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POLISnueva época • segundo semestre 2009 • Volumen 5 • Número 2 nueva época • primer semestre 2014 • volumen 10 • número 1

1: 1870-2333

Casa abierta al tiempoUNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA 

UNIDAD IZTAPALAPA  División de Ciencias Sociales y HumanidadesDepartamento de Sociología

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POLISnueva época / primer semestre 2014

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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA UNIDAD IZTAPALAPA División de Ciencias Sociales y Humanidades

Departamento de SociologíaRector General  

Dr. Salvador Vega y LeónSecretario General  Mtro. Norberto Manjarrez Álvarez

UNIDAD IZTAPALAPA 

RectorDr. José Octavio Nateras Domínguez

Secretario Dr. Miguel A. Gómez Fonseca 

Directora de la División de Ciencias Sociales y HumanidadesDra. Juana Juárez Romero

 Jefe del Departamento de Sociología  Dr. Enrique Cuna Pérez

Editor  Dr. Miguel Ángel Aguilar Díaz

 Asistente Editorial  Mtro. Mario Alberto Zaragoza Ramírez

Comité Editorial del Departamento de Sociología Dr. Miguel Ángel Aguilar Díaz, Mtra. Angélica Bautista López, Dr. Enrique Cuna Pérez, Dr. Alberto Escamilla Cadena, Dra. Gloria Elizabeth García Hernández, Lic. Enrique García Már-

quez, Mtro. Servando Gutiérrez Ramírez, Dr. Josué Tinoco AmadorComité Asesor Dr. Manuel Alcántara (U. de Salamanca), Dr. Guillermo Almeyra (), Dr. Marcelo ArnoldCathalifaud (U. de Chile), Dra. Ana Bock ( de Brasil), Dr. Víctor Manuel Durand Ponte(), Dr. Agris Galvanovskis ( Puebla), Dra. Mireya Lozada Santeliz (U. Central deVenezuela), Dr. Carlos A. de Mattos (U. Católica de Chile), Dr. Ricardo Melgar Bao (),Dr. Martín Mora (U. de G.), Dr. Marco Eduardo Murueta Reyes ()

PortadaDavid Alfaro Siqueiros, Por una seguridad social completa de todos los mexicanos, 1953-1956.

Producción editorial y cuidado de la edición 

Gráficos eFePOLIS, vol. 10, núm. 1, enero-junio de 2014, es una publicación semestral editada por la Universidad

 Autónoma Metropolitana a través de la Unidad Iztapalapa, División de Ciencias Sociales y Humanidades,Departamento de Sociología. Prolongación Canal de Miramontes 3855, Col. Ex-Hacienda San Juan deDios, Delegación Tlalpan, C.P. 14387, México, D.F., y Av. San Rafael Atlixco 186, edificio H, cubículo101, Col. Vicentina, Delegación Iztapalapa, C.P. 09340, México, D.F.; teléfono 5804-4600, ext. 2766.Página electrónica de la revista: . Correo electrónico:. Editor responsable: Miguel Ángel Aguilar Díaz. Certificado de Reser-va de Derechos al Uso Exclusivo de Título No. 04-2011-061717205300-102, ISSN 1870-2333, ambosotorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Certificado de Licitud de Título número 13177y Certificado de Licitud de Contenido número 10750, ambos otorgados por la Comisión Calificadora dePublicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Impresa por Impresos Lugar’s, Joaquín

Baranda, número 16, Col. El Santuario, Delegación Iztapalapa, C.P. 09820, México, D.F. Este número seterminó de imprimir en México, D.F., en julio de 2014, con un tiraje de 500 ejemplares.Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación.Queda estrictamente prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publica-ción sin previa autorización de la Universidad Autónoma Metropolitana.

 Integrante del Índice de Revistas Mexicanas de Investigación Científica y Tecnológica del ConsejoNacional de Ciencia y Tecnología 

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Presentación 5

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María Alejandra Armesto Coaliciones regionales, intereses territoriales y transferenciasintergubernamentales en Brasil, Argentina y México 11

Donovan Hernández CastellanosPolíticas de la experiencia colectiva poscolonial 39

 Jahir Navalles Gómez

La psicosociología en México: una historia cultural 75 Aquiles Chihu AmparánEl framing  del antagonista en los debates presidenciales:

 México 2012   109

 José Luis Tejeda GonzálezLas dimensiones de la sociedad civil 133

RGuénola CapronCuerpos, espacios y emociones: aproximacionesdesde las ciencias sociales 159Miguel Ángel Aguilar y Paula Soto, coords.

Miguel Ángel Aguilar DíazIntroducción a la psicología social 167

Salvador Arciga, Juana Juárez Romeroy Jorge Mendoza García, coords.

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Presentación

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a revista Polis , editada por el Departamento de Sociología de laUAM-I, presenta en este número distintos artículos que abordan

temáticas relativas a políticas económicas, psicología social y cienciapolítica.

El primer trabajo que se presenta, “Coaliciones regionales, interesesterritoriales y transferencias intergubernamentales en Brasil, Argentinay México”, de María Alejandra Armesto, analiza la forma de distribu-ción secundaria de las transferencias intergubernamentales, en el senti-do de que estas actividades están fuertemente influidas por la actividadpolítica, esto es, con base en los intereses de los diferentes actores po-líticos, tanto en el ámbito colectivo –como lo son los partidos políti-cos--, como en el ámbito individual, concreto –es decir, los individuospolíticos. Al respecto, la autora hace una clara distinción entre los casosargentino y brasileño, en los cuales considera que algunas entidadeslocales de esos países se encuentran políticamente sobrerrepresentadas,además de que la actividad de los políticos locales, en aras de sus carre-ras, distorsiona las transferencias gubernamentales señaladas. En el casode México, la autora se centra en el periodo priista, es decir, hasta fines

del siglo pasado, y considera que no había tanta sobrerrepresentaciónpolítica de entidades locales, y que los políticos, al depender su carrerapolítica de la obediencia al PRI, no generaban mayores distorsiones enlas transferencias.

El segundo texto, “Políticas de la experiencia colectiva poscolonial”,de Donovan Hernández Castellanos, defiende el argumento de que “esnecesario hacer una crítica de la experiencia poscolonial desde sus dis-positivos políticos”. El autor reflexiona sobre una teoría de la nación

“como perfomatividad a partir del análisis del discurso político de so-ciedades poscoloniales”. En este sentido analiza, entre otras temáticas, elpasado traumático de las comunidades coloniales y los planteamientossobre la reconciliación. Para ejemplificar sus reflexiones, el autor estudia     P    O

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el caso de Sudáfrica, el cual es, sin duda alguna, un excelente ejemplo deuna sociedad cuyas problemáticas heredadas del pasado colonial tienenplena vigencia.

El tercer trabajo, “La psicosociología en México: una historia cultu-ral”, de Jahir Navalles Gómez, se enfoca en los inicios de la psicologíasocial en México “no como disciplina, no como ciencia; sí como unacostumbre o como producto del pensamiento social”. El autor sostieneque para comprender el ámbito psicosocial hay que abordar la historiacultural, la cual proviene de la cotidianidad, por lo que se apela a lo“mundano”, a “lo cotidiano”, a “lo popular”, y reflexiona sobre cómoes que todo ello se va transformando dentro de un cierto periodo histó-rico. Novalles enfatiza que su intención consiste en estudiar los oríge-nes de la psicología social “como una historia cultural, y no como unasimple disciplina científica, sino como un escenario que se desprendióde lo cotidiano de las prácticas, las costumbres y los discursos”. En estesentido, el autor centra su estudio en el siglo XIX, sobre todo en suspostrimerías, y en los inicios del siglo XX, analizando planteamientosteóricos de la época, como lo era, entre otros, el positivismo, y recrean-do la vida cotidiana de entonces.

El cuarto artículo, titulado “El  framing   del antagonista en losdebates presidenciales: México 2012”, de Aquiles Chihu Amparán,centra su atención en “la propuesta teórico-metodológica del análisisde los marcos ( frame analysis ) para identificar las estrategias discursi-vas” de los candidatos en los procesos electorales. Asimismo, analizael marco del antagonista (antagonist frame ), esto es, “la definición quepropone el candidato respecto de los contrincantes”, lo que se con-

creta en la exaltación de atributos, cualidades o características nega-tivas que se supone tiene el adversario político. El autor formula unaexposición de los principales elementos que componen este tipo decampañas, como es el proceso de construcción de la imagen mediante,entre otros instrumentos, los debates televisados. También analiza lasestrategias de los candidatos, dependiendo de la situación en que seencuentren: como candidatos favoritos o no. En este sentido, se buscareforzar el apoyo de quienes ya han manifestado su apoyo electoral,

obtener el de quienes se encuentran indecisos y ganar el apoyo en sufavor, de quienes ya se han manifestado por otros candidatos. El autoraplica todos estos planteamientos teóricos en las elecciones federa-les de 2012 en México. De esta manera, describe el camino que han

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tomado las elecciones, cada vez más concentradas en formalidades ymenos en los contenidos.

