René Ramírez GallegosSecretario Nacional de Planificación y Desarrollo

Miguel Carvajal AguirreMinistro Coordinador de Seguridad

Katiuska King MantillaMinistro Coordinador de Política Económica

Doris Soliz CarriónMinistro Coordinador de la Política

Nathalie Cely SuárezMinistra Coordinadora de la Producción,Empleo y Competitividad

Jeannette Sánchez ZuritaMinistra Coordinadora de Desarrollo Social

María Fernanda Espinosa GarcésMinistra Coordinadora de Patrimonio

Jorge Glas EspinelMinistro Coordinador de Sectores Estratégicos

Montgomery Sánchez ReyesRepresentante del Consorcio de ConsejosProvinciales del Ecuador

Paúl Granda LópezRepresentante de la Asociación de Municipalidades del Ecuador

Hugo Quiroz VallejoRepresentante del Consejo de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador

Carlos Díez TorresRepresentante del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (observador)

Diego Martínez VinuezaSecretario del Consejo

REPÚBLICA DEL ECUADORCONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

Rafael Correa DelgadoPresidente Constitucional de la República

República del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural

ISBN: 978-9978-92-794-6

© Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES, 2009

Quito, Ecuador (segunda edición, 5.000 ejemplares)

Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente

El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizadode Planificación Participativa, conforme al Decreto Ejecutivo 1577 de febrero de 2009, y presentado por el PresidenteRafael Correa para conocimiento y aprobación en el Consejo Nacional de Planificación. El Plan Nacional de Desarrollo,denominado para este período de Gobierno «Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013» fue aprobado en sesión de05 de noviembre de 2009, mediante Resolución No. CNP-001-2009.

Se incluyen en esta publicación los nombres de las actuales autoridades de las Instituciones del Consejo.

La presente versión ha sido editada en base al texto aprobado por el Consejo Nacional de Planificación y puede presen-tar algunas modificaciones debido al proceso de revisión editorial y diagramación para su publicación.

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Correo electrónico: senplades@senplades.gov.ec / pnd2009@senplades.gov.ecDisponible también en versión CD-Rom y en http://plan.senplades.gov.ec

Constitución del Ecuador

Art. 280.- EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujeta-rán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecucióndel presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públi-cos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y losgobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obliga-torio para el sector público e indicativo para los demás sectores.

Índice

Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1. El proceso de construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.3. Planificación participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2. Orientaciones éticas y programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.1. Orientaciones éticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.2. Orientaciones programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

3. Un cambio de paradigma: del desarrollo al Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343.2.2. Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363.2.3. Hacia la igualdad, la integración y la cohesión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciación

de las capacidades humanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383.2.5. Hacia una relación armónica con la naturaleza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383.2.6. Hacia una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393.2.7. Hacia un trabajo y un ocio liberadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393.2.8. Hacia la reconstrucción de lo público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403.2.9. Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa . . . . . . . . . . 413.2.10. Hacia un Estado democrático, pluralista y laico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433.4. Construyendo un Estado plurinacional e intercultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

4. Diagnóstico crítico: 3 décadas de neoliberalismo, 31 meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . 494.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarización en el Ecuador . . . . . . . . . . . . . . 554.1.5. La apertura comercial: ¿se democratizó la economía? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 684.1.6. Un balance global de la política neoliberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 724.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador frente a la crisis mundial . . . . . . . . . . . . . . . . 774.1.8. Tendencias demográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

4.2. 31 meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 804.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático de la

dominación oligárquica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 804.2.2 Perspectivas «posneoliberales» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 824.2.3. Sentidos y avances de la nueva acción pública:

la Constitución como horizonte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

5. Hacia un nuevo modo de generación de riqueza y (re)distribución para el Buen Vivir . . . . . . . . 915.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia y una nueva estrategia

endógena de generación de riqueza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

5

5.2. Construyendo un nuevo modo de acumulación y (re)distribución para el Buen Vivir . . . 935.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y (re)distribución en el largo plazo . . . . . 94

6. Estrategias para el período 2009-2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1016.1. Democratización de los medios de producción, (re)distribución de la

riqueza y diversificación de las formas de propiedad y organización. . . . . . . . . . . . . . . 1016.2. Transformación del patrón de especialización de la economía,

a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . 1036.3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones,

exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1056.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana . . . . . . . 1086.5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento

a través de ciencia, tecnología e innovación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1106.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la información y

el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1116.7. Cambio de la matriz energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1146.8 Inversión para el Buen Vivir en el marco de una macroeconomía sostenible . . . . . . . 1156.9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del

Estado constitucional de derechos y justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1196.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y

fomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1246.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización . . . . . . . 1256.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

7. Objetivos nacionales para el Buen Vivir

Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1371. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1372. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1383. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1454. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . 1611. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1612. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1623. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1714. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1891. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1892. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1903. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2024. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2171. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2172. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2183. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2314. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2431. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2432. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2443. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2614. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

6

Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . 2711. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2712. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2723. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2774. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2851. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2852. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2863. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2914. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2971. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2972. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2983. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3004. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3031. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3032. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3043. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3094. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política . . . . . . . . . . . . . . . . . 3151. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3152. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3163. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3234. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . 3291. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3292. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3303. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3354. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3531. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3532. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3543. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3624. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

8. Estrategia territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3718.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3718.2. Configuración del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . 373

8.2.1. El modelo territorial republicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3738.2.2. El espacio geográfico ecuatoriano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3758.2.3. Hacia la reconfiguración del territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada ycomplementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378

8.3.1. Garantía de derechos y prestación de servicios básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3808.3.2. Productividad, diversificación productiva y generación de valor

agregado de los territorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3818.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. . . . . . . . . 382

8.4.1. El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . . 3828.4.2. La diversificación de la producción agroalimentaria: soberana, sana, eficiente. . . 382

7

8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energía y conectividad. . . . 3838.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaces horizontales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3838.5.2. Generación, transmisión y distribución de energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3858.5.3. Conectividad y telecomunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . 3868.6.1. Biodiversidad terrestre y marina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3878.6.2. Gestión de cuencas hidrográficas y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3898.6.3. Recursos naturales no renovables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3908.6.4. Gestión integral y reducción de riesgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3928.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3938.7.2. Patrimonio cultural y turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3948.7.3. Fortalecimiento del tejido social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

8.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo y la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3968.8.1. Integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3968.8.2. Inserción en el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

8.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación y gestión territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3988.9.1. Descentralización y desconcentración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3998.9.2. Capacidades de gestión y planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

8.10. Orientaciones para la planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4008.10.1. Las agendas zonales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4008.10.2. La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . 402

9. Criterios para la planificación y priorización de la inversión pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4059.1. Satisfacción de las necesidades básicas para la generación de

capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4059.2. Acumulación de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 4069.3. Metodología de priorización de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

10. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

Índice de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509

Índice de figuras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510

Índice de gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511

Índice de mapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516

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Cuando en enero de 2007 iniciamos la construccióndel Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, «Planpara la Revolución Ciudadana», no partimos decero. La propuesta de cambio, definida en el Plan deGobierno que el Movimiento País presentó a la ciu-dadanía, en el marco de su participación electoral delos años 2006, 2007, 2008, trazó ya los grandes line-amientos de una agenda alternativa para el Ecuador.Ahora, nuestro desafío es su consolidación. Por ello,el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013plantea nuevos retos orientados hacia la materializa-ción y radicalización del proyecto de cambio de laRevolución Ciudadana, para la construcción de unEstado plurinacional e intercultural y finalmentepara alcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.

Al igual que aquel Plan que rigió el anteriorperíodo de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge ybusca concretar las revoluciones delineadas en elproyecto de cambio de la Revolución Ciudadana.Dichas apuestas de cambio también fueron orien-taciones para el proceso constituyente de 2008,que finalmente se plasmaron en el nuevo pactosocial reflejado en la nueva Constitución de laRepública del Ecuador. Tales revoluciones son:

1. Revolución constitucional y democrática,para sentar las bases de una comunidad polí-tica incluyente y reflexiva, que apuesta a lacapacidad del país para definir otro rumbocomo sociedad justa, diversa, plurinacional,intercultural y soberana. Ello requiere laconsolidación del actual proceso constitu-yente, a través del desarrollo normativo, dela implementación de políticas públicas y dela transformación del Estado, coherentescon el nuevo proyecto de cambio, para quelos derechos del Buen Vivir sean realmente

ejercidos. Para esto, es indispensable la cons-trucción de una ciudadanía radical que fijelas bases materiales de un proyecto nacionalinspirado por la igualdad en la diversidad.

2. Revolución ética, para garantizar la trans-parencia, la rendición de cuentas y elcontrol social, como pilares para la cons-trucción de relaciones sociales que posibi-liten el reconocimiento mutuo entre laspersonas y la confianza colectiva, elemen-tos imprescindibles para impulsar esteproceso de cambio en el largo plazo.

3. Revolución económica, productiva y agra-ria, para superar el modelo de exclusiónheredado y orientar los recursos del Estadoa la educación, salud, vialidad, vivienda,investigación científica y tecnológica, tra-bajo y reactivación productiva, en armoníay complementariedad entre zonas rurales yurbanas. Esta revolución debe concretarse através de la democratización del acceso alagua, tierra, crédito, tecnologías, conoci-mientos e información, y diversificación delas formas de producción y de propiedad.

4. Revolución social, para que, a través de unapolítica social articulada a una política eco-nómica incluyente y movilizadora, elEstado garantice los derechos fundamenta-les. Esta política integral, coherente e inte-gradora es la que ofrece las oportunidadespara la inserción socioeconómica y, a la vez,para fortalecer las capacidades de las perso-nas, comunidades, pueblos, nacionalidadesy grupos de atención prioritaria, con el finde que ejerzan libremente sus derechos.

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Presenta ción

5. Revolución por la dignidad, soberanía eintegración latinoamericana, para man-tener una posición clara, digna y soberanaen las relaciones internacionales y frentea los organismos multilaterales. Ello permi-tirá avanzar hacia una verdadera integra-ción con América Latina y el Caribe, asícomo insertar al país de manera estraté-gica en el mundo.

Las propuestas contenidas en el Plan Nacionalpara el Buen Vivir 2009-2013, plantean impor-tantes desafíos técnicos y políticos e innovacionesmetodológicas e instrumentales. Sin embargo, elsignificado más profundo del Plan está en la rup-tura conceptual que plantean los idearios delConsenso de Washington y con las aproxima-ciones más ortodoxas al concepto de desarrollo.

En este sentido, el Buen Vivir, parte de una largabúsqueda de modos alternativas de vida que hanimpulsado particularmente los actores sociales deAmérica Latina durante las últimas décadas,demandando reivindicaciones frente al modeloeconómico neoliberal. En el caso ecuatoriano,dichas reivindicaciones fueron reconocidas eincorporadas en la Constitución, convirtiéndoseentonces en los principios y orientaciones delnuevo pacto social.

El Buen Vivir, es por tanto, una apuesta de cam-bio que se construye continuamente desde esasreivindicaciones por reforzar una visión másamplia, que supere los estrechos márgenes cuan-titativos del economicismo, que permita la apli-cación de un nuevo paradigma económico cuyofin no se concentre en los procesos de acumula-ción material, mecanicista e interminable debienes, sino que promueva una estrategia econó-mica incluyente, sustentable y democrática. Esdecir, una visión que incorpore a los procesosde acumulación y (re)distribución a los actoresque históricamente han sido excluidos de laslógicas del mercado capitalista, así como aaquellas formas de producción y reproducciónque se fundamentan en principios diferentes adicha lógica de mercado.

Asimismo, el Buen Vivir se construye desde lasposiciones que reivindican la revisión y reinter-pretación de la relación entre la naturaleza y losseres humanos, es decir, desde el tránsito del

actual antropocentrismo al biopluralismo entanto la actividad humana realiza un uso de losrecursos naturales adaptado a la generación (rege-neración) natural de los mismos (Guimaraes enAcosta, 2009).

Finalmente, el Buen Vivir se construye tambiéndesde las reivindicaciones por la igualdad y la jus-ticia social, y desde el reconocimiento, la valora-ción y el diálogo de los pueblos y de sus culturas,saberes y modos de vida.

Sabiendo que la definición del Buen Vivir implicaestar conscientes de un concepto complejo, vivo,no lineal, históricamente construido y que por lotanto estará en constante resignificación, podemosaventurarnos a sintetizar qué entendemos porBuen Vivir: «la satisfacción de las necesidades, laconsecución de una calidad de vida y muerte dignas,el amar y ser amado, y el florecimiento saludable detodos y todas, en paz y armonía con la naturaleza yla prolongación indefinida de las culturas humanas.El Buen Vivir supone tener tiempo libre para lacontemplación y la emancipación, y que las liber-tades, oportunidades, capacidades y potencialidadesreales de los individuos se amplíen y florezcan demodo que permitan lograr simultáneamente aquelloque la sociedad, los territorios, las diversas identi-dades colectivas y cada uno —visto como un serhumano universal y particular a la vez— valoracomo objetivo de vida deseable (tanto material comosubjetivamente, y sin producir ningún tipo de domi-nación a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivirnos obliga a reconstruir lo público para reconocer-nos, comprendernos y valorarnos unos a otros—entre diversos pero iguales— a fin de que prospere laposibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento,y con ello posibilitar la autorrealización y la cons-trucción de un porvenir social compartido»(Ramírez; 2008: 387).

Esta ruptura conceptual que proponemos tieneorientaciones éticas y principios que marcan elcamino hacia un cambio radical para la cons-trucción de una sociedad justa, libre y democrá-tica. Las orientaciones éticas se expresan encinco dimensiones: la justicia social y económi-ca, la justicia democrática y participativa, la jus-ticia intergeneracional e interpersonal, lajusticia transnacional y la justicia como imparcia-lidad. A su vez, propone desafíos que se puedensintetizar en:

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• Construir una sociedad que reconozca launidad en la diversidad.

• Reconocer al ser humano como ser gregarioque desea vivir en sociedad.

• Promover la igualdad, la integración y lacohesión social como pauta de convivencia.

• Garantizar progresivamente los derechosuniversales y la potenciación de las capaci-dades humanas.

• Construir relaciones sociales y económicasen armonía con la naturaleza.

• Edificar una convivencia solidaria, fraternay cooperativa.

• Consolidar relaciones de trabajo y de ocioliberadores.

• Reconstruir lo público.• Profundizar la construcción de una democracia

representativa, participativa y deliberativa.• Consolidar un Estado democrático, pluralista

y laico.

La ruptura conceptual con el concepto de desa-rrollo y el modo de Estado se plasman en unaestrategia de largo plazo que busca construir una«biópolis eco-turística», cuyo desafío es concretarun nuevo modo de generación de riqueza y(re)distribución post-petrolera para el Buen Vivir.Este nuevo modo define, para la primera fase desu aplicación durante el período 2009-2013, doceestrategias de cambio:

I. Democratización de los medios de produc-ción, (re)distribución de la riqueza y diver-sificación de las formas de propiedad y deorganización.

II. Transformación del patrón de especializa-ción de la economía a través de la sustitu-ción selectiva de importaciones para elBuen Vivir.

III. Aumento de la productividad real y diver-sificación de las exportaciones, exporta-dores y destinos mundiales.

IV. Inserción estratégica y soberana en elmundo e integración latinoamericana.

V. Transformación de la educación superior ytransferencia de conocimiento en ciencia,tecnología e innovación.

VI. Conectividad y telecomunicaciones paraconstruir la sociedad de la información.

VII. Cambio de la matriz energética.VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco

de una macroeconomía sostenible.

IX. Inclusión, protección social solidaria ygarantía de derechos en el marco del Estadoconstitucional de derechos y justicia.

X. Sostenibilidad, conservación, conoci-miento del patrimonio natural y fomento alturismo comunitario.

XI. Desarrollo y ordenamiento territorial,desconcentración y descentralización.

XII. Poder ciudadano y protagonismo social.

Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo con-creto y propone una lógica de planificación a partirde los siguientes 12 grandes objetivos nacionalespara el Buen Vivir, los mismos que ya fueronplanteados en el Plan Nacional de Desarrollo2007-2010 y que ahora son actualizados bajo pará-metros que se relacionan con el desempeño de lasmetas nacionales, con las distintas propuestas deacción pública sectorial y territorial, y principal-mente con la necesidad de concretar los desafíosderivados del nuevo marco constitucional.

