Politica Tributaria en El Salvador Propuesta Para El Financiamiento y Desarrollo

POLITICA TRIBUTARIA EN EL SALVADOR. PROPUESTAS PARA EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO

Daniel Artana y Fernando Navajas####

San Salvador, Septiembre de 2008 Trabajo realizado para FUSADES. Los autores desean agradecer los comentarios de lvaro Trigueros Argello. # Economistas Jefe de FIEL, Buenos Aires, Argentina

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INDICE: Introduccin .......................................................................................................................... 2 1. El sistema tributario de El Salvador ............................................................................. 2 2. El impacto de las reformas sobre la recaudacin ....................................................... 13

2.1 La evolucin de la presin tributaria: reforma versus actividad real ............... 14 2.2 Memorias de Labores: reforma versus gestin administrativa ......................... 20 2.3 El impacto del precio del petrleo: efectos directos y latentes ......................... 23 2.4 Sntesis de la evidencia sobre los efectos de la reforma en la presin tributaria . 25

3. Cmo aumentar la recaudacin tributaria en El Salvador ....................................... 26 3.1 Sntesis de las reformas tributarias propuestas ....................................................... 37

Referencias .......................................................................................................................... 40

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Introduccin Los objetivos principales de este documento son evaluar el sistema tributario de El Salvador, analizar los efectos de las reformas realizadas desde 2004 en adelante y sugerir otras reformas que permitan aumentar los ingresos del gobierno en vista de las mayores necesidades de gasto pblico. En la seccin 1 del trabajo se revisan los principales impuestos que proveen recursos al estado salvadoreo y se comentan los logros alcanzados y los desafos pendientes. En la siguiente seccin se realiza un anlisis emprico del impacto sobre la recaudacin de las reformas tributarias realizadas desde 2004 en adelante y, finalmente, se incluye en la tercera seccin un anlisis de diferentes opciones que pueden proveer ingresos adicionales. 1. El sistema tributario de El Salvador El sistema tributario de El Salvador est mejor diseado que en otros pases de la regin. En las ltimas dos dcadas ha habido progresos importantes como el reemplazo del anacrnico impuesto a las ventas en cascada por un impuesto al valor agregado (lo propio hicieron otros pases latinoamericanos) o acotar exenciones y tratamientos de fomento (a diferencia de otros ejemplos regionales que abusan de los incentivos a la inversin y de las exenciones en el IVA o en el impuesto a la Renta). Uno de los pilares de la recaudacin (explica algo ms del 50% del total de ingresos tributarios del gobierno central) es un IVA tipo consumo1 a tasa baja con base amplia en comparacin con otros pases de la regin que exoneran la canasta bsica definida muy generosamente. De esta forma se evitan filtraciones del esfuerzo fiscal hacia familias de altos ingresos que por capacidad de gasto representan una parte importante del gasto total incluso de los productos incluidos en la canasta bsica. En El Salvador las exenciones se limitan a los pequeos contribuyentes2 y a los servicios de salud prestados por instituciones pblicas, al arrendamiento de vivienda, a los espectculos pblicos de carcter cultural, a los servicios educativos, al agua y alcantarillado, al transporte pblico terrestre de pasajeros e importacin de buses, y a los servicios financieros y de seguros de personas. El resto de bienes vendidos al mercado interno se gravan a la tasa general uniforme del 13% con la excepcin de las exportaciones de bienes y servicios gravadas a tasa cero (incluyendo dentro de stas a las realizadas a los usuarios de zonas francas de bienes o servicios). Como fuera analizado en trabajos anteriores3 es habitual en otros pases que se eximan los seguros y los servicios financieros dadas las dificultades tcnicas que existen para evitar gravar en exceso a algunos consumos y se puede justificar alguna exencin por razones distributivas

1 Adems de permitirse la deduccin automtica de los crditos fiscales por compra de bienes de capital se exonera en el IVA a la importacin de bienes de capital lo cual evita el efecto financiero de adelantar el impuesto en la Aduana en el momento de la importacin para luego deducirlo de los dbitos fiscales por las ventas en el mercado interno. En proyectos nuevos este costo financiero puede ser muy importante porque se demora el recupero hasta que la empresa est en marcha. 2 Hoy tienen exencin en IVA quienes venden por debajo de US$ 5.700 al ao, cifra algo limitada. Para calificar para la exencin, adems deben tener activos inferiores a US$ 2285. 3 Ver por ejemplo, Artana (1999) y (2001).

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o de bienes meritorios o por tratarse de inversin en capital humano (el caso de los servicios educativos). Las exenciones subjetivas estn acotadas a las que habitualmente se incluyen en este impuesto (importaciones de diplomticos, de organismos internacionales, o de tripulantes de aeronaves y donaciones). Se agregan a esta lista; a) las importaciones de maquinarias, medida que no tiene costo fiscal si los que utilizan esta franquicia estn gravados en el impuesto; b) las importaciones de buses para el transporte pblico de pasajero, disposicin que si tiene costo fiscal porque el transporte de pasajeros est exento en el IVA. Para evitar maniobras de evasin fiscal se han restringido las deducciones de algunos crditos fiscales: a) 50% en el caso de vehculos y combustible por personas naturales gravadas en el impuesto, b) el 100% de las compras de vveres, bebidas alcohlicas, prendas de vestir, joyas o calzado (excepto que la empresa venda estos productos), c) no se permite transferir los crditos excedentes a terceros. Estas medidas pueden producir algn costo (mnimo) a algunas empresas pero limitan operaciones de evasin. La devolucin de los crditos fiscales a los exportadores se debe realizar dentro de los 30 das y no se requiere fiscalizacin previa. Esta disposicin tiene algn riesgo fiscal, pero justificado para evitar sobrecostos a los exportadores genuinos. Algunos pases para supuestamente moderar los fraudes con la devolucin a exportadores, requieren la fiscalizacin previa pero ello habitualmente demora las devoluciones varios meses y genera algn riesgo de corrupcin.4 Las devoluciones de IVA a los exportadores (y tambin el 6% de reintegro) se presupuestan anualmente y en la prctica existira alguna demora (del orden de dos meses) para acreditar los fondos al exportador. El segundo pilar es un Impuesto a la Renta (explica alrededor de un tercio de los ingresos tributarios del gobierno central) que tiene tasa marginal de 30% para personas (pero con un lmite de 25% para la tasa media), razonable para un pas en desarrollo, mientras que las utilidades de las empresas estn gravadas a la tasa del 25%,5 tambin con pocas exenciones.6 A pesar de las reformas se mantiene un sesgo al financiamiento de la inversin con deuda al permitir la deduccin plena de los intereses pagados por las empresas, gravar en cabeza de la empresa las utilidades generadas por proyectos financiados con fondos propios y 4 Una opcin es habilitar la devolucin automtica para las empresas que cuentan con calificacin crediticia de grado de inversin o tienen un aval bancario para garantizar el pago de un eventual fraude, pero los costos de estos seguros de la recaudacin son mucho ms altos para las empresas pequeas y medianas. 5 En el caso del impuesto a la renta de empresas los pases desarrollados tienen tasas del orden de 30%, y la tasa marginal mxima para personas promedia en los pases de la OCDE alrededor de 50%. En pases de ingresos bajos se justifican tasas inferiores a stas dada la mayor informalidad y la mayor necesidad de ahorro e inversin. 6Devereux y Srensen (2006) resumen los hechos estilizados del impuesto a la renta de las empresas en los pases de la OCDE: las tasas legales se han reducido sustancialmente, las bases se han ampliado (por ejemplo, porque la menor inflacin ha reducido el valor presente de algunos incentivos como la depreciacin acelerada) y las tasas efectivas tambin se han reducido, pero ms recientemente. Citan tambin alguna evidencia de que esta reduccin se explica, al menos en parte, por la mayor movilidad de capitales entre pases...

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mantener exentos los intereses ganados por las familias por sus ahorros. Este sesgo a favor de la deuda aumenta al no ajustarse el impuesto por los efectos de la inflacin.7 Esta falta de indexacin tambin ha reducido el poder adquisitivo del mnimo exento para personas, que se ha mantenido en US$ 2.514, y de otras deducciones.8 La reduccin en trminos reales del mnimo no imponible ha dado lugar a propuestas para corregirlo por la inflacin acumulada en los ltimos 15 aos e indexarlo en forma automtica hacia el futuro. Sin embargo, comparado con el nivel de PIB por habitante el mnimo exento no es demasiado bajo.9 Se ubica en la actualidad en alrededor de 0.9 veces el PIB por habitante, 1.3 veces si se adicionan las exenciones por salud y educacin de US$ 571 cada una 1.4 veces el PIB por habitantes si se suman los nuevos valores de estas dos deducciones que se utilizan en forma bastante generalizada. Si bien es cierto que en Latinoamrica el impuesto a las ganancias de las personas tiene mnimos exentos del orden de 2 veces el PIB por habitante, en los pases desarrollados es mucho ms bajo (alrededor de 0.5 veces el PIB per cpita). Esto es lo que convierte al impuesto a la renta en un impuesto de masas (en Estados Unidos ms de la mitad de la poblacin est alcanzada por el gravamen) en lugar de ser uno de elite (en la Argentina menos del 10% de la poblacin est alcanzada por el gravamen). La erosin que la inflacin ha producido en el mnimo exento y en las deducciones por gastos en educacin y salud es, en alguna medida, un avance y no un retroceso. Una alternativa que mejorara el diseo del gravamen sera eliminar las deducciones por educacin y salud y agregarlas al mnimo exento (que pasara a ser de aproximadamente US$ 4.100) y prever ajustes peridicos hacia el futuro, pero no automticos porque ello resta alguna flexibilidad a la poltica fiscal.10 Ha habido un avance parcial al limitar las deducciones por donaciones al 20% de la renta neta del donante (un porcentaje todava elevado pero sustancialmente inferior al 100% que rega antes de 2004). En el mismo sentido, se eliminaron: a) el tramo exento en el impuesto a la renta de las empresas que complicaba el control fiscal; y b) la depreciacin acelerada de las inversiones en bienes de capital. La integracin entre el impuesto a la renta de las empresas y el impuesto a la renta de las personas ha sido resuelta de un modo prctico. Los dividendos distribuidos estn exentos en cabeza del accionista porque la sociedad ya tribut por l la tasa del 25% (la tasa media para personas). Este sistema de exclusin es utilizado en otros pases y tiene como desventaja (mnima) que se grava en exceso a esta fuente de renta para las personas cuyas tasas marginales son inferiores a la mxima. Por ello, debe resaltarse ante algunas

7 Al permitir la deduccin de los intereses nominales como gasto para las empresas y no gravar los intereses ganados por las familias (slo se gravan los percibidos por las empresas a una tasa reducida del 10%) en teora y para proyectos financiados totalmente con deuda el impuesto a la renta se convierte en un subsidio ya que la deduccin de los intereses reales y el componente inflacionario ms que compensa la prdida por deducir las amortizaciones a valor histrico (para una prueba formal ver Atkinson y Stiglitz, 1980). En cambio, los proyectos financiados con fondos propios pagan una tasa efectiva algo superior a la legal del 25% precisamente porque no pueden ajustar por inflacin a la depreciacin de los bienes de uso. 8 En Diciembre de 2007 se aument el valor de las deducciones por gastos en educacin y salud de US$ 571 a US$ 800. 9 Segn el Banco Central de Reserva el PIB per cpita del ao 2007 era de US$ 2867,4. 10 Varios pases disponen ajustes automticos pero no es la norma universal.