En el último texto, “Las dimensiones de la sociedad civil”, José LuisTejeda González reflexiona sobre uno de los temas más importantes dela ciencia política: la sociedad civil, del cual apunta, “es un conceptocon diferentes significados en la historia”, lo cual es comprensible por-que en el mundo real la misma “ha sido oscilante y variable”. Tejedaafirma que “las tendencias más regresivas, antidemocráticas y oscuran-tistas no quieren sociedades activas, vigorosas y pujantes”, y agrega: “Lasociedad civil les estorba y molesta. De ahí la importancia de traerla acolación nuevamente”. El autor reflexiona sobre diferentes definicionesformuladas por numerosos autores como Hobbes y demás contractua-listas, pasando por otros pensadores como Kant, Hegel, Marx, Gramsci,hasta llegar a autores contemporáneos. En este sentido, destaca la di-ficultad de elaborar un concepto de sociedad civil, al señalar que “aunahora, no se logran acuerdos sólidos acerca de lo que engloba y definea la sociedad civil. Está más remarcado lo que no incluye, ante lo quese determina como tal”. Tejeda muestra su preocupación por los retosactuales que tiene que enfrentar la sociedad civil, como son los podereseconómico, militar y delincuencial, entre otros. Estos elementos, al in-fluir o determinar a la sociedad, alejan la posibilidad de una sociedadcivil democrática. No obstante, considera que hay elementos positivoscomo las organizaciones no gubernamentales (ONG), las cuales cons-tituyen “el tipo de agrupación central en la instauración de la sociedadcivil”.

Finalmente, se publican las reseñas de dos libros. La primera, es-

crita por Guénola Capron sobre el libro Cuerpos, espacios y emociones:aproximaciones desde las ciencias sociales , coordinado por Miguel Ángel

 Aguilar y Paula Soto. La autora de la reseña concluye que el libro cons-tituye una invitación a seguir produciendo más estudios interdisciplina-rios que inventen nuevos enfoques teórico-metodológicos. La segundareseña fue elaborada por Miguel Ángel Aguilar sobre el libro Introduc-ción a la psicología social , coordinado por Salvador Arciga Bernal, Juana

 Juárez Romero y Jorge Mendoza García. El autor de la reseña opina

que se trata de “una obra que reconoce a la psicología social como unadisciplina que en su heterogeneidad temática brinda elementos para unanálisis distintivo de la sociedad actual”.

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 A nuestro parecer, este número de Polis  contribuye a la reflexiónsobre las temáticas antes descritas y puede constituir un buen instru-mento de trabajo, tanto para quienes se inician, como para los expertosen las temáticas tratadas.

Enrique García MárquezMayo de 2014

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 Artículos

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Coaliciones regionales, intereses

territoriales y transferenciasintergubernamentales en Brasil,

 Argentina y México

 María Alejandra Armesto*

Este artículo analiza el diseño de las reglas de distribución secunda-ria de las transferencias intergubernamentales en Brasil, Argentinay México y muestra que el contenido redistributivo de las fórmulasresulta de la interacción entre el balance de poder de las coalicioneslegislativas de regiones con diferentes capacidades fiscales y los incen-tivos de carrera política para que los políticos subnacionales defiendanlos intereses territoriales de sus regiones.Palabras clave: federalismo fiscal, distribución secundaria de recursosfiscales, carreras políticas, gobernadores, legisladores.

Introducción

¿Cómo se distribuyen los ingresos fiscales entre las unidades subnacio-nales en sistemas descentralizados? ¿Por qué unos sistemas recompen-san el esfuerzo fiscal y otros compensan desigualdades socioeconómicas?Estas preguntas han encontrado una respuesta en la hipótesis institucio-nalista según la cual la proporcionalidad –o el sesgo– en la asignaciónde transferencias intergubernamentales se explica por la proporcionali-dad o el sesgo territorial en la representación legislativa. Dicha hipóte-sis asume que los políticos subnacionales defienden los intereses de los

*Profesora-investigadora visitante del Departamento de Ciencias Sociales de la Universi-dad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa. Doctora en Ciencia Política por la Universidad deNotre Dame. Correo electrónico: .     P

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territorios que gobiernan o representan. Sin embargo, a la luz de loshallazgos acerca de los incentivos que introducen diferentes patrones decarreras políticas, este supuesto es cuestionable. Los intereses territoria-les que defienden los políticos subnacionales son variables y dependende los incentivos de carrera política que enfrenten.

Este artículo sostiene que el sesgo en la representación legislativa serefleja en sesgos en las fórmulas de distribución secundaria de los recur-sos fiscales cuando los legisladores encuentran incentivos para represen-tar los intereses territoriales subnacionales. Para explorar la plausibili-dad de este argumento, se analizan los efectos que produce la interac-ción entre el balance de poder entre coaliciones legislativas con interesesterritoriales en conflicto y los incentivos para defender esos interesessobre el diseño de las fórmulas de distribución secundaria de las trans-ferencias intergubernamentales en tres casos de negociación de nuevasreglas: la descentralización establecida en la Asamblea Constituyentede 1987-1988 en Brasil, la Ley de Coparticipación Federal de 1988 en

 Argentina y la Ley de Coordinación Fiscal en México.El artículo está organizado de la siguiente manera. La primera sección

presenta los dilemas distributivos de la descentralización fiscal y discutelas hipótesis existentes para dar cuenta de la distribución secundaria delos ingresos fiscales. La segunda sección propone un modelo para expli-car el diseño de diferentes fórmulas de distribución de las transferenciasintergubernamentales. El modelo construye sobre las hipótesis existentesacerca de las preferencias territoriales de los gobernantes en sistemas mul-tinivel, los incentivos para defender intereses territoriales dependiendodel control de las carreras políticas y las fuentes de poder de coaliciones

regionales en el congreso según la proporcionalidad en la representaciónterritorial y partidaria. Un tercer apartado presenta el diseño de la in-vestigación. La cuarta sección del artículo explora la plausibilidad de lashipótesis propuestas a través del análisis comparado de los tres casos. Lasconclusiones resumen los resultados del trabajo.

La descentralización fiscal y sus dilemas distributivos

La descentralización fiscal, la organización vertical del sector público,asigna diferentes funciones e instrumentos fiscales a los distintos ni-veles de gobierno y debe resolver dos dilemas distributivos. El primer

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La mayoría de los estudios acerca de los procesos de descentraliza-ción fiscal se han concentrado en dar cuenta de las distintas respuestasal primer dilema distributivo, la asignación de atribuciones entre losdistintos niveles de gobierno. El segundo dilema de la descentraliza-ción fiscal, la distribución secundaria de los recursos descentralizadosentre las unidades subnacionales, sólo ha sido explicado por una hi-pótesis institucionalista. De acuerdo con esta hipótesis, propuesta ori-ginalmente por Gibson, Calvo y Falleti (2004) y puesta a prueba mássistemáticamente por Dragu y Rodden (2011), la proporcionalidad –oel sesgo– en la distribución de las transferencias intergubernamentalesentre las regiones depende del sesgo en la representación legislativa delas unidades subnacionales, en otras palabras, la sobrerrepresentaciónlegislativa propicia una distorsión en la distribución geográfica de lastransferencias intergubernamentales y esta beneficia a los territoriossobrerrepresentados.1

 A pesar de la significativa contribución a la discusión de los dramá-ticos efectos de la sobrerrepresentación en la descentralización fiscal, es-tos estudios se apoyan sobre un supuesto cuestionable: que los políticossubnacionales defienden los intereses territoriales de las regiones quegobiernan o representan. La sobrerrepresentación afecta la distribuciónde los recursos entre las regiones a través de la negociación legislativade las reglas de distribución secundaria de los ingresos fiscales (Gibson,Calvo y Falleti, 2004).2  Para que la hipótesis sobre la relación entreel sesgo de representación y el sesgo de distribución sea plausible, loslegisladores deben representar los intereses territoriales de sus estadoso provincias. Sin embargo, no siempre los políticos encuentran incen-

tivos para defender los intereses de los territorios que gobiernan desdeel ejecutivo o representan en el legislativo. Como ya ha sido sugerido ypuesto a prueba por las investigaciones sobre el comportamiento de los

1 La sobrerrepresentación legislativa, o el sesgo de representación, es la discrepancia entrela fracción de la población de una unidad geográfica y la fracción de escaños legislativos que lecorresponden (Samuels y Snyder, 2001).

