Política Energética, Política Energética, Compensaciones Compensaciones

Económicas y Medio Económicas y Medio AmbienteAmbiente

Gonzalo Blumel M.Gonzalo Blumel M.Libertad y DesarrolloLibertad y Desarrollo

El problema (1): necesitamos El problema (1): necesitamos más energía para seguir más energía para seguir creciendo.....creciendo..... Por cada 1% de crecimiento del PIB aumenta

el consumo de energía eléctrica un 1,2%.

Para el año 2030, la demanda de energía eléctrica podría triplicarse respecto a los niveles actuales (de 55 mil GWh a 150 mil GWh), y el consumo total de energía podría duplicarse (de 296 mil a casi 558 mil GWh).

…….lo que aumentará nuestras .lo que aumentará nuestras emisiones contaminantes, tanto emisiones contaminantes, tanto “globales”“globales” como como “locales”“locales”

Nuestra matriz eléctrica se está desarrollando sobre la base de generadoras termoeléctricas, en desmedro de otras alternativas como la hidroelectricidad, que en la última década suministró aproximadamente la mitad de nuestro consumo.

Si miramos el SEIA, encontramos que de los más de 16 mil MW tramitados desde el 2007, aprobados o en calificación, 9 mil MW corresponden a proyectos térmicos (diesel y carbón), y solo 7 mil corresponden a proyectos hidroeléctricos.

¿Razones? Conflictos de los proyectos hidroeléctricos. Restricciones de suministro de gas natural. Alto costo de otras alternativas (ERNC).

• La generación a carbón podría aumentar desde un 20 a un 40% durante los próximos años.

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20.000

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Hidraulica

Evolución de la matriz eléctrica al 2030

A. Aumento de nuestras emisiones A. Aumento de nuestras emisiones de de “contaminantes globales” “contaminantes globales” (CO(CO22))

Nuestras emisiones de contaminantes globales, medidas por nuestra “huella de carbono” (toneladas de CO2/habitantes Chile), pasarían de 5 a casi 10 toneladas por habitante entre el 2007 y el 2030.

En el mismo lapso, los países de la UE reducirían sus emisiones de 10 a 5 toneladas por habitante.

Las negociaciones post Copenhague posiblemente conducirán a que Chile tenga que reducir sus emisiones de CO2, ya que Grecia y Portugal firmaron el Protocolo de Kyoto cuando tenían aproximadamente US$13 mil per cápita (equivalente a unos US$ 16 mil de hoy).

Evolución de la Evolución de la “huella de carbono”“huella de carbono” puede traerle complicaciones a nuestra puede traerle complicaciones a nuestra industria exportadoraindustria exportadora

CHILE 2005

CHILE 2007

R² = 0,7065

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PIB per capita (miles de US$ 2005)

CHILE 2030CHILE 2020

UE 2005

UE 2030

B. Aumento de nuestras emisiones B. Aumento de nuestras emisiones de de “contaminantes locales”“contaminantes locales” (PM, (PM, NONOxx, SO, SO22))• La contaminación del aire afecta hoy a más de 6

millones de santiaguinos, y se está extendiendo con rapidez a regiones, debido fundamentalmente al crecimiento de las emisiones locales de carácter antropogénicas (transporte, industria, etc.).

• Se estima que hay más de 8 millones de Chilenos que habitan en zonas donde no se cumple la norma anual de material particulado (PM10).

• De acuerdo a estimaciones propias, el exceso de contaminación a lo largo de las ciudades del país (donde hay mediciones disponibles) produciría casi 4 mil muertes prematuras, y más de 14 mil admisiones hospitalarias por causas respiratorias y cardiovasculares.

Responsables de las Emisiones de Responsables de las Emisiones de PMPM1010 en la R.M. en la R.M.

Fuente: SEREMI SALUD R.M.

• Solo el 3% proviene del polvo natural, por lo que el foco debe estar en las fuentes antropogénicas.

Promedio anual de concentraciones Promedio anual de concentraciones de PMde PM1010 para diferentes ciudades para diferentes ciudades del paísdel país

Fuente: CONAMA

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M10

(ug/

m3) Límite de Saturación

Límite de Latencia

El problema (2): nuestra regulaciónEl problema (2): nuestra regulación

• El costo que genera la contaminación es lo que se conoce como una “externalidad”, las que se generan por diversas “fallas de mercado” (existencia de bienes públicos, derechos de propiedad no bien definidos, etc.).

• Desde el punto de vista económico es “eficiente y ambientalmente eficaz” que quien contamine pague el daño o externalidad que causa (principio rector de la ley 19.300).

• Sin embargo, la política ambiental chilena es una de restricciones cuantitativas (normas de emisión) y de “comando y control”, que no generan incentivos para que las empresas y personas tomen en cuenta los costos de contaminar.

• Además, solo se permite compensar los efectos ambientales de los proyectos.

En la medida en que se puedan asignar los derechos de propiedad entre los individuos y en ausencia de costos de transacción, las negociaciones entre privados pueden corregir los efectos generados por las externalidades generando una solución eficiente.

En el equilibrio se realizarán “compensaciones” entre las partes que maximizarán el bienestar de la sociedad.

Este teorema (Coase, 1960) sienta las bases con que la teoría económica plantea soluciones a las fallas de mercado que se generan debido a la existencia de bienes públicos y de externalidades

Solución 1: El Solución 1: El “teorema de Coase”“teorema de Coase” (Nóbel economía 1991)(Nóbel economía 1991)

¿Implica lo anterior que siempre deben implementarse mecanismos de compensaciones entre privados?

No necesariamente. ◦ Criterios de equidad (contaminantes tóxicos).◦ Los costos de transacción aumenta con el número

de participantes. ◦ Finalmente, puede ser casi imposible realizar una

asignación absoluta de derechos de propiedad.

Problemas con CoaseProblemas con Coase

Otra manera de solucionar la existencia de externalidades es a través de un impuesto, que efectivamente pone un precio a la externalidad.

El concepto se debe al economista Arthur C. Pigou, de ahí el nombre de impuestos pigouvianos

“Un impuesto pigouviano es un impuesto por cada unidad de contaminación pagado por el

contaminador, y que es exactamente igual al daño marginal agregado ocasionado por la contaminación, cuando ésta es evaluada en su nivel de eficiencia”.

Solución 2: Impuestos Solución 2: Impuestos PigouvianosPigouvianos

Fundamento económico del Fundamento económico del Impuestos PigouvianosImpuestos Pigouvianos

Producción de Energía

Precio Energía

Demanda

Oferta Privada

Costo marginal social

E

Impuesto Pigouviano

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• Aparte de recaudar recursos para el Estado, permite mejorar la eficiencia social, debido a que su origen se debe a una distorsión en el mercado.

• De todos los instrumentos económicos, los impuestos son la herramienta más usada para corregir la existencia de “externalidades” (Clinch and Gooch, 2001).

Impuestos Pigouvianos (cont’)Impuestos Pigouvianos (cont’)

Ejemplos de impuestos Ejemplos de impuestos ambientales en el mundo (Dresner ambientales en el mundo (Dresner et al., 2006)et al., 2006)

¿Metas de la Autoridad? Reducir ¿Metas de la Autoridad? Reducir emisiones de contaminantes emisiones de contaminantes locales y globaleslocales y globales

Además, es fundamental reducir la Además, es fundamental reducir la conflictividad en torno a los proyectos de conflictividad en torno a los proyectos de generación eléctrica!generación eléctrica!

Propuesta de la Autoridad: Propuesta de la Autoridad: “Compensación de Proyectos Eléctricos”“Compensación de Proyectos Eléctricos”

• Boletín: 6823-08 (mensaje)

• Título: Establece el pago de un impuesto específico de beneficio municipal por la instalación de una central generadora de energía eléctrica.

• Fecha de Ingreso: Martes 19 de Enero, 2010

• Iniciativa: Mensaje Tipo de proyecto: Proyecto de ley

• Cámara de origen: C. Diputados Urgencia actual: Sin urgencia

• Etapa: Primer trámite constitucional, Primer informe de Comisión de Minería y Energía

Compensación de Proyectos Eléctricos: Compensación de Proyectos Eléctricos: Antecedentes según el EjecutivoAntecedentes según el Ejecutivo

1. Propiciar la sustentabilidad ambiental, compatibilizando el desarrollo con los efectos locales y globales que generan los proyectos

2. Compatibilizar el necesario aumento en la oferta de energía, con el desarrollo social y económico de las localidades en las cuales se emplazan los proyectos energéticos.

“actualmente hay una marcada inequidad en la repartición a nivel nacional y local de los beneficios e impactos asociados a la construcción y

operación de centrales de energía….. beneficios nacionales…mientras que los impactos afectan son casi exclusiva a los habitantes de las

localidades de los proyectos”

3. Problemas con la estructura de pago de las patentes municipales

4. Mecanismos de compensaciones actuales dependen del poder de negociación de las partes, no consideran la parte “económica” cuando hay bienes públicos afectados, lo que ha generado un sistema informal de negociaciones al margen de la institucionalidad.

Compensación de Proyectos Eléctricos: Compensación de Proyectos Eléctricos: Fundamentos de la PropuestaFundamentos de la Propuesta

i. Se incorporará un nuevo factor de distribución para el pago de la patente de las empresas generadoras (en proporción al número de patentes y la potencia de las centrales).

ii. Establecimiento de un pago por cada MW de potencia de las centrales.• No se modifican los requerimientos ambientales y

sectoriales• Se destina la recaudación íntegramente a los

municipios afectados.• No se altera la carga tributaria de las generadoras.

Compensación de Proyectos Eléctricos: Compensación de Proyectos Eléctricos: Contenidos del ProyectoContenidos del Proyecto• Artículo 1:

• Se establece un pago único de 270 UTM de beneficio municipal por cada MW de potencia instalada, para centrales mayores a 200 MW.

• El impuesto se paga a la tesorería en 10 cuotas anuales. • Si el monto del impuesto anual supera el 30% del

promedio del presupuesto municipal de los últimos 2 años, el impuesto se pagara en 15 cuotas.

• El pago podrá imputarse al cumplimiento de los PPM (el remanente podrá imputarse a otros impuestos de retención o recargo).

• En caso que el contribuyente termine su giro antes del pago del impuesto deberá realizar el pago total anticipadamente.

• Artículo 3:• El pago se incorporará al patrimonio municipal.• Tesorería transferirá el pago dentro del mes subsiguiente

de la recaudación.• Si la central se ubica en mas de una comuna, se pagará

proporcional a la superficie de la central.

Compensación de Proyectos Eléctricos: Compensación de Proyectos Eléctricos: Contenidos del Proyecto (cont’)Contenidos del Proyecto (cont’)• Artículo 4º:

• Las municipalidades deberán destinar estos recursos al financiamiento de obras de desarrollo.

• La evaluación de los anteproyectos de desarrollo comunal que se financien con los recursos recaudados incorporarán una instancia de participación ciudadana.

• Artículo 6:• Un reglamento desarrollará los procedimientos y

materias que sean necesarias para la implementación de la ley.

• Artículo Transitorio• Las empresas que conecten unidades de generación a

un sistema eléctrico durante el año 2010, declararán y pagarán la primera cuota del impuesto establecido en esta ley, dentro del mes de marzo del año 2011 y las restantes cuotas, dentro del mismo mes calendario de los años siguientes.

Algunos ejemplos de posibles Algunos ejemplos de posibles compensaciones (SEIA, desde el compensaciones (SEIA, desde el 2007)2007)

Nombre

Potencia (MW)

Inversión (MMU$)

Estado Combustible

Región COMUNA

Central Termoeléctrica Quintero 240 110 Aprobado GNL V Quintero

Central Termoeléctrica Campiche 270 500 Aprobado Carbón V Puchuncavi Central Termoeléctrica Cruz Grande 300 460 En Calificación Carbón IV La Higuera Proyecto Central Hidroeléctrica Angostura PCH-Angostura 316 500 En Calificación Embalse VIII Angostura Parque Eólico Talinay 500 1.000 Aprobado Eólico IV Ovalle Central Térmica Barrancones 540 1.100 En Calificación Carbón IV La Higuera PROYECTO HIDROELÉCTRICO ALTO MAIPO Exp. N°105 542 700 Aprobado Hidráulica RM San José de Maipo Central Combinada ERA 579 390 Aprobado Gas-Cogeneración V Con Con Proyecto Central Hidroeléctrica Cuervo 640 733 En Calificación Hidráulica XI Aysen CENTRAL TÉRMICA RC GENERACIÓN 700 1.081 En Calificación Carbón V Puchuncavi Central Termoeléctrica Punta Alcalde 740 1.400 En Calificación Carbón III Huasco CENTRAL TERMOELÉCTRICA LOS ROBLES 750 1.300 Aprobado Carbón VII Constitucion Central Termoeléctrica Energía Minera 1.050 1.700 Aprobado Carbón V Puchuncavi/Quintero Central Termoeléctrica Castilla 2.354 4.400 En Calificación Carbón III Copiapo Proyecto Hidroeléctrico Aysén 2.750 3.200 En Calificación Hidráulica XI Cochrane/Tortel/O'higgins

Fuente: CONAMA, SEIA

Un ejemplo concreto (1): Central Un ejemplo concreto (1): Central Maqueo FutronoMaqueo Futrono Central Maqueo, hidroeléctrica de pasada, comuna de

Futrono, US$1.000 millones de inversión, potencia 500 MW.

Presupuesto Municipal 2010: ◦ $1.500 millones (aprox. US$3 millones)

Impuesto a pagar por la central: ◦ US$7.5 millones en total

Monto anual a pagar (10 cuotas anuales): ◦ US$750 mil < 30% del presupuesto municipal

Un ejemplo concreto (2): Central Un ejemplo concreto (2): Central Barrancones en La HigueraBarrancones en La Higuera

Central Barrancones, Termoelectrica, comuna de La Higuera, US$1.100 millones de inversión, potencia 540 MW.

Presupuesto Municipal 2010: ◦ $1.200 millones (aprox. US$2.4 millones)

Impuesto a pagar por la central: ◦ US$8.1 millones en total

Monto anual a pagar (10 cuotas anuales): ◦ US$810 mil > 30% del presupuesto municipal

Monto anual a pagar (15 cuotas):◦ US$542 mil anuales

Comentarios al proyecto de leyComentarios al proyecto de ley Tiene sustento teórico el proyecto de ley, pero……

◦ No discrimina entre diferentes tipos centrales (por tecnología y suministro). ¿Es lo mismo un MW hidroeléctrico que un térmico?

◦ Las externalidades dependen fundamentalmente de la alternativa de generación elegida (hidroeléctrica de pasada versus embalses) y también de la tecnología escogida, especialmente en el caso de las termoeléctricas.

◦ El proyecto asume que toda obra de generación impone un costos a la localidad donde se instale, lo que es bastante discutible (ejemplos, Rapel y Colbún).

◦ El límite de 200 MW puede ser muy elevado (una central diesel de 199 MW puede tener impactos mucho más relevantes en la salud de la población que una hidroeléctrica de 500 MW)

Comentarios (cont’)Comentarios (cont’) ¿Por qué se exigen compensaciones solo en el caso de

los proyectos eléctricos? ¿No sería razonable hacerlo extensivo a todos los proyectos que generen impactos significativos en su entorno?

Se pueden generar incentivos perversos, ya que es posible que las generadoras opten por proyectos grandes en desmedro de proyectos menores en base a ERNC (que tienen menores impactos pero no pagan impuestos), para "ganarse" a la comunidad y a las autoridades locales.

Asimismo, puede que las generadores opten por localidades con mayor población (poder de negociación de los municipios más grandes), lo que contradice el espíritu del proyecto de ley.

ConclusionesConclusiones El fondo de la propuesta es apropiado, ya que busca corregir

las externalidades generadas por los proyectos eléctricos y reducir la creciente conflictividad observada en torno a ellos.

Aún así, el instrumento elegido no parece ser el más apropiado. No es precisamente una solución “Coaseana” ni “Pigouviana”.

Si se quiere desincentivar la instalación de centrales con un alto costo social, hay instrumentos más eficientes (impuestos ambientales).

Pareciese ser que el Estado va a subsidiar el costo social que imponen las centrales más contaminantes, ya que éstas no van a pagar el verdadero costo que generan.

Es hora de tomar decisiones respecto a nuestra política energética!

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