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sugerencias por eliminar la exencin a los dividendos que stos estn gravados. Lo que se evita en El Salvador con la exencin es la doble tributacin que ocurre en Estados Unidos para los accionistas de sociedades annimas que ha sido bastante criticada en la literatura. Las ganancias de capital de las personas por la compraventa de acciones estn exentas, pero se grava el resto de ganancias de capital a una tasa reducida del 10%. Como surge del anlisis de un trabajo anterior,11 esta puede ser una solucin de compromiso: como es incorrecto gravar ganancias nominales y slo se permite deducir las prdidas de capital de las ganancias de capital, la tasa reducida tiene algn fundamento; a su vez, la exencin a las ganancias por la compraventa de acciones es justificable porque en la medida en que el aumento en el precio de una accin refleje el valor presente de mayores utilidades futuras el fisco percibir mayor impuesto a la renta al gravar a stas. El impuesto a la renta mantiene algunas particularidades. Por un lado, se grava slo a la renta de fuente salvadorea y las normas de precios de transferencia tienen algunas debilidades. En los trabajos anteriores citados se sugiri gravar la renta mundial y mejorar las normas de precios de transferencias an cuando el impacto en la recaudacin de ambas decisiones sea modesto. Esto es recomendable porque facilita el control por parte de la agencia de recaudacin en las operaciones entre empresas gravadas y exentas y en operaciones con empresas relacionadas del exterior, pero el margen de elusin fiscal no es tan generalizado como se cree habitualmente.12 Por ejemplo, en las compras de insumos la sobrefacturacin est alcanzada por derechos de importacin (si stos son positivos) y se requiere que la empresa que venda no pague el impuesto en su pas de origen (sea porque ste es un paraso fiscal o porque tiene prdidas de las cuales puede descontar la ganancia obtenida por la sobrefacturacin);13 en las ventas de productos la empresa que subfactura reduce la base para computar el beneficio del 6% para las exportaciones fuera de Centroamrica y a los usuarios de las zonas francas. La experiencia internacional muestra que los problemas han sido ms marcados en empresas de los sectores automotriz y farmacutico y en los pagos de intereses cuando se permite la deduccin plena de stos sin restricciones. Claro est que el ltimo problema es ms fcil de resolver limitando la deduccin de intereses por medio de reglas de capitalizacin exigua que ponen un tope a las deducciones de intereses (en particular a los pagados en prstamos del exterior con empresas relacionadas). El sistema tributario incluye algunos regmenes de fomento sectoriales (zonas francas para bienes y servicios, energa renovable, turismo, imprenta y libro y exportadores). Si bien la literatura es bastante escptica sobre la contribucin de estos regmenes al desarrollo econmico porque muchas veces se conceden desgravaciones a proyectos que se hubiesen concretado de todas maneras y en otras se apoya a proyectos muy ineficientes desde el

11 Ver Artana (2001). 12 El artculo 25 de la Ley de Zonas Francas dispone que en las transacciones con empresas radicadas en estas zonas deben utilizarse los precios de mercado. De todas maneras, normas generales para precios de transferencia que se adecuen a las internacionales ayudan al control. 13 En el caso de empresas estadounidenses se requiere que las actividades de la empresa en El Salvador entren en una canasta que tiene prdidas. La integracin de las canastas es un tema complejo que ha llevado, en el pasado, a que las empresas tengan excesos de crditos fiscales en el impuesto a la renta americano que slo pueden acreditar contra ganancias originadas en el exterior.

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punto de vista social (ver Recuadro No. 1), es frecuente que las presiones polticas o la competencia con otros pases de la regin por atraer inversiones impulsen a reducir impuestos. En este contexto, es un paso positivo que se hayan acotado algunas exenciones generales (como la depreciacin acelerada), pero es negativo que se hayan creado nuevos regmenes sectoriales (ley de Turismo en 2005 y extender los beneficios de las zonas francas a los Servicios Internacionales en 2007). Recuadro No. 1. Incentivos fiscales a la inversin14 Los defensores de los incentivos fiscales a la inversin los justifican en: a) las externalidades positivas que genera la inversin, b) la necesidad de responder a rebajas impositivas ofrecidas por otros pases que compiten por las mismas inversiones en un mundo de alta movilidad de capitales y c) la posibilidad de compensar otras falencias en el clima de inversin por medio de un aporte estatal que se concreta por medio de la reduccin de impuestos. En el extremo, algunos argumentan que no hay tal costo fiscal porque las inversiones no se hubieran concretado de no mediar el incentivo o porque es compensado va un efecto multiplicador sobre el empleo y el resto de la actividad econmica. El argumento de externalidades positivas en la inversin, especialmente en la industria, ha sido objeto de discusin tanto en el campo de la poltica tributaria como en el de la poltica arancelaria. Quienes apoyan la intervencin del estado sostienen que la industria infantil para poder crecer necesita un apoyo al inicio por la va de una proteccin al mercado interno (o subsidios a las exportaciones) o por la va impositiva. Esto llevara a medidas transitorias para compensar la falta de experiencia de las empresas nacionales o para convencer a las multinacionales que el pas es atractivo con relacin a otros donde pueden invertir. El sesgo pro mercado interno de algunas de estas medidas (que han atrado inversiones que a la larga demostraron tener dificultades para competir creando la disyuntiva de un apoyo permanente o crisis sectoriales) y las dificultades del Estado para elegir ganadores, prctica casi obligada por las restricciones presupuestarias, han despertado bastante escepticismo. Incluso, el renacimiento de la condena a elegir que han popularizado Haussman y Rodrik (2006) no pasa por instrumentos impositivos o arancelarios tradicionales sino por compensar la carencia de algn bien pblico esencial (informacin por ejemplo) o por coordinar esfuerzos entre el sector pblico y el privado.15 Los detractores de los incentivos fiscales apuntan a que: a) muchas veces existe redundancia (la inversin se hubiera concretado de todas maneras sin incentivos), b) generan un costo fiscal adicional al facilitar la evasin y elusin y complican a la administracin tributaria, c) la prdida fiscal obliga a aumentar la presin tributaria sobre el resto de la economa, d) generan distorsiones en la asignacin de recursos y son inequitativos ya que favorecen ms a las personas de altos ingresos, e) son poco transparentes, f) muchas veces generan competencia desleal a otras empresas del pas que no han podido acceder a ellos y g) al estar basados en el impuesto a la renta favorecen ms a las actividades capital-intensivas. 14 Este recuadro se basa en Artana (2005), Bolnick (2004), FIEL (2006), Morisset y Pirnia (2001) y Zee et al (2002). 15 Ver Haussman y Rodrik (2006). Es difcil asociar las sugerencias de estos autores a incentivos fiscales. De hecho las recomendaciones prcticas estaran virando hacia mantener un tipo de cambio real competitivo, que es una clara medida horizontal para el sector de transables, en clara contraposicin con medidas focalizadas como los incentivos impositivos.

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Zee et al (2002) sealan que la evidencia emprica muestra que la reduccin en el costo de la inversin resulta en un aumento de la inversin (probablemente con una elasticidad precio en el entorno de 0.6, mayor que la estimada hace aos atrs), pero que no es para nada claro que, an en ese caso, los incentivos proporcionados por los pases en desarrollo hayan sido costo efectivos. Adems, los autores sealan que habitualmente los aspectos tributarios no son muy destacados por las empresas multinacionales como disuasivos de una decisin de inversin en pases en desarrollo.16 En resumen, Bolnick (2004) concluye que: a) Los elementos no impositivos que conforman el clima de inversin son bastante ms importantes que los incentivos fiscales para determinar el nivel y calidad de los flujos de inversin. Incluso en el debate acerca de la eficacia de la poltica industrial adoptada en varios pases asiticos, an sus ms fervientes defensores reconocen que los resultados slo fueron posibles por la alta calidad de la burocracia, la calificacin y educacin de la fuerza laboral y el nfasis en producir para el mercado mundial. b) Analizar los efectos de los incentivos sobre la productividad y la eficiencia es al menos igual de importante que medir el eventual impacto que pueden tener sobre el monto de la inversin. Ms inversin no significa necesariamente mayor crecimiento; se requiere adems que sea de alta productividad. c) Incentivos similares pueden funcionar bien en algunos pases y mal en otros. Por lo tanto, no existe tal cosa como una receta nica. d) Los beneficios de los incentivos se exageran mucho y los costos tienden a ser subestimados. De todas maneras, en el caso de El Salvador se han evitado algunos problemas que han complicado a otros pases de la regin. Por ejemplo, no se han extendido exoneraciones en el IVA para ventas en el mercado interno (como ocurri en la dcada del 80 en la Argentina o ms recientemente con las Zonas de Desarrollo Fronterizo en Repblica Dominicana, aunque esto luego fue limitado por decisin judicial) evitando problemas de competencia desleal hacia competidores gravados y serios problemas de control para la administracin tributaria. Tampoco se han concedido beneficios a los inversores en el proyecto por la va de crditos fiscales a la inversin (o sus equivalentes) que tienen el potencial de hacer viables proyectos con rentabilidad social muy negativa.17 Adems, los beneficios ms significativos son para empresas de exportacin. Pero subsisten algunos problemas: a) Las exportaciones de maquila y las realizadas desde las zonas francas, adems de poder importar va admisin temporal libre del pago de aranceles de importacin, gozan del 6% de devolucin de impuestos. Este porcentaje se calcula sobre el valor agregado en el caso de las empresas de maquila y sobre el total del valor FOB en los usuarios de zonas francas

16 Estudios ms recientes citados en Bolnick (2004) encuentran que la inversin extranjera es ms sensible que antes a los cambios tributarios. Este es un resultado lgico dada la mayor movilidad internacional de capitales. La evidencia citada en Bolnick (2004) se refiere a flujos de inversin entre pases desarrollados. Como estos pases se han vuelto ms homogneos en infraestructura, regulaciones y otros determinantes importantes de la inversin es natural esperar que la variable impositiva tenga mayor peso. Por lo tanto, estos resultados no pueden ser extrapolados a pases en desarrollo. De hecho, el mismo autor cita alguna evidencia economtrica reciente para frica en la que ni siquiera aparece la variable impositiva como relevante en las decisiones de inversin. Lo mismo se observa en encuestas a empresas, aunque stas son bastante subjetivas. 17 Crditos fiscales a la inversin del 7% eran comunes en Estados Unidos hasta finales de los 80 y todava existen (mucho ms generosos) para algunas inversiones en varios pases de la regin (por ejemplo, en la Argentina y en Repblica Dominicana).