2 Un segundo mecanismo a través del cual el sesgo en la representación legislativa propiciasesgos en la distribución de los recursos fiscales es la decisión del ejecutivo o el legislativo sobre

la asignación de transferencias discrecionales. Según esta explicación, los recursos fiscales seasignan discrecionalmente beneficiando a las regiones sobrerrepresentadas a cambio de apoyolegislativo en el congreso (Gibson y Calvo, 2000). Este mecanismo puede explicar la distribu-ción de transferencias discrecionales pero no el diseño de fórmulas automáticas institucionali-zadas de distribución.

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legisladores, la defensa de los intereses territoriales de sus estados porparte de los representantes no tiene lugar a menos que las reglas elec-torales los induzcan a responder a los intereses de las organizacionessubnacionales de su partido (Desposato, 2004; Samuels, 2003b). Silos incentivos para representar los intereses territoriales son variables,las hipótesis para explicar la distribución secundaria de las transferen-cias intergubernamentales deberían considerar el balance de fuerzas en-tre las coaliciones legislativas con intereses territoriales diferentes y losincentivos para la representación de tales intereses.

Un modelo territorial de las fórmulas de distribuciónsecundaria de las transferencias intergubernamentales

En sistemas federales –o con al menos dos niveles de gobierno–, losactores implicados en el diseño de las relaciones fiscales interguberna-mentales son los ejecutivos nacional y subnacionales y los legisladores.El diseño de las fórmulas de distribución de las transferencias inter-gubernamentales resulta en algunos casos de acuerdos directos entreel presidente y los gobernadores; pero más frecuentemente requiere laaprobación de legislación específica, reformas constitucionales parcialesy hasta reformas amplias que involucran al congreso. Los procesos denegociación de la descentralización fiscal ponen en juego los interesesterritoriales de los políticos nacionales y subnacionales. El modelo te-rritorial para explicar el diseño de las fórmulas de distribución de lastransferencias intergubernamentales que propongo incluye los siguien-

tes componentes: los tipos de fórmula, los intereses territoriales de lospolíticos en diferentes niveles de gobierno y en regiones con diferentescapacidades fiscales, y los incentivos para la representación de interesessegún el control de las carreras políticas.

Las fórmulas para asignar las transferencias intergubernamentalesa las unidades subnacionales pueden basarse en dos criterios principa-les: esfuerzo fiscal o necesidades socioeconómicas (Inman y Rubinfeld,1997). Las fórmulas basadas en las capacidades fiscales recompensan a

los gobiernos subnacionales por su desempeño en la recaudación de im-puestos y su contribución al crecimiento económico (Phillips, 1991).Las fórmulas fundamentadas en las necesidades socioeconómicas de lasregiones buscan reducir las disparidades entre los ciudadanos de las

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unidades subnacionales de una federación (Allers y Ishemoi, 2011; LeGrand, 1975; Shah, 1996).

Los intereses territoriales de los políticos con respecto a las fórmulasde distribución secundaria de las transferencias intergubernamentales de-penden del nivel de gobierno que controlan y de las capacidades fiscalesde las unidades subnacionales que gobiernan (Falleti, 2005). Los ejecuti-vos nacionales, que son evaluados por la ciudadanía según su efectividaden la administración del equilibrio macroeconómico, buscarán fórmu-las de distribución secundaria que propicien el crecimiento económicoy la disciplina fiscal (Blanchard y Schleifer, 2001; Rodden y Wibbels,2002). Los ejecutivos subnacionales coinciden en su interés en una mayordescentralización de recursos a través de transferencias automáticas (nocondicionadas) (Treisman, 1999), pero cuando de lo que se trata es deescoger fórmulas de distribución para resolver los desequilibrios fiscaleshorizontales entre las unidades subnacionales, la convergencia de intere-ses desaparece. Dependiendo de las capacidades de recaudación fiscal ydel desarrollo socioeconómico de las regiones que gobiernan, los interesesde los políticos subnacionales con respecto a las fórmulas de distribuciónestán en conflicto. Los gobernantes de regiones con mayor desarrollo eco-nómico preferirán reglas de distribución que privilegien la capacidad fis-cal y los esfuerzos de recaudación, mientras que los políticos de regionesdeprimidas económicamente defenderán el diseño de fórmulas compen-satorias que impliquen algún tipo de redistribución de los recursos entrelas regiones (Sawers, 1996).

Un tercer tipo de actor relevante en el diseño de las fórmulas paralas relaciones fiscales intergubernamentales son los legisladores nacio-

nales. Los legisladores no son beneficiarios directos de la distribuciónde funciones entre niveles de gobierno o de recursos entre unidadessubnacionales, pero en la negociación de las fórmulas en el congresopueden representar los intereses nacionales o subnacionales dependien-do de los incentivos que enfrenten según la estructura de sus carreraspolíticas. Si el control de las carreras políticas descansa en decisiones delíderes partidarios nacionales, los legisladores actuarán como agentesdel presidente en el congreso (Casar, 2002); si, en cambio, el control de

las carreras reside en las organizaciones subnacionales del partido, losrepresentantes defenderán los intereses territoriales de los gobernadores(Eaton, 2002; Samuels, 2003b). En este último caso, los legisladoresnacionales provenientes de regiones económicamente prósperas estarán

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Dragu y Rodden (2011). Como puede observarse, los casos que mejorse ajustan a las predicciones de la hipótesis del sesgo en la representa-ción son España, México, Estados Unidos, Suiza, Brasil y Argentina.Entre estas seis federaciones, los tres países latinoamericanos constitu-yen casos que dentro de una misma región ofrecen amplia variación encuanto al nivel de sesgo en ambas variables, representación legislativa ydistribución de recursos. Brasil y Argentina se ubican en un nivel extre-mo de sesgo dentro del universo de federaciones consideradas, y Méxicomuestra un nivel bajo, por debajo de la media en ambas dimensiones.

Gráfica 1. Sesgo de representación legislativa y de transferencias fiscales

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Sesgo promedio de representación legislativa 

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  • Canadá  • Australia 

  • Alemania   • Suiza   • México • Estados Unidos

• España 

  • Brasil

• Argentina 

Elaboración propia con datos de Dragu y Rodden (2011).

Las fórmulas de distribución de las transferencias intergubernamen-tales en estos casos corresponden a criterios compensatorios en Brasily Argentina y a criterios basados en las capacidades fiscales en México.

Como consecuencia de la aplicación de estas fórmulas, las transferenciasbenefician a los estados y provincias más atrasados en Brasil y Argentinay a las regiones más avanzadas económicamente en México. La corre-lación entre el tamaño de las transferencias intergubernamentales a las

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unidades subnacionales y el producto bruto geográfico, indicador de lascapacidades fiscales, es negativa y significativa en los casos de Brasil y

 Argentina y positiva y significativa en el caso de México. Consistente-mente, la correlación entre las transferencias y el índice de desarrollohumano (indicador de las necesidades socioeconómicas) es positiva ysignificativa en el caso de México y negativa aunque no significativa enlos otros dos casos.

Tabla 1. Correlación de las fórmulas de distribución secundariade las transferencias intergubernamentales con el producto brutogeográfico y el IDH en Brasil, Argentina y México

Correlaciones Brasil Argentina México

Transferencias-pbg -.383** -0.4031** .498****

Transferencias-IDH -0.0760 -0.0344 0.5022**

* p < .05** p < .01*** p < .001.Fuentes: Inegi (www.inegi.gob.mx); Kraemer (1997); PNUD (2002, 2003); Shah

(1991); y World Bank (1996).

El diseño de las fórmulas para la distribución secundariade las transferencias intergubernamentales en Brasil, Argentina y México

Las relaciones intergubernamentales tienen una larga historia de ciclos

de descentralización y recentralización en Brasil y Argentina y otra re-lativamente más corta en México. Este artículo se centra en el periododurante el cual se diseñaron las fórmulas para la distribución secundariade las transferencias intergubernamentales automáticas en los tres paí-ses: la reforma constitucional de 1988 en Brasil, la promulgación de laLey de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales de 1988 en Argen-tina y las reformas de los años noventa al pacto fiscal en México.

Brasil constituye uno de los sistemas federales más descentralizados

y redistributivos del mundo. Inmediatamente después de la transicióndemocrática desde la última dictadura militar en Brasil, la AsambleaConstituyente de 1987-1988 diseñó relaciones fiscales interguberna-mentales altamente descentralizadas y reglas de distribución secundaria

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de las transferencias intergubernamentales marcadamente redistributi-vas. Estas reglas fueron el resultado de la coincidencia de una coaliciónmayoritaria de legisladores provenientes de las regiones menos desa-rrolladas de Brasil y de unos poderosos incentivos de carrera políticapara que los legisladores representaran los intereses territoriales de losgobernadores de sus estados.

