Política Nacional de Vivienda y Urbanismo (borrador … · § Conferencia de las Partes de la...

POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO

(documento para discusión)

MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN y SANEAMIENTO

Lima, 2017

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

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TABLA DE CONTENIDOS

0. Acrónimos, siglas y abreviaturas ...................................................................

1. Presentación ................................................................................................... 4

2. Marco normativo ............................................................................................ 4

3. Alineamiento de la política ............................................................................ 4

4. Diagnóstico ................................................................................................... 15

4.1. Territorio ........................................................................................................ 16

4.2. Ciudades y desarrollo urbano ..................................................................... 21

4.3. Vivienda ......................................................................................................... 33

4.4. Institucional .................................................................................................. 40

5. Justificación: ................................................................................................ 44

6. Objetivos específicos y lineamientos estratégicos .................................. 50

7. Glosario de términos .................................................................................... 61

8. Bibliografía .................................................................................................... 63


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0. Acrónimos, siglas y abreviaturas

ANA: Autoridad Nacional del Agua

BUM: Barrio Urbano Marginal

COFOPRI: Organismo de Formalización de la Propiedad Informal

COP: Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

GEI: Gases de efecto invernadero

INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática

MINAM: Ministerio del Ambiente

MVCS: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ODS: Objetivos de Desarrollo Sotenible

PEA: Población Económicamente Activa

RATDUS: Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible

SINADUS: Sistema Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible

SINCEP: Sistema Nacional de Centros Poblados

ZMAR: Zonas de muy alto riesgo no mitigable


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1. Presentación

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) ha diseñado la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo (PNVU). Esta responde a la necesidad de enrumbar al Perú hacia el desarrollo sostenible en un nuevo contexto caracterizado por fenómenos globales como el Cambio Climático, un nuevo orden económico y político, y la creciente tendencia hacia la urbanización del territorio, lo cual implica importantes retos para los Estados. En tal sentido, un paso fundamental para dicho fin consiste en comprender la situación actual, sus causas y proponer un marco general que oriente las acciones del Estado. El presente documento es producto de un esfuerzo por parte del MVCS en alcanzar dicho objetivo. La Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, declara al Estado peruano en proceso de modernización, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Las Políticas Públicas y los Planes Estratégicos y Operativos conforman el primero de los cinco pilares centrales de la Política de Modernización de la Gestión Pública, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM, determinando que las Políticas Públicas Nacionales se enmarcan en Políticas de Estado, y responden a un Programa de Gobierno y a la identificación de los problemas de la agenda pública, que deben priorizarse tomando en cuenta las necesidades o demandas ciudadanas.

2. Marco normativo

§ Constitución Política del Perú § Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo § Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades § Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento § Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y

Saneamiento, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA y su modificatoria por Decreto Supremo N° 006-2015-VIVIENDA

§ Vigésimo Primera Política de Estado del Acuerdo Nacional, denominada “Desarrollo en infraestructura y vivienda”

§ Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional - Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021

§ Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, que define y establece las Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional

3. Alineamiento de la política

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se alinea a los compromisos del Estado a nivel nacional e internacional, y con las siguientes normas legales vigentes:

§ Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 § Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS


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§ Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático –COP

§ Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible - Hábitat III: La Nueva Agenda Urbana 2036

§ Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE § Acuerdo Nacional – Unidos para Crecer § Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional - Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021 § Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014-2021

3.1. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030

El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 fue adoptado en la tercer Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada en Sendai (japón), el 18 de marzo del 2015. El Marco de Sendai se plantea alcanzar el siguiente resultado al 20301:

“La reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países”

El documento plantea que para alcanzar dicho resultado se debe perseguir el siguiente objetivo:

“Prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y reducir los existentes implementando medidas integradas e inclusivas de índole económica, estructural, jurídica, social, sanitaria, cultural, educativa, ambiental, tecnológica, política e institucional que prevengan y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la vulnerabilidad a los desastres, aumenten la reparación para la respuesta y la recuperación y refuercen de ese modo la resiliencia”

Este objetivo, a su vez, se traduce en 7 metas mundiales específicas:

a) Reducir considerablemente la mortalidad mundial causada por desastres para 2030, y lograr reducir la tasa de mortalidad mundial causada por desastres por cada 100.000 personas en el decenio 2020-2030 respecto del período 2005-2015;

b) Reducir considerablemente el número de personas afectadas a nivel mundial para 2030, y lograr reducir el promedio mundial por cada 100.000 personas en el decenio 2020-2030 respecto del período 2005-2015;

c) Reducir las pérdidas económicas causadas directamente por los desastres en relación

con el producto interno bruto (PIB) mundial para 2030;

1NacionesUnidas(2015)MarcodeSendaiparalaReduccióndelRiesgodeDesastres2015-2030.(p.12)


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d) Reducir considerablemente los daños causados por los desastres en las infraestructuras vitales y la interrupción de los servicios básicos, como las instalaciones de salud y educativas, incluso desarrollando su resiliencia para 2030;

e) Incrementar considerablemente el número de países que cuentan con estrategias de

reducción del riesgo de desastres a nivel nacional y local para 2020; f) Mejorar considerablemente la cooperación internacional para los países en desarrollo

mediante un apoyo adecuado y sostenible que complemente las medidas adoptadas a nivel nacional para la aplicación del presente Marco para 2030;

g) Incrementar considerablemente la disponibilidad de los sistemas de alerta temprana sobre amenazas múltiples y de la información y las evaluaciones sobre el riesgo de desastres transmitidas a las personas, y el acceso a ellos, para 2030.

El Marco de Sendai establece cuatro prioridades de acción2:

Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastres Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo Prioridad 3: Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia Prioridad 4: Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.

3.2. La Agenda al 2030 para el Desarrollo Sostenible - Objetivos de Desarrollo

Sostenible

En la Cumbre de Desarrollo Sostenible, realizada en setiembre de 2015 como evento central de la Asamblea General de la ONU en Nueva York, el Perú se comprometió, junto con otros 192 países, a cumplir con los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS y sus metas al 2030. Para el caso de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo es de especial importancia el Objetivo 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles, que señala las siguientes metas al 20303:

11.1. Asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles, y mejorar los barrios marginales

11.2. Proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación vulnerable, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas adultas mayores.

11.3. Aumentar la urbanización inclusiva y sostenible, y la capacidad para una planificación 2Ibid.(p.14)3 Naciones Unidas. (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. ONU.


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y gestión participativa, integrada y sostenible de los asentamientos humanos en todos los países.

11.4. Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.

11.5. Reducir de forma significativa el número de muertes y de personas afectadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y reducir sustancialmente las pérdidas económicas directas vinculadas al producto interno bruto mundial causadas por los desastres, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones vulnerables.

11.6. Reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.

11.7. Proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.

11.8. Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales mediante el fortalecimiento de la planificación del desarrollo nacional y regional.

11.9. Aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan y ponen en marcha políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él, y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles.

11.10. Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante la asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando materiales locales.

Asimismo la Agenda 2030 de las Naciones Unidas4 propugna que la gestión urbana y el desarrollo urbano sostenible son fundamentales para la calidad de vida de la población. Este tiene que ser un trabajo conjunto de las autoridades locales y la comunidad, orientado a renovar y planificar ciudades y asentamientos humanos, fomentando la cohesión comunitaria y la seguridad de las personas y estimulando la innovación y el empleo. Las acciones deben tender a reducir los efectos negativos de las actividades urbanas que resultan peligrosas para la salud y el medio ambiente, y a un uso más eficiente del agua y la energía, minimizando el impacto de vida en las ciudades en el sistema climático mundial, y las estrategias deben tomar en consideración las tendencias y previsiones demográficas.

3.3. Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático –COP

La COP 20 (Lima, 2014) determinó las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel 4 Ibid, (p.23)


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Nacional –iNDCs5 (siglas en inglés). Esto es, sus planes en materia de mitigación de gases de efecto invernadero y de adaptación al cambio climático. Cabe señalar que los iNDCs para la República del Perú fueron elaborados por la Comisión Multisectorial creada por Resolución Suprema Nº 129-2015-PCM. Las contribuciones en adaptación al cambio climático, relacionadas al Sector Vivienda y Urbanismo, plantean metas en las siguientes áreas transversales6:

§ Gestión de riesgo de desastres - Aumentar el número de distritos priorizados monitoreados por fenómenos hidro-

meteorológicos y climáticos - Aumentar el número de personas con formación y conocimientos en gestión del

riesgo de desastres y adaptación al cambio climático § Infraestructura pública resiliente, Blindaje climático del Sistema Nacional de Inversión

Pública7 - Incorporar elementos rectores que permitan, para los sectores relevantes, realizar

acciones en el contexto de cambio climático, en las guías metodológicas para la elaboración de proyectos de inversión pública del Sistema Nacional de Inversión Pública

§ Enfoque de pobreza y poblaciones vulnerables, Ajustes al diseño de programas y

marcos regulatorios con criterio de adaptación - Aumentar el número de programas e instrumentos de lucha contra la pobreza que

incorporan la adaptación al cambio climático § Enfoque de Género e Interculturalidad

- Formular y aprobar el Plan de Acción de Género y Cambio Climático - Fomentar la participación de las organizaciones indígenas en las acciones frente al

Cambio Climático § Promoción de la inversión privada en la adaptación

- Evaluar la introducción de mecanismos innovadores que fomenten la inversión privada, que contribuyan a aumentar resiliencia de sistemas vulnerables

En relación a la mitigación de gases de efecto invernadero, se contempla lo siguiente para el Perú:

- Instalar calentadores solares de agua en viviendas - Reemplazar lámparas incandescentes y fluorescentes en viviendas y en el sector

comercial por la tecnología más eficiente que se encuentre en el mercado 5Las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional son los compromisos establecidos por cada país en relación a las medidas de adaptación y mitigación del cambió climático. El Acuerdo De París 2030 acordó en “mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2 grados centígrados con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 grados centígrados con respecto a los niveles preindustriales”. En: Naciones Unidas (2015) Acuerdo de París.(p.3). Paris: ONU. 6 Presidencia del Consejo de Ministros. (2015). Informe Final Comisión Multisectorial. Resolución Suprema N 129-2015-PCM. Lima: PCM 7 El SNIP ha sido reformado y convertido en el sistema INVIERTE PERU


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- Reemplazar luminarias en alumbrado público por luminaria de mayor eficiencia (sustituir lámaparas de sodio por lámaparas de inducción magnética y LED).

- Instalar cocinas mejoradas en zonas rurales - Renovar flota de transporte público de Lima y Callao a través de incentivo económico

temporal (NAMA de transporte) - Convertir e incorporar buses de transporte público urbano a GNV y de vehículos

livianos a GNV en las ciudades de Ancash, Piura, Lambayeque, Ica y Lima - Construir rellenos sanitarios con captura y quema de metano - Construir rellenos sanitarios con sistema semi-aeróbico - Segregar materia orgánica y producción de compost - Segregar materia inorgánica y reciclaje - Cubrir lagunas anaerobias y quema de metano - Instalar digestores para el tratamiento de lodos - Capturar metano para generación de energía

Los 195 países participantes en la COP 21 (París, 2015) lograron por consenso un pacto global, el Acuerdo de París, para reducir las emisiones como parte del método para la reducción de gases de efecto invernadero. Los miembros acordaron reducir sus emisiones de carbono y hacer todo lo posible para mantener el calentamiento global muy por debajo de 2 °C. El compromiso de cada país consta en los respectivos iNDCs nacionales.

3.4. Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (HÁBITAT III) – La Nueva Agenda Urbana

El Perú ha participado activamente en las reuniones de Hábitat I (1976), Hábitat II (1996) y Hábitat III (2016), asumiendo importantes compromisos. En efecto, en las últimas dos décadas se han producido importantes avances en materia de Política de Vivienda y Desarrollo Urbano en el Perú que han ayudado a reducir la pobreza y mejorar la condición y calidad de vida de la población a través de intervenciones orientadas a mejorar la cobertura de agua potable y alcantarillado. La Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible –Hábitat III (Quito, 2016) tuvo como objetivo asegurar el compromiso político para el desarrollo urbano sostenible, evaluar los logros frente a la pobreza e identificar y abordar desafíos nuevos y emergentes. Asimismo, se propuso evaluar la estrategia para hacer frente a los nuevos desafíos de las ciudades y adoptar el compromiso mundial por un urbanismo sostenible, para centrarse en la implementación de una nueva agenda urbana. Como resultado de HÁBITAT III se instauró La Nueva Agenda Urbana8. Ésta plantea un ideal común de desarrollo, el cual se enuncia a continuación:

“Compartimos el ideal de una ciudad para todos, refiriéndonos a la igualdad en el uso y el disfrute de las ciudades y los asentamientos humanos y buscando promover la inclusividad y garantizar que todos los habitantes, tanto de las generaciones presentes como futuras, sin discriminación de ningún tipo, puedan crear ciudades y asentamientos humanos justos, seguros, sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sostenibles, y habitar en ellos a fin de promover la prosperidad y la calidad de vida para todos. Hacemos notar los esfuerzos de algunos gobiernos nacionales y locales para consagrar este

8 Naciones Unidas. (2016). Nueva Agenda Urbana. Quito: Naciones Unidas


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ideal, conocido como “el derecho a la ciudad”, en sus leyes, declaraciones políticas y cartas”9. El objetivo planteado por la Nueva Agenda Urbana es:

“Lograr ciudades y asentamientos humanos donde todas las personas puedan gozar de igualdad de derechos y oportunidades, con respeto por sus libertades fundamentales, guiados por los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, incluido el pleno respeto del derecho internacional”10.

La visión de ciudad y asentamientos humanos que se prevé en la Nueva Agenda Urbana contempla los siguientes aspectos11:

a. Cumplen su función social y ecológica, con miras a lograr progresivamente la plena realización del derecho a una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, sin discriminación; el acceso universal y asequible al agua potable y al saneamiento, así como la igualdad de acceso de todos a los bienes públicos y servicios de calidad en esferas como la seguridad alimentaria y la nutrición, la salud, la educación, las infraestructuras, la movilidad y el transporte, la energía, la calidad del aire y los medios de vida;

b. Alientan la participación, promueven la colaboración cívica, generan un sentimiento de

pertenencia y propiedad entre todos sus habitantes, otorgan prioridad a la creación de espacios públicos seguros, inclusivos, accesibles, verdes y de calidad, que crean las condiciones adecuadas para las familias, contribuyen a mejorar la interacción social e intergeneracional, las expresiones culturales y la participación política, según proceda, y fomentan la cohesión social, la inclusión y la seguridad en sociedades pacíficas y pluralistas, donde se satisfacen las necesidades de todos los habitantes, reconociendo las necesidades específicas de aquellos en situaciones de vulnerabilidad;

c. Logran la igualdad de género y empoderan a todas las mujeres y las niñas asegurando

la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de derechos en todas las esferas y en los puestos de liderazgo en todos los niveles de adopción de decisiones, garantizando el acceso a un trabajo decente y el principio de igual remuneración por igual trabajo, o trabajo de igual valor, para todas las mujeres y previniendo y eliminando todas las formas de discriminación, violencia y acoso contra las mujeres y las niñas en espacios públicos y privados;

d. Afrontan los desafíos y aprovechan las oportunidades de un crecimiento económico

sostenido, inclusivo y sostenible, presente y futuro, sacando los mejores frutos de la urbanización en aras de la transformación estructural, la alta productividad, las actividades con valor añadido y la eficiencia en el uso de los recursos, aprovechando las economías locales y tomando nota de la contribución de la economía informal, al tiempo que prestan apoyo a la transición sostenible hacia una economía estructurada;

e. Cumplen sus funciones territoriales más allá de los límites administrativos y actúan

como centros e impulsores de un desarrollo urbano y territorial equilibrado, sostenible e integrado a todos los niveles;

9 Ibíd. p. 13 10 Ibíd. 11 Ibíd. (p.13-14)


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f. Promueven la planificación basada en la edad y el género e inversiones para una

movilidad urbana sostenible, segura y accesible para todos, así como sistemas de transporte de pasajeros y de carga que hacen un uso eficiente de los recursos y facilitan un vínculo efectivo entre las personas, los lugares, los bienes, los servicios y las oportunidades económicas;

g. Aprueban y ponen en práctica políticas de reducción y gestión de los riesgos de

desastres, reducen la vulnerabilidad, aumentan la resiliencia y la capacidad de respuesta ante los peligros naturales y antropogénicos, y fomentan la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos;

h. Protegen, conservan, restablecen y promueven sus ecosistemas, recursos hídricos,

hábitats naturales y diversidad biológica, reducen al mínimo su impacto ambiental y transitan hacia la adopción de modalidades de consumo y producción sostenibles.

