Planeación nacional, departamental y municipal en Bolivia · 6.1.1 El proceso de formulación del...

Planeación nacional,departamental y municipal

en Bolivia

Vladimir Ameller Terrazas*

Cuadernos Descentralistas 26

La Paz, mayo de 2011

* Economista boliviano de la Universidad de Santiago de Chile y graduado con máxima distinción de laMaestría en Descentralización y Desarrollo Local de la Universidad de las Américas de Ecuador. FueDirector Nacional de Planificación, Coordinador de la Oficina Técnica de Descentralización, Jefe de laUnidad de Economía y Finanzas Municipales y de Desarrollo Institucional, así como miembro del equi-po de diseño e implementación del proceso de descentralización. Consultor de diversas agencias decooperación bilateral y multilateral, con amplia experiencia docente nacional e internacional y autor devarios libros y otras publicaciones asociadas. [email protected]

Molvina ZeballosPresidenta del Directorio

Javier AzpurCoordinador Ejecutivo

Cinthia Vidal De La TorreCoordinadora Programa de Incidencia

Integrantes Programa de IncidenciaJuan NarváezJosé Carlos VeraNelly Carrasco

CUADERNOS DESCENTRALISTAS Nº 26

© Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, MagdalenaTeléfono: 613 8313Telefax: 613 8315E-mail: [email protected]

Coordinación:Juan Narváez

Elaboración de contenidos:Vladimir Ameller Terrazas

Corrección de estilo:Carolina Telier

Diseño y Diagramación:Renzo EspinelLuis de la Lama

Impresión:Tarea Asociación Gráfica EducativaPsje. María Auxiliadora 156/164 - BreñaTelf.: 424-3411

Tiraje: 1,000 ejemplaresHecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacionaldel Perú Nº 2011-06099

Primera ediciónLima-Perú, mayo de 2011

Tabla de contenido

Presentación ..........................................................................................5

Introducción ..........................................................................................7

CAPÍTULO 1: ANÁLISIS DEL CONTEXTO Y LAS ETAPAS DELAS POLÍTICAS DE PLANEAMIENTO DESDE 1980 ......................................9

1.1 Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987 ..................................91.2 El ajuste estructural de 1985 .................................................................. 101.3 Estrategia de Desarrollo Económico Social (EDES) 1989-2000......................... 111.4 Estrategia Nacional de Desarrollo (END) ................................................... 121.5 Las reformas de segunda generación ......................................................... 131.6 Diálogo nacional y la lucha contra la pobreza .............................................. 141.7 Crisis de los partidos políticos ................................................................ 151.8 El actual "proceso de cambio" ................................................................ 15

CAPÍTULO 2: ANÁLISIS DEL ENFOQUE Y ORIENTACIONESDEL PLANEAMIENTO ............................................................................ 19

2.1 Análisis del enfoque y orientaciones del planeamiento, el ordenamientoterritorial y la descentralización en el marco constitucional ............................. 192.1.1 Niveles de articulación procedimental y funcional ................................ 212.1.2 Lineamientos de políticas de ordenamiento territorial ........................... 22

2.2 Sistema de planificación y el ordenamiento territorial .................................... 232.2.1 Marco jurídico del ordenamiento territorial ....................................... 252.2.2 Marco institucional del ordenamiento territorial .................................. 262.2.3 Avances del ordenamiento territorial en Bolivia ................................... 27

2.3 Marco legal de la descentralización .......................................................... 282.3.1 La Descentralización fiscal en Bolivia ................................................ 282.3.2 Responsabilidades e ingreso de la administración pública en Bolivia ........... 30

2.4 Los territorios indígenas ....................................................................... 362.5 Régimen de exploración, explotación y distribución de las rentas extractivas ........ 372.6 Participación ciudadana ........................................................................ 41

CAPÍTULO 3: MARCO INSTITUCIONAL DEL PLANEAMIENTO.................. 43

3.1 Niveles de planificación ........................................................................ 44

CAPÍTULO 4: EL PLANEAMIENTO NACIONAL Y SUBNACIONALY LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO ................................ 47

4.1 Distribución de recursos en el presupuesto público ....................................... 494.2 Marco normativo ................................................................................ 504.3 Comportamiento de los recursos del presupuesto ........................................ 504.4 La fractura entre la planeación y el presupuesto público ................................. 51

CAPÍTULO 5: LA PLANIFICACIÓN DEPARTAMENTAL EN TARIJA .............. 55

CAPÍTULO 6: LA PLANIFICACIÓN EN LA CIUDAD DE LA PAZ .................. 63

6.1 Aspectos específicos del marco normativo .................................................. 636.1.1 El proceso de formulación del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) .......... 646.1.2 Actores y roles ........................................................................... 65

6.1.2.1 Actores sociales .............................................................. 656.1.2.2 Actores institucionales ...................................................... 65

6.2 Análisis de los planes de desarrollo durante la última década ............................ 676.2.1 Plan de Desarrollo Municipal 2001-2005 ........................................... 676.2.2 Plan de Desarrollo Municipal Jayma 2007-2011................................... 68

CAPÍTULO 7: CONCLUSIONES ............................................................... 75

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................... 79

ANEXOS ............................................................................................... 81

ÍNDICE DE ESQUEMAS, CUADROS Y TABLAS

Esquema 1: Gobiernos, planes y su expresión en los presupuestos ........................... 20Esquema 2: Niveles de articulación de los productos de la planificación estratégica....... 22Esquema 3: Estructura de los ingresos municipales ............................................. 31Esquema 4: Distribución de los recursos HIPIC ................................................. 34Esquema 5: Distribución de los recursos municipales .......................................... 35Cuadro 1: Características del proceso de descentralización fiscal ............................. 29Cuadro 2: Distribución por tipo de ingreso (en millones US$) ............................... 51Cuadro 3: Estructura de la inversión pública 1990-2009 (%) ................................. 54Tabla 1: Tributos. Exploración y explotación de hidrocarburos ............................... 38Tabla 2: Tributos. Transporte, refinación, comercialización y almacenaje .................... 40Tabla 3: Disparidades. Transferencias intergubernamentales ................................... 58

Cuadernos Descentralistas Nº 26. PLANEACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL EN BOLIVIA

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El presente estudio, denominado «Planeación Nacional, Departamental yMunicipal en Bolivia», forma parte de un conjunto de documentos que elGrupo Propuesta Ciudadana viene elaborando en el marco del proyecto«Estudio comparativo sobre procesos y mecanismos de planeamiento re-gional en la región andina», el cual comprende trabajos realizados en lospaíses de Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú. Este amplio esfuerzo tiene porfinalidad la sistematización y comparación de diversas experiencias de pla-neamiento en países andinos, bajo la perspectiva de contribuir en la genera-ción de propuestas que permitan rediseñar el sistema de planificación pe-ruano, vinculándolo efectivamente a la conducción del desarrollo nacional.

Estos trabajos abordan los aspectos fundamentales que deben ser considera-dos en la elaboración de una agenda de discusión sobre la planificación enlos niveles nacional, regional y local. Entre ellos podemos resaltar: el orde-namiento territorial, el planeamiento estratégico, los mecanismos de coor-dinación intergubernamental, la participación ciudadana, la articulación entretareas de planeamiento y presupuesto, así como la transparencia y la vigi-lancia. Estas dimensiones son analizadas para cada uno de los tres niveles degobierno, lo cual resulta ser muy importante en el marco del proceso dedescentralización que presenta nuestro país.

Los procesos de planeamiento de los países andinos seleccionados han veni-do desarrollándose en contextos que presentan semejanzas significativas deorden social, cultural y político. Debido a ello, es clave deducir de dichasexperiencias lecciones y lineamientos de política que permitan consolidarel sistema de planificación peruano, además de posicionarlo como un temaprioritario para la reforma de la gestión pública. Si bien ya se ha iniciado enel Perú el proceso de reconstrucción del sistema de planeamiento, éste aúnenfrenta una fuerte resistencia de sectores que siguen considerando que elEstado debe tener un rol marginal en el desenvolvimiento económico, so-cial y cultural del país.

Los estudios han sido posibles gracias al apoyo de RevenueWatch Institute(RWI), Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI) yEvangelischer Entwicklungsdienst (EED). Asimismo, la elaboración de es-tos documentos ha sido un trabajo coordinado con la Red de Municipalida-des Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE).

Presentación


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El estudio sobre planeamiento en Bolivia ha sido realizado por Vladimir Ame-ller, ingeniero comercial con mención en economía de la Universidad de San-tiago de Chile y Magister en Descentralización y Desarrollo Económico Localde la Universidad de las Américas – UDLA (Quito, Ecuador). En la actualidadlabora en el Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y luchacontra la Pobreza (PADEP) de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), sien-do responsable de la asistencia técnica para el diseño y desarrollo del Régimende Autonomías en Bolivia.

Vladimir Ameller tiene una amplia experiencia profesional y académica en lostemas abordados en este documento. Ha trabajado durante varios años en elViceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular de Boliviay ha sido Director Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial. Asi-mismo, ha laborado profesionalmente en el Gobierno Municipal de la ciudadde La Paz, coordinando políticas de planificación y participación. Además, esconsultor de organismos internacionales y agencias de cooperación, habiendorealizado diversos trabajos relacionados con planeamiento, formulación depolíticas de desarrollo y descentralización. Finalmente, Vladimir Ameller esfrecuentemente requerido como expositor y docente en foros y cursos nacio-nales e internacionales, además de haber elaborado y publicado varios artícu-los académicos en los temas de su especialidad, lo cual le permite tener unavisión amplia de la situación del planeamiento en los países latinoamericanos.

Lima, mayo de 2011

Grupo Propuesta Ciudadana


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El presente estudio tiene por objeto realizar un análisis sobre los procesosde planeamiento territorial en Bolivia en los últimos veinte años, su marcolegal, la institucionalidad conformada, la participación ciudadana en el pro-ceso y su relación con los presupuestos públicos. Incluye dos estudios decaso sobre instancias subnacionales: el primero analiza los procesos de pla-neación en una zona urbana y metropolitana como la ciudad de La Paz; y elsegundo, la planeación en el departamento de Tarija, como región produc-tora de hidrocarburos y la alta vulnerabilidad de sus presupuestos a las va-riaciones en los precios internacionales del petróleo.

La metodología utilizada se basó en la revisión de fuentes documentales yentrevistas con actores claves del proceso de planeación tanto del nivel na-cional como del nivel subnacional. En el caso de Tarija se visitó el departa-mento y se tomó contacto con las máximas autoridades ejecutivas del Go-bierno Departamental Autónomo de Tarija.

La estructura del informe está planteada en siete capítulos, desde el contex-to e historia de la planeación en Bolivia en las últimas dos décadas, la des-cripción de la legislación y su marco institucional y el sistema de planifica-ción nacional, departamental y municipal, su expresión financiera en lospresupuestos y asignación del gasto, hasta la experiencia de planeación sub-nacional en la ciudad de La Paz y el departamento de Tarija.

Finalmente, se formulan algunas conclusiones producto del análisis del pro-ceso y se identifican los aspectos específicos más relevantes, tanto en lo quese refiere a experiencias positivas de gestión y de organización, como a aque-llos errores y limitaciones que puedan ser universalizados en su alcance yaprendizaje para procesos de planeación similares en la región.

Introducción


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1.1 PLAN NACIONAL DEREHABILITACIÓN YDESARROLLO 1984-1987

A principios de la década de 1980, luego devarios gobiernos dictatoriales, Bolivia recu-peró la democracia gracias a la intensa resis-tencia popular y la presión internacional. Enoctubre de 1982, en medio de una profundacrisis económica, política y social, el Dr. Her-nán Siles Zuazo asumió la presidencia consti-tucional.

El elevado déficit de la década de 1970, re-sultado del manejo irresponsable de los re-cursos públicos (sostenidos en su mayoría porcréditos bilaterales, financiamiento externoy las divisas generadas por el auge de los pre-cios de las materias primas), junto a los ele-vados niveles de subvención estatal hacia elsector privado y las empresas públicas inefi-cientes con rendimientos bajos o negativos,dio lugar a una profunda crisis de endeuda-miento, que derivó en la imposibilidad dehonrar los compromisos financieros asumi-dos por el país.

Capítulo 1

Análisis del contexto y

las etapas de las políticas

de planeamiento desde 1980

Además de los conflictos económicos y so-ciales, el país vivió una profunda sequía entre1982 y 1983, que afectó de manera severa laproducción agropecuaria. En este contextose formuló el Plan Nacional de Rehabilitación yDesarrollo 1984-1987, con el fin de potenciarla economía popular (alimentos, vivienda,vestuario), organizar la gestión económica delgobierno y planificar la asignación y el con-trol de divisas orientadas principalmente ha-cia la agricultura cruceña. El logro de estosobjetivos pasaba por la «transformación de laestructura productiva del país, de tal formaque afirme la autonomía nacional, impulse eldesarrollo y promueva, simultáneamente, unamayor equidad y solidaridad social»1. Todoello con el propósito último de elevar el ni-vel de vida de la mayoría de la población, enel marco de una democracia integral.

La profunda inestabilidad política, económi-ca y social que experimentó el gobierno de laUnidad Democrática Popular (UDP) –resul-tado de las contradicciones internas del Go-bierno, el boicot de los partidos de oposiciónque contaban con mayoría parlamentaria y la

1 Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987, citado en Aproximación histórica a los proce-sos de planificación en Bolivia. La Paz: Cooperación Técnica Alemana, 2009, p. 31.


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presión social encabezada por la CentralObrera Boliviana (COB)– impidieron la apli-cación de esta estrategia.

1.2 EL AJUSTE ESTRUCTURALDE 1985

La crisis económica insostenible, el inicio deuna inflación galopante –que alcanzaría nive-les históricos en 1984– y las crecientes pre-siones obreras por mejores niveles de vidadieron lugar a una situación ingobernable. El14 de diciembre de 1984 Siles Zuazo se vioforzado a promulgar una ley de convocatoriaa elecciones, acortando su mandato.

En agosto de 1985, Víctor Paz Estenssoro asu-mía la presidencia por cuarta vez. Al pocotiempo su gobierno implementó una serie demedidas de «ajuste», con el propósito de re-ducir la regulación estatal sobre la economía,normar reglas claras para la inversión y po-tenciar la participación del sector privadocomo principal motor de una economía abier-ta hacia el exterior, con libre prevalencia delas fuerzas del mercado.

La medida más relevante fue la aprobacióndel Decreto Supremo 21060. Además de efec-tos de corto plazo como el control de la hi-perinflación (modificación del régimen cam-biario, de un tipo de cambio fijo a uno defini-do por subasta) y del déficit fiscal, así comola estabilización económica, el decreto pro-ponía cambios estructurales de largo plazo,que durarían más de veinte años. El ajustebuscaba el incremento de los niveles de con-sumo, y la restitución de la confianza en el

sistema financiero y en la moneda nacional.En el ámbito laboral, buscaba reducir los cos-tos de contratación y de despido, al marginaral Estado del establecimiento de condicionesgenerales para la compra-venta de la fuerzalaboral. La crisis económica, reflejada en lahiperinflación, se convertía en el justificativopara eliminar las normas protectoras del tra-bajador, de tal forma que los empresariospudiesen recuperar el nivel de sus gananciasmediante una mayor explotación laboral.

El decreto dio plena libertad a los empleado-res para contratar y despedir trabajadores, dis-puso el congelamiento de salarios e indujo ala reducción de la planilla salarial del sectorpúblico. Al modificar los parámetros para elpago de varios beneficios ligados al trabajo,llevó a la reducción del salario real y del no-minal para los nuevos trabajadores. A partirde entonces, dada la reducción de la fuerza delas organizaciones sindicales y el control delpoder por parte de los partidos políticos neo-liberales, se extendió el uso de dos figuras decontratación laboral adversas al trabajador: elcontrato eventual por 89 días y el contrato deconsultores, que ocasionaron la elevación dela eventualidad y la elusión de los derechosderivados del trabajo asalariado2.

La liberalización de la economía estuvo acom-pañada por una reforma fiscal implementadapor la Ley 843 (mayo de 1986), que transfor-maba una complicada estructura impositivacon más de cuatrocientos tipos de impuestosen una mucho más sencilla de siete impues-tos básicos, para mejorar la presión tributa-ria con el aporte del sector privado y del con-tribuyente individual.

2 Carlos Arze: Por la defensa del Derecho del Trabajo. Fundamentos para una propuesta de actualizaciónde la legislación laboral. La Paz: Cedla, 1998.


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El incremento de los precios de los bienes yservicios del sector público (especialmentede la gasolina e hidrocarburos), la unificacióndel tipo de cambio nacional, así como el co-bro de los impuestos devengados de YPFBpermitieron al gobierno un margen en su flujode los ingresos. Igualmente, las renegociacio-nes de la deuda externa con sus acreedorespermitieron amortiguar sus contingencias.Sin embargo, las tasas de crecimiento no fue-ron lo suficientemente amplias como parapotenciar el liderazgo del sector privado, in-capaz de absorber el total de empleados des-ocupados, lo que desembocó en el crecimien-to del sector denominado informal.

1.3 ESTRATEGIA DEDESARROLLO ECONÓMICOSOCIAL (EDES) 1989-2000

En abril de 1989, último año de la gestiónPaz Estenssoro, el Ministerio de Planeamientoy Coordinación presentó la Estrategia deDesarrollo Económico y Social 1989-2000(EDES), con el propósito de orientar las po-líticas de desarrollo con una visión de largoplazo. A diferencia de los anteriores planes,esta estrategia se iniciaba con un breve diag-nóstico histórico desde la Revolución Nacio-nal de 1952, para luego pasar a los desafíosde la economía en un escenario mundial.

Siguiendo una línea eminentemente sectorialy macroeconómica, la estrategia entendió alos hidrocarburos, la minería, la agricultura ylas manufacturas como los motores del cre-cimiento: «Los dos primeros deberían orien-

tarse al mercado de exportación, mientrasque las otras dos a atender las necesidadesinternas, particularmente alimenticias, y tam-bién de exportación. La expansión de estosúltimos sectores -agricultura y manufactura-fueron consideradas como los generadores deempleo intensivo de mano de obra»3.

En lo social, la EDES priorizaba la lucha con-tra la pobreza extrema; y como objetivos demediano plazo, se proponía reducir la des-igualdad mediante la distribución del ingresoy la creación de empleo productivo estable,salarios que mantuvieran el poder adquisiti-vo, prestaciones de seguridad social, aumen-to del gasto público en educación y salud, in-cremento de la oferta de vivienda para losestratos de bajos ingresos, y crecimiento deservicios de agua potable y alcantarillado delas ciudades. Para operativizar y asegurar laejecución de la estrategia se proponían lossiguientes instrumentos4:

a) una ley de ordenamiento económico yadministrativo para el desarrollo, que per-mitiera el logro progresivo de un ordeneconómico y social en el marco de la de-mocracia, con estabilidad y crecimientoeconómico y justicia social;

b) la continuidad de la nueva política eco-nómica y de las reformas de ajuste estruc-tural (DS 21060);

c) el fomento del sector privado, mediantela generación de condiciones para inver-siones de largo plazo, y la atracción de in-versión extranjera;

3 Aproximación histórica a los procesos de planificación en Bolivia. La Paz: Cooperación Técnica Alemana,2009, p. 40

4 Ibídem, pp. 41-43.


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d) la modernización del Estado, a fin de queel gobierno, sus empresas y acciones fun-cionen sobre criterios de eficiencia; y

e) la descentralización económica y adminis-trativa del Poder Ejecutivo, como un ins-trumento para una mayor participaciónsocial en la ejecución y control de las de-cisiones estatales.

Esta estrategia, formulada al final de la ges-tión del Movimiento Nacionalista Revolucio-nario (MNR), no se pudo implementar porfalta de continuidad, ya que si bien el sucesorde Paz Estenssoro, Gonzalo Sánchez de Loza-da, obtuvo la mayor votación en las eleccio-nes de 1989, la segunda fuerza (Acción De-mocrática Nacionalista, ADN), encabezadapor Hugo Banzer Suárez (25,24%) le dio susvotos en el Congreso Nacional a la tercerafuerza (Movimiento de Izquierda Revolucio-naria, MIR), encabezada por Jaime Paz Zamo-ra, quien asumió la Presidencia entre 1989 y1993, bajo el denominado Acuerdo Patrióti-co. De todas maneras, la información genera-da con la EDES fue recuperada en la gestiónde Jaime Paz Zamora para la formulación dela Estrategia Nacional de Desarrollo (END).

1.4 ESTRATEGIA NACIONAL DEDESARROLLO (END), 1992

El final de la década de 1980 y los inicios dela siguiente se caracterizaron por la recupe-ración económica. Se controló el nivel deldéficit fiscal, al igual que la inflación, debidoa la continuidad de varias de las medidas asu-midas por el modelo anterior, como el usodel bolsín para la libre determinación del tipo

de cambio, la libre convertibilidad de la mo-neda, la libre fijación de los salarios en el sec-tor privado, el control del déficit fiscal y lalibertad de fijación de las tasas de interés.

Durante el gobierno de Paz Zamora se inicia-ron las primeras privatizaciones; por ejemplo,el Ingenio Azucarero Guabirá, las plantas in-dustrializadoras de leche (PIL), los hoteles pre-fecturales y otras empresas ligadas a la ex Cor-poración Boliviana de Fomento (CBF). El De-creto Supremo 22407 (enero de 1990) esta-bleció los primeros lineamientos de la deno-minada modernización del Estado, que dieronlugar al Anteproyecto de Ley de Administra-ción Financiera y Control Gubernamental,promulgado posteriormente con el nombre deLey 1178, más conocida como Ley SAFCO,que estructuró los sistemas de administracióny control gubernamental, reguló el uso y elgasto de los recursos públicos, y designó a losresponsables de su manejo e implementación.

Con la primera Marcha por el Territorio y laDignidad (1990), en este período también seprodujeron las primeras movilizaciones indí-genas que derivaron en la promulgación de laLey 1715 de Reforma Agraria (1996), deno-minada Ley INRA, que establecía las tierrascomunitarias de origen (TCO) y los proce-sos de saneamiento y titulación.

En 1992 se publicó la Estrategia Nacional deDesarrollo (END), con el objetivo central de«crear las condiciones económicas, sociales einstitucionales para la satisfacción permanen-te de las necesidades básicas de todos los boli-vianos en términos de empleo, ingresos, sa-lud, nutrición, educación, vivienda y sanea-miento básico»5. Para lograr este objetivo, la

5 Ibídem, pp. 52-53.


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estrategia proponía como objetivos comple-mentarios el crecimiento económico y el em-pleo productivo, mediante una economía com-petitiva basada en el desarrollo de los recursoshumanos y naturales, la consolidación de lasbases de la estabilidad y la construcción de lainstitucionalidad y modernización del Estado.