La centralización política perseguida por el régimen autoritario ins-taurado en Brasil en 1964 implicó también un alto grado de centraliza-ción fiscal. Sin embargo, los orígenes y las modalidades de las reformasdescentralizadoras que culminaron en la Constitución de 1988 pue-den rastrearse en las políticas implementadas por el régimen militar(Samuels, 2003a). A principios de 1975, cuando después de una décadade crecimiento económico sostenido este comenzó a desacelerase, lospolíticos subnacionales demandaron un mayor acceso a recursos. Des-de entonces, el proceso de transferencia de recursos, responsabilidadesy autonomía a los gobiernos subnacionales se extendió hasta despuésde la primera elección democrática de 1982 a través de las enmiendasPassos Porto de 1983 y Airton Sandoval de 1985; todo lo cual resultóen un creciente fortalecimiento de los actores subnacionales (Samuels y

 Abrucio, 2000).La Asamblea Constituyente de 1987-1988 reformó la asignación de

responsabilidades de gasto y de recaudación fiscal así como las fórmulasde distribución secundaria de las transferencias intergubernamentales.Los gobiernos subnacionales se beneficiaron con un incremento en elporcentaje de los recursos a ser transferidos -de 24 a 29 por ciento paralos gobiernos estaduales y de 9.5 a 17 por ciento para los municipales

(Ter-Minassian, 1997)-, una mayor autonomía de decisión con respec-to al uso de tales recursos, y una ampliación de las bases de recaudación(Willis, Garman y Haggard, 1999). A su vez, la fórmula de distribuciónsecundaria de los ingresos fiscales privilegia las regiones menos desarro-lladas del país y prescribe la asignación de recursos a las unidades sub-nacionales de acuerdo con los siguientes criterios: necesidades fiscales,tomando como indicador el tamaño de la población; limitaciones de lacapacidad fiscal, según el inverso del ingreso per cápita; esfuerzo fiscal,

medido como la razón entre los recursos propios y los gastos; y un fac-tor de derrame. Como resultado de la aplicación de esta fórmula, 85por ciento de los recursos son destinados a las regiones menos prósperasdel país: los estados del norte, el noreste y el centro-oeste, mientras que

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¿Qué incentivos tenían estos legisladores provenientes de las regio-nes menos desarrolladas para defender los intereses territoriales de susestados? La Asamblea Constituyente de 1987-1988 estaba compuestapor una mayoría del partido del presidente José Sarney (1985-1990),el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), y los go-biernos estaduales estaban controlados, con una sola excepción, por elmismo partido. Sin embargo, los legisladores no tenían motivos paraalinearse con los intereses del presidente y sí con los de los gobernadoresde sus estados porque el control de sus carreras políticas residía en lasorganizaciones subnacionales de sus partidos.4 En Brasil, los legisladoressiguen carreras políticas estáticas –buscan la reelección como diputadoso senadores– o progresivas –aspirando a otras posiciones políticas.5 Encualquiera de los casos, para continuar su carrera política, los legisla-dores dependen de la buena voluntad de los gobernadores. Cuando eldiputado federal busca la reelección, depende en parte del apoyo de loslíderes locales, quienes tienen control sobre la selección de candidatosy los recursos para la campaña (Samuels, 2003b; Samuels y Abrucio,2000). Los gobernadores permiten a los legisladores el acceso a recursospara obras públicas a través del presupuesto estatal; controlan el repartode posiciones en la burocracia estatal y en el partido, las que pueden serutilizadas para recompensar el trabajo de activistas afines a los diputadosfederales (Abrucio, 1998). Cuando los legisladores están motivados poruna ambición progresiva, una vez que han terminado su mandato en elCongreso, las más importantes y atractivas posibilidades de continuarsu carrera política se encuentran en el nivel subnacional, y el acceso aestas posiciones una vez más está bajo el control de los gobernadores.

 Argentina es también un sistema federal altamente descentralizadoy redistributivo. La Constitución nacional de 1853 otorgaba a las pro-vincias, significativos poderes en cuanto a la recaudación de impuestos

4 La literatura académica actual acerca de la influencia que los poderes subnacionales tienensobre el comportamiento de los legisladores brasileños está dividida. Aparte de la perspectivaque enfatiza los efectos del control subnacional de las carreras políticas sobre los legisladores,un modelo alternativo enfatiza los poderes del presidente para propiciar el apoyo legislativo asus iniciativas (Cheibub, Figueiredo y Limongi, 2009). Para el periodo bajo análisis, el de la

 Asamblea Constituyente de 1987-1988, la primera perspectiva es la más adecuada.5 Según la clasificación de Schlesinger (1966), los políticos pueden tener carreras políticas

de tres tipos: estáticas, cuando buscan la reelección en su posición; progresiva, cuando aspirana posiciones superiores; o discretas, cuando se retiran de la vida política una vez concluido sumandato.

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y la ejecución del gasto público. En 1934, en el contexto de la recesiónposterior a la crisis del treinta, las provincias delegaron al gobierno na-cional sus facultades para recaudar impuestos y se estableció un sistemade transferencias intergubernamentales para coparticipar los impuestos(Sawers, 1996). Desde entonces, la proporción de los ingresos fiscalestransferibles a los gobiernos subnacionales y los criterios para su dis-tribución han sido objeto de innumerables reformas (Eaton, 2001a;

 World Bank, 1996). En 1988 se aprobó la Ley de CoparticipaciónFederal de Recursos Fiscales que descentralizó más de cincuenta porciento de los recursos fiscales a las provincias y estableció fórmulas dedistribución secundaria altamente distributivas. Esta fórmula fue di-señada por una coalición mayoritaria de legisladores de las provinciasmás atrasadas económicamente, con fuertes incentivos para avanzar laagenda de los gobernadores.

 Antes de dejar el poder en 1983, el gobierno de la última dictadu-ra militar en Argentina restableció la Ley de Coparticipación fiscal de1973 por un periodo de un año hasta finales de 1984 (Eaton, 2001a).Cuando la prórroga de la ley quedó sin efecto, el gobierno del presi-dente Alfonsín (Unión Cívica Radical, 1983-1989) no fue capaz depromover una nueva ley que regulara las relaciones fiscales interguber-namentales hasta que la mayoría opositora en el congreso lo hizo en1988. En ese intervalo, el gobierno nacional asignó las transferencias demanera discrecional. Entre la transición democrática en 1983 y 1987,el partido radical tuvo el control de la presidencia y de la mayoría en lacámara baja, pero no del Senado, donde se encontraba con la oposiciónde una amplia mayoría del partido peronista, que a su vez reflejaba la

mayoría de gobiernos provinciales en manos de la oposición (Eaton,2001b). La cláusula constitucional que obliga a que las leyes de copar-ticipación sean ingresadas por el Senado, y una cámara alta controladapor una mayoría peronista, impidieron que la mayoría radical, alineadacon el presidente, en la Cámara de Diputados apoyara una ley de co-participación que lastimara los intereses de las provincias, en especial delas más rezagadas económicamente (Garman, Haggard y Willis, 2001).

 Y la cámara baja, controlada por el partido del presidente, disuadió a

los gobernadores y sus aliados en el Senado, de iniciar una ley que norespondiera a los intereses del gobierno nacional.

Las elecciones intermedias de 1987 quebraron el empate; en ellas,el Partido Justicialista (peronista) y sus aliados de los partidos provin-

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ciales ganaron una amplia mayoría en la Cámara de Diputados. Enel contexto de gobierno dividido vertical y horizontalmente, en 1988los legisladores de la oposición peronista y de los partidos provincia-les defendieron los intereses subnacionales y aprobaron una nueva leyde coordinación fiscal. Esta ley, vigente desde 1988 y que no ha sidorevocada ni reformada, restableció las transferencias automáticas a lasprovincias y elevó el porcentaje de los recursos transferibles a un máxi-mo histórico de 56.7 por ciento.6 Esta ley prescribe que la distribuciónsecundaria de los impuestos por transferir se realice de acuerdo con lossiguientes criterios: 65 por ciento según el tamaño de la población de laprovincia, 10 por ciento según la densidad poblacional, 15 por cientosegún el inverso del número de automóviles y viviendas por habitante,y el 10 por ciento restante de acuerdo con el inverso del nivel educativopromedio de la población (Schwartz y Liuksila, 1997). Estos criteriosde distribución benefician con mayores transferencias per cápita a lasprovincias más postergadas y deshabitadas, mientras las provincias másavanzadas económicamente deben descansar en la recaudación propiade impuestos para afrontar sus responsabilidades de gasto y de oferta debienes públicos (Artana et al., 1995).