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al igual que el resto de las exportaciones que califican para la devolucin.18 Si se tiene en cuenta que la justificacin conceptual de la devolucin son los impuestos indirectos pagados en el proceso de produccin (de los cuales los ms importantes son los aranceles a las importaciones y, menos importantes, los selectivos a los combustibles ya que los crditos fiscales de IVA se recuperan por separado) este beneficio a la maquila y a los usuarios de zonas francas en buena medida duplica al de la admisin temporal. En la prctica, se da proteccin efectiva positiva a estas exportaciones, en lugar de buscar la proteccin efectiva nula que se alcanzara al liberar el pago de aranceles sobre insumos importados o permitir la admisin temporaria. b) La existencia de empresas exoneradas de impuestos siempre permite que se traspasen utilidades hacia ellas de otras empresas del mismo grupo econmico o se creen derechos a devolucin de crditos fiscales de IVA por operaciones ficticias. c) El 6% de devolucin se extiende tambin a los proveedores de las zonas francas.19 Esta disposicin seguramente procura no restar capacidad de competir a los proveedores locales de las zonas francas ya que los usuarios de stas pueden importar los mismos insumos del resto del mundo libre de derechos. Pero como se trata de un monto que no guarda relacin con el contenido impositivo de los aranceles u otros impuestos en el precio final puede haber un subsidio encubierto (lo ms probable dados los niveles arancelarios actuales de El Salvador) o una penalizacin encubierta. d) En el caso de las ventas de textiles producidos en las zonas francas al mercado interno se libera del pago de derechos de importacin al valor agregado nacional. Pero se debe pagar el resto de impuestos. Esto resulta en una mayor proteccin efectiva para empresas que produzcan para el mercado interno ya que pueden gozar del acceso de los insumos a precios internacionales. e) A diferencia de lo que ocurre con los desarrollistas y administradores de zonas francas que tienen exoneraciones en el impuesto a la renta y en los municipales por un perodo limitado, los usuarios de zonas francas tienen exoneraciones sine die, aunque las disposiciones de la OMC obligaran a eliminar esta exencin a partir del ao 2015. Las imprentas, y las empresas de peridicos, revistas y libros estn exentas de todos los impuestos tambin sin lmite temporal. Esto contrasta con los 10 aos de exoneracin en el impuesto a la renta que gozan los desarrollistas y administradores de zonas francas o los 5 10 aos (segn el tamao de la central) para los generadores de energa renovable, o los 10 aos concedidos a las empresas de turismo.20

18 Artculo 7 de la Ley de Reactivacin de Exportaciones y Artculo 19 del Reglamento de la Ley de Reactivacin de Exportaciones. 19 Artculo 25 de la Ley de Zonas Francas y Artculo 20 del Reglamento de la Ley de Reactivacin de Exportaciones. 20 Las empresas de turismo estn exentas del pago de IVA e impuestos a la importacin de maquinarias y materiales para la construccin del proyecto pero con un lmite de 100% del capital propio invertido en el proyecto (esto debera limitar los problemas de evasin fiscal que se han detectado en otros pases de la regin). Adems, deben aportar el 5% de sus utilidades para sumarlas al gravamen del 5% que se cobra al precio de las habitaciones; ambos se destinan a un fondo de promocin del sector.

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Existen algunas aproximaciones al gasto tributario de los tratamientos especiales impositivos en El Salvador. Se basan en el aporte que el Estado hara al sector/empresa/familia favorecida pero ello difiere del eventual impacto en la recaudacin ya que si se eliminara el tratamiento especial habra una reaccin del ahora gravado por reducir la base imponible va elusin o evasin. Esta forma de medir el gasto tributario es habitual en la regin.21 De todas maneras, es habitual que en los ejercicios de aproximacin se sobreestimen algunos gastos tributarios al interpretar la letra fra de la ley en lugar de analizar sus efectos econmicos. Por ejemplo, en el caso de El Salvador sera un error computar un gasto tributario por la exencin de los dividendos percibidos por los accionistas de una empresa porque la empresa pag el impuesto a la renta antes de distribuirlos. Otro caso son las exenciones en el IVA en las importaciones de insumos que realizan agentes gravados que luego terminan ingresando el total del dbito fiscal (ya que no tienen crdito por la exencin en la Aduana). Incluso en el caso de importaciones de las empresas radicadas en las zonas francas no existe un gasto tributario por la exencin otorgada a los insumos: los exportadores podran haber accedido a la admisin temporaria y a la devolucin de los crditos fiscales por el IVA an estando fuera de la zona franca. En resumen, el gasto tributario en el impuesto a la renta por exenciones incluidas en la ley sera del orden de 0.4% del PIB (0.1% por la exencin de los intereses percibidos por las personas y 0.3% por la exencin a las pasividades, indemnizaciones por despido y gastos de representacin de los agentes del servicio exterior). Pero el impacto sobre la recaudacin de una eventual derogacin de los mismos sera mucho menor. En el caso de los intereses algo se perdera por la posibilidad de enviar los ahorros a otros pases. Como esta opcin es ms fcil para las personas de mayores recursos seran los pequeos ahorristas (o los tomadores de crdito) los que terminaran afrontando el gravamen. Gravar las indemnizaciones por despido tiene el problema de la no habitualidad de la fuente de ingreso. En cambio, gravar las pasividades guarda lgica con el buen diseo de un gravamen al ingreso. En el caso del IVA, los bienes y servicios exentos generaran un gasto tributario de 0.01% del PIB, las que favorecen a diplomticos 0.09% y los autobuses 0.04%. En el caso de los diplomticos hay convenios con otros pases que impediran avanzar en su derogacin (si deben controlarse eventuales abusos). El mayor costo estara asociado a la devolucin de IVA a exportadores (0.6% del PIB), pero es un error computar esto como un gasto tributario: en un sistema tributario bien diseado los exportadores estn gravados a tasa cero en el IVA. El incentivo de 6% a las exportaciones genera un gasto tributario de 0.1% del PIB. Como excede las devoluciones habituales por contenido impositivo en los insumos y otras compras de los exportadores hay un subsidio que podra acotarse. En el caso de las Zonas Francas, rgimen de Turismo y otros sectoriales no hay informacin sobre el gasto tributario asociado a las exenciones en el impuesto a la renta, aranceles e impuestos municipales. Si se ha aproximado en 1.2% del PIB el monto asociado a la importacin de las empresas de zonas francas por sus importaciones libres del pago de aranceles a IVA. Pero como se ha argumentado anteriormente, es un error 21 Ver Artana (2007).

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considerar a este beneficio un gasto tributario. Las empresas slo evitan un costo financiero por adelantar en la Aduana impuestos que luego el fisco les devolvera al exportar (an cuando no estuvieran en una zona franca).22 En resumen, el gasto tributario respaldado por un anlisis econmico de las exenciones sera del orden de 0.64% del PIB. A esa cifra habra que adicionarle el correspondiente a los incentivos sectoriales en el impuesto a la renta (de los cuales se carece de informacin). El impacto fiscal de su eventual derogacin sera todava menor por la reaccin de los contribuyentes va elusin y evasin fiscal. Los Impuestos Selectivos al Consumo recaen sobre los combustibles, los cigarrillos, las bebidas alcohlicas y las gaseosas. Excluyendo a los combustibles aportan slo el 3% de la recaudacin, cifra baja con relacin a otros pases. En el caso de los cigarrillos el grueso de la tributacin especial es ad valorem (39% del precio de venta al pblico neto de impuestos) con un componente especfico de slo medio centavo de dlar por paquete. La decisin de disear la tributacin especial en forma ad-valorem contrasta con los impuestos especficos a los combustibles y a bebidas alcohlicas. Si bien la tributacin especial ad-valorem protege a la recaudacin de los efectos de la inflacin, castiga la calidad de los productos en la medida en que sta requiera mayores costos que se incorporan al precio neto. En el caso de las bebidas el impuesto se ha modificado para imponer por grado alcohlico lo cual apuntara mejor a corregir la externalidad negativa que genera el consumo de estas bebidas, pero al ser diferente por bebida se introduce una distorsin. As mientras los vodkas tributan un impuesto de 3.25 centavos de dlar por grado alcohlico, los aguardientes de 4 centavos, el ron 5 (aunque otros aguardientes de caa pagan slo 1,5 centavos) y los vinos de 7; las cervezas y sidras deben pagar uno de 8.25 centavos por grado de alcohol, el gin 14 y los whiskies de 15 centavos. De esta forma, se penaliza el consumo de algunas bebidas de alta graduacin alcohlica (whiskies) con relacin a otros de similar contenido de alcohol (ron) lo cual puede resultar en una proteccin especial para los productos fabricados en el pas, y se castiga el consumo de bebidas de baja graduacin alcohlica (por ejemplo, un litro de cerveza paga un impuesto del orden de 40 centavos de dlar, superior a los aproximadamente 20 centavos que paga un litro de ron o vodka). Las gaseosas deben tributar un impuesto especial de 10%. No existe un justificativo en externalidades negativas para gravar a estas bebidas con impuestos especiales. Al igual que en otros pases la intencin es recaudar a partir de una industria con pocos fabricantes.23 En la reforma de 2004 se complet un esquema de retenciones, anticipos y percepciones que procura proteger a la recaudacin de maniobras de elusin y evasin.

