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Carlos E. Quintero

Investigador del

iteso. Mxico.

Es difcil ubicar un tema entre los asuntos pblicos

contemporneos que haya merecido tanta atencin

como la participacin social en el gobierno. Porigual acadmicos, funcionarios pblicos, lderes

de organizaciones de la sociedad civil y polticos

han participado en lo que bien podra denominarse

como un debate inacabado e inacabable sobre el

sentido y utilidad de la participacin social en la

consolidacin de la democracia, la mejora de la

calidad de vida y el control de los gobiernos y sus

polticas. Si bien este interminable debate ofrecemltiples perspectivas para atender y entender

el tema y sus diversas aplicaciones, tambin es

cierto que una buena parte de la literatura pare-

ce estar dominada por una suerte de optimismo

acrtico respecto a los alcances verdaderos de la

participacin de los ciudadanos en la as llamada

vida pblica.

Adoptando esta visin un tanto crtica y es-

cptica del fenmeno, la obra Poltica pblica y

participacin social: visiones alternativas ofrece

una coleccin de argumentos que, al menos en

principio, pretende modi-

car la tendencia optimista

en el tratamiento de las

cuestiones involucradas en

la relacin planteada en el

Poltica pblica y participacin

social: visiones alternativas,editado por Jos Sosa

Jos Sosa (ed.) (2006), Poltica pblica y

participacin social: visiones alternativas, divip-

cegap-fcpys de la unam, Mxico. 132 pp.,

isbn 968-9007-00-9.

Espiral,Estudios sobre Estado y Sociedad Vol. XIII No. 39 Mayo / Agosto de 2007 205

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Carlos E. Quintero

propio ttulo de la publicacin. El texto se compone de cinco

trabajos: un estudio introductorio y cuatro estudios de caso,

uno sobre formas participativas en gobiernos locales de la

Unin Europea, otro sobre la prevencin de riesgos en el

municipio de Baha Blanca de Argentina, uno ms sobre

gestin cooperativa en el municipio de San Luis Potos, y

nalmente uno sobre las formas que adopta la gestin del

agua en la delegacin Iztapalapa del Distrito Federal. El

denominador comn en los cinco trabajos es un esfuerzo

por revelar la verdadera naturaleza de la relacin entre las

estructuras de gobierno y los intereses de los ciudadanos;

y por entender si se trata de un vnculo de carcter casus-

tico y circunstancial o es, como sugiere una gran parte de

la literatura, un rasgo estructural de la gobernanza con-

tempornea. Merece la pena destacar que algunos de los

trabajos incluidos fueron presentados como ponencias en

el Tercer Seminario Anual de Investigacin sobre el Tercer

Sector en Mxico, llevado a cabo en la ciudad de Mxico en

el otoo de 2003, tal y como sealan tanto la pgina legal

del libro como el prefacio.El estudio introductorio fue elaborado por el editor de la

obra, Jos Sosa. Aunque breve slo 12 de las 132 pginas

del texto, este trabajo pretende construir un marco ana-

ltico para la lectura y comprensin de los cuatro estudios

de caso. Para ello, se ofrece una discusin que parte de la

formulacin directa de la pregunta qu es la participacin

social?, para luego ir presentando los elementos que a juicio

del autor integran y dan forma a la relacin poltica pblica-participacin social. As, se plantea la evolucin que, a lo

largo de las ltimas dos dcadas, ha tenido el concepto de

participacin social o ciudadana, y cmo se fue integrando,

casi de manera inevitable, a las nociones propias del trabajo

gubernamental. El efecto ltimo de estas incorporaciones

de la participacin social como parte de cuerpos conceptua-

les ms amplios es la multiplicacin de sus sentidos y la

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Poltica pblica y participacin social: visiones alternativas, editado por Jos Sosa

agudizacin de su dependencia hacia los contextos en los

que se aplica cuando se trata de denir su utilidad (p. ix).

Debe notarse que, aunque el estudio introductorio aborda

de manera tangencial los problemas sealados por los estu-

dios de caso, en ningn momento explica o da argumentos

para entender por qu la obra en su conjunto se reere a

la poltica pblica y a la participacin social en singular y

no en plural (polticas pblicas yformas de participacin

o participativas).

El primer captulo es el ms extenso de la obra y fue

elaborado por los investigadores espaoles Csar Colino

y Elosa del Pino. Como se indica en una nota a pie de p-

gina, el texto en cuestin ofrece los principales resultados

de la investigacin que ambos autores realizaron para la

Fundaci Flor de Maig (Fundacin Flor de Mayo) y que

permiti establecer una visin de conjunto sobre el grado en

que se ha extendido el uso de formas participativas en los

gobiernos locales de algunos pases de la Unin Europea.