Entre sus componentes resaltaba la necesi-dad de buscar acuerdos para su aplicación,espacios de negociación y un trabajo coordi-nado entre el Estado y la sociedad civil, pre-suponiendo en este sentido una mayor des-centralización administrativa y el empodera-miento de la territorialidad (municipio y de-partamento); es decir, la democratización delpoder. También se propuso una lucha conjuntacontra la pobreza, en la que todos los secto-res de la sociedad y grupos vulnerables de-bían participar e interactuar de manera inte-gral, mediante la aplicación y formulación depropuestas a ser incorporadas en cuatro es-trategias multisectoriales (mujer, pobreza,población y medio ambiente). Este aspectosignificó un avance cualitativo en las políticassociales del país6.

1.5 LAS REFORMAS DESEGUNDA GENERACIÓN

El primer gobierno de Gonzalo Sánchez deLozada con el MNR (1993-1997) dio conti-nuidad al proceso de liberalización y moder-nización, lo profundizó y buscó su consolida-ción. Luego de las medidas de ajuste estruc-tural (1985) y de la Ley SAFCO (1992), en-tre otras, se impulsaron nuevas reformasorientadas a la modernización del Estado y lasociedad. Entre estas destacan:

a) modificaciones a la Constitución Políticadel Estado (CPE), en las que se reconocea Bolivia como país pluricultural y mul-tiétnico;

b) la Ley 1544 de Capitalización (1994),como modalidad de privatización de lasprincipales empresas estatales;

c) la Ley de Participación Popular (Ley 1551de 1994) y la Ley de DescentralizaciónAdministrativa (LDA, de 1995), que de-limitan el inicio del modelo boliviano dedescentralización y de reconfiguración dela relación Estado-sociedad civil;

d) la Ley 1565 de Reforma Educativa (LRE,de 1994), que oficializó la educación in-tercultural bilingüe;

e) la Ley 1732 de Reforma de Pensiones(1996); y

f) la Ley 1715 del Servicio Nacional de Re-forma Agraria, conocida como Ley INRA(1996), que reconoció las tierras comu-nitarias de origen de los pueblos indíge-nas y estableció los procesos de sanea-miento y titulación de tierras.

Con la experiencia acumulada en las anterio-res gestiones y el apoyo de organismos inter-nacionales como la Cooperación Técnica Ale-mana (GTZ), con la coordinación de un equi-po de profesionales de la Secretaría de Plani-ficación, el gobierno de Sánchez de Lozadadiseñó el Plan General de Desarrollo Econó-mico y Social (PGDES), con el propósito deconfigurar un marco de referencia general yno un listado de programas y proyectos de

6 Ídem, p. 54.


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inversión a ejecutarse, como en las anterio-res estrategias.

Luego de un análisis de las potencialidadesdel país, el PGDES se planteó cinco objetivosestratégicos: el cambio del carácter de la in-serción internacional, la transformación pro-ductiva, igualdad de oportunidades para lapoblación, la ampliación de la democraciaparticipativa y el perfeccionamiento de lademocracia. En el contexto de la economíade mercado, buscaba una visión integral delpaís y de la gestión pública; un nuevo modelode planificación participativa, que oriente lasinversiones de acuerdo con la vocación pro-ductiva de cada territorio y con las necesida-des y propuestas planteadas por las organiza-ciones territoriales de base (OTB) y los mu-nicipios; y un enfoque selectivo de los recur-sos hacia las actividades con las mejores opor-tunidades y potencialidades del país.

Si bien los postulados, lineamientos y propues-tas del PGDES se fueron implementando enel proceso, el Plan no funcionó como instru-mento de gestión propiamente dicho; en granparte, debido a que, al poco tiempo de su pu-blicación y difusión, el Ministerio de Desa-rrollo Sostenible y Medio Ambiente (DSMA),gestor del Plan, perdió la fuerza y peso políti-co que inicialmente tuvo, en tanto la conduc-ción del Ministerio fue delegada a una de lasfuerzas aliadas del gobierno (Unión Cívica So-lidaridad, UCS), como parte del cuoteo polí-tico imperante en todas las gestiones.

1.6 DIÁLOGO NACIONAL YLUCHA CONTRA LAPOBREZA

En 1997, el general Hugo Banzer Suárez(1997-2001) asumió por segunda vez la con-

ducción del país, pero en esta ocasión demanera democrática; sin embargo, a raíz deuna enfermedad terminal, no pudo concluirsu período constitucional, que fue asumidopor el entonces vicepresidente, Jorge Qui-roga Ramírez, quien gobernó del 2001 al2002.

El cuoteo de los cargos gubernamentales en-tre las fuerzas políticas, la corrupción y elincumplimiento de los acuerdos y compro-misos respecto a las demandas sociales frag-mentaron la institucionalidad y ahondaronaún más la pérdida de credibilidad del siste-ma político en el país. En este contexto, y apartir de las experiencias acumuladas, se for-muló el Plan General de Desarrollo Econó-mico y Social 1997-2002 (PGDES), que encierta medida daba continuidad a los linea-mientos del plan anterior. Sin embargo, nun-ca se implementó y fue sustituido por la Es-trategia Boliviana de Reducción de la Pobre-za (EBRP).

El diseño y la formulación de la EBRP fueproducto de un amplio proceso participati-vo de sectores de la sociedad, la Iglesia cató-lica –como parte del Foro Jubileo 2000 (per-dón de penas y deudas)– y el gobierno deBolivia, con el apoyo de la Cooperación In-ternacional a través del segundo DiálogoNacional 2000, en el marco de la condona-ción de la deuda externa para países pobresaltamente endeudados (HIPC por sus siglasen inglés).

La EBRP buscaba reducir la pobreza median-te políticas económicas y sociales estructura-das en cuatro componentes interrelacionados:

a) ampliación de las oportunidades de em-pleo e ingresos (apoyo y fomento a la ca-pacidad productiva);


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b) desarrollo de capacidades (educación pri-maria, salud preventiva y habitabilidad);

c) fortalecimiento de la seguridad y protec-ción de los pobres; y

d) promoción de la integración y participa-ción social.

La Ley del Diálogo establecía que, en el mar-co del PGDES, se formularía y actualizaría almenos cada tres años la EBRP, en consultacon la sociedad civil, y con la identificaciónde las áreas de acción que la administraciónpública central, departamental y municipalpromovería en forma prioritaria, en sus res-pectivos ámbitos de competencia.

1.7 CRISIS DE LOS PARTIDOSPOLÍTICOS

Las elecciones generales de junio del 2002concluyeron con un triunfo estrecho a favordel ex presidente Gonzalo Sánchez de Loza-da (MNR), seguido por el Movimiento AlSocialismo (MAS), encabezado por Evo Mo-rales Ayma, fuerza política emergente confuerte ligazón a los movimientos sociales. Lafrágil correlación de fuerzas llevó al segundogobierno del presidente Sánchez de Lozada acogobernar con diversas fuerzas políticas(MNR, MIR, UCS, Nueva Fuerza Republica-na y el Movimiento Bolivia), reeditando unanueva versión del cuoteo político.

La profundización de la crisis política, eco-nómica y social, resultado de la repartija delos cargos políticos, la corrupción y medidaseconómicas contraproducentes como el «im-puestazo» (febrero del 2003) y el incremen-to de los precios de los combustibles (en oc-tubre del mismo año), originó movilizacio-

nes sociales inéditas que derivaron en la re-nuncia y huida de Sánchez de Lozada del país(17 de octubre del 2003), luego de un episo-dio de fuerte represión y masacre de decenasde ciudadanos en el altiplano paceño.

Este colapso del régimen económico, políti-co, social, cultural y territorial de la primerademocratización, comprendida como el pe-ríodo de democracia que el país vivió a partirde 1982, hasta la crisis del 2003, no se debiótanto al «neoliberalismo», sino principalmentea la incapacidad de la dirigencia política paracrear condiciones que garantizaran la imple-mentación efectiva de una democracia que ase-gure la participación de todos los individuosen condiciones de igualdad en los procesospolíticos. Frente al vacío que la crisis de lospartidos políticos generó en el sistema de re-presentación nacional, otros actores adquirie-ron relevancia: los movimientos sociales y loscomités cívicos, que se convirtieron en pro-tagonistas del escenario político.

1.8 EL ACTUAL «PROCESO DECAMBIO»

El gobierno del Movimiento al Socialismo(MAS), por la composición de las fuerzas so-ciales que lo sustentan y por su orientaciónideológica, representa un régimen reformistade carácter pequeño burgués-campesino. Supapel histórico, por lo tanto, está determina-do por la necesidad de restaurar la domina-ción capitalista, venida a menos por el desgas-te y la frustración de la experiencia neolibe-ral, que devino en una profunda crisis social ypolítica, y por lo tanto también estatal.

Por ese motivo, los objetivos del gobierno delMAS se inscriben en la construcción del lla-mado «capitalismo andino amazónico», pro-


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pugnado por su ideólogo, el vicepresidenteÁlvaro García Linera, quien conceptualiza unnuevo intento por impulsar el desarrollo ca-pitalista del país –frustrado en el pasado du-rante las experiencias liberales y nacionalis-tas–, asentado en la posibilidad de utilizar elEstado plurinacional como la fuerza centralque transforme las condiciones para el desa-rrollo económico, alentando la transferenciade excedentes económicos desde las esferascapitalistas primario-exportadoras hacia lossectores de producción interna, como la in-dustria, la agricultura y los servicios7.

Los actores de esta estrategia serían los pe-queños y medianos productores del campo yde las ciudades, conocidos como «microem-presarios», que se desarrollarían en armoníacon las empresas transnacionales, presentesen el país como «socias» del Estado. Esta sin-gular alianza de clases estaría basada en unavisión culturalista que pondera el virtuosis-mo de los principios y las prácticas culturalesde las naciones originarias, entendidas comola antítesis de la lógica capitalista de explota-ción.

Consecuentemente, la reforma económicadebería contar con todo un período de paz ytranquilidad política, a partir de la restituciónde la soberanía del Estado y de la reconstruc-ción de su institucionalidad. Se trataría deeliminar todas las aristas perniciosas del neo-liberalismo existentes en las leyes, que oca-sionaron la pérdida de la creencia popular –ybase de la dominación del Estado burgués–de que el Estado es el representante generalde la sociedad, mediante una serie de refor-mas que faciliten la normalidad del funciona-miento de la economía «diversa».

Como se puede apreciar, en este contextodescrito de los últimos veinte años, el pro-ceso de planificación en Bolivia se ha carac-terizado por el tránsito progresivo de un sis-tema de planificación centralizado –adecua-do al contexto de estabilización económicay alejamiento de gobiernos militares– a otromás democrático, más descentralizado y par-ticipativo y de mayor necesidad de coordi-nación intergubernamental. El ciclo de pla-nificación desde el centro para la periferia,cambió solo ante la emergencia de los go-biernos municipales a partir de 1994, y conla denominada «planificación participativa»,un mecanismo que permeó todo el ciclo degestión pública, no solo introduciendo unamirada desde el territorio e insumos desdela demanda local, sino transformando el sis-tema de presupuesto, de programación y deinversión pública.

A partir de 1995, el Ministerio de Desarro-llo Sostenible y Planificación, sintetizó ade-cuadamente el momento de reformas de se-gunda generación que Bolivia no dudó enemprender. De esta manera, la dinámica dela planificación alcanzaba una articulaciónvertical entre los distintos niveles (nacional/PGDES, departamental/Plan Departamen-tal de Desarrollo y municipal/Plan de De-sarrollo Municipal), una integración secto-rial o enfoque multisectorial que buscabacomplementarse con el ordenamiento terri-torial, «presente en distintos grados de de-sarrollo, en cada uno de los niveles. Con laaplicación de los Planes de Uso del Suelo yde Ocupación del Territorio, se podrá re-troalimentar los procesos desarrollados hastaahora, mejorando el rendimiento de las pro-puestas y haciendo más eficiente la asigna-

7 Carlos Arze: Evolución del derecho laboral en Bolivia. Inédito, 2010.


17

ción de recursos, en cada porción del terri-torio»8.

De esta forma, la planificación llega al siglo XXIcon mayor fuerza desde las aspiraciones y de-mandas locales y con amplios procesos partici-pativos que tuvieron su mayor incidencia en eldesarrollo del Diálogo Nacional 2000, espaciodonde se realizó una amplia consulta, determi-nando prioridades, mecanismos de asignaciónde recursos y de control social explicitados enuna Ley del Diálogo Nacional. Así, el sistemanacional de planificación asentó sus nuevas ba-ses sobre las antiguas prefecturas; y sus planesdepartamentales, así como sobre los gobiernosmunicipales y sus planes de desarrollo munici-pal, institucionalidad que sigue vigente y que, aluz del nuevo régimen de autonomías instaura-do por la CPE, supone mayores desafíos paralos gobiernos autónomos.

La CPE define una nueva estructura de orga-nización de procesos de planificación terri-torial (nuevos niveles de planificación terri-torial: regional e indígena), en el marco deun nuevo enfoque de desarrollo, y delega alEstado un mayor protagonismo en la econo-mía. Se ha reconfigurado el Sistema de Plani-ficación Estatal (nuevo SISPLAN), que pre-tende articular el sistema de inversión públi-ca y presupuesto y gestión institucional, ex-presado en la nueva estructura del Ejecutivo.

Surge entonces una nueva prioridad de polí-tica nacional: el programa Erradicación de laExtrema Pobreza, en el marco del Plan Na-cional de Desarrollo (PND), y se plantea unnuevo desafío para la planificación: rediseñarla

desde un Estado autonómico, teniendo comoclave la planificación intergubernamental,subsidiaria y descentralizada.

Hoy el nuevo modelo de planificación inte-gral del Estado plurinacional se compone dedos sistemas: el de planificación sectorial y elde planificación territorial. El nivel centraldel Estado conduce y regula el proceso deplanificación del desarrollo económico, so-cial y cultural del país, incorporando las pre-visiones de las entidades territoriales autó-nomas. Esto, además de diseñar e implemen-tar el Sistema de Planificación Integral delEstado mediante ley aprobada por la Asam-blea Legislativa Plurinacional, incorporandoa las entidades territoriales autónomas.

Como se puede colegir, la paradoja en esteEstado más descentralizado estriba en que losmecanismos no sean de explícita coordinaciónintergubernamental, sino de previsión e incor-poración de las Entidades Territoriales Autó-nomas (ETA); aspecto que se corrobora por-que también se determina que el Plan Nacio-nal de Desarrollo será de cumplimiento obli-gatorio por parte de todos los actores, entida-des públicas y entidades territoriales autóno-mas9. En este marco, las entidades territoria-les tienen como competencias elaborar, apro-bar y ejecutar el Plan de Desarrollo Munici-pal, incorporando los criterios del desarrollohumano, con equidad de género e igualdad deoportunidades, en sujeción a ley especial, con-forme a las normas del Sistema de Planifica-ción Integral del Estado y en concordancia conlos Planes de Desarrollo Departamental, Mu-nicipal e Indígena Originario Campesino.

8 República de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretaría Nacional de Planificación y Ministerio de DesarrolloSostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p. 67.

9 Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), articulo 93.


19

Capítulo 2

Análisis del enfoque y

orientaciones del planeamiento,

el ordenamiento territorial y la

descentralización en el marco

constitucional

2.1 ANÁLISIS DEL ENFOQUE YORIENTACIONES DELPLANEAMIENTO, ELORDENAMIENTOTERRITORIAL Y LADESCENTRALIZACIÓN ENEL MARCOCONSTITUCIONAL

La Constitución Política del Estado establececomo función principal de este último la pla-nificación integral estatal10, que incorporaráen su construcción, además, a todas las enti-dades territoriales. La planificación territo-rial y el ordenamiento territorial11 se hallanentre las competencias exclusivas del nivelcentral, y se conceptualizan como parte cen-tral de las funciones del Estado en la econo-mía, con la participación y consulta ciudada-na en la formulación del Plan General deDesarrollo, cuya ejecución es obligatoria paratodas las formas de organización económica.Asimismo, establece que el Estado garantiza-rá la creación, organización y funcionamien-

to de una entidad de planificación participa-tiva que incluya a representantes de las insti-tuciones públicas y de la sociedad civil orga-nizada.

En materia de ordenamiento territorial, enel capítulo noveno, denominado «Tierra yterritorio»12, señala que el Estado tiene laobligación de fomentar planes de asentamien-tos humanos para alcanzar una racional dis-tribución demográfica y un mejor aprovecha-miento de la tierra y los recursos naturales,otorgando a los nuevos asentados facilidadesde acceso a la educación, salud, seguridad ali-mentaria y producción, en el marco del or-denamiento territorial del estado y la con-servación del medio ambiente. Finalmente,en materia de descentralización, la Constitu-ción determina la nueva organización y es-tructura del Estado, y a partir de él instauraun régimen de autonomías. En su TerceraParte, la CPE señala el tránsito de un modelobigubernamental (gobierno nacional y mu-nicipal), a un Estado multiautonómico (de

10 CPE, capítulo II, artículo 316.11 CPE, artículo 298.12 CPE, artículo 402.


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diversas formas de autonomía) y tetraguber-namental (de cuatro gobiernos autónomos)13,todos con atribuciones legislativas. El textoconstitucional, además, define y asigna 199competencias, divididas en privativas, exclu-sivas, concurrentes y compartidas.

Si bien las leyes que desatan estas reformasya están en marcha, los instrumentos de lagestión pública todavía no lo están. El siste-ma de planificación no es ajeno a estos tiem-pos; no obstante su revaluación, a más decuatro años de gestión del gobierno del Pre-sidente Evo Morales, aún no consigue instru-

mentalizar el proceso y articular el procesode planificación en la construcción del Esta-do plurinacional y autonómico.

Para ser efectiva en su diseño e implementa-ción, toda política pública –entendida comoaquella acción deliberada tendiente a trans-formar y mejorar cierta realidad–, debe cum-plir necesariamente tres requisitos principa-les: a) estar inserta en un marco de objetivosmayores o políticas de Estado, que definan suvisión estratégica; b) estar circunscrita a unespacio geográfico específico, que la dote dereferencia territorial; y c) estar respaldada por

13 Podría ser en el corto plazo un Estado pentagubernamental, pues si bien la autonomía regional no legislatodavía, esta podría aproximarse a una forma de gobierno debido a la singular dinámica política y a labúsqueda de apropiación de un mayor excedente económico de la región.

Esquema 1: Gobiernos, planes y su expresión en los presupuestos


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determinados escenarios de participaciónpública y privada, que la doten de legitimi-dad social.

En este sentido, la planificación del desarro-llo se define como «un proceso de interac-ción entre el Estado y la sociedad, que se de-sarrolla dentro de un espacio geográfico de-terminado, persigue objetivos comunes, ar-ticula el componente estratégico (qué hacer)y el territorial (dónde hacerlo), establecien-do a través de quiénes (actores e institucio-nes) se ejecutan las prioridades». Así, la pla-nificación se estructura según las normas bá-sicas del Sistema Nacional de Planificación(SISPLAN) y tiene dos ámbitos principales derealización: la planificación del desarrollo yla planificación institucional, cuyos niveles derelacionamiento se grafican en el esquema 1.

Tradicionalmente, las actividades de planifi-cación casi estuvieron circunscritas a los ám-bitos estratégico y sectorial. La visión-obje-tivo de desarrollo respondía a las preguntasde QUÉ tipo de desarrollo queremos y QUIÉNES

deberían ser los actores del desarrollo. Noobstante, para concebir una visión integral dela planificación no es suficiente saber quémodelo de desarrollo queremos y quiénesestarán involucrados en el proceso, sino queademás requerimos saber DÓNDE localizar losproyectos y programas de desarrollo para te-ner el mayor impacto posible y CÓMO operati-vizar su implementación.

Este el desafío para el nuevo Sistema de Plani-ficación Integral del Estado, adaptarse a un

Estado con varios gobiernos autónomos ele-gidos por voto popular, con facultades legis-lativas y jurisdicciones territoriales propias;así como lograr que funcione un sistema deplanificación, según la Constitución y la LeyMarco de Autonomías y Descentralización,con tendencias centralistas en un Estado or-ganizado territorialmente en varias formas deautonomía. En este marco, el ordenamientoterritorial, asignatura aún pendiente, se cons-tituye necesariamente en la fuente informati-va que debe alimentar continuamente a losámbitos estratégico, sectorial y ahora territo-rial de la planificación, sugiriendo la localiza-ción óptima de la inversión pública según lascaracterísticas biofísicas del territorio y el tipode proceso de ocupación del que sea objeto14.

2.1.1 Niveles de articulaciónprocedimental y funcional

Dado el anterior escenario de la planificación,el éxito de los planes de desarrollo, de losplanes de ordenamiento territorial y de losplanes sectoriales a nivel nacional, departa-mental y municipal dependerá del grado decomplementariedad que tengan entre sí du-rante su diseño, elaboración e implementa-ción (articulación horizontal), así como de lacompatibilidad metodológica y retroalimen-tación temporal que incorporen (articulaciónvertical). El esquema 2 ilustra, como ejem-plo, la forma en la cual deberían relacionarselos planes de desarrollo y los planes de orde-namiento territorial en los tres actuales ni-veles de planificación15.

14 Lineamientos de Política de Ordenamiento Territorial en Bolivia. Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2003.15 Los Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos (IOC) y los Gobiernos Regionales todavía

no cuentan con una carta constitutiva (estatutos IOC y regionales) que les permita formalizar su rol enel SISPLAN.


22

Esquema 2: Niveles de articulación de los productos de la planificación estratégica

2.1.2 Lineamientos de políticas deordenamiento territorial

El proceso de elaboración de los planes deordenamiento territorial puede partir del ni-vel nacional hacia el municipal (es decir, dearriba hacia abajo) o, contrariamente, agre-garse gradualmente de abajo hacia arriba, porcuanto el proceso es eminentemente dinámi-co. Es necesario mencionar la importancia deincorporar en el proceso de planificación es-tratégica y de ordenamiento territorial a to-das aquellas instituciones y/u organismospúblicos y privados que de una u otra maneraestén trabajando en el área o tengan ciertajurisdicción legal, mediante mecanismos deinvolucramiento y concertación social.