22 Si venden al mercado interno deben pagar los aranceles e IVA. 23 Las bebidas gaseosas no tienen una elasticidad de demanda particularmente baja como para justificar una imposicin diferencial por argumentos basados en la regla de Ramsey. Adems, existen algunos reparos a organizar la tributacin al consumo en base a la regla de Ramsey. Ver FIEL (2006).

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El artculo 151 del Cdigo Tributario regula un anticipo del impuesto a la renta de las personas naturales titulares de empresas24 y las personas jurdicas del 1.5% de los ingresos brutos.25 Este tipo de medidas se utiliza en otros pases por dos motivos: a) protege a la recaudacin de los efectos de la inflacin (el llamado efecto Tanzi), que es ms importante en un impuesto de liquidacin anual como el impuesto a la renta que tiene un rezago promedio entre el momento en que se genera el hecho imponible y el momento del pago al fisco del orden de 10 a 12 meses. An en pases con baja inflacin como El Salvador la medida tiene un impacto en la recaudacin al quitarle al Estado (y traspasarlo al sector privado) el costo financiero por el rezago en el pago; b) introduce una suerte de impuesto mnimo a la renta ya que se paga en funcin de una variable ms fcil de controlar como las ventas (la renta est expuesta a sobreestimaciones de costos). En el caso de El Salvador el artculo 153 del Cdigo habilita a acreditar contra el pago de otros impuestos, multas o intereses los pagos a cuenta en exceso del impuesto a la renta que surja de la declaracin jurada anual. Ello evita que el anticipo acte como un pago mnimo que se paga independientemente del impuesto a la renta que finalmente corresponda pagar. Los empleadores retienen a los asalariados el impuesto a la renta utilizando una escala que contempla el mnimo exento.26 Un esquema de este tipo se utiliza habitualmente en la mayora de los pases para facilitar la tarea de fiscalizacin (y que en el caso de El Salvador, como en otros casos, libera al trabajador de presentar la declaracin jurada si slo tiene esos ingresos). En la reforma de 2004 se agreg la retencin del 10% de la factura a los prestadores de servicios que no tengan relacin laboral con la empresa, sin mnimo exento. Esto puede dar lugar a retenciones en exceso para aquellos prestadores de servicios de ingresos bajos y medios. En la reforma de 2004 se generalizaron los esquemas de percepcin. Los grandes contribuyentes deben retener el 1% de las facturas de prcticamente todos sus proveedores y el 1% del valor agregado de sus compradores como anticipo del IVA, y las empresas de tarjetas de dbito y crdito el 2% de los montos a pagar a los negocios. Las percepciones de este tipo tienen como objetivo principal asegurar un mnimo de recaudacin ya que los que han sufrido la percepcin al menos debern ingresar ese monto que fue retenido por contribuyentes (los grandes) que son seguidos ms de cerca por la agencia de recaudacin.27 Si bien son utilizadas con frecuencia en varios pases de la regin tienen dos problemas: a) pueden dar lugar a exceso de percepciones y ello resultar en una tasa efectiva del impuesto mayor para algunos contribuyentes. Este riesgo parece acotado en El Salvador a los porcentajes actualmente vigentes;28 b) producen la tentacin de insistir por el mismo

24 La reforma de 2004 incluy a las personas naturales. 25 El anticipo se reduce al 0.3% de los ingresos brutos para las empresas distribuidoras de alimentos y artculos de higiene que tengan precio sugerido de venta y para el transporte pblico de pasajeros. Esta alcuota menor se ha utilizado en otros pases para los casos de empresas cuyo valor agregado es relativamente bajo en relacin a la facturacin (por ejemplo, las gasolineras). 26 Adems, existen otros sistemas de retencin habituales como los que se aplican a pagos al exterior y el 10% de retencin que deben realizar las entidades financieras sobre los intereses pagados a empresas. 27 Adems, generan algn costo para los agentes de percepcin pero que no debera ser muy importante. 28 El problema se potencia en los casos de empresas con saldos a favor en el IVA (habituales cuando se realizan inversiones de cierta importancia) que demoran ms en ser recuperados porque las percepciones han disminuido el dbito fiscal del cual se descuentan los crditos. Como en El Salvador se exime de IVA a las

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camino aumentando ms las tasas de percepcin, lo que genera ingresos relativamente fciles en el corto plazo, pero a costos crecientes para el funcionamiento de la economa (cuanto mayor la tasa, mayor es el riesgo de que el problema mencionado en el punto a) sea ms relevante). La justificacin de esquemas de este tipo es, en el mejor de los casos, transitoria hasta que se reduzca la evasin por mejoras en la fiscalizacin. La informacin obtenida en entrevistas con expertos fiscales de El Salvador muestra que los ingresos por percepciones y retenciones de IVA habran disminuido en 2007 con relacin a lo recaudado por estos conceptos en 2005 y 2006 (de un promedio del orden de US$ 30 millones anuales a US$ 17 millones). Esta merma no es fcil de explicar cuando se han mantenido las alcuotas de retencin y percepcin sin cambios durante ese perodo. En cualquier caso, representan un porcentaje muy bajo (menor al 2%) de la recaudacin del impuesto del orden de US$ 1500 millones en el ao 2007. En el caso del impuesto a la renta las retenciones oscilaron entre 48 y 50% de la recaudacin neta de devoluciones y el pago a cuenta entre el 24 y el 27%. El saldo se ingresa con la declaracin jurada. Estos porcentajes no son muy diferentes de los observados en el 2003 y 2004, antes de la extensin de los pagos a cuenta. De hecho, el saldo pagado con la declaracin jurada representaba el 27% de la recaudacin neta de devoluciones en el ao 2007, el ms alto de los ltimos cinco aos. De todas maneras, la extensin de los pagos a cuenta y de las retenciones puede haber tenido un efecto positivo sobre la recaudacin an manteniendo su participacin en el total si motiv a un blanqueo de rentas no declaradas.29 La recaudacin neta del impuesto a la renta fue en 2007 75% superior a la de 2004, mientras que el total de ingresos tributarios aument 49% en el mismo perodo. Por lo tanto, para medir el impacto de las reformas sobre la recaudacin se necesita un anlisis estadstico ms preciso que se elabora en la seccin 2 de este documento. Desde el 2004 en adelante se realizaron otras reformas que pueden haber contribuido a mejorar la recaudacin. Por ejemplo, se limitaron algunas deducciones en el IVA y en el Impuesto a la Renta (compras de vveres, por ejemplo), se puso a disposicin de las instituciones financieras la solvencia tributaria de los contribuyentes para que la puedan utilizar en la evaluacin de los crditos, se exigen facturas numeradas y se introdujo el criterio de proporcionalidad para los gastos cuando el contribuyente tiene ingresos gravados y exentos. Las tasas e impuestos municipales se han mantenido sin grandes cambios en los ltimos aos. La gran diferencia en el financiamiento del gasto local aparece por el aumento en las transferencias del gobierno central. El principal recurso propio de los municipios es un impuesto a los activos de las empresas con sede en el ejido municipal (menos algunas deducciones que permite la ley) con alcuotas decrecientes que se aplican sobre el activo

importaciones de bienes de capital, el riesgo estara algo ms acotado pero no es nulo (por ejemplo, por la componente local de las inversiones como la construccin). 29 Atribuir el aumento en los pagos de anticipos y retenciones exclusivamente a la incorporacin de los profesionales y empresas antes excluidos sera equivocado. Por ejemplo, entre 2004 y 2007 los pagos a cuenta aumentaron en US$ 124 millones. Dada la tasa de 1.5% atribuir ese aumento exclusivamente a la inclusin de nuevos sectores llevara al absurdo de sostener que stos tienen facturacin por US$ 8300 millones.

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imponible.30 Como se analizara en Artana (1999) la base de este impuesto no depende de la cantidad y calidad de los servicios que presta el municipio. Por ello, no puede justificarse como una tasa por el uso del servicio como podra inferirse de la alcuota decreciente. Adems, los municipios cobran tasas por alumbrado, barrido y recoleccin de residuos que se calculan sobre la base de los metros lineales de las propiedades o m2 (son parecidas a un impuesto predial). 2. El impacto de las reformas sobre la recaudacin Los efectos sobre la recaudacin tributaria de El Salvador de la reforma llevada adelante en 2004 no slo han sido visibles sino tambin extensamente comentados en varios trabajos tcnicos (Trigueros, 2007) as como en informes oficiales (Ministerio de Hacienda 2006 y 2007) y de organismos internacionales (IMF, 2005 y 2007). Puede decirse que existe un consenso en que con posterioridad a la reforma, - que como se mencion antes tuvo sus principales caractersticas en el perfeccionamiento de los mecanismos de retencin y percepcin de los dos principales impuestos y en la mejora de la fiscalizacin y el control-, la recaudacin tributaria expresada como porcentaje del PIB trep un par de puntos para consolidarse en el entorno del 14%. La Figura 1, tomada de Trigueros (2007) da cuenta de tal salto desde una perspectiva de evolucin de largo plazo. Pero as como tal asociacin temporal es evidente, existe menos precisin en cuanto a la descomposicin del verdadero efecto de la reforma versus otros factores explcitos o latentes que pueden haber estado elevando la presin tributaria. En varios de los informes mencionados y diversas entrevistas realizadas recientemente durante una visita a El Salvador, han aparecido algunas dudas sobre la exacta contribucin de la reforma al desempeo de la recaudacin en relacin a otros factores diversos que van desde efectos plausibles como la contribucin del ciclo econmico o el mayor crecimiento potencial, hasta otros ms contenciosos o poco plausibles como el impacto del precio internacional de petrleo o problemas con la medicin del PIB. 30 La tasa promedio es del orden de 0.10 a 0.15% del valor de los activos, pero que para las empresas pequeas alcanza al 1% de la base imponible.