En consecuencia, los objetivos actualizados delPlan Nacional para el Buen Vivir son:

Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesióne integración social y territorialen la diversidad.

Objetivo 2. Mejorar las capacidades y poten-cialidades de la ciudadanía.

Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de lapoblación.

Objetivo 4. Garantizar los derechos de lanaturaleza y promover un am -biente sano y sustentable.

Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,e impulsar la inserción estraté-gica en el mundo y la integra-ción latinoamericana.

Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,justo y digno en su diversidad deformas.

Objetivo 7. Construir y fortalecer espaciospúblicos, interculturales y deencuentro común.

Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidadnacional, las identidades diver-sas, la plurinacionalidad y lainterculturalidad.

Objetivo 9. Garantizar la vigencia de losderechos y la justicia.

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Objetivo 10. Garantizar el acceso a la partici-pación pública y política.

Objetivo 11. Establecer un sistema económicosocial, solidario y sostenible.

Objetivo 12. Construir un Estado democráticopara el Buen Vivir.

Este Plan no es concebido como la suma de partesy elementos dispersos. Tiene una mirada integra-dora, basada en un enfoque de derechos que vamás allá de la entrada sectorialista tradicional, ytiene como ejes la sostenibilidad ambiental y lasequidades generacional, intercultural, territorial yde género. La armonización de lo sectorial con losobjetivos nacionales supuso un gran esfuerzo decoordinación y articulación interestatal para con-jugar la problemática, las políticas y las visionessectoriales con los grandes intereses nacionales.

Para propiciar esta articulación, la formulacióndel Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013se sustentó en un proceso de diseño de agendassectoriales, consideradas como instrumentos decoordinación y concertación sectorial, las cualesrepresentan un esfuerzo de definición de políticas,estrategias, programas y proyectos que ejecutacada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva.Las agendas y políticas sectoriales brindan cohe-rencia a las propuestas de gestión pública con res-pecto a las disposiciones constitucionales, losobjetivos del Buen Vivir y la planificación opera-tiva, lo que determina un flujo de articulaciónentre las orientaciones programáticas de medianoplazo y la gestión institucional efectiva.

La concertación sectorial no es suficiente cuando serequiere articular las distintas visiones y condicionesde los territorios y sus poblaciones, con el objeto defortalecer su integración y mejorar las condicionesde vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territoriocomo el espacio de concreción de la políticapública y, a su vez, a las dinámicas territoriales comoelementos sustantivos para la planificación pública,es una apuesta y además un gran desafío para elproceso de planificación. Se trata de un proceso dedoble vía, en el que la planificación local alimentay nutre a la planificación nacional y viceversa, comoparte de un proceso de construcción de un nuevotipo de Estado policéntrico. Así, en 2007 el Ecuadorimpulsó un Plan Nacional de Desarrollo en el cualla perspectiva territorial se incorporó a partir de losplanes provinciales.

Para el período 2009-2013 la Estrategia TerritorialNacional constituye una de las principales inno-vaciones del Plan en tanto incorpora al ordena-miento territorial e identifica las principalesintervenciones y proyectos estratégicos en losterritorios. También el Plan incluye la desagrega-ción y territorialización de indicadores que sirvende sustento para el diseño de políticas públicas enfunción de la diversidad propia del país.

De igual manera el Plan Nacional para el BuenVivir 2009-2013, refuerza la articulación entre laplanificación nacional y territorial al identificarlas dinámicas y particularidades específicas para laformulación de políticas públicas. El proceso deformulación de agendas para las siete zonas deplanificación, permitió identificar las necesidadesde las poblaciones relacionadas a las cualidades,potencialidades y limitaciones de los territorios,así como desarrollar una propuesta de modeloterritorial en el que se expresan los lineamientospara el uso del suelo y las intervenciones estratégicasarticuladas a una propuesta nacional.

Todo este nuevo esquema de planificación nacio-nal también implica un sólido proceso participa-tivo. En este contexto, la formulación del Planpara el Buen Vivir 2009-2013 responde a un pro-ceso sostenido de consulta que inició con la ela-boración del Plan Nacional de Desarrollo2007-2010. Se caracteriza por la diversidad deactores que formaron parte del mismo, a travésde veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas,grupos focales, consultas ciudadanas, tanto anivel nacional como territorial, así como tambiénel diálogo y la concertación con los actoressociales e institucionales.

Es particularmente importante resaltar la organi-zación de Talleres de Consulta Ciudadana conénfasis en la articulación del Plan en los territo-rios. Estos talleres se realizaron en Esmeraldas,Babahoyo, Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca,Loja, Latacunga y Tena; adicionalmente, se reali-zaron dos talleres nacionales en Quito yGuayaquil para analizar los alcances a los obje-tivos, políticas y lineamientos de acción pública.Por sus especificidades territoriales, ambientales yculturales, se organizó un taller en Galápagos, yotro con pueblos y nacionalidades en la ciudad deBaños. En los talleres participaron más de 4.000representantes de la sociedad ecuatoriana organizados

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en más de 85 mesas de trabajo que permitierondiscutir tanto los objetivos nacionales cuanto lasestrategias territoriales.

Para asegurar la incorporación de los aportes ciuda-danos a los contenidos del Plan Nacional para elBuen Vivir 2009-2013, se diseñó una metodologíade facilitación y sistematización asociada a loslineamientos nacionales. Así, en cada mesa detrabajo se discutieron las políticas de cada obje-tivo nacional agrupadas en cada uno de loscomponentes de la Estrategia TerritorialNacional. De esta manera se indujo a la reflexiónde las orientaciones nacionales desde las reali-dades zonales. Los resultados de los procesosparticipativos fueron difundidos a través de lasfichas de sistematización de cada taller publicadasen el sitio web creado para el efecto.

Adicionalmente, se organizaron eventos masivosen espacios públicos que permitieron la difusiónde los contenidos del Plan Nacional para el BuenVivir entre la ciudadanía, realizados en las plazaspúblicas de las ciudades de Quito, Guayaquil,Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discu-sión sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana,y particularmente de la ciudadanía no organi-zada, se aplicaron sondeos de opinión a más de5.000 personas, con el objeto de recoger lasdistintas opiniones de ciudadanos y ciudadanasrespecto al significado del Buen Vivir, así comode acciones relevantes para el próximo períodode gobierno.

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 seestructura en torno a nueve secciones. La primerade ellas presenta el proceso de construcción delPlan Nacional, el cual se caracterizó por su susten-to en la Constitución de 2008 y por ser profunda-mente democrático y ampliamente participativo.A continuación, la sección dos despliega lasorientaciones éticas y programáticas, las cualessubyacen y guían el proceso actual de transforma-ción. En tercer lugar, se muestra el sentido decambio desde el paradigma del desarrollo a unonuevo del Buen Vivir.

La cuarta sección aporta un diagnóstico críticosobre los procesos económicos, sociales y polí-ticos que han caracterizado al país en las últi-mas décadas, así como una lectura analítica delos que fueron los primeros 31 meses de gobier-

no. De la mano del diagnóstico, se proponen, enla quinta sección, las transformaciones nece-sarias para alcanzar, en el mediano plazo, unnuevo modo de acumulación y (re)distribuciónpara el Buen Vivir. Ello da paso a una sección enla que se evidencian las 12 estrategias naciona-les para el período 2009-2013; es decir, para laprimera fase de la transformación que proponela quinta sección.

En la séptima sección, se desarrollan los conte-nidos de los 12 Objetivos Nacionales para elBuen Vivir, los cuales han sido actualizados enfunción de los contenidos constitucionales, losresultados de la evaluación del Plan Nacional deDesarrollo 2007-2009, las agendas y políticassectoriales y territoriales, las acciones e inversio-nes públicas y los aportes ciudadanos. En los 12Objetivos Nacionales se definen políticas y linea-mientos de política necesarios para la consecu-ción de metas que permitan hacer unseguimiento de los resultados logrados por elGobierno. Validadas por las instituciones ejecu-toras, estas metas rompen con las inercias buro-cráticas e institucionales, y muestran elcompromiso del Gobierno Nacional para cumplircon su propuesta de transformación.

La octava sección, como una de las innovacionesmás importantes del Plan Nacional para el BuenVivir 2009-2013, incluye la Estrategia TerritorialNacional, misma que identifica y territorializa lasprincipales intervenciones y proyectos estraté-gicos nacionales. Como anexo complementario ala Estrategia Territorial Nacional, se incluye unaprimera versión de las agendas zonales. Estasagendas constituyen un aporte para un proceso dediscusión ampliado, en el que progresivamente yen función de procesos de la información y laplanificación territorial se brinde sustento para eldiseño de políticas públicas adecuadas a la diver-sidad propia del país.

El Plan, en su novena y última sección, incluyeel desarrollo de criterios para la asignación derecursos a través de la formulación del PlanPlurianual de Inversiones Cabe resaltar que laplanificación y priorización de la inversiónpública es acompañada de un proceso de análisis,validación y jerarquización de programas y pro-yectos articulados a las estrategazas de medianoplazo y a las políticas definidas en cada objetivo.

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El Plan Nacional para el Buen Vivir es una herra-mienta flexible y dinámica, también disponible enformato magnético, que, además de los contenidosantes descritos, recopila todos los resultados de laparticipación en las mesas de consulta ciudadanae incluye información adicional al propio Plan,con miras a garantizar su actualización perma-nente conforme se van formulando políticas com-plementarias. Esta herramienta incluye ademásuna opción de visualización geográfica y desagre-gación de indicadores a fin de proporcionar a losgestores de políticas públicas instrumentos que, deprimera mano, les permitan realizar proyeccionesde cobertura y ver los impactos que podrían tenersus programas en el territorio, tomando en cuentala sostenibilidad ambiental y las equidades degénero, generacional, intercultural y territorial.

Finalmente, es necesario recalcar que el PlanNacional para el Buen Vivir es un primer pasopara la construcción del Sistema NacionalDescentralizado de Planificación Participativa,que tiene como finalidad descentralizar y descon-centrar el poder para construir el EstadoPlurinacional e Intercultural. En este afán, ysiguiendo las disposiciones constitucionales, elPlan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas las

puertas e invita a la construcción de 14 Planes deVida de los diferentes pueblos y nacionalidadesdel país, así como a la elaboración del Plan de lacircunscripción territorial especial de laAmazonía. De la misma forma, y en el marco de susautonomías, recomienda a los gobiernos autó-nomos descentralizados la articulación con estePlan y la actualización de sus instrumentos de plani-ficación y prioridades de intervención territorial.

El «Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013»,ha sido elaborado a través de la orientación técni-ca y metodológica de la Secretaría Nacional dePlanificación y Desarrollo (SENPLADES), encoordinación con los equipos técnicos de los dis-tintos Ministerios y Secretarías de Estado y sobretodo con los aportes de ciudadanas y ciudadanosecuatorianos. La aprobación del Plan en elConsejo Nacional de Planificación constituye unhito en la aplicación de la Constitución, así comotambién para la consolidación de la democraciaparticipativa.

René Ramírez GallegosSECRETARIO NACIONALDE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

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1El Proceso de Construcción delPlan Nacional para el Buen Vivir

La elaboración del Plan Nacional para el BuenVivir supuso enfrentar cuatro grandes desafíos:articular la planificación al nuevo marco constitu-cional, al reforzar la planificación por ObjetivosNacionales para el Buen Vivir; generar procesosde articulación y retroalimentación interestatalque integren la gestión por resultados; incorporarde manera efectiva a la planificación el ordena-miento territorial; e impulsar un proceso de parti-cipación social.

1.1. Disposiciones constitucionalessobre la planificación nacional

La Constitución de 2008 posiciona a la planifica-ción y a las políticas públicas como instrumentospara la consecución de los Objetivos del BuenVivir y la garantía de derechos. Según la CartaMagna la planificación tiene por objeto propiciarla equidad social y territorial y promover la con-certación. Para ello, debe asumir como prioridadla erradicación de la pobreza, la promoción deldesarrollo sostenible y la (re)distribución equita-tiva de los recursos y la riqueza, como condicionesfundamentales para alcanzar el Buen Vivir. Eneste nuevo enfoque, los ciudadanos y ciudadanas,en forma individual y colectiva, tienen el derechode participar de manera protagónica en la toma dedecisiones, en la formulación de políticas y en lagestión de los asuntos públicos.

Según la disposición constitucional contenida enel art. 280: «El Plan Nacional de Desarrollo, hoydenominado Plan Nacional para el Buen Vivir, esel instrumento al que se sujetarán las políticas,programas y proyectos públicos; la programación y

ejecución del presupuesto del Estado; y la inver-sión y la asignación de los recursos públicos; ycoordinará las competencias exclusivas entre elEstado central y los gobiernos autónomos descen-tralizados. Su observancia será de carácter obliga-torio para el sector público e indicativo para losdemás sectores».

El Plan apuntala un proceso de transformaciónestructural del Ecuador en el largo plazo. Se orga-niza por objetivos orientados a la garantía de dere-chos. Los objetivos, a su vez, cuentan con accionesde carácter operativo, diseñadas para el período degobierno, que se concretan a través de la inversiónpública. La consolidación de una economía endó-gena encaminada hacia el Buen Vivir requiere, enesta fase, enfatizar en el desarrollo de capacidadesy oportunidades, así como en la movilización, acu-mulación y distribución de capital en los distintossectores y actores del sistema económico.

1.2. Elementos orientadores para laformulación del Plan

La Constitución del Ecuador es el principal refe-rente del proceso de formulación de la planifica-ción nacional. La aprobación de la Carta Magnaestableció un nuevo pacto social, cuyo cumpli-miento debe ser canalizado por la acción estatal,que articula los sectores público, privado, popu-lar y solidario. En ese sentido, los aportes consti-tucionales llevaron a la actualización de loscontenidos del Plan y a una denominación dife-rente para el nuevo período de gobierno. Así, setransformó en el «Plan Nacional para el BuenVivir, 2009-2013: Construyendo un Estado

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1. El Proceso de Construcción delPlan Nacional para el Buen Vivir

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Plurinacional e Intercultural». Esta denominaciónrefleja el cambio de paradigma del desarrollocomo medio para alcanzar el Buen Vivir.

La formulación del Plan Nacional para el BuenVivir 2009-2013 se fundamenta en la propuesta degobierno de Rafael Correa ratificada por el puebloecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legiti-midad política de un mandato social y ciudadanoal que el Gobierno Nacional debe responder yrendir cuentas. Esta propuesta de cambio, definidaen el Plan de Gobierno de la RevoluciónCiudadana, se sustenta en principios y orientacioneséticas, políticas y programáticas que están incorpo-rados en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Setrata de elementos indispensables para garantizar lacoherencia entre las acciones de mediano y cortoplazo y las disposiciones constitucionales.

Asimismo, la formulación del Plan Nacional parael Buen Vivir se sustenta en un análisis de lascondi ciones estructurales del Ecuador actual y enel seguimiento a la gestión pública desarrolladadurante los 31 meses de Revolución Ciudadana,durante el período 2007-2010. La evaluaciónincluyó, por una parte, un diagnóstico crítico y elanálisis de avances en el cumplimiento de metas,respaldados en una línea de base con indicadoresclaros, concisos y periódicos, validados técnica ypolíticamente; y, por otra parte, la evaluación depolíticas, programas y proyectos del sector públicodesde varias perspectivas, para determinar suimpacto, eficiencia y resultado en relación con ellogro de los objetivos propuestos. La informaciónobtenida del diagnóstico y la evaluación permitiódefinir elementos de «ruptura», que establezcanlas transformaciones sustantivas requeridas desdela acción pública para un verdadero cambio demodelo orientado hacia el Buen Vivir.

El Estado y la gestión pública –tradicionalmenteestructurados bajo una lógica de planificación yejecución sectorial– desarrollaron, durante elperíodo 2007-2009, un esfuerzo de articulación.El trabajo en torno a grandes objetivos nacio nalescontribuye a generar una nueva cultura institu-cional, basada en la cooperación y la coordina-

ción. Todo ello es parte de una gestión por resul-tados, en donde las políticas y programas searticulan para el cumplimiento de las metas, conla respectiva apropiación, coordinación y vincu-lación entre las distintas instituciones públicasinvolucradas para la ejecución, seguimiento yevaluación.

Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica deplanificación sectorial a la planificación por obje-tivos requiere un esfuerzo para privilegiar lasarticulaciones entre las áreas social, productiva,cultural y ambiental, a fin de construir una visiónde la política pública como un todo estructurado.La planificación alrededor de grandes objetivosnacionales demanda una nueva cultura institucio-nal basada en la articulación, antes que en la frag-mentación y segmentación del aparato público.En esta línea, es fundamental el papel de losministerios coordinadores, como instancias quegarantizan la coherencia y retroalimentación de laacción pública sectorial. Este proceso exige elalinea miento y armonización de las políticassecto riales y la gestión, en la perspectiva de vincu-lar lo existente y lo deseado en términos de polí -tica pública. Implica también, impulsar unapropuesta innovadora y viable que represente unpunto de quiebre con el modo de desarrollo vigen-te en el país y permita generar una nueva estra -tegia orientada hacia el Buen Vivir.

Para propiciar esta articulación, la formulacióndel Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013se sustentó en un proceso de diseño de agendassectoriales, consideradas como instrumentos decoordinación y concertación sectorial. Estasagendas representan un esfuerzo de definición depolíticas, estrategias, programas y proyectos queejecuta cada gabinete sectorial de la FunciónEjecutiva. Las agendas y políticas sectorialesbrindan coherencia a las propuestas de gestiónpública con respecto a las disposiciones constitu-cionales, los objetivos del Buen Vivir y la plani-ficación operativa. Así se determina un flujo dearticulación entre las orientaciones programá -ticas de mediano plazo y la gestión institucionalefectiva (Figura 1.1).

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Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional

Elaboración: SENPLADES.

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Las metas e indicadores constituyen elementosfundamentales de referencia para el seguimiento yevaluación de la acción pública en relación a losimpactos y resultados esperados hasta el año 2013.La línea base de los indicadores corresponde al año2008 o al último año con información disponible.Las metas se complementan con indicadores deapoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.

Las metas incorporadas en el Plan corresponden aindicadores de carácter cuantitativo, construidos apartir de información confiable y estadísticamenterepresentativa. Son instrumentos de verificacióndel cumplimiento de políticas públicas, y por endede los Objetivos Nacionales. Cuentan con la vali-dación de los ministerios ejecutores y ministerioscoordinadores.

Construir mecanismos de monitoreo y evaluacióndel Plan implica, necesariamente, el recurso a unaserie de saberes, conocimientos y series de infor-mación comparables, formalizadas, estandarizadasy legitimadas en términos académicos y cientí -ficos, lo que requiere de un acervo de conoci -mientos especializados sobre distintos sectores y

problemáticas de las políticas públicas del país.Sin embargo, el conocimiento tácito, práctico osubjetivo, anclado en diferentes instancias sociales,pero no necesariamente codificable, obliga a múl-tiples mecanismos de retroalimentación del Plan,con participación ciudadana reconociendo elcarácter social del conocimiento y su reconoci-miento como parte sustancial de la accióncolectiva. Por ello, el Plan incluye también meca-nismos de diálogo con la ciudadanía para identi-ficar los resultados de programas públicos, asícomo el seguimiento físico a la ejecución de lainversión pública. Esto implica reconocer el efec-to democratizador de la articulación del conoci-miento a las orientaciones colectivas en la gestiónestatal y la vida pública, lo que incluye el accesoparticipativo a la información y los resultados delseguimiento y la evaluación.

El cumplimiento de las metas establecidas en elPlan es de responsabilidad conjunta de todas lasFunciones del Estado, de los gobiernos autó -nomos descentralizados, y adicionalmenterequiere el compromiso de todos los actores de lasociedad civil.

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Además de lo indicado, como parte del proceso dearticulación del Plan con la planificación institu-cional, las entidades públicas realizan sus planesoperativos institucionales en función de los obje-tivos nacionales. Sobre la base de ese análisis fueposible detectar cómo se inscriben los objetivosinstitucionales dentro de la lógica de los objetivosnacionales. En ese sentido, se identificó la sobre-posición de objetivos y vacíos de gestión en fun-ción de los objetivos nacionales. El proceso deplanificación estratégica institucional permite,además, complementar las metas e indicadoresdel Plan con indicadores específicos o de gestiónpropios de cada entidad.

La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un pro-ceso inédito de planificación, priorización y progra-mación de la inversión pública para el períodocuatrianual. La identificación de los requerimientosde inversión estuvo acompañada de un proceso deanálisis, validación y jerarquización de programas yproyectos a partir de las agendas y políticas sectoria-les propias de cada Consejo Sectorial. Con la infor-mación antes mencionada se inició un procesotécnico que permita la asignación de recursos, anivel de proyecto, teniendo en cuenta determi-nados criterios como: las políticas definidas en elPlan Nacional para el Buen Vivir, las estrategias demediano plazo, las prioridades presidenciales, elÍndice de Prioridad de la Inversión (IPI) y la jerar-quización de los ministerios coordinadores. Laformulación de escenarios de inversión permitiódimensionar los impactos en la caja fiscal y losrequerimientos de financiamiento que garanticenla sostenibilidad fiscal. El resultado es el PlanPlurianual de Inversión, que deberá ser revisado yactualizado para la elaboración del correspondientepresupuesto anual.

Simultáneamente la Estrategia TerritorialNacional deberá convalidarse y enriquecerse apartir del desarrollo de los procesos de planifica-ción y ordenamiento territorial de carácter parti-cipativo, impulsados desde los niveles territorialesde gobierno, así como también desde los linea-mientos de acción pública de carácter sectorialdefinidos por la Función Ejecutiva. Por ello, laSENPLADES propone diseñar y poner en marchaprocesos democráticos de discusión y concerta-ción de sus componentes, que cuenten con laparticipación decidida de los gobiernos autónomos

descentralizados, así como lineamientos de pla-nificación territorial y mecanismos de coordina-ción de la gestión en los territorios, para construirconjuntamente un modelo territorial equilibradoe incluyente.

El Plan no es la suma de los planes locales ni secto-riales del Estado ecuatoriano. Sin embargo, lasexperiencias, los sueños, las demandas y aspira-ciones sectoriales y territoriales fueron analiza-dos y aportaron a la construcción de las políticasy linea mientos de políticas de los 12 ObjetivosNacionales para el Buen Vivir. En un proceso dedoble vía, la planificación local alimentó ynutrió a la planificación nacional y viceversa, loque favorece la construcción de un nuevo tipode Estado descentralizado y desconcentrado. Aeste esfuerzo se sumará el apoyo técnico necesa-rio para la formulación de los Planes de Vida delos pueblos y nacionalidades del Ecuador y elPlan para la circunscripción territorial especialde la Amazonía.

1.3. Planificación participativa parael Buen Vivir

La participación ciudadana es un derecho. Las ylos ciudadanos deben ser parte de la toma de deci-siones, de la planificación y la gestión de losasuntos públicos, así como del control popular delas instituciones del Estado. A la vez, la participa-ción de la población en la formulación de polí-ticas públicas es un elemento fundamental para larealización de los derechos del Buen Vivir. En estesentido, es una prioridad recoger la voz de aquellosque en escasas ocasiones han tenido la oportuni-dad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmo-visiones; pero también es un deber establecercanales de diálogo con la ciudadanía organizada afin de fortalecer la democracia.

Es importante dejar sentado que este objetivo seinspira no sólo por la valoración ética de la posi-bilidad de un ejercicio democrático de encuentrode intereses particulares, sino también en lanecesidad de contar con el conocimiento, lashabilidades y la presencia misma de los destina-tarios de todo Plan Nacional, como corresponsa-bles del diseño y gestión de acciones públicas queestán referidas al conjunto de la sociedad.

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Asimismo, es necesario crear las condicionespara la construcción de un sistema de participaciónsocial, articulado a las distintas fases del ciclo depolíticas públicas: planificación, ejecución, segui-miento, evaluación y contraloría social. El desafíoa futuro será la puesta en marcha de un sistemaparticipativo de seguimiento, evaluación y vigi-lancia social, a partir de los objetivos del PlanNacional para el Buen Vivir, con el concurso delas diferentes instancias involucradas.

La elaboración participativa del Plan 2009-2013responde a un proceso sostenido de consulta queinició con la elaboración del Plan Nacional deDesarrollo 2007-2010, en el marco de uno de losgrandes compromisos asumidos por el GobiernoNacional. Esta participación se caracteriza por ladiversidad de actores que formaron parte del pro-ceso, y se realiza mediante veedurías ciudadanas ala ejecución de políticas, la consulta ciudadananacional y regional, y el diálogo y la concertacióncon los actores sociales e institucionales.

Veedurías ciudadanasUn cambio de los modos de gestión pública haciamodelos de cogestión requiere mecanismos per-manentes de participación pública, que mejorenla capacidad de incidencia y control social sobre laacción estatal. Para ello, se han implementadoespacios ciudadanos que velen por el buen desem-peño, sugieran modificaciones y observen todo elciclo de las políticas públicas derivadas del PlanNacional para el Buen Vivir, y de los programas yproyectos que se ejecutan en el territorio.

Las veedurías ciudadanas nacen como una de lasinstancias de participación social, que permitenrecoger la visión y percepción de hombres ymujeres de diferentes contextos socio-culturales,de diferente edad, opción sexual, condición yposición, sobre la implementación de las políti-cas públicas nacionales en los territorios. De estemodo, la acción pública se nutre del saber acu-mulado por los colectivos sociales y ciudadanosen sus luchas y demandas históricas. Este procesopromueve el empoderamiento ciudadano para laconvivencia en la diversidad, el incremento delas capacidades de la ciudadanía para una mejory mayor articulación de intereses con el Estado ycon la sociedad misma, y fortalece el tejidosocial.

En este sentido, como parte del Sistema NacionalDescentralizado de Planificación Participativa, ycon el apoyo de la SENPLADES y la Secretaría dePueblos y Participación Ciudadana, se impulsaronespacios de participación y control social en lassiete zonas de planificación, durante el períodocomprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009.Los resultados y observaciones de las veedurías hansido incorporados en la discusión del Plan.

Talleres de consulta ciudadanaLa discusión y formulación de políticas públicasnacionales con distintos actores organizados y noorganizados es requerimiento fundamental parala legitimidad de la planificación. Por ello, comoparte del proceso de formulación del Plan seorganizaron Talleres de Consulta Ciudadanacomo se detalló en la presentación del Plan.

Los Talleres de Consulta Ciudadana tuvieroncomo objetivos identificar propuestas de políticasnacionales concertadas en el marco constitu-cional, a partir de un análisis propositivo de losactores locales, sobre la base de su conocimien-to de la realidad regional. Con ello se intentorebasar la perspectiva micro comunidad-cantón-provincia para abordar integralmente la proble-mática del país.

Diálogo y concertación con actoressociales e institucionalesLa participación comprende acciones individualesy colectivas. Sobre la base de los preceptos estable-cidos en la Constitución, se realizó un proceso deconsulta con las instituciones en transición haciala conformación de Consejos Nacionales para laIgualdad. Desde aquí se han desplegado procesosde diálogo con las organizaciones, los movimientossociales, los pueblos y nacionalidades, vinculadoscon su labor con el objetivo de definir participati-vamente las políticas que se requieren para undesarrollo inclusivo de los sectores que han sidohistóricamente discriminados. Esto permitió undiálogo de saberes entre los distintos actores, de talforma que los saberes técnicos, académicos y tradi-cionales tuvieron un lugar de encuentro y fueronescuchados e incorporados en el proceso de plani-ficación. De esa manera, se posibilitó la formula-ción de propuestas concretas para viabilizar laconstrucción de un Estado plurinacional e inter-cultural.

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Principios metodológicos

de los Talleres de Consulta Ciudadana

La metodología para el trabajo respondió a los siguientes principios metodológicos:

• Diálogo de saberes. Se buscó propiciar un diálogo de saberes entre los distintos tiposde participantes en las mesas, de manera que los saberes técnicos, académicos y popu-lares tengan las mismas posibilidades de ser escuchados e incorporados en el procesode planificación. Además de la consecución de los resultados técnicos necesarios, lapropuesta metodológica permitió que la planificación participativa se constituya enuna pedagogía para el ejercicio de ciudadanía.

• Valorar la experiencia. Las vivencias y la experiencia de los y las participantes fueronel punto de partida para el proceso de planificación y ocuparon un lugar central en lapropuesta metodológica, de manera que la voz de los participantes no fuese subsumidabajo la voz de especialistas y expertos en el tema.

• La diversidad como riqueza. Se potenció la diversidad de participantes, criterios ypropuestas. La diversidad no fue vista como un obstáculo. Por el contrario, fue estimu-lada y promovida.

• La deliberación por sobre el consenso. Se promovió un proceso de discusión y argu-mentación de posiciones, como parte del ejercicio de construcción de ciudadanía. Losdisensos y los consensos fueron señalados y recogidos en el proceso, sin intentar llegara acuerdos forzados. Se partió del respeto a las posiciones contrarias, de la tolerancia yel pluralismo. Para los temas especialmente conflictivos en los que existen posicionesirreconciliables entre los actores involucrados y disparidades de poder muy marcadas,se realizaron mesas por actores.

• Del pensamiento fragmentado al pensamiento complejo. Se buscó superar la lógicade planificación sectorial y promover una planificación a partir de objetivos nacio-nales y estrategias territoriales.

• Ejes transversales. Se integraron los enfoques de género, generacional, territorial eintercultural en la reflexión, discusión y diseño de políticas públicas en cada una delas mesas de consulta.

• Flexibilidad. Se trabajó en una metodología lo suficientemente flexible para adap-tarse a los distintos contextos en que se desarrollaron las mesas de consulta, y a ladiversidad de participantes involucrados en el proceso.

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1.4. Logros y alcances del proceso

Entre los principales logros del proceso de planifi-cación participativa y de la formulación del Plan2009-2013, es posible anotar que:

• Se ha consolidado la planificación porobjetivos nacionales. Éstos se encuentranintegrados a las políticas sectoriales, perose requiere reafirmar dicha articulacióncon la gestión pública y la planificacióninstitucional.

• Se consiguió un alto grado de involucra-miento de las instituciones públicas rectorasde las políticas, particularmente de losministerios coordinadores y de instanciasque permitieron consolidar los ejes trans-versales en el presente Plan (enfoques degénero, generacional, intercultural yterritorial).

• Se logró difundir a amplios sectores de lasociedad los principales objetivos delPlan Nacional para el Buen Vivir. Hubouna amplia aceptación por parte de losparticipantes, quienes, además, formularonaportes sustantivos para mejorar y poten-ciar el Plan.

• Se obtuvo un alto grado de deliberación,debate y discusión en el proceso, y unabuena representatividad de los distintossectores invitados a participar en el procesode planificación.

• Se han sentado las bases para la construc-ción de un sistema participativo que con-tribuya a radicalizar la democracia en elfuturo.

Entre los principales alcances al proceso, esposible anotar los siguientes:

• Se debe impulsar un sistema de participa-ción social que permita integrar, de manerapermanente y efectiva, las aspiraciones dela sociedad en los diversos procesos de pla-nificación, a fin de evitar la instrumentali-zación de la participación.

• Es necesario propiciar un mayor debate enlos territorios para la aplicación del Plan yla conformación efectiva del SistemaNacional Descentralizado de PlanificaciónParticipativa.

• Se requiere una mayor articulación y siner-gia entre las intervenciones públicas dediversos niveles de gobierno para optimizarlas acciones en los territorios.

• Se requiere consolidar el proceso iniciadopara una mejor la articulación entre la pla-nificación y la asignación de recursos enfunción de prioridades nacionales para elcumplimiento de derechos y el Buen Vivir.

El Plan Nacional para el Buen Vivir se plantea comoun proceso dinámico. Su principal desafío es la cons-trucción de un Estado constitucional de derechos yjusticia, plurinacional e intercultural. En tal virtud,el Plan, como instrumento dinámico, deberá integrary articular, de manera progresiva, otros procesos deplanificación, particularmente aquellos derivados dela formulación de políticas específicas que permitanhacer efectivos los derechos; los planes de desarrolloy ordenamiento territorial de los diversos niveles degobierno; y los planes de vida o planes para el BuenVivir de los pueblos y nacionalidades.

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2Orientaciones Éticas y Programáticas

Cualquier proyecto responsable debe contener unconjunto de orientaciones éticas, utópicas y teó-ricas que permitan delimitar el camino y asegurarla factibilidad de sus sueños. Estas orientacionesguían las grandes decisiones dentro de las cualesoperan los actores sociales, políticos y económicosy permiten visualizar, en cada momento de lamarcha, si se está o no en la ruta adecuada. EstePlan no es la excepción.