En Argentina, las reglas electorales producen uno de los sistemas derepresentación con mayor sesgo de América Latina y el mundo. En elestudio de Samuels y Snyder (2001), el caso argentino es el duodécimomás sesgado de los setenta y ocho países analizados. Cada provinciaes un distrito de representación proporcional, y originalmente, segúnla Constitución de 1853, los escaños en la Cámara de Diputados seasignaban proporcionalmente a la población de cada distrito, pero las

reformas implementadas han distorsionado la proporcionalidad a tra-vés de la introducción de mínimos al número de representantes porprovincia. La reforma constitucional de 1949 estableció un mínimo dedos diputados por distrito, mínimo que fue elevado a tres en 1972 y acinco en 1982.

 Aunque el sistema federal argentino sobrerrepresenta a los votantesde las provincias menos pobladas y menos desarrolladas económicamen-te, las distintas regiones estaban representadas de manera equilibrada en

la Cámara de Diputados con 52 por ciento de diputados provenientesde las provincias más desarrolladas y 48 por ciento de las regiones más

6 Este porcentaje ha sido objeto de sucesivas modificaciones (Eaton y Dickovick, 2004).

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postergadas.7 Donde sí se presentaba una coalición mayoritaria de lasregiones menos desarrolladas era en el Senado, donde los escaños co-rrespondientes a estas regiones constituían más de sesenta por ciento dela cámara.

En Argentina, las provincias postergadas económicamente estabansobrerrepresentadas en la Cámara de Diputados y sus senadores eranmayoría en la cámara alta. Sin embargo, estas regiones no estuvieron encondiciones de hacer avanzar sus intereses territoriales sino hasta con-formar una coalición mayoritaria de legisladores nacionales alineadoscon sus gobernadores y de oposición con respecto al presidente, con losincentivos necesarios para representar los intereses territoriales subna-cionales. Los legisladores nacionales argentinos están motivados por unsistema de incentivos híbrido debido a la combinación de una estructurade carreras políticas subnacional y un ejecutivo nacional dominante. Elcontrol de las carreras políticas reside en las organizaciones subnaciona-les de los partidos, y cuando el partido está en el gobierno provincial, enel gobernador. Las tasas de reelección de los diputados nacionales sonrelativamente bajas y el acceso a posiciones en la esfera nacional como di-putados o senadores o en la subnacional como legisladores o en puestosen la burocracia provincial o en el partido depende de las organizacionesprovinciales de los partidos (De Luca, Jones y Tula, 2002). Bajo un go-bierno unificado, horizontal y verticalmente, es decir, cuando los legis-ladores y los gobernadores pertenecen al mismo partido del presidente,los legisladores nacionales responden al ejecutivo nacional, siempre ycuando sus iniciativas no entren en conflicto directo con los interesesprovinciales (Eaton, 2002). Bajo un gobierno dividido verticalmente, los

legisladores de oposición que aspiren a continuar su carrera política unavez concluido su mandato tienen fuertes incentivos para representar enel congreso los intereses territoriales subnacionales o más específicamen-te del gobernador (Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi, 2002).

Las fórmulas de distribución secundaria de la ley de 1988 fuerondiseñadas por la coalición legislativa de las regiones postergadas eco-nómicamente conformada por una mayoría de diputados nacionalesalineados en términos políticos con sus gobernadores y opuestos al par-

7 En Argentina, las provincias clasificadas como avanzadas son la Capital Federal, Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. Los datos sobre el producto bruto geográfico son de Mirabella deSant y Nanni (2002).

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tido del presidente. Con esta distribución de fuerzas, al presidente nole alcanzaron sus copartidarios para promover los intereses del gobiernonacional, y los gobernadores de las provincias periféricas opuestos alpresidente pudieron hacer avanzar sus intereses territoriales por mediode sus legisladores.

En México, al iniciarse las reformas descentralizadoras a comienzosde los años ochenta, el complejo sistema de relaciones fiscales intergu-bernamentales se caracterizaba por el alto nivel de centralización delgasto y los limitados poderes de recaudación en manos de los gobiernosestatales y municipales (Amieva-Huerta, 1997). Esta centralización eraresultado de esfuerzos de racionalización del fragmentado sistema im-positivo mexicano que habían comenzado en 1925 y que no habíanalcanzado resultados sustanciales hasta la segunda mitad del siglo XX.El sistema diseñado por la Convención Nacional Hacendaria de 1947asignó el impuesto sobre la propiedad y otros impuestos menores a losgobiernos locales, los impuestos a los ingresos y a las ventas al gobier-no nacional, y transferencias intergubernamentales desde la federacióna los estados. Este sistema tenía dos limitaciones fundamentales: lasfuentes de recaudación de ingresos fiscales asignadas a los gobiernossubnacionales eran insuficientes para cubrir sus responsabilidades degasto, y la falta de coordinación entre niveles de gobierno llevaba ala imposición múltiple sobre algunas fuentes de ingreso (Courchene,Díaz-Cayeros y Webb, 2000).

En 1980, un nuevo pacto fiscal fue diseñado a los fines de expandirla recaudación de impuestos y evitar la doble tributación. Todos los es-tados debían entrar en el Sistema de Coordinación Fiscal renunciando

a sus capacidades de recaudación sobre ingresos, producción y ventas, acambio de transferencias intergubernamentales, denominadas participa-ciones  (Courchene y Díaz-Cayeros, 2000). Las reglas de coparticipaciónde impuestos entre la federación y los estados establecidas en 1980 acor-daban destinar 18.45 por ciento de los ingresos a los estados, y la fórmulapara distribuir estos fondos entre los estados prescribía la asignación deacuerdo con su esfuerzo fiscal medido como la fracción de recaudaciónaportada por cada estado en el año anterior a la reforma, 1979.

No mucho tiempo después de haberse alcanzado el máximo nivel decentralización fiscal, a principios de los años ochenta, el ejecutivo fede-ral inició la descentralización en el contexto de las severas secuelas de lacrisis de la deuda externa y de una creciente competencia electoral en las

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contiendas subnacionales. A través de la descentralización, el régimenapuntaba a fortalecer al gobierno y al partido gobernante en los nivelesmás bajos del estado para preservar la estabilidad del sistema (Rodríguez,1997). Las reformas al sistema de transferencias intergubernamentalesfueron iniciadas y diseñadas por el ejecutivo federal, y los nuevos arre-glos institucionales resultantes respondieron a las necesidades del centrocomo resultado de los indiscutibles poderes del presidente.

Las reformas de 1990 abordaron los desequilibrios verticales y ho-rizontales. Las nuevas reglas asignaron una cuota fija de la recaudaciónfederal de impuestos al nivel subnacional y elevaron la fracción corres-pondiente a este nivel de gobierno de 18.45 a 19 por ciento. La fór-mula, que hasta ese momento distribuía los ingresos de acuerdo con elesfuerzo fiscal, incorporó un componente poblacional y uno compen-satorio, a pesar de lo cual la distribución de fondos preservó las ventajasfiscales en favor de los estados más ricos o más grandes (Courchene yDíaz-Cayeros, 2000).8 

Las reglas electorales en México no producen una representaciónperfectamente proporcional al tamaño de la población, pero el sesgo esmarcadamente menor que en otros países federales de Latinoamérica ydel mundo. De acuerdo con el estudio citado, el sesgo de representaciónen México (.0636) está por debajo de la media general de los paíseslatinoamericanos (.0787) y de los sistemas federales (.0841). Las reglaselectorales no sobrerrepresentan unas regiones en menoscabo de otras, yla composición del Congreso en 1990 reflejaba una ventaja en la Cáma-ra de Diputados para la representación de las regiones desarrolladas eco-nómicamente (61 por ciento) y en el Senado para la representación de

las regiones con mayor desventaja (65 por ciento). Los estados desarro-llados económicamente eran el Distrito Federal, el Estado de México,Nuevo León, Jalisco, Chihuahua, Campeche, Coahuila, Guanajuato,Puebla, Tamaulipas y Veracruz.

¿Qué incentivos tenían los diputados federales que de manera mayori-taria representaban a las regiones ricas y los senadores que por el contrariorepresentaban a las regiones menos desarrolladas, para defender los inte-reses territoriales de sus estados? La respuesta es ninguno. En el momento

8 El factor que podría igualar entre regiones heterogéneas, el componente poblacional, noconsidera las características sociales de la población asumiendo igualdad de condiciones en lapoblación y en las capacidades de los estados para responder a esas necesidades (HernándezTrillo, 1997).

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de las reformas a principios de los años noventa, las carreras políticas delos legisladores, y de todos los políticos, estaban controladas por la orga-nización nacional del partido. Los poderes del presidente mexicano paraponer en marcha su agenda de políticas provenían de dos fuentes: gobier-no unificado y el control sobre las carreras políticas (Weldon, 1997).

Desde 1929 y hasta fines de los años noventa, el sistema políti-co mexicano constituyó un caso de autoritarismo electoral (Schedler,2006). Las elecciones, que se oficiaban puntualmente, en la abruma-dora mayoría de los casos conducían al triunfo del mismo partido, elhegemónico Partido Revolucionario Institucional (PRI), de modo quetodos los niveles y ramas del gobierno estaban controlados por el mis-mo partido. La Constitución prohíbe la reelección –inmediata para loslegisladores e indefinida para los gobernadores y el presidente–, constre-ñimiento institucional que induce al desarrollo de la ambición progre-siva entre los políticos mexicanos. Una vez concluido su mandato, estospolíticos pueden continuar su carrera política aspirando a posicioneselectivas –senador, gobernador o presidente municipal en el caso de losdiputados–, en el gabinete o en las organizaciones del partido. Sin em-bargo, cualquiera que fuera el camino escogido, debido a la homogenei-dad partidaria y a la ausencia de competencia política, el control sobrela selección de candidatos residía en la dirigencia nacional del partido.Se esperaba que esta dirigencia recompensara a los políticos que hubie-ran contribuido con los objetivos colectivos del partido y castigara elcomportamiento en contra de la línea del PRI. En consecuencia, gober-nadores y legisladores tenían poco margen de autonomía con respectoa la dirigencia nacional y ello resultaba en un altísimo grado de unidad

(Hernández Rodríguez, 2003; Nacif, 2002).En 1990, con excepción del estado de Baja California, todos los go-

bernadores estaban alineados políticamente con el presidente; y en elCongreso, aunque la competida elección de 1988 había contribuido a in-crementar la pluralidad, la representación de la oposición era insuficientepara desafiar al oficialismo en la Cámara de Diputados y menor aún en elSenado donde, del total de 60 senadores, sólo cuatro pertenecían a par-tidos de oposición. Con esta configuración de fuerzas partidarias y con-

siderando el control de las carreras políticas en manos de la organizaciónnacional del partido, los legisladores no tenían otros incentivos más quealinearse con los intereses del ejecutivo federal, y así aprobar las fórmulas

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de distribución secundaria impulsadas por el poder central: arreglos querecompensan las capacidades fiscales de los estados.

Tabla 2. Coaliciones legislativas regionales de unidades desarrolladas y postergadas económicamente. México, Argentina y Brasil

Brasil Argentina México

Presidente PMDB UCR PRI  

Región Avanzada Postergada Avanzada Postergada Avanzada Postergada  

Gobernadores PMBD 7(100%)

PMBD 18(94.7%)

PFL 1(5.3%)

UCR 1(4.6%)

PJ 3(13.6%)

UCR(4.6%)

PJ - Prov. 18(81.8%)

PRI 11(61.3%)

PRI 19(35.5%)

PAN 1(3.2%)

Legisladoresalineados con elpresidente

PMBD117(40.1%)

PMBD131(44.9%)

UCR 60(23.6%)

UCR 54(21.3%)

PRI 141(47%)

PRI 87(29%)

Legisladoresalineados conel gobernadory opuestos al

presidente

0 PFL 5(1.7%)

PJ +partidosprovinciales:46

(18.11%)

PJ +partidosprovinciales:69

(46.6%)

0 0

Total legisladores 270 217 132 122 183 117

Fuentes: Elaboración propia con información de Mainwaring y Pérez-Liñán (1997),Martins Rodríguez (1987), Molinelli, Palanza y Sin (1999), Camp (1995) y GómezTagle (1997).PAN: Partido Acción Nacional; PFL: Partido del Frente Liberal; PJ: Partido Justicia-lista; PMBD: Partido del Movimiento Democrático Brasileño; UCR: Unión CívicaRadical; PRI: Partido Revolucionario Institucional.

Recapitulando, las reformas descentralizadoras analizadas resulta-ron en fórmulas de distribución secundaria diametralmente opuestas,compensatorias de necesidades socioeconómicas en Brasil y Argentina ybasada en las capacidades fiscales en México. En los dos primeros casos,el sesgo de representación legislativa que favorece a las regiones menosdesarrolladas económicamente se acompañó en el momento de la re-forma de un balance de poder en la cámara alta a favor de esas mismas

regiones. Sin embargo, los intereses territoriales de estas regiones sólolograron ser plasmados en las reglas para regular las relaciones fiscalesintergubernamentales cuando los legisladores encontraron los incenti-vos para defenderlos. En ambos países, los gobernadores cuentan con

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significativos instrumentos para recompensar la lealtad de los legisla-dores en la defensa de los intereses subnacionales en la arena políticanacional. No obstante, en Argentina, la aprobación de la Ley de Copar-ticipación Federal de Recursos Fiscales sólo tiene lugar bajo gobiernodividido horizontal y verticalmente, cuando los legisladores nacionalesprovenientes de provincias postergadas y gobernadas por la oposiciónconstituyeron una coalición mayoritaria que puede defender los intere-ses territoriales de sus gobernadores. En Brasil, la coincidencia de unacoalición legislativa mayoritaria de las regiones postergadas y los fuertesincentivos para representar los intereses territoriales subnacionales in-dujeron a la Asamblea Constituyente de 1987-1988 a diseñar fórmulasque beneficiaran a las regiones menos desarrolladas del país. En México,el sesgo en la representación legislativa de los estados con diferentescapacidades fiscales es mínimo, pero además, el control de las carreraspolíticas en la dirigencia nacional del partido y el gobierno unificadohorizontal y verticalmente introdujeron los incentivos para neutralizarlos intereses subnacionales y alinear al legislativo en torno a las prefe-rencias del ejecutivo federal.

Conclusiones

La descentralización fiscal, la distribución de atribuciones de recauda-ción y de ejercicio del gasto público entre niveles de gobierno, deberesolver dos problemas, los desequilibrios verticales –la distribución en-tre los niveles central y subnacionales de gobierno– y los desequilibrios

horizontales –la distribución de recursos entre las unidades subnaciona-les para garantizar diferentes fines: igualar la oferta de bienes públicoslocales, promover la eficiencia económica, etcétera. La variación entresistemas federales en la distribución secundaria de las transferencias in-tergubernamentales ha sido explicada por una hipótesis institucionalis-ta de acuerdo con la cual el sesgo en la representación legislativa de lasregiones propicia sesgos en la distribución de los recursos fiscales a favorde las regiones sobrerrepresentadas. Esta hipótesis asume que los polí-

ticos subnacionales defienden los intereses territoriales de los estados oprovincias que representan; sin embargo, la investigación comparadasobre el comportamiento de los legisladores ha demostrado que los in-

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tereses territoriales defendidos por los representantes dependen del locus  de control de las carreras políticas.

Este artículo contribuye a la explicación de la distribución secunda-ria de las transferencias intergubernamentales. Con base en la hipótesisinstitucional, argumentó que las fórmulas de distribución secundariade las transferencias intergubernamentales automáticas dependen delbalance de poder existente en el congreso entre coaliciones regionalesde regiones desarrolladas y postergadas económicamente y de los incen-tivos de carrera política que encuentren los legisladores para defenderlos intereses territoriales de sus regiones. A los fines de mostrar la plau-sibilidad de este argumento, se analizó el diseño de las fórmulas de dis-tribución secundaria de las transferencias intergubernamentales en trescasos que varían en el nivel de sesgo de representación y de distribuciónsecundaria: Brasil, Argentina y México. Este análisis muestra que en loscasos donde el balance de poder favorece a las coaliciones legislativas deregiones postergadas económicamente, Brasil y Argentina, aquél sólotuvo impacto en el diseño de las fórmulas de distribución cuando loslegisladores tuvieron incentivos de carrera política para hacer avanzarlos intereses de esas regiones. El análisis del caso mexicano ilustra cómoel control de las carreras políticas en la organización nacional del par-tido, y el gobierno unificado horizontal y verticalmente, allanaron elcamino para alinear al legislativo en torno a los intereses territorialesdel presidente.

La investigación sobre el federalismo fiscal se ha concentrado enanalizar los niveles de descentralización, y la economía política del gastopúblico ha hecho lo propio con las transferencias discrecionales, igno-

rando el tema de las transferencias automáticas. La relevancia del pro-blema de las fórmulas de distribución secundaria de las transferenciasautomáticas difícilmente puede exagerarse. Aunque las transferenciasbasadas en fórmulas no constituyen el único mecanismo para otorgarrecursos desde los niveles centrales a los subnacionales, son en la ma-yoría de los casos la principal fuente de transferencias. Más importan-te aún, en comparación con las fuentes de recursos propios, cuandosus bases o capacidades para recaudar son débiles y, con respecto a las

transferencias discrecionales desde el gobierno central, mucho menosconfiables ya que son altamente susceptibles a los vaivenes políticos ypartidarios. Por ello, las transferencias automáticas son la fuente mássegura de recursos para los gobiernos subnacionales.