Desde la visin de estos autores, la extensin de las formas

participativas muestra rasgos propios de un movimiento degrandes proporciones:

Basta mirar a los gobiernos locales de algunos pases como el Reino

Unido, Francia, Holanda o Alemania e incluso algunos municipios

espaoles pioneros para proclamar el triunfo de un nuevo espritu de

participacin ciudadana en el viejo continente (p. 1).

Segn los dos investigadores, en la erupcin de este esprituse percibe claramente un cambio en la percepcin de la parti-

cipacin social como un mecanismo propio de la democracia;

y que puede sintetizarse en el paso de una visin tradicional

en la que la participacin tena un carcter instrumental

para las instituciones pblicas, a otra ms contempornea

en la que se habla de una visin sustantiva de la misma. No

es casual, por tanto, que este cambio coincida tambin con

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la discusin de la evolucin de la democracia representativa

hacia la democracia participativa.

Al abordar las caractersticas especcas de la evolucin

de las formas de participacin, los autores identican di-

ferencias importantes en el uso de estos instrumentos a

partir de variables como el tamao de las localidades donde

se aplican, el papel que los gobiernos locales cumplen en

el contexto institucional de cada pas, y el tipo de reformas

poltico-administrativas aplicadas en los ltimos aos. Co-

incidiendo con estudios similares, el trabajo de Colino y Del

Pino encuentra que en la mayora de las reformas aplicadas

a los gobiernos locales europeos existe una tensin entre los

propsitos tendentes a mejorar y ampliar la calidad de la

democracia frente a los que buscan hacer ms eciente la

operacin de dependencias y la prestacin de servicios. El

resultado ha sido, en opinin de ambos, favorable en trmi-

nos generales: Sea como fuere la bsqueda de la ecacia y

la calidad y/o del fortalecimiento democrtico local, ambos

han contribuido a ampliar las posibilidades de implicacin

ciudadana [...] (p. 13).Al analizar las diversas formas de participacin aplicadas

en los gobiernos locales europeos, los autores encuentran

que las diferentes experiencias nacionales y regionales

muestran un patrn de desarrollo comn, consistente

en la formacin de tres etapas o fases: una primera de

fragmentacin y descoordinacin; una segunda denida

como simblico-discursiva, y una tercera de integracin

y agrupacin de medidas e instrumentos. Las etapas noslo sirven para describir cada uno de los casos, sino para

hacer comparaciones entre ellos. De esta forma, Espaa y

Francia se ubicaran en la primera, en tanto que Alemania

y la Comunidad Autnoma de Catalua muestran rasgos

propios de la segunda; y el Reino Unido se ubicara en

la ltima. No puede dejar de destacarse el hecho de que

en esta parte del estudio los autores, pese a la claridad y

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contundencia de sus argumentos, no se atreven a formular

una clasicacin precisa de los casos nacionales ms all

de generalizaciones, atenuadas luego con ejemplos de casos

especcos de regiones y ciudades.

Hacia el nal de su colaboracin Colino y Del Pino ad-

vierten de las limitantes y restricciones que enfrenta una

mayor y verdadera participacin de los ciudadanos en los

gobiernos locales. Entre los ms graves se encuentran las

restricciones nancieras y legales, los riesgos de burocra-

tizacin de la participacin, la frustracin ciudadana ante

la lentitud de los resultados que ofrece su involucramiento

y, sobre todo, el escaso nmero de gobiernos que han man-

tenido el inters por implicar a sus ciudadanos ms all

de ciertos momentos polticos favorables a la participacin

(campaas electorales, aplicacin de reformas legales e

institucionales, sucesos trgicos, etctera).

El segundo captulo est dedicado a la descripcin del caso

de la municipalidad de Baha Blanca y los efectos que la

participacin ciudadana tuvo en la adopcin de una poltica

local de prevencin de riesgos. El caso de Baha Blanca noescapa a la difcil situacin que caracteriza a los gobiernos

locales de Argentina y de muchos pases latinoamericanos,

consistente en un bajo desarrollo institucional y una cons-

tante escasez de recursos, pero enfrentada a los desafos

y enormes retos que derivan del crecimiento urbano y de

la expansin industrial. Su condicin portuaria agudiza

adems la gravedad de los riesgos ambientales y humanos

que encara. La particularidad del estudio contenido en estesegundo captulo de la obra reside en que su autor cuenta

con una perspectiva un tanto distinta a la de los otros do-

minados ms por una visin acadmica, ya que se trata de

quien fuera por varios aos el responsable directo del Plan

Estratgico de la municipalidad y uno de los principales

impulsores de las polticas de prevencin.

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El argumento central que se ofrece dene a la participa-

cin social como un proceso de aprendizaje colectivo, ms

que como un rasgo de los sistemas de planicacin pblica.

Se llega a esta conclusin despus de analizar cmo, en el

caso de Baha Blanca, a pesar de haberse llevado a cabo

un proceso de discusin colectiva para formular el Plan

Estratgico, nunca se tom en cuenta el perl de riesgos

que su estructura econmica implica. Al haberse presentado

situaciones de grave riesgo provocadas por accidentes en la

zona industrial del puerto, los distintos actores sociales e

institucionales aprovecharon el espacio comn creado por

el Plan Estratgico para denir un plan de prevencin de

riesgos.

El tercer captulo ofrece un anlisis de caso sobre la for-

macin de redes de cooperacin en un contexto de gestin

intergubernamental. La descripcin se desarrolla en torno

a la construccin de una infraestructura hidrulica el

Tanque Tenorio Villa de Reyes en la zona metropolitana

de San Luis Potos, capital del estado del mismo nombre. La

autora, Estela I. Sotelo, asume con xito el reto de elaboraruna construccin conceptual para explicar el resultado lti-

mo de las interacciones en torno a la ejecucin del proyecto

de construccin del tanque referido.

Dado que el proyecto involucraba en muchos sentidos el

xito o el fracaso de una poltica ms amplia, la relativa al

futuro de los escasos recursos hdricos del estado de San

Luis Potos, el comportamiento de los diferentes actores

sociales, pblicos y privados adopt perles de profundocomportamiento estratgico. El alcance de estos compor-

tamientos queda explicado de forma brillante y clara en

los seis grcos que se ofrecen a lo largo del trabajo. Son

de destacar, en particular, el que presenta de forma tri-

dimensional el posicionamiento de los actores en torno al

tanque (p. 74) y el que clasica, segn su mayor o menor

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Poltica pblica y participacin social: visiones alternativas, editado por Jos Sosa

orientacin tecnocrtica, a los gobiernos municipales invo-

lucrados (p. 85).

El captulo nal de la obra, dedicado a describir y analizar

la gestin hidrulica de la delegacin Iztapalapa, plantea

un cierre adecuado a las diferentes discusiones que se han

venido dando en los textos precedentes. En claro contraste

con los argumentos de carcter tcnico-administrativo y de

orden conceptual ofrecidos desde el estudio introductorio,

el trabajo de Mnica Landaverde se inscribe en una lnea

de anlisis de corte poltico. Esto puede deberse, en gran

medida, a la propia naturaleza del caso que estudia. A pocos

escapa el hecho de que las delegaciones del Distrito Federal

son mbitos de negociacin poltica y de experimentacin

administrativa dominados por una lgica urbana y de mo-

vilizacin social intensa propia de las grandes urbes.

En su descripcin del caso, M. Landaverde no abdica al

propsito de realizar un anlisis acadmico. Por el contrario,

lleva a cabo el estudio detallado de los principios, mecanis-

mos y propsitos que guan lo que ella misma denomina

como la gestin hidrulica de la delegacin. Y es, jus-tamente, a partir de estos elementos que logra identicar

un modelo de gestin fuertemente dominado por criterios

partidistas y de orden clientelar que, pese a ello, no logran

evadir las complejidades tcnicas y operativas que involucra

la prestacin del servicio de agua potable a una poblacin

de gran tamao y territorialmente dispersa. De ah que la

principal conclusin del captulo sea que:

[...] a pesar de que el Estado constitucionalmente es el encargado de

garantizar la provisin de servicios pblicos a la poblacin, por encima

de este mandato predominan intereses polticos que acentan las

desigualdades (p. 124).

Por lo reseado hasta este punto, puede concluirse que

la obra merece ser considerada una contribucin seria al

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debate actual sobre el alcance de la participacin social en

el trabajo gubernamental, si bien no se le puede atribuir

una inuencia mayor, propia de los textos que organizan y

encauzan las discusiones polticas y acadmicas. Su utilidad

reside, en todo caso, en que ofrece evidencias y argumen-

taciones concretas que van en contra de la corriente de

optimismo dominante en los estudios y textos que analizan

la participacin social en los gobiernos. Deberemos esperar

todava algunos aos para saber cul de estas dos posiciones

estuvo ms cerca de la verdad.