Las orientaciones que fundamentan el PlanNacional para el Buen Vivir buscan oponerse a laidea de que el presente es una pura fatalidad histó-rica a la que debemos resignarnos o acostumbrar-nos, como se habitúa el peatón al paisaje queobserva todos los días. La negación de la posibilidaddel cambio obliga al ciudadano común a ver el futu-ro desde el conformismo y niega así la posibilidadde construir en el presente opciones de transforma-ción y acuerdos colectivos que permitan creer queotras formas de vida social son posibles. Por eso lanecesidad de plantear orientaciones emancipadorasy recuperar el derecho a concebir un futuro mejor.

2.1. Orientaciones éticas

Las orientaciones éticas que guían este Plan sefijan dentro de una concepción igualitaria ydemocrática de la justicia que se expresa en tresdimensiones:

• La justicia social y económica como base delejercicio de las libertades de todos y todas:en una sociedad justa, todos y cada uno delos individuos que la integran gozan delmismo acceso a los medios materiales, socia-les y culturales necesarios para subsistir y

llevar una vida satisfactoria que les permitaautorrealizarse y sentar las bases para elmutuo reconocimiento como ciudadanosiguales (Wright, 2006: 3).

• La justicia democrática participativa: en unasociedad políticamente justa, todos y todasdeben contar con el mismo poder para con-tribuir al control colectivo institucionali-zado de las condiciones y decisiones políticasque afectan su destino común, lo que debeentenderse como la defensa de los principiosde igualdad política, participación y podercolectivo democrático (Wright, 2006).

• La justicia intergeneracional e interpersonal:en una sociedad justa, las acciones y planesdel presente tienen que tomar en cuenta alas generaciones futuras. Tal situaciónimplica un pacto ambiental y distributivoque considere el impacto ambiental y socialque tiene el uso de los recursos naturales ylas acciones y decisiones económicas que setoman en el presente, así como también laequidad de género y el reconocimiento dela diversidad cultural del país.

Además, estas orientaciones incluyen comple-mentariamente:

• Justicia transnacional: una sociedad mun-dialmente justa implica tomar en cuentaque las opciones vitales de cada personaestán limitadas también por los accidentesde nacimiento y de origen nacional. En lamedida en que existe el reconocimiento debienes públicos mundiales y la consolida-ción de interrelaciones de movilidad de

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2. Orientaciones éticas y programáticas

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personas y recursos entre países, se hace evi-dente que para un tratamiento adecuado dela justicia internacional y cosmopolita nosolo se debe abordar los tradicionales temasde la guerra y la paz, sino también los de jus-ticia económica, (re)distribución de bienestangibles e intangibles e igualar el peso de laparticipación en los ámbitos políticos globa-les (Nussbaum, 2007).

• Justicia como imparcialidad: una sociedadjusta es aquella que otorga seguridad jurídi-ca y el mismo trato en todos sus procesos atodas y todos los ciudadanos frente a la leyy las instituciones que la rigen, en dondelos derechos individuales son respetados entanto forman parte también de un objetivosocial (Dworkin, cit. por Campbell, 2002;Rawls, 1999).

2.2. Orientaciones programáticas

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013apoya la construcción de un Estado constitucionalde derechos, plurinacional e intercultural, orien-tado hacia el Buen Vivir, y constituye un instru-mento estratégico que pone en práctica, de manerasistemática y organizada, los cambios que impulsala Constitución de 2008. Este Plan recoge y buscaconcretar un quiebre en las trayectorias históricasdel desarrollo y de la democracia ecuatorianas, enel marco de las siguientes propuestas de transfor-mación y orientaciones ético-políticas de laRevolución Ciudadana:

1. Revolución constitucional y democrática, parasentar las bases de una comunidad políticaincluyente y reflexiva, que apuesta a lacapacidad del país para definir otro rumbocomo sociedad justa, diversa, plurinacional,intercultural y soberana. Esto requiere laconsolidación del actual proceso constitu-yente, a través del desarrollo normativo, dela implementación de políticas públicas yde la transformación del Estado, de maneracoherente, con el nuevo proyecto de cambio,para que los derechos del Buen Vivir seanrealmente ejercidos. Para esto, es indispen-

sable la construcción de una ciudadaníaradical que fije las bases materiales de unproyecto nacional inspirado por la igualdaden la diversidad.

2. Revolución ética, para garantizar la transpa-rencia, la rendición de cuentas y el controlsocial, como pilares para la construcción derelaciones sociales que posibiliten el reco-nocimiento mutuo entre las personas y laconfianza colectiva, elementos imprescin-dibles para impulsar este proceso de cambioen el largo plazo.

3. Revolución económica, productiva y agraria,para superar el modelo de exclusión here-dado y orientar los recursos del Estado a laeducación, salud, vialidad, vivienda,investigación científica y tecnológica,trabajo y reactivación productiva, enarmonía y complementariedad entrezonas rurales y urbanas. Esta revolucióndebe concretarse a través de la democrati-zación del acceso al agua, tierra, crédito,tecnologías, conocimientos e informa-ción, y diversificación de las formas deproducción y de propiedad.

4. Revolución social, para que, a través de unapolítica social articulada a una políticaeconómica incluyente y movilizadora, elEstado garantice los derechos fundamenta-les. Esta política integral, coherente e inte-gradora es la que ofrece las oportunidadespara la inserción socioeconómica y, a lavez, para el fortalecimiento de las capa -cidades de las personas, comunidades,pueblos, nacionalidades y grupos de aten-ción prioritaria a fin de que ejerzan libre-mente sus derechos.

5. Revolución por la dignidad, soberanía e integra-ción latinoamericana, para mantener una posi-ción clara, digna y soberana en las relacionesinternacionales y frente a los organismosmultilaterales. Esto permitirá avanzar haciauna verdadera integración con AméricaLatina y el Caribe, así como insertar al paísde manera estratégica en el mundo.

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3Un Cambio de Paradigma:del Desarrollo al Buen Vivir

3. Un Cambio de Paradigma:del Desarrollo al Buen Vivir

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El concepto dominante de «desarrollo» ha entradoen una profunda crisis, no solamente por la pers-pectiva colonialista desde donde se construyó, sinoademás por los pobres resultados que ha generadoen el mundo entero. Las innumerables recetas paraalcanzar el supuesto desarrollo, concebido desdeuna perspectiva de progreso y modelo a seguir, hanllevado a una crisis global de múltiples dimensio-nes, que demuestra la imposibilidad de mantener laruta extractivista y devastadora para los países delSur, las desiguales relaciones de poder y comercioentre el Norte y el Sur y los ilimitados patronesactuales de consumo, que sin duda llevarán al pla-neta entero al colapso al no poder asegurar su capa-cidad de regeneración. Es imprescindible,entonces, impulsar nuevos modos de producir,consumir y organizar la vida y convivir.

Las ideas dominantes de progreso y de desarrollohan generado una monocultura que invisibiliza laexperiencia histórica de los diversos pueblos queson parte fundante y constitutiva de nuestras socie-dades. Bajo la concepción del progreso, de lamodernización y del desarrollo, opera una visióndel tiempo lineal, en que la historia tiene un solosentido, una sola dirección; los países desarrolladosvan adelante, son el «modelo» de sociedad a seguir.Lo que queda fuera de estas ideas es considerado sal-vaje, simple, primitivo, retrasado, pre-moderno. Deeste modo, resulta imposible pensar que los paísesmenos desarrollados pueden ser más desarrolladosen algunos aspectos que los países llamados «desa-rrollados» (De Sousa Santos, 2006: 24).

En el campo del desarrollo, la teoría de la moder-nización de los años 50 constituye una de las pri-meras expresiones sistematizadas de esta visión.

Las sociedades occidentales eran pensadas como elmodelo hacia el cual irreversiblemente llegaríantodas las sociedades del mundo. Las sociedadestradicionales eran vistas entonces, como etapasanteriores por las que la humanidad debía transi-tar hasta alcanzar el «desarrollo» a través de laindustrialización.

En esta visión prima una concepción del desa-rrollo como modernización y crecimiento econó-mico, que se mide a través de las variaciones delProducto Interno Bruto (PIB). Lamentablemente,esta concepción no ha logrado ser superada hastala actualidad. El desarrollo industrial es el desarro-llo deseado y una medida de la modernización deuna sociedad. Las causas del denominado subdesa-rrollo son imputadas a las propias sociedades«atrasadas», desconociendo la existencia de facto-res externos y sin indagar sus relaciones con losprocesos de acumulación capitalista.

La historia nos ha demostrado que los cambios queoperan en la vida de las sociedades no son mono-causales, ni unilineales, que el crecimiento econó-mico no necesariamente implica desarrollo y queel «subdesarrollo» y el «desarrollo» son dos carasde una misma moneda.

En respuesta a lo anteriormente señalado, han sur-gido los planteamientos del desarrollo a escalahumana y del desarrollo humano, los cuales partende la idea de que el desarrollo debe tener comocentro al ser humano y no a los mercados o a laproducción. Por consiguiente, lo que se debemedir no es el PIB sino el nivel de vida de las per-sonas, a través de indicadores relativos a la satis-facción de las necesidades humanas.

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Otras corrientes teóricas, como la del desarrollohumano, enfatizan en la calidad de vida comoun proceso de ampliación de oportunidades yexpansión de capacidades humanas, orientado asatisfacer necesidades de diversa índole, comosubsistencia, afecto, entendimiento, participa-ción, libertad, identidad, creación, etc. La cali-dad de vida se define por poder contar con unavida larga y saludable, adquirir conocimientos yacceder a los recursos necesarios para tener unnivel de vida decente (PNUD, 1997: 20). Elénfasis radica en lo que las personas pueden«hacer y ser» más de lo que pueden «tener».Desde esta perspectiva, se parte de las potencia-lidades de la gente, de su forma de pensar, de susnecesidades, sus valores culturales y sus formasde organización.

Sin embargo, la satisfacción de necesidades y laexpansión de capacidades humanas actuales nodeben hipotecar el futuro; por eso, se habla dedesarrollo sostenible. Las formas de producción ylos hábitos de consumo deben procurar la conser-vación y recuperación del ambiente, buscando laarmonía entre el ser humano y la naturaleza.

El desarrollo sostenible es inviable sin el respetoa la diversidad histórica y cultural como basepara forjar la necesaria unidad de los pueblos.Conlleva, como elemento fundamental, laigualdad de derechos y oportunidades entre lasmujeres y los hombres de las comunidades,entre pueblos y nacionalidades, entre niños,niñas, jóvenes y adultos. Implica la irrestrictaparticipación ciudadana en el ejercicio de lademocracia.

En términos generales se puede afirmar que elconcepto dominante de desarrollo ha mutado y hasido inmune a sus críticas. Ha «resistido» a críticasfeministas, ambientales, culturales, comunitarias,políticas, entre otras. No obstante, en el mejor delos casos ha tenido críticos implacables que, sinembargo, no han sido capaces de plantear con-ceptos alternativos. Es por eso que es necesarioencontrar propuestas desde el Sur que permitanrepensar las relaciones sociales, culturales, econó-micas y ambientales. Siguiendo el nuevo pacto deconvivencia sellado en la Constitución del 2008,este Plan propone un desplazamiento de la palabradesarrollo para incorporar en el debate el con-cepto del Buen Vivir.

3.1. Aproximaciones alconcepto de Buen Vivir

Los pueblos indígenas andinos aportan a estedebate desde otras epistemologías y cosmovisionesy nos plantean el sumak kawsay, la vida plena. Lanoción de desarrollo es inexistente en la cosmovi-sión de estos pueblos, pues el futuro está atrás, esaquello que no miramos, ni conocemos; mientrasal pasado lo tenemos al frente, lo vemos, lo cono-cemos, nos constituye y con él caminamos. En estecamino nos acompañan los ancestros que se hacenuno con nosotros, con la comunidad y con la natu-raleza. Compartimos entonces el «estar» juntoscon todos estos seres. Seres que tienen vida y sonparte nuestra. El mundo de arriba, el mundo deabajo, el mundo de afuera y el mundo del aquí, seconectan y hacen parte de esta totalidad, dentro deuna perspectiva espiral del tiempo no lineal.

El pensamiento ancestral es eminentemente colec-tivo. La concepción del Buen Vivir necesaria-mente recurre a la idea del «nosotros» porque elmundo no puede ser entendido desde la perspecti-va del «yo» de Occidente. La comunidad cobija,protege, demanda y es parte del nosotros. La comu-nidad es el sustento y es la base de la reproducciónde ese sujeto colectivo que todos y cada uno«somos». De ahí que el ser humano sea concebidocomo una pieza de este todo, que no puede serentendido sólo como una sumatoria de sus partes.La totalidad se expresa en cada ser y cada ser en latotalidad. «El universo es permanente, siempre haexistido y existirá; nace y muere dentro de símismo y sólo el tiempo lo cambia» (pensamientokichwa). De ahí que hacer daño a la naturaleza eshacernos daño a nosotros mismos. Cada acto, cadacomportamiento tienen consecuencias cósmicas,los cerros se enojan o se alegran, se ríen o se entris-tecen, sienten… piensan… existen (están).

El sumak kawsay, o vida plena, expresa esta cos-movisión. Alcanzar la vida plena es la tarea delsabio y consiste en llegar a un grado de armoníatotal con la comunidad y con el cosmos.

Si recurrimos a la traducción cultural que nossugiere Boaventura de Sousa Santos, nuestrodebate sobre la construcción de una nueva socie-dad, partiendo de epistemologías diversas, se enri-quece enormemente: ya no estamos hablando decrecimiento económico, ni del PIB; estamos

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hablando de relaciones amplias entre los sereshumanos, la naturaleza, la vida comunitaria, losancestros, el pasado y el futuro. El objetivo quenos convoca ya no es el «desarrollo» desde esaantigua perspectiva unilineal de la historia, sino laconstrucción de la sociedad del Buen Vivir.

La concepción del Buen Vivir converge en algunossentidos con otras concepciones también presentesen la historia del pensamiento de Occidente.Aristóteles en sus reflexiones sobre ética y políticanos habla ya del vivir bien. Para Aristóteles, el finúltimo del ser humano es la felicidad, que sealcanza en una polis feliz. Es decir, únicamente lafelicidad de todos es la felicidad de cada uno; lafelicidad se realiza en la comunidad política.Aisladamente, los seres humanos no podemosalcanzar la felicidad, solo en sociedad podemospracticar la virtud para vivir bien, o ser felices. Elfin de la polis, es entonces alcanzar la felicidad delos seres humanos que la integran. A su vez y,dentro de este marco, el filósofo ve la felicidad conprocesos relacionados a la amistad, el amor, elcompromiso político y la posibilidad de contem-plación en y de la naturaleza, a teorizar y crearobras de arte. Todos ámbitos olvidados usualmenteen el concepto dominante de desarrollo.

Es importante resaltar el énfasis que en ambas con-cepciones tiene el sentido de lo comunitario-socialen el marco de la realización de las libertades huma-nas, frente a las visiones de desarrollo fragmenta-rias, economicistas y centradas en el mercado.

A su vez, vale recordar que la palabra desarrollo hasido enmarcada dentro de la perspectiva bienesta-rista, en donde es sinónimo de bienestar. No obs-tante, sostenemos que es necesario re-significar lapalabra bien-estar en el castellano. ¿Por qué? Lapalabra well-being ha sido traducida desde el ingléscomo «bienestar». No obstante, el verbo «to be» eninglés significa ser y estar. En el caso de la traduc-ción al español se está omitiendo toda mención alser como parte fundamental de la vida (Ramírez:2008, 387). Esta es una razón adicional por la cual

se propone, frente al concepto de bien-estar, utilizarel concepto del Buen Vivir, el cual incluye no úni-camente el estar, sino también el ser.

Las propuestas contenidas en el Plan Nacionalpara el Buen Vivir plantean importantes desafíostécnicos y políticos, e innovaciones metodoló-gicas e instrumentales. El Plan constituye unaruptura conceptual con las ideas del Consensode Washington1, con sus políticas estabilizadoras,de ajuste estructural y de reducción del Estado asu mínima expresión, que provocaron unapro0funda crisis socioeconómica y una grandebilidad del sistema político e institucional delos países latinoamericanos.