El esquema 2 muestra la articulación hori-zontal o complementariedad que debe exis-tir entre los productos de planificación de unmismo nivel administrativo; por ejemplo,

entre el PDD y el PDOT de cada departa-mento. Por otra parte, se debe cumplir conel principio de subsidiariedad (articulación ver-tical), para lo cual es imprescindible que cadaproducto sea congruente con los elaboradosen niveles superiores de la misma área.

Por esto, por ejemplo, los PMOT deben sermetodológicamente articulados con losPDOT y estos a su vez con el PNOT. Paraello, la implementación de guías metodoló-gicas para la formulación de los PMOT yPDOT es de vital importancia. Finalmente,sean estos planes de carácter estratégico, te-rritorial o sectorial, deben ser complemen-tarios y compatibles con sus similares de uni-dades político-administrativas colindantes,sobre todo a nivel departamental y munici-pal, en correspondencia con lo prescrito porel principio de concurrencia, evitando así la pre-sencia de diagnósticos contrapuestos que, sibien están separados en términos político-


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administrativos, forman parte de una mismaunidad geográfica.

2.2 PRINCIPALESCARACTERÍSTICAS DE LALEGISLACIÓN DEL SISTEMADE PLANIFICACIÓN Y ELORDENAMIENTOTERRITORIAL

No fue sino hasta el inicio del proceso de des-centralización, vía la participación popular,cuando Bolivia comenzó a disponer de for-mas alternativas y novedosas para enfrentarprocesos de desarrollo en el ámbito local yregional. La participación popular rompe conel esquema de planeación vigente hasta 1994,obedeciendo a un nuevo modelo de organi-zación estatal vía la descentralización políticay fiscal a los gobiernos municipales para laadministración de su territorio. Se confía enque la gobernabilidad local y las responsabi-lidades de fomento al crecimiento económi-co puedan atender los asuntos de la cohesiónnacional y las tensiones étnicas, por un lado,y la sobrecarga de responsabilidades de dife-renciación y fragmentación de problemas noatendidos en países denominados en desarro-llo, por otro16. También democratiza el Esta-do, permitiendo que los actores locales ocu-pen los espacios locales de decisión. Nace asíun esquema conocido como de «abajo haciaarriba» (bottom up), que interpela y obliga demanera natural al cambio del patrón tradi-

cional de arriba hacia abajo (top down), quecaracterizó a los gobiernos nacionales despuésdel retorno a la democracia de 1982.

Los procesos y enfoques de planeación na-cional tienen un momento de quiebre a par-tir del proceso de participación popular. Elmismo que a partir del año 1994 definiera unnuevo modelo de gestión territorial, es pre-cisamente el que se establece mediante el ini-cio del proceso de descentralización, con cin-co leyes fundamentales para comprender elproceso en toda su dimensión:

a) Ley de Participación Popular17 (PP), quetransfiere recursos y competencias al pla-no municipal y reconoce a las organiza-ciones de base según sus usos y costum-bres;

b) Ley de Descentralización Administrativa18

(LDA), que transfiere y delega a las pre-fecturas competencias de índole técnico-administrativa;

c) Ley de Municipalidades19 (LM), que re-ordena y ratifica al municipio como la uni-dad básica de territorialización de las po-líticas públicas;

d) Ley del Diálogo Nacional 200020, que con-solida la importancia de los municipiostransfiriéndoles recursos extraordinariosdel alivio de la deuda (HIPC) y los prove-nientes de la cooperación internacional

16 Jörg Meyer-Stamer: ¿Qué es el desarrollo económico local? ¿Por qué es tan difícil? Mesopartner: Quito,1999.

17 Ley 1551, del 20 de abril de 1994.18 Ley 1654, del 26 de diciembre de 1995.19 Ley 2028, del 4 de junio de 1997.20 Ley 2235, del 6 de agosto del 2001.


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mediante la Política Nacional de Compen-sación a los Gobiernos Municipales; y

e) Ley de Hidrocarburos21 y su decreto re-glamentario, que si bien no tienen rela-ción directa con la descentralización, encuanto a la distribución de las rentas de laexplotación de hidrocarburos se han con-vertido en una asignatura de permanentedisputa entre el nivel nacional y los nive-les subnacionales.

En Bolivia, la descentralización del nivel mu-nicipal y del intermedio o departamentales un proceso dinámico y múltiple con baseterritorial municipal, focalizado en una ma-yor participación de la sociedad civil en latoma de decisiones y en su relacionamientocon el órgano público, sobre la base de uninstrumento denominado Planificación Par-ticipativa, que forma parte del sistema for-mal de planificación del Estado y que se apli-ca en todas los espacios municipales como unapráctica socialmente aprehendida y sin la cuales imposible pensar en una distribución delos recursos ni en una planificación territo-rial de corto y mediano plazo. En este mar-co, la principal misión de la prefectura, aho-ra gobierno departamental, teóricamente esconstituirse en el órgano articulador entre elgobierno nacional y los gobiernos locales, sibien existen dudas sobre este rol.

La Ley 2235 del Diálogo Nacional fue un es-fuerzo por plasmar en un instrumento nor-mativo las conclusiones centrales a las quearribara la ciudadanía en el Diálogo Nacional2000, relacionado con la reducción de la po-breza y el destino de los recursos del alivio a

la deuda que Bolivia obtendría por el HIPCII. Vía un proceso de planificación estatal sinprecedentes en la historia del país y median-te la consulta amplia a los actores estratégi-cos del nivel nacional, regional y local, estaley tuvo por objeto establecer los lineamien-tos básicos de la estrategia de reducción de lapobreza, reconociendo como principales be-neficiarios a los pobres, y de forma particu-lar a los pueblos y las comunidades indígenasdel país.

Asimismo, reconoció la personalidad jurídi-ca de las asociaciones de pequeños produc-tores urbanos y rurales, con el objetivo deotorgarles el derecho preferente para la pro-visión de bienes y prestación de servicios alos órganos públicos. De igual forma, pro-puso resolver las distorsiones en la adminis-tración del territorio y la inequidad en la eje-cución de recursos a nivel municipal, queafectaban preponderantemente a los pueblosindígenas.

Por otra parte, amplió las competencias ytransfirió recursos que se condonarían a Bo-livia para la provisión de los servicios de sa-lud y educación. Sin embargo, cabe destacarque no fue posible transferir la administra-ción de los recursos humanos de ambos sec-tores debido a la intransigencia de la direc-ción sindical. La Ley del Diálogo tuvo comofinalidad completar y fortalecer el proceso dedescentralización, iniciado el año 1994 me-diante la Ley de Participación Popular.

Los documentos que sustentan los sistemasde planificación nacional y de inversión pú-blica son:

21 Ley 3058.


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a) Hacia un nuevo Sistema Nacional de Pla-nificación (1993);

b) Normas Básicas del Sistema Nacional dePlanificación, SISPLAN (1996);

c) Sistema Nacional de Planificación. Nor-ma de Planificación Participativa Munici-pal (1997);

d) Reglamento del Sistema Nacional de Pla-nificación para el Nivel Departamental.Guía de Procedimientos para la Planifi-cación Departamental (1997);

e) Metodologías de Planificación Departa-mental. Guía metodológica para la for-mulación del diagnóstico y la propuestadel desarrollo (1999);

f) Guía metodológica para la formulacióndel Plan Estratégico Institucional Prefec-tural (2000);

g) Normas Básicas del Sistema Nacional deInversión Pública, SNIP (1996); y

h) Normas Básicas del Sistema Nacional deInversión Pública. Reglamentos Básicos deOperaciones del SNIP, Operaciones delSISIN y Preinversión (1996).

Por otra parte, los principales documentosde planificación subnacional y ordenamientoterritorial son:

a) Guía metodológica integral para la plani-ficación del desarrollo (2005). Guía delciclo corto;

b) Plan macrorregional de desarrollo econó-mico y social del Chaco Boliviano (1998);

c) Seminario taller «Bases conceptuales ytécnicas para una legislación del ordena-miento territorial». Documento síntesis(1998);

d) Anteproyecto de la Ley de Ordenamien-to Territorial (1999);

e) Lineamientos de políticas de ordenamien-to territorial en Bolivia (2001);

f) Guía metodológica para la formulación deplanes departamentales de ordenamien-to territorial (2001);

g) Guía metodológica para la formulación deplanes municipales de ordenamiento te-rritorial en áreas rurales (2001); y

h) Guía metodológica para la formulación deplanes de ordenamiento territorial enmunicipios predominantemente urbanos(2001).

2.2.1 Marco jurídico delordenamiento territorial

En Bolivia, el ordenamiento territorial cons-tituye un tema relativamente nuevo en elámbito de la gestión pública. Su incorpora-ción a la agenda de las políticas públicas datade la última década, por lo que su diseño ins-titucional y estructuración normativa estántodavía incompletos, con mayor razón antela emergencia de una nueva ConstituciónPolítica del Estado puesta en vigencia a partirdel año 2009.

Todavía no se cuenta con un marco jurídico;aunque, si bien la Constitución Política delEstado no hace alusión directa al ordenamien-


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to territorial, esta adquiere relación norma-tiva cuando establece la organización políti-co-administrativa del país (artículo 108), di-vidiéndolo en departamentos, provincias, sec-ciones de provincias (municipios) y cantones.En este marco, es necesario diferenciar elproceso de ordenamiento territorial comoproceso de planificación que contiene instru-mentos normativos del uso del suelo y de laocupación del territorio (mediante los pla-nes de ordenamiento territorial), del proce-so administrativo (organización del territo-rio) que permite definir o sanear las unida-des político-administrativas (UPA).

Del mismo modo, sus regímenes especiales(económico, agrario y campesino) establecenun conjunto de preceptos en torno al domi-nio originario del Estado sobre el suelo, sub-suelo y el recurso agua (artículo 136), asícomo el referido al aprovechamiento de latierra y los recursos naturales renovables (ar-tículos 165 y 170).

En nuestra actual economía jurídica, la pri-mera ley que hace referencia explícita al or-denamiento territorial como instrumento deplanificación ambiental es la Ley 1333, del27 de abril de 1992, del Medio Ambiente; aesta se suma en 1993 la Ley de Organizacióndel Poder Ejecutivo (LOPE), que institucio-naliza el ordenamiento territorial con la crea-ción de una Subsecretaría en el Ministerio deDesarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Sinembargo, este esfuerzo no tuvo mayores im-plicaciones en la gestión de las políticas pú-blicas.

Hoy, salvo la CPE y una mención general alconcepto en el artículo 402, no existen ma-yores avances. Al ser derogadas con la LeyMarco de Autonomías y Descentralizacióntanto la Ley 1654, de Descentralización Ad-

ministrativa (28 de julio de 1995), como laLey 1551, de Participación Popular (20 deabril de 1994), que establecían que el catas-tro de la propiedad inmueble sería formadoy administrado bajo las directrices del orde-namiento territorial, actualmente estas áreasse deben trabajar de acuerdo con la nuevaCPE.

Sin embargo, con respecto al manejo de losrecursos renovables, la Ley Forestal 1700, del12 de julio de 1996, y la Ley INRA 1715, de18 de octubre de 1996, y sus correspondien-tes reglamentos, mencionan al ordenamien-to territorial como instrumento referencialen los procesos de clasificación de tierras.

La Resolución Suprema 217075, del 5 de ju-nio de 1997, Normatividad del Ordenamien-to Territorial y su Marco Institucional, esta-blece la normatividad e institucionalidad delordenamiento territorial en actual vigencia.Por otra parte, los decretos supremos 24122,del 21 de septiembre de 1995, Plan de Usode Suelo (PLUS) Santa Cruz, y 24363, del23 de septiembre de 1997 (PLUS Pando),instrumentan la aplicación de las normascontenidas en los correspondientes planes deuso de suelo en los departamentos mencio-nados.

2.2.2 Marco institucional delordenamiento territorial

Actualmente los trabajos de ordenamientoterritorial son realizados por un conjunto deinstituciones públicas, con apoyo de proyec-tos de cooperación extranjera en los nivelesnacional, departamental y municipal.

A nivel nacional, según la Ley 1788, del 16de septiembre de 1997, de Organización del


27

Poder Ejecutivo (LOPE), el Ministerio deDesarrollo Sostenible y Planificación es elencargado de formular la planificación delordenamiento territorial (capítulo V, artí-culo 11). Por otra parte, la Norma Com-plementaria al Reglamento de la LOPE (DS25055, del 23 de mayo de 1998) define alViceministerio de Planificación Estratégicay Participación Popular como responsablede proponer las bases metodológicas de laplanificación estratégica y del ordenamien-to territorial, encargando su realización ala Dirección General de Planificación y Or-denamiento Territorial, cuyo brazo opera-tivo es la Unidad de Administración Terri-torial.

A nivel departamental se viene fortaleciendola estructura institucional de unidades técni-cas de ordenamiento territorial como la deSanta Cruz, Pando y Tarija. A nivel munici-pal, la estructura institucional de los gobier-nos municipales, definida por la Ley de Mu-nicipalidades (Ley 2028), establece la respon-sabilidad del alcalde municipal de elaborar losplanes de ordenamiento territorial en losámbitos urbano y rural para su aprobación eimplementación.

Estructura institucional del ordena-miento territorial

a) Nivel nacional: Ministerio de Planificacióndel Desarrollo;

b) Nivel departamental: Gobernaciones Au-tónomas, Direcciones Departamentalesde Recursos Naturales y Medio Ambien-te; y Unidades Técnicas de Ordenamien-to Territorial;

c) Nivel Municipal, Gobiernos Municipales.

2.2.3 Avances del ordenamientoterritorial

Los actuales avances en el ordenamiento te-rritorial provienen de un conjunto de traba-jos realizados sobre todo en la zona amazóni-ca del país, cuyo rasgo principal es haberseanticipado a la norma (ley), respondiendo másbien a una necesidad de adaptación coyuntu-ral y a un conjunto de recursos de financia-miento externo que apoyaron este tipo deactividades durante la década de 1990.

Los planes de uso de suelo de los departa-mentos de Santa Cruz y Pando; las propues-tas técnicas del PLUS del Beni, de las re-giones amazónicas de Cochabamba y de LaPaz; los estudios de zonificación agroeco-lógica y socioeconómica y propuestas téc-nicas de PLUS de los departamentos deChuquisaca, Tarija y Potosí, así como lostrabajos de zonificación agroecológica ysocioeconómica del altiplano de La Paz, sonun ejemplo de ello.

Estos estudios, elaborados a nivel departa-mental, fueron posteriormente complemen-tados con estudios a nivel municipal. Los avan-ces en el ordenamiento territorial departa-mental tienen una cobertura que práctica-mente abarca el 96% del país; sin embargo,como principal limitante cabe mencionar quela mayoría de estos estudios deben ser com-patibilizados metodológicamente y comple-mentados en su componente socioeconómi-co (planes de ocupación del territorio). Noobstante, los avances en ordenamiento terri-torial municipal son todavía escasos. Solo 23de 326 municipios (territorio que represen-ta el 8,5% del total nacional) tienen algúntipo de estudio relacionado con el ordena-miento territorial.


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2.3 MARCO LEGAL DE LADESCENTRALIZACIÓN

Este apartado tiene por objeto analizar la le-gislación boliviana en el marco de la descen-tralización fiscal hasta antes de la aprobaciónde la Nueva Constitución, que recién comien-za a implementarse. Se parte analizando laestructura organizacional de la administraciónpública; posteriormente se explican la evo-lución que se dio en la descentralización fis-cal boliviana y las etapas que esta presentódesde su origen, para finalmente analizar ladescentralización que sigue vigente, viendolas responsabilidades y las diferentes fuentesde ingreso de la administración pública, ha-ciendo énfasis en los gobiernos municipales.

Hasta antes del 2009 Bolivia se encontrababajo un régimen unitario descentralizado,compuesto por tres niveles de gobierno: elnivel central, representado por tres poderes:la Asamblea Plurinacional, el Órgano Ejecu-tivo y el Judicial; el nivel intermedio, repre-sentado por los Gobiernos Departamentales,el Consejo y la Asamblea Departamental; y

el nivel local, que está representado por losmunicipios. El gobierno y la administraciónde los municipios están a cargo de los gobier-nos municipales, a cargo de un concejo y deun alcalde; estas autoridades se eligen median-te voto directo.

2.3.1 La descentralización fiscal

En Bolivia la descentralización fiscal comien-za en 1985, cuando se otorga autonomía a lasmunicipalidades mediante la elección de au-toridades por voto popular, y capacidad au-tonormativa vía los concejos municipaleselectos. En el plano fiscal, se otorga a lasmunicipalidades una mayor cantidad de re-cursos mediante las transferencias interguber-namentales y se restringe la autonomía en lacreación de tributos, buscando así evitar si-tuaciones de doble tributación y efectos ma-croeconómicos perversos.

En el cuadro 1 se detallan las principales ca-racterísticas del proceso de descentralizaciónfiscal boliviana hacia los municipios.


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30

2.3.2 Responsabilidades e ingreso dela Administración Pública

En el marco de la descentralización fiscal deBolivia, la Administración Pública, en sus tresniveles de gobierno, debe asumir ciertas res-ponsabilidades; y para cumplirlas, requiere fuen-tes de ingreso. A continuación se describen lasresponsabilidades y las fuentes de ingreso de losdiferentes niveles de gobierno en Bolivia.

2.3.2.1 Responsabilidades de laAdministración Pública

Las competencias de los niveles de gobiernoen Bolivia, en especial los referidos a las com-petencias municipales22, están regidos por losprincipios rectores (Ley de Municipalidades,1999) que se reseñan a continuación.

Principio de coordinación. Las autoridades delgobierno municipal, al momento de ejercersus competencias, deberán coordinar sus po-líticas, planes, programas y proyectos conotros municipios para su ejecución mancomu-nada; así como articular su actuación con losdiferentes niveles de autoridad del gobiernonacional y su administración departamental.

Principio de concurrencia. El gobierno munici-pal podrá ejercer sus competencias en unióno en relación directa con otras autoridades oentidades territoriales públicas y privadas,desconcentradas, descentralizadas y regula-torias, en el marco del Plan de DesarrolloMunicipal. Su actuación no se prolongará másallá del límite fijado por la materia corres-pondiente.

Principio de subsidiariedad. Aquellas competen-cias e iniciativas que puedan ser realizadas coneficiencia y eficacia por el gobierno munici-pal no deben corresponder a un ámbito su-perior de la administración del Poder Ejecu-tivo, salvo que estas sean expresamente defi-nidas por ley.

2.3.2.2 Fuentes de ingreso de laAdministración Pública

Para cumplir sus responsabilidades, cada ni-vel de gobierno tiene diversas fuentes de in-greso, la mayoría provenientes de fuentes tri-butarias. A continuación se detallan las fuen-tes de ingreso de los diferentes niveles degobierno.

2.3.2.3 Fuentes de ingreso del nivelcentral

Los ingresos nacionales se recaudan median-te los siguientes impuestos:

a) Impuesto al Valor Agregado (IVA);

b) Régimen Complementario al IVA (RC-IVA);

c) Impuesto a la Renta Presunta de las Em-presas (IRPE), sustituido por el Impues-to a las Utilidades de las Empresas (IUE);

d) Impuesto a las Transacciones (IT);

e) Impuesto al Consumo Específico (ICE);

f) Impuesto a la Transmisión Gratuita deBienes (sucesiones);

g) Impuesto a las Salidas al Exterior (SAE); y

h) Gravamen Arancelario (GA).

22 Las competencias de los niveles de gobierno están establecidas en el marco de la Ley de ParticipaciónPopular, la Ley de Municipalidades y la Ley de Descentralización Administrativa.


31

2.3.2.4 Fuentes de ingreso del niveldepartamental

Los ingresos departamentales no disponende dominios tributarios y sus ingresos estáncompuestos principalmente transferenciasintergubernamentales expresadas por lasregalías asignadas por ley y la coparticipa-ción del Impuesto Especial a los Hidrocar-

buros. Las prefecturas son las beneficiariasde estos ingresos.

2.3.2.5 Fuentes de ingreso del nivelmunicipal

La estructura de los ingresos municipales seresume en el esquema 3.

Elaboración: Propia, con base a datos de la legislación municipal.

Esquema 3: Ingresos Municipales


32

Ingresos corrientes

Los ingresos corrientes de los gobiernos mu-nicipales comprenden los ingresos municipa-les propios; los recursos provenientes del sec-tor público –transferencias intergubernamen-tales– y del sector privado –donaciones ytransferencias unilaterales otorgadas por agen-cias de cooperación y de gobiernos extranje-ros– (Vicem. Participación Popular, 2002).

Ingresos municipales propios

Los ingresos propios de los gobiernos muni-cipales comprenden los recursos financierospercibidos de manera recurrente por sus sis-temas de recaudación. Provienen del cobrode tributos de dominio exclusivo municipal,de la prestación de servicios, del usufructode bienes de su propiedad de contribucionesy otros (Vicem. Participación Popular p. 12).

En esta categoría se encuentran los ingresostributarios y los ingresos no tributarios.

Ingresos tributarios23. Son aquellos gravámenesque el Estado establece, en ejercicio de supoder, con el objeto de obtener recursos parael cumplimiento de sus fines. Estos ingresoslos perciben exclusivamente el Tesoro Gene-ral de la Nación y los gobiernos Municipales(según el Clasificador Presupuestario 2003).En el caso de los Gobiernos municipales. Seoriginan en la base tributaria, con la formade cobro de impuestos, tasas o patentes.

Ingresos no tributarios. Están compuestos poralquileres, multas, indemnizaciones, venta debienes y servicios, y derechos de concesiones

Donaciones y transferencias unilatera-les

Recursos recibidos por el sector privado, pro-veniente de agencias y gobiernos extranjeros,sin derecho a contraprestación de servicios acambio. No están destinados a financiar gas-tos de capital en los municipios (según el Cla-sificador Presupuestario, 2003).

Transferencias intergubernamentales

Las leyes de Participación Popular y del Diá-logo Nacional establecen la transferencia derecursos financieros a favor de los gobiernosmunicipales de la siguiente manera:

Coparticipación tributaria. La coparticipacióntributaria es una transferencia de recursosprovenientes de los ingresos nacionales a fa-vor de los gobiernos municipales y de las uni-versidades públicas, para que puedan cum-plir con las competencias asignadas por la Leyde Participación Popular.

De acuerdo con la Ley de Participación Po-pular y su Decreto Reglamentario 23813, seestablece que 20% de la recaudación efectivade las rentas nacionales se destine a los go-biernos municipales. Los recursos se distri-buyen mediante el sistema bancario segúncriterio poblacional (número de habitantesque reside en cada municipio), abonándose alas respectivas cuentas corrientes de partici-pación popular en forma automática y diaria.Estos recursos les permiten a las municipali-dades el ejercicio de sus nuevas competen-cias, definidas en la Ley 1551 de Participa-ción Popular y en la Ley de Municipalidades.