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 Artículo recibido el 18 de octubre de 2012y aprobado el 14 de enero de 2014

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Políticas de la experiencia

colectiva poscolonial

 Donovan Hernández Castellanos*

El presente ensayo, dividido en tres partes, defiende un argumen-to de conjunto: es necesario formular una crítica de la experienciaposcolonial desde sus dispositivos políticos. Por ello, mediante unprocedimiento genealógico, se estudian las formas de la conmemo-ración vigentes en la cultura de la memoria transnacional, aunquesus efectos sean siempre locales, donde se insiste en el duelo tras elpasado traumático de la colectividad. En segundo lugar, se estudianlas prácticas de la memoria vinculadas a los monumentos del colonia-lismo que constituyen una idea excluyente de la nación, haciendo surastreo desde Centroeuropa. Finalmente, se analiza el discurso sobrela museística contemporánea, sobre sus fuerzas de representación yefectos políticos. Se concluye con una evaluación de la situación pos-colonial en África tomando como ejemplo Sudáfrica y sus políticas dereconciliación tras el apartheid . En todo el texto se propone una teoríaperformativa de la nación como narratividad.Palabras clave: políticas de la experiencia, duelo colectivo, nación, narra-tividad, performatividad.

El presente ensayo se propone desarrollar una teoría de la nacióncomo performatividad a partir del análisis del discurso político desociedades poscoloniales. Se trata de un estudio de las  políticas de laexperiencia , sus artefactos y ceremonias cívicas, con las que se produceen nuestras sociedades la adscripción o la pertenencia a una comunidadimaginada  (Anderson, 2013). Dentro de las actuales discusiones teóricas

* Candidato a doctor en Filosofía por la UNAM. Participa en diversos proyectos de inves-tigación en la UNAM y la UACM. Es investigador asociado en el CEGE. Sus temas de investi-gación son el análisis del discurso con perspectiva de género, la teoría crítica y la genealogía delo político en Occidente. Correo electrónico: .     P

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sudafricana. Entre otras cuestiones, esta posición singular obligó a unainterrogación sumamente vigente acerca de la permanencia de los mo-numentos y símbolos públicos que conmemoran la llegada de los ances-tros de los afrikáner. Luego de 1994, una de las preguntas abiertas en losánimos emancipados fue: ¿qué hacer con esos artefactos que conmemo-ran el inicio de la colonización del Transvaal? En este texto se intentaráhacer una genealogía de las respuestas que se han dado a estas proble-matizaciones sobre el pasado común y dividido de Sudáfrica, así comola revisión teórica de algunos usos y re-significaciones de los artefactosconmemorativos desde una perspectiva poscolonial.1

Uno

“Lo que, paradójicamente, nos enseñan la colonización y sus reliquias,es que la humanidad del hombre no viene dada: se crea. Y no se debeceder ni un centímetro en la denuncia de la dominación y la injusticia,especialmente cuando ésta se comete por ella misma (…)” (Mbembe,2008). Con esta sentencia que concluye su artículo Por un entierro sim-bólico del colonialismo, escrito en 2008, Achille Mbembe confronta unaarraigada tradición en la conciencia africana: la del victimismo; legadoperverso del colonialismo que se prolonga en el autoritarismo del po-tentado poscolonial que impone la evidencia desnuda de una existenciadañada (Adorno, 2004). En su lugar, el daño inscrito en la memoria yel cuerpo de los africanos debía ceder su lugar a la lección política, a laelaboración del trauma y no a su  pasaje al acto autovictimizador. Estos

acontecimientos forman parte de la  política de la experiencia  poscolo-nial contemporánea. Pero ¿qué formas debería tener esa elaboración del

 pasado traumático? Varios críticos han constatado recientemente quetodos hemos sido testigos de la aparición de una cultura de la memoria

* El estudio elaborado aquí es sólo una aproximación que apunta a la construcción de unmodelo teórico para el análisis de las pragmáticas de la nación en el mundo contemporáneo. Parauna revisión minuciosa de otros elementos que contribuyen a la discusión, remito al lector a lasfundamentales obras de Mario Rufer (2012) y Saurabh Dube (2011), quienes han contribuido

al análisis de las sociedades poscoloniales contemporáneas. En este artículo nos decantamos porla teoría performativa de Judith Butler por tratarse de una herramienta teórica aplicable no sóloal género, sino a la constitución de otras identidades colectivas más o menos naturalizadas comola nacionalidad; además, ha sido utilizada por los estudios subalternos de Asia como se verá másadelante. No obstante, se trata solamente de un desarrollo teórico entre otros posibles.

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Genealogía de la experiencia, duelo y rememoración

En primer lugar, Mbembe recoge una lección histórica: pese a que lamemoria del colonialismo no fue feliz, su maquinaria –típicamenteoccidental, mezcla de racionalidad y violencia– estaba lejos de ser unmecanismo infernal y omnipresente. Como todo dispositivo, el régi-men colonial estaba atravesado por líneas de fuga  hacia las que dirigíala mayoría de sus energías para controlarlas y luego utilizarlas comouna fuerza constitutiva, capaz de autorregular su funcionamiento ex-propiador. Estas líneas de fuga , como bien comprendió la sabiduría enresistencia , fueron agenciadas  por aquellos que el potentado ha relegadoa la condición de “rebeldes” y de “muertos excedentes de la historia”, sinuna tumba digna de conservar sus restos ni una inclusión  post mortem dentro de la “nación” reunificada. La segunda sería, si se quiere, unalección a la vez política  y mnemónica , “pues –insiste Mbembe–, no po-demos menospreciar lo simbólico y político de la presencia de estatuasy monumentos coloniales en los lugares públicos africanos” (Mbembe,2008). Ambas lecciones de la experiencia resistente están íntimamenteligadas; estas construcciones, ruinas de la antigua celebración de la na-ción colonial, intervienen en las manifestaciones del duelo público consu presencia enfática y autoritaria; presencia que eventualmente puedeser incorporada en la construcción de la “nueva” nación como ocurrióen Sudáfrica. La memorialización –que pese a la extendida opinión queinsiste en su vacuo universalismo, es de hecho siempre local y específi-ca–, proceso puesto en marcha en los países que sufrieron la experienciatraumática del colonialismo (o de la violencia estatal como en el Cono

Sur), empieza por una meditación sobre la “forma de transformar enpresencia interior la ausencia física de todos aquellos que se han per-dido” (Mbembe, 2008). Habría que pensar por ello si esta “presenciainterior” se da en los proyectos que construyen nación y ciudadanía–siempre tensionales y propensos a la hybris  de lo político– o en la vio-lenta expulsión de la memoria de las víctimas y de sus instigadores en laescena pública. Sea como fuere, Mbembe establece que la meditaciónsobre esta “ausencia” recibe la forma de un imperativo incondicional , de

un deber de memoria público que da toda su fuerza realizativa a la cues-tión del sepulcro, es decir, del suplemento de vida necesario a la reha-bilitación de los muertos en el seno de una nueva cultura que no debe,

 jamás, olvidar a los vencidos.

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Esta recuperación, siempre polémica, de la benjaminiana “tradiciónde los oprimidos” se “traduce –según la fenomenología de la memoriacolectiva habilitada en Mbembe– por la sepultura apropiada de los es-queletos de aquellos que murieron luchando; el levantamiento de estelasfunerarias sobre los mismos lugares donde cayeron; la consagración derituales religiosos tardocristianos destinados a ‘curar’ a los sobrevivientesde la ira y del deseo de venganza; la creación de muchos museos (el Mu-seo del Apartheid, el Hector Peterson Museum) y de parques destinadosa celebrar una común humanidad (Freedom Park); la floración de lasartes (música, ficción, biografías, poesía); la promoción de nuevas for-mas arquitectónicas (Constitution Hill) y, especialmente, los esfuerzosde traducción de una de las constituciones más liberales del mundo enacto de vida, en cotidianidad” (Mbembe, 2008). El caso de Sudáfrica esbastante representativo de las acciones realizadas por asociaciones civilesy los esfuerzos estatales para la “construcción de la unidad nacional”, ar-tificial y precaria, basada en la retórica pública de la “reconciliación” en-tre opresores y oprimidos; actores sociales ambos que son incorporadosen la narrativa histórica, expropiada de algunos por el colonialismo y elapartheid  (claramente es el caso de los negros, los coloured , los hindúsy asiáticos junto con las poblaciones “nativas” del complejo territorialque hoy llamamos Sudáfrica), sostenida por otros mediante una racista

 política de la autoctonía  (como fue, obviamente, el caso de la poblaciónpolíticamente hegemónica de los afrikáner).

Es bien sabido que Sudáfrica intentó dar respuesta a todas estas de-mandas mediante la conformación de una Comisión de la Verdad y laReconciliación (CVR) que entraría en la dividida escena política desde

1995, en el marco de toda una arquitectura estatal de la reconciliacióny el perdón.3 Esta comisión actuaría dentro de la amnistía decretada porNelson Mandela al asumir la presidencia y se instalaría de lleno en la leyde “Promoción de la unidad nacional y de la reconciliación”; su “política

3 Sobre las Comisiones de la Verdad en Sudáfrica y otras naciones poscoloniales habría muchoque decir; en sí mismas constituyen importantes –y polémicas– “tecnologías” de producción deverdad que cabría analizar más a detalle. Uno de los problemas constitutivos de estos organismoses que el restablecimiento de la verdad queda supeditado a la generación de una sensibilidad civil

acorde a la reconciliación; esto plantea nuevos y graves interrogantes a los conceptos de justicia ensociedades poscoloniales. Para los fines del presente artículo, es suficiente con señalar grosso modo las modalidades con las que operó en Sudáfrica. El lector encontrará un análisis detallado en elsugerente artículo de Mónica Cejas, “Memoria, verdad, nación y ciudadanía: algunas reflexionessobre la Comisión de la Verdad y la Reconciliación en Sudáfrica” (2007).

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cia cotidiana hoy. Mbembe lo sabía: no menospreciar la presencia deestatuas y monumentos coloniales equivale a sopesar su impacto en lavida pública de los nuevos ciudadanos. ¿Cómo se constituye una nación–junto con sus formas subjetivas– mediante actos conmemorativos ypolíticas del olvido? ¿Qué pasa cuando los monumentos de la opresiónque suscriben una narrativa legitimadora del colonialismo no son re-tirados de la nación? ¿Cuáles son los efectos de la permanencia muday potencialmente agresiva de los monumentos en un espacio públicoposcolonial que abandona su pasado de opresión política?

Sostener que los monumentos tienen “poder simbólico” o que po-sibilitan  la agencia de la significación opresiva incluso en las nuevasnarrativas que construyen a la “nación” poscolonial, implica que losartefactos diseñados para autorrepresentar a la nación tienen una fuerza

 performativa : a través de ellos, en su presencia enfática y autoritaria, elpasado parece seguir vigente incluso si se le cree completamente supera-do. Actúan sobre el espacio público generando discursividad, pero ellostambién habilitan una interpretación de lo que debe ser una nación. Losmonumentos son actos de la nación a la que construyen simbólicamen-te; ponen en acción una cadena de significantes que puede ser apropia-da, expropiada o ex-apropiada diseminalmente en las luchas a través deldiscurso. Como Coombes (2003), también estoy interesado en integrarun concepto de “acción” entendido como una manera de teorizar so-bre los “santuarios” conmemorativos que han sido reinventados tras elapartheid . El mejor ejemplo para lograr esto es el caso de Sudáfrica, quedecidió reintegrar los monumentos de los afrikáner en su política de lareconciliación, y, entre ellos, el más destacado para la memoria política

colonial y segregacionista: el Voortrekker Monument. Defenderé que esposible pensar estos problemas desde la dinámica de crecimiento de lasciudades metropolitanas tardomodernas. El apartheid  fue entonces unuso discriminatorio y racista del espacio público, diseñado políticamen-te a través de la ingeniería del “desarrollo separado”. Para ello sostendréuna concepción performativa de la política. Entiendo por  performati-vidad  la fuerza eficaz  del discurso como las acciones reiteradas que pro-ducen sus referentes y realizan aquello que dicen hacer. La retoricidad7 

constituye estos actos de habla por los cuales la “nación” es inventada.

7 En este texto se analiza el discurso poscolonial y sus retóricas públicas; no obstante, espertinente distinguir entre retóricas  y retoricidad : la retórica , en tanto saber, es una forma de

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Homi K. Bhabha sostuvo que la emergencia de la última fase de la na-ción moderna, desde mediados del siglo XIX, es también la emergenciade los más largos periodos de migración masiva dentro del Occidente,y de la expansión colonial en el Oriente. La nación, en este argumento,“llena el vacío dejado en el desarraigo de las comunidades y las fami-lias, y transforma esa pérdida en el lenguaje de la metáfora” (Bhabha,2002: 176). Por ende, cierta retoricidad es constitutiva de la nación entanto narratividad performativa que interpela a un círculo cada vez máscreciente de sujetos nacionales . La nación entonces es una cierta maqui-naria discursiva, sin duda muy poderosa y ubicua, que constituye y pos-tula  performativamente  su pasado y su presente, en una temporalidadque a menudo es cristalizada en objetos que la representan de manerasnormativas. Estos objetos deben ser leídos como alegorías nacionalesy como cristalizaciones dialécticas de experiencias , muy a la manera enque Walter Benjamin entendía esta noción en sus Tesis de filosofía dela historia .8 La metáfora –o la cadena metafórica y metonímica, propiade toda alegoresis– transfiere el sentido del hogar y la pertenencia através de las estepas de Europa central, pero sobre todo a través de lasdistancias y diferencias culturales que separan la comunidad imaginariadel pueblo-nación. Como argumenta Bhabha, la nación occidental esuna forma oscura y ubicua de vivir la localidad  de la cultura, pero cuyaterritorialización semántica y pragmática se logra sobre todo por mediode la temporalidad  social más bien que por la historicidad  metafísica a laque todo pasado nacional apela (los orígenes puros, no contaminados

producción de discursos que tiene un conjunto de técnicas de persuasión, de desempeños enun-ciativos y figuras de lengua y pensamiento (tropos) con los cuales constituye discursos públicos;la retoricidad , en cambio, apela a la dimensión constitutiva de la lengua: en lugar de ser una rel-ación transparente entre signo y referente, nuestros hábitos de pensamiento se encuentran en ladimensión del discurso y, por ende, sujetos a los efectos de tropos y demás figuras descritas porla retórica. Esto implica que, lejos de asumir la transparencia de lengua y mundo, el discursoes una manera de actuar e intervenir en aquello que describe. Esto es particularmente notablesi pensamos en conceptos importantes de las democracias contemporáneas: el enunciado: “elpueblo quiere…”, propio de la soberanía popular y sus gramáticas, es de hecho una prosopopeya  

del discurso antes que un referente. Para una mayor profundización en este orden de argumen-tos, remito al lector al libro de Paul de Man, Allegories of reading  (1976).

8 Ver Benjamin, 2005; para la alegoría en relación con la mónada y la historia natural enBenjamin, ver “El origen del ‘Trauerspiel’ alemán”, 2007; para una mirada a la alegoría desde loretórico en general, ver Beristáin, 2008.

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por la migración, los mitos de autoctonía, entre otros). Su ubicuidadconsiste en que, al postularse narrativamente como un acto fundacionalsin historia –puesto que toda nación oscurece su violencia instituyenteo la oblitera mediante  políticas del olvido–, encubre el marco políticoque hace posible toda narración y memoria nacional. Por ende, la na-cionalidad es una forma de afiliación social y textual cuya genealogíadebe ser trazada. En la modernidad occidental, toda nación instituye–incluso violentamente– “una forma de vida que es más compleja quela ‘comunidad’; más simbólica que la ‘sociedad’; más connotativa que el‘país’; menos patriótica que la ‘patria’; más retórica que la razón de Es-tado; más mitológica que la ideología; menos homogénea que la hege-monía; menos centrada que el ciudadano; más colectiva que ‘el sujeto’;más psíquica que la urbanidad; más híbrida que la articulación de lasdiferencias e identificaciones culturales de lo que puede representarseen cualquier estructuración jerárquica o binaria del antagonismo social”(Bhabha, 2002: 176).

En toda nación, el tiempo de fundación es el tiempo espectral de larepetición, a través del cual la nación se autogenera performativamente al

 producir y reiterar una narrativa oficial y dominante de su fundación y desu agencia actual y vigente ; la “nación” es el efecto reiterado de las prác-ticas discursivas e institucionales mediante las cuales se materializa en lahistoria y conserva su espesor, densidad y vigencia soberana. La iterabi-lidad le constituye diacrónicamente. La nación es entonces aquello que,al ser instaurado, no deja de ser performativamente (re)fundado a través desu narrativa instituyente y autogenerativa . Algo parecido sostiene Butlercuando afirma que “el estado-nación sólo puede reiterar su propia base

de legitimación produciendo, literalmente, la nación que le sirve debase de legitimación” (Butler y Spivak, 2009: 65). Esto implica plantearlos actos de habla que fundan o “instituyen” su propia referencia. Ha-brá, pues, que desarrollar una noción de la política como performativa.La circularidad de esta producción trabaja justamente con la temporali-dad disyunta de la espectralidad, que genera aquel referente del que dicederivarse el discurso (aunque en re