El Plan propone una visión del Buen Vivir, queamplía los derechos, libertades, oportunidades ypotencialidades de los seres humanos, comuni-dades, pueblos y nacionalidades, y que garantiza elreconocimiento de las diversidades para alcanzarun porvenir compartido. Esto implica una rupturaconceptual que se orienta por éticas y principiosque marcan el camino hacia la construcción deuna sociedad justa, libre y democrática.

3.2. Principios para el Buen Vivir

La combinación de las orientaciones éticas y pro-gramáticas apuntan a la articulación de las liberta-des democráticas con la posibilidad de construir unporvenir justo y compartido: sin actuar sobre lasfuentes de la desigualdad económica y política nocabe pensar en una sociedad plenamente libre. Eldesenvolvimiento de tal sociedad depende delmanejo sostenible de unos recursos naturales y pro-ductivos escasos y frágiles. El planeta no resistiríaun nivel de consumo energético individual equiva-lente al de los ciudadanos de los países industriali-zados. El fin de la «sociedad de la abundancia»exige disposiciones individuales e intervencionespúblicas que no ignoren las necesidades generales ycultiven proyectos personales y colectivos atentos asus consecuencias sociales y ambientales globales.

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1 Salida ideológica a la crisis de la deuda externa de 1982, articulada en un conjunto de «recomendaciones» que los paí-ses latinoamericanos debían incorporar a sus políticas económicas, surgida de una conferencia de economistas —lamayoría de ellos vinculados a organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el BancoMundial— realizada por el Institute for International Economics, en Washington, en 1989.

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Como señala Wrigth (2006), se trata, entonces, depromover la construcción de una sociedad que pro-fundice la calidad de la democracia y amplíe susespacios de incidencia en condiciones de radicaligualdad social y material. Ello apunta al fortaleci-miento de la sociedad –y no del mercado (como enel neoliberalismo) ni del Estado (como en el deno-minado «socialismo real»)– como eje orientador deldesenvolvimiento de las otras instituciones sociales.

El fortalecimiento de la sociedad consiste en pro-mover la libertad y la capacidad de movilizaciónautónoma de la ciudadanía para realizar volunta-riamente acciones cooperativas, individuales ycolectivas, de distinto tipo. Esa capacidad exigeque la ciudadanía tenga un control real del uso, dela asignación y de la distribución de los recursostangibles e intangibles del país.

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Figura 3.1: Sociedad civil fuerte

Fuente: Wrigth, 2006.

Elaboración: SENPLADES.

No obstante, la diversidad humana hace imposi-ble alcanzar la plenitud de la igualdad, por lo quees necesario trazar la progresividad en la reducciónde la desigualdad así como los medios necesariospara procurar alcanzarla. Diversidad que es pro-ducto de características externas como el medioambiente natural, social o el patrimonio heredadolegítimamente, y personales, tales como edad,orientación sexual, etnia, metabolismo, etc.

¿Qué desigualdades son admisibles moral y ética-mente? El principio rector de la justicia relacio-nado con la igualdad tiene que materializarse enla eliminación de las desigualdades que produ-cen dominación, opresión o subordinaciónentre personas, y en la creación de escenariosque fomenten una paridad que viabilice laemancipación y la autorrealización de las perso-nas y donde los principios de solidaridad y fra-

ternidad puedan prosperar, y con ello surja laposibilidad de un mutuo reconocimiento.

Estos postulados proponen una ruptura radical conlas visiones instrumentales y utilitarias sobre el serhumano, la sociedad y sus relaciones con la natu-raleza. Esta ruptura se puede ver claramente en losprincipios que sustentan la orientación hacia unasociedad justa, libre, democrática y sustentable.

3.2.1. Hacia la unidaden la diversidad

Uno de los aspectos centrales en la concepcióndel Buen Vivir es su dimensión colectiva, queincorpora la relación armónica entre los sereshumanos y con la naturaleza. Sin embargo, ensociedades marcadas por la historia colonial y ladominación, las posibilidades de vivir juntos encomunidad pasan primero por poder construir esa

comunidad de todos y todas. De ahí la necesidadde reconocer la diversidad como parte sustancialde la sociedad y como elemento que coadyuva alBuen Vivir a través del aprendizaje intercultural,la generación de sinergias y las posibilidades abier-tas para nutrirnos de saberes, epistemologías, cos-movisiones y prácticas culturales distintas.

La nueva Constitución de la República delEcuador incorpora un cambio de gran trascenden-cia para la vida del país: se pasa del Estado pluri-cultural y multiétnico de la Constitución del 98,al Estado intercultural y plurinacional. De estemodo, se recoge una de las reivindicaciones másprofundas e importantes de los movimientos indí-genas, afroecuatorianos y montubios del país parala construcción de la sociedad del Buen Vivir.

Sin embargo, en sociedades marcadas por la desi-gualdad, no se puede pensar la interculturalidadsin tomar en cuenta los procesos de dominación.El diálogo intercultural parte de la premisa deldiálogo entre iguales. Este diálogo no es posiblecuando unas culturas están subordinadas a otras.De esta manera el tema de las relaciones intercul-turales, más que un tema antropológico, se con-vierte en un aspecto fundamentalmente político.La desigualdad económica está acompañada deprofundos procesos de exclusión social, discrimi-nación y desconocimiento de todo otro cultural.De ahí que al hablar de inclusión e integraciónsocial se haga imprescindible generar estrategiasclaras de reconocimiento de la diferencia y de ladiversidad que, a la larga, conduzcan a generarcambios en las estructuras de poder.

Las políticas orientadas a alcanzar mayor justicia eigualdad, como garantía para el ejercicio pleno delos derechos de los seres humanos, guardan unaestrecha articulación con aquellas políticas enca-minadas a generar cambios socio-culturales paraestablecer el reconocimiento de la diferencia y laerradicación de todo tipo de discriminación, exclu-sión o subordinación por opción sexual, género,etnia, edad, discapacidad, enfermedad o creencias.No existe una verdadera disyuntiva entre las polí-ticas que promueven la igualdad en términos(re)distributivos y aquellas que promueven elreconocimiento de las diferencias y las particulari-dades culturales. Igualdad y diferencia no son dosnociones contrapuestas, por el contrario constitu-yen dos dimensiones de la justicia social. Este es el

sentido de la unidad en la diversidad. De ahí quepara construir una sociedad democrática y pluralis-ta la orientación estratégica busque la transforma-ción en tres planos articulados entre sí: elsocio-económico para asegurar la igualdad; el polí-tico que permita cambios en las estructuras depoder, de manera que la diferencia deje de ser unelemento de dominación y opresión; y el socio-cultural, encaminado al reconocimiento de la dife-rencia y a abrir las posibilidades para unaprendizaje entre culturas (Díaz Polanco, 2005).La plurinacionalidad promueve la justicia econó-mica y pregona la igualdad. La lucha por la igual-dad es también la lucha por el reconocimiento dela diferencia. Igualdad no es sinónimo de homoge-nización. Ni diferencia sinónimo de desigualdad.

En el plano de la democracia, la plurinacionalsupone la construcción de un Estado radicalmentedemocrático: recupera y fortalece el Estado y lasociedad para garantizar el ejercicio pleno de lasoberanía popular. La plurinacionalidad reconocea las autoridades de los pueblos y nacionalidades,elegidas de acuerdo a sus usos y costumbres, dentrodel Estado unitario, en igualdad de condicionescon los demás sectores de la sociedad. De ahí quela plurinacionalidad reconoce y valora las distintasformas de democracia existentes en el país: lademocracia comunitaria, la democracia deliberati-va, la democracia participativa nutren y comple-mentan a la democracia representativa,promoviendo un verdadero ejercicio democráticointercultural.

La construcción de un Estado radicalmente demo-crático es también la construcción de un Estadopolicéntrico. De ahí que la plurinacionalidad vayade la mano con la descentralización y no con eldebilitamiento del Estado. Podemos tener un estadofuerte y descentralizado, con una sociedad fuerteen su diversidad.

La plurinacionalidad implica una ruptura con lanoción liberal de la nación, aquella según la cuala cada Estado le corresponde una nación. El reco-nocer que un Estado no deja de ser unitario porestar constituido por múltiples naciones es sinduda un avance democrático, pero también unavance teórico-político, basado en la concepciónde la diversidad. La existencia de las diversasnaciones conlleva además al reconocimiento demúltiples adscripciones identitarias.

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Por último, la plurinacionalidad conlleva la cons-trucción de una sociedad post-colonial. El colo-nialismo no terminó con la independencia, ya que lacreación del Estado republicano no implicó unalucha contra el sistema monárquico, sino únicamen-te la independencia política y económica de la coro-na española. Las diversidades fueron consideradascomo un obstáculo para el «progreso» y por consi-guiente, las élites impulsaron un proceso de homoge-nización de los sectores subalternos, caracterizadoscomo carentes de potencial político para plantear oconstituir una alternativa para pensar el país. De estemodo, el nacimiento de la República ecuatorianaestuvo signado por la exclusión de las mayorías de laconstrucción nacional (Ramón, 2004).

La idea de emancipación del pueblo, con la que serompió los lazos coloniales, chocó con los hábitospolíticos coloniales profundamente arraigados enlas sociedades latinoamericanas. Emanciparempieza a adquirir el significado de «civilizar» alpueblo de su atraso y anarquía. En el siglo XIXimperaba la idea de que el pueblo no estaba prepa-rado para regirse por un sistema republicano supe-rior a su capacidad. De ahí el intento de fundar laRepública «desde arriba» (Villavicencio, 2003).El mantenimiento del colonialismo interno, queha generado profundos procesos de exclusión,requiere de acciones afirmativas hacia los gruposexcluidos que permitan superar la discriminaciónen una perspectiva de justicia histórica.

3.2.2. Hacia un ser humano quedesea vivir en sociedad

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«Y es bien raro pensar en una persona felizcomo una persona solitaria, pues el serhumano es una criatura social y está natu-ralmente dispuesta a vivir junto a otros»(Aristóteles, Ética Nicomáquea, IX, 9).

Los hombres y las mujeres somos seres sociales,gregarios y políticos. La realización de una vidaplena es impensable sin la interacción y el recono-cimiento del otro, que son todos y no un grupoparticular. Se trata de reconocer que no podemosdefender nuestra vida sin defender la de los demás–los presentes y descendientes–, y que todos juntosdebemos asegurar que cada persona y cada comu-

nidad pueda efectivamente elegir la vida quedesea vivir y que al mismo tiempo aseguremos elejercicio de todos los derechos de cada uno de losmiembros de la sociedad. Para esto debemosconcebir al ser humano no como un simple consu-midor sino como un portador de derechos y respon-sabilidades hacia los otros.

Al tomar la sociedad como punto de referencia seresalta la vocación colectiva y cooperativa del serhumano. Se trata de un individuo que incluye a losotros en su propia concepción de bienestar. Comosostenía Kant: «Al considerar mis necesidades comonormativas para otros, o, al hacerme un fin para losotros, veo mis necesidades hacia los otros comonormativas para mí». A esto sólo habría que añadirque «los otros» (todos y todas) puedan ver mis nece-sidades también como normativas hacia ellos.

Este principio define el espacio de realizaciónsocial como aquel en que el individuo puede pen-sarse y recrearse en relación con los demás. Al defi-nir este espacio tenemos que reflexionar en tornoa las distancias justas e injustas que separan a unosde otros, lo que nos hace conscientes de que serposeedores de derechos implica necesariamentetener obligaciones hacia los otros. Asociada a talconcepción de individuo, adherimos una concep-ción de la libertad que define la realización de laspotencialidades de cada individuo como una con-secuencia de la realización de las potencialidadesde los demás. La libertad de todos es la condiciónde posibilidad de la libertad de cada uno.

Estas consideraciones reafirman el reconocimientode que las personas no son seres aislados, sino quenecesitan y dependen de otras personas para alcan-zar niveles de autonomía, de bienestar y para repro-ducirse socialmente. Las personas adquieren sushabilidades intelectuales y emocionales en entor-nos familiares, institucionales, sociales, y necesitande una serie de cuidados relacionados con su bie-nestar material, emocional e intelectual, en mayoro menor intensidad a lo largo de toda su vida,siendo la niñez y la vejez dos etapas fundamentales.Estas actividades generalmente son realizadas porotras personas, redes sociales, instituciones, y sonel testimonio de que los seres humanos son seresinterdependientes.

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2 Para un análisis exhaustivo de este apartado ver Ramírez R. y Minteguiaga A. (2007).

El reconocimiento de la importancia de las activi-dades de reproducción social es un eje fundamentalde un modelo de desarrollo solidario y equitativo.Por ello, el Buen Vivir entiende los procesos pro-ductivos en articulación con los procesos reproduc-tivos. Este reconocimiento significa al mismotiempo identificar los nudos de desigualdad queestas actividades relacionadas con el cuidado y lareproducción social han significado: estos nudostienen que ver con la división sexual del trabajoque en nuestras sociedades sobrecarga a las mujerescon las actividades de cuidado, con desigualdadesde clase que hacen que ciertas mujeres, con condi-ciones laborales precarias asuman de manera des-proporcionada estas actividades, con diferenciasintergeneracionales que tienen que ver tambiéncon una desigual repartición de tareas entre edades.Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivirdebe por ello trabajar hacia un régimen social decuidados más justo en el cual las actividades decuidado sean valoradas, mejor repartidas social-mente y conjuguen equitativamente el dar y reci-bir cuidados (Herrera, 2006).3

En este proceso, cada uno contribuye mejor areproducir su vida y la de sus descendientes entanto apuesta al logro de una vida digna para losotros. Bajo esta perspectiva, no es suficiente conafirmar que la libertad de una persona se limita aque otro no interfiera en sus acciones individuales.Por ejemplo, no es suficiente únicamente no coartarla libertad de expresión de los que pueden expre-sarse sino que además se requieren políticas quepropicien la capacidad de todos para ejercer dichalibertad de palabra y voz. La libertad supone lacreación de posibilidades reales de autogobierno deuna sociedad; es decir, la creación de condicionessociales para que cada uno pueda decidir sobre suparticular proyecto de vida y sobre las normas querigen la vida de todos.

El derecho universal a la libertad tiene su contra-parte en la obligación universal de luchar por laigualdad y no ejercer coerción contra nadie. Elloimplica ir hacia la definición democrática de una

política de provisión de bienes públicos en la cuallas personas puedan tener libertad efectiva paraaceptar o rechazar los beneficios en cuestión.

3.2.3. Hacia la igualdad, la integracióny la cohesión social

Al ser el individuo un ser social, se propone reto-mar a la sociedad como unidad de observación eintervención y a la igualdad, inclusión y cohesiónsocial como valores que permiten promover elespíritu cooperativo y solidario del ser humano.

Dado que se postula una justicia social como espa-cio de mutuo reconocimiento entre ciudadanosiguales, defendemos la idea de que no es suficientecon dar más al que menos tiene –y peor aún dádi-vas– sin pensar la distancia que separa a uno delotro. En un espacio de reconocimiento de la desi-gualdad y la diversidad, la forma de distribución delos recursos tiene que dirigirse a reducir las brechassociales y económicas y a auspiciar la integración ycohesión de los individuos en la sociedad.

Sostenemos que una sociedad igualitaria es unacomunidad política no estratificada en el sentido deque no genera grupos sociales desiguales. Losmodelos asistenciales, al limitarse a proporcionaracceso a bienes de subsistencia y al no tomar encuenta las diversas distancias que separan a los indi-viduos, han producido una sociedad desigual, pococohesionada y donde la probabilidad de construir yconsolidar la dominación y subordinación es alta.Con ello se posterga la búsqueda de un lugar comúnen el que ciudadanos, mutuamente reconocidoscomo pares, tengan el anhelo de convivir juntos.Debe aclararse, sin embargo, que la paridad men-cionada «no significa que todo el mundo deba tenerel mismo ingreso [nivel de vida, estilo de vida,gustos, deseos, expectativas, etc.], pero sí requiere eltipo de paridad aproximada que sea inconsistentecon la generación sistémica de relaciones de domi-nación y de subordinación» (Fraser, 1999).