23 En el Esquema 3 están detallados los tributos municipales de Bolivia.


33

Los gobiernos municipales administrarán losrecursos de la coparticipación de acuerdo conlos límites de gasto establecidos en la Ley1702, que indica que los municipios debendestinar hasta 15% de los recursos de copar-ticipación tributaria al gasto corriente y almenos 85% a la inversión.

Recursos HIPC II. Son aquellos que el Estadoha dejado de pagar como efecto del alivio dela deuda externa, condonada al país por or-ganismos multilaterales de financiamiento yotros gobiernos extranjeros. Están destina-dos a mejorar las condiciones de vida de losbolivianos, de acuerdo con las prioridadesdefinidas en la Estrategia Boliviana de Reduc-ción de la Pobreza.

En primera instancia, a través del Fondo So-lidario Municipal para la Educación Escolar ySalud Públicas, de los recursos de alivio a ladeuda se destinan 27 millones de dólaresanuales24 para cubrir el déficit de ítems acu-mulados hasta el año 2001, del personal do-cente del servicio de educación escolar pú-blica y del personal médico del servicio desalud pública.

Una vez realizada la apropiación de los re-cursos para el Fondo Solidario Municipal parala Educación Escolar y Salud Públicas, se pro-cede a la asignación de recursos de la CuentaEspecial Diálogo a las municipalidades delpaís. De acuerdo con la ley, estos recursos secondicionan de la siguiente manera:

a) 20% para mejoramiento de la calidad deservicios de educación escolar pública, deacuerdo con la población escolarizada pormunicipio, oficialmente registrada en elMinisterio de Educación, Cultura y De-porte;

b) 10% para mejoramiento de la calidad deservicios de salud pública, según datos delúltimo censo de población y vivienda ofi-cialmente utilizados por el Ministerio deHacienda; y

c) 70% para programas municipales de obrasde infraestructura productiva y social,transferido mediante criterios de pobre-za: 70% de acuerdo con la proporción quecorresponda a la población recalculada decada municipio, dividida entre la suma-toria total de todas las poblaciones recal-culadas; y 30% en nueve partes igualespara cada departamento del país (cadaparte se distribuye entre todas la munici-palidades de cada departamento, en laproporción que corresponda a la pobla-ción recalculada de cada municipio divi-dida entre la sumatoria total de las pobla-ciones recalculadas de todos los munici-pios del departamento (Ley del DiálogoNacional, 2001).

La distribución de estos recursos se resumeen el esquema 4.

24 Cinco millones de dólares para el año 2000 y 27 millones anuales para los próximos quince años.


34

Esquema 4: Distribución de los recursos HIPIC II

Elaboración: Propia, con base a la Ley del Diálogo Nacional 2000.

Política Nacional de Compensación. Se definecomo una política de Estado que apoya la Es-trategia de Reducción de la Pobreza y el pro-ceso de descentralización, con el propósito deordenar las transferencias que –bajo distintascondiciones– otorguen el gobierno nacionaly las prefecturas a las municipalidades.

Todas las instituciones públicas de la adminis-tración central descentralizada y de la admi-nistración departamental, así como institucio-nes privadas de desarrollo y otros organismosde cooperación internacional que administrenrecursos públicos o de ayuda oficial al Estadoboliviano, deben cumplir las previsiones de laPolítica de Compensación para apoyar a lasmunicipalidades en las actividades de inversiónpública de competencia municipal.

El Ministerio de Hacienda registra todas lastransferencias recibidas por las municipalida-des25. Sobre la base de los registros, el Direc-torio Único de Fondos (DUF)26 descuenta di-chas transferencias, gradualmente y de acuer-do con el reglamento, de las asignaciones in-dicativas presupuestadas por el Fondo de In-versión Productiva y Social a favor de cadamunicipalidad (LDN, 2001).

Para obtener recursos de la Política de Com-pensación, el municipio, una vez que decidequé proyectos va a realizar, elabora un perfilque presenta junto con las condiciones deacceso al Fondo. El Fondo evalúa el perfil y elacceso, y define si se cumplen los requisitos:en caso positivo, firma el acuerdo con losmunicipios. El municipio se encarga de la li-

25 Excepto las canalizadas por el Fondo de Inversión Productiva y Social, los recursos de coparticipacióntributaria, los recursos propios municipales, los recursos HIPC, los utilizados en el marco de programasde desarrollo alternativo y los gestionados de manera directa por los gobiernos municipales ante institu-ciones privadas o de países, no otorgadas como cooperación oficial al gobierno de Bolivia.

26 Las funciones que cumplen el Directorio Único de Fondos y los Fondos de Inversión y Desarrollo estánexplicadas en la Ley del Dialogo Nacional.


35

Esquema 5: Distribución de los recursos municipales

citación, contratación, ejecución y fiscaliza-ción de los recursos. En este proceso, el Fon-do realiza una fiscalización de segunda ins-tancia y desembolsa de acuerdo con el avan-ce del proyecto (Dio, 2000).

Ingresos de capital

Comprende los recursos provenientes de laventa y/o desincorporación de activos depropiedad de los gobiernos municipales. In-cluye los recursos recibidos en forma de do-naciones, legados y transferencias unilatera-les sin derecho a contraprestación de servi-cios a favor del otorgante. Estos recursos sedestinan a financiar exclusivamente gastos decapital de los municipios (VPP, 2002).

Venta de bienes de propiedad munici-pal

Son los recursos generados por la venta debienes por parte de las municipalidades (Cla-sificador Presupuestario 2003).

Donaciones, legados y otros

Las donaciones son los recursos que percibeel gobierno municipal de parte de organis-mos internos y externos, de carácter volun-tario, sin contraprestación de bienes o servi-cios, destinados a financiar gastos de capital(Clasificador Presupuestario, 2003).

Los legados son donaciones de terrenos o in-fraestructura física que realizan personas na-turales o jurídicas nacionales o extranjeras afavor de los gobiernos municipales.

Deuda

Son los recursos generados por préstamosexternos o internos a corto y largo plazo,incluidos los gastos devengados no pagadosa fines de cada gestión, efectuados por losmunicipios, con entidades financieras resi-dentes o no en el país, prevista en el orde-namiento legal (Clasificador Presupuestario,2003).


36

Las entidades públicas nacionales, departa-mentales y municipales, con carácter pre-vio a la contratación de cualquier endeuda-miento interno y/o externo, deben regis-trar ante el Viceministerio del Tesoro y Cré-dito Público el inicio de sus operaciones deendeudamiento, para su autorización corres-pondiente.

Las entidades públicas descentralizadas, au-tónomas y autárquicas deben sujetarse a lossiguientes límites de endeudamiento:

a) el servicio de la deuda (amortización decapital, intereses y comisiones) compro-metido anualmente no podrá exceder el20% de los ingresos corrientes recurren-tes percibidos en la gestión anterior; y

b) el valor presente de la deuda total no po-drá exceder el 200% de los ingresos re-currentes percibidos en la gestión ante-rior.

Las entidades públicas descentralizadas, au-tónomas y autárquicas cuyos límites de en-deudamiento anteriores hubiesen superado loestablecido deben presentar y acordar con elViceministerio del Tesoro y Crédito Públicoun Plan de Readecuación Financiera que lespermita encuadrarse dentro de estos límites(Ley de Administración Presupuestaria,1999).

2.4 LOS TERRITORIOSINDÍGENAS

En Bolivia, la problemática del acceso a la tie-rra por parte de la población indígena y la

seguridad jurídica respecto a sus territoriosno ha sido un proceso históricamente simé-trico, por lo que supone procesos con carac-terísticas diferenciadas para tierras altas y tie-rras bajas.

En 1953, como producto de la RevoluciónNacional, se inició el procedimiento de re-forma agraria que dotó títulos de propiedada muchos pequeños propietarios indígenas yacabó con el régimen de hacienda en la re-gión andina y los valles interandinos (tierrasaltas). Sin embargo, la aplicación de esta re-forma tuvo como impacto negativo la crea-ción del «minifundio», lo cual, por el meca-nismo de la herencia, profundiza aún más lafragmentación de las menores propiedadesagrarias, generación tras generación.

En el oriente boliviano (tierras bajas), en cam-bio, durante la década de 1970 comenzó unproceso continuo de distribución de la tie-rra, a cargo de los sucesivos gobiernos de fac-to, en favor de la industria agropecuaria y fo-restal: esto generó la concentración del po-der económico y social en manos de una pe-queña élite regional. De esta manera, la ha-cienda tradicional se convirtió en una nuevaforma de latifundio, a costa del derecho a lapropiedad de los pueblos indígenas sobre susterritorios ancestrales27.

En este contexto, las movilizaciones del mo-vimiento indígena de tierras bajas, en sus dosmarchas (1990 y 1996), consiguieron la apro-bación de la Ley 1715 del Servicio Nacionalde Reforma Agraria (1996). Un avance im-portante fue la creación de una nueva cate-goría de propiedad colectiva de los pueblosindígenas: las tierras comunitarias de origen

27 Iván Égido: Autonomías Indígenas en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Avances, retroce-sos y perspectivas. KAS, 2010)


37

(TCO)28. Mediante este mecanismo, la leyreferida (también denominada Ley INRA,pues crea el Instituto Nacional de ReformaAgraria) reconoce el derecho de los pueblosindígenas al uso y aprovechamiento sosteni-ble de los recursos naturales renovables, elderecho a la autogestión de sus tierras con-forme a las normas y procedimientos propios,y los principios de inenajenabilidad e inem-bargabilidad de sus territorios titulados.

La actual Constitución Política del Estado,aprobada el año 2009, sienta las bases funda-mentales del Estado, los derechos, deberes ygarantías constitucionales, y establece el mo-delo de Estado al incorporar en el primer ar-tículo su carácter intercultural, descentrali-zado y con autonomías, y al plantear en suartículo 2 la existencia de pueblos indígenas,originarios y campesinos29. Pero lo más im-portante es que reconoce a los pueblos indí-genas la posibilidad de reconstituir su terri-torio ancestral vía la conformación de las «au-tonomías indígenas originario campesinas»,como una forma de conformar sus territo-rios indígenas y acceder, por normas y pro-cedimientos propios, a la administración desus territorios, a la consulta previa para laexplotación de los recursos naturales y al be-neficio directo de dicha explotación30.

Sin duda, en materia de competencias, atri-buciones y facultades, las autonomías indíge-nas originario campesinas se hallan en unajerarquía distinta al resto de formas de auto-nomía establecidas por la CPE. Esto, porquesu legislación utiliza la categoría de «autogo-bierno»; porque pueden actuar de acuerdocon «normas y procedimientos propios»;porque no se subordinan a la Constitución,llegando inclusive a incorporar la curiosa fór-mula de actuación «en armonía» con esta; porser las únicas autonomías que incorporan laposibilidad interna de la «consulta» en vez del«referendo»; y, finalmente, por ser el únicorégimen de autonomías que puede sustituirotras autonomías, desplazando municipios yregiones interculturales, lo que hace de esteun régimen extraordinario y superior en po-der y jerarquía respecto al resto de formas deautonomía establecidas en la CPE31.

2.5. RÉGIMEN DEEXPLORACIÓN,EXPLOTACIÓN YDISTRIBUCIÓN DE LASRENTAS EXTRACTIVAS

La Ley 3058 de Hidrocarburos, de mayo del2005, además de ratificar varios de los tribu-

28 «Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen el hábitat de los pue-blos y comunidades indígenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y dondemantienen y desarrollan sus propias formas de organización económica, social y cultural, de modo queaseguran su sobrevivencia y desarrollo. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compues-tas por comunidades o mancomunidades, inembargables e imprescriptibles» (Ley INRA, artículo 41,numeral 5).

29 Artículo 2: «Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y sudominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad delEstado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento desus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y laley».

30 Artículo 30 de la CPE.31 Ameller, Vladimir: El rol de la autonomía municipal y regional en la CPE. Análisis crítico a la Constitu-

ción Política del Estado. Fundación Konrad Adenauer, 2009.


38

Tabla 1Tributos - Exploración y explotación de hidrocarburos

Tributo % Beneficiario

Impuestos a la Producción 50.0Regalía Departamental 11.0 Departamento ProductorRegalía Nacional Compensatoria 1.0 Beni (2/3) y Pando (1/3)Participación 6.0 TGN - YPFBIDH 32.0 Varios

Impuestos a la UtilidadImpuesto sobre las Utilidades 25.0 TGN, universidades y regionesImpuesto Remisión Utilidades al Exterior 12.5 TGNSurtax(1) 25.0 TGN

Patentes N/A Municipios y Ministerio deDesarrollo Sostenible

Fuente: Ley de Hidrocarburos Nº 3058 Artículos 52 - 57(1) El sector hidrocarburífero quedo excencionado de este impuesto luego de la Nacionalización de losHidrocarburos.

32 Participación departamental de 11%, regalía nacional compensatoria de 1% para Beni y Pando, partici-pación del TGN-YPFB, Impuesto sobre las Utilidades, Impuesto a la Remisión de Utilidades al Exterior,alícuota adicional a las utilidades extraordinarias (Surtax) y patentes.

33 «Los recursos del 1% señalados en el artículo 1° son totalmente independientes de otras a que estáobligado el Estado a favor del Beni y Pando, para contribuir a su desarrollo regional, en igualdad decondiciones con otros departamentos del país, y serán considerados recursos propios y de libre disponi-bilidad de las Corporaciones de Desarrollo de ambos Departamentos y no sustitutivos de las partidaspresupuestarias que anualmente asigna el Tesoro General de la Nación a CORDEBENI y CORDEPAN-DO».

tos previos32, aprueba la creación del Impues-to Directo a los Hidrocarburos (IDH), equi-valente a 32% de la producción fiscalizada enboca de pozo. El sistema impositivo aplicadoa la etapa de explotación de hidrocarburosen Bolivia se refleja en la Tabla 1.

La regalía departamental equivale a 11% de laproducción neta de hidrocarburos del departa-mento donde se originó, se valoriza a los pre-cios reales de venta y la totalidad de la recauda-ción por este tributo se destina al departamen-to donde se originó dicha producción. Actual-mente lo calcula el Ministerio de Hidrocarbu-ros y Energía y lo paga Yacimientos Petrolíferos

Fiscales Bolivianos (YPFB). Finalmente, es bue-no aclarar que hoy los únicos departamentosproductores en Bolivia son Cochabamba, Chu-quisaca, Santa Cruz y Tarija; de hecho, más de80% de las reservas certificadas al año 2005,tanto en gas natural como petróleo, se encuen-tran en este último departamento.

La regalía nacional compensatoria equivale a1% del total de la producción nacional y sedivide de la siguiente manera: un tercio paraPando y dos tercios para Beni. Dicha obliga-ción fue creada por la Ley 981, del 7 de mar-zo de 1988, y la razón de su origen puedeencontrarse en el artículo 4 de la misma ley33.


39

La participación a favor del Tesoro Generalde la Nación-Yacimientos Petrolíferos Fisca-les Bolivianos equivale a 6% del total de laproducción de hidrocarburos de Bolivia; ypese a que la Ley 3058 establece que estosrecursos favorecen al Tesoro General de laNación (TGN), inicialmente dicho tributo fuecreado para financiar las actividades de YPFB,tal como lo establece el inciso 3 del artículo50 del la Ley de Hidrocarburos 1689, de abrilde 199634.

El Impuesto Directo a los Hidrocarburos(IDH) equivale a 32% de la producción totalde hidrocarburos en el país y su valorizaciónes exactamente igual al de las regalías depar-tamentales. Dado que este impuesto genera,al momento, gran parte de los recursos fisca-les provenientes del sector hidrocarburíferoen Bolivia, los criterios de su coparticipaciónfueron modificados en varias oportunidades;en este sentido, a continuación se detallará lacoparticipación inicial establecida en la Leyde Hidrocarburos 3058 y las posteriores re-glamentaciones con decretos supremos.

El criterio inicial de coparticipación se en-cuentra en el artículo 57 La Ley de Hidro-carburos 305835.

La reglamentación de la coparticipación delIDH se encuentra en el DS 28223, del 27 de

junio del 2005, modificado por el DS 28333,del 12 de septiembre del 2005; en el DS28421, del 21 de octubre del 2005; y en elDS 29322, del 24 de octubre del 2007. Estaúltima modificación está relacionada con ladistribución del IDH entre los municipios yprefecturas.

El Impuesto sobre las Utilidades de las em-presas, establecido en la Ley 843, se incor-pora dentro las obligaciones tributarias delsector hidrocarburos a partir de la aproba-ción de la Ley de Hidrocarburos 1689, de1996, dado que hasta ese momento este sec-tor tenía un régimen especial, establecido enla Ley de Hidrocarburos 1194, de 1990. Deforma general, este impuesto consiste en apli-car la alícuota de 25% a la utilidad de la em-presa y se paga de forma anual. Adicionalmen-te, y para los fines que persigue este docu-mento, es útil señalar que de acuerdo con elartículo 19 de la Ley 1551, su recaudación secoparticipa de la siguiente manera: 20% paralos municipios y 5% para universidades.

El Impuesto a la Remisión de Utilidades alExterior (IRUE) y la alícuota adicional a lasutilidades extraordinarias (Surtax) tambiénse incorporan al ámbito hidrocarburíferomediante las leyes 1689 y 1731; sin embar-go, no son sujeto de la coparticipación esta-blecida en la Ley 1551. Más aún, luego de la

34 «Una participación en favor de YPFB del seis por ciento (6%) de la producción bruta de los hidrocarburosen boca de pozo, que ser transferida al Tesoro General de la Nación, luego de deducir el monto necesariopara cubrir el presupuesto aprobado de YPFB para la administración de los contratos».

35 «El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), será coparticipado de la siguiente manera: a) Cuatropor ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su correspondien-te producción departamental fiscalizada. b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor.c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algún depar-tamento no productor, el Tesoro General de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto percibi-do por el Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipación en elImpuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). d) El Poder Ejecutivo asignará el saldo del Impuesto Direc-to a los Hidrocarburos (IDH) a favor del TGN, Pueblos Indígenas y Originarios, Comunidades Campesi-nas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otros».


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Tabla 2Tributos. Transporte, refinación, comercialización y almacenaje

Tributo % Beneficiario

TransporteImpuesto a la Utilidad 25.0 TGN, universidades y regionesImpuesto Remisión Utilidades al Exterior 12.5 TGNIVA 13.0 TGNIT 3.0 TGN

RefinaciónIEHD Bs/Unidad TGN, universidades y regionesImpuestos a la Utilidad 25.0 TGN, universidades y regionesImpuesto Remisión Utilidades al Exterior 12.5 TGNIVA 13.0 TGNIT 3.0 TGN

Comercialización y AlmacenajeImpuestos a la Utilidad 25.0 TGNIV 13.0 TGNIT 3.0 TGN

Fuente: Ley 843 y Ley 1551

aprobación del Decreto Supremo 28701 (lla-mado «Héroes del Chaco» o «Nacionaliza-ción de los Hidrocarburos») se exenciona alsector hidrocarburos de la obligación esta-blecida con el Surtax, artículo 1 de la Ley374036.

Finalmente, la exploración y explotación pe-trolera está sujeta al pago de patentes. Dichaobligación consiste en el pago de un montode dinero, expresado en pesos bolivianos37,por cada hectárea dentro el área del contra-to. De acuerdo con el artículo 51 de la Leyde Hidrocarburos, 50% de lo recaudado poreste concepto beneficia a los municipios encuyas circunscripciones se encuentra la con-cesión: el restante 50% será utilizado «por elMinisterio de Desarrollo Sostenible para pro-

36 «La actividad extractiva de hidrocarburos sujeta a Contratos de Operación queda excluida de la aplica-ción de la ‘alícuota adicional a las utilidades extraordinarias por actividades extractivas de recursos natu-rales no renovables’, establecida en el artículo 5 bis de la Ley 843".

37 Con mantenimiento de valor.

gramas y proyectos de inversión pública y ges-tión ambiental en los departamentos produc-tores de hidrocarburos».

La Tabla 2 presenta el detalle de los principa-les impuestos que se pagan en el downstreamde la cadena de valor de los hidrocarburos.Es necesario destacar que la comercializaciónde estos se realiza en dos etapas: una comer-cialización mayorista a cargo de YPFB, y otraminorista, donde coexisten estaciones de ser-vicio públicas y privadas. También es útil se-ñalar que estas actividades corresponden alpetróleo y sus derivados, dado que en el casodel gas natural solo se presentan las activida-des de transporte y comercialización, con lasmismas condiciones fiscales que en el caso delos líquidos.


41

Gran parte de las actividades del downstreampaga el IUE, IRUE, IVA e IT; por ello compar-ten las características anotadas en la secciónprevia, donde se detallaron los tributos a losque están sujetas las etapas de exploración yexplotación de hidrocarburos. La principal di-ferencia de esta etapa se encuentra en el pagodel Impuesto Especial a los Hidrocarburos ysus Derivados (IEHD), que si bien se paga enla etapa de refinación o importación de pro-ductos derivados del petróleo (como la gasoli-na, diesel oil, jet fuel, etcétera), en los hechos,tanto refinadores como importadores actúancomo agentes de retención, dado que quienpaga esta obligación es el consumidor final. Másaún, en la metodología para fijar los precios delos derivados del petróleo en el mercado in-terno boliviano, variaciones en las tasas de esteimpuesto (expresadas en Bs/unidad comercia-lizada) se trasladan por completo al precio fi-nal pagado por el consumidor. Vale la penamencionar, en este punto, que la entrega denotas de crédito a los importadores de dieseloil, llamado «subsidio al diesel oil importado»,se refleja en tasas del IEHD negativas.

La coparticipación del IEHD es de la siguien-te manera: 65% al Tesoro General de la Na-ción, 10% al Fondo de Compensación, 20%a las prefecturas y 5% a las universidades.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 20de la Ley 1654 se establece que los recursosdepartamentales, administrados por los pre-fectos, se constituyen, entre otros, con 25%de la recaudación efectiva del IEHD. Estatransferencia se realiza de la siguiente mane-ra: 50% en función del número de habitantesde cada departamento y 50% en forma igua-litaria para los nueve departamentos. En estesentido, el subsidio a la importación del die-sel oil es compartido por el TGN y las gober-naciones.

2.6 PARTICIPACIÓNCIUDADANA

Sin duda, el proceso de participación popu-lar de 1994 fue un hito no solo por la descen-tralización política, administrativa y fiscal,sino por la apertura y formalización del re-conocimiento, así como por la incorporaciónde la sociedad civil organizada a la gestión delas políticas públicas. Mediante el reconoci-miento de las formas de organización a tra-vés de las comunidades campesinas, los pue-blos indígenas y las juntas vecinales –estasúltimas en las ciudades–, con el denominati-vo general de «organizaciones territoriales debase», se conformaron más de 14.000 orga-nizaciones en todo el país. Articuladas a unComité de Vigilancia por municipio, se cons-tituyeron en instancias formales de particióny control social, con deberes y derechos re-conocidos por ley.

El artículo 242 de la actual CPE constitucio-naliza, de forma inédita, la participación ciu-dadana y el control social:

«La participación y el Control Social impli-ca, además de las previsiones establecidas enla Constitución y la Ley:

«1. Participar en la formulación de las políti-cas de Estado.

«2. Apoyar al Órgano Legislativo en la cons-trucción colectiva de las leyes.

«3. Desarrollar el Control Social en todos losniveles del gobierno y las entidades territo-riales autónomas, autárquicas, descentraliza-das y desconcentradas.

«4. Generar un manejo transparente de lainformación y del uso de los recursos en to-


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dos los espacios de la gestión pública. La in-formación solicitada por el Control Social nopodrá denegarse, y será entregada de maneracompleta, veraz, adecuada y oportuna.

«5. Formular informes que fundamenten lasolicitud de la revocatoria de mandato, deacuerdo al procedimiento establecido en laConstitución y la Ley.

«6. Conocer y pronunciarse sobre los infor-mes de gestión de los órganos y funciones delEstado.

«7. Coordinar la planificación y control conlos órganos y funciones del Estado.

«8. Denunciar ante las instituciones corres-pondientes para la investigación y procesa-miento, en los casos que se considere conve-niente.

«9. Colaborar en los procedimientos de ob-servación pública para la designación de loscargos que correspondan.

«10. Apoyar al órgano electoral en transpa-rentar las postulaciones de los candidatos paralos cargos públicos que correspondan».

Dado que el proceso se halla en su etapa ini-cial de desarrollo, queda por establecer, enun régimen de autonomías y procesos de pla-nificación multinivel, cuales serán aquellosmecanismos que se instauren para la partici-pación ciudadana.


43

Capítulo 3

Marco institucional

del planeamiento

Después de la crisis de mediados de la déca-da de 1980, en Bolivia se descuidó la planifi-cación del desarrollo: se la subordinó a la pro-gramación financiera, debido a que la priori-dad de los gobiernos fue el equilibrio finan-ciero y la sostenibilidad fiscal, algo en granmedida explicado por la política ortodoxa deestabilización aplicada a mediados de esa dé-cada. Si bien este objetivo fue beneficioso paramantener la estabilidad de las variables ma-croeconómicas y permitir un crecimientoeconómico acorde a nuestras posibilidades,en materia de desarrollo fue muy limitativo.

Los Planes Nacionales de Desarrollo solo eranrequisitos a cumplir, pero que no podían serpuestos en práctica debido a la falta de visiónintegral del desarrollo y de financiamiento; poresta limitación, las instituciones públicas fue-ron formulando de manera individual sus pla-nes estratégicos, a fin de obtener un mínimo definanciamiento para cumplir con sus objetivosinstitucionales, sin integración institucional,sectorial ni territorial. Esto generó la formula-ción de planes con limitaciones comunes quepueden resumirse en los siguientes aspectos38:

• pretendían disminuir las brechas de equi-dad en los ámbitos económico, político,social y cultural;

• manifestaban basar su accionar en los di-ferentes Planes Nacionales de Desarrollo,aunque tenían un carácter más enunciati-vo que acciones concretas para lograr suterritorialización;

• muy poca vinculación con entidades na-cionales, departamentales y municipales;

• definían dimensiones comunes: i) dimen-sión económica: economía y tierra; ii)dimensión social: salud, educación, cul-tura y violencia contra la mujer y; iii) di-mensión política: participación política yciudadana de las mujeres, reformas lega-les y justicia;

• no definían programas ni proyectos con-cretos para cumplir sus objetivos; y

• no contenían la cuantificación de recur-sos ni hacían referencia a posibles fuentesde financiamiento.

Por otra parte, se puede entender como avan-ce que a partir del 2006 se repusiera el Mi-nisterio de Planificación del Desarrollo, dan-do una señal muy importante respecto a lanecesidad de contar con un respaldo institu-cional para incidir en el desarrollo nacional,

38 Waldo Gutiérrez: Institucionalización de la equidad de género en el marco de la política fiscal. GTZ,2009.


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aunque hasta la fecha existen serias interro-gantes respecto a su capacidad articuladora yorientadora.

El actual Plan Nacional de Desarrollo (PND)«Bolivia Digna, Soberana, Productiva y De-mocrática, para Vivir Bien» busca promoverel desarrollo integral mediante la construc-ción de un nuevo patrón de desarrollo diver-sificado e integrado, y la erradicación de lapobreza, la desigualdad social y la exclusión.

El PND tiene cuatro pilares que se deben in-corporar en los planes sectoriales, departa-mentales y municipales: i) Bolivia Digna, quees la erradicación de la pobreza y la inequi-dad; ii) Bolivia Democrática, que es la cons-trucción de una sociedad y un Estado pluri-nacional y socio comunitario; iii) Bolivia Pro-ductiva, orientada hacia la transformación, elcambio integrado y la diversificación de lamatriz productiva; y iv) Bolivia Soberana, quees la constitución del Estado en un actor in-ternacional, soberano, autodeterminado ycon identidad propia.

3.1 NIVELES DEPLANIFICACIÓN

3.1.1 Nivel nacional

Define las líneas estratégicas de cada sectorde su competencia, de acuerdo con la CPE.El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es elresultado de la visión nacional de desarrolloaprobada por el Órgano Ejecutivo Plurina-cional, estableciendo lineamientos generalesde política para los planes de desarrollo de-partamental, municipal e indígena, vía laspolíticas generales y prioritarias desde el go-bierno central.

3.1.2 Nivel departamental

Define las líneas estratégicas de cada sectorde su competencia exclusiva, de acuerdo conla CPE. El Plan de Desarrollo Departamen-tal (PDD) es elaborado por el gobierno de-partamental de acuerdo con las prioridadesidentificadas, de forma participativa con lasociedad civil en el departamento, incorpo-rando los lineamientos indicativos del gobier-no nacional, y las demandas municipales eindígenas en las competencias que les sonconcurrentes y compartidas.

3.1.3 Nivel municipal

Define las líneas estratégicas de cada sectorde su competencia exclusiva, de acuerdo conla CPE. El Plan de Desarrollo Municipal(PDM) es elaborado por el gobierno munici-pal, de acuerdo con las prioridades identifi-cadas de forma participativa con la sociedadcivil en el municipio, determinando su parti-cipación y financiamiento en las competen-cias concurrentes y compartidas con el go-bierno nacional, departamental e indígena.Esta última forma de autonomía indígena uti-liza, por el momento, el mismo procedimien-to que el municipal. Sin embargo, existenvarias limitaciones que se mencionan a con-tinuación.

3.1.3.1 Territorialización

Una de las debilidades del proceso de planea-ción consiste en su limitada capacidad paraterritorializarse y convertirse en un mecanis-mo ordenador y estimulador del cofinancia-miento intergubernamental. La planificacióndel desarrollo nacional todavía es poco parti-cipativa y descentralizada; y se expresa aho-


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ra, con más dificultades –debido a la natura-leza siempre dispersa del proceso autonómi-co–, en la fragmentación de la planificaciónen nivel autonómico, con escasa coordinaciónintergubernamental. La planificación del ni-vel nacional, más que obligatoria, como loseñala la actual CPE, debería ser inductiva yorientadora, con mecanismos explícitos queestimulen la inversión en áreas estratégicas yestructurantes para el interés nacional.

3.1.3.2 Participación y coordinación

El proceso de planificación no contempla to-davía mecanismos de participación ciudada-na. La concertación entre los gobiernos au-tónomos debe establecer las prioridades conque se asignarán los recursos públicos, y asu-mir acuerdos que materialicen la correspon-sabilidad de los niveles territoriales en la eje-cución de los planes, programas y proyectosde desarrollo, en el marco de sus competen-cias y con lealtad institucional que evite elsolapamiento, la invasión jurisdiccional y laduplicación de esfuerzos.

3.1.3.3 Compatibilización devisiones

El proceso de planificación no termina dearticular la definición de visiones, objetivos ypolíticas de largo aliento, entre los distintosniveles de gobierno autónomos, con la defi-nición de cursos de acción de mediano y cor-to plazo, así como con la asignación de re-cursos (programación y presupuesto), a finde darle coherencia estratégica y sostenibili-dad fiscal al gasto público.

3.1.3.4 Asignación de recursos

La asignación de recursos públicos por partedel Estado se establece en función de las com-petencias. Los recursos concurrentes se trans-fieren en función de los acuerdos y las metasde desarrollo compartido; sin embargo, la in-versión intergubernamental, supraguberna-mental o intragubernamental se mantienecomo una asignatura pendiente, que se debetrabajar con mejores instrumentos y enfoquesrenovados, propios de un Estado autonómico.


47

Capítulo 4

El planeamiento nacional y

subnacional y la

formulación del presupuesto

público

Ninguna política pública es viable si no cuen-ta con los recursos presupuestarios suficien-tes para su ejecución. En otras palabras, el pre-supuesto público es la expresión monetaria delas políticas públicas; de ahí que el presupues-to se defina como un instrumento de planifi-cación, de administración y de gobierno.

El presupuesto es un instrumento de planifi-cación porque a través de él se puede prevery decidir la producción que se va a realizar enun período determinado, así como asignarformalmente los recursos que esa producciónexige. Desde el punto de vista administrati-vo, el presupuesto es visto como un sistemamediante el cual se elabora, aprueba y coor-dina la ejecución, y se controla y evalúa laproducción pública de bienes y servicios, enfunción de las políticas de desarrollo previs-tas en los planes39. Finalmente, desde una óp-tica de gobierno, el presupuesto es un ins-trumento político de asignación de recursos.

Estas tres formas de conceptualizar el presu-puesto nos brindan algunos elementos quehacen posible la viabilidad de las políticas

públicas: i) la integración de políticas median-te la planificación; ii) la institucionalidad ju-rídica, institucional y organizativa del Esta-do, que debe estar presente con la mayor efi-ciencia posible en todo el ciclo presupuesta-rio: formulación, aprobación, ejecución yevaluación; y iii) la voluntad política en la asig-nación de recursos, a fin de priorizar las polí-ticas públicas contenidas en los planes de de-sarrollo.

Así, el presupuesto ya no se concibe solamen-te como una expresión financiera de los pla-nes de desarrollo; es un instrumento muchomás amplio, mediante el cual se procura ladefinición concreta y la materialización de laspolíticas públicas, promoviendo la integraciónentre los diferentes actores, públicos y priva-dos, para el cumplimiento de los objetivosde desarrollo.

De manera general, hoy el presupuesto pú-blico está enfocado, a nivel macroeconómi-co, en la responsabilidad fiscal y el equilibriofiscal, aplicando instrumentos de medianoplazo y procurando una mayor transparencia

39 Asociación Venezolana de Presupuesto Público, RVPP No.5, Caracas. 2005.


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e integralidad; a nivel microeconómico sebusca la eficacia y eficiencia del uso de losrecursos públicos, mediante sistemas integra-les que brinden información sobre la canti-dad y el costo de la producción de bienes yservicios públicos.

Para lograr este cometido, el presupuestopúblico considera dos componentes funda-mentales:

a) el Plan Nacional de Desarrollo, instru-mento rector de la planeación, que ex-presa las políticas, objetivos, estrategias ylineamientos generales en materia econó-mica, social y política del país, concebi-dos de manera integral y coherente paraorientar la conducción del quehacer pú-blico y privado; y

b) la política macroeconómica, que se ocu-pa del estudio de la economía en su con-junto, permitiendo actuar sobre el nivelde actividad de la economía de un país,mediante el análisis de una serie de varia-bles claves relacionadas con las políticasmonetaria, fiscal, cambiaria y de oferta,incidiendo en el crecimiento económico,la inflación, el desempleo, el déficit pú-blico, los desequilibrios externos y la tasade cambio.

En función de la conjunción de los compo-nentes anteriores se derivan tres instrumen-tos que le dan mayor precisión al proceso deformulación del presupuesto público:

a) el Plan Operativo Anual (POA), un ins-trumento de gestión y apoyo a la acciónpública que contiene las directrices a se-guir: áreas estratégicas, programas, pro-yectos, recursos y sus respectivos objeti-vos y metas, así como la expresión finan-

ciera para lograrlas. Si no existieran losPOA, la planificación sería un mundo deilusión que no se podría materializar; y elpresupuesto, un mundo de gasto sin nin-guna orientación. De esta forma, el POAes un instrumento de integración de laplanificación con el presupuesto;

b) el Plan de Inversiones, que contiene eldetalle de todos los proyectos de inver-sión pública seleccionados de una base dedatos, considerando la priorización en laevaluación socioeconómica, así como laexistencia de fuentes de financiamiento;y

c) el Marco Fiscal de Mediano Plazo, quecontiene la estructura, evolución, pers-pectivas y metas de las finanzas públicas,en un contexto macroeconómico de en-tre cinco y diez años, de tal forma que secuente con elementos de juicio para eva-luar la sostenibilidad fiscal del país. Seanaliza información macroeconómica:producto interno bruto (PIB), balanza depagos, deuda externa, inflación, empleo,tasa de interés y participación del sectorprivado; y fiscal: ingresos, gastos, finan-ciamiento y deuda pública.

Finalmente, de estos instrumentos se des-prende el presupuesto público, componentefinal del proceso de planificación que contie-ne la estimación de los ingresos que se esperarecibir en una determinada gestión fiscal ylos gastos en que incurrirán todas las entida-des integrantes del sector público, a fin decumplir los objetivos establecidos en el plande desarrollo, que refleja una determinadapolítica de gobierno.

Considerando que el presupuesto es un ins-trumento que conduce a la discusión sobre


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las prioridades y asignaciones de los recur-sos públicos, muchos países han desarrolla-do otros instrumentos adicionales a los men-cionados, para que dicha asignación sea máseficiente y racional. Tal es el caso del presu-puesto plurianual, concebido como un ins-trumento de programación de mediano pla-zo, que considera los ingresos y financia-miento esperados, así como los límites glo-bales y sectoriales de gasto, para un año basey los años subsiguientes en un horizonte detres a cinco años, de tal forma que se facili-tan las asignaciones de acuerdo con las prio-ridades establecidas en los planes de desa-rrollo. Por otra parte, es muy importantetomar en cuenta los principios básicos so-bre los cuales se rige el presupuesto (ver elAnexo 1).

4.1 DISTRIBUCIÓN DERECURSOS EN ELPRESUPUESTO PÚBLICO

Queda claro que el presupuesto contiene lavoluntad política de los gobiernos para dis-tribuir los recursos hacia los fines definidos eintegrados en los Planes de Desarrollo. Sinembargo, en la práctica, una gran cantidadde los recursos se distribuye con anteriori-dad a la elaboración del presupuesto anual,como producto de las voluntades y decisio-nes políticas de otros momentos, como re-sultado de la necesidad de mejorar la equi-dad en la distribución de recursos a favor dela población y también por presiones de gru-pos de poder.

Esta distribución previa de recursos se expresamediante normas jurídicas que rigen paraperíodos mayores a los del presupuesto anualy que favorecen a determinados sectores, re-giones territoriales y grupos sociales. Así por

ejemplo se tiene la coparticipación tributa-ria, una distribución de los recursos tributa-rios recaudados por concepto de impuestosinternos y aduana nacional entre los gobier-nos municipales, las universidades y el Teso-ro General de la Nación, prevista en la Ley1554 de Participación Popular, a partir de lagestión 1994.

La distribución previa de recursos constitu-ye una de las rigideces más comunes en lospresupuestos, debido a que no permite suutilización para otros fines que no sean losestablecidos en las normativas jurídicas es-pecíficas que dieron origen a su distribución;sin embargo, este tipo de distribución de re-cursos también conlleva una asignación decompetencias o responsabilidades entrequienes se benefician de los recursos, conlo cual se eliminan dichas rigideces. En elejemplo anterior, la Ley 1551 de Participa-ción Popular establece que los gobiernosmunicipales deben hacerse cargo, en de-terminados niveles, del gasto en educacióny salud, contando para ello con los recursosde coparticipación tributaria transferidospor dicha ley.

No todos los recursos están disponibles paraser utilizados en el financiamiento de las nue-vas políticas que definan los gobiernos, debi-do a que con la distribución previa se gene-ran derechos adquiridos, complicándose sureversión debido a las protestas sociales y laingobernabilidad que ocasionarían. En estesentido, las autoridades deben tener la capa-cidad de encontrar espacios legales y técni-cos que les permitan dicho financiamiento,considerando la integración de las políticasanteriores con las políticas nuevas, en el mar-co de los planes de desarrollo, así como laasignación de nuevas competencias y la re-orientación del gasto público.


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4.2 MARCO NORMATIVO

A fin de determinar qué recursos cuentan conuna asignación previa y cuáles están disponi-bles para el financiamiento de nuevas políti-cas, es importante analizar la distribución derecursos actuales, considerando el marco le-gislativo/normativo que origina cada recur-so y su distribución dentro del presupuesto.Este análisis también nos permitirá determi-nar los márgenes de flexibilidad que existenen los recursos distribuidos previamente, paraincorporar nuevas políticas bajo su financia-miento.

En Bolivia, las fuentes de financiamiento delPresupuesto General de la Nación (PGN) sedividen en dos: internas y externas. Las fuen-tes internas están constituidas por recursosgenerados en las actividades económicas delpaís, entre las que se cuentan los ingresos tri-butarios, provenientes del sistema impositivode impuestos internos y aranceles de impor-tación; las regalías y patentes por la explota-ción de recursos naturales; los recursos pro-pios, por la venta de bienes y la prestación deservicios de la administración pública; y otrasfuentes de financiamiento como el endeuda-miento interno mediante la venta de letras ybonos, la condonación de recursos de deudaHIPC, etcétera. Por su parte, las fuentes ex-ternas están conformadas por las donacionesy el crédito externo, provenientes de orga-nismos bilaterales y multilaterales.

Para el análisis de distribución de las fuentesde financiamiento entre los distintos nivelesde gobierno se excluyen los recursos propios,recaudados y utilizados por cada instituciónque los genera, el endeudamiento interno quefinancia actividades y sectores específicos, ylas donaciones y el crédito externo que fi-nancian proyectos específicos. El resto de re-

cursos recaudados por la actividad económi-ca del país se distribuye entre las prefecturas,municipios y universidades, según diferentesnormativas y criterios.

4.3 COMPORTAMIENTO DELOS RECURSOS DELPRESUPUESTO

El cuadro 2 muestra las fuentes de financia-miento internas del presupuesto para el pe-ríodo 2005-2008, Se evidencia que la parti-cipación de las mismas en el total del Presu-puesto General de la Nación, en promedio,ha sido de 40,4%; la diferencia se cubre conrecursos propios, endeudamiento interno,donaciones y crédito externo. Este porcen-taje fue disminuyendo de 51,1% en el 2006 a23,7% en el 2008; la disminución se debió ala incorporación de otras fuentes de financia-miento, sobre todo de los ingresos de opera-ción de las empresas públicas recientemente«nacionalizadas», como YPFB, VINTO, EN-TEL, etcétera, con gran incidencia en los in-gresos y gastos totales del PGN.

Si excluimos el año 2008 del análisis, el pro-medio alcanza a 46,1%; esto nos indica quecasi 50% de los recursos del PGN provienende la actividad económica del país. Del totalde los recursos mencionados, los ingresos tri-butarios nacionales, recaudados mediante larenta interna y la aduana nacional, represen-tan 52,5%; de estos el más importantes es larenta interna, con 47,4%; le siguen en ordende importancia los ingresos por hidrocarbu-ros, que alcanzan a 41,9%, de los cuales elIDH es el 20,1%, las regalías 13,2% y el IEHD8,6%.

Asimismo, se puede observar que la tasa decrecimiento anual promedio de estos recur-


51

sos es de 33,4%; sin embargo el comporta-miento no ha sido tan uniforme, pues el 2006,con respecto al 2005, crecieron 43,2% comoproducto del IDH –que ya se empezó a re-caudar durante el año completo–, así comodel incremento general de la actividad eco-nómica impulsado por el aumento interna-cional de precios. El crecimiento del 2007 conrelación al 2006 fue de apenas 18,1%, expli-cado solamente por el crecimiento de la acti-vidad económica. Finalmente, el crecimien-to del 2008 con relación al 2007 resultó de38,8%, nuevamente explicado por un boominternacional de precios que repercutió fa-vorablemente en la actividad económica, so-bre todo de hidrocarburos y minería.

4.4. LA FRACTURA ENTRE LAPLANEACIÓN Y ELPRESUPUESTO PÚBLICO

En Bolivia, a partir del proceso de participa-ción popular, los procesos de planificación yelaboración de presupuestos, si bien lograrongrandes avances en participación y ejecuciónde programas y proyectos de inversión social,carecieron de articulación vertical (interguber-namental) y de coordinación horizontal (inter-sectorial). En la práctica, a pesar de disponerde un SISPLAN, la territorialización de las po-líticas públicas no se halla sujeta a un determi-nado modelo o patrón que asegure su coheren-cia e impacto directo en la calidad del gasto.

Cuadro 2Distribución por tipo de ingreso (millones US$)

Recursos 2005 2006 2007 2008 Participación

Fuente: PGN.

Ingresos Tributarios Nacionales 1.086,4 1.458,4 1.800,3 2.527,2 53%

Renta 911,2 1.290,5 1.618,6 2.294,3 48%

Aduana 97,0 112,6 140,7 183,1 4%

ITF 78,2 55,3 41,0 49,7 1%

Ingresos Tributarios Municipales 94,2 105,3 122,4 173,5 4%

Impuesto Especial Hidrocarburos (IEHD) 233,2 248,1 301,8 412,6 9%

Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) 287,0 682,0 754,2 968,7 20%

Regalías Hidrocarburos 333,6 390,6 419,5 634,1 13%

Otras Regalías (mineras y forestales) 14,9 50,6 68,7 96,0 2%

Total 2.049,3 2.935,0 3.466,9 4.812,1 100%

Crecimiento Anual 43% 18% 39% 33%

Total Ingresos Presupuesto General 5.013,4 5.748,3 7.462,7 20.306,0

Participación Presupuesto General 41% 51% 46% 24% 41%

Promedio


52

Los procesos municipales de planificación yorientación del gasto no reciben orientacio-nes o lineamientos estratégicos operables delPlan Departamental de Desarrollo (PDD); ymenos del Plan Nacional de Desarrollo(PDN). El Plan Nacional de Desarrollo(PDN) carece de programas concretos quematerialicen la operación de sus prioridadesde política pública. Una de las debilidades delPDN es concentrarse en lo sectorial, descui-dando los programas de (y con) los gobier-nos departamentales y los municipales40. Enteoría, se convierte en un plan general, decumplimiento obligatorio41; pero, al igual quesus versiones anteriores, desafortunadamen-te indicativo y general como orientación paralos niveles subnacionales, sin instrumentosque induzcan a la gestión intra, supra o inter-gubernamental.

Las inversiones municipales, si bien disponende orientación vía los Planes de DesarrolloMunicipal (PDM), en la práctica están aban-donados en su propia dinámica y sus priori-dades de sesgo localista, orientadas hacia lainversión en infraestructura. Alimentadas porla inyección excepcional de recursos prove-nientes del Impuesto Directo a los Hidrocar-buros –como producto de los altos preciosinternacionales del petróleo–, profundizan ladisociación entre lo que se planifica y aquelloque se ejecuta; y, por supuesto, entre aquelloque se decide en el municipio y lo que se de-termina en el gobierno autónomo para eldepartamento o en los ministerios para lapolítica pública de alcance nacional.

De manera parecida, en la orientación delgasto departamental persiste el mismo tipode debilidades que el Plan Nacional de Desa-rrollo no llega a subsanar. Si bien en algunosgobiernos departamentales la voluntad y lasdeterminaciones de mayor inversión concu-rrente son importantes, esta se limita al cofi-nanciamiento, curiosamente, de obras loca-listas42, utilizando los recursos departamen-tales para cubrir el porcentaje de financia-miento faltante –aquel que deberían cubrirlos beneficiarios– y no para promover pro-yectos integradores, de naturaleza intermu-nicipal o interprovincial, que articulen prio-ridades en más de un municipio y tengan al-cance regional. Sin duda, los mecanismos decofinanciamiento se están limitando a cubrirlas brechas de los proyectos «localistas» y noa estimular una inversión regional que con-solide redes o cadenas más amplias de desa-rrollo en los departamentos.

La búsqueda de agendas concurrentes, apa-lancamiento financiero o cofinanciamientointermunicipal e interdepartamental no es unaspecto prioritario del actual tipo de gestiónpública. El enfoque localista, sectorial e in-conexo en materia de inversiones es la carac-terística más visible en los tres niveles de ad-ministración del Estado boliviano, que podríaampliarse y complejizarse aún más con la con-formación de las nuevas autonomías indíge-nas originario campesinas y las autonomíasregionales. Para los ministerios, las prefectu-ras y los gobiernos municipales, la abundan-cia de recursos vía el IDH alimenta la asin-

40 Entrevista con Gabriel Loza, exministro de Planificación. Nueva Crónica n.º 13, abril del 2008.41 Artículo 144 de la CPE y aprobación del Decreto Supremo 29272.42 Ver el caso de la Prefectura de Santa Cruz con sistemas de agua potable comunitarios apoyados por JICA,

o la forma en la cual la Prefectura de Tarija cofinancia obras con sus provincias.


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cronía y la descoordinación; y respecto dealgún nivel alentador de años pasados, se sub-estima el cofinanciamiento como mecanismode concurrencia y territorialización de polí-ticas públicas43.

Desafortunadamente, está fracturada la inte-gración de los sistemas de planificación na-cional, programación de operaciones y pre-supuestación; y el contexto político belige-rante no contribuye a alentar una posible re-versión hacia la conducta predominante enlos últimos años. El 2009, la inversión públi-ca total –que comprende al gobierno nacio-nal, los gobiernos departamentales (–antiguasprefecturas) y los municipales, entre otros–,alcanzó los 1.439 millones de dólares; esca-so monto, considerando que los ingresosanuales del Estado boliviano estuvieron enalrededor de 8.342 millones de dólares,orientados principalmente a infraestructuravial y urbanismo.

En la práctica, y debido al contexto políticoy recurrentemente electoral del último quin-quenio, tanto prefecturas (actuales gobiernosdepartamentales) como gobiernos municipa-les invirtieron en bienes y servicios al mar-gen de la ejecución de programas y planesformulados y ejecutados desde el nivel na-cional. De esta forma se generó de facto, en

materia de gasto subnacional, toda una polí-tica de inversión pública subnacional, no ne-cesariamente coordinada o complementariaa programas o políticas nacionales, expresan-do un patrón inconexo, con profundas diver-gencias entre los servicios públicos provistos,los costos de provisión y las capacidades fis-cales de las entidades territoriales, generadapor la abundancia de recursos de los últimoscinco años.

Así lo confirma el Gobierno Departamentalde Tarija con la implementación de un Segu-ro Universal de Salud44 y con su política detransferencias directas a las comunidades45, oel Beni con su Seguro de Salud Autónomo46,muestras de políticas públicas departamen-tales que se ejecutaron sin la debida coheren-cia con políticas públicas nacionales, situaciónmuy diferente a aquella promovida por Par-ticipación Popular que, según los reportes delViceministerio de Inversión Pública y Finan-ciamiento Externo (VIPFE), el cofinancia-miento de programas y proyectos entre dis-tintos niveles de gobierno alcanzó a 19,2%del total de la inversión pública para el año1997. Hoy los proyectos de inversión públicade cofinanciamiento no superan el 7% deltotal, es decir US$ 107 millones de un totalde US$ 1.433 millones ejecutados el año2009.

43 Los márgenes de cofinanciamiento regional bajaron de 19% en 1997 a 5% en el año 2007. Fuente:VIPFE.

44 Seguro Universal Salud Autónomo de Tarija, con más de 250 prestaciones entre los 6 y los 59 años.45 Programa Pro-Sol de transferencias a comunidades para la reactivación productiva.46 Seguro de Salud Autónomo del Beni, con 19 prestaciones de salud.


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Cuadro 3Estructura de la Inversión Pública 1990 - 2009 (%)

Fuente: VIPFE.Elaboración: Propia.

Con el nuevo régimen de autonomías y lamultiplicación de actores territoriales, laamenaza de mayor descoordinación, duplici-dad, y proyectos aislados de inversión públi-ca es más real que nunca. El costo del régi-men multiautonómico y sus conflictos pue-den ser la tendencia dominante durante elpróximo quinquenio, máxime ante una dis-minución de los ingresos fiscales que comen-zó el año 2010 y que hoy parece continuar.

Ante la emergencia de las autonomías a par-tir de la reciente Ley 31, Marco de Autono-mías y Descentralización (LMAD), la predic-tibilidad y la sostenibilidad del modelo de fi-nanciamiento del gobierno nacional (GN) y

las entidades territoriales autónomas (ETA)demandan un nuevo pacto intergubernamen-tal que no fue atendido por la LMAD. Un sis-tema de financiamiento autonómico es másque una estructura institucional de transfe-rencias fiscales intergubernamentales; es unacuerdo político al que concurren la socie-dad y los actores autonómicos para estable-cer las bases sobre las que desean construir yregular su convivencia en el largo plazo; de-termina qué derechos se aplican a todos,cómo se garantizan y financian, y cómo sehacen viables y sostenibles. Esto supone cons-truir instituciones, normas, programas y re-cursos acordes a las necesidades y posibilida-des del GN y las ETA.


55

Capítulo 5

La planificación

departamental en Tarija

Los procesos de planificación en el departa-mento de Tarija, como un proceso propio delos actores estratégicos del departamento,aparecen con mayor nitidez a partir de la Ley1654 de Descentralización Administrativa(1995). Esto no significa que la planificaciónhaya sido soslayada anteriormente; pero, sinlugar a dudas, es a partir del proceso de par-ticipación popular que la descentralizacióncontribuye a materializar y operar mayoresespacios de participación y decisión en lasprioridades políticas, administrativas y finan-cieras en el nivel intermedio de administra-ción.

En la última década la planificación departa-mental se ha caracterizado por realizarse so-bre las metodologías formuladas por el Mi-nisterio de Planificación para los gobiernosdepartamentales. En Bolivia la planificaciónestá determinada por el Sistema Nacional dePlanificación (SISPLAN), constituido a par-tir de la Resolución Suprema 216779, del 21de julio de 1996, donde están definidas lasnormas básicas del sistema nacional de plani-ficación

El sistema de planificación en el nivel depar-tamental tiene las siguientes características:

a) Articulación entre los distintos niveles de pla-nificación. Se presentan instancias de arti-

culación de políticas y técnicas, respon-sables de articular el Plan Nacional deDesarrollo con el Plan de Desarrollo De-partamental y con los Planes de Desarro-llo Municipal.

b) Orientación hacia la demanda. Generacióny orientación hacia la demanda social dela población, entendiendo la planificacióncomo un proceso de concertación entrelos diferentes actores del departamento.

c) Interacción entre la demanda y la oferta. En-tre los requerimientos y necesidades dela población y la oferta de política públi-ca del nivel central.

d) Consolidación y profundización de la descen-tralización y del proceso de autonomía.

e) Orientación hacia el logro de una mayor de-mocratización del Estado y una mejor gestiónpública descentralizada; y ahora, bajo un ré-gimen de autonomías determinado por laCPE.

En el nivel departamental el SISPLAN estáconstituido por las siguientes instancias:

a) el gobernador;

b) la asamblea departamental; y


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c) la unidad o dirección técnica de planifi-cación departamental.

La asamblea departamental es la instanciapolítica a nivel departamental y tiene comocompetencias47:

a) aprobar, en concordancia con la Ley Mar-co de Autonomías y Descentralización, elPlan de Desarrollo Departamental, asícomo controlar y evaluar su ejecución:

b) velar por que los planes operativos anua-les de las entidades públicas departamen-tales estén en concordancia con los obje-tivos y políticas del Plan de Desarrollo De-partamental:

c) establecer mecanismos de concertacióncon instituciones regionales de la socie-dad civil para el tratamiento y la ejecu-ción de acciones inherentes al desarrollodepartamental:

d) promover la coordinación entre la repre-sentación del Poder Ejecutivo a nivel de-partamental y los gobiernos municipales; y

e) constituirse como instancia de arbitrajepara dirimir conflictos entre planes de de-sarrollo municipal, a solicitud de cualquie-ra de las partes.

En el nivel departamental, los planes depar-tamentales de desarrollo constituyen la ex-presión de las potencialidades, objetivos, po-líticas, programas y proyectos a partir de loscuales se pretende alcanzar el desarrollo sos-tenible en la circunscripción territorial del

departamento. Asimismo, articulan la plani-ficación nacional y la planificación participa-tiva municipal.

En cada nivel, el programa de mediano y lar-go plazo refleja las metas de los planes dedesarrollo y se constituye en la base sobre lacual se elaboran los planes operativos anua-les. En todas las instancias del SISPLAN elproceso de planificación refleja la interacciónde los actores estatales y sociales en funciónde cotejar y conciliar intereses para el logrode los objetivos del desarrollo sostenible.

Si bien los actores no están nítidamente iden-tificados en la norma, la escala y el alcancesupramunicipal obligan a la gobernación a unproceso más amplio de consulta con actoresde características adicionales a los territoria-les propios del nivel municipal. Ello implicala consideración de:

a) las organizaciones sociales;

b) los comités de desarrollo;

c) las universidades;

d) los actores cívicos y corporativos;

e) los actores productivos; y

f) los actores empresariales.

Sin embargo, el proceso se cierra en la asam-blea departamental, conformada por represen-tantes territoriales elegidos por voto directo,que identifican, jerarquizan y priorizan las ne-cesidades y aspiraciones del departamento y

47 Más allá de que actualmente se hallan en elaboración los estatutos de los gobiernos departamentales, espoco probable que este esquema de gestión pública cambie radicalmente.


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se constituyen en la base de la elaboración delplan de desarrollo departamental y su respec-tiva programación operativa anual.

De igual forma, vía la conformación de co-misiones en su interior, controla la ejecuciónde los programas y proyectos de su jurisdic-ción territorial. Asimismo, su rol es articularlas demandas definidas en sus espacios terri-toriales con aquella demandas presentadascomo estratégicos por el ejecutivo departa-mental.

En la fase de ejecución, son quienes efectúanseguimiento y control de la ejecución del Plande Desarrollo, velando por su plena articula-ción y alertando ante las instancias correspon-dientes su inadecuado cumplimento.

La asamblea departamental es el órgano quedelibera, aprueba o rechaza y –en su caso–asume los resultados del proceso de planifi-cación departamental, participando en lasactividades de concertación y toma de deci-siones. Al ser la instancia política del proce-so, asume las siguientes funciones:

a) aprobar el plan de desarrollo departamen-tal, velando su concordancia con los li-neamientos del plan de desarrollo nacio-nal y con las normas básicas del SistemaNacional de Planificación;

b) velar por la elaboración del plan de desa-rrollo departamental (PDD) con un ca-rácter participativo y, conjuntamente conel gobernador establecer el marco insti-tucional, para la elaboración, ejecución,seguimiento y evaluación del PDD;

c) conocer y controlar la ejecución de losprogramas y proyectos diseñados en elPlan de Desarrollo Departamental;

d) aprobar el Programa de OperacionesAnuales garantizando su concordancia conel Plan de Desarrollo Departamental; y

e) evaluar el avance y cumplimiento de losobjetivos del Plan de Desarrollo Depar-tamental y aprobar su reformulación.

A partir del año 2005, con la asunción deun prefecto –todavía designado, para luegoser elegido y ratificado hasta el 2014 en laúltima elección– se genera un contexto deestabilidad política inédito en el departa-mento, aspecto que hasta hace no más decinco años, estaba marcado por los tiempospolíticos y designaciones desde el gobiernocentral.

Sin embargo, el proceso de planificación enel quinquenio 2005-2009, sin ser la expre-sión del emergente proceso de autonomíaspromovido por los departamentos, fue apro-piado e implementado en un momento cru-cial políticamente debido al cambio de or-den institucional y a la transformación de larepública en Estado plurinacional y, econó-micamente, producto del extraordinario con-texto fiscal que multiplicó los ingresos de losdepartamentos productores.

El crecimiento extraordinario gracias al pre-cio del petróleo, que se reparte de formaautomática por fórmula vía las regalías o elimpuesto directo a los hidrocarburos, logróque los incrementos en materia de ingresospara Tarija superasen toda expectativa pre-vista.

Según se observa en la tabla 3, los 528 dóla-res per cápita para Tarija durante la gestióndel 2008 representan, frente a los 31 para LaPaz, una desproporcionada diferencia de casi17 veces más.


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Tabla 3Disparidades en las transferencias intergubernamentales con y sin IDH (US$ pér capita)

Departamento Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando

Fuente: Banco Mundial (2006) y Presupuesto General de la Nación (2008).

Antes LH (2005) 20.7 9.5 20.1 22.2 15.0 199.2 18.4 31.0 125.5

Después LH(2006) 48.5 15.8 30.3 60.0 35.8 246.0 25.7 71.8 407.2

Con LH (2008) 116.2 30.9 42.3 112.0 137.3 528.3 42.3 87.6 429.3

En términos de gasto, la irrupción de los in-gresos provenientes del IDH ha generado un«efecto riqueza» importante en prefecturasy gobiernos municipales. Este efecto se ex-presa en un crecimiento importante de in-fraestructura de vial y producción; pero so-bre todo en los niveles de inversión, que cre-cieron más allá de los límites acostumbradosen las últimas décadas.

El incremento extraordinario del precio delos hidrocarburos superó la capacidad insti-tucional de la gobernación de Tarija y, por otrolado, la capacidad empresarial de respondera la solicitud de producción de bienes y ser-vicios del sector privado. El cambio de escalaes enorme, lo que se dificulta debido al volu-men inesperado de insumos.

Es un tránsito sin precedentes de «un esque-ma de administración de la pobreza a uno deriqueza»48, con un fuerte impulso a la ges-tión desconcentrada, casi semiautonómica, yprogramas departamentales establecidos enel plan de gobierno vía proyectos concurren-

tes con varios gobiernos, como una forma deejecutar que fue cambiando la lógica de in-versión intergubernamental.

El Plan 2005-2009 fue utilizado como ins-trumento político para la gestión del depar-tamento. Este plan permitió implementar unanueva forma de gestión departamental porproductos, que hizo que en cuatro años eldepartamento de Tarija, transitara del cuartolugar al primero en el Índice de DesarrolloHumano (IDH: 0,742), básicamente sopor-tado por la implementación del Seguro Uni-versal Autónomo de Tarija, que oferta más de300 prestaciones a la población y con más 5millones de prestaciones desde su arranqueel año 2006.

De igual forma en educación49: la matriculase incrementó en más de 10% y la tasa deabandono en la educación pública bajo13,88%50. Si bien, no existe un sistema demonitoreo integrado de estos y sus efectosen los indicadores de desarrollo, el sectorSalud realiza sus evaluaciones en términos de

48 Afirmación de Rubén Ardaya, secretario ejecutivo de la Gobernación de Tarija, en entrevista personal.49 INE Departamental Tarija. Sandro Mollo, responsable departamental. El País, 22 de octubre del 2010.50 Nuestros avances en el desarrollo departamental. Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, agosto

del 2010.


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monitoreo, pero con características sectoria-les, sin disponer de un sistema que de formacoordinada con el Instituto Nacional de Esta-dísticas, trabaje la sistematización y el proce-samiento de información que muestre losefectos e impactos de las políticas públicasdepartamentales.

También se trabajó en la provisión del suple-mentos nutricionales a los recién nacidos ymadres gestantes, como parte del ProgramaBebé Churo y Sanito posteriormente amplia-do a la madre; para la tercera para la edad segeneraron programas específicos, además decrear y financiar más de 7.000 ítems adicio-nales, que superan los 3.000 que presta elgobierno nacional51. Por otra parte, los par-tos institucionales crecieron 7,46%; la mor-talidad infantil disminuyó de 40,51 por milnacidos vivos en el 2005 a 34,55 en el 2010;y la esperanza de vida al nacer se incrementóen 1,44 años.

En el ámbito económico/productivo, el de-partamento logró estar libre de aftosa. Ade-más, se implementaron acciones que crearonmás de 7.000 empleos, u otras iniciativascomo el Prosol, un programa de transferen-cias directas en efectivo a las comunidadesproductivas, con un monto fijo casi de 300dólares por familia. Se destinaron recursos alas prioridades de cada comunidad y sistemasde rendición de cuentas; en una segunda eta-pa, con un criterio de rendimiento y cumpli-miento de metas sobre la producción.

Con el empresariado privado del departa-mento de Tarija se trabajaron —vía pymes—

muchas acciones para canalizar inversioneshacia los comités de desarrollo en los proce-sos de planificación, las reuniones con los sec-tores y la identificación de las principales áreasde inversión público-privado. De todas for-mas, existe todavía una debilidad para rela-cionarse con los sectores privados, e involu-crarlos y comprometerlos con mayores nive-les de producción.

La infraestructura productiva se estructurósobre la base de la construcción de carrete-ras y de corredores bioceánicos, estructu-rantes para el departamento. De igual for-ma en generación de energía, con cinco pre-sas de energía.

En cuanto a participación ciudadana, los co-mités de desarrollo de cada provincia pro-mueven la participación de las organizacio-nes e instituciones más representativas a ni-vel local. Se aprobó una norma de controlsocial y fiscalización a cargo de comités dedesarrollo, con una oficina de apoyo, que danseguimiento y monitorean el cumplimientode los compromisos de gestión y de gasto.Los mecanismos de participación se amplia-ron al desarrollo de las audiencias públicascon la asamblea del departamento y de for-ma directa con el gobernador. Estos encuen-tros se realizan una vez a la semana, con larotación de diversos actores.

Por otra parte, también se brindó apoyo a losprogramas de titulación de bachilleres y pro-gramas de becas de estudiantes para la uni-versidad públicas, que llegan a más de 5.000alumnos.

51 La responsabilidad sobre la asignación de ítems en el sector salud sigue siendo atribución del Ministeriode Salud.


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En descentralización al interior del departa-mento se trasladaron responsabilidades y re-cursos para desarrollar las capacidades de losejecutivos seccionales, que tienen ahora ta-reas de administración, todo ello sobre la basede pactos políticos para la inversión guber-namental. La región del Chaco, dispone del45% de las regalías departamentales de for-ma directa, financiando las inversiones de tresmunicipios de la provincia, donde se hallanlas zonas de explotación de hidrocarburos. Engeneral esto se expresa en un cofinanciamien-to amplio de los planes de vinculación cami-nera con los gobiernos municipales del de-partamento.

Una de las potencialidades del departamentoes la producción de uva y su procesamientoen vinos de «altura», como se denominan enel departamento de Tarija. En esta materia,se apoya la investigación vitivinícola para elasesoramiento del proceso de producción delos vinos y el desarrollo de plantines.

Si bien en materia de ordenamiento territo-rial no existe una legislación nacional52, losplanes han surgido debido a la necesidad delos gobiernos municipales y las gobernacio-nes departamentales ante la enorme cantidadde problemas y afectaciones de origen natu-ral y antrópico. A pesar del vacío en el acom-pañamiento, se formuló el Plan Departamen-tal de Ordenamiento Territorial 2006-202553,como una norma de uso para promover elaprovechamiento sostenible del recurso sue-lo, que permita integrar la planificación so-

cioeconómica con la físico-espacial para finesorientados hacia la productividad y competi-tividad54. De similar forma, en el marco delos procesos de planificación estratégica y fí-sica se han financiado los planes de ordena-miento territorial en Tarija, Yacuiba y cincolocalidades rurales, que han tenido su frutoen el trabajo sectorial; por ejemplo, en eldesarrollo de camélidos en las zonas altas deldepartamento.

Entre los avances del proceso de planeacióndel departamento se puede destacar lo si-guiente:

a) la utilización del plan orientador de la in-versión pública, que se expresa en una cer-tificación de parte de la unidad de plani-ficación, para que las prioridades de gas-to se hallen certificadas según las políti-cas y prioridades;

b) el reconocimiento de una visión de me-diano y largo plazo, y no solo del presu-puesto. Se visibiliza la importancia de laplanificación y el ordenamiento territo-rial, que realza el tema de la planificacióncomo mecanismo ordenador de las inver-siones públicas; y

c) el Plan de Ordenamiento Territorial deldepartamento, que orienta las inversio-nes en este ámbito geográfico.

Sin embargo todavía hay varias limitacionesen el proceso de planeación departamental,

52 Salvo el DS 26732, del 30 de julio del 2002.53 Prefectura del departamento de Tarija. Secretaría Departamental de Planificación. Secretaría Departa-

mental de Planificación. Dirección de Ordenamiento Territorial, 2007.54 Plan de Uso del Suelo del Departamento de Tarija. Prefectura de Tarija. Secretaría de Planificación e

Inversión, Unidad de Planificación y Ordenamiento Territorial, 2009.


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que el proceso de autonomía debe corregiren el mediano plazo55:

a) El nuevo Plan Nacional de Desarrollo aúnno cuenta con instrumentos precisos queayuden a construir esta base metodológicapara la integración de la planificación te-rritorial, la sectorial y aquella integral quemanifiesta el PND. Se mantiene vigente elSISPLAN como sistema de planificaciónpara las entidades territoriales autónomas.

b) En materia de articulación con las inicia-tivas nacionales, todavía no existe volun-tad política de trabajar con el departamen-to. La coyuntura política no ayuda paraeste fin. Es notorio el quiebre entre lo queplanifica el gobierno central y aquello queimpulsa el gobierno departamental.

c) En cuanto a la expresión financiera de laplaneación departamental, en los últimos

55 Entrevista con Diego Ávila, secretario departamental de Planificación e Inversión del Gobierno Depar-tamental de Tarija.

cinco años se ha evidenciado poca trans-parencia en el manejo de los recursospúblicos del gobierno central, especial-mente en cuanto a las transferencias delnivel central. Respecto al desmontaje delanterior modelo de explotación y co-mercialización de hidrocarburos y liqui-daciones, que son coparticipables con losgobiernos autónomos, existe una pre-sunción de que la autoridad fiscal estámanejando los recursos de manera muydiscrecional.

d) Finalmente, el proceso de planeación de-partamental se ve afectado por la nuevaconfiguración de la Asamblea Departa-mental con fuerzas políticas distintas alpartido del gobernador. El inicio de lapresente gestión a partir de medio año hatrabado la ejecución departamental, ra-lentizando la dinámica de la inversiónpública del departamento.


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Capítulo 6

La planificación en

la ciudad de La Paz

6.1 ASPECTOS ESPECÍFICOSDEL MARCO NORMATIVO

En Bolivia la planificación está determinadapor el Sistema Nacional de Planificación (SIS-PLAN), implantado por la Resolución Supre-ma 216779 (21 de julio de 1996), que con-tiene las normas que establecen la forma ylos mecanismos de participación de los nive-les nacional, departamental y municipal en laracionalización de la toma de decisiones parala asignación de recursos públicos, y en ladefinición de políticas de desarrollo. El mo-delo que reglamenta y operativiza el SISPLANen el ámbito municipal es la Norma de la Pla-nificación Participativa Municipal (Resolu-ción Suprema 216961, del 23 de mayo de1997), que establece procedimientos de ope-ración, definiciones técnicas y administrati-vas, el marco institucional para el proceso dela planificación del desarrollo municipal, y eldesempeño de roles y funciones de los acto-res involucrados.

La planificación participativa municipal seconstituye en el instrumento metodológicooperativo que permite la articulación del Es-tado y la sociedad civil con el proceso de de-sarrollo. Abre las puertas a los actores conbase en el municipio, no solo para ejercer unmayor y oportuno control del uso de los re-

cursos públicos, sino sobre todo para tomardecisiones sobre aspectos fundamentales,como la orientación y las prioridades del de-sarrollo municipal, que se concretizan me-diante las acciones públicas. Pero además deser un instrumento metodológico, constitu-ye un proceso social e institucional de ges-tión y movilización –reflexivo, racional, deconcertación y gobernabilidad– para lograrel desarrollo sostenible.

La planificación participativa municipal,como proceso sistemático, social y colecti-vo, coordina actividades para la constanteidentificación de problemas, potencialida-des, limitaciones y demandas. Además, tra-baja en análisis de alternativas, adopción deestrategias y formulación de planes, pro-gramas, proyectos y presupuestos, para laposterior ejecución, la evaluación de resul-tados y el ajuste constante de las acciones.En este sentido, es un proceso de autoco-nocimiento y maduración de la sociedadcivil y del gobierno municipal en su con-junto, que permite acercar los instrumen-tos y procedimientos de la administraciónde los recursos públicos a la población yencontrar los espacios para la satisfacciónde sus demandas, dentro de una visión es-tratégica de mediano plazo con proyecciónal largo plazo.


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6.1.1 El proceso de formulación delPlan de Desarrollo Municipal(PDM)

El capítulo II de la Norma de PlanificaciónParticipativa Municipal indica seis etapas re-feridas al Plan de Desarrollo Municipal(PDM) y su implementación, consecutivas yque se retroalimentan permanentemente:

a) Preparación y organización del proceso. Estaetapa se orienta a generar las condicionespara la planificación participativa muni-cipal, comprometiendo la participaciónde los diferentes actores en el cumpli-miento de las actividades definidas en cadaetapa.

b) Elaboración del diagnóstico municipal. Eldiagnóstico permite el conocimientocompartido de la dinámica social, econó-mica y política del municipio a partir deautodiagnósticos de cada comunidad cam-pesina, comunidad y pueblo indígena, yjunta vecinal comprendida en la jurisdic-ción territorial de la provincia. En esamedida, proporciona la información téc-nica necesaria para la formulación de laestrategia de desarrollo municipal iden-tificando, potencialidades, limitaciones yproblemas.

c) Formulación de la estrategia de desarrollo. Estaetapa se dirige a definir la visión estraté-gica del municipio, traducida en vocacio-nes priorizadas, objetivos y estrategias deldesarrollo municipal a corto y medianoplazo, concertadas participativamente conbase en el análisis de potencialidades, li-mitaciones, problemática y aspiracionescomunales. Con el cumplimiento de estaetapa concluye el proceso para la formu-lación del Plan de Desarrollo Municipal.

d) Programación de operaciones anuales. Contem-pla la elaboración participativa de las pro-gramaciones de operaciones anuales(POA), orientadas al logro de los objeti-vos del desarrollo municipal, efectivizan-do necesariamente las acciones prioriza-das y los proyectos contenidos en el PDM.En este sentido, las POA deben incluir lasoperaciones planificadas tanto por el go-bierno municipal como por otros actoresdel desarrollo que operan en el municipio.

e) Ejecución y administración. Comprende laefectivización del PDM mediante la eje-cución de las POA en un proceso de mo-vilización y control social para una pro-gresiva consolidación de la capacidad ins-titucional de los actores involucrados enla gestión del desarrollo municipal, en elmarco de roles y funciones instituciona-les, bajo la responsabilidad directa del al-calde municipal, tomando en cuenta lasnormas y procedimientos de los sistemasde administración y control gubernamen-tal, y de inversión pública.

f) Seguimiento, evaluación y ajuste. Etapa orien-tada a acompañar y verificar la ejecucióndel PDM a partir de un análisis crítico delos resultados, en comparación con lo pla-nificado, para la permanente retroalimen-tación de su contenido. El análisis del con-texto y la evaluación de la ejecución delas POA y los proyectos permiten identi-ficar las necesidades de ajuste del PDM yla toma de decisiones correctivas, con unalógica flexible de planificación y buscan-do el acercamiento, por aproximacionessucesivas, a los principios de equidad ysostenibilidad del desarrollo municipal.

El PDM constituye la expresión de la proble-mática, potencialidades, limitaciones, obje-


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tivos, políticas, programas, proyectos y de-manda social priorizada, a partir de todo locual se pretende alcanzar el desarrollo soste-nible en la circunscripción territorial delmunicipio. En la elaboración del PDM, lanorma instruye considerar y articular los si-guientes insumos: el Plan General de Desa-rrollo Económico y Social de la República;las estrategias, políticas, programas y proyec-tos nacionales, sectoriales o temáticos; el plande desarrollo departamental; los planes de-partamentales y municipales de ordenamien-to territorial; los planes departamentales ymunicipales de uso del suelo; la distritaciónmunicipal; los planes de manejo de áreas pro-tegidas (donde existan); los planes de desa-rrollo de municipios colindantes; y los linea-mientos para la planificación participativamunicipal.

6.1.2 Actores y roles

Según la norma de planificación participativamunicipal, el proceso involucra a actores so-ciales e institucionales públicos y privados queejercen diferentes roles y funciones en la ju-risdicción del municipio.

6.1.2.1 Actores sociales

Se considera actores sociales del proceso deplanificación participativa municipal a las or-ganizaciones territoriales de base (OTB), elcomité de vigilancia, las asociaciones comu-nitarias y otras organizaciones de la socie-dad civil.

Las organizaciones territoriales de base (co-munidades campesinas, comunidades y pue-blos indígenas y juntas vecinales) son los ac-tores principales del proceso de planificación

y gestión del desarrollo municipal sostenible.En ejercicio de sus deberes y derechos iden-tifican, priorizan, supervisan y controlan laejecución de las acciones que se desarrollanen beneficio de la colectividad.

El comité de vigilancia asume la representa-ción de la sociedad civil en el control socialde la gestión municipal, velando por la in-serción y materialización de las demandas yprioridades de sus mandantes en los planesde desarrollo municipal. Las asociaciones co-munitarias son instancias representativas delas organizaciones territoriales de base, quecoadyuvan a la concertación de los intere-ses cantonales y/o distritales. En el procesode planificación participativa municipal, lasdemás organizaciones de la sociedad civil(productivas, gremiales, profesionales, cívi-cas, deportivas, de educación, salud, etcé-tera) pueden participar en calidad de ads-critas, proponiendo demandas y ofertandopropuestas e iniciativas para el desarrollomunicipal; contribuyendo a la elaboracióny ejecución técnica del PDM en los ámbitosde su especialidad; y orientando sus accio-nes en el marco del Plan de Desarrollo Mu-nicipal.

6.1.2.2 Actores institucionales

Entre los actores institucionales se distinguea los públicos y los privados. Son actores ins-titucionales públicos del proceso de planifi-cación participativa municipal el gobiernomunicipal, la prefectura y otras institucionespúblicas. El nivel municipal está constituidopor el gobierno municipal, el comité de vigi-lancia y las instancias públicas del nivel na-cional con presencia en los municipios, asícomo por las comunidades campesinas, lospueblos indígenas y las juntas vecinales.


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En el marco de la autonomía, los gobiernosmunicipales (integrados por el concejo mu-nicipal y el honorable alcalde municipal) de-ben ejercer sus funciones en el proceso deplanificación según las atribuciones que lesasignan la Constitución Política del Estado,la Ley Orgánica de Municipalidades y la Leyde Participación Popular. El gobierno muni-cipal asume la responsabilidad política, téc-nica y económica del proceso de planificaciónparticipativa municipal y tiene la obligaciónde dirigir, conducir y gestionar el desarrollosostenible en su jurisdicción. Sus instanciascumplen los roles y funciones que se descri-ben en los párrafos siguientes.

El concejo municipal es la instancia política quedelibera, aprueba o rechaza y, en su caso, asu-me los resultados del proceso de planifica-ción participativa municipal, participando enlas actividades de concertación y toma dedecisiones. Al ser la instancia política del pro-ceso, asume las siguientes funciones:

a) aprobar el Plan de Desarrollo Municipal(PDM), velando por su concordancia conlos lineamientos del Plan General de De-sarrollo Económico y Social de la Repú-blica, del Plan de Desarrollo Departamen-tal y con las normas del SISPLAN;

b) velar para que la elaboración del Plan deDesarrollo Municipal tenga un carácterparticipativo;

c) aprobar el programa de mediano y largoplazo, en concordancia con los objetivosy las políticas de desarrollo municipal;

d) controlar la ejecución de los planes y pro-gramas diseñados en el Plan de Desarro-llo Municipal;

e) aprobar el Plan Operativo Anual del mu-nicipio y velar su concordancia con el Plande Desarrollo Municipal;

f) evaluar el cumplimiento de los objetivosdel Plan de Desarrollo Municipal;

g) promover la coordinación del gobiernomunicipal con la representación del Po-der Ejecutivo a nivel departamental; y

h) convenir con otros municipios la confor-mación de mancomunidades y asociacio-nes para la planificación intermunicipal.

El alcalde municipal es la máxima autoridadejecutiva de este nivel que coordina y opera-tiviza las acciones de la planificación partici-pativa municipal. Para efectuar sus tareascuenta con una unidad de planificación, queasume la responsabilidad técnica directa dela implementación del proceso de planifica-ción participativa municipal.

Compete al alcalde municipal dirigir la ela-boración, ejecución, ajuste y control del PDMbajo los lineamientos de la planificación par-ticipativa municipal; establecer, con el conce-jo municipal, el marco institucional para la ela-boración, ejecución, seguimiento y evaluacióndel PDM, fomentando la acción concertadade los actores; asegurar la compatibilidad téc-nica del PDM, el Plan de Desarrollo Depar-tamental y aquellos PDM elaborados pormunicipios vecinos; archivar y remitir copiadel PDM y los POA a las instancias definidasen el artículo 23 de la Norma de PlanificaciónParticipativa Municipal, y promover la difu-sión y el conocimiento de la información pro-ducida durante la planificación participativa;reportar información periódica y permanen-temente al comité de vigilancia –y, por su in-termedio, a las OTB– sobre el proceso de apli-


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cación de los recursos públicos y las accionesdel PDM; promover y efectivizar la participa-ción social en el proceso de la planificaciónparticipativa municipal; y elaborar un infor-me anual de avance del PDM, y remitirlo alconcejo municipal y al comité de vigilancia.

Los subalcaldes y agentes cantonales son au-toridades ejecutivas de los distritos municipa-les y cantones, a los cuales el gobierno muni-cipal les asigna funciones de la administraciónmunicipal. En el proceso, facilitan las accio-nes de planificación participativa municipal enel ámbito de sus respectivas jurisdicciones, enejercicio de las funciones delegadas.

6.2 ANÁLISIS DE LOS PLANESDE DESARROLLO DE LAÚLTIMA DÉCADA

Durante la última década se formularon los dosprimeros planes de desarrollo municipal de laciudad de La Paz. El primero contemplaba unperíodo de diez años (2001-2010); sin embar-go, a medio término (2006), fue reformuladopor un segundo Plan de Desarrollo Munici-pal, denominado «Jayma, el Plan de la Ciu-dad», pensado para el período 2007-2011.

6.2.1 Plan de Desarrollo Municipal2001 2005

El objetivo general del Plan de DesarrolloMunicipal 2001-2005 era «Consolidar a LaPaz como municipio democrático, transpa-rente, solidario, equitativo, eficiente y efec-tivo; en el que se hayan mejorado significati-vamente las condiciones de vida, fortalecien-

do sus capacidades competitivas, impulsan-do la construcción de una identidad colecti-va y promocionándolo como centro de en-cuentro y enlace de actividades culturales yambientales»56. El PDM estaba compuestopor tres documentos: Diagnóstico, VisiónEstratégica y Programación Quinquenal.

La visión estratégica detallaba los objetivosde planificación y los principales lineamen-tos para alcanzarlo mediante cuatro grandescomponentes:

a) Los planes y proyectos estructurantes. Se trata deaquellos planes y proyectos que sientan lasbases para el logro de la imagen-objetivodel PDM (un municipio con condiciones devida mejoradas, caracterizado como el mu-nicipio de la integración, la diversidad, laequidad y la igualdad de oportunidades, cen-tro productivo, turístico y de servicios com-petitivos; gobernado con autoridad demo-crática, transparente y legitimada por la par-ticipación ciudadana). En su mayor parte sonproyectos de inversión y transformación delas condiciones físicas del municipio en susámbitos urbano y rural (para mayor detallede los proyectos ver el Anexo 2).

b) Los planes y proyectos estratégicos. Se trata deintervenciones que buscan la participa-ción de diversos agentes y la generaciónde flujos de personas, de recursos huma-nos especializados, así como de recursosfinancieros e institucionales. En muchoscasos, estas dinámicas estratégicas estánacompañadas por inversiones físicas, peroson principalmente movilizaciones, po-tenciaciones, regulaciones y procesos deordenamiento del quehacer ciudadano.

56 Plan de Desarrollo Municipal 2001 - 2005. Gobierno Municipal de La Paz, 2006.


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c) Los lineamientos estratégicos y sus programas.Muestran la dirección conjunta de la mu-nicipalidad, del municipio y de otros agen-tes e instituciones que buscan el desarro-llo de La Paz. Su carácter estratégico haceque su implementación dependa tanto dela alcaldía como de la ciudadanía, del go-bierno nacional como de la sociedad ci-vil. Por esta razón las instancias de con-certación y complementación de esfuer-zos son de fundamental importancia enla gestión del desarrollo municipal.

d) Los lineamientos de acción vecinal con sus res-pectivos programas de intervención municipal.Son orientaciones para la programaciónde acciones cotidianas en las subalcaldíasy en otras instancias de atención al veci-no. Emergen de las prioridades de aten-ción diaria a las necesidades de la pobla-ción. No se agotan en un solo proyecto,sino que implican programas recurrentesy continuos de operación, mantenimien-to y mejoramiento de las condiciones devida en los diferentes barrios y distritosdel municipio.

6.2.2 Plan de Desarrollo MunicipalJayma 2007-2011

Durante la gestión 2006 el Gobierno Muni-cipal de La Paz (GMLP) formuló el PDM parael quinquenio 2007-2011, bajo los siguientesobjetivos metodológicos:

a) Ser expresión de potencialidades, obje-tivos, políticas, programas y proyectos;

b) Alcanzar el desarrollo sostenible en lasdiferentes circunscripciones territorialesdel municipio de La Paz; y

c) Expresar las demandas sociales prioriza-das, así como su compatibilización con lasofertas estatales, sus objetivos y políticasdefinidos en los ámbitos nacional y de-partamental.

Este instrumento de la planificación se en-cuentra en correspondencia con el Plan Na-cional, el Plan Departamental de Desarrollo,la Estrategia de Desarrollo Regional y, a ni-vel internacional, con las metas del milenio;asimismo, se encuentra en directa relacióncon el Programa de Gobierno. A través deesta segunda experiencia, el GMLP ha logra-do fortalecer el ejercicio de la ciudadanía y,por ende, de la gobernabilidad del munici-pio, mediante un nuevo enfoque metodoló-gico que parte de una participación cualitati-va considerando tres niveles de consulta:

a) Nivel territorial. Los vecinos son los acto-res principales y responden a una organi-zación distrital o macrodistrital;

b) Nivel funcional. Recoge la participación deactores vulnerables, que tienen que vercon temáticas transversales como: niñez,adolescencia, género, personas con dis-capacidad, y adultos mayores; y

c) Nivel sectorial. Con actores relacionados alas líneas de trabajo de cada una de las ofi-cialías mayores del GMLP, que correspon-den a los grandes ámbitos sectoriales, conel fin de garantizar el consenso de una vi-sión estratégica para el desarrollo delmunicipio, con base en las leccionesaprendidas durante la formulación y eje-cución del primer PDM.

En ese marco, las características del procesoparticipativo, donde reside el enfoque inno-vador adoptado, parten del encuentro de dos


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visiones de la planificación: la estratégica,reflejada en la oferta del gobierno municipala través del programa de gobierno, principalinsumo del proceso; y la participativa, me-diante la identificación y priorización de de-mandas Esto, además del encuentro del esce-nario político y técnico, cuyo equilibrio hapermitido defender la voluntad ciudadana delas decisiones políticas discrecionales.

La formulación del PDM denominado Jayma,el Plan de la Ciudad se inicia con la evalua-ción del PDM 2001-2005 y un diagnósticodel municipio, a partir de información refe-

rida a la línea base sobre la inversión munici-pal y el Dossier Estadístico del Municipio.Estos elementos, sumados a 53 talleres deconsulta ciudadana, encuestas, estudios espe-cíficos y diferentes actividades de moviliza-ción ciudadana, se han constituido en insu-mos para la construcción de una red de visio-nes y vocaciones del municipio que han con-fluido en la Estrategia de Desarrollo para elperíodo 2007-2011, compuesta por siete ejesestratégicos, las principales políticas munici-pales, sus programas de inversión y los prin-cipales proyectos planteados en la programa-ción quinquenal de inversiones.


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Eje 1: Barrios de Verdad

Mediante este eje se busca fortalecer las con-diciones de inclusión a través de obras de in-fraestructura, de mitigación de riesgos, equi-pamiento comunitario en red, y mejoramien-to de vías vehiculares y peatonales de accesoen las áreas periurbanas. En el caso del árearural, se busca la integración de las comuni-dades y la mejora de su vinculación con elárea urbana. En ambas áreas se deberá otor-gar condiciones de participación plena a loshabitantes en la gestión pública barrial y co-munitaria; y, finalmente, generar mecanismosde promoción del desarrollo económico ysocial en las áreas intervenidas para mejorarlas condiciones de habitabilidad en el muni-cipio.

Eje 2: Revive el Centro Urbano

Dada la condición de La Paz como ciudadcapital y sede de gobierno, tiene un impor-tante núcleo histórico de vital influencia enel desarrollo metropolitano, que al mismotiempo es un eje de articulación de la estruc-tura urbana y nodo de convergencia social,económica y cultural de la ciudad. Hablar de«revitalización», en este caso, es hacer refe-rencia a recuperar los valores y la calidad delescenario de esa vitalidad, con un programade renovación urbana integral.

Por otra parte, se considera importante re-habilitar y rediseñar la red de calles, plazas ypequeños parques que existen en el centro,para mejorar su equipamiento y equilibrar suuso, satisfaciendo las necesidades de todos losusuarios y evitando los conflictos que se danen la actualidad. Esto permitirá reducir lacongestión de actividades en las calles, al dis-minuir las externalidades negativas que estadesordenada ocupación genera; también per-

mitirá atraer inversiones privadas, reforzan-do la valorización de las propiedades inmo-biliarias del entorno y revirtiendo el procesode deterioro y congestión del centro.

El espacio destinado al Parque Urbano Cen-tral puede articular la trama y el tejido urba-nos, dando opción a integrar el centro comouna unidad física, además de consolidar un áreaverde en medio de la alta densidad de edifica-ciones; también constituye un factor positivopara descongestionar actividades y ofertar op-ciones de recreación activa y pasiva.

Eje 3: La Paz Metropolitana y Moderna

El gobierno municipal considera imprescin-dible consolidar el Área Metropolitana y elMunicipio de La Paz como el motor princi-pal del desarrollo del occidente del país. Porello es importante estructurar y modernizarlos sistemas y las redes urbanos e integrarlosadecuadamente a los requerimientos de mo-vilidad, interconexión e infraestructura deapoyo al desarrollo económico. A partir de laconformación de la Delegación Municipalpara la Metropolización en el año 2005, losobjetivos del Área Metropolitana se han defi-nido para los cuatro ámbitos del desarrollometropolitano: económico, urbano territo-rial, humano y medio ambiente.

El subeje Modernización y Grandes Proyec-tos busca, en el marco de las previsiones delPlan Urbano de Tráfico y Transporte, ejecu-tar proyectos viales estratégicos que permi-tan completar y acondicionar la red vial de laciudad. Los proyectos relacionados con estaarticulación son en muchos casos de una granmagnitud e inversión, como los Puentes Tri-llizos, la Terminal Minasa, la Terminal Inter-departamental y la nueva avenida Buenos Ai-res, entre otros.


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Con la ejecución de proyectos se pretendetambién conformar una red de vías peatona-les que sirvan principalmente a la gran canti-dad de personas que circulan y descienden delas laderas hacia el centro para realizar sus ac-tividades cotidianas. Complementa este ob-jetivo la conformación de la estructura vialsecundaria en los distritos rurales, que com-pleta la conexión de toda el área rural. Estosobjetivos se articulan, finalmente, con la bús-queda e implementación de soluciones paralos problemas de saturación de la infraestruc-tura vial, la miniaturización del tipo de movi-lidades, el ordenamiento de las líneas de trans-porte y el desarrollo del componente de se-maforización y señalización vial de la ciudad.

También se establece el mantenimiento in-tegral de la ciudad, reflejado en el sosteni-miento del asfalto y de obras menores quepermitan un uso frecuente de los bienes pú-blicos del municipio. Finalmente, los com-ponentes de parques y áreas verdes involu-cran a este subeje con proyectos grandes;pero también con cientos de espacios que serecuperan y se convierten en áreas verdespara el bien de la ciudad.

Eje 4: La Paz Competitiva

El Municipio de La Paz, al ser una de las prin-cipales ciudades y centros poblados del país ydebido a su vinculación con otras regiones,cuenta con una actividad productiva impor-tante ligada principalmente al sector de ser-vicios y comercio, y a un sector industrialmanufacturero. Los sectores productivos delmunicipio se caracterizan por una marcadadualidad, pues coexisten un sector importan-te pero pequeño (en número de unidadesproductivas), tecnificado, moderno y con ele-vados niveles de productividad, y otro cons-tituido por micro y pequeñas empresas, con

baja productividad pero con un número muygrande de unidades económicas.

No se puede hablar de ventajas competitivassin hacer referencia a la innovación, la adap-tación tecnológica y la utilización eficiente dela infraestructura física y de servicios; paratodo ello es determinante el grado de califi-cación de los recursos humanos. Por tal ra-zón, este eje apoya la competitividad delmunicipio con cuatro componentes:

Productividad y competitividad. Este subeje pre-tende incentivar la producción en el munici-pio para dinamizar la economía local, forta-leciendo el tejido productivo, y reactivar laeconomía paceña.

Turismo. Plantea valorizar y revitalizar losatractivos y las actividades turísticas del mu-nicipio, para fortalecer la imagen turística dela ciudad y posicionarla como destino. El Es-tado en su conjunto participará en el sectorturismo como promotor y prestador de ser-vicios de asistencia técnica, capacitación einfraestructura turística.

Mercados municipales. Pretende establecer unsistema urbano de mercados municipales ycentros de abasto, para generar un mecanis-mo de provisión de alimentos desconcentra-do, ordenado, higiénico y cómodo para losconsumidores y para los proveedores de ali-mentos. También busca promover las activi-dades comerciales y económicas de los mer-cados para lograr su consolidación como cen-tros de abasto modernos y competitivos, con-trolando y fiscalizando los servicios ofrecidos,así como apoyar iniciativas que mejoren sucalidad.

Comercio en vía pública. Esta actividad consti-tuye una característica del Municipio de La


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Paz y representa una fuente de empleo im-portante debido a la cantidad de personasque involucra. La Oficialía Mayor de Pro-moción Económica del GMLP ha definidoun plan para su reordenamiento, en torno alos objetivos de recuperación del centro ur-bano del Municipio, que representa el refe-rente de trabajo para el mediano plazo. Sepretende, en este marco, revalorizar tal ac-tividad reordenándola con asentamientosplanificados en áreas adecuadas, y evitandola comercialización de productos prohibidoso no autorizados.

Eje 5: La Paz Sostenible

A través de este eje, el municipio busca rea-lizar una gestión integral del territorio y susrecursos naturales, basada en principios dedesarrollo sostenible que garanticen a sus ha-bitantes la calidad del aire, el agua, y el sue-lo en los ámbitos urbano y rural, velando porsu preservación y conservación. Asimismo,pretende implementar una adecuada gestiónde riesgos para protección de sus habitan-tes, que responde a las características geoló-gicas complejas del territorio del Municipiode La Paz.

En él también se refleja la importancia deobservar, conocer, diagnosticar e interveniren el territorio con una visión integral, nece-saria para enfrentar las dificultades que pre-senta a causa de sus características, de los pro-blemas de la acción antrópica –muchas vecespoco responsable– y de una ocupación des-controlada y no planificada del medio natu-ral. Por ello, sus componentes están dirigi-dos al medio ambiente, al territorio y al tra-tamiento de los riesgos, buscando generar lascondiciones más adecuadas para una verda-dera gestión en estos ámbitos.

Eje 6: La Paz Equitativa e Incluyente

Este componente pretende generar igualdadde oportunidades para los paceños y las pa-ceñas, que se traduzca en un mejor y mayoracceso a los servicios educativos y de salud;en mayor acceso y fomento para el deporte yla cultura; y en un marco de protección a laciudadanía a través de la promoción de susderechos. El principal desafío es la disminu-ción y superación de desigualdades sociales,la eliminación de la exclusión social, cultu-ral, étnica, generacional y de género, esta-bleciendo políticas sociales con equidad, elafianzamiento de la democracia y el logro dela justicia social.

Son dos los temas fundamentales que planteaeste eje: a) el desarrollo humano y la gestióncultural del municipio; y b) el cuidado y larecuperación del patrimonio intangible y dela cultura ciudadana como aportes a la convi-vencia. Ambos tienen una fuerte interdepen-dencia, pues están relacionados con el indivi-duo y su desarrollo; y en este marco, funda-mentalmente con el acceso del individuo aservicios públicos que apoyen el desarrollode sus capacidades y la generación de opor-tunidades para ejercerlas respetando su cul-tura.

Eje 7: La Paz Participativa

Este componente busca garantizar la conti-nuidad y mejora de las acciones –llevadas acabo a partir de la gestión 2000-2004– delos diferentes procesos y procedimientos quese realizan al interior del Municipio y la im-plementación de un servicio de atención alciudadano efectivo y transparente; todo ellocon la premisa de que transformando la al-caldía se transformará la ciudad.


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En este entendido, el lineamiento estratégi-co La Paz Participativa pretende constituirseen el marco referencial para la formulacióndel Programa de Desarrollo Institucional; ins-trumento que establece los objetivos, políti-cas y estrategias de mediano plazo de la enti-dad, para el cumplimiento de las prioridades,la forma y los compromisos de acción encuanto al logro de objetivos y prioridadesdefinidos en el PDM.

Asimismo, avanzar en el logro de una La PazLíder, Metropolitana y Participativa, conllevael involucramiento ciudadano en la gestiónmunicipal, que se traduce en un rol protagó-nico, corresponsable y de control social, a tra-vés de instancias y escenarios democráticosque permitan ejecutar de mejor manera laspolíticas públicas, y reforzar la gobernabili-dad local y los vínculos interinstitucionales delGMLP para fortalecer la capacidad de gestión.


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Capítulo 7

Conclusiones

Sin duda, los procesos de descentralizaciónen la región marcan la necesidad de formularestrategias distintas a las tradicionalmentediseñadas y operadas desde el nivel nacional.El tránsito de regímenes centralizados a másdescentralizados parece demandar estrategiasoperativas más subsidiarias con los nivelessubnacionales y de mayor concurrencia inter-gubernamental. En este sentido, todo pareceindicar que la renuncia explícita a las funcio-nes de ejecución directa de programas y pro-yectos por parte de la institución especializa-da nacional, o la repartición pública central,es fundamental para asegurar un funciona-miento fluido y dinámico de los sistemas ins-titucionales descentralizados estructurados encada caso, y con mayor razón cuando los ni-veles subnacionales ya muestran mejores ni-veles de capacidad y orientación del gasto.

Los escenarios actuales, más que nuevas po-líticas públicas y modelos de planeación so-fisticados, demandan articulación y recono-cimiento de lo que existe en materia secto-rial y subnacional. Los gobiernos nacionalesdeben asumir funciones más de coordinacióny menos de operación; más de incentivo yestímulo a la gestión supra, intra e intergu-bernamental, aspectos actualmente descuida-dos.

A pesar del proceso de descentralización ini-ciado con la participación popular en el año

1994, los procesos de planificación y presu-puestarios, si bien lograron grandes avancesen la participación ciudadana e impacto so-cial vía las inversiones, carecieron tanto dearticulación vertical (intergubernamental)como de coordinación horizontal (intersec-torial). En la práctica, la territorialización delas políticas públicas, a pesar de disponer deun Sistema Nacional de Planificación (SIS-PLAN), todavía no expresa una línea que ase-gure coherencia y practicidad en la calidad ycantidad del gasto y su impacto en la vida delos ciudadanos.

El actual Plan Nacional de Desarrollo (PDN)carece de programas concretos que viabili-cen la operación de sus prioridades de políti-ca pública. Una de las debilidades del PDNes concentrarse en lo sectorial, descuidandolos programas de (y con) los gobiernos de-partamentales y gobiernos municipales. Enteoría, se convierte en un plan general, decumplimiento obligatorio; pero, al igual quesus versiones anteriores, es desafortunada-mente indicativo y general como orientaciónpara los niveles subnacionales, sin instrumen-tos que induzcan a la gestión intra, supra ointergubernamental.

En el nivel departamental, con la descentra-lización administrativa y el efecto riquezadebido a los altos precios internacionales delpetróleo, el nivel intermedio de gobierno ha


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logrado más protagonismo en la planificaciónsubnacional. El departamento de Tarija pare-ce haber capitalizado de mejor forma el shockexterno de los precios internacionales delpetróleo, cubriendo con efectividad las cró-nicas necesidades de inversión productiva ysocial con alto impacto en los indicadores decalidad de vida.

En materia de planificación en zonas urba-nas, el Gobierno Municipal de La Paz ha lo-grado demostrar que, más allá de la escala ylas complejas problemáticas de áreas metro-politanas, es posible lograr el encuentro de laplanificación estratégica y la planificaciónparticipativa, en el marco de una gestión des-concentrada municipal. El proceso, amplia-mente divulgado, se ha convertido en el ins-trumento que establece los objetivos, políti-cas y estrategias de mediano plazo de la enti-dad, para el cumplimiento de las prioridades,la forma y los compromisos de acción de lainstitución en relación con el logro de objeti-vos y prioridades definidas en el PDM. Endiez años de aplicación del modelo La PazLíder, Metropolitana y Participativa, conlle-va la apropiación e involucramiento ciudada-no en la gestión municipal, que se traduce enun rol protagónico, corresponsable y de con-trol social, a través de un conjunto de instan-cias y escenarios democráticos que permitanejecutar de mejor manera las políticas públi-cas, fortalecer la gobernabilidad local y losvínculos interinstitucionales del gobiernomunicipal con el fin de fortalecer la capaci-dad de gestión.

La Planificación estratégica sigue siendo elinstrumento central del proceso de planifi-cación, que refleja no solo las prioridades delas políticas públicas sino un escenario pro-yectado de largo plazo. Sin embargo, todavía

se necesita mecanismos más operativos paramaterializar esta oferta programática, vía ins-trumentos que territorialicen y estimulen lacomplementariedad de esfuerzos y la articu-lación de intereses en función de objetivoscomunes.

El ordenamiento territorial continúa siendouna de las variables postergadas del procesode planificación, ausente, en general, de lasetapas de formulación y no comprendidacomo un instrumento valioso para promoverel aprovechamiento sostenible del recursosuelo, que permita integrar la planificaciónsocioeconómica con la físico-espacial para fi-nes orientados hacia la productividad y com-petitividad. Las variables uso y ocupación delsuelo no aparecen con nitidez al momentode planificar el desarrollo nacional o subna-cional.

Sin embargo, la mayor debilidad de los pro-cesos de planificación no se halla tanto en suformulación, sino en su incidencia en la can-tidad y calidad del gasto. Todavía aparecen enel escenario institucional como dos procesosseparados, carentes de un estrecho relacio-namiento programático y financiero. Aspec-to que, en el caso de gobiernos nacionales osubnacionales, vulnerables a shocks externos,se incrementa debido a las múltiples necesi-dades acumuladas –y no atendidas–; y queante un escenario de mayor disponibilidad fi-nanciera se expresa con mayor fuerza en pro-yectos de infraestructura productiva o gastosocial.

En la práctica, con mayores escenarios dedescentralización y autonomía en curso, ydebido al contexto político y recurrentemen-te electoral del último quinquenio en Boli-via, tanto gobiernos departamentales como


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gobiernos municipales se hallan ejecutandoprogramas y proyectos al margen de lo for-mulado y ejecutado desde el nivel nacional.De esta forma se está generando, en materiade gasto subnacional, de facto, toda una polí-tica de inversión pública subnacional, no ne-cesariamente coordinada o complementaria

a programas o políticas nacionales, expresan-do un patrón inconexo, con profundas diver-gencias entre los servicios públicos provistos,los costos de provisión y las capacidades fis-cales de las entidades territoriales, y exacer-bada por la abundancia de recursos petrole-ros.


79

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ANEXO 1: PRINCIPIOS BÁSICOS SOBRE LOS CUALES SERIGE EL PRESUPUESTO

• Equilibrio, referido a que los ingresos y gastos deben ser iguales en elpresupuesto, considerando ambos conceptos en su sentido más amplio;vale decir, ingresos corrientes (venta de bienes y servicios, ingresos tribu-tarios, etcétera), ingresos de capital (donaciones, venta de equipos, etcéte-ra) y cuentas financieras (créditos, utilización de caja y bancos, disminu-ción de cuentas por cobrar, etcétera); y gastos corrientes (sueldos y plani-llas de personal, compra de bienes y servicios, servicio de la deuda, trans-ferencias al sector privado, etcétera), gastos de capital (compra de maqui-naria y equipo e inversión pública a través de proyectos) y gastos financie-ros (diferentes usos de fondos, acumulación de recursos en caja y bancos,amortización de la deuda pública, etcétera).

Es importante distinguir que equilibrio presupuestario no es lo mismo queel resultado fiscal traducido en el déficit o superávit; siempre debe existirel equilibrio presupuestario, pero el resultado fiscal –que se mide en fun-ción de operaciones genuinas y las obligaciones legalmente contraídas–puede ser positivo (superávit) o negativo (déficit).

• Sostenibilidad, relacionado a que todo gasto inscrito en el presupuestodebe tener posibilidades reales de financiamiento, no solamente para lagestión que se está presupuestando, sino también para futuras gestiones enlas cuales ese gasto va a perdurar. La construcción de una carretera, porejemplo, que demanda varios años, tiene que considerar la existencia derecursos para todo el período de ejecución y no solamente para el primeraño.

• Universalidad, bajo el postulado de que aquello que constituye materiadel presupuesto debe ser incorporado en él, lo cual implica la inclusión detodos los ingresos y gastos dentro del presupuesto, de forma tal que asegu-re el logro de todos los objetivos previstos.

• Transparencia, que demuestre la claridad en su ejecución, para que pue-da ser entendido por todos los actores públicos y privados, especificandocon precisión los responsables de su ejecución.

Anexos


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• Flexibilidad, a fin de ir ajustando ingresos y gastos en función de varia-bles externas, alteración de metas a alcanzar, imprevistos, etcétera, de talforma que el presupuesto se convierta en un instrumento de gestión públi-ca; para ello se requiere eliminar –o al menos restringir al máximo– losfactores que obstaculizan una fluida gestión, como ser: rentas destinadas,transferencias, fondos especiales, exenciones impositivas, etcétera, y otrasrestricciones que limitan la posibilidad de realizar asignaciones presupues-tarias estratégicas.

• Integralidad, mediante el cual el presupuesto debe ser un instrumentodel sistema de planificación, el reflejo de una política presupuestaria única,un proceso debidamente vertebrado y un instrumento en el que debenaparecer todos los elementos de la programación.

Todos los elementos, componentes, instrumentos y principios descritos ante-riormente se aplican en las distintas fases del ciclo presupuestario:

• Formulación, que comprende la asignación y distribución de recursos apartir de la elaboración de los lineamientos generales (directrices presu-puestarias) con base en la planificación, la política macroeconómica, el POA,el plan de inversiones y el marco fiscal de mediano plazo. Se elaboran losanteproyectos de presupuesto a nivel de cada entidad pública, compren-diendo las estimaciones de ingresos y gastos, así como la asignación detechos presupuestarios, y se concluye con la agregación y consolidación delos mismos.

• Aprobación, que considera la discusión política de los representanteslegislativos, compatibilizando las demandas de la sociedad civil con los ob-jetivos previstos en el presupuesto. La etapa concluye con la sanción de laLey del Presupuesto, que provee la base legal para ejecutar el presupuestoconforme fue formulado.

• Ejecución, que es el proceso de captar recursos y comprometer, deven-gar, pagar y utilizar bienes y servicios; un instrumento muy importanteutilizado en esta etapa es la Programación de la Ejecución Financiera, queconsiste en compatibilizar el flujo efectivo de ingresos con las necesidadesde gasto de las entidades públicas, derivando en un flujo de caja medianteel cual se asignan cuotas de gasto (compromiso y devengado) para luegofinalmente pasar a las operaciones bancarias de transferencia de recursos acuentas pagadoras. La ejecución comprende también las modificacionespresupuestarias, que consisten en cambios que se efectúan a las asignacio-nes presupuestarias señaladas en la Ley del Presupuesto, debido a subesti-


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maciones o sobreestimaciones iniciales, la incorporación de nuevas deman-das, alteración de metas y gastos imprevistos.

• Seguimiento y evaluación, el seguimiento consiste en identificar fac-tores que inciden en la ejecución y adoptar medidas correctivas con baseen sistemas integrados de información que generan reportes periódicos dela ejecución física y financiera del presupuesto. Por su parte, la evaluacióndel presupuesto apunta a la determinación de la diferencia entre lo progra-mado y ejecutado, así como el análisis de sus causas, debiendo estar vincu-lado al cumplimiento de los objetivos de gestión.


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ANEXO 2: PROYECTOS ESTRATÉGICOS YESTRUCTURANTES PARA LA CIUDAD DE LA PAZ.

Sobre el eje central

• Reconversión industrial del Casco Norte (Achachicala y Pura Pura).

• Reconversión de la actual Terminal de Autobuses (Plaza sobre la Av. Perú yreubicación de la estructura metálica Eiffel).

• Renovación Urbana de Challapampa y dinamización de áreas en procesode tugurización (entre Plaza A. Mendoza y Cervecería).

• Nueva Plaza de San Francisco, ampliación hasta el Mercado Lanza, contraslado de estructura metálica de Eiffel, para Mercado de Flores.

• Empresa para el mejoramiento del Casco Histórico Central - Creación dela Subalcaldía Centro.

• Transformación del Mercado Camacho, proyecto múltiple mercados, co-mercio informal, artesanías, centro de juventudes.

• Proyecto de dinamización y acondicionamiento del Nuevo Casco Central(Arce, Parque Triangular, Busch), equipamiento y mobiliario urbano, co-rredores verdes, etcétera.

• Parque Urbano Central.

• Diseño Urbano de Obrajes, equipamiento y mobiliario urbano corredoresverdes.

• Parque Calacoto-La Florida, concurso para la habilitación de un parqueurbano, centro de atracción turístico-familiar.

• Acondicionamiento de Calacoto como centro urbano, equipamiento ymobiliario urbano, corredores verdes, etcétera.

Sobre un primer anillo

• Acondicionamiento de las actuales vías del Primer Anillo, mejoramientode aceras y calzadas, iluminación, mobiliario, señalización.


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• Diseño e implementación de proyectos viales de servicio y complemen-tación a la dinámica del primer anillo.

• Puentes Trillizos, Sopocachi Bajo-San Jorge-Los Leones-IV Centenario.

• Avenida de la Ladera Este (nueva vía), desde IV Centenario hasta AltoVilla Copacabana, y puente sobre el río Orkojahuira a la altura de VillaFátima para su entronque con Tejada Sorzano.

• Acondicionamiento comercial a lo largo del primer anillo (mercados ar-tesanales y galerías comerciales de reubicación del comercio informal):

- Ordenamiento y mejoramiento del Centro Villa Fátima;- Ordenamiento y mejoramiento del Centro Max Paredes;- Ordenamiento y mejoramiento del Centro Cotahuma; y- Ordenamiento y mejoramiento del Centro Cruce de las Villas.

• Terminal Bimodal de ENFE, antigua estación de trenes.

• Terminal Norte en Villa Fátima (ex FAMTUL) o sobre plataforma del ríoMinasa.

• Terminal de Kantutani sobre antiguo botadero municipal y desarrollodel sistema de tres brazos de teleférico (Zona Sur-Kantutani, Kantutani-Las Villas, y Kantutani-Final Buenos Aires El Alto).

Sobre un segundo anillo

• Puente entre Achachicala y Pura Pura (portal de ingreso a la ciudad).

• Diseño y apertura de una vía paralela a, y por encima de la Buenos Aires(entronque de Quintanilla Suazo-Segundo Bascones-9 de Abril - Pasanke-ri-Las Lomas-Llojeta).

• Via Llojeta con entronque en la Florida.

• Conclusión de los tramos pendientes de la Periférica (por San Simónhasta Pampajasi y de Pampajasi hasta Irpavi.

• Distribuidor de tráfico de La Florida, entronque de la periférica con lavía paralela a la Buenos Aires.

• Terminal del Sur.

• Ordenamiento y mejoramiento del Centro Irpavi.

• Programa de miradores urbanos y preservación de vistas panorámicas.

• Programa de mejoramiento de los barrios de alta pendiente.

• Sistema de vías de vinculación radial entre el primer y segundo anillo.

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