Figura 1El Salvador: Carga Tributaria 1959-2007

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

Aos

% d

el P

IB

14

Estas contribuciones relativas fueron mencionadas verbalmente por algunos informes pero sin la evidencia cuantitativa correspondiente que justificara la argumentacin. As por ejemplo, en su informe del Artculo IV de 2004 el FMI (IMF, 2005 p.15), presenta un Cuadro que descompone una mejora esperada de 1.2% del PIB en la recaudacin en 2005 en mejoras en la recaudacin del impuesto a la renta (0.3% del PIB) y del IVA (otro 0.3% del PIB) que en ambos casos atribuye (sin especificar detalladamente) a los mecanismos de retenciones y percepciones, mientras que adjudica un tercio de dicha mejora a la administracin tributaria. Ms recientemente, otro informe de artculo IV para 2006 del mismo organismo (IMF 2007, p.5) comenta que.. los ingresos [fiscales] crecieron por aproximadamente por ciento del PIB en 2006, reflejando en parte medidas de administracin tributaria y una actividad econmica cclicamente ms alta (cada una dando cuenta de aproximadamente por ciento del PIB. Por su parte el Ministerio de Hacienda (2006, p.17) en su Memoria de Labores de mediados de 2006 indica entre los motores de la mayor recaudacin el efecto combinado...del impacto por la reforma tributaria, la ampliacin de la base de contribuyentes, la ejecucin de planes masivos de fiscalizacin y el mayor crecimiento de la economa.31 Esta seccin trata de responder al interrogante sobre la contribucin efectiva de la reforma de 2004 y medidas ulteriores a la recaudacin. Para ese fin se llevan adelante tres tipos de anlisis diferentes pero complementarios en cuanto a los objetivos buscados. En primer lugar se realizan estimaciones economtricas de la evolucin de la presin tributaria sobre datos trimestrales buscando evidencia cuantitativa que permita descomponer cunto de la suba observada en la presin se explica por la evolucin de la actividad econmica real y cunto puede atribuirse a las medidas asociadas a la reforma. Algunos intentos recientes de medir la respuesta de la recaudacin a la actividad se realizan sobre una muestra de datos (aparentemente) anuales pero que no logran separar bien estos efectos que compiten por la explicacin. En segundo lugar, usamos los datos disponibles en las Memorias de Labores 2006 y 2007 del Ministerio de Hacienda para examinar la magnitud de las ganancias de recaudacin que all se atribuyen a diferentes aspectos de la reforma. Adems de poner esas ganancias estimadas en perspectiva frente a la suba de la recaudacin observada, ello ayuda adems a identificar las distintas contribuciones de los distintos aspectos de la reforma. Por ltimo, exploramos los efectos del precio del petrleo sobre la recaudacin tributaria no slo para indagar la validez del argumento sino ms bien para cuantificar cmo el ajuste del precio del petrleo que ha estado soportando la economa ha impactado sobre la recaudacin tributaria (sin perjuicio de otros efectos sobre la economa e independientemente de los efectos sobre el gastos fiscal por la va de mayores subsidios).

2.1 La evolucin de la presin tributaria: reforma versus actividad real El Cuadro 1 muestra la evolucin trimestral de todos los ingresos del Gobiernos Central como porcentaje del PIB trimestral medido a precios corrientes. Estos datos permiten apreciar los cambios a travs del tiempo y entre impuestos, pero no resultan idneos para

31 En el comentario sobre la mayor recaudacin del IVA del mismo informe (p.18) tambin se menciona y agrega el impacto de los precios del petrleo a la lista anterior de factores determinantes.

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una discriminacin detallada de los efectos en juego, en parte porque estn expuestos a una fuerte estacionalidad. Por ejemplo si se observa el segundo trimestre de cada ao se detecta el mayor ingreso tributario en virtud de vencimientos impositivos (del impuesto a la renta) y adems se observa que el salto en la presin tributaria definida en los mximos obtenidos en ese trimestre ha sido mayor que para el promedio del ao (lo cual nuevamente indica el rol central del impuesto a la renta en la mejora de la recaudacin total). La base de datos utilizada para examinar los efectos de la reforma y de la actividad real sobre la presin tributaria utiliza una muestra disponible entre el primer trimestre de 1995 y el primer trimestre de 2008 y procede a desestacionalizar las series de recaudacin y de PIB por separado (de modo que los ratios estn formados por variables nominales desestacionalizadas). La Figura 2 muestra las series de presin tributaria (correspondiente a los ingresos tributarios definidos del Cuadro anterior y divididos por el PIB trimestral en dlares corrientes) total, del impuesto a la renta, del IVA y del resto de los ingresos tributarios. Los datos estn expresados en tanto por uno (0.05 es equivalente a 5%) y la lnea vertical interior en cada panel separa el desempeo antes y despus de las reformas. En todos los paneles excepto en de los Otros Tributos aparece evidencia de cambio estructural en el coeficiente de la recaudacin al PIB luego de la reforma de 2004, que se indica con una lnea vertical. Como tambin puede verse en la Figura 1, la presin tributaria en El Salvador inici un proceso ascendente en 2001, cosa que luego se intensific a partir de la reforma de 2004. Sin embargo, otros efectos distintos de la reforma pueden haber estado explicando este comportamiento. Por ejemplo, entre 2004 y 2007 existen dos puntos del PIB de mayor recaudacin que se explican por saltos tanto en el impuesto a la renta como en el IVA. El inconveniente con este salto es que la actividad real creci tambin, casi duplicndose la tasa de crecimiento anual de la actividad real que entre 2001 y 2004 se ubicaba en el entorno del 2% y que luego se aproxima al 4%. Es decir que una tarea de identificacin en los desempeos arriba graficados es separar cunto se puede atribuir a la reforma y cunto a una aceleracin del crecimiento.

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.10

.11

.12

.13

.14

.15

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

1.a INGRESOS TRIBUTARIOS

.024

.028

.032

.036

.040

.044

.048

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

1.b. IM PUESTO A LA RENTA

.050

.055

.060

.065

.070

.075

.080

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

1.c. IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

.012

.016

.020

.024

.028

.032

.036

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

1.d. OTROS TRIBUTOS

Figura 2EVOLUCION DE LA PRESION TRIBUTARIA EN EL SALVADOR 1995-2007

se ries trimestrale s de se stacionalizadas

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Esta indagacin se hace de un modo simple y atendiendo al tamao reducido de la muestra, corriendo una regresin que ajusta la evolucin de la presin tributaria (total, para el impuesto a la renta y para el IVA) a la tasa de crecimiento de la actividad real medida por el PIB en dlares constantes segn los datos de cuentas nacionales.32 La forma de la ecuacin estimada es la siguiente:

[ ] ttttit uPIBrealPIBrealreformPIBR +++= 4210 )log()log( . . / (1) Donde Rit es la recaudacin tributaria de i (i= todos los impuestos, impuesto a la renta, IVA) en el trimestre t, 0 es una constante, reform es una variable ficticia que adopta 0 hasta el cuarto trimestre de 2004 y 1 desde entonces; log(PIRreal) es el logaritmo del PIB en dlares constantes en el trimestre t y el trimestre t-4 con lo que la diferencia aproxima la tasa de crecimiento interanual del PIB de cada trimestre, y finalmente ut es un error.33 La ecuacin (1) se estima por mnimos cuadrados ordinarios (OLS) para cada uno de los tres casos (recaudacin total, renta e IVA). La hiptesis de la relevancia de la reforma debe verificarse con la significatividad estadstica del coeficiente 1. A su vez la descomposicin de las contribuciones de la reforma y del mayor crecimiento resultan de los valores de por un lado 1 y por el otro 2 multiplicado por el mayor crecimiento post reforma (que en la muestra aproxima el 2% anual o 0.02 en trminos de la diferencia logartmica). Los paneles del Cuadro 2 muestran los resultados de las regresiones, que tienden a verificar que el efecto de la reforma result significativo y similar a la contribucin proveniente de la aceleracin del crecimiento.34 La reforma gener un salto en el coeficiente de la recaudacin tributaria total al PIB del orden del 0.9% del PIB. La exploracin de estos efectos a nivel de la recaudacin del impuesto a la renta y al IVA da como resultado una explicacin algo mayor en el caso del impuesto a la renta.35.

32 La especificacin basada en la tasa de crecimiento (en vez del nivel) del PIB resulta seleccionada porque aparece como ms clara para la interpretacin de lo que se quiere examinar, que es la definicin de un nuevo escaln en la presin tributaria ocasionado por la reforma. Se examin tambin una especificacin diferente a la ecuacin (1) en donde la presin tributaria depende de su nivel un ao atrs (para captar dinmica o tendencia y corregir por autocorrelacin), el logaritmo del producto potencial (obtenido de aplicar un filtro HP a la serie de PIB real) y una constante y la variable ficticia de la reforma. Los resultados obtenidos fueron cualitativamente similares a los de la ecuacin (1). Finalmente, debe sealarse que la utilizacin del consumo agregado (en vez del PIB) para el caso del IVA, que sera ms relevante, no es posible debido a que los datos del consumo no se hallan disponibles en frecuencia trimestral. 33 Tambin se examin la posibilidad de que el coeficiente 2 que captura la influencia del crecimiento, tenga un comportamiento diferente luego de la reforma (introduciendo la variable ficticia reform de modo multiplicativo junto al efecto de crecimiento). Estos resultados no fueron significativos. 34 El efecto del crecimiento sobre la presin tributaria resulta significativo desde 2001 en adelante, dado que en el periodo 1995-2000 se producen fuertes oscilaciones en la tasa anual de crecimiento mientras que la presin tributaria permanece constante. Es decir, y como se explica en el texto el efecto testeado en las ecuaciones busca explicar la contribucin del crecimiento desde 2001. 35 En el caso del IVA debe notarse adems que el consumo creci ms que el PBI en el perodo posterior al 2004. Esto debi ayudar a mejorar la recaudacin medida como porcentaje del PIB por otro efecto ajeno a la

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reforma. Por lo tanto, es dable esperar que si se hubiese contado con informacin trimestral del consumo el aporte de la reforma medido por la estimacin economtrica hubiera sido menor al registrado.

Cuadro 2 Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA TOTAL Method: Least Squares Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4 Included observations: 48 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

C 0.108736 0.000792 137.2360 0.0000REFORM 0.009588 0.002061 4.652621 0.0000

DPOS2001*(LOG(PIBREAL)-LOG(PIBREAL(-4))) 0.450750 0.055205 8.165019 0.0000

R-squared 0.902499 Mean dependent var 0.118565Adjusted R-squared 0.898166 S.D. dependent var 0.011594S.E. of regression 0.003700 Akaike info criterion -8.300661Sum squared resid 0.000616 Schwarz criterion -8.183711Log likelihood 202.2159 F-statistic 208.2676Durbin-Watson stat 1.348152 Prob(F-statistic) 0.000000

Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA RENTA Method: Least Squares Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4 Included observations: 48 after adjustments


C 0.029937 0.000422 70.92654 0.0000REFORM 0.005577 0.001098 5.079977 0.0000

DPOS2001*(LOG(PIBREAL)-LOG(PIBREAL(-4))) 0.170261 0.029408 5.789507 0.0000


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En sntesis, la evidencia indica que los efectos de la reforma sobre el desempeo de la recaudacin fueron significativos, pero la misma puede explicar aproximadamente la mitad del salto en la presin tributaria. La otra mitad se explicara por el mayor crecimiento de la actividad real. Ambos impuestos centrales en el esquema tributario de El Salvador, renta e IVA explican y agotan el efecto de la reforma, dado que en la agregacin del resto de los impuestos no se registra contribucin alguna. El impuesto a la renta aparece como contribuyendo ms a travs de la reforma, pero las diferencias cuantitativas con la contribucin del IVA no son muy pronunciadas.

2.2 Memorias de Labores: reforma versus gestin administrativa La estimacin del efecto de la reforma sobre la presin tributaria realizada en la seccin 2.1, si bien permite descomponer la contribucin de la misma en relacin al impulso de una mayor actividad econmica, no es informativa respecto a los determinantes que estn detrs del cambio, sino que ms bien capta un efecto conjunto de varios factores, entre los que se encuentran los mecanismos de retencin y percepcin en IVA y ganancia, mejoras administrativas en la fiscalizacin, etc. En las Memorias de Labores publicadas luego de la reforma36, el Ministerio de Hacienda (2006, 2007) ha provisto estimaciones propias dirigidas a evaluar el impacto de las medidas asociadas a la reforma de modo separado a las mejoras en la gestin administrativa. El Cuadro 3 toma la informacin disponible en las Memorias de Labores 2005-2006 y 2006-2007 en cuanto a las estimaciones realizadas para determinar el efecto sobre la recaudacin de las reformas y la gestin administrativa. El Cuadro 3 transcribe directamente los tems y las estimaciones presentadas en los Cuadros No.3 y No.5 de las Memorias de Labores 2005/06 y 2006/07 respectivamente, agregando como memo tems

36 Se trata de las Memorias 2005-2006 y 2006-2007, dado que al momento de elaborarse este informe la correspondiente a 2007-2008 todava no se halla disponible.

Variable Dependiente: PRESION TRIBUTARIA IVA Method: Least Squares Sample (adjusted): 1996Q1 2007Q4 Included observations: 48 after adjustments


C 0.059516 0.000371 160.4214 0.0000REFORM 0.003937 0.000965 4.080085 0.0002

DPOS2001*(LOG(PIBREAL22)-LOG(PIBREAL22(-4))) 0.216143 0.025849 8.361643 0.0000


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los aumentos en la recaudacin de los impuestos a la renta y a la transferencia de bienes muebles y a la prestacin de servicios (IVA).

Ao 2005 2006

Total de Reformas (US$ millones) 163 94.5

IVA 54 38.1de los cuales Ret. 2 % IVA tarjetas de crdito 12.1 Retencin y Percepcin 1% del IVA 27.3 Deduc. Cred. Fisc. Operac. Grav. y Extras 6.4 Cruces de informacin, Fiscalizacin y Nuevos Contribuyentes 8.2 38.1

Renta 70.8 45.1de los cuales 1.5% Pago a cuenta personas naturales 49 1/ Retenciones 20 10 Otras Deducciones y donaciones 0 Cruces de informacion, fiscalizacin, Nuevos Contribuyentes 1.8 35.2

Derechos Arancelarios e Importaciones 5.2Impuestos Especificos 5.8 6.2Amnista 32.5 0

Memo Items: Aumento de la RecaudacinIVA 143.7 192.6Renta 134.9 119.11/ Se mencionan 17.3 miilones de US$ de disminucin por acreditamiento en declaraciones prximasFuente: Memoria de Labores 2005/2006 y 2006/2007

Rendimiento de la Reforma Tributaria y Gestin Administrativa

Cuadro 3

(unidades: millones de dlares corrientes)

Comparando los 54 millones de mejora en la recaudacin de IVA que en 2005 se atribuyen a las reformas se observa que los mismos constituyen un 38% de la mejora observada en la recaudacin de IVA en 2005. De esta mejora debida a las reformas, la mayor parte (un 73%) corresponde a los mecanismos de retenciones y percepciones37, sea a travs de las 37 Los cambios en el IVA ocasionados por la reforma fueron cambios en la definicin de perceptores y retenedores del impuesto. La reforma dio lugar a una generalizacin de estas figuras dado que antes los grandes contribuyentes podan actuar como perceptores pero slo para algunos productos o casos. El mecanismo de retenciones ocurre cuando una empresa grande compra a una empresa chica inscripta en el IVA. En este caso se generaliz el mecanismo de retencin del 1% sobre el valor de la compra del insumo, a cuenta de IVA que la empresa vendedora luego puede descontar de su declaracin mensual. Esto permiti mejorar la informacin cruzada para control y adems es complementario a la ampliacin de la base va ms contribuyentes. Estos mecanismos permitieron segmentar mejor grandes (facturacin superior a 5 millones) medianos (1 a 5) y pequeos (menos de 1) contribuyentes. Se crearon subdirecciones para cada grupo dentro de la direccin de impuestos internos, realizndose una sola actualizacin desde 2004. El siguiente mecanismo es el de la percepcin. Lo lleva adelante el gran contribuyente cuando vende, estimando el 1% del valor agregado presunto que va a generar el producto o servicio que se vende. Finalmente aparece algo

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retenciones a las compras con tarjeta de crdito o a travs de las retenciones y percepciones a pequeos contribuyentes. Por su parte, un 12% de la mejora asociada a las reformas corresponde a las reducciones en el uso de crditos fiscales38 y finalmente el 15% corresponde mejoras debidas a tareas de fiscalizacin y el ingreso de nuevos contribuyentes. En el caso del impuesto a la renta, los 70.8 millones de dlares que se estiman de ganancia para 2005 representan el 52% de la mejora observada en la recaudacin del impuesto en ese ao. Esta ganancia est mayormente (un 70%) basada en la perfeccin del mecanismo de anticipos o pago a cuenta39, seguida por el efecto de las retenciones40 (28%) y solo levemente por una mayor fiscalizacin y nuevos contribuyentes. Sin embargo, estos nmeros pueden depender de una exagerada estimacin de la ganancia de recaudacin por el mecanismo de pago a cuenta. Por ejemplo, en la misma Memoria de Labores se indica que existiran 17.3 millones de dlares de pagos a cuenta que seran acreditaciones en el ejercicio siguiente. Si ese fuera el caso entonces los nmeros y porcentajes respectivos seran menores: el efecto de las reformas habra significado un 40% de la mejora en la recaudacin del impuesto a la renta de ese ao, explicado (60%) por los pagos a cuenta, las retenciones (37%) y la fiscalizacin y los nuevos contribuyentes (3%). Al mismo tiempo, los porcentajes de la participacin de la reforma en la mejora observada en la recaudacin en 2005 estn distorsionados por el efecto de una sola vez que en la recaudacin total causa la amnista tributaria y que representa 32.5 millones de dlares (ver Cuadro 3) o ms de 10% de la mejora en la recaudacin total (estimada en 304 millones de dlares). Tomando en cuenta este hecho, los porcentajes de participacin de las reformas en

totalmente nuevo que es un mecanismo de percepcin que tienen que llevar adelante las compaas de tarjetas de crdito (o los bancos en tarjetas de dbito) sobre medianos y pequeos contribuyentes, reteniendo el 2% de la venta a cuenta del IVA del negocio que vende la mercadera o servicio. Esto no ocasion una sustitucin hacia el uso de efectivo excepto en el caso de las gasolineras que por razones de mrgenes pequeos argumentaron que no podan aceptar las tarjetas porque el crdito fiscal que les quedaba iba a ser menor que lo que deberan pagar. De los tres mecanismos el que ms rendimiento aport fue el de las retenciones a las compras, seguido por el de tarjetas de crdito y finalmente el de la percepcin para las ventas. 38 En materia de deducciones, la reforma fue estricta en poner lmites a deducciones no relacionadas con el negocio y definiendo que slo aquellas indispensables iban a ser aceptadas. El criterio de proporcionalidad fue aplicado en especial en el sector bancario, dado que haba un mecanismo propio ad-hoc que daba libertad para definir gastos. 39 Los anticipos que antes abarcaban a las empresas fueron extendidos a los comercios y los profesionales. Esto se produjo con una retencin del 1.5% mensual sobre los ingresos brutos, en el caso de los profesionales se entiende que es por la parte autnoma dado que el empleador formal les hace la retencin 40 Para los grupos mencionados en la nota anterior y en materia de deducciones se trat de enfrentar el problema del inflado de los gastos introduciendo una obligacin de efectuar una retencin por los mismos, es decir si infla los gastos porque le dan facturas tiene que pagar una retencin. El control con las imprentas para la emisin de facturas fue otro avance. Tambin los lmites para las deducciones por donaciones perfeccionando el mecanismo de informacin, documentacin y autorizacin. A su vez, la proporcionalidad para el tratamiento de las deducciones en personas jurdicas se trat de controlar el juego de asignar gastos de actividades no gravadas (ZF) en la declaracin de actividades gravadas. Por el art 28 de la ley del impuesto a la renta se estableci una frmula para tal fin. Finalmente, tambin hubo un apartamiento para algunos casos del principio de territorialidad que rige en El Salvador, para el caso de la renta de instituciones financieras obtenida en el exterior si no est gravada en origen. Tambin para los servicios prestados y percibidos en el exterior pero gastados en el pas (consultores).

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los aumentos de recaudacin suben al entorno del 40% en IVA y al 50% en el impuesto a la Renta. Pasando al segundo ao calendario despus de la reforma, esto es 2006, la informacin de la Memoria de Labores cambia cuantitativa y cualitativamente. Como puede verse en el Cuadro 3, se informan valores de mejoras en la recaudacin de IVA y rentas de 38.1 y 45.1 millones de dlares respectivamente, que representan aproximadamente un 20% y un 40% de la mejora de la recaudacin observada en ese ao. Sin embargo, este ao la estimacin de la Memoria de Labores asigna casi toda la ganancia a los mecanismos de cruces de informacin, fiscalizacin y nuevos contribuyentes. En sus consideraciones de la informacin del Cuadro 3 para 2006, la Memoria de Labores indica quede los US$ 94.5 millones generadosUS$ 16.2 millones (17%) son producto de la reforma tributaria y US$ 78.3 millones (83%) fueron el resultado del esfuerzo administrativo, principalmente de las fiscalizaciones, a travs de las cuales se obtuvo un monto efectivo de US$ 63 millones (conformado por US$ 36.4 millones de Impuestos Internos y US$ 26.6 millones de Aduanas). En sntesis, las Memorias de Labores brindan estimaciones propias del Ministerio de Hacienda del efecto sobre la recaudacin tributaria de las reformas separando por un lado los efectos debidos a los mecanismos de retencin, percepcin y pago a cuenta en IVA y rentas (a los que mayormente asocia a la reforma tributaria de 2004) y por otro lado los efectos explicados por la gestin administrativa representada por los mecanismos de cruces de informacin, fiscalizacin y de ingreso de nuevos contribuyentes. Ambos efectos en conjunto explicaran la mitad de la mejora en la recaudacin en 2005 (si se excluye el efecto puntual de la amnista) y menos de un tercio de la mejora observaba en 2006. En promedio para los dos aos, son consistentes con los resultados economtricos de la seccin anterior, que estima que la reforma explica algo ms de un 40% de la mejora en la recaudacin en 2005-2007. Ms all de esto, las estimaciones de las Memorias de Labores tienden a indicar que los mecanismos de retencin, percepcin y pago a cuenta tuvieron un efecto inicial que tendi a diluirse y fue reemplazado por mayores esfuerzos en la fiscalizacin y el ingreso de nuevos contribuyentes.

2.3 El impacto del precio del petrleo: efectos directos y latentes Algunas menciones a los posibles efectos del precio internacional del petrleo sobre la mayor recaudacin tributaria desde 2004 pueden requerir alguna discusin breve que aclare posibles canales y efectos. En una primera impresin, el argumento parece poco plausible debido a varias razones. En primer lugar, no habra que esperar grandes cambios dado que no existieron modificaciones importantes en la tributacin a los hidrocarburos en El Salvador41, y que solo una parte de los impuestos son de tipo ad-valorem (IVA y hasta 2007

41 Los gravmenes a los hidrocarburos en El Salvador durante este perodo comprenden varios elementos: i) un arancel para crudo y derivados de 1% sobre el valor cif, eliminado ms recientemente; ii) la tasa general del IVA del 13% sobre el precio sin impuestos de cada combustible ii) un impuesto para el mantenimiento de la red vial Fondo de Conservacin Vial (Fovial) creado en 2001 y aplicable slo a las gasolinas y el diesel, por un monto fijo de 0,20 dlares por galn; iii) un cargo de 0,159 dlares por galn, nicamente para

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aranceles) cuya recaudacin depende del valor de las ventas-, mientras que otra es de naturaleza fija o especfica y cuya recaudacin depende de las cantidades consumidas-. En segundo lugar, el efecto latente sobre la economa de un aumento en el precio del petrleo es a una merma en la recaudacin tributaria por la posicin importadora neta de la economa salvadorea que hace que el impacto se traslade a una merma en el valor agregado de la economa y por una menor actividad a la recaudacin tributaria. Es cierto que otros efectos han ms que compensado el shock petrolero y la economa ha experimentado una expansin apreciable en los ltimos aos, por eso el efecto mencionado se denomina latente, esto es a pesar de que pueda haber sido neutralizado por otros efectos, ello no significa que no haya existido. Finalmente, un impacto severo sobre las finanzas pblicas lo constituyen los mecanismos de subsidio alimentados por el no traslado de los mayores precios de los hidrocarburos a las tarifas de transporte o de energa elctrica, as como a la formacin de precios del LPG. Es cierto nuevamente que las menciones que se han hecho antes se refieren al impacto del precio del petrleo sobre la recaudacin tributaria y que estos mecanismos de subsidio explcito o implcito responden a otras decisiones ms propias del mbito del gasto pblico. Pero el punto es relevante a los efectos de aclarar las razones por las que difcilmente un shock de precios del petrleo pueda ser visto como un buen dividendo para la poltica fiscal. En Artana, Catena y Navajas (2007) se llevan adelante estimaciones de los tres efectos anteriormente mencionados para las economas centroamericanas hasta 2006. El Cuadro 4 reproduce los resultados de dicho estudio relativos a los efectos directos del precio del petrleo sobre la recaudacin de los impuestos a los combustibles y actualiza la informacin para El Salvador hasta el ao 2007. Tambin se realiza para el caso salvadoreo una descomposicin de la recaudacin de impuestos sobre los hidrocarburos provenientes del IVA, los impuestos especficos y los aranceles. Las estimaciones usan datos de CEPAL (2006) combinados con datos de precios finales y cantidades obtenidos de ASAPETROL para el caso de las gasolinas y el diesel, y con estimaciones propias a partir de datos de CEPAL (2006), OLADE y CIECA para el resto de los hidrocarburos.

Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam1Promedio

SimpleTotal IVA Especificos Aranceles

2001 1.4% 1.1% 0.57% 0.52% 0.02% 1.3% 4.1% 3.0% 0.8% 1.4%2002 1.8% 1.2% 0.60% 0.57% 0.02% 1.4% 4.4% 3.1% 1.0% 1.6%2003 2.2% 1.3% 0.62% 0.62% 0.02% 1.4% 4.8% 3.2% 1.2% 1.7%2004 2.1% 1.3% 0.69% 0.58% 0.03% 1.4% 4.6% 2.9% 1.1% 1.6%2005 2.1% 1.4% 0.80% 0.52% 0.03% 1.6% 3.5% 2.6% 0.9% 1.5%2006 1.8% 1.4% 0.85% 0.49% 0.04% 1.4% 3.4% 2.5% 0.9% 1.4%2007 1.4% 0.91% 0.46% 0.04%

Fuente: Artana, Catena y Navajas (2007). Elaboracion propia en base a datos CEPAL (2006), CIECA y ASAPETROL.

Cuadro 4Estimacion del Impacto shock Petrolero sobre la Recaudacin Impuestos s/Hidrocarburos

El Salvador

unidades: % del PIB

las gasolinas, denominado FEFE o fondo de estabilizacin econmica y destinado al subsidio del gas licuado para consumo domstico en envases pequeos; iv) ms recientemente (desde enero de 2008 y por lo tanto fuera del perodo relevante para el anlisis del texto) una contribucin especial de 0,1 dlares por galn en gasolinas y diesel, denominado fondo solidario y aplicado al subsidio al transporte. v) un recargo de 0,0012 dlares por galn por concepto de regulacin y control.

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Las estimaciones muestran que el efecto directo de la suba del precio del petrleo sobre la presin tributaria de la economa salvadorea con posterioridad a 2004 fue relativamente marginal. Como era de esperar (y fue conjeturado en la Memoria de Labores 2004-2005, p.18) la recaudacin del IVA respecto al PIB recibi un impulso cercano a 0.2% del PIB, mientras que el efecto de los aranceles fue poco significativo.42 Esto fue parcialmente compensado por una cada relativa al PIB de los impuestos especficos. En relacin a las economas del istmo centroamericano, la economa salvadorea tiene una presin tributaria similar al promedio de los pases, entre los que se observan grandes disparidades, pero en casi todos los casos aparecen reduciendo la presin sobre el sector en evidencia de un acolchonamiento del impacto de los precios del petrleo.

2.4 Sntesis de la evidencia sobre los efectos de la reforma en la presin tributaria

Las estimaciones economtricas de la evolucin de la presin tributaria luego de la reforma de 2004 asignan a la misma un rol significativo pero parcial, explicando un salto de alrededor de 0.9% del PIB, y un efecto similar atribuible a la expansin de la actividad econmica. Tanto el impuesto a la renta como el IVA se dividen los efectos, existiendo evidencia de mayores efectos por el lado del impuesto a la renta, mientras que el resto de los impuestos habra tenido incidencia nula o no significativa. Estas estimaciones son consistentes con las estimaciones directas contenidas en las Memorias de Labores publicadas por el Ministerio de Hacienda y que adems permiten conocer cmo se asignan los efectos entre aquellos componentes centrales de la reforma (tales como adelantos o pagos a cuenta, retenciones y percepciones en IVA y rentas) y los mecanismos asociados a la gestin administrativa propiamente dicha (tales como los cruces de informacin, las fiscalizaciones y el ingreso de nuevos contribuyentes). Segn estas estimaciones (y ajustando por el efecto de la amnista de 2005) estos dos tipos de efectos explican en promedio cerca del 40% de la mejora en la recaudacin de IVA y rentas en 2005 y 2006. Tambin de la evidencia de estas estimaciones surgira que los efectos iniciales de los mecanismos de retencin y percepcin mostraron alguna fatiga hacia 2006 y fueron reemplazados por un mayor esfuerzo de fiscalizacin. La Memoria de Labores referida a la gestin del ao 2007 no contiene un detalle de la informacin, pero menciona que por los planes de fiscalizacin se recaudaron US$ 100 millones. Finalmente, las estimaciones actualizadas del impacto del precio del petrleo sobre la presin tributaria muestran slo un efecto marginal luego de 2004 y en el entorno del 0.1% del PIB, que confirma la conjetura expresada en la Memoria de Labores de 2005-2006 referida a la mejora en la recaudacin del IVA. Pero este efecto se compensa parcialmente por una cada en la contribucin proveniente de los impuestos especficos

42 El efecto final sobre la recaudacin de IVA es menor al 0.2% porque los consumidores de combustibles gravados con IVA pueden descontarlo de sus dbitos fiscales.