La idea de incluir igualitariamente a todos y atodas hace referencia a niveles que van más allá de

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3 Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo realizado en su inmensa mayoría por mujeres sería entreel 25% y el 50% del PIB (León, 1998). Los regímenes de cuidado vigentes son vectores de injusticia, de desigualdadsocial y de exclusión. No se refiere solo a los salarios de las trabajadoras domésticas (derechos laborales en el sector cui-dados) sino sobre todo al de todas y todos los que no reciben lo que deberían (derecho al cuidado), a las mujeres queluego de cuidar toda la vida no reciben retribución ni cuidado (derecho a dar cuidado en condiciones dignas), y al delas que no pueden decidir no darlos (derecho a no dar cuidado).

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los términos individuales, ya que contempla a laestructura social misma y a su posibilidad de cohe-sión. No hay que olvidar que se trata de políticasde carácter «público» no sólo en el sentido estataldel término (es decir, que el Estado las financia,gestiona e implementa), sino que apuestan poruna inclusión de toda la comunidad política. Setrata de crear una ciudadanía con capacidad detomar decisiones por fuera de la presión o la tute-la del poder de unos pocos. Se apuesta por unmodelo igualitario que propicie y garantice la par-ticipación de los sujetos, más allá de su condiciónde clase, del lugar ocupado en la estructura formalde trabajo o de su género, orientación sexual,etnia o credo. Son políticas de y para la ciudada-nía en general. Como reza el mensaje delLibertador Simón Bolívar: «Sin igualdad perecentodas las libertades, todos los derechos».

3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechosuniversales y la potenciación delas capacidades humanas

Partimos de una máxima: el libre desarrollo detodos y todas es la condición para el libre desarro-llo de cada uno. Por tal razón, la meta debe ser laexpansión de las capacidades de todos los indivi-duos para que puedan elegir autónomamente, demanera individual o asociada, sus objetivos.Asimismo, la atención no debe estar puesta exclu-sivamente sobre el acceso al bien mínimo, a tenerlo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollode capacidades fundamentales y la afirmación deidentidades que constituyen al ser. El referentedebe ser la vida digna y no la mera supervivencia.

Como ha dicho el premio Nobel de EconomíaAmartya Sen: «Dado que la conversión de los bie-nes primarios o recursos en libertades de elecciónpuede variar de persona a persona, la igualdad enla posesión de bienes primarios o de recursospuede ir de la mano de serias desigualdades en laslibertades reales disfrutadas por diferentes perso-nas» (Sen, 1992). Se debe abogar, entonces, por laexpansión de las capacidades en el marco del cum-plimiento de los derechos humanos, antes quebasarse únicamente en el acceso a satisfactores denecesidades consideradas mínimas.

Para que los individuos ejerzan sus capacidades ypotencialidades, «es necesaria una distribución igua-litaria de las condiciones de vida, dado que sólo si sedispone de los recursos necesarios podrán realizarse

los proyectos individuales. Y solo si esa distribuciónno es desigual existen las condiciones para un mutuoreconocimiento sin el cual no hay una pública exter-nalización de las capacidades» (Ovejero, 2006).

El objetivo debe ser entonces la garantía de losderechos de las y los ciudadanos y, con ello, lacorresponsabilidad que tienen en el cumplimientode los deberes para con los otros, sus comunidadesy la sociedad en su totalidad. Si el objetivo son losderechos, las políticas no pueden ser selectivassino universales, por lo cual, el objetivo en la pro-ducción y distribución de bienes públicos debe serla ampliación de las coberturas y la mejora de lacalidad de las prestaciones. La focalización puedereflejar una prioridad ante emergencias momentá-neas, pero el principio rector de la estrategia eco-nómica y social de mediano y largo plazo debe serla universalidad solidaria.

Debemos reconocer, como señala MarthaNussbaum (2006), que existen dos umbrales quenos permiten caracterizar una vida como humana.El primero: las capacidades de los seres humanospara realizarse y funcionar dentro de la sociedad.El segundo: que las funciones y capacidades nosean tan mínimas, ni tan reducidas.

La idea intuitiva de una vida acorde con la digni-dad humana sugiere que las personas no solo tie-nen derecho a la vida, sino a una vida compatiblecon la dignidad de la persona. Por lo tanto, aboga-mos por el reconocimiento de una igual dignidadde los seres humanos. Reiteramos: el conceder aalgunas personas un derecho desigual debe sersiempre un objetivo temporal (en el mejor de loscasos, y no debe ser un modus operandi de la polí-tica pública), pues supone situar al «beneficiario»en una posición de subordinación e indignidadfrente a los demás (Nussbaum, 2006).

3.2.5. Hacia una relación armónicacon la naturaleza

La responsabilidad ética con las actuales y futurasgeneraciones y con el resto de especies es un prin-cipio fundamental para prefigurar un nuevo esque-ma de desarrollo humano. Este nuevo esquemanecesita reconocer la dependencia de la economíarespecto de la naturaleza; admitir que la economíaforma parte de un sistema mayor, el ecosistema,soporte de la vida como proveedor de recursos yfunciones ambientales.

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La economía no puede verse únicamente como uncircuito cerrado entre productores de mercancías yconsumidores, siendo el mercado su mecanismo decoordinación a través de los precios. En realidad, laeconomía constituye un sistema abierto que nece-sita el ingreso de energía y materiales, como insu-mos del proceso productivo que, al ser procesadosgeneran un flujo de residuos: el calor disipado oenergía degradada y los residuos materiales, que enese estado retornan a la naturaleza, pero no puedenreciclarse completamente (Falconí, 2005).

Asimismo, además de la recreación con hermosospaisajes, la naturaleza proporciona un conjunto deservicios fundamentales para la vida: la tempera-tura, la lluvia, la composición atmosférica, etc.,que constituyen condiciones insustituibles y cuyapreservación tiene un valor infinito.

No se trata de mantener incólume el patrimonionatural –porque esto es imposible por el uso deenergía y materiales que realizan las distintassociedades, así como por la capacidad de asimila-ción de los ecosistemas–, sino de resguardarlo a unnivel adecuado.

Las políticas públicas tradicionalmente han inten-tando enfatizar con poco éxito la equidad intra-generacional, enfocándose en los más pobres. Noobstante, suele omitirse la equidad inter-genera-cional; se ignoran las preferencias de las próximasgeneraciones (o incluso las preferencias de la gene-ración actual en unos cuantos años). No se entien-de que el no pago de la «deuda ambiental» ahorapuede implicar la imposibilidad de pago de la«deuda social» del mañana.

Promover el desarrollo sostenible significa conso-lidar el progreso tecnológico hacia el incrementode la eficiencia, entendida como la generación deun nivel de producción determinado, con elmenor uso posible de recursos naturales.

3.2.6. Hacia una convivencia solidaria,fraterna y cooperativa

Una de las orientaciones para la convivenciahumana alude a construir relaciones que auspicienla solidaridad y la cooperación entre ciudadanos yciudadanas, que se reconozcan como parte de unacomunidad social y política. La construcción de lacooperación, la solidaridad y la fraternidad es unobjetivo acorde con una sociedad que quiere recu-

perar el carácter público y social del individuo yno pretende únicamente promover el desarrollode un ser solitario y egoísta, como la denominadasociedad de libre mercado.

La fraternidad o comunidad de acción se coloca enel corazón de los proyectos democrático-republica-nos: postula un comportamiento asentado en laidea: «Yo te doy porque tú necesitas y no porquepueda obtener un beneficio a cambio». Es un con-junto de valores y motivaciones individuales quefacilita el desarrollo de la libertad positiva de todosy que legitima el principio de la (re)distribución dela riqueza y la promoción de la igualdad social (másaún en condiciones de escasez relativa).

La fraternidad implica una disposición cívica:involucra el reconocimiento de las necesidades eintereses de los otros, la aceptación de la justiciade la ley y el respeto de las instituciones que per-miten el ejercicio de la democracia como forma desociedad y de gobierno que apunta a que nadie seasometido a la voluntad de otros, a que todos ten-gan igual disponibilidad para ser ciudadanos acti-vos en la construcción de la comunidad política.

Se trata de propiciar la construcción de escenariosdonde el ideal de la fraternidad pueda prosperar enuna dirección en que los objetivos personales no sereduzcan al afán de obtener réditos particulares,sino también a construir experiencias comunes queedifiquen un porvenir compartido en que nadiedependa de otro particular para vivir dignamente.

Vale mencionar, no obstante, que la cooperaciónse desarrollará en la medida en que las partes inte-resadas sean conscientes de que, en el futuro, esta-rán ligadas por proyectos conjuntos: propiciar unorden social e institucional en el que las personasreconozcan que el beneficio de uno depende delbeneficio de todos.

3.2.7. Hacia un trabajo yun ocio liberadores

El punto de partida de la libertad potencial que gene-ra el trabajo es que los ciudadanos tengan la posibili-dad de asegurar el propio sustento con el mismo.

En la práctica social y económica, se ha confundi-do el reparto del trabajo con el reparto del empleo.En las actuales sociedades capitalistas, las activi-dades laborales se dividen básicamente en una

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parte de trabajo asalariado, otra parte de trabajomercantil autónomo, otra de trabajo no mercantildoméstico y otra de trabajo comunitario. En estesentido, una agenda igualitaria consiste en repar-tir toda la carga de trabajo y no solo la parte quese realiza como empleo asalariado. Lo que hoy seplantea como reparto del trabajo no es más quereparto del empleo asalariado, y el objetivo que loalienta es menos una voluntad de repartir igualita-riamente la carga de trabajo que la de proceder aun reparto más igualitario de la renta.(Riechmann y Recio, 1997).

El objetivo de un cambio de época estará asociado allema «trabajar menos para que trabajen todos, con-sumir menos para consumir todos con criterios sos-tenibles ambientalmente, mejorar la calidad de vidadedicando todos más tiempo a cuidar de los demás,del entorno y de nosotros mismos; cuestionar nosolo la distribución de la renta sino la forma de pro-ducción y los productos consumidos» (Riechmann yRecio, 1997: 34). No obstante, la reducción de lajornada no debe ser vista sólo como instrumentotécnico para una distribución más justa del trabajo,sino como la meta transformadora de la sociedad, decrear más tiempo disponible para las personas.

El modo de producción debe estar centrado en el tra-bajo, pero no asentado en la propiedad estatal de losmedios de producción, como proponía el socialismoreal, sino en un régimen mixto de propiedad dondecoexiste la propiedad privada regulada, el patrimoniopúblico, las comunidades y las asociaciones colecti-vas (cooperativas) que, en tanto buscan la reproduc-ción de la vida de sus miembros, tienen lapotencialidad de asumir como objetivo colectivo lareproducción de la vida de todos, y pesar fuertemen-te en las decisiones sobre la economía pública (DeSousa Santos, 2007). Esto significa pasar de una eco-nomía del egoísmo a una del altruismo-solidario.Como señala Boaventura de Sousa Santos, pasar deun sistema al estilo Microsoft Windows a un SistemaLinux; es decir que lo socialmente eficiente implicacompetir compartiendo, generando riqueza motiva-dos por el interés particular, pero respetando criteriosde solidaridad, reciprocidad y justicia social.

Se trata de situarse en la perspectiva más ampliade la transformación de las relaciones sociales ensentido emancipador, liberando tiempo para vivirgarantizando un trabajo que permita la realizaciónpersonal en todos sus ámbitos. Tal situación se

vincula con los objetivos de la abolición de ladivisión sexual del trabajo y un reequilibrio de lostiempos sociales, que reduzca la importancia deltrabajo en beneficio de otras dimensiones de laexistencia humana: el ocio creador, el arte, el ero-tismo, la artesanía, la participación democrática,la fiesta, el cuidado de las personas y de la natura-leza o el de la participación de actividades comu-nitarias. Se procura la construcción de mundosvitales, distintos al imperio absoluto de la produc-ción y del productivismo, y peor aún el predomi-nio del capital sobre el trabajo. El trabajo tieneque ser el fin mismo del proceso económico(Riechmann y Recio, 1997: 110).

3.2.8. Hacia la reconstrucciónde lo público

Si uno de los principales problemas de las últimasdécadas fue la privatización de lo público, la cons-trucción de una nueva sociedad obliga a recuperar-lo. Esto implica retomar la idea de la propiedad y elservicio públicos como bienes producidos y apropia-dos colectiva y universalmente. Existe un conjuntode bienes a cuyo acceso no se puede poner condicio-nes de ningún tipo, ni convertir en mercancías a lasque solo tienen derecho quienes están integrados almercado. El Estado, la comunidad política, debegarantizar el acceso sin restricciones a este conjuntode bienes públicos para que todos y todas puedanejercer sus libertades en igualdad de condiciones.

La recuperación de lo público implica retomar cier-tas funciones del Estado social, como garante delbien común, para articularlo con el nuevo lugar quetiene la sociedad civil en la gestión de lo público: setrata del espacio de los movimientos sociales, de lasasociaciones comunitarias, de los colectivos ciuda-danos, de las organizaciones civiles y de la partici-pación organizada de sectores voluntarios quereclaman para sí un rol preponderante en la tomade decisiones políticas y en la incidencia en lasgrandes orientaciones de la vida pública del país.

Lo público se define, desde esta perspectiva, como«lo que es de interés o de utilidad común a todoslos miembros de la comunidad política, lo queatañe al colectivo y, en esta misma línea, a la auto-ridad de lo que de allí emana» (Rabotnikof,1995). La recuperación de lo público se relacionacon un proyecto de país y de nación independien-tes, un proyecto integrador y capaz de imaginarseun mejor futuro construido colectivamente.

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Se trata, además, de retomar la idea de lo públicocomo opuesto a lo oculto. En el caso del Estado latransparencia de sus actos es fundamental. De locontrario, podría generar desigualdades en la asig-nación de los recursos y la imposibilidad de recla-mar por parte de los afectados. Lo público como lovisible, lo transparente, lo publicado, impide quese ejerzan relaciones de dominación bajo el argu-mento de que aquellas son parte del espacio priva-do e íntimo de la vida, como por ejemplo laviolencia contra las mujeres.

La noción de lo público está también asociada a losespacios comunes de encuentro entre ciudadanos:espacios abiertos a todos sin exclusiones y no mera-mente como un mercado de vendedores y compra-dores. Tal situación es indispensable en un país endonde se ha negado sistemáticamente la libreexpresión de identidades como las de las mujeres,las culturas indígenas, los afro-descendientes, lasdiversidades sexuales, las juventudes, los pobres yotras subculturas usualmente marginadas.

Lo que está en juego entonces es la necesidad deconstruir una noción de espacio público entendidocomo aquello que hace referencia tanto a los luga-res comunes, compartidos y compartibles (plazas,calles, foros, mercados, bibliotecas, escuelas), comoa aquellos donde aparecen o se ventilan, entretodos y para todos, cuestiones de interés común.

Uno de los principales instrumentos para el fortale-cimiento de lo público en la sociedad es la existen-cia de una escuela pública, universal, no confesionaly financiada íntegramente por el Estado. Dichaescuela deberá respetar y promover el pluralismoideológico y la libertad de conciencia, cuya defensadebe ser uno de sus objetivos primordiales.

3.2.9. Hacia una democracia representativa,participativa y deliberativa

Un Estado efectivamente democrático requiere ins-tituciones políticas y modos de gobernanza públicaque, sostenidas en una estructura de representaciónpolítica pluralista y diversa, den cabida a la partici-pación ciudadana y a la deliberación pública en latoma de decisiones y en el control social de laacción estatal. Sólo en la medida en que se abran losdebidos espacios de participación y diálogo a los ciu-dadanos, estos acrecentarán su poder de incidenciapública, sus capacidades de auto-gobierno y de orga-nización social autónoma, su interés por las cuestio-

nes públicas y podrán, entonces, constituirse en unpilar para el cambio político que requiere el país.

La democracia, entendida como una forma deorganización del Estado, se ha reducido a las com-petencias electorales que, en un territorio deter-minado, definen los funcionarios que han dedetentar el liderazgo político en los terrenos legis-lativo y ejecutivo (Fung y Wright, 2003).

La gobernanza participativa entraña la presenciade una ciudadanía activa y de fuertes movimientossociales que trabajen en redes abiertas con losagentes estatales, en cuestiones locales y en temasnacionales, y la institucionalización de múltiplesdispositivos participativos a fin de que aquellosganen en capacidad de influencia y de controlsobre las decisiones políticas.