La Nueva Agenda Urbana plantea un conjunto de compromisos de transformación en pro del desarrollo sostenible, haciendo el llamado a un “cambio de paradigma urbano” que contemple una visión integrada de las dimensiones social, económica y ambiental12. Los compromisos son formulados en función a 3 ejes:

- El desarrollo urbano sostenible en pro de la inclusión social y la erradicación de la pobreza

- Prosperidad urbana sostenible e inclusiva, y oportunidades para todos - Desarrollo urbano resiliente y ambientalmente sostenible

Es importante considerar que la Nueva Agenda Urbana plantea un “cambio de paradigma” para afrontar los retos del desarrollo. En tal sentido, el nuevo paradigma se basa en una visión holística del territorio y promueve la adopción de enfoques de “desarrollo urbano y territorial sostenibles e integrados, centrados en las personas, que tengan en cuenta la edad y el género, mediante la aplicación de políticas, la formulación de estrategias, la creación de capacidades y la adopción de medidas a todos los niveles, sobre la base de factores impulsores del cambio fundamentales (…)”. Estos son:

- Elaborar e implementar políticas urbanas en el nivel adecuado - Fortalecer la gobernanza urbana - Reactivar la planificación y el diseño urbanos y territoriales integrados y a largo plazo - Apoyar los marcos e instrumentos de financiación eficaces, innovadores y sostenibles

que permitan reforzar las finanzas municipales y los sistemas fiscales locales13

3.5. Alineamiento a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se vincula con la OCDE a dos niveles: por una parte, con el Programa País, el cual consiste en un instrumento de apoyo a economías emergentes y dinámicas para las reformas en políticas públicas; por otra parte, con las políticas nacionales urbanas promovidas por la OCDE para sus países miembros, en tanto la propuesta de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se entiende como un determinado

12 Ibíd. (p.21) 13 Ibid. (p. 17)


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marco coherente de decisiones, guiado por el gobierno y orientado a la coordinación entre actores, para la definición de una visión común que conlleve a un desarrollo urbano productivo, inclusivo y resiliente14. El Perú colabora con el Programa País, y ha recibido recomendaciones respecto a diversificación productiva e inclusión, informalidad, conectividad, mejoramiento de la gobernanza pública, políticas de desarrollo territorial y urbano, corrupción y educación. La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo guarda coherencia con los lineamientos estratégicos que promueve la OCDE para la mejora del bienestar económico y social de la población, asumiendo que el Perú es un país territorialmente diverso y que, para hacer frente a cada uno de sus desafíos, necesita incorporar estrategias diseñadas para las necesidades específicas de cada ciudad o centro poblado, propendiendo a la mejora de la conectividad y a la funcionalidad de nuestras ciudades. La definición de áreas urbanas funcionales es una parte importante de la elaboración de políticas urbanas más eficaces, y permite mejorar los vínculos urbano-rurales. El uso de los límites de lo urbano y lo rural debe incorporar el componente de la funcionalidad, es decir, definir qué función desempeñan el centro poblado en el territorio, para evitar una definición arbitraria de un territorio que a menudo no se corresponde con los patrones de la vida, los mercados de trabajo y los flujos comerciales. Con estas políticas se pretende incorporar las ciudades funcionales que respondan a los patrones de vida de sus habitantes, a los mercados de trabajo y a los flujos comerciales. 3.6. Acuerdo Nacional – Unidos para Crecer

La Política 34 (Ordenamiento y Gestión Territorial) parte por identificar el problema de la falta de planificación, lo que ha provocado una ocupación desordenada del territorio. Plantea lo siguiente:

“Nos comprometemos a impulsar un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz. Este proceso se basará en el conocimiento y la investigación de la excepcional diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial; en el fomento de la libre iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo, la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios”15.

Es de especial importancia considerar la definición del territorio, en tanto contempla no solo un aspecto físico sino también un aspecto social. Así, el territorio es entendido “como el espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional; y en el que convergen los intereses, identidades y culturas de las poblaciones”16.

La Vigésimo Primera Política de Estado del Acuerdo Nacional, denominada Desarrollo en Infraestructura y Vivienda, que corresponde al Sector Vivienda y Urbanismo, se plantea el compromiso de “(…) desarrollar la infraestructura y la vivienda con el fin de eliminar su déficit, hacer al país más competitivo, permitir su desarrollo sostenible y proporcionar a cada familia 14OECD(2017),NationalUrbanPolicyinOECDCountries,OECD(p.9)Publishing,Paris.15 Acuerdo Nacional. (2015). Acuerdo Nacional, Unidos para Crecer. Política de Estado 34: Ordenamiento y Gestión Territorial (pp. 25-36). Lima: Acuerdo Nacional. 16 Ibíd. (p. 25)


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las condiciones necesarias para un desarrollo saludable en su entorno adecuado. El Estado, en sus niveles nacional, regional y local, será el facilitador y regulador de estas actividades y fomentará la transferencia de su diseño, construcción, promoción, mantenimiento u operación, según el caso, al sector privado”17. En tanto se entiende que la Política de Desarrollo de Infraestructura y Vivienda y la de Ordenamiento Territorial son de naturaleza multidimensional y multidisciplinaria. Ambas políticas tienen relación con las otras políticas del Acuerdo Nacional, ya que el logro de unas requiere, a su vez, de una adecuada implementación de las otras. 3.7. Plan Bicentenario

El Plan Bicentenario plantea objetivos en función al Acuerdo Nacional. Se plantea en función a seis ejes estratégicos, los cuales contienen a su vez objetivos específicos. El Eje 2 (Oportunidades y Acceso a los Servicios) se plantea “lograr que todas las personas tengan igualdad de oportunidades para desarrollarse, lo que implica tener acceso a servicios básicos de calidad, en particular educación, salud, agua y desagüe, electricidad, telecomunicaciones, vivienda y seguridad ciudadana”18. Como lineamientos estratégicos en el Eje de Servicios Básicos y Vivienda se propone19:

a. Promover la inversión pública y privada para ampliar el acceso de la población a los servicios de agua y desagüe, recolección y disposición final de residuos sólidos, electricidad y telecomunicaciones, considerando medidas que hagan posible el acceso a estos servicios de la población en situación de vulnerabilidad, de pobreza y pobreza extrema, diferenciando las intervenciones en los ámbitos urbano y rural.

b. Fomentar el uso de técnicas de construcción masiva e industrializada de viviendas y la inversión pública y privada en la vivienda social, así como ampliar los fondos para apoyar el acceso a la vivienda digna por parte de la población pobre.

c. Desarrollar modelos de asentamientos humanos que aseguren una adecuada habitabilidad de las familias.

3.8. Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014-2021

El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014-2021 (PLANAGERD) se formula en base a las políticas de Estado No 32 de la Gestión del Riesgo de Desastres y No 34 de Ordenamiento y Gestión Territorial. El PLANAGERD está orientado a “lograr una sociedad segura y resiliente ante el riesgo de desastres”.20 El PLANAGERD se plantea el objetivo de “reducir la vulnerabilidad de la población y sus medios de vida, ante el riesgo de desastres”.

17 Acuerdo Nacional (2014). Acuerdo Nacional, Unidos para Crecer. Política de Estado 21: Desarrollo de Infraestructura y Vivienda. Lima: Acuerdo Nacional 18 Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. (2011). Plan Bicentenario. El Perú hacia el 2021. (p. 94). Lima: CEPLAN 19 Ibíd. (p. 94) 20 Presidencia del Consejo de Ministros et. al (2014). Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres – PLANAGERD 2014-202, (p.10) Lima: PCM.


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El PLANAGERD parte por reconocer que el cambio climático supone un mayor riesgo debido a una mayor incidencia de efectos climáticos. Estos se refieren principalmente a una mayor incidencia de peligros tales como inundaciones, sequías, heladas, movimiento de masas, friajes, y granizadas.


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4. Diagnóstico

En tanto el análisis de los problemas en temas urbanos es de alta complejidad, y requiere de una mirada de carácter multidimensional e interdisciplinario, inevitablemente algunos de los aspectos identificados en cada una de las dimensiones de análisis pueden verse superpuestos o ser redundantes. Por ende, es conveniente entender el problema en conjunto. La metodología para el análisis del problema ha considerado cuatro dimensiones:

§ El territorio21 como dimensión de carácter transversal (macro). En esta dimensión se analiza los aspectos que han condicionado una determinada manera de ocupar el territorio. El análisis a nivel del territorio implica entender el conjunto de relaciones sociales, políticas y económicas, por lo que se presta especial atención a la planificación y gestión territorial y los aspectos que han influenciado en la manera como esta se ha implementado.

§ Las ciudades donde se producen las dinámicas del desarrollo urbano (meso). En esta dimensión se consideran los aspectos que condicionan la funcionalidad de los centros poblados para el desarrollo económico y social, tales como la forma de las ciudades, la intensidad del uso del suelo, su configuración estructural, la movilidad y el impacto de los centros poblados sobre el medio ambiente y los recursos.

§ La vivienda (micro). En esta dimensión se analiza la situación de la vivienda y su vinculación con el entorno urbano, en tanto se entiende que la vivienda adecuada implica una serie de condiciones de relación con los servicios urbanos y el medio físico. Se analiza el problema de la vivienda en términos de la carencia de condiciones adecuadas de habitabilidad y las causas de la problemática.

§ La dimensión institucional (transversal). Esta dimensión se concentra en analizar el rol del ente rector (MVCS) en el desarrollo urbano y territorial. Se enfoca principalmente en las limitaciones que encuentra el MVCS a nivel de normativa, coordinación intergubernamental, intersectorial e intrasectorial para un adecuado desempeño.

Como resultado del diagnóstico, se ha definido un problema central, el cual recoge los principales aspectos identificados en cada una de las dimensiones. Este ha sido definido y enunciado de la siguiente manera:

El proceso de ocupación del territorio se ha dado de manera desordenada, bajo una débil conducción del Estado de la planificación y gestión del desarrollo urbano y territorial sostenible22, con una insuficiente respuesta a la demanda creciente de vivienda y de condiciones adecuadas de habitabilidad y de servicios públicos, limitando el potencial que suponen los centros poblados para el desarrollo económico

21 El territorio es entendido por el MVCS como “el espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El Peruano 22 La gestión del desarrollo urbano sostenible es “un proceso dinámico y continuo, en el que intervienen todos los actores del desarrollo urbano: Los tres niveles de gobierno, el sector privado y la población. Su finalidad es la implementación de las propuestas y del Programa de Inversiones Urbanas formulados en los diferentes Planes de Desarrollo Urbano”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El Peruano


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y social, e impactando negativamente sobre el medio ambiente. A continuación se presenta el análisis del problema en base a las cuatro dimensiones identificadas.

4.1. Territorio

4.1.1. Débil planificación y gestión territorial

El proceso de ocupación del territorio23 se ha producido de forma desordenada, con extensos asentamientos informales, muchos de ellos sobre zonas de muy alto riesgo y en áreas de protección y conservación ambiental. Como resultado de este proceso, el territorio nacional presenta limitaciones en su integración debido a un sistema urbano desarticulado, caracterizado por:

- centros poblados parcialmente integrados, que no se complementan entre sí y con su entorno rural24; y

- un débil sistema de conectividad física como consecuencia de importantes brechas de infraestructura vial, que inciden sobre la fragmentación socio-espacial y que afecta la sostenibilidad del crecimiento económico25.

Esta problemática se deriva de una débil planificación y gestión territorial. La insuficiente cobertura de instrumentos de gestión y desarrollo urbano resalta la escasa cultura de planificación territorial a nivel institucional. La Tabla 01 muestra el número de centros poblados que cuentan con instrumentos de gestión de acuerdo al tipo de instrumento.

23 La ocupación del territorio es entendida por el MVCS como el “proceso de posesión del espacio físico con carácter permanente por parte de la sociedad” y se relaciona principalmente con dos aspectos: a)”la ocupación del territorio por la población, a través de sus organizaciones económicas, culturales, entre otros, es decir como sociedad” y b) “El sentido económico y residencial de la ocupación del territorio, el cual se sustenta en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de producción o residencia”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El Peruano 24De acuerdo al Informe Hábitat III, los diferentes patrones de ocupación del territorio se han producido sin un marco de planificación territorial. El patrón de asentamiento poblacional desarrollado en el Perú muestra dos claras tendencias: áreas de alta concentración, con una jerarquía urbana inadecuada, y áreas de alta dispersión. Estas características, en mayor o menor grado, guardan lógica con el patrón de localización de establecimientos empresariales y de la organización y distribución de las actividades económicas a nivel nacional y regional, y se relacionan con el nivel de desarrollo de sus territorios y su población. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS 25Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2012). Plan Estratégico Sectorial Multianual del Sector Transportes y Comunicaciones. 2012-2016. Ministerio de Transportes y Comunicaciones. R.M. N° 224-2012 MTC/01


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Tabla 01: Centros poblados26 que cuentan con instrumentos de gestión según nivel

Niveldecentropoblado Total Actualizados DesactualizadosSin

instrumentodegestión

MetrópoliNacional 1 - 1 -MetrópoliRegional 8 7 1 -

CiudadMayorPrincipal 5 3 2 -CiudadMayor 11 5 6 -

CiudadIntermediaPrincipal 19 10 9 -CiudadIntermedia 61 19 27 15

CiudadMenorPrincipal 71 12 25 34CiudadMenor 99 18 25 56

Villa 90 14 20 56Totalgeneral 365 88 116 161

Fuente: Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo, MVCS (2017)

A nivel de jurisdicción política, de las 196 provincias del país, solo 23 (11.7%) cuentan con Planes de Acondicionamiento Territorial vigentes, mientras que las 173 restantes no cuentan con dicho instrumento. De igual manera, del total de 1874 distritos en el país, solo 233 (12.4%) cuentan con Planes de Desarrollo Urbano vigentes27.

La débil planificación y gestión territorial está vinculada con los siguientes aspectos:

4.1.1.1. Inconcluso proceso de descentralización

El proceso de descentralización es una política de Estado desde el año 2002 que consiste en la transferencia, de manera progresiva y ordenada, de competencias y recursos a los niveles de gobiernos sub-nacionales. Entre los principios y criterios que guían el proceso de descentralización cabe resaltar que la Ley de Bases de Descentralización No 27783 establece que la descentralización es democrática, considerando que la participación y concertación son fundamentales para alcanzar mayores niveles de desarrollo humano. Además, es subsidiaria y gradual, lo que implica que las acciones de gobierno deben ser realizadas por el nivel más cercano a la población en tanto se cumpla con condiciones de eficiencia y efectividad en la prestación de los servicios. De igual manera, el criterio de provisión implica que las transferencias o delegaciones de competencias deben venir acompañadas de la adecuada dotación de recursos financieros, técnicos, materiales y humanos.

26Los centros poblados considerados son los listados en el Sistema Nacional de Centros Poblados definido en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - D.S. No 022-2016-VIVIENDA. 27Información proporcionada por la DGPRVU y Gabinete de Asesores.


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Distintas investigaciones han señalado las limitaciones en el proceso de descentralización, entre las que se destacan debilidades en torno a la formación de capacidades, a la coordinación intergubernamental y a la participación ciudadana28, como también las dificultades encontradas por los gobiernos sub-nacionales en el manejo administrativo y fiscal.29 Respecto a la descentralización administrativa, es importante resaltar que la transferencia de funciones por parte del MVCS a los gobiernos regionales aún se encuentra en proceso. Como se aprecia en la tabla 02, al 2016, del total de 12 funciones a transferir a los gobiernos regionales en materia agraria, vivienda y saneamiento, y administración y adjudicación de terrenos del Estado, aún quedan pendientes 72 procesos de transferencia.

Tabla 02: Resumen del proceso de transferencia de funciones del MVCS

Materia LOGR Total

Funciones a Transferirse

Funciones Transferidas

Procesos de transferencia pendientes

Gobiernos Regionales Pendientes Art. Inciso

Agraria 51° n 26 25 1 Lambayeque (1)

Vivienda y Saneamiento

58°

a, b, c, d, e, f,

h 182 175 7 MML (1)

g 26 22 4 Amazonas,

Lambayeque, Lima, MML. (4)

Administración y adjudicación de terrenos del

Estado 62°

a, b, c 78 18 60

Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cusco

Cajamarca, Callao, Huancavelica, Ica, Huánuco, Junín, La

Libertad, Lima, Loreto, Madre Dios,

Moquegua, Pasco, Piura, Puno y Ucayali.

MML (20)

Total 12 312 240 (77%) 72 (23%) -

Tomado de MVCS (2016), Informe del Proceso de Descentralización en el Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento. (p.22) Oficina de Planeamiento y

Modernización: Lima. (Modificaciones por la DGPRVU)

Respecto a la descentralización fiscal, los gobiernos sub-nacionales no han logrado incrementar la recaudación fiscal, salvo algunas excepciones en las

28Estos aspectos se desarrollan en más detalle en los puntos 4.1.1.2 y 4.1.1.5. En relación a la coordinación intersectorial e intergubernamental, estos aspectos se desarrollan en la sección Institucional del presente documento (ver puntos 4.4.1.1. y 4.4.1.2.). 29Entre estos informes e investigaciones conviene destacar las producidas por la Secretaría de Descentralización de la PCM, el Estudio del Proceso de Descentralización de la Contraloría General de la República (2014), el Informe Anual del estado del Proceso de Descentralización (USAID, 2016), y los reportes del grupo Propuesta Ciudadana (2006, 2010, 2012a, 2012b).


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que se han creado sistemas de administración tributaria. Si bien se ha visto un incremento de los presupuestos en los gobiernos sub-nacionales, este es producto de las transferencias de recursos por parte del Ministerio de Economía y Finanzas y, en general, del aumento de la recaudación nacional en razón del crecimiento económico nacional de los últimos años30.

4.1.1.2. Falta de capacidades en los gobiernos sub-nacionales para la implementación de la planificación y gestión urbana en sus territorios

El nivel de capacidades de los gobiernos sub-nacionales es muy variado, y muchos no logran desarrollar instrumentos de planificación y gestión31. Distintos estudios han demostrado que los municipios no cuentan con las capacidades administrativas y de gestión de proyectos para ejecutar los recursos transferidos por el gobierno nacional32. Al año 2016 el porcentaje de presupuesto a los gobiernos locales que no se llegó a ejecutar alcanzó 27 % del total asignado33. De igual forma, existe una limitada capacidad local para la administración del catastro, debido principalmente a la falta de equipos, herramientas o personal calificado, problema que se agrava si se considera la descoordinación de los sistemas catastrales con los tributarios y de registro34. Además, el presupuesto y logística destinada a capacitación a personal para la planificación y gestión urbana es reducida. La planificación no suele verse como una función estratégica permanente ni costo-efectiva.

4.1.1.3. Los planes no se corresponden con el contexto local o regional y no suelen implementarse

Los planes no suelen considerar la dinámica territorial y urbana en relación con la dinámica económica35. Este problema es consecuencia de varios factores, entre los que destacan la imposición de las mismas exigencias de la normativa urbana a municipios con diferentes capacidades, características geográficas, limitaciones de recursos y de acceso a la información36.

Así mismo, los planes no suelen implementarse. El porcentaje de implementación de proyectos de inversión vinculados a Planes de Desarrollo

30Molina, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización. Acuerdo Nacional: Lima.31 Funcionarios municipales encuestados consideran que la capacitación municipal es la necesidad más importante de atender. Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos a la mejora de la gestión municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS 32Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. (p.85) Lima: Banco Mundial 33Ministerio de Economía y Finanzas (2017). Consulta Amigable: http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/ Navegador/default.aspx?y=2016&ap=ActProy. Revisado el 10 Mayo 2017 34Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. Lima: Banco Mundial (p. 66) 35Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 30). Lima 36Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos a la mejora de la gestión municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS


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Urbano de Ciudades con más de 200,000 habitantes es de 9,5 %37. Los Planes de Desarrollo Urbano se concentran en la regulación del uso del suelo y en el control urbano, lo que da la percepción de una limitada utilidad de los mismos38. Este problema se ve agravado por la existencia de una inadecuada estructura orgánica de las municipalidades, en las que las actividades principales del órgano de línea encargado de la planificación urbana se concentran en otras actividades referidas a control urbano, emisión de licencias y permisos municipales para funcionamiento.