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3. Cmo aumentar la recaudacin tributaria en El Salvador En El Salvador se debate acerca de la conveniencia de aumentar los ingresos fiscales para poder hacer frente a mayores gastos que permitan alcanzar los objetivos de crecimiento y equidad. Este trabajo se refiere exclusivamente al campo tributario pero es evidente que la eficacia con que se gastan los recursos aportados por el sector privado es decisiva. Como casi todos los impuestos introducen distorsiones, restar recursos del sector privado para gastarlos mal en el Estado puede resultar contraproducente. Por ello, es lgico plantear una nueva reforma tributaria dentro de un programa fiscal integral que incluya aspectos de modernizacin del Estado y de eficiencia del gasto pblico, que introduzca aspectos como la carrera administrativa, la gestin por resultados, la formulacin y evaluacin de proyectos para la inversin pblica, mayor rendicin del gasto pblico. Antes de avanzar en el anlisis de propuestas tributarias concretas se deben tener en cuenta algunos elementos/restricciones de economas pequeas y abiertas como El Salvador. a) Los objetivos de neutralidad, distribucin del ingreso y simplicidad que deberan tratar de alcanzarse en el diseo de un sistema tributario presentan contradicciones entre s. Adems, cunto mayor sea la carga tributaria a alcanzar, los impuestos se vuelven naturalmente ms complejos. b) Para resolver los problemas de equidad y pobreza es ms eficaz actuar por el lado del gasto pblico focalizado que por los ingresos tributarios.43 Y dentro de los impuestos, las exoneraciones a determinados consumos en el IVA tienden a filtrar una parte importante del esfuerzo fiscal en las familias de mayores ingresos. Sin embargo, se pueden justificar las exenciones a algunos productos cuyo consumo se concentra en las personas de menores ingresos e impuestos ms altos al consumo de bienes suntuarios aunque ello plantea problemas de diseo importantes. c) La evidencia emprica no muestra que los impuestos generen un problema serio para el crecimiento econmico. El canal ms directo es a travs del ahorro y la inversin si se acepta alguna variante de la teora de crecimiento endgeno. Mayores impuestos reducen la capacidad de ahorro del sector privado y ello puede resultar en una reduccin de la tasa de ahorro global si no es compensado por un mayor ahorro pblico. Si ello ocurre se puede resentir el financiamiento de la inversin que dependera de mayor ingreso de fondos del exterior que, a priori, son ms voltiles en el caso de los pases en desarrollo. Tambin la poltica tributaria por la va de los incentivos tributarios puede inducir a inversiones de menor productividad social. Pero estos problemas no parecen tener una entidad suficiente como para afectar en forma muy notoria a la tasa de crecimiento de largo plazo de una economa. d) Un impuesto al consumo generalizado como el IVA no es regresivo, sino proporcional, en la medida en que se contemple que los ahorros sern consumidos en el futuro. El impuesto a la renta pierde su potencial de mejorar la distribucin si est lleno de exenciones

43 Ver Harberger (1998).

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que slo favorecen a los alcanzados por el gravamen (las familias de ingresos medios y altos). e) El impuesto a la renta es un gravamen al ahorro y la inversin, pero en su diseo pueden aparece excepciones. En el extremo, si se permite la deduccin de los intereses nominales pagados por las empresas y no se gravan los intereses ganados por las familias, el impuesto a la renta subsidia (en lugar de gravar) a las inversiones financiadas totalmente con deuda. f) En economas abiertas los impuestos al capital que exceden los pagados en el resto del mundo tienden a ser trasladados a los trabajadores. Un corolario es que la alta movilidad internacional de capitales (fsico y humano) pone lmites a las tasas que se pueden imponer al capital. Ello no significa que no haya lugar para que el impuesto a la renta aporte una parte importante de la recaudacin. g) Los incentivos tributarios tienen muchos problemas (complican a la administracin tributaria, son regresivos, hacen viables inversiones de bajo o negativo rendimiento social) y sus beneficios tienden a exagerarse. No hay evidencia clara que pruebe el efecto positivo de los incentivos tributarios sobre el desarrollo. An los ms fervientes defensores de la nueva ola de polticas activas descreen de este tipo de incentivos y recomiendan medidas de fomento horizontal o asociaciones pblico-privadas para coordinar y resolver problemas informativos. Adems, las polticas activas requieren de una burocracia pblica muy eficiente y honesta. h) Las economas de la regin tienen mayor informalidad que los pases desarrollados. Ello genera un problema para alcanzar una recaudacin muy ambiciosa a partir del impuesto a la renta que es el principal instrumento tributario para atender el problema distributivo. Adems, justifica soluciones de segundo mejor con impuestos ms rsticos pero que recaudan en forma ms general (incluyendo al sector informal). Reducir la evasin es positivo tanto por aspectos de eficiencia como de equidad. La evidencia internacional muestra que los costos de cumplir con el fisco son ms elevados para las empresas de menor tamao.44 Esto puede justificar un tratamiento especial para las empresas de menor porte. Un primer interrogante es si es factible aumentar la recaudacin en montos significativos y en el corto plazo a partir de mejoras administrativas que reduzcan an ms la evasin, elusin y contrabando. An cuando existen estudios que muestran que la evasin en El Salvador es elevada el rendimiento del IVA luce razonable en la comparacin internacional. La Figura No. 2 muestra la recaudacin del IVA en puntos del Consumo Total de cada pas (que es una mejor aproximacin que el Producto Interno Bruto de la base imponible de un IVA tipo consumo) para una muestra de pases de Latinoamrica (informacin del ao 2001) y de la Unin Europea (informacin del ao 2003). Para el caso de El Salvador se muestra adems la situacin al ao 2007.

44 Ver FIEL (2006).

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La Figura 3 permite ver que el rendimiento del IVA decae al aumentar la alcuota como sugiere la pendiente de las lneas obtenidas para cada grupo de pases;45 y que el rendimiento (a una misma tasa) es superior en la Unin Europea que en Latinoamrica, sea porque las bases imponibles tienen menos exenciones o porque existe menor evasin. Estos resultados son slo referencias muy preliminares porque la subestimacin del Consumo que es frecuente en algunos pases de la regin hace que esos pases aparezcan con mejor rendimiento del impuesto. Adems, el grfico slo permite visualizar el efecto conjunto de la amplitud de la base imponible y de la evasin. Pero de todas maneras, y posiblemente explicado por las pocas exenciones que tiene la base imponible del IVA en El Salvador, el pas aparece relativamente bien posicionado respecto del resto de pases latinoamericanos. La Figura 3 tambin muestra que el rendimiento del IVA mejor entre 2001 y 2007, lo que podra explicarse por la reduccin en las exoneraciones, la introduccin del sistema de percepcin o mejoras en la administracin tributaria. Tambin es posible que las cuentas nacionales subestimen el crecimiento del PIB y del Consumo en la medida en que no se capte adecuadamente el peso relativo de los sectores ms dinmicos o de desarrollo ms reciente (como la telefona celular, por ejemplo). Lamentablemente no se puede hacer una comparacin similar para el caso del impuesto a la renta. Este impuesto grava a los ingresos del trabajo y del capital y su recaudacin proviene del impuesto a las sociedades y del impuesto a las personas. Este segundo no tiene una alcuota nica ya que habitualmente la misma crece por tramos de ingresos. Si se utiliza la tasa mxima podra aparecer una fuente de error adicional a las que aparecen en el IVA.

45 Las lneas son ajustes de regresin simples por mnimos cuadrados.

Figura 3: Rendimiento del IVA en Latinoamrica y la Unin Europea

25%

30%

35%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Alcuotas Generales

(Rec

auda

cin

/ C

onsu

mo

Fina

l) / A

lcuo

ta

Unin Europea Latinoamrica

ES 01

ES 07

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Por ejemplo, un menor rendimiento en dinero por punto de tasa puede obedecer a un diseo con un mnimo no imponible ms alto y no a elusin o evasin. En el caso del IVA el modelo ideal o de referencia utiliza la tasa uniforme y, entonces, las diferencias de alcuota pueden interpretarse como un achicamiento de la base imponible (elusin) mientras que en el caso del impuesto a las ganancias la tasa progresiva forma parte del diseo ideal del impuesto. El Salvador ya utiliza en forma generalizada sistemas de retencin, percepcin y anticipos. El margen de maniobra dentro de estos esquemas parece muy acotado. Aumentar las tasas que se utilizan en la actualidad para estos sistemas de proteccin de la recaudacin corre el riesgo de aumentar sus efectos negativos (retenciones y percepciones en exceso). Si bien hay algn espacio para extenderlas (por ejemplo, los notarios podran retener el 3% del impuesto a la transferencia de bienes races e ingresarlos al fisco), tambin cabra acotar algunas (por ejemplo, fijar un mnimo no imponible por sobre el cual se aplica el 10% de retencin del impuesto a la renta a las facturas de servicios profesionales). Otros pases utilizan impuestos mnimos como el Alternative Minimum Tax que aplicaba Estados Unidos o impuestos sobre los activos o patrimonio neto de las empresas. En estos casos se persigue que las empresas no puedan eliminar la totalidad de su renta imponible mediante las deducciones que permite la ley. Pero avanzar en este sentido en El Salvador requerira acotar el anticipo de 1.5% de los ingresos brutos y cambiar la base del impuesto a los activos que perciben los municipios. Una va ms promisoria es terminar de cerrar algunas vas de elusin. En trabajos anteriores se sugiri46 introducir: las normas internacionales para precios de transferencia, gravar la renta mundial y, al menos, introducir reglas de capitalizacin exigua para limitar la deduccin de intereses (que son una variante de los precios de transferencia). Estas sugerencias son tiles para cerrar algunos canales de evasin pero su impacto en la recaudacin es acotado.

46 Artana (1999) y (2001).

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La Figura 4 muestra informacin de las empresas que presentaron declaracin jurada en el impuesto a la renta en varios pases latinoamericanos y en Estados Unidos. Las empresas se separan en dos grupos, las que tuvieron utilidades y las que arrojaron prdidas en el ao fiscal considerado. Con la informacin disponible se pueden calcular algunos ratios (importancia de las empresas en relacin al tamao de la economa, dos medidas de rentabilidad sobre ventas y sobre el PIB de la economa, y dos medidas de la importancia de los intereses deducidos) que permiten obtener algunas conclusiones preliminares:

a) Las ventas del total de empresas que declaran impuesto a la renta representan un porcentaje menor de la economa que en Estados Unidos pero no muy diferente del resto de los casos latinoamericanos.

b) Con la excepcin de Nicaragua las utilidades sobre ventas promedio de cada pas son bastante similares. Esa semejanza se observa incluso para el grupo de empresas que presentaron balances con utilidad.

Politica Tributaria en El Salvador Propuesta Para El Financiamiento y Desarrollo

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