Se trata entonces de promover una efectivainserción de la participación ciudadana en la ges-tión pública y el proceso político. El Estado pasaa ser gestionado a través de redes públicas en quese implica la ciudadanía y la sociedad civil orga-nizada, y que se soportan en nuevos procedi-mientos para un mayor equilibrio de poder en latoma de decisiones. La innovación institucionalparticipativa democratiza la gestión pública y lavuelve más eficiente en la medida en que secimienta en las demandas y en la informaciónproducida colectivamente en el diálogo públicoentre sociedad y Estado. En la medida en quedicha participación activa el interés y el protago-nismo de los sectores más desfavorecidos tiene,además, efectivas consecuencias en una (re)dis-tribución más justa de la riqueza social.

La democracia participativa parte del principiode la igualdad política de los ciudadanos en laproducción de las decisiones públicas que afec-tan la vida común, y supone el mutuo reconoci-miento entre individuos, todo lo cual esincompatible con estructuras sociales que invo-lucran niveles flagrantes de exclusión y desigual-dad. Las bases sociales de la democraciaparticipativa apuntan a lograr un tipo de igual-dad sustantiva que posibilite la reciprocidadentre sus miembros. Ello permite integrar a losdiferentes actores en un proceso de diálogo, en elque intereses y objetivos en conflicto se evalúany jerarquizan de acuerdo a un conjunto de crite-rios definidos públicamente y entre actores pares.

3.2.10. Hacia un Estado democrático,pluralista y laico

La visión de un Estado plurinacional, diverso yplural busca el reconocimiento político de ladiversidad étnica, sexual y territorial, y apuestapor la generación de una sociedad que promuevamúltiples sentidos de lealtad y pertenencia a lacomunidad política.

Una identidad nacional homogénea y planaconstituye un referente colonial que no tolera ladiferencia y la diversidad como principios cons-titutivos de la organización estatal. El Estadoplurinacional mega-diverso asume la idea de unamultiplicidad de identidades que, en continuainteracción, reproducen una serie de relacionescomplejas con la nación. Así, la figura del ciuda-dano o ciudadana como titular de unos derechosexigibles, únicamente en términos individuales,se une una noción de derechos de titularidadcolectiva: lenguaje, cultura, justicia y territorio.

Tal diversidad es reflejada institucionalmentepor medio de una arquitectura estatal de carác-ter flexible donde la desconcentración y la des-centralización pasan al primer plano. Asimismo,el principio de un Estado que reconoce la dife-rencia debe prefigurar soluciones jurídicas e ins-titucionales específicas (bajo la forma dederechos) que posibiliten la efectiva igualdad delos diversos. Se abre así el espacio para específi-cas políticas de discriminación afirmativa queaseguren la reparación de las ventajas históricasde ciertos grupos y prefiguren un contexto efec-tivo de oportunidades igualitarias para todas ytodos los ecuatorianos.

Por su parte, la actividad cultural y artísticadebe ser entendida como el libre despliegue dela expresividad y del ejercicio de la reflexióncrítica. En una sociedad radicalmente democrá-tica, la cultura debe ser concebida y experimen-tada como una actividad simbólica que permitedar libre cauce a la expresividad y capacidad dereflexión crítica de las personas. Una parte fun-damental del valor de esta actividad radica ensu capacidad de plasmar la especificidad social,cultural e histórica en la que se desenvuelve lavida social.

Así, la actividad cultural debe ser garantizadapor el Estado como un bien público. Por su

carácter esencialmente libre se debe garantizar,entonces, la autonomía de la actividad cultural yartística frente a los imperativos administrativosdel Estado y especulativos del mercado. En con-secuencia, el Estado debe garantizar y promoverla creación cultural y artística bajo condicionesque aseguren su libre desenvolvimiento.

La defensa de la laicidad del Estado, entendidacomo el establecimiento de las condiciones jurí-dicas, políticas y sociales idóneas para el desarro-llo pleno de la libertad de conciencia, base delos Derechos Humanos, es condición sine quanon para garantizar el pluralismo social en todassus formas.

Se considera así a cada ciudadano o ciudadanaindividual como el único o única titular de lalibertad de conciencia y la distinción entre laesfera de lo público –que concierne a todos y acada uno de los ciudadanos, independientemen-te de sus orientaciones en materia de concien-cia–, y la esfera de lo privado, –lugar de lascreencias y convicciones particulares–. Esto afir-ma la necesaria separación de las iglesias y elEstado.

En el ejercicio de los derechos sexuales y dere-chos reproductivos, el carácter laico del Estado,garantiza el respeto de las opciones autónomas ypromueve el rechazo de los dogmatismos. El pri-mero consiste en aprender a convivir en ladiversidad sin intolerancias. El segundo implicael uso de la razón, del saber y de la ciencia fren-te a los dogmatismos (verdades absolutas) decreencias. Esto significa que las personas tomendecisiones en su vida sexual y reproductiva, conautonomía y beneficiándose del progreso cientí-fico y del acceso a una información y educacióndesprejuiciada y libre.

Los individuos miembros de entidades colectivasposeen el derecho a que se protejan sus convic-ciones en el espacio propio de dichas entidades,sin más límite que los principios de igualdad detodos los ciudadanos (igualdad positiva) y deorden público sin discriminaciones (igualdadnegativa). A su vez, los poderes públicos debe-rán proteger la libertad religiosa y de culto,entendida como un aspecto del derecho a lalibre conciencia, sin discriminaciones de ningu-na clase.

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3.3. El Buen Vivir en laConstitución del Ecuador4

El Buen Vivir, más que una originalidad de la nuevacarta constitucional, forma parte de una larga bús-queda de modelos de vida que han impulsado parti-cularmente los actores sociales de América Latinadurante las últimas décadas, como parte de sus rei-vindicaciones frente al modelo económico neolibe-ral. En el caso ecuatoriano, dichas reivindicacionesfueron reconocidas e incorporadas en laConstitución, convirtiéndose entonces en los prin-cipios y orientaciones del nuevo pacto social.

El Buen Vivir es una apuesta de cambio que seconstruye continuamente desde esas reivindicacio-nes por reforzar la necesidad de una visión másamplia, la cual supere los estrechos márgenes cuan-titativos del economicismo, que permita la aplica-ción de un nuevo modelo económico cuyo fin nose concentre en los procesos de acumulación mate-rial, mecanicista e interminable de bienes, sino quepromueva un modelo económico incluyente; esdecir, que incorpore a los procesos de acumulacióny (re)distribución, a los actores que históricamen-te han sido excluidos de las lógicas del mercadocapitalista, así como a aquellas formas de produc-ción y reproducción que se fundamentan en prin-cipios diferentes a dicha lógica de mercado.

Asimismo, el Buen Vivir, se construye desde lasposiciones que reivindican la revisión y reinterpre-tación de la relación entre la naturaleza y los sereshumanos, es decir, desde el tránsito del actual antro-pocentrismo al biopluralismo (Guimaraes cit. porAcosta, 2009), en tanto la actividad humana reali-za un uso de los recursos naturales adaptado a lageneración (regeneración) natural de los mismos.

Finalmente, el Buen Vivir se construye tambiéndesde las reivindicaciones por la igualdad y la jus-ticia social (productiva y distributiva), y desde elreconocimiento y la valoración de los pueblos y desus culturas, saberes y modos de vida.

La Constitución ecuatoriana hace hincapié en elgoce de los derechos como condición del BuenVivir, y en el ejercicio de las responsabilidades enel marco de la interculturalidad y de la conviven-

cia armónica con la naturaleza (Constitución dela República del Ecuador, art. 275).

En la Constitución del Ecuador se supera la visiónreduccionista del desarrollo como crecimiento eco-nómico y se establece una nueva visión en la que elcentro del desarrollo es el ser humano y el objetivofinal es alcanzar el sumak kawsay o Buen Vivir.Frente a la falsa dicotomía entre Estado y mercado,impulsada por el pensamiento neoliberal, laConstitución ecuatoriana formula una relación entreEstado, mercado, sociedad y naturaleza. El mercadodeja de ser el motor que impulsa el desarrollo y com-parte una serie de interacciones con el Estado, lasociedad y la naturaleza. Por primera vez, en la histo-ria de la humanidad una Constitución reconoce losderechos de la naturaleza, que pasa a ser uno de loselementos constitutivos del Buen Vivir.

Frente al desmantelamiento del Estado impulsadopor el neoliberalismo, se hace fundamental recu-perar el Estado para la ciudadanía, en el marco dela recuperación de lo público, en un sentido másabarcativo. De ahí que la Carta Magna fortalece elEstado recuperando sus roles en la planificación,regulación y (re)distribución. Sin embargo, no setrata de una visión estatizante, en la que el anti-guo rol del mercado es sustituido de manera acrí-tica por el Estado. Por el contrario, al fortalecer yampliar los derechos y al reconocer a la participa-ción como elemento fundamental en la construc-ción de la nueva sociedad, la nueva Constituciónbusca el fortalecimiento de la sociedad como con-dición necesaria para el Buen Vivir en comuni-dad. De este modo se impulsa la construcción deun verdadero poder social y ciudadano.

Para la nueva Constitución, el sumak kawsayimplica mejorar la calidad de vida de la población,desarrollar sus capacidades y potencialidades; con-tar con un sistema económico que promueva laigualdad a través de la (re)distribución social yterritorial de los beneficios del desarrollo; impul-sar la participación efectiva de la ciudadanía entodos los ámbitos de interés público, estableceruna convivencia armónica con la naturaleza;garantizar la soberanía nacional, promover la inte-gración latinoamericana; y proteger y promover ladiversidad cultural (art. 276).

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4 En esta sección se recogen extractos de Larrea (2009).

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La importancia que se da a la diversidad en laCarta Magna del Ecuador, no se restringe al planocultural, sino que se expresa también en el sistemaeconómico. La Constitución ecuatoriana recono-ce al sistema económico como social y solidario,incorporando la perspectiva de la diversidad en suconcepción y superando la anterior visión merca-docéntrica que definía el sistema económico comosocial de mercado.

Para la economía social y solidaria el ser humanoes el centro de la actividad económica y, por lotanto, la economía debe estar al servicio de la viday no a la inversa. Esto supone revertir la lógicaperversa del capitalismo, para el que la acumula-ción del capital constituye el motor de la vida. Laeconomía social, por el contrario, plantea la gene-ración de una economía plural en donde las lógi-cas de acumulación del capital y del poder esténsubordinadas a la lógica de la reproducciónampliada de la vida. Para ello, el trabajo es unanoción central. Se trata entonces de apoyar lasiniciativas económicas de la población desde laperspectiva del trabajo y no desde la perspectivadel empleo, con el fin de garantizar que la riquezaquede directamente en manos de los trabajadores(Coraggio, 2004).

A esta reflexión se suma la sobrevaloración que haadquirido, en los últimos años, sobre todo entrelos y las jóvenes, el ingreso por sobre el trabajo.Una de las ideas más interesantes que podemosproponer para promover el Buen vivir es, justa-mente, la recuperación de la dignidad del trabajo.Esto empieza con la garantía para el ejercicio delos derechos laborales, pero también supone larevaloración del trabajo como espacio de cons-trucción de subjetividades, de capacidades organi-zativas, de vínculos solidarios y de conocimientosprácticos, social y culturalmente relevantes.

La dimensión social del Buen Vivir en laConstitución ecuatoriana busca la universaliza-ción de los servicios sociales de calidad paragarantizar y hacer efectivos los derechos. De estemodo, se deja atrás la concepción de educación,salud o seguridad social como mercancías.

En la dimensión ambiental del Buen Vivir, sereconocen los derechos de la naturaleza, pasandode este modo de una visión de la naturaleza comorecurso, a otra concepción totalmente distinta, en

la que esta es «el espacio donde se reproduce y rea-liza la vida». Desde esta concepción, la naturalezatiene «derecho a que se respete integralmente suexistencia y el mantenimiento y regeneración desus ciclos vitales, estructura, funciones y procesosevolutivos», así como el derecho a la restauración(arts. 71 y 72). Los servicios ambientales no sonsusceptibles de apropiación (art. 74).

Los derechos como pilares del Buen VivirLas innovaciones fundamentales en el campo delos derechos, desde la perspectiva del Buen Viviren la nueva Constitución del Ecuador, parten delreconocimiento del Estado como «constitucionalde derechos y justicia» (art. 1), frente a la nocióntradicional de Estado social de derechos. Estecambio implica el establecimiento de garantíasconstitucionales que permiten aplicar directa einmediatamente los derechos, sin necesidad deque exista una legislación secundaria. LaConstitución ecuatoriana amplía además lasgarantías, sin restringirlas a lo judicial. Existentres tipos de garantías: normativas, políticaspúblicas y jurisdiccionales (Ávila, 2008: 3-4). Deeste modo, la política pública pasa a garantizarlos derechos.

Uno de los elementos claves en la concepción delBuen Vivir es la integralidad, la vida concebidacomo un todo indivisible. La noción de integrali-dad se hace efectiva en la nueva Carta Magna delEcuador al no establecer jerarquías entre los dere-chos, superando aquella visión que establecíatipologías en: fundamentales (primera genera-ción), económicos, sociales y culturales (segundageneración), y colectivos (tercera generación).

Al separar y jerarquizar los derechos, el pensa-miento liberal apuntala un sesgo individualista ydeshace el eje social que los cruza. Esto lleva en lapráctica a la existencia de derechos fundamentalesy derechos secundarios, bajo esta concepción, losúnicos derechos verdaderos son los civiles y políti-cos, y los otros son sólo enunciados, deseos pocorealistas. Detrás de esta concepción está la viejadistinción del liberalismo entre la libertad «nega-tiva» y la igualdad. Esta libertad tiene prioridadsobre la igualdad. Entonces, existen derechos sus-tantivos inalienables y derechos adjetivos quepodrían pasarse por alto, hasta que se realicen ple-namente los primeros. Esta arbitraria jerarquíaha sido un obstáculo para que la mayoría de la

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humanidad disfrute una vida plena. Esta visión seha concretado en una defensa de la libertad nega-tiva (léase ciertos derechos civiles entendidosdesde los valores dominantes), en detrimento dela justicia entendida como igualdad, que fue lamédula de la declaración de los derechos humanosde 1948 (Díaz Polanco, 2005).

La Constitución del Ecuador rompe con esta con-cepción, enfatiza el carácter integral de los dere-chos, al reconocerlos como interdependientes y deigual jerarquía (art. 11, num. 6), y los organiza en:derechos del Buen Vivir; derechos de las personasy grupos de atención prioritaria; derechos de lascomunidades, pueblos y nacionalidades; derechosde participación; derechos de libertad; derechosde la naturaleza y derechos de protección.

3.4. Construyendo un Estadoplurinacional e intercultural

La sociedad ecuatoriana se caracteriza por sudiversidad cultural y étnica. Sin embargo, elEstado desde sus orígenes, no ha reflejado dicharealidad y, por lo tanto, no ha respondido a lasdemandas de la población, en especial de lospueblos y nacionalidades. La construcción delEstado plurinacional e intercultural, propuestopor el movimiento indígena latinoamericano, sepresenta como una alternativa para revertirdicha situación, no obstante es un proceso querepresenta uno de los mayores desafíos que elEstado debe enfrentar hoy en día. Esta propuestaimplica la incorporación de las nacionalidades ypueblos, en el marco de un Estado plurinacionalunitario y descentralizado, en donde la sociedaddiversa tenga la posibilidad de coexistir pacífica-mente garantizando los derechos de la totalidadde la población, indígenas, afroecuatorianos yblanco-mestizos.

En América Latina, desde la Colonia, la prácticade la exclusión ha sido una expresión de racismo ysubordinación, instituida en la estructura delpoder político etnocentrista y liberal en la formade Estados-nación. Para el caso específico delEcuador, desde 1830, la condición uninacional ymonocultural del Estado, consagrada en lasConstituciones políticas, constituye uno de losfactores que provocó la desigualdad y polarizaciónque caracterizan el modelo de desarrollo actual.

Las consecuencias de la exclusión y el racismo seevidencian en los indicadores de condiciones devida. Así, en el año 2001 y 2006 el 80,4% y el83,22% (respectivamente) del total de la pobla-ción indígena se encontraban en pobreza extrema,es decir, subsistían con menos de un dólar al día,mientras que del total de población no indígena el66,99% y el 54,95% (en los mismos años) seencontraban en esta situación. De la mismaforma, la tasa de desnutrición en el año 2004 deniños y niñas indígenas menores a 5 años alcanzóel 46,7%, mientras que de población no indígenafue de 21,2%. En cuanto a educación primaria, enel año 2006 el 60% de indígenas, 75% de afro -ecuatorianos, 83% de mestizos y 85% de blancosmayores de 12 años terminaron la primaria(ODM, 2008).

