proyectos de ley en la actualidad.....................................................................................11
Capítulo II
LOS TEMAS DE DEBATE
1. Centralización en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo Nacional...............................................................................................................152. La formación de monopolios............................................................................................182.1. La multiplicidad de licencias y su transferibilidad........................................................192.2. Las redes permanentes y la instalación de repetidoras..................................................21
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2.3. La Concentración en la Capital Federal de la producción y la propiedad de los medios de radiodifusión............................................................................262.4. El ingreso de nuevos capitales a las empresas de radiodifusión...................................283. Otras formas de participación..........................................................................................313.1. Los órganos de contralor...............................................................................................333.2. La propiedad de los medios de radiodifusión................................................................37
4. Las nuevas tecnologías.....................................................................................................464.1. La convergencia tecnológica.........................................................................................474.2. Internet..........................................................................................................................48
Capítulo III
LOS TOPICOS
1. Democratizar la comunicación.........................................................................................531.1. La democratización de las tecnologías.........................................................................551.2. La propiedad de los medios..........................................................................................581.3. Los órganos de contralor...............................................................................................612. Antimonopolios...............................................................................................................642.1. La omnipotencia del emisor o la libertad de lectura.....................................................642.2. La globalización............................................................................................................663. Federalismo y división de poderes...................................................................................67
Capítulo IV
CONCLUSIONES
Conclusiones........................................................................................................................69
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