4.1.1.4. Débil participación y control ciudadano en la planificación y gestión urbana-territorial

A pesar de que la normativa peruana ha integrado la participación ciudadana como un componente central, contemplando la ampliación de espacios de participación, se aprecia poca valoración de estos espacios, lo que ha contribuido a su debilitamiento39. Esto se debe a que el diseño de los mecanismos de participación no considera la heterogeneidad de los centros poblados y territorios, y dependen de la disposición política de las autoridades y de la habilidad de la sociedad civil para organizarse y exigir el cumplimiento de los acuerdos. En muchos casos se observa una falta de sensibilidad de las autoridades, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil respecto al valor de la participación en los procesos de toma de decisiones, como también respecto al marco legal que promueve la participación y los mecanismos de control y monitoreo para el adecuado cumplimiento de las decisiones.

4.1.1.5. Limitada gestión de la información para la toma de decisiones

La toma de decisiones basada en la evidencia se dificulta debido a la carencia de información geo-referenciada disponible para los distintos niveles de gobierno40. Por ejemplo, no existe información geo-referenciada respecto al déficit de vivienda, la capacidad económica de los hogares, el suelo propiedad del Estado, las limitaciones de capacidades de las agencias estatales, y las características de los proyectos de infraestructura del gobierno nacional41. Además, las bases de datos existentes no se encuentran interconectadas y en muchos casos se utiliza denominaciones distintas para referirse a los mismos conceptos.

4.1.1.6. Inconclusa e inadecuada demarcación del territorio de las jurisdicciones locales42

Se observa en muchos casos que la delimitación política-administrativa no

37 Ibid. (p. 14). 38 Ibid. (p.8) 39 Molina Martínez, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización (p. 48). Lima: Acuerdo Nacional. 40Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 16). Lima. 41 Ibid. 42 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS


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coincide con la delimitación geográfico-económica (como en el caso de una cuenca hidrográfica), lo cual conlleva graves problemas de manejo de recursos naturales y procesos de participación y consulta con la población local. Asimismo, las distintas delimitaciones políticas que conforman las catorce ciudades principales se caracterizan por un proceso de conurbación y son gobernadas por múltiples municipios, mientras que las ciudades funcionan como una unidad económico-social y cultural43. El presupuesto de cada municipalidad que componen las áreas urbanas conurbadas responde al área circunscrita de su jurisdicción, de manera que la asignación de los recursos públicos para la actuación en las ciudades es compleja y desincentiva la cooperación entre municipalidades.

4.2. Ciudades y desarrollo urbano

4.2.1. Persistencia de pobreza y desigualdad urbana44

A pesar del crecimiento económico del Perú desde comienzos de la década pasada, aún persisten niveles de pobreza significativos. Al 2016, el 20,7 % de la población peruana se encontraba en situación de pobreza45. El 51,5 % de los pobres residía en el área urbana y el 48,5 % en el área rural. Del total de pobres en el Perú, el 49 % se encontraban en la Sierra, el 34 % en la Costa, y el 17% en la Selva.

En términos de edad, la pobreza afecta en mayor proporción a niñas, niños y adolescentes tanto en el ámbito rural como en el ámbito urbano. De igual manera, el INEI destaca que los hogares con al menos un adulto mayor son más vulnerables a ser pobres. Información al 2016 permite conocer que en el 28,9 % de los hogares pobres del país existe al menos un adulto mayor, mientras que esta proporción es menor en 1,3 puntos porcentuales en los hogares no pobres.

Las limitaciones de la planificación y gestión urbana en las últimas décadas han conducido a la conformación de cinturones de pobreza, inseguridad, escasa conectividad e insuficiente cobertura de servicios básicos en las principales ciudades del país. Los Barrios Urbanos Marginales (BUM)46 son una evidencia

43 Estas son Lima, Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Pucallpa, Iquitos, Piura, Cusco, Chimbote, Huancayo, Tacna, Juliaca, Ica, Cajamarca. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos a la mejora de la gestión municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS.44 Se entiende la desigualdad como la “distribución dispar de recursos y oportunidades”. En: CEPAL & ONU HABITAT & MINURVI. (2016). América Latina y el Caribe. Desafíos, dilemas y compromisos de una agenda urbana común (p. 31). Santiago: Naciones Unidas 45 Este concepto se refiere a pobreza monetaria, el cual hace alusión a las “personas que residen en hogares cuyo gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (vivienda, vestido, educación, salud, transporte, etc.)”, mientras que el concepto de pobreza extrema se refiere a las “personas que integran hogares cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos”. En: Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2016. Informe Técnico. (p. 41). Lima: INEI 46 El MVCS define el concepto de Barrio Urbano Marginal como “núcleo urbano caracterizado por presentar altos niveles de pobreza monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de


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de esta situación. Mientras que en los núcleos urbanos considerados como BUM el porcentaje de pobreza no monetaria47 al 2007 alcanzaba el 32,1 %, en el resto de núcleos urbanos este porcentaje era menos de la mitad (14.7 %)48.

Estudios sobre la desigualdad en el Perú sugieren que ésta, medida en términos de ingreso, se ha reducido en la última década49. Sin embargo, si se considera un rango de tiempo más amplio se observa que la reducción de la desigualdad alcanza niveles similares a los reportados para el Perú en las décadas de 1960 y 197050. Además de esta constatación, es importante destacar tres aspectos: en primer lugar, que el crecimiento de la capacidad adquisitiva en las grandes ciudades ha sido mucho mayor que en las ciudades menores y pueblos51, lo que hace alusión a una desigualdad territorial (rural - urbana); en segundo lugar, que si bien los niveles de desigualdad en términos de ingreso en Perú son de los menores entre los países de América Latina y el Caribe, la región es la más desigual del mundo, y en Perú los centros urbanos se ubican en la categoría de desigualdad “relativamente alta”52; en tercer lugar, que la desigualdad no se da solo a nivel de ingresos, sino en términos de las oportunidades que tienen los ciudadanos para desarrollarse. Así, las mediciones del Índice de Oportunidades Humanas53 indican que el Perú se encuentra en los últimos puestos de la región (ver Gráfico 01).

servicios de equipamiento”. Ver: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. (p.6). Lima 47 El enfoque de pobreza no monetaria está compuesto por 5 indicadores: población en viviendas con características físicas inadecuadas, población en viviendas con hacinamiento, población en viviendas sin servicios higiénicos, población en hogares con niños que no asisten a la escuela y población en hogares con alta dependencia económica. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. (p.55). Lima 48 Ibid. 49Ministerio de la Producción. (2014); ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014).50 Milanovic (2005 y 2013), citado en: Ministerio de la Producción. (2014). Plan Nacional de Diversificación Productiva (pp. 41-47). Lima: Ministerio de la Producción. 51 Ver: Ministerio de la Producción (2014), Remy (2015), Escobal y Ponce (2012). 52 La clasificación general de ciudades y países por niveles de desigualdad de ingresos (Gini) contempla los siguientes niveles: “baja desigualdad”, de menos 0.299; “desigualdad moderada”, de 0.300 a 0.3999; “relativa desigualdad”, de 0.400 a 0.449; “alta desigualdad”, de 0.450 a 0.499; “muy alta desigualdad”, de 0.500 a 0.599; y “Extrema desigualdad”, de 0.660 o más. En: ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014). Construcción de Ciudades más Equitativas. Políticas Públicas para la Inclusión en América Latina (p. 51). Bogotá: ONU- Hábitat. 53 El Índice de Oportunidades Humanas permite conocer la relación que existe entre lugar de residencia, género y educación de los padres afectan el acceso de los niños y jóvenes a bienes y servicios básicos como educación, agua potable, electricidad y saneamiento. En: Banco Mundial. (2016). En busca de oportunidades para todos. Índice de Oportunidades Humanas en América Latina y el Caribe 2016. Washington: Banco Mundial.


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Gráfico 01: Índice de Oportunidades Humanas, 2010

Tomado de Ministerio de la Producción (2014). Fuente: Molinas et. al (2012)

Respecto a la desigualdad en términos de oportunidades, las condiciones de la vivienda de la población sugieren la magnitud de esta. Así, la desigualdad se manifiesta también a través del hacinamiento54 y la tugurización55/56 en zonas céntricas, como por ejemplo centros históricos. De acuerdo a información del INEI, la proporción de la población urbana que vivía en tugurios o viviendas inadecuadas al 2015 era de 47 %. El Gráfico 02 muestra la evolución de esta problemática, comparando el promedio nacional con Lima Metropolitana, el resto del país y las regiones naturales de la Costa, la Sierra y la Selva. La información muestra que la proporción de la población que vive en tugurios o viviendas inadecuadas en la sierra (58 %) y la selva (72 %) es considerablemente mayor que dicha proporción en la costa (39 %).

54 Hacinamiento se refiere a la “aglomeración excesiva de un número de personas en un mismo lugar”. Son viviendas hacinadas “aquellas en las que habitan más de 3 personas por habitación”. En: Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007. (p. 14). Lima: INEI 55 El INEI realiza el cálculo de la tugurización a partir de la ponderación de 5 indicadores: “tenencia no segura de la vivienda”, “baja calidad de la vivienda”, “sin acceso a agua potable”, “sin acceso a servicios sanitarios” y “área insuficiente para vivir”. En: Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Inei.gob.pe. Revisado el 14 de junio de 2017, de https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/millennium-indicators/ 56 Bajo la definición del MVCS, el término “tugurio” se refiere a “una o varias unidades de vivienda que no reúnen las condiciones básicas de habitabilidad por tener deficiencias en cuanto al área vital, servicios de agua, desagüe y energía eléctrica; iluminación y ventilación naturales; e, igualmente, por estar deterioradas y no contar con posibilidades de ampliación o de remodelación y carecer de certificado de habitabilidad”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2010). Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con fines de Renovación Urbana (p. 20). Lima: Viceministerio de Vivienda y Urbanismo

Rep.

Dom

inic

ana


24

Gráfico 02: Proporción de la población urbana que vive en tugurios o viviendas inadecuadas, según ámbito geográfico, 2005-2015

Elaboración: MVCS. Fuente: ENAHO- INEI (2015)

La segregación urbana es también una manifestación de la desigualdad. La apropiación y uso segmentado del espacio limitan las posibilidades de los ciudadanos a desarrollarse en las zonas urbanas. La restricción en el disfrute y acceso a los espacios públicos, al equipamiento urbano, a los distintos servicios (educación, transporte, salud, comercio), y a las fuentes de empleo, producto de la manera como la ciudad y el medio físico que la componen se han construido, implican un acceso diferenciado a oportunidades. Si bien la desigualdad intra-urbana bajo una mirada espacial no ha sido un tema muy estudiado en el Perú, a nivel de las ciudades latinoamericanas se asiste a un fenómeno que ha sido definido como la “geografía de la desigualdad”57, el cual se refiere a una localización de las oportunidades en ciertas áreas de la ciudad. Además, este fenómeno ha venido acompañado de la proliferación de urbanizaciones privadas, con servicios deportivos, sociales y comerciales de uso restringido, los cuales a su vez han afectado la trama urbana, en tanto limitan las posibilidades de circulación. El incremento de la inseguridad en zonas urbanas ha permitido a distintos grupos sociales legitimar acciones de segregación, enrejando calles, construyendo edificios o condominios de acceso restringido e implementando mecanismos no oficiales de vigilancia.

Esta situación ocurre en las principales ciudades del Perú. El crecimiento

57ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014). Construcción de Ciudades más Equitativas. Políticas Públicas para la Inclusión en América Latina (p. 173-175). Bogotá: ONU- Hábitat.

Total LimaMetropolitana Restopaís Costa Sierra Selva

2005 51.2 32.4 65 44.1 63.5 76.82007 49.9 33.6 61.8 42.8 62 75.32009 48.9 32.9 60.5 42.4 60.1 71.72011 48.3 32.5 59.5 41.4 59.6 72.12013 47.1 31.3 58.3 40.4 57.7 70.62015 46.6 29.5 58.6 39.2 58.1 71.7

0102030405060708090

2005

2007

2009

2011

2013

2015


25

horizontal, de baja densidad y disperso, producto de las habilitaciones inmobiliarias producidas por desarrolladores privados formales, como también por las zonas urbanas producidas informalmente, ha seguido patrones de segregación espacial. Además, los niveles distritales de gobierno han impuesto condiciones en los estándares de construcción de viviendas (tales como áreas mínimas, número de estacionamientos mínimos, etc.) que restringen las posibilidades de los grupos de menores recursos para acceder a zonas urbanas más centrales. De esta manera, la segregación socio-espacial reproduce la desigualdad urbana, al limitar el acceso a oportunidades y a los beneficios que implica la ciudad.

4.2.1.1. Condiciones de precariedad y vulnerabilidad en los centros poblados58

Las ciudades han crecido hacia la periferia, siguiendo un patrón de crecimiento disperso y de baja densidad, sobre todo por la búsqueda de terrenos de bajo precio por parte de la población, donde por lo general encuentran un hábitat precario59. Así, en los cinturones urbanos la mayoría de pobladores no gozan de las mismas oportunidades de empleo, educación, salud, recreación, ni de servicios adecuados de transporte, saneamiento y comunicación.

En las ciudades de más de 20 mil habitantes, el Censo 2007 identificó y registró 8,940 barrios urbano-marginales donde residen 7’642,658 habitantes, equivalente al 46 % de la población urbana residente en las mismas ciudades. Las regiones que presentan la mayor cantidad de BUM son: Lima, 4,306; Arequipa, 716; Piura, 431; Cusco, 389; Callao, 377; Tacna, 367, y; Lambayeque, 349. La diferencia, 2,005 BUM (22 %) están ubicados en las 18 regiones restantes60.

Asimismo, la recurrente ocupación informal de territorios en zonas de muy alto riesgo no mitigable61 (ZMAR) genera condiciones de alta vulnerabilidad a las familias, las cuales suelen ser de muy bajos recursos. De acuerdo a estimaciones de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), existen un total de 1,090 centros poblados vulnerables62 y 103,031 viviendas en riesgo (ver Tabla

58 La vulnerabilidad se entiende como “la susceptibilidad de la población, de la estructura física o de las actividades socioeconómicas, de sufrir daños por acción de un peligro o amenaza física o ambiental”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El Peruano. 59Por ejemplo, en Lima la densidad calculada al 2014 era de 11,847 hab/km2, cifra que se encuentra por debajo de la recomendada por ONU-Habitat (15,000 hab/km2). En: ONU-Hábitat & CAF. (2015). Iniciativa de las Ciudades Prósperas y con Futuro: Lima.. Lima: ONU-Hábitat.

60 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. Lima 61 Una zona de muy alto riesgo no mitigable es “aquella donde existe la probabilidad de que la población o sus medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro, y que la implementación de medidas de mitigación resultan de mayor costo y complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y equipamiento urbano respectivo”. En: Congreso de La República. (2012). Ley de Reasentamiento Poblacional para Zonas de Muy Alto Riesgo No Mitigable (p. 467073). Lima: El Peruano 62 Esta denominación es utilizada por la ANA para referirse al “lugar del territorio nacional rural o urbano que se encuentra asentada en la faja marginal, ribera y cauce de quebradas intermitentes o estacionales, que en temporadas de lluvias se activan, ocasionando daños en las viviendas, población e infraestructura de servicios”.


26

03), lo que implica una potencial afectación de 1’073,645 habitantes.

Tabla 03: Centros poblados, viviendas y habitantes en riesgo a nivel nacional

Tomado de: Autoridad Nacional del Agua, 2016 (p.14)

En: Autoridad Nacional del Agua. (2016). Complementación de Identificación de poblaciones vulnerables por activación de quebradas 2016-2017 (p. 77). Lima: ANA

Fuente: Autoridad Nacional del Agua 2016.

N° Departamento

N° Centros

Poblados

Vulnerables

N° Viviendas

en riesgo

N° Habitantes en

riesgo (Directamente

Afectados)

N° Habitantes en

riesgo

(Indirectamente

Afectados)

Total de

Habitantes

afectados

1 Tumbes 44 6,132 25,947 34,510 60,457

2 Piura 79 9,429 46,720 62,138 108,858

3 Cajamarca 34 2,963 13,854 18,426 32,280

4 Amazonas 7 1,143 4,590 6,105 10,695

5 Lambayeque 47 2,132 9,829 13,073 22,902

6 La Libertad 69 4,142 21,162 28,145 49,307

7 San Martin 36 1,464 6,725 8,944 15,669

8 Ancash 67 5,984 25,636 34,096 59,732

9 Huanuco 68 16,383 66,067 87,869 153,936

10 Ucayali 12 475 2,220 2,953 5,173

11 Lima 97 17,237 84,740 112,139 196,454

12 Junin 53 2,634 12,565 16,711 29,276

13 Cusco 63 3,864 12,884 17,136 30,020

14 Apurimac 33 3,625 17,965 23,893 41,858

15 Ayacucho 24 1,838 9,211 12,251 21,462

16 Huancavelica 30 1,625 6,933 9,221 16,154

17 Ica 53 4,739 16,173 21,510 37,683

18 Arequipa 120 9,364 45,313 60,266 105,579

19 Puno 68 2,625 11,219 14,921 26,140

20 Moquegua 37 1,662 5,530 7,355 12,885

21 Tacna 25 2,165 8,969 11,929 20,898

22 Madre de Dios 4 339 1,605 2,135 3,740

23 Loreto 3 137 710 944 1,654

24 Pasco 17 930 4,650 6,185 10,835

1,090 103,031 461,217 612,853 1,073,645Total

Centros poblados, viviendas y habitantes en riesgo a nivel nacional


27

Gráfico 03: Habitantes en riesgo a nivel nacional

Tomado de: Autoridad Nacional del Agua, 2016 (p.15)

4.2.1.2. Ciudades con bajos niveles de competitividad: informalidad, productividad y diversificación productiva.

La mayoría de ciudades del Perú no han logrado posicionarse como centros de innovación y generación de empleo productivo formal. El 73,2 % de la Población Económicamente Activa (PEA) Ocupada tiene empleo informal63/64. En el área urbana la PEA ocupada con empleo informal representó el 65,9 %, mientras que en el área rural el porcentaje alcanzó a 95,8 %. Tal como se muestra en el Grafico 04, si bien la informalidad en el Perú se ha reducido entre el 2005 y el 2015, los niveles se encuentran entre los más altos de la región. Además, es importante resaltar que la informalidad afecta en mayor medida a los jóvenes y a las mujeres. La tasa de informalidad en el ámbito urbano alcanza niveles más altos en el grupo etario de 14 a 25 años, y en promedio es 8 % más alta en mujeres que en hombres (ver Gráfico 05)65.

63 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). El empleo informal en el Perú disminuyó en 3,9 puntos porcentuales. Revisado en: https://www.inei.gob.pe/prensa/noticias/el-empleo-informal-en-el-peru-disminuyo-en-39-puntos-porcentuales-9142/ 64 El término “empleo informal” abarca el “total de empleo que cumplen con las siguientes condiciones, según la categoría de ocupación del trabajador: i) Los patronos y cuenta propia cuya unidad productiva pertenece al sector informal; ii) los asalariados sin seguridad social financiada por su empleador; iii) los trabajadores familiares no remuneradas, independientemente de la naturaleza formal o informal de la unidad productiva donde labora” 65 Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017). Perú: Informalidad laboral y algunas propuestas para reducirla (pp. 2-15). Lima: BBVA Research


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Gráfico 04: Tasa de Informalidad en Latinoamérica en 2013 (en %)

Tomado de Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017)66

Gráfico 05: Tasa de informalidad según edad y sexo (% PEA ocupada privada urbana)

Tomado de Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017)67

La informalidad afecta el desempeño de la economía en tanto implica una menor productividad de las empresas y trabajadores. Mientras que la productividad media de un trabajador en una unidad productiva formal es de 63,2 miles de soles anuales, en una unidad productiva informal esta alcanza tan solo 13,2 miles de soles anuales68.

66 Los autores basaron el cálculo en información del INEI, CEPAL y OIT al 2014 67 Los autores basaron el cálculo en información del INEI al 2015 68 Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017). Perú: Informalidad laboral y algunas propuestas para reducirla (p.14). Lima: BBVA Research

75 %

90 %

83 %

78 %

73 %

67 %

80 %

67%

81%

67%

64%

63%

60%

79%

3.0 2.0 1.0 0.0 1.0 2.0 3.0

- 100% - 80% - 60% - 40% - 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Promedio

más de 65 años

de 56 a 65 años

de 46 a 55 años

de 36 a 45 años

de 26 a 35 años

Hasta los 25 años

Millones de personas

Tasa de informalidad Hombre Mujer

(en 2013, %)

84

77

0 20 40 60 80

Perú-2005Perú-2010Perú-2015

BoliviaParaguay

MéxicoColombia

EcuadorArgentinaPanamá

Brasil


29

En un país con una economía cada vez más globalizada e integrada a los mercados internacionales, solo las ciudades grandes como Lima han logrado contar con una oferta de servicios más diversificada y eficiente, generar efectos de aglomeración, transferencias de conocimientos entre empresas y producir mercados suficientemente amplios para la adopción de tecnologías que demandan considerables inversiones fijas69. No obstante, la diversificación productiva en el país, a pesar del crecimiento económico, se encuentra en niveles bajos en comparación con otros países de la región y no ha variado significativamente en los últimos 40 años, persistiendo un modelo primario-exportador y una baja sofisticación de las exportaciones no tradicionales70.

4.2.2. Deficiente sistema de movilidad urbana e inadecuada infraestructura vial

En relación a la conexión entre centros poblados, a pesar de grandes obras de infraestructura vial en las últimas décadas, esta aún presenta limitaciones. A nivel de calidad, la tabla 04 muestra el estado en que se encuentra la red vial nacional. Si bien se aprecia que alrededor del 70 % de las vías a nivel nacional se encuentran en buen estado, al menos 19 % se encuentran en mala o regular condición.

Tabla 04: Estado de la red vial

ESTADO DE LAS VIAS LONGITUD % Bueno 19637.91 69

Regular 2779.73 10 Malo 2684.39 9

Sin información 3380.95 12 TOTAL 28482.98 100

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2016). Elaborado por la DGPRVU.

La interconexión de los centros poblados también se ve limitada por las deficiencias en el sistema logístico nacional. La tabla 05 muestra los principales problemas del sistema logístico nacional identificados por los principales actores (exportadores, importadores, agentes logísticos, operadores de servicios administradores de infraestructura, gremios, entre otros), desde la perspectiva de la oferta.

69 Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. Lima: Banco Mundial. (p.11) 70 Ministerio de la Producción. (2014). Plan Nacional de Diversificación Productiva (pp. 41-47). Lima: Ministerio de la Producción


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Tabla 05: Principales problemas identificados por modo de transporte

Modosdetransporte Principalesproblemasidentificados

Aéreo

ProblemasderivadosdefaltadealmacenamientoenlosaeropuertosdeprovinciaDificultadesdeaccesoalaeropuertodeLima.AusenciadealgunasrutasclavequelimitaelaccesoamercadospotencialesDemorasenprocedimientosdecomercioexterior,enparticularproblemasdocumentalesydemorasderivadasdelasinspeccionesenelaeropuerto.Costoselevadosdelservicio.

Marítimo

ImposibilidaddehacerexportacionesdesdelosmuellesdelSurolimitacionesparautilizarpuertosecuatorianosdebidoatrabasregulatoriasyprocedimentales.LogísticaportuariacomplejaeineficienteenlospuertosdePerú.Disparidadenlostrámitesydocumentosrequeridosencadapuerto.

Fluvial

Excesodeinformalidadeineficienciadepartedelosoperadores.Accidentalidadelevada.Débilinfraestructuraportuariadeapoyoalmovimientodecarga.Variabilidadenlosnivelesdelríoqueincideenloscostosdeoperacióny,enconsecuencia,enlastarifas.

Carretero

Elevadoniveldeinformalidadquesetraduceenbajacalidadyseguridaddelamercancía.Ausenciadezonasdedescansoydeservicioalostransportistas(truckcenters)Robosdelamercancía.Problemasdeseguridadvialporfaltadefiscalizaciónyedadelevadadelosvehículos(promedio22años).ElevadoscostosdeoperaciónvehiculardebidoalosproblemasdelaredvialDemoraseincumplimientodenormasderivadasdelafaltadeconocimientodepartedeltransportista.Problemasdecontaminacióndelacarga.Costoselevadosenvirtuddelnoreconocimientodeltransportedecargacomounserviciopúblico.Demoraselevadasenpasosdefronterasterrestresdebidoaprocedimientosfronterizos.Débilniveldecertificacióndecalidadyseguridadporpartedelostransportistas.Costoselevadosdeoperacionesdetransporteinternacionaldebidoaproblemasregulatoriosdeltransporte–elevadaproporciónderetornosvacíos.DemorasenlosaccesosaLimayaciudadesprincipales,estoúltimoenparticulardebidoalaausenciadevíasdeevitamiento.Bajoniveldecapacitacióndelpersonal.

Ferroviario Ausenciadeservicioquerespondaalasnecesidadesdeusuariosdecadenasconlogísticanodedicada.

Tomado de Ministerio de Transportes y Comunicaciones & Banco Interamericano de Desarrollo (2014). Plan de Desarrollo de los Servicios Logísticos de Transporte. Lima: MTC.

En relación al sistema de transporte de personas y mercancías en los centros poblados, este presenta serias deficiencias. Además del impacto ambiental


31

(ver 4.2.3), destacan dos aspectos relevantes. En primer lugar, se aprecia una reducción en la accesibilidad a los servicios. En segundo lugar, las personas se ven obligadas a recorrer grandes distancias a diario sólo para llegar a su lugar de trabajo. En tercer lugar, como resultado de esta deficiencia, los largos trayectos implican un alto costo logístico a las empresas. De acuerdo a estimaciones de Protransporte y el Banco Mundial, el tiempo promedio de viaje en Lima Metropolitana en 2004 era de 45 minutos y la velocidad promedio de 17 km/h; en el 2013, este indicador rondaba los 13 km/h71; para el 2025 se proyecta que el tiempo promedio sea de 65 minutos72.

4.2.3. Afectación del medio ambiente

La emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) como resultado del consumo de energía de fuentes no renovables, el cambio del uso de suelo y la deforestación, está relacionada con el cambio climático y éste, a su vez, con la incidencia de desastres naturales. La emisión de gases de efecto invernadero contribuyen al cambio climático, y este implica una mayor regularidad y magnitud de desastres naturales.

La afectación del medio ambiente se encuentra vinculada con los siguientes aspectos:

4.2.3.1. El incremento de la demanda de transporte y el crecimiento horizontal y disperso de las ciudades impactan sobre el ecosistema, la calidad del aire y la disponibilidad de alimentos

La Agencia Internacional de la Energía señala que desde el 2003 las emisiones de CO2 en el Perú (excluyendo las generadas por cambios de uso de suelo) se han incrementado en un 82 %. De igual manera, en el 2012 las emisiones por cambio del uso de suelo y deforestación representaron el 46 % del total de emisiones de GEI, habiéndose incrementado en un 60 % respecto al año 200373. Como se mencionó antes, estos aspectos se encuentran vinculados con un uso deficiente de la energía.

Los sectores que mayor energía consumen son transporte (41 %), residencial, comercial y público (27 %) e industria y minería (27 %)74. El sector transporte ha presentado un crecimiento significativo. Entre el 2003 y el 2012 la tasa de motorización ha aumentado de 50 a 71 vehículos por cada 1,000 habitantes. A pesar de que este indicador es menor que en el resto de la Región, existen problemas de congestión en la mayoría de las ciudades importantes.75

La calidad del aire está asociada al aumento de la tasa de motorización y el 71 Fundación Transitemos. (2013). Hacia una Ciudad para las Personas (p. 9). Lima: Transitemos 72 Protransporte (2005). Plan Maestro de Transporte Urbano para el Área Metropolitana de Lima y Callao en la República del Perú. Lima: Protransporte 73 Citado en: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño ambiental, Perú 2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 13). Santiago: Naciones Unidas/OCDE 74 Ibíd. 75 Es importante destacar que en el Perú, la proporción de energía renovable del total de energía primaria es mayor en 2,6 veces al promedio de los países de la OCDE, principalmente por el uso de hidroelectricidad y biocombustibles. En: Ibid. (p. 16)


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uso de combustibles fósiles. Entre el 2003 y 2012, se estima que las emisiones de material particulado han aumentado en un 14 %, alcanzando las 77,500 toneladas, mientras que las emisiones de óxidos de nitrógeno crecieron en un 72 %, llegando a las 114,600 toneladas. Sin embargo, algunas emisiones se han reducido, como es el caso de las emisiones de óxidos de azufre (11 %) 76, principalmente por la mejora de los estándares en la producción del combustible.

De igual forma, y en relación con el problema 4.2.1.1, el crecimiento horizontal y disperso de las ciudades contribuye a la degradación de los ecosistemas77 e impacta en la disponibilidad y asequibilidad de los alimentos saludables. El crecimiento de la ciudad hacia la periferia degrada los ecosistemas e implica la conversión de los campos de cultivo de alimentos en zonas urbanas, lo que supone un mayor costo en el traslado de alimentos desde zonas más alejadas a la ciudad. Sumada a una deficiente red logística de transporte, la lejanía de las fuentes de producción de alimentos genera que los precios de los alimentos aumenten78.

4.2.3.2. Inadecuada gestión de residuos sólidos y del tratamiento de aguas residuales

A pesar de que la generación diaria per cápita de residuos en el Perú es baja en comparación con otros países, la infraestructura existente para el tratamiento de los mismos es insuficiente79. En el Perú existen solo once rellenos sanitarios, lo que supone que el 46 % de los residuos se eliminan inadecuadamente. Las municipalidades provinciales son responsables de la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario o comercial, mientras que las municipalidades distritales lo son de la prestación de los servicios de recolección, transporte y limpieza del espacio público. Como identifica MINAM, estas obligaciones no se llegan a cumplir en un alto porcentaje80.

Respecto al tratamiento de las aguas residuales, en el país existen un total de 204 plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR), de las cuales 163 se encuentran en funcionamiento, 9 paralizadas y 32 en proceso de construcción. En base a estimaciones a partir de 89 localidades que cuentan con plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR), en el 2013 se vertieron 298,000 metros cúbicos por día al medio ambiente, sin ningún tipo de tratamiento. Esto representa el 12 % de todo el agua residual vertida al alcantarillado procesada por las EPS81.

76Ibid. (p. 19) 77 Conscientes de esta problemática, distintos actores gubernamentales y no gubernamentales vienen impulsando acciones para la conservación de los ecosistemas de los bordes urbanos, como por ejemplo las lomas de la ciudad de Lima 78 Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer (p. 163-187). Lima: Banco Mundial 79 Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño ambiental, Perú 2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 51). Santiago: Naciones Unidas/OCDE 80 Ibid. (p.52) 81Sunass & GIZ. (2015). Diagnóstico de las Plantas de tratamiento de Aguas Residuales en el Ámbito de


33

Tabla 06: Habitantes con servicio de alcantarallidado y caudal vertido en 2013 en 89 localidades con EPS

Habitantes con Servicio de

Alcantarillado

Caudal Volcado al Alcantarillado82

Habitantes Metros cúbicos por día Localidades sin PTAR 1’888,000 298,000 Localidades con PTAR 14’083,000 2’293,000

TOTAL 15’972,000 2’591,000 Tomado de: Sunass & GIZ. (2015). Diagnóstico de las Plantas de tratamiento de Aguas Residuales en el Ámbito de Operación de las Entidades Prestadoras de Servicio de Saneamiento (p. 40). Lima: Sunass & GIZ.

4.3. Vivienda

4.3.1. Amplio déficit habitacional

El déficit habitacional en el Perú es de 1’860,692 viviendas83. El 79 % (1’470,947 viviendas) del déficit habitacional es cualitativo84, mientras que el 21 % (389,745 viviendas) es cuantitativo85. Así mismo, el déficit habitacional urbano representa el 65 % del total, mientras que el rural representa el 35 %86/87. Sin embargo, es importante destacar que el déficit habitacional rural presenta una especial condición, a diferencia del urbano: es principalmente cualitativo. El 98% del déficit rural es de carácter cualitativo, mientras que en el caso urbano este es 68,9%88. Este problema se vincula con la alta dispersión en las zonas rurales, lo que dificulta la dotación de servicios básicos.

Operación de las Entidades Prestadoras de Servicio de Saneamiento (p. 40). Lima: Sunass & GIZ.

82Valores calculados por la SUNASS, excepto para SEDAPAL, en cuyo caso se consideran los valores medios.Fuente:SUNASS.83 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007. Lima: INEI 84 El déficit cualitativo se refiere al número de viviendas de deficiente calidad en cuanto a su materialidad, al espacio habitable (hacinamiento) y servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad). Así, el déficit cualitativo estima el número de viviendas que requieren ser mejoradas (INEI, 2009) 85 El déficit cuantitativo se refiere a la “carencia de viviendas aptas para cubrir las necesidades habitacionales de los hogares que no poseen viviendas” (INEI, 2009:14). Así, el déficit cuantitativo estima el número de viviendas que se necesitan para que cada hogar cuente con una vivienda, considerando a su vez el número de viviendas que son necesarias reponer debido a condiciones de inhabitabilidad (ibid.) 86 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007. Lima: INEI 87 El presente diagnóstico reconoce la limitación de la utilización de información del déficit habitacional correspondiente al Censo Nacional de Población y Vivienda 2007, dado que se entiende que este puede haber variado considerablemente a la actualidad. Otros estudios han pretendido estimar el déficit habitacional actual en base a proyecciones a partir de la ENAHO 2015, como es el caso del “Informe Nacional Perú – Habitat III”. En dicho informe se estimó que el déficit habitacional al 2015 era de 1’169,985 viviendas, lo que implicaría una reducción de 690,707. Así mismo, al año 2015 el Banco Mundial estimó que el déficit habitacional era de 1’324,617 viviendas (Banco Mundial, 2015). Si bien en ambos casos se sugiere una reducción del déficit, el MVCS utiliza oficialmente la información del Censo Nacional de Población y Vivienda, por lo que dicha data será confirmada a partir de la información resultante del siguiente Censo Nacional de Población y Vivienda, previsto para el año 2017 88Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007. Lima: INEI


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Ante el alto déficit habitacional, los programas del Estado no han logrado mayor impacto. Entre los años 2007 y 2016 el Estado ha logrado desembolsar 253,419 subsidios (Bono Familiar Habitacional) bajo el Programa Techo Propio. Adicionalmente, en el mismo período, a través del Fondo Mi Vivienda el Estado ha logrado fondear 84,624 créditos del Programa MiVivienda89/90. Estas acciones contrastadas con el extendido déficit habitacional no suponen una mejora significativa en el acceso de la población peruana a una vivienda adecuada.

Los factores que influyen en la persistencia de un alto déficit habitacional son los siguientes:

4.3.1.1. Limitado alcance de la oferta formal de viviendas

La oferta formal de vivienda que se coloca a través de esquemas de financiamiento solo alcanza a cubrir alrededor del 30 % de la demanda de vivienda producida por la formación de nuevos hogares91. Así mismo, la oferta de vivienda formal se concentra principalmente en Lima, Ica y La Libertad, y no logra cubrir las necesidades de los sectores de bajos recursos92. Según estimaciones del Banco Mundial93, alrededor del 56 % de los hogares que requieren una vivienda no cuentan con la capacidad económica para acceder a ella94.

El limitado alcance de la oferta formal de viviendas se deriva de dos factores: por un lado, de la incapacidad económica de la población de bajos recursos económicos para acceder a vivienda producida por el sector formal y al débil desarrollo de instrumentos financieros adecuados a las distintas necesidades de los sectores de bajos recursos95 (ver 4.3.1.4). Por otro lado, una de las principales causas de la escasa producción de vivienda social formal es una “doble competencia”96: la primera ocurre entre la oferta de vivienda que se produce para la clase media y la que se piensa para los sectores de bajos recursos. Los desarrolladores prefieren asignar el suelo de sus proyectos a vivienda de sectores medios por el mayor margen de utilidad que estos implican, en donde el Nuevo Crédito MiVivienda (NCMV) facilita este beneficio. Entre el 2003 y el 2015 el número de viviendas nuevas producidas por el NCMV fue casi el doble de las producidas por el Programa Techo Propio, en la modalidad “Adquisición de Vivienda Nueva”. El segundo nivel de competencia ocurre entre el desarrollador formal y el informal; el informal no invierte en

89 Fondo MIVIVIENDA - Estadísticas. (2017). http://www.mivivienda.com.pe. Revisado el 25 de abril de 2017, de http://www.mivivienda.com.pe/portalweb/inversionistas/pagina.aspx?idpage=139 90 Dichos productos son los siguientes: “MiVivienda Estandarizado”, “MiHogar”, “Nuevo Crédito MiVivienda”, “Mi Construcción”, “MiCasa Más”, “MiTerreno” 91 Banco Mundial. (2015). RAS 3: Oferta de Vivienda. Informe Final Producto 1– Diagnóstico y Recomendaciones Preliminares. Lima: Banco Mundial 92 Ibid. 93 Ibid. (p.7) 94 Esta situación, sumada a la ausencia de una política de suelo, contribuye al incremento de la informalidad en el acceso a vivienda y suelo 95 Banco Mundial. (2015). RAS 3: Oferta de Vivienda. Informe Final Producto 1– Diagnóstico y Recomendaciones Preliminares. Lima: Banco Mundial 96 Ibid.


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infraestructura, permisos y licencias, lo que permite reducir los precios para los sectores de bajos recursos97.

4.3.1.2. Informalidad98 en la propiedad y la edificación de la vivienda

Históricamente, el crecimiento de la informalidad en la ocupación de suelos y en el acceso a vivienda en las ciudades del Perú ha estado vinculado a los procesos migratorios que tuvieron lugar en distintas etapas a partir de la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, las causas de la informalidad urbana se encuentran más relacionadas a la incapacidad de los gobiernos de facilitar el acceso a población de bajos recursos a soluciones habitacionales99. Tal como lo han señalado distintos académicos para el caso peruano100 y latinoamericano101, las “políticas curativas” de regularización de la propiedad, en ausencia de “políticas preventivas” han provocado un efecto paralelo de crecimiento informal de la ciudad. Los distintos gobiernos en las últimas décadas han efectuado sucesivas amnistías y extensiones para la formalización de los asentamientos informales, lo que ha contribuido a una dependencia entre formalización e invasión de tierras y el consecuente desarrollo del mercado ilegal de tierras. Como correlato de esta situación, el 70 % de la edificación de viviendas se realiza informalmente y más del 50 % del territorio urbano está constituido por Barrios Urbanos-Marginales102. Los hogares han autoconstruido sus viviendas progresivamente sin mayor asistencia técnica, lo que explica la persistencia del déficit cualitativo.

El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal –COFOPRI estimó103 a diciembre del 2004 la existencia de casi 2.5 millones de predios/lotes informales, de los cuales se formalizaron más de 610 mil entre 2005 y 2010. Al 31 de diciembre de 2011, la demanda potencial fue de más de 1.9 millones de predios/lotes. Entre agosto de 2011 y agosto de 2016, se formalizaron 374,849 lotes/predios, estimándose una demanda efectiva restante de 1,515,151 predios/lotes que alcanzarían la titulación y registro de la propiedad.

97 Ibid (pp.15-16) 98 “La informalidad en la vivienda y la ocupación de suelos se refiere a actividades ilegales (falta de derechos adecuados de tenencia), irregulares (falta de cumplimiento con las normas urbanas) y/o clandestinas (no permitidas) que acceden y ocupan suelos urbanos, típicamente carente de servicios e infraestructura mínimos¨. En: Smolka, M., & Biderman, C. (2011). Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento urbano. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy. (p. 2) 99 Fernández menciona al respecto: “Dada la carencia de políticas habitacionales adecuadas y de suficientes opciones de vivienda que sean apropiadas y accesibles, millones de pobres urbanos recurren a la invasión de suelos privados o públicos o a la compra ilegal de suelos para crear sus propias viviendas (...)”.- Fernández, E. (2007). Informalidad, Regularización y Derecho de Propiedad. En: M. Smolka & L. Mullahy, Perspectivas Urbanas. Temas Críticos en Políticas de Suelo en América Latina. (1st ed., p. 108). Cambridge: Martin O. Smolka & Laura Mullahy 100 Calderón Cockburn, J. (2016). La Ciudad Ilegal. Lima en el Siglo XX (1st ed., pp. 9-16). Lima: Punto Cardinal 101 Smolka, M., & Biderman, C. (2011). Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento urbano. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy 102Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. (p. 37). Lima: MVCS 103COFOPRI. (2014). Plan Estratégico Institucional 2014 - 2018. Lima: Oficina de Planeamiento y Presupuesto.


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4.3.1.3. Limitado alcance de los mecanismos de financiamiento para sectores de bajos recursos

Si bien en la última década el sistema financiero se ha desarrollado significativamente, este atiende principalmente a los sectores de ingresos medios y altos104. El programa Techo Propio no ha logrado incidir en la generación de vivienda nueva. Del total de los 259,896 bonos desembolsados por el programa Techo Propio entre agosto del 2003 a marzo de 2017, sólo el 16 % de estos corresponden a la modalidad de Adquisición de Vivienda Nueva. La modalidad de Construcción en Sitio Propio representa el 80 %, mientras que el restante 4% corresponde a la modalidad de Mejoramiento de Vivienda105. El financiamiento complementario para estas modalidades no ha alcanzado niveles significativos. Del 2003 al 2017 solo se han efectuado 11,242 desembolsos de créditos complementarios106. Esto significa que solo el 4 % de los beneficiarios del Bono Familiar Habitacional complementaron el subsidio con un crédito.

4.3.1.4. Limitado suelo habilitado y disponible para proyectos de vivienda social

Este problema radica en el hecho de que la gestión del suelo107 no se asume como un componente transversal en la planificación del desarrollo urbano108 debido a la debilidad del marco institucional para la gestión de suelo.109 En las últimas décadas, en la normativa del sector, la gestión de suelo no se ha visto como un componente transversal en la ejecución de los planes de desarrollo urbano, razón por la cual no se asume con claridad que la gestión del suelo cubre aspectos que van desde la provisión hasta la urbanización del suelo y la dotación de infraestructura110. Este problema se agrava cuando se observa una desarticulación entre entidades nacionales y municipales que dificulta aún más la gestión integral del suelo111

/112.

Los mecanismos para la generación de suelo que se han efectuado por parte del Estado han consistido principalmente en los siguientes: (a) programas de

104 Banco Mundial. (2015). RAS 3: Oferta de Vivienda. Informe Final Producto 1– Diagnóstico y Recomendaciones Preliminares. Lima: Banco Mundial. (p.22) 105 Información procesada en base a las estadísticas del Fondo Mi Vivienda a marzo del 2017. Fuente: Fondo MiVivienda, Estadísticas. (2017). http://www.mivivienda.com.pe. Revisado el 25 de abril de 2017, de http:// www.mivivienda.com.pe/portalweb/inversionistas/pagina.aspx?idpage=139 106 Ibid. 107 La gestión de suelo urbano se entiende como “el proceso de acondicionamiento del suelo precario o rústico a través de la construcción de la infraestructura urbana necesaria para desarrollar proyectos inmobiliarios y vivienda social” y “se soporta en la identificación del suelo, el valor, la implantación o cabida de proyecto y adquisición” los cuales determinan el proceso de provisión de suelo. En: Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.9-11) 108 Ibid. 109 No obstante, recientes esfuerzos por parte del MVCS en el ámbito normativo se están orientando a enmendar esta situación, como es el caso del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible. 110 Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial.(p.9) 111 Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 2. Banco Mundial. 112 Respecto a este problema ver 4.1.1.3.


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subastas del Fondo MiVivienda que han permitido edificar al menos 35 mil unidades de vivienda; (b) proyectos pilotos de viviendas desarrollados por el Banco de Materiales; (c) los mecanismos de facilitación de proyectos privados a través de la Comisión de Coordinación para facilitar la edificación de viviendas, a fin de promover el acceso de la población a la propiedad privada, creada por Decreto Supremo N° 010-2002-MTC.113 Sin embargo, dada la magnitud del déficit de viviendas a nivel nacional, los diferentes mecanismos creados para aumentar la oferta de suelo urbano no han sido suficientes ni han permitido que los sectores de bajos ingresos accedan en mayor medida a vivienda de interés social. Adicionalmente, el suelo generado para vivienda de interés social se ubica comúnmente en la periferia urbana114. Esto conlleva a la extensión de la mancha urbana y el consecuente impacto económico producto de la dotación de servicios, redes de transporte y la inversión en traslado por parte de los beneficiarios, como también al impacto sobre el medio ambiente producto de un mayor consumo de vehículos motorizados y la degradación de los ecosistemas de los bordes urbanos.

En los procesos de gestión de suelo, el Estado no ha cumplido eficientemente con liderar los procesos de planeamiento y delimitación de los usos de suelo en el territorio, siendo comúnmente los desarrolladores inmobiliarios formales e informales quienes han marcado la pauta del crecimiento de las ciudades a través de la gestión del cambio de uso ante las autoridades115. El Estado se ha enfrentado a la limitación impuesta por la ausencia de mecanismos de gestión de suelo y financiamiento de infraestructura urbana y vivienda de interés social. En tal sentido, el Estado ha visto limitada su capacidad para la adquisición de suelo privado debido principalmente a la ausencia de una adecuada reglamentación de expropiación, a la débil gestión de la información catastral y a la ausencia de regulaciones para el avalúo que permitan la reducción de la especulación116. Ante la ausencia de una entidad reguladora de conflictos que valide el valor final del suelo, la adquisición de suelo requiere de sucesivas tasaciones lo que eleva los costos de los proyectos y consecuentemente de las unidades de vivienda.

4.3.1.5. Inadecuada gestión del patrimonio edificado

En el país existe una gran cantidad de declaratorias de protección de inmuebles considerados monumentos nacionales, propiedad de personas naturales o jurídicas de carácter privado. Muchos de estos inmuebles son utilizados como centros de trabajo y vivienda por parte de la población, y no suelen reunir las condiciones básicas de habitabilidad. Si bien la Ley de

113 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Habitat III. Lima: MVCS. (p. 39) 114 Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.12) 115 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS. (p. 39) 116 Se ha identificado que un problema central en este contexto es que el precio de adquisición de los suelos se fija en función al valor comercial, lo que dificulta la posibilidad de generar vivienda asequible para sectores de bajos recursos. Para mayor detalle, ver: Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.12).


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Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados (Ley 29415) declara de necesidad pública el saneamiento físico legal de predios tugurizados, existe un vacío legal en los mecanismos de financiamiento para la mejora de los inmuebles. Además, las municipalidades no cuentan con los órganos necesarios ni las capacidades para implementar proyectos de renovación urbana.

4.3.2. Precariedad e inseguridad en las zonas urbanas

Este problema se puede analizar, por un lado, a nivel de la vivienda y la conexión a servicios y, por otro lado, a nivel de la calidad del espacio urbano en el que se encuentran las viviendas.

4.3.2.1. Insuficiente cobertura de servicios básicos

Al año 2015, el porcentaje de viviendas a nivel nacional con acceso a energía eléctrica mediante la red pública fue de 90 %, cifra que muestra un continuo crecimiento según la información registrada por el INEI desde el 2011117. De este porcentaje, a su vez, el 90 % cuenta con el servicio todos los días de la semana.

En relación a los servicios de agua y saneamiento, si bien se verifican avances significativos en el abastecimiento en la categoría de red pública dentro de la vivienda en la última década, al 2015 aún existían alrededor de 19% de hogares a nivel nacional que no contaban con este servicio118. Del 81% de hogares que contaban con el servicio de red pública de agua dentro de la vivienda, el 95 % de estos son abastecidos todos los días de la semana.

Además, el 66 % de hogares a nivel nacional cuenta con el servicio de red pública de desagüe dentro de la vivienda119. Este porcentaje muestra un incremento significativo respecto al año 2011, en el que la cobertura alcanzaba 58 %. Sin embargo, al año 2015 el 11 % de los hogares no contaba con ningún tipo de servicio para la disposición de excretas.

La precariedad de las zonas urbanas a nivel de la vivienda es también un componente que permite clasificar los barrios urbanos en las ciudades. El MVCS utiliza la categoría de “Barrios Urbanos Marginales”. En el Perú existen un total de 8,940 Barrios Urbanos Marginales (BUM) a nivel nacional en ciudades con población mayor a 20,000 habitantes120, los cuales albergan un total de 7’642,658 pobladores. Información disponible al año 2012, estimó que el 35,5 % no cuenta con servicios de agua potable desde la red pública y se

117 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-2015. Lima: INEI. 118 Ibid. (p.38) 119 Ibid (p. 42) 120 El MVCS define el concepto de Barrio Urbano Marginal como “núcleo urbano caracterizado por presentar altos niveles de pobreza monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de servicios de equipamiento”. Ver: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. Lima. (p.6)


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abastecen desde otras fuentes121. En relación al servicio de alcantarillado, el 41 % de los hogares no cuentan con red pública dentro de la vivienda. Así mismo, el 74 % de los BUMs son vulnerables a desastres naturales.

4.3.2.2. Baja cantidad y calidad del espacio público e inseguridad:

Los niveles de inseguridad y la precariedad del espacio público en el Perú afectan la calidad de vida de los ciudadanos. La data presentada a continuación brindan una idea de la calidad del espacio público:

- el 60 % de los hogares urbanos manifiesta que en su zona existen parques; sin embargo, solo el 75 % de los que hacen esta afirmación manifiestan que en el último año el parque de su zona ha recibido mantenimiento122

- en relación a la existencia de centros comunales123, solo el 33 % de los hogares urbanos afirmó contar con dicha infraestructura

- en relación a las condiciones de las vías públicas, el 80 % de los hogares urbanos afirmó que en sus barrios existen pistas asfaltadas o de concreto124; sin embargo, al mismo tiempo, un 45 % manifiesta que en su zona existen pistas de tierra, arena afirmada o enripiada

A nivel de los Barrios Urbanos Marginales, según la información disponible al año 2012:

- solo el 16 % cuenta con vías asfaltadas al 100 %125 - en relación al equipamiento urbano, solo el 30 % cuenta con parque, el 43 %

con centro comunal, el 43 % con losas deportivas, - en relación a servicios de salud y seguridad, el 10 % con puestos de salud y

solo el 2.4 % con puesto de PNP - en relación al tratamiento de residuos, el 33 % de los BUM dispone los

residuos acumulándolos en las calles o a campo abierto

Otro componente importante para entender la calidad del espacio público y de la ciudad es la seguridad. Así, al año 2015 el 31 % de la población urbana nacional mayor de 15 años fue víctima de algún hecho delictivo. Si bien este indicador muestra una reducción de 9 % a comparación del año 2011, la percepción de inseguridad se ha incrementado, pasando de 86 % en el 2011 a 88 % en el 2015126.

El contraste en la calidad de los espacios públicos en las zonas urbanas, el 121 La información está basada en la Encuesta sobre Situación de los Barrios Urbano-Marginales 2012, encuesta que levantó información del 68% de los BUMs identificados y registrados por el Censo del 2007 122 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-2015. (p.88) Lima: INEI 123 EL INEI define los centros comunales como “establecimientos públicos para el desarrollo de actividades realizadas por las organizaciones vecinales, estas actividades pueden ser culturales, de capacitación, actividades sociales y en algunas oportunidades para presentar diversos servicios de atención a la comunidad” (Ibid. p.89) 124 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-2015. (p.90) Lima: INEI 125 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. Lima (p.88) 126 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-2015. (p.133). Lima: INEI


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cual se infiere a partir de la comparación entre las mediciones a nivel nacional y a nivel de Barrios Urbanos Marginales, sugiere un alto nivel de desigualdad en el Perú. Como se ha visto, el promedio nacional de provisión de servicios y equipamiento de los espacios urbanos muestra niveles relativamente altos. Sin embargo, cuando esta información es analizada a nivel más local, a través de la información disponible a partir del estudio de los BUMs, se evidencia que la ausencia de servicios adecuados y de espacios públicos de calidad se concentra en dichos barrios.

4.4. Institucional

En esta dimensión se analizan las limitaciones que el MVCS encuentra en el desempeño de su rol rector. Tal como se señala en la normativa que regula las funciones del MVCS, éste tiene por finalidad “normar y promover el ordenamiento, mejoramiento, protección e integración de los centros poblados, urbanos y rurales, como sistema sostenible en el territorio nacional”127. Asimismo, el MVCS tiene competencias exclusivas y competencias compartidas con los distintos niveles de gobierno128. En relación al accionar del MVCS, se puede identificar un problema central:

4.4.1. Debilidad en el desempeño del rol rector en materia de desarrollo urbano

Ante la ausencia de una normatividad unificada que regule los procesos de planeamiento y gestión urbanos, la efectividad de las políticas de desarrollo urbano se ve reducida. En tal sentido, la entrada en vigencia del D.S. N° 022-2016-VIVIENDA que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (en adelante “RATDUS”) puede entenderse como un esfuerzo por generar un marco mejor integrado para el planeamiento y gestión urbana. No obstante, distintos estudios destacan la carencia de una política urbana con enfoque territorial que integre el accionar de los distintos sectores sobre el territorio. El Banco Interamericano de Desarrollo (2014: 21) señala la ausencia de “políticas sectoriales, territoriales y urbanas” mientras que el Banco Mundial (2015:25) destaca la importancia de contar con una norma superior que cree un sistema de gestión territorial integral para coordinar el accionar de los distintos actores, haciendo referencia a la iniciativa de creación del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible –SINADUS y del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible como órgano multisectorial.

La debilidad en el rol rector se vincula con los siguientes problemas:

4.4.1.1. Ausencia de facultades fiscalizadoras relativas al desarrollo urbano

127 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2017). Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Lima: MVCS 128 Para mayor detalle acerca de las competencias exclusivas y compartidas del MVCS ver: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2017). Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Lima: MVCS


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La legislación peruana no define facultades fiscalizadoras para el MVCS que contemplen sanciones para las municipalidades que no desarrollan sus instrumentos de gestión o que no lo hacen adecuadamente. Esto conlleva a una débil planificación y gestión urbano y territorial.129 Tanto la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales como la Ley Orgánica de Municipalidades establecen las funciones de los niveles de gobierno sub-nacional en materia de vivienda y planificación, entre otros aspectos. Sin embargo, estas no se suelen cumplir. Otros ministerios cuentan con órganos de fiscalización. El MINAM, por ejemplo, a través de la OEFA implementa acciones fiscalizadoras y sancionadoras en el ámbito de su competencia. En cambio, el MVCS no cuenta con dicha facultad.

4.4.1.2. Inadecuado ejercicio de las competencias compartidas (coordinación intergubernamental)

En general, la coordinación intergubernamental no suele llevar a decisiones vinculantes que permitan entablar acciones a largo plazo130. Se aprecia una ausencia de mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno131. De acuerdo a la Ley 30156, Ley de Organización y Funciones del MVCS, este “desarrolla y concerta el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales y les presta asesoría y apoyo técnico” con el fin de implementar adecuadamente las competencias compartidas. Sin embargo, el MVCS no ha cumplido con dicha labor. En su intención de cumplir con dicho rol, el MVCS muchas veces ha suplantado el rol de los municipios y ha descuidado las labores formativas y coordinadoras que le corresponden132. Así mismo, los niveles sub-nacionales no suelen contar con los recursos necesarios para el diseño de sus instrumentos de planificación, y en algunas regiones se observa una limitada implementación de las Direcciones Regionales de Vivienda, Construcción y Saneamiento133. Los instrumentos de planificación no suelen enmarcarse en un plan de incentivos y los gobiernos sub-nacionales no reciben sanciones cuando no los desarrollan.

Este problema se encuentra vinculado con una deficiente e inconclusa implementación del proceso de descentralización134. Los ministerios no han efectuado procesos de reorganización estructural con miras implementar un accionar descentralizado. Las transferencias de funciones en muchos casos se han realizado sin una adecuada evaluación de costos y capacidades de los gobiernos subnacionales, no ha sido progresiva y la asignación de recursos no ha acompañado el proceso135.

129Este aspecto ha sido desarrollado con mayor detalle a nivel de la dimensión territorial (ver punto 4.1.1.).130 Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 13). Lima 131 Banco Interamericano de Desarrollo. (2014). Entregable 3: Diagnóstico Crítico de la Situación Actual y Propuesta de Objetivos para las Reformas (p. 5). Lima: BID 132 Banco Interamericano de Desarrollo. (2014). Diagnóstico de la implementación de las Políticas de Planificación y Gestión Territorial y Urbanística en el Perú (p. 21). Lima: BID 133 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Plan Operativo Institucional 2016 del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (p. 21). Lima: MVCS 134Este aspecto se describe en el punto 4.1.1.1.135 Molina Martínez, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización (p. 30-31).


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La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley #29158), crea el Consejo de Coordinación Intergubernamental. Sin embargo, este no ha logrado funcionar a cabalidad, y las comisiones intergubernamentales se activan intermitentemente.136 La Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República, la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales y otras organizaciones de la academia y no gubernamentales han manifestado su descontento con los procesos de coordinación intersectorial. A partir de la desactivación del Concejo Nacional de Descentralización, el poder ejecutivo se ha vinculado sectorialmente, esporádicamente, de acuerdo a coyunturas específicas, con los gobiernos sub-nacionales.

4.4.1.3. Deficiente coordinación intersectorial

Las acciones referidas a la planificación y gestión urbana territorial implican una diversidad de aspectos, por lo cual requieren de una acción coordinada intersectorialmente. Sin embargo, este no ha sido el enfoque de las acciones en las últimas décadas. Las intervenciones urbanas atomizadas y priorizadas sectorialmente sobre el territorio no han generado impactos y sinergias de desarrollo que incidan en la calidad de vida de la población. Este problema se encuentra a su vez vinculado con la inexistencia de una política nacional de desarrollo con enfoque territorial e intersectorial que permita entender el territorio como un sistema integrado.

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley #29158) establece instancias de coordinación multisectorial, a través de las comisiones multisectoriales permanentes y temporales. Sin embargo estas son órganos de asistencia que no generan decisiones vinculantes, por lo que su impacto es limitado y depende de la disposición de los actores.

4.4.1.4. Débil comunicación interna entre las diferentes áreas del MVCS y entre los organismos adscritos a éste (coordinación intra-sectorial)

Existe una ausencia de mecanismos de comunicación que asegure continuidad y coherencia en las acciones del MVCS137. Esta ausencia de mecanismos de comunicación entre las distintas direcciones del órgano rector afecta las relaciones del MVCS con los niveles sub-nacionales de gobierno138. Los gobiernos sub-nacionales pierden confianza en el MVCS al no encontrar un discurso alineado entre las distintas direcciones y funcionarios del MVCS.

4.4.1.5. La gestión del riesgo de desastres no se ha implementado adecuadamente

Lima: Acuerdo Nacional 136Molina, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización. (p.51) Acuerdo Nacional: Lima.137 Banco Mundial. (2015). Producto 3 - Lineamientos para una Estrategia de Diseminación de las Recomendaciones (p. 5). Lima: Banco Mundial 138 Ibíd.


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Los fenómenos que causan mayor impacto en la población peruana son los terremotos, inundaciones y temperaturas extremas. De acuerdo a información del Ministerio del Ambiente, entre el 2003 y el 2013 los fenómenos telúricos afectaron a alrededor de 675,000 personas, mientras que las inundaciones y temperaturas extremas afectaron a 2,3 millones y 5,2 millones de personas139 respectivamente. Asimismo el fenómeno del “Niño Costero” que azotó al país entre diciembre de 2016 y marzo de 2017 dejó como resultado 293,071 personas damnificadas, 1’372,360 personas afectadas, 158 personas fallecidas, 467 heridas y 18 personas desaparecidas. El número de viviendas destruidas a nivel nacional fue de 58,271; y el número de viviendas afectadas fue de 334,518140.

Esta situación pone al descubierto una limitada incorporación de la gestión del riesgo de desastres en la planificación. Si bien en los últimos 5 años se aprecia un aumento en el número de municipalidades que cuentan con un Plan de Gestión de Riesgo de Desastres, al 2015 solo 978 municipalidades del total de 1842 contaban con dicho plan. Así, por ejemplo, en La Libertad, región más afectada por el fenómeno del Niño Costero, solo 38 de 83 municipalidades contaban con Plan de Gestión de Riesgo de Desastres141.

139 Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño ambiental, Perú 2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 21). Santiago: Naciones Unidas/OCDE 140 Información al 19 de junio de 2017. En: Instituto Nacional de Defensa Civil. (2017). Información de Emergencias y Daños Producidos por el “Niño Costero” al 19 de Junio del 2017 (pp. 4-6). Lima 141 Instituto Nacional de Estadísticas e Informática. (2016). Perú: Estadísticas de Gestión Municipal 2011-2015 (pp. 174-180). Lima: INEI


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5. Justificación: La necesidad de una Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

La problemática descrita en el apartado anterior requiere de una acción coordinada por parte del Estado, el sector privado y la sociedad civil con el objetivo de impulsar el desarrollo urbano y territorial sostenible de los centros poblados del país y lograr centros poblados inclusivos, compactos, resilientes, seguros y competitivos142. La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se orienta a atender esta necesidad. Para afrontar los desafíos pendientes en relación al desarrollo de los centros poblados se requiere de una mirada integral del territorio que contemple el rol de estos en las dinámicas económicas, sociales y culturales, entendiendo los impactos sobre el medio ambiente y la importancia e influencia del medio físico construido sobre la calidad de vida de la población. Esto implica entender el papel de los centros poblados y de la gestión del territorio, comprender el impacto de las intervenciones urbanísticas y la importancia de la vivienda, el espacio público y la movilidad sobre la calidad de vida de las personas, y conocer las relaciones de inter-dependencia entre los centros poblados y su entorno rural, de tal manera que se pueda plantear acciones para enrumbar al país hacia el desarrollo.

En respuesta a esta necesidad, el presente documento plantea una estrategia que oriente una intervención de carácter multidimensional para atacar el problema central, el cual ha sido enunciado de la siguiente manera:

“El proceso de ocupación del territorio se ha dado de manera desordenada, bajo una débil conducción del Estado de la planificación y gestión del desarrollo urbano y territorial sostenible, con una insuficiente respuesta a la demanda creciente de vivienda y de condiciones adecuadas de habitabilidad y de servicios públicos, limitando el potencial que suponen los centros poblados para el desarrollo económico y social, e impactando negativamente sobre el medio ambiente”.

Esta problemática, a su vez, se compone de distintas causas, las cuales han sido presentadas en la sección anterior. La acción del Estado, en el marco de esta política, se orienta a la solución de los problemas identificados mediante la aplicación de lineamientos estratégicos, los cuales se presentarán en la siguiente sección.

El principal objetivo de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo es el siguiente:

“impulsar el desarrollo urbano-territorial sostenible143 de los centros poblados del país, contribuyendo a la formación de centros poblados inclusivos, compactos, participativos, resilientes, seguros y competitivos, con acceso a vivienda adecuada y a un hábitat de calidad”.

Para cumplir este objetivo la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se basa en los siguientes principios:

142 En concordancia con la Nueva Agenda Urbana 2030 143El desarrollo urbano-territorial sostenible es definido como el “proceso técnico, político y social de ocupación del territorio y crecimiento de los centros poblados y su entorno rural que propicia su ordenamiento, articulación gobernabilidad y seguridad jurídica; sustentable en el tiempo, generando centros poblados y ciudades con atributos de compacidad, resiliencia, inclusión, seguridad y competitividad urbana, sin degradar el medio ambiente y mejorando la calidad de vida”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2017) Proyecto de Ley Marco de Desarrollo Urbano-Territorial Sostenible. Informe No 320-2017-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU. Lima, Perú.


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Principio de equidad urbana-territorial: Reside en la igualdad de oportunidades para acceder a los bienes y servicios urbanos, y que éstos coadyuven a la integración social y a fortalecer el sentido de pertenencia, en condiciones de seguridad para su vida y patrimonio.

Principio de participación: postula la concurrencia, concertación y cooperación de la población en la toma de las decisiones que inciden en el Desarrollo Urbano-Territorial Sostenible, asumiendo su compromiso con la ciudad y su entorno.

Principio de inclusión socio-espacial: este principio implica tres condiciones: 1) que todos los individuos y grupos humanos sean reconocidos como miembros de la sociedad y como actores del desarrollo; 2) que los beneficios derivados del desarrollo se distribuyan de tal manera que se incrementen las oportunidades de los individuos a alcanzar sus proyectos de vida; y 3) que existan las condiciones necesarias y adecuadas, materiales e inmateriales, para que todos los grupos humanos e individuos de la sociedad cuenten con igualdad de oportunidades para participar en la toma de decisiones.

Principio de compacidad: consiste en el uso racional del suelo con fines urbanos mediante una equilibrada combinación entre densidad, mixticidad de usos, y el acceso a transporte público, de tal manera que se reduzca la extensión y dispersión de las zonas urbanas sin afectar la calidad de vida de los ciudadanos.

Principio de resiliencia: consiste en la capacidad de las personas, familias y comunidades, entidades públicas y privadas, las actividades económicas y las estructuras físicas y centros poblados, para asimilar, adsorber, adaptarse, cambiar, resistir y recuperarse, del impacto de un peligro o amenaza, así como de incrementar su capacidad de aprendizaje y recuperación de los desastres pasados para protegerse mejor en el futuro.

Principio de integralidad del desarrollo urbano-territorial: Se basa en una visión multidimensional del territorio, el mismo que se encuentra conformado por áreas urbanas y rurales que se complementan en sus funciones y ecosistemas; y de actuación multisectorial e intergubernamental, según el ámbito de competencias, responsabilidades y recursos, debiendo el Estado garantizar la transparencia, efectividad, cobertura, consistencia, coherencia y continuidad en sus actividades e intervenciones sobre el desarrollo urbano-territorial . Principio de trascendencia de las actuaciones e intervenciones urbano-territoriales: Referida a su cumplimiento y continuidad por sobre las diferentes administraciones político-gubernamental, considerando la necesaria evolución de los centros poblados y el territorio en el tiempo.

Principio de Eficiencia y Calidad en los bienes y servicios urbanos: Se refiere a que la infraestructura, servicios y sistemas funcionales de los centros poblados y su entorno deben ser planificados y administrados eficientemente, fomentando el diseño urbano de calidad y estética, tanto en las construcciones como en el espacio público


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Principio de Identidad urbano-territorial: consiste en el respeto, y protección, y sentido de pertenencia de ciudadanos a su territorio, comprendiendo además su patrimonio (bienes inmuebles: arquitectónicos y urbanísticos), así como las manifestaciones culturales de los pueblos, incluyendo el medio ambiente y el paisaje del entorno urbano-territorial. Principio de la función social de la propiedad: Promueve que el derecho de propiedad predial se ejerza en armonía con el bien común y el interés social Principio de adecuación al cambio en las actuaciones e intervenciones urbanas: Conlleva a la motivación permanente de las entidades y empresas públicas de todos los niveles de gobierno, así como del sector privado y la población en general, para responder al cambio climático, a los cambios demográficos, socioeconómicos y político-institucionales, y adaptarse a las innovaciones culturales y tecnológicas en la planificación de los centros poblados y las intervenciones y actuaciones urbanísticas.

Principio de sostenibilidad urbano-territorial: Promueve que las autoridades gubernamentales y los ciudadanos procuren el equilibrio del crecimiento económico con los objetivos sociales sin degradar el entorno ambiental, proporcionando mejor calidad de vida y prosperidad a las generaciones actuales, sin comprometer las oportunidades de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades.

Estos principios son transversales a la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo. Por ende, se materializan en los ejes de política, objetivos y lineamientos estratégicos. Los ejes de política son los siguientes:

5.1. Planificación y gestión urbana-territorial orientada al desarrollo urbano-territorial sostenible

Se requiere de una planificación basada en una visión holística del territorio nacional que parta de una adecuada comprensión del rol que cumplen o pueden cumplir los centros poblados a nivel local, regional y nacional para el desarrollo sostenible. En tal sentido, la planificación urbana-territorial se entiende como el “proceso de adopción de decisiones encaminadas a hacer realidad unos objetivos económicos, sociales, culturales y ambientales mediante el desarrollo de visiones, estrategias y planes de carácter espacial y la aplicación de un conjunto de principios normativos, instrumentos, mecanismos institucionales y de participación y procedimientos reglamentarios”144. La orientación de la planificación y gestión urbana-territorial implica impulsar el potencial del territorio y de los centros poblados como espacios de interacción económica, social y cultural, permitiendo el crecimiento económico sostenido, el desarrollo e inclusión social y la preservación del medio ambiente, de tal manera que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. La planificación urbana-territorial contiene necesariamente un carácter espacial, en tanto supone no solo cambios en las estructuras sociales e instituciones, sino también la transformación del espacio físico145/146. Por este motivo debe prestarse atención al diseño urbano como disciplina que

144 ONU-HABITAT. (2015). Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial (p. 2). Nairobi: ONU-HABITAT 145 Ibid. (p.23).


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permite adecuar la forma urbana a las necesidades de los grupos humanos y a sus identidades culturales147.

5.2. Gestión urbana-territorial eficiente orientada a la mejora de la calidad de vida de la población, al incremento de la competitividad económica y a la protección del medio ambiente.

Se requiere de mecanismos que permitan optimizar el uso del recurso suelo, así como recuperar el incremento de valor de las propiedades producido a partir de acciones públicas, con el fin de financiar el desarrollo urbano-territorial sostenible. Este eje se orienta a promover la gestión del suelo como un componente central del desarrollo, permitiendo su financiamiento. Así mismo, este eje es consecuente con el principio de función social de la propiedad, en tanto el derecho a la propiedad se ejerce en armonía con el bien común. Los instrumentos de gestión de suelo y financiamiento se orientan a armonizar el ejercicio del derecho de propiedad con el bien común, en tanto permiten redistribuir los beneficios derivados del incremento del valor del suelo urbano producto de externalidades directas o indirectas, actuaciones y/o intervenciones urbanísticas.

Además, mediante la gestión del suelo, se promueve que la ocupación del territorio contribuya al incremento de la competitividad económica. La movilidad urbana-territorial sostenible cumple un rol fundamental en este eje. Esta es definida como el “conjunto de estrategias y medidas planificadas con fines de mejorar el desplazamiento de personas y mercancías (logística urbana) en los centros poblados y su entorno, favoreciendo los modelos de transporte sostenible y el diseño urbano de espacios públicos inclusivos”148. Un sistema de movilidad urbana es sostenible cuando cumple con tres condiciones a nivel social, ambiental y económico:

- permite que los beneficios de la movilidad se distribuyen por igual - no depende de los combustibles fósiles no renovables - son viables financieramente, permitiendo la maximización de los beneficios y la

minimización de los costes externos149

Se requiere de un sistema de movilidad que conciba la conectividad como su objetivo central, permitiendo la integración e interconexión del transporte multimodal en los centros poblados. Este eje se orienta a promover el acceso a la movilidad como elemento estructurante de las intervenciones sobre el territorio.

5.3. Vivienda adecuada para la mejora de la calidad de vida de la población

Se requiere que las ciudades sean espacios para el desarrollo pleno de las personas. La vivienda no se debe entender desvinculada de su entorno y de la ciudad, por lo que una

146 De acuerdo a ONU Hábitat, la planificación con enfoque urbano y territorial “constituye un poderoso mecanismo de adopción para asegurar que el crecimiento económico sostenido, el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental van de la mano para promover una mejor conectividad a todos los niveles del territorio”. En: Ibid. (p.17) 147 Ibíd., (p.39-40) 148 En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2017) Proyecto de Ley Marco de Desarrollo Urbano-Territorial Sostenible. Informe No 320-2017-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU. Lima, Perú. 149 ONU-HABITAT. (2015). Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial. Nairobi: ONU-HABITAT


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vivienda adecuada implica los siguientes aspectos150:

- Seguridad jurídica de la tenencia151: las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra los desalojos forzados, el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.

- Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una vivienda adecuada debe contar con los servicios necesarios para la salud, seguridad y nutrición, tales como agua potable, energía, medios para el almacenamiento de alimentos, medios para el tratamiento de residuos, instalaciones sanitarias para el aseo, la calefacción y el alumbrado y a servicios de emergencia.

- Asequibilidad: los gastos que supone la vivienda no deben impedir ni comprometer el disfrute de los otros derechos humanos de los ocupantes. Debe priorizarse el acceso a la vivienda adecuada a los grupos de desfavorecidos de la sociedad, como los adultos mayores, niños, discapacitados, personas con enfermedades terminales, personas enfermas de VIH, personas enfermas mentales, víctimas de desastres naturales y familias asentadas en zonas de riesgo, y otros grupos.

- Habitabilidad: la vivienda adecuada debe garantizar la seguridad física y la salud, la protección ante las inclemencias del clima y ante desastres naturales.

- Lugar: Que las viviendas se ubiquen adecuadamente en función a las fuentes de empleo, los sistemas de salud y servicios educativos, de esparcimiento, recreación, deportivos y culturales, y en lugares saludables lejos de fuentes de contaminación.

- Adecuación cultural: Que las viviendas guarden relación con la identidad cultural de los grupos humanos, permitiendo que el diseño y arquitectura de las viviendas contribuya a mantener los hábitos y tradiciones culturales.

5.4. Gobernanza152, desarrollo institucional y fortalecimiento de capacidades

Se requiere que el problema central se afronte de manera coordinada y con la cooperación entre los distintos actores. El desarrollo institucional implica que los distintos niveles de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos cuenten con las capacidades y recursos necesarios para cumplir adecuadamente con sus roles. En tal sentido, el fortalecimiento de capacidades es un elemento central para la consecución del objetivo central de la Política.

150Naciones Unidas Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observación general N º 4: El derecho a una vivienda adecuada (art. 11 (1) del Pacto), 13 de diciembre de 1991, E/1992/23151La tenencia puede adoptar una amplia variedad de formas que van desde el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda en emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad.152 El concepto de gobernanza se refiere a las “diversas formas en las que las instituciones y los individuos se organizan en la gestión cotidiana de una ciudad, y los procesos utilizados para llevar a cabo de forma efectiva la agenda del desarrollo de una ciudad, a corto y a largo plazo”. En: ONU-Habitat. (2017). Gobernanza-UN-Habitat. Retrieved 8 August 2017, from https://es.unhabitat.org/gobernanza/


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Tabla 04: Matriz de Problemas, Ejes de Política y Objetivos Específicos

Dimensiones de la

Problemática

Problemas Centrales Ejes de política Objetivos específicos

4.1. Territorio 4.1.1.Débil

planificación y gestión territorial

Planificación urbana y territorial orientada al

desarrollo urbano-territorial sostenible

6.1. Objetivo 1: Fortalecer la planificación y la gestión del desarrollo urbano-territorial sostenible a nivel nacional

4.2. Ciudades y Desarrollo

Urbano

4.2.1.Persistencia de pobreza y desigualdad

Gestión urbana-territorial eficiente orientada a la mejora de la calidad de

vida de la población, a la competitividad económica y a la protección del medio

ambiente

6.2. Objetivo 2: Promover la gestión eficiente del suelo, permitiendo el

financiamiento del desarrollo urbano-territorial sostenible

6.3 Objetivo 3: Impulsar la integración en y la interconexión de los centros poblados a través de la

movilidad urbana sostenible.

4.2.2. Afectación del medio ambiente

6.4. Objetivo 4: Reducir el impacto de los centros poblados sobre el

medio ambiente

4.3. Vivienda

4.3.1.Amplio déficit habitacional Vivienda adecuada para la

mejora de la calidad de vida de la población

6.5. Objetivo 5: Atender las distintas necesidades de vivienda de la

población peruana bajo un enfoque de desarrollo urbano-territorial

sostenible.

4.3.2.Precariedad e inseguridad de las

zonas urbanas

4.4.Institucional 4.4.1. Debilidad en el desempeño del

rol rector

Gobernanza, desarrollo institucional y

fortalecimiento de capacidades

6.6. Objetivo 6: Fortalecer el rol del ente rector en el ejercicio de las

competencias generales, compartidas y exclusivas a través de la creación de un sistema funcional

de articulación.


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6. Objetivos específicos y lineamientos estratégicos

6.1. Objetivo 1: Fortalecer la planificación y gestión del desarrollo urbana-territorial sostenible a nivel nacional153

6.1.1. Implementar incentivos, esquemas de financiamiento y/o de sanciones que

impulsen la planificación y gestión de los centros poblados en función al rol social y económico que cumplen en el territorio nacional

6.1.2. Fortalecer el rol de los gobiernos regionales en la planificación y gestión urbana.

6.1.3. Promover una estrategia de desarrollo de capacidades para la planificación y

gestión urbana en los distintos niveles de gobierno y para la adecuada inclusión del enfoque de gestión de riesgos de desastres en los instrumentos, tomando en cuenta las distintas condiciones de cada gobierno y municipalidad.

6.1.4. Impulsar una estrategia de generación de información y evidencia para la toma de decisiones en los niveles sub-nacionales, a través de la generación de un sistema catastral integral y la actualización del Observatorio Urbano, haciendo uso de tecnologías de la información que permitan la geo-referenciación de la data.

6.1.5. Promover la participación ciudadana como un componente central en los procesos de planificación, fomentando su adecuada implementación y sensibilizando a la ciudadanía y a las autoridades respecto de su importancia.

Justificación del Objetivo 1 y lineamientos:

En relación al lineamiento 6.1.1, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS) establece el Sistema Nacional de Centros Poblados (SINCEP), el cual presenta una jerarquización de estos en función al rol que cumplen en el territorio. Así mismo, ha establecido el tipo de instrumento que corresponde según el nivel de gobierno, lo cual ayudará a motivar el desarrollo de los instrumentos de planificación en los niveles sub-nacionales. Sin embargo, el SINCEP no ha considerado necesariamente una visión territorial, por lo que es necesario afinar algunos aspectos para alinear el instrumento a una visión de planificación urbano-territorial.

153 El RATDUS define la gestión del desarrollo urbano sostenible como “un proceso dinámico y continuo, en el que intervienen todos los actores del desarrollo urbano: los tres niveles de gobierno, el sector privado y la población. Su finalidad es la implementación de las propuestas y del programa de inversiones urbanas formulados en los diferentes Planes de Desarrollo Urbano”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607782). Lima: El Peruano


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Los niveles intermedios de gobierno (regionales) no han sido considerados con un rol de importancia en la planificación y gestión territorial. Por tal motivo, los lineamiento 6.1.2. se orienta a fortalecer el rol de los gobiernos regionales en la planificación y gestión urbana. Actualmente, la planificación urbana se concentra en los niveles provinciales y distritales. El nivel intermedio de gobierno, al gestionar un territorio más amplio, cuenta con la capacidad para planificar y gestionar mejor la complementariedad de los centros poblados. Tal como se identificó en el punto 4.1.1 del Diagnóstico, el nivel de capacidades y recursos en los niveles sub-nacionales es variado, lo que limita las posibilidades de desarrollar los instrumentos de planificación y gestión del desarrollo urbano. En tal sentido, el lineamiento 6.1.3. debe partir por entender el contexto político, el nivel de capacidades y las demandas de los gobiernos sub-nacionales154. La formación de capacidades por parte del MVCS hacia los gobiernos sub-nacionales requiere de una estrategia que contemple productos diferenciados, con el fin de atender la variedad de realidades. Esta estrategia debe partir por priorizar las necesidades (servicios básicos, recaudación, ordenamiento y planeación del crecimiento)155. En el marco de este lineamiento, el MVCS debe generar esquemas de financiamiento de los instrumentos de planificación para los gobiernos subnacionales, los cuales pueden contemplar la asistencia técnica por parte de empresas privadas o productos de asistencia técnica que puedan ser implementados por terceros. De igual manera, una estrategia en esta dirección debe ser impulsar certificaciones en el rubro de la planificación para los funcionarios de los gobiernos locales, con el fin de asegurar que la planificación y gestión urbana sea ejecutada por personal calificado. Además, el artículo 65 del RATDUS establece la incorporación del análisis de riesgo de desastres en la planificación urbana. En tal sentido, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo debe contribuir a fortalecer e impulsar la adecuada consideración de la gestión de riesgo en la planificación urbana a través de la capacitación a los gobiernos locales con miras a incrementar la resiliencia de los centros poblados. Los lineamientos mencionados en relación al sistema de planificación y gestión territorial y urbana que se orientan a cumplir con el objetivo 1 requieren a su vez de un sistema de información que permita sustentar las decisiones en base a evidencia. El lineamiento 6.1.4 se enmarca en esta necesidad. Este lineamiento implica fortalecer el sistema catastral a nivel nacional, de tal manera que sea multifuncional, multipropósito y multiusuario, permitiendo integrar la información del territorio (espacial, económica, ambiental y social). Si bien esta necesidad requiere de un esfuerzo intersectorial, el MVCS debe establecer mecanismos de consolidación de la información entre sus distintas direcciones y permitir una base centralizada de procesamiento de información. De igual manera, el Observatorio Urbano Nacional y los Observatorios Urbanos Locales deben ser actualizados con miras a contribuir en la asistencia técnica, desarrollo de capacidades, identificación de prioridades y análisis regularmente de la información de las condiciones socio-económicas de los centros poblados156.

154 Este lineamiento va en concordancia con las recomendaciones de política del Banco Mundial en: Banco Mundial. (2015). RAS 1 –Política Urbana y Planificación. Producto 2 –Diagnóstico, recomendaciones generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 22). Lima 155 Ibid (p.22) 156 En concordancia con el artículo 73 del RATDUS. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento


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La participación ciudadana es un componente central en el planeamiento del desarrollo urbano en tanto permite entablar acciones que respondan mejor a los requerimientos de la población y en tanto empodera a los actores en el territorio, convirtiéndolos en agentes de cambio. A pesar de que existe un marco legal que ha incluido la participación ciudadana como un componente, la implementación de los procesos participativos no sigue estándares claros, su efectividad depende de la disposición política de las autoridades y de la capacidad de organización y del grado de consciencia de la población respecto de su importancia (ver 4.1.1.5). Por tal motivo, el lineamiento 6.1.5. se orientan a promover su institucionalización. Por un lado, este lineamiento se orienta a promover que la participación se integre dentro del marco normativo de la planificación y que los gobiernos sub-nacionales conozcan adecuadamente procedimientos para implementarla. Esto puede lograrse a través de la generación de manuales o mediante programas de desarrollo de capacidades. Por otro lado, el lineamiento 6.1.5. se orienta a motivar una mayor participación por parte de la ciudadanía en los procesos de planeamiento y en el control de las autoridades. El MVCS puede lograr esto a través de campañas de sensibilización a nivel nacional que den a conocer a la población el funcionamiento de los mecanismos y espacios de participación.

6.2. Objetivo 2: Promover la gestión eficiente del suelo, permitiendo el financiamiento del

desarrollo urbano-territorial sostenible.

6.2.1. Promover la aplicación de instrumentos de gestión de suelo y financiamiento del desarrollo urbano.

6.2.2. Crear entidades públicas a distintos niveles de gobierno que se encarguen de la gestión del suelo urbano con capacidad de generar un banco de suelos y de gestionar intervenciones urbanísticas orientadas a la mejora de los espacios urbanos y de la competitividad de los centros poblados.

6.2.3. Implementar mecanismos de asociatividad entre el Estado, el sector privado y

organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo de proyectos inmobiliarios y la anexión de tierras eriazas al área urbana.

6.2.4. Actualizar el marco normativo referente al avalúo de suelos y definir estándares

claros para los procesos de expropiación con fines públicos, estableciendo las responsabilidades de las entidades encargadas de la valuación del suelo

6.2.5. Normar, regular y promover la correcta aplicación de mecanismos que permitan la densificación de las zonas urbanas, orientándose a generar ciudades compactas, sin comprometer la calidad de vida de la población

6.2.6. Normar, regular y promover la participación pública y privada en el incremento

(2016). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible No 022-2016-VIVIENDA (p. 607779). Lima: El Peruano.


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del valor del suelo y otros mecanismos competitivos de incentivo, financiación y gestión urbana

6.2.7. Proponer mecanismos e instrumentos para la generación de suelo urbano con el adecuado equipamiento y acceso a servicios.

6.2.8. Implementar mecanismos para reducir la especulación

Justificación del Objetivo 2 y lineamientos estratégicos:

El suelo urbano es un instrumento de integración social y de desarrollo económico, y es el soporte de la demanda habitacional presente y futura. Debido a que el recurso suelo con fines de poblamiento es limitado, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se orienta a desalentar el crecimiento horizontal de las ciudades, promoviendo alternativamente el uso racional e intensivo del sub-suelo, suelo y del sobre suelo, así como el crecimiento vertical con alta calidad de vida, bajo el concepto de ciudad compacta. En relación al lineamiento 6.2.1, el RATDUS ha avanzado con la normativa referente a los procedimientos e instrumentos de gestión urbana sostenible y los instrumentos de financiamiento urbano que permiten generar ciudades compactas (lineamiento 6.2.5). En el ámbito urbano, el concepto de ciudad compacta implica que los gobiernos locales determinan polígonos de contención del crecimiento horizontal y áreas propicias para la densificación a gran escala, articulando instrumentos de gestión como el cambio de zonificación, la reglamentación especial, los derechos adicionales de edificación transferible, la reurbanización, la renovación urbana y el plan específico. En tal sentido, para procesos de gestión y habilitación urbana, la autoridad local establece las condiciones de uso mixto del suelo, las cuotas adecuadas de vivienda de interés social, tanto para venta como para alquiler, y estrategias eficaces de promoción de la inversión privada, así como de participación público-privada en el incremento del valor del suelo. A su vez, determina los parámetros urbanísticos adecuados para implementar un sistema alternativo vial para transporte no motorizado, bajo la perspectiva de desincentivar el transporte privado motorizado. Del mismo modo, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo orienta la promoción del funcionamiento de la Unidad de Gestión Urbanística como mecanismo técnico-legal para el desarrollo de los programas y proyectos, utilizando el fideicomiso como una herramienta económico-financiera que garantiza el éxito de los procesos. No obstante, es necesario plantear nuevas normas que permitan integrar el marco normativo a través de la definición de los principios, lineamientos, componentes e instrumentos para la gestión del suelo y el financiamiento urbano. En tal sentido, el lineamiento 6.2.6 responde a la necesidad de generar una normativa que estipule el funcionamiento de los mecanismos de financiamiento urbano. Ésta deberá indicar los hechos generadores de valor de suelo urbano, los mecanismos para su recaudación, las responsabilidades de los agentes y el destino de los recursos generados por el incremento del valor del suelo157.

157 Este aspecto se relaciona también con el lineamiento 4.2.1.5, en tanto alude a la necesidad de normar los mecanismos de captura de la plusvalía


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Con el objetivo de permitir una adecuada gestión del suelo, el lineamiento 6.2.2 plantea la creación de una entidad pública que cuente con la capacidad de articular los distintos eslabones y actores participantes del proceso de generación de suelo urbano.158 Esto implica en la práctica convertir al PGSU en la entidad que administre el suelo público y adquiera suelo privado, lidere proyectos de habilitación urbana y de edificación de vivienda social articulando con otras entidades y programas. La finalidad de esto es permitir el reparto de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano, intervenir la morfología urbana y la estructura predial (reajuste de suelos) y generar asociaciones entre propietarios para facilitar el desarrollo y financiamiento urbano, así como promover la adquisición de inmuebles y promover el desarrollo de sectores inactivos de las zonas urbanas159. Como parte de la estrategia de generación de suelo, el lineamiento 6.2.3 se orienta a permitir una adecuada gestión y anexión de las tierras eriazas a zonas urbanas. Actualmente, el crecimiento de la ciudad y la demanda de suelo urbano con fines de vivienda ejercen gran presión sobre los terrenos de las comunidades campesinas que colindan con las zonas urbanas. Por este motivo, en los casos en que el análisis urbanístico de la ciudad indique la necesidad de anexar nuevos terrenos a las áreas urbanas, las tierras de propiedad de las comunidades campesinas pueden ser un recurso para atender la demanda de suelo. Por este motivo es necesario establecer un marco normativo que defina los mecanismos de asociatividad, expropiación y mecanismos de solución de conflictos. No obstante, tanto el lineamiento 6.2.2 como el 6.2.3 requieren del establecimiento de un sistema de avalúo que permita determinar el valor final del suelo, dado que no existe una autoridad garante. En tal sentido, el lineamiento 6.2.4 apunta a atender esta necesidad. Se requiere de una entidad que valide el valor final del suelo y que se convierta en un organismo de resolución de conflictos160. El lineamiento 6.2.7 responde a la necesidad de vincular la gestión del suelo urbano con el financiamiento de la vivienda adecuada. Se requiere de mecanismos que permitan solventar las inversiones en vivienda social. Si bien el RATDUS plantea el Bono de Zonificación Inclusiva, se requiere de un mecanismo para incentivar su uso en los gobiernos sub-nacionales y de otros mecanismos que permitan solventar vivienda social adecuada. Por último, el lineamiento 6.2.8. se basa en el principio de la función social de la propiedad, en tanto apunta a reducir la especulación para que la e ejercicio del derecho a la propiedad no interfiera con el bien común.

6.3. Objetivo 3: Impulsar la integración en y la interconexión de los centros

158 En concordancia con las recomendaciones efectuadas por el Banco Mundial. En: Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.23-27) 159 En: Ras 3: Oferta de Vivienda. Informe Final. Anexo 3. Recomendaciones a SINADUS y RATDU. Lima: Grupo Banco Mundial 160 En concordancia con lo sugerido por el Banco Mundial. En: Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.13)


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poblados a través de la movilidad urbana sostenible

6.3.1. Promover la acción coordinada de los distintos niveles de gobierno para la planificación y la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte que permitan la integración física y virtual de los centros poblados priorizados, permitiendo incrementar su competitividad

6.3.2. Impulsar y facilitar la movilidad urbana sostenible de personas y bienes en condiciones de racionalidad, eficiencia, eficacia y con respeto al medio ambiente, considerando las necesidades de las poblaciones vulnerables.

6.3.3. Promover la accesibilidad a la movilidad como elemento central de las

intervenciones urbanísticas.

6.3.4. Incrementar y estimular el uso del transporte no motorizado (circulación peatonal y ciclista)


Desde el enfoque de desarrollo urbano-territorial, la integración física y virtual de los Centros Poblados, en el marco de la competitividad y del desarrollo sostenible del país es fundamental y prioritaria. Así, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo propicia la implementación adecuada de la infraestructura de integración física y virtual, en concordancia a las prioridades en lo referente a megaproyectos de infraestructura de impacto nacional. El Sector Vivienda y Urbanismo asume la competencia de regulador, articulador y promotor, mientras que el Sector Transportes y Comunicaciones asume el rol ejecutor. Para transformar positivamente la situación de la movilidad urbana, que es directamente proporcional a la magnitud de población y densidad de las ciudades, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo establece que los gobiernos sub-nacionales promuevan e implementen estrategias y sistemas de movilidad de personas y bienes que prioricen la racionalidad, la eficiencia, la eficacia y el mínimo impacto al entorno. De un lado, implica planificar y gestionar la restructuración física de las ciudades, a fin de promover la accesibilidad a los medios de transporte. De otro lado, se deben activar diferentes modalidades de transporte de calidad y con mínimo impacto ambiental, que desincentive el transporte privado motorizado. El Sector Vivienda y Urbanismo establece los lineamientos técnico-normativos y cumple un rol promotor. En tal sentido, dada la naturaleza multisectorial del Objetivo 3, el lineamiento 6.3.1 se enfoca en la coordinación entre los ministerios. Una visión holística del territorio permite entablar acciones conjuntas con miras a priorizar los proyectos de infraestructura para lograr la interconexión. A nivel meso, en los centros urbanos la movilidad urbana sostenible implica pensar en mecanismos que faciliten la conectividad mediante un acceso rápido, fácil y asequible, prestando especial atención a las necesidades de las poblaciones vulnerables. Así mismo, implica que el transporte de personas y bienes se efectúe cumpliendo con los estándares adecuados para la reducción de la emisión de gases contaminantes.


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El lineamiento 6.3.2 se orienta en dicho sentido, recalcando la necesidad de contar con un sistema de movilidad urbana que cumpla con dichas condiciones. De igual manera, el lineamiento 6.3.3 plantea vincular el desarrollo urbano con el acceso a la movilidad bajo un enfoque que contemple la accesibilidad como elemento central de las intervenciones urbanísticas. Por último, el lineamiento 6.3.4 se enmarca en la búsqueda de la reducción de las emisiones y de la contaminación, de los accidentes automovilísticos y de las enfermedades producto de estilos de vida sedentarios. Además se condice con la búsqueda de una ciudad compacta y densa, que facilite el acceso a los servicios de todo tipo.

6.4. Objetivo 4: Reducir el impacto de los centros poblados sobre el medio ambiente

6.4.1. Promover la conformación de ciudades compactas.

6.4.2. Diseñar mecanimos para la adecuada gestión de residuos sólidos y de las

aguas residuales para su transformación y reutilización

Justificación del Objetivo 4 y lineamientos estratégicos: El objetivo 4 se orienta a promover que los centros poblados reduzcan su impacto sobre el medio ambiente. En tal sentido, el lineamiento 6.4.1. se orienta a promover que las ciudades sean compactas, de tal manera que se reduzca el impacto sobre el medio ambiente, se mejore la calidad del aire y se reduzca la afectación de la urbanización sobre la disponibilidad de alimentos. Además, el lineamiento 6.4.2. contempla el diseño de mecanismos para reducir el impacto de los deshechos producidos en los centros poblados.

6.5. Objetivo 5: Atender las diferentes necesidades de vivienda de la población bajo

un enfoque de desarrollo urbano-territorial sostenible

6.5.1. Promover y fiscalizar el adecuado desarrollo de proyectos y programas de vivienda por parte de los niveles sub-nacionales, articulando dichas acciones con los instrumentos de planificación.

6.5.2. Focalizar los programas de subsidio de la vivienda, fomentando la generación de ciudades compactas.

6.5.3. Vincular el sector financiero con los programas de vivienda, fomentando la articulación de la demanda a través de las entidades estatales correspondientes.

6.5.4. Establecer mecanismos de financiamiento y subsidios diferenciados, coherentes con las capacidades y necesidades del sector informal de la economía y los distintos grupos sociales y poblaciones vulnerables


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6.5.5. Proponer mecanismos que permitan la gestión, financiamiento e implementación de proyectos de vivienda que cumplan con altos estándares de eficiencia energética e hídrica

6.5.6. Promover programas y proyectos que se orienten a la mejora de la calidad constructiva.

6.5.7. Impulsar la renovación urbana, contemplando el diseño de mecanismos de

financiamiento y de asociatividad entre actores públicos, privados y de la sociedad civil con dicho fin.

6.5.8. Implementar subsidios, programas y proyectos para la dinamización y

mejora de la oferta de vivienda de alquiler para los distintos niveles socioeconómicos.

6.5.9. Implementar programas de subsidios y asistencia técnica para la vivienda

rural que permitan mejorar la productividad y la calidad de vida de los ciudadanos de las zonas rurales

6.5.10. Implementar las estrategia de saneamiento físico legal de las propiedades

vinculándolas al mejoramiento integral de barrios y definiendo mecanismos de gestión y financiamiento de los espacios públicos.

6.5.11. Implementar estrategias de reasentamiento para población asentada en

zonas de riesgo

6.5.12. Actualizar el marco normativo de habilitaciones urbanas con el fin de contemplar estándares de sostenibilidad urbana que promuevan un diseño urbano incluyente.


La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo pretende disminuir el déficit habitacional de arrastre y atender la demanda futura de vivienda en el país. La vivienda, en tanto albergue del hogar consolidado, es la herramienta básica de desarrollo familiar y de la sociedad en su conjunto, por lo que la provisión de soluciones habitacionales para familias en situación de menores recursos constituye una acción fundamental y prioritaria para contribuir al desarrollo del país. Una adecuada respuesta al problema de la vivienda requiere de una acción articulada por parte del Estado. En tanto el Estado peruano promueve iniciativas de vivienda lideradas desde el gobierno nacional (a través de mecanismos de subsidio y diseño de programas), la gestión urbana es efectuada por los gobiernos sub-nacionales. Pero subsiste una desarticulación para atender las necesidades de vivienda de la población, por lo que el lineamiento 6.5.1 se orienta a promover un mecanismo que permita articular la gestión urbana y la estrategia de vivienda. Con miras a atender el problema de la competencia existente entre los programas de


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subsidio a la vivienda (ver 4.3.1.1), el lineamiento 6.5.2 se orienta a definir una mejor focalización del subsidio, atendiendo prioritariamente a los sectores que más lo necesitan, y calibrando el monto de subsidio con miras a cubrir la brecha entre la capacidad de pago y el costo de las viviendas de interés social. Orientando la estrategia a generar ciudades compactas, los esquemas de subsidio deben contribuir a incentivar la densificación, permitiendo acceder a mayores montos de subsidio cuando las viviendas se ubican en áreas con densidades mayores, en zonas de renovación urbana y en zonas centrales con acceso a servicios161. Con el objeto de ampliar el mercado de vivienda y permitir atender las demandas de un rango mayor de niveles socioeconómicos, el lineamiento 6.5.3 parte de la visión de un sistema financiero en los que la banca de desarrollo puede contribuir a impulsar el mercado. Por tal motivo, es necesario que el Fondo MiVivienda evolucione a ser un facilitador y formador de mercados. De igual manera, el sistema financiero, a través de la banca de desarrollo o del Fondo MiVivienda, puede generar mecanismos financieros para los constructores, y así evitar el traspaso del riesgo a los hogares162. Los anteriores lineamientos contribuyen al desarrollo del mercado financiero, de tal manera que exista una mayor oferta de productos para los distintos niveles socioeconómicos. No obstante, es necesario priorizar el acceso de la población vulnerable a la vivienda (pobres extremos, discapacitados, enfermos, adultos mayores, víctimas de violencia, damnificados por desastres naturales). En tal sentido, dichos lineamientos deben verse complementados con el lineamiento 6.5.4 para promover mecanismos flexibles de financiamiento que se adecuen a los requerimientos del sector informal de la economía, a través de la generación de incentivos para el sector financiero163. En relación al lineamiento 6.5.5, instrumentos como los fondos verdes para el financiamiento de la vivienda contribuyen a promover el acceso a financiamiento al mismo tiempo que fomentan la reducción en el consumo energético. En tal sentido, se requiere implementar mecanismos de hipoteca verde. Existen fondos verdes de organismos de cooperación internacional que permiten financiar la inclusión de mobiliario que cumple con altos estándares de ahorro energético. Si bien la incorporación de estas tecnologías implica un mayor costo inicial para los hogares, el menor consumo energético trae consigo un ahorro económico para los hogares que cubre con creces el mayor costo inicial. Esta estrategia debe ser fomentada a través de incentivos para los desarrolladores, tales como el incentivo de bonificación de altura a la edificación sostenible actualmente normada en el RATDUS. A fin de reducir el déficit cualitativo y la vulnerabilidad de los hogares ante desastres, el lineamiento 6.5.6 plantea la mejora de la calidad constructiva. Esto implica el desarrollo de programas de asistencia técnica en la ejecución de edificaciones. El lineamiento 6.5.7. impulsa la renovación urbana mediante mecanismos que permitan

161 Este lineamiento se encuentra en concordancia con lo propuesto por el Banco Mundial en: Banco Mundial. (2015). Ras 3: Oferta de Vivienda. Informe Final. Producto 2 - Recomendaciones y Experiencias Internacionales (pp. 12-17). Lima: Grupo Banco Mundial 162 Ibid (p.29-30) 163 En concordancia con lo sugerido por el Banco Mundial. Ibid. (p.29).


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una acción coordinada entre los distintos actores. Tal como se vio en el problema 4.3.1.5. (inadecuada gestión del patrimonio edificado), no existen mecanismos para el financiamiento con fines de renovación urbana ni tampoco mecanismos de asociatividad entre los distintos actores. Este lineamiento apunta a atender esa debilidad. El lineamiento 6.5.8 se orienta a atender las necesidades de la población que requiere de esquemas de vivienda en alquiler. Esta alternativa permite atender principalmente las necesidades vivienda de personas con estilos de vida no sedentarios, como los jóvenes, los estudiantes, migrantes, etc. El lineamiento 6.5.9. se orienta a mejorar la calidad de la vivienda rural, a través de programas de asistencia técnica y de subsidios. Estos programas deben orientarse a mejorar la funcionalidad de la vivienda como unidad productiva cumpliendo con las condiciones necesarias de una vivienda adecuada. Actualmente, diversas instituciones han desarrollado diferentes técnicas para el mejoramiento de las viviendas rurales, a través de tecnologías como la bio-construcción, las cocinas mejoradas, el compostaje o el diseño arquitectónico. Estas tecnologías y técnicas deben ser impulsadas a través de la creación de programas nacionales que consideren las diferentes necesidades de la población. El lineamiento 6.5.10. se orienta a entablar una acción coordinada entre las acciones de regularización de la propiedad y las acciones de mejoramiento del espacio público, aspectos que hasta el momento se han visto desvinculados. Las políticas curativas de formalización de predios deben vincularse con acciones de mejoramiento del hábitat, con el fin de potenciar los beneficios de la regularización, fomentando la inclusión de los barrios urbanos marginales a la dinámica urbana. Los espacios públicos son esenciales para el ejercicio adecuado de la ciudadanía y para promover un sentido de pertenencia e identidad con las zonas urbanas. El desarrollo de equipamiento urbano con fines deportivos, recreativos y culturales compone un elemento central de la calidad de vida de la población. Por este motivo, el lineamiento 6.5.10. se orienta a atender dicha necesidad a través de la definición de mecanismos para que las contribuciones para espacios públicos producto de los procesos de habilitaciones urbanas se planeen con una visión a nivel barrial y de ciudad. A nivel local, una mirada más integral del espacio permite generar espacios de mayor relevancia y funcionalidad. El lineamiento 6.5.11. se orienta a mitigar el riesgo de desastres a través de la implementación de estrategias de reasentamiento para población asentada en zonas de riesgo. Finalmente, el lineamiento 6.5.12. busca que el diseño de el medio físico construido sea inclusivo, reduciendo la segregación socio-espacial intra-urbana.

6.6. Objetivo 6: Fortalecer el rol del ente rector en el ejercicio de las competencias

generales, compartidas y exclusivas a través de la creación de un sistema funcional de articulación

6.6.1. Implementar mecanismos de coordinación y cooperación intersectorial que

se orienten a la toma de decisiones relativas al desarrollo urbano-territorial sostenible.

6.6.2. Implementar canales de comunicación institucionales que faciliten la


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coordinación y cooperación entre el ente rector y los gobiernos sub-nacionales

6.6.3. Desarrollar mecanismos de gestión institucional que faciliten la acción coordinada y sinérgica entre las distintas direcciones y programas del ente rector

6.6.4. Implementar espacios de participación entre los distintos actores públicos, privados y de la sociedad civil para la cooperación y coordinación de las acciones en el sector.

6.6.5. Implementar un sistema de monitoreo y evaluación de la Política Nacional

de Vivienda y Urbanismo.

6.6.6. Definir y promover mecanismos claros de respuesta ante situaciones de emergencia.

Justificación del Objetivo 5 y lineamientos estratégicos

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo tiende a fortalecer de modo sostenido la institucionalidad del Sector a partir de la concertación y diálogo descentralizado. Las regulaciones en materia de vivienda se retroalimentan de los aportes locales in-situ, de manera participativa con los sectores público y privado. Por tal motivo, se requiere implementar instrumentos que faciliten la coordinación, la cooperación y la concertación intergubernamental, intersectorial e intrasectorial. En este sentido, el Objetivo 6 propone la creación de un sistema funcional que sirva de plataforma para la articulación entre los distintos actores que intervienen en el desarrollo urbano y territorial. El lineamiento 6.6.1 se orienta a atender la descoordinación de los distintos sectores con competencias relativas al desarrollo urbano-territorial sostenible. El lineamiento 6.6.2 propone el establecimiento de canales de comunicación entre los diferentes niveles de gobierno. El lineamiento 6.6.3 propone canales de comunicación entre las distintas direcciones del sector. El lineamiento 6.6.4 propone la operación de un espacio de participación para la interacción entre los distintos actores del sector. En conjunto, estos lineamientos sientan las bases del funcionamiento del sistema funcional de articulación entre actores. El lineamiento 6.6.5. se orienta a que existan mecanismos claros de respuesta ante las situaciones de emergencia. La afectación de personas producto de los desastres naturales de los últimos años ha evidenciado una limitada capacidad de respuesta institucional por parte del Estado. Este lineamiento contempla dicha necesidad. Finalmente, el lineamiento 6.6.6 plantea el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, que se articule con los planes de vivienda y urbanismo que se formularán en coherencia con lo planteado en este documento.


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7. Glosario de términos Barrio Urbano Marginal: núcleo urbano caracterizado por presentar altos niveles de pobreza monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de servicios de equipamiento

Centro comunal: establecimiento público para el desarrollo de actividades realizadas por las organizaciones vecinales, estas actividades pueden ser culturales, de capacitación, actividades sociales y en algunas oportunidades para presentar diversos servicios de atención a la comunidad.

Centro poblado vulnerable: lugar del territorio nacional rural o urbano que se encuentra asentada en la faja marginal, ribera y cauce de quebradas intermitentes o estacionales, que en temporadas de lluvias se activan, ocasionando daños en las viviendas, población e infraestructura de servicios.

Déficit cualitativo: número de viviendas de deficiente calidad en cuanto a su materialidad, al espacio habitable (hacinamiento) y servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad). Déficit cuantitativo: número de viviendas aptas para cubrir las necesidades habitacionales de los hogares que no poseen viviendas.

Desarrollo urbano-territorial sostenible: proceso técnico, político y social de ocupación del territorio y crecimiento de los centros poblados y su entorno rural que propicia su ordenamiento, articulación gobernabilidad y seguridad jurídica; sustentable en el tiempo, generando centros poblados y ciudades con atributos de compacidad, resiliencia, inclusión, seguridad y competitividad urbana, sin degradar el medio ambiente y mejorando la calidad de vida. Empleo informal: total de empleo que cumplen con las siguientes condiciones, según la categoría de ocupación del trabajador: i) Los patronos y cuenta propia cuya unidad productiva pertenece al sector informal; ii) los asalariados sin seguridad social financiada por su empleador; iii) los trabajadores familiares no remuneradas, independientemente de la naturaleza formal o informal de la unidad productiva donde labora.

Gestión de suelo urbano: proceso de acondicionamiento del suelo precario o rústico a través de la construcción de la infraestructura urbana necesaria para desarrollar proyectos inmobiliarios y vivienda social.

Gestión del desarrollo urbano sostenible: proceso dinámico y continuo, en el que intervienen todos los actores del desarrollo urbano: los tres niveles de gobierno, el sector privado y la población. Su finalidad es la implementación de las propuestas y del Programa de Inversiones Urbanas formulados en los diferentes Planes de Desarrollo Urbano.

Gobernanza: diversas formas en las que las instituciones y los individuos se organizan en la gestión cotidiana de una ciudad, y los procesos utilizados para llevar a cabo de forma efectiva la agenda del desarrollo de una ciudad, a corto y a largo plazo.

Hacinamiento: aglomeración excesiva de un número de personas en un mismo lugar.

Movilidad urbana sostenible: conjunto de estrategias y medidas planificadas con fines de mejorar el desplazamiento de personas y mercancías (logística urbana) en los centros


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poblados y su entorno, favoreciendo los modelos de transporte sostenible y el diseño urbano de espacios públicos inclusivos.

Ocupación del territorio: proceso de posesión del espacio físico con carácter permanente por parte de la sociedad

Planificación urbana-territorial: proceso de adopción de decisiones encaminadas a hacer realidad unos objetivos económicos, sociales, culturales y ambientales mediante el desarrollo de visiones, estrategias y planes de carácter espacial y la aplicación de un conjunto de principios normativos, instrumentos, mecanismos institucionales y de participación y procedimientos reglamentarios.

Territorio: espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional.

Tugurio: una o varias unidades de vivienda que no reúnen las condiciones básicas de habitabilidad por tener deficiencias en cuanto al área vital, servicios de agua, desagüe y energía eléctrica; iluminación y ventilación naturales; e, igualmente, por estar deterioradas y no contar con posibilidades de ampliación o de remodelación y carecer de certificado de habitabilidad

Vulnerabilidad: la susceptibilidad de la población, de la estructura física o de las actividades socioeconómicas, de sufrir daños por acción de un peligro o amenaza física o ambiental”

Zona de muy alto riesgo no mitigable: aquella donde existe la probabilidad de que la población o sus medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro, y que la implementación de medidas de mitigación resultan de mayor costo y complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y equipamiento urbano respectivo.


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