Resulta, por tanto, justa la reivindicación y resarci-miento de los derechos históricos de las nacionali-dades y pueblos indígenas ancestrales, a través deacciones afirmativas y la construcción del Estadoplurinacional e intercultural (art. 1) que permita lainclusión. Se trata de la inclusión de naciones onacionalidades culturales, con estructuras de socie-dades colectivas-comunitarias, asentados en terri-torios ancestrales (Declaración Naciones Unidasart. 9, Convenio 169 art. 13), que difieren delmodelo neoliberal.

Los términos nación-nacionalidad son estrategiasde unidad y lucha contra la exclusión y desigual-dad, no constituyen formas de separatismo o divi-sión territorial. Un ejemplo actual de esto es laUnión Europea, donde se aglutinan una diversi-dad de Estados, naciones, nacionalidades, pueblosy culturas, que se han integrado para un desarrolloconjunto.

En el caso de América Latina y el Caribe las orga-nizaciones indígenas han luchado por el recono-cimiento político-jurídico de sus Estados.Resultado de ello es la declaración efectuada enGuatemala en marzo de 2007, en la III CumbreContinental de Pueblos y NacionalidadesIndígenas de América Latina, en la que manifies-ta la necesidad de consolidar los procesos impul-sados para fortalecer la refundación de los Estadosplurinacionales y sociedades interculturales,tomando como instrumentos las AsambleasConstituyentes con representación directa de lospueblos y nacionalidades.

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Para los casos de Ecuador y Bolivia, Estados decla-rados como unitarios, plurinacionales e intercultu-rales la reconstrucción del Estado se vincula alparadigma del Buen Vivir. El Estado plurinacionalreivindica e incluye a todas las nacionalidades ypueblos diversos existentes en el Ecuador (hispano-hablantes e indígenas), valorando conjuntamente,todas las diversidades y riquezas culturalesancestra-les y actuales, como bases de la formación, de laidentidad ecuatoriana. De esta manera se entiendea las culturas como la vivencia que engloba y arti-cula todos los conocimientos dados y practicadospor las diferentes sociedades (mestiza-indígena,

afroecuatoriana y otras), que han intervenido en laformación del actual Estado ecuatoriano.

El Buen Vivir requiere de gobernabilidad y parti-cipación. Por ello es fundamental la reestructura-ción del Estado para la construcción de unademocracia plural, plurinacional e intercultural, ypara alcanzar el pluralismo jurídico y político.Adicionalmente, es primordial la formulación depolíticas públicas de corto, mediano y largo plazoque permitan alcanzar las reivindicaciones históri-cas, en el marco de los derechos individuales ycolectivos de los pueblos y nacionalidades.

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4Diagnóstico Crítico:3 Décadas de Neoliberalismo,

31 meses de Revolución Ciudadana

4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo,31 meses de Revolución Ciudadana

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4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevomilenio necesitaba un cambio?

El punto de partida del Plan Nacional para elBuen Vivir, que se prefigura como un instrumentopara el cambio social, no puede únicamente cons-tatar los males del país en el presente. Debedemostrar cómo las instituciones y estructurasexistentes, sus características específicas y susdecisiones de política pública han incidido entales problemas y han perjudicado sistemática-mente a la gran mayoría de la población.

El Plan Nacional para el Buen Vivir se sustenta enun diagnóstico crítico de la evolución de los pro-cesos económicos, sociales y políticos que caracte-rizan al fallido desarrollo del país en las últimasdécadas. Esta visión busca describir la crisis, laevolución del pensamiento y de los esquemas eco-nómicos dominantes, las opciones institucionalesy las decisiones políticas que derivaron en grandesproblemas para el desarrollo humano de la socie-dad ecuatoriana.

4.1.1. Antecedentes de un pacto socialexcluyente

La historia de la desigualdad en el Ecuador se sus-tenta en bases constitucionales que favorecieronla exclusión sistemática de buena parte de lapoblación. Las Constituciones establecen restric-ciones y precompromisos que las sociedades seimponen para alcanzar sus objetivos. Estos pre-compromisos marcan el rumbo de cada uno de losmiembros de la comunidad política, de maneraque disminuya la incertidumbre. Un cambio cons-titucional implica una nueva propuesta de pactode convivencia, en el cual las partes firman un

contrato y se comprometen a cumplir con losacuerdos. Un análisis de las Constituciones ecuato-rianas permite identificar el contenido de los pactossociales y sus objetivos implícitos.

El historiador Juan Paz y Miño (2007) señala que,desde una perspectiva de largo plazo, entre 1830 y1929 –prácticamente durante el primer siglo deindependencia–, las Constituciones ecuatorianasreflejaron y, al mismo tiempo, garantizaron una repú-blica oligárquico-terrateniente. Durante ese período,la riqueza se convirtió en el mecanismo de reproduc-ción del poder. El Estado se constituyó en el garantede la reproducción de la clase terrateniente.

La Constitución de 1830, a través de sus 75 artícu-los, dejó instaurada una sociedad excluyente yracista. Ejemplos de ello, son los artículos 12 y 68.

Art. 12.- Para entrar en el goce de los dere-chos de ciudadanía, se requiere: 1. Ser casa-do, o mayor de veintidós años; 2. Tener unapropiedad raíz, valor libre de 300 pesos yejercer alguna profesión, o industria útil,sin sujeción a otro, como sirviente domés-tico, o jornalero; 3. Saber leer y escribir.

Art. 68.- Este Congreso constituyentenombra a los venerables curas párrocos portutores y padres naturales de los indígenas,excitando su ministerio de caridad en favorde esta clase inocente, abyecta y miserable.

El artículo 9 de las Constituciones de 1835, 1843,1845, 1852 y el artículo 8 de la Constitución de1851 reprodujeron exactamente el texto delartículo 12 de la Constitución de 1830, a

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excepción del monto del valor libre, que fue dis-minuido a 200 pesos. Tales artículos desaparecie-ron a partir de la Constitución de 1861, no así elrequisito de saber leer y escribir para gozar de dere-chos ciudadanos. Este último fue eliminado haceescasas décadas, en 1979. La cláusula no era irre-levante, si se considera, por ejemplo, que, en1950, 44% de la población era analfabeta y, a

mediados de los setenta, uno de cada cuatro ecua-torianos no sabía leer ni escribir (Gráfico 4.1).Con este artículo, quedó fuera de la comunidadpolítica entre la mitad y un cuarto de la población.Por ello, es posible afirmar que las Constitucioneshan sido mecanismos institucionalizados de exclu-sión social y, con ello, de segmentación y estratifi-cación de la población ecuatoriana.

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Gráfico 4.1. Analfabetismo, 1950-2001

Fuente: SIISE, versión 4.0, basado en Censos de Población y Vivienda 1950-2001.

Elaboración: SENPLADES.

Otras formas de discriminación y exclusiónvinieron a través de la religión, el género, elser indígena o afroecuatoriano. La «CartaNegra» de 1869, dictada por García Moreno,señalaba que, para ser considerado ciudadano,se requería ser católico. La esclavitud de losnegros fue abolida 22 años después de la primeraConstitución, es decir, en 1852 (Paz y Miño,2007: 5). La Constitución de 1864, en su artículo9, disponía: «son ciudadanos los ecuatorianosvarones que sepan leer y escribir, y hayan cum-plido veintiún años». La ciudadanía de lasmujeres y, en consecuencia, su derecho al votofueron reconocidos casi un siglo después, en laConstitución de 1929. Hasta entonces, sólo losciudadanos varones gozaban de ese derecho.

Estas situaciones de discriminación y exclusiónque se generan en el campo de la ciudadanía sereproducen en el ámbito del acceso al poder (serpresidente, vicepresidente o diputado):

De acuerdo con la Constitución de 1830,para ser Presidente se requería tener una pro-piedad de 30.000 pesos (una vaca costaba 4pesos y una casafinca cerca de 100 pesos),que bajó a 8.000 pesos en las Constitucionesde 1835 y 1843, a 6.000 pesos de renta anualen las de 1845, 1851 y 1852, a gozar de unarenta anual de 500 pesos según laConstitución de 1861, una propiedad de4.000 pesos o renta anual de 500 de acuerdocon la de 1869, e igual renta según la de1878. Para ser Senador o Diputado la situa-

ción era parecida, pues entre 1830 y 1878 lasConstituciones también exigieron calidadeseconómicas: propiedades de por lo menos4.000 pesos o rentas anuales de por lo menos500 pesos. Solo la Constitución de 1884suprimió cualquier tipo de requisito econó-mico para ocupar el Ejecutivo o elLegislativo (Paz y Miño, 2007).

Si bien la Revolución Liberal favoreció lamodernización del Estado, la cultura y avancesen términos de derechos, sobre todo educativos,no es sino hasta 1925, con la Revolución Juliana,que se rompe el pacto del Estado como garantedel poder oligárquico-terrateniente. A partir deentonces, se instaura un intervencionismo eco-nómico que busca dar una racionalidad jurídico-formal a la acción del Estado. Los derechosciviles y políticos avanzan progresivamente,pero, sobre todo, los sociales son garantizadoscasi de manera exclusiva para los trabajadoresformales. De ese modo, según Paz y Miño, laRevolución Juliana y sus gobiernos introdujeronal Ecuador, en el siglo XX, en un contexto mun-dial y latinoamericano proclive a la moderniza-ción capitalista, que duró hasta los noventa. Eneste contexto el auge del banano y el del petró-leo posteriormente dieron forma a lo que se hadenominado Estado desarrollista.

Con este transfondo, la Constitución de 1998planteó importantes saltos cualitativos en el campode los derechos civiles y políticos. Sin embargo, enel campo social y económico, se puso en marchauna reforma institucional que buscó consagrar unmodelo de sociedad en la que el sujeto de derechoes el trabajador formal y el consumidor con capaci-dad adquisitiva (que sea capaz de autogarantizar suderecho). En este modelo, el sujeto potencial decambio era el empresario, como agente encargadode dinamizar la economía y distribuir los beneficiosdel desarrollo a través del mercado.

Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con veinteconstituciones. Salvo el período desarrollista,que no prosperó por múltiples razones, la estrate-gia de desarrollo de la vida republicana ha con-sistido en generar riqueza a través de laexportación de bienes primarios agrícolas o norenovables (petróleo). Ha sido una estrategia pri-mario exportadora extractivista.

Durante el neoliberalismo, asimismo, la forma degenerar riqueza se centró en la agro-petroexporta-ción. La estrategia que acompañó a este procesofue la defensa dogmática del libre mercado (aper-tura) y la propiedad privada. Según este modelo,la (re)distribución estaría a cargo de las fuerzas delmercado o, en última instancia, de la políticasocial asistencial focalizada.

La evidencia empírica muestra que dicho papelle quedó grande al sector empresarial y al merca-do, «autorregulado». En el período de liberaliza-ción –como señalan Vos, Taylor y Páez de Barro(2002)– y en contra de lo que prevé la teoríaneoclásica, el proceso de apertura de la economíaecuatoriana no consiguió un incremento de lademanda de nuestro factor más abundante, aquelformado por la mano de obra poco calificada. Porel contrario, aumentó la demanda de mano deobra de alta calificación. Dicho proceso, a su vez,agudizó la brecha salarial entre calificados y nocalificados; estos últimos pasaron a formar partedel sector informal. Esta situación significó, ade-más, el incremento de la concentración delingreso y de la desigualdad. Actualmente, alrede-dor del 10% más rico de la población acumula42% de los ingresos totales, un poco más de lamitad de la población no logra satisfacer a pleni-tud sus necesidades básicas, y cuatro de cada diezecuatorianos viven una pobreza de consumo. Noresulta casual, por ejemplo, la disminución de lagarantía del derecho a la seguridad social en tér-minos de cobertura o que, hoy en día, la seguri-dad social sea regresiva, dado que un importantegrupo de la población pasó del mercado formal alinformal. Apenas 14% de la población que perte-nece al decil más pobre tiene seguridad social; enel otro extremo, del decil más rico, 53% estácubierto. Mientras en 1995, la seguridad socialera una vía que permitía redistribuir riqueza (erauna (re)distribución progresiva), en el 2006, ladistribución de seguridad social dentro de lapoblación auspició la concentración y la desi-gualdad; es decir, fue regresiva.

El modo de desarrollo instaurado excluyó a ecua-torianos del mercado formal, lo cual impidiógarantizar sus derechos. La garantía de derechos,que se desprendía del modelo de sociedad propues-to, estaba pensada únicamente para quienes podíaninsertarse en el mercado laboral formal o para

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aquellas personas que hubiesen heredado un poderadquisitivo capaz de garantizar ese derecho sinestar insertos en el mercado.

En suma, hacer un recuento de las cartas consti-tucionales deja translucir cómo ha sido construi-do y profundizado el proceso de exclusión y dedesigualdad económica que aún persiste en elEcuador, cuyos orígenes se encuentran en el períodocolonial. Este proceso ha reforzado una sociedadcon comportamientos clasistas, excluyentes, racis-tas y discriminadores.

4.1.2. El desmantelamiento del conceptode desarrollo5

El concepto de desarrollo evolucionó naturalmen-te a partir de la definición más simple de creci-miento, prevaleciente durante el fin de la GuerraFría y del auge de la síntesis neoclásica. Los inten-tos impulsados en el Sur para replicar procesosindustriales similares a los del Norte tenían comoobjetivo el desarrollo económico, concebido comola aceleración de la tasa anual de crecimiento delPIB, bajo el supuesto de que los recursos naturaleseran prácticamente ilimitados y la capacidad decarga y asimilación planetaria eran infinitas.

Una de las propuestas de desarrollo más acabadasde esa época fue la formulada por la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe(CEPAL), que se cristalizó en la estrategia para laIndustrialización por Sustitución de Importaciones(ISI). Esta estrategia señalaba que, en un país enproceso de desarrollo, la industrialización, ademásde absorber el crecimiento poblacional y la ofertade trabajo de otras ramas de actividad, proporcio-na los bienes manufacturados que no podía obte-ner en el exterior debido a su limitada capacidadde importación (UN-ECLA, 1970).

Esta realidad se inscribía en lo que los estructura-listas denominaron el problema de la insuficienciadinámica, es decir, un extraordinario crecimientode la población junto a factores que limitan laacumulación de capital. Además, el capitalismoen el Sur tenía una posición específica en el «sis-tema global», en el que predominaban términosde intercambio adversos para las materias primas,así como una estructura social y una distribución

del ingreso características de países con bajosniveles de crecimiento. Esto llevó a desarrollar latesis centro-periferia, a criticar las falencias de lateoría neoclásica, y a proponer una alternativa detransformación económica inscrita en una pro-puesta ética (Prebisch, 1987).

Parte de la insuficiencia dinámica tenía que vercon la ausencia de empresarios innovadores yaptos para la competencia de mercado, lo quedebió ser compensado con una activa interven-ción del Estado para generar las instituciones y elambiente productivo propios del capitalismo desa-rrollado, mediante políticas de industrialización,reforma agraria, infraestructura y modernización.La industrialización en los países del Sur no era unfin en sí mismo, sino el medio principal paracaptar una parte del fruto del progreso técnico yelevar progresivamente el nivel de vida de laspoblaciones (Prebisch, 1996).

La desarticulación del concepto de desarrollo seprodujo a partir de los programas de ajuste estructu-ral, que empezaron a aplicarse a inicios de los añosochenta. Su objetivo consistía en «gestionar la cri-sis» del capitalismo mundial, iniciada con el reca-lentamiento de la economía norteamericana alfinanciar la guerra de Vietnam y con el incrementode los precios internacionales del petróleo estable-cido por la Organización de Países Exportadores dePetróleo (OPEP) en 1973. Esta desarticulación seprofundizó en los años noventa, cuando el concep-to de desarrollo fue suplantado por los programas ypolíticas de estabilización y ajuste estructural.

El desmantelamiento de la idea de desarrollo y lapostergación de cualquier discusión sobre los pro-blemas distributivos en beneficio de la estabiliza-ción y el ajuste estructurales se comprenden desdeel largo plazo. Es necesario diferenciar los distintosmomentos históricos atravesados por el capitalis-mo: luego de la convulsionada primera mitad delsiglo XX, este tuvo una época de prosperidad ini-gualada entre 1945 y 1975 y, a partir de entonces,una fase de crisis.

En las décadas finales del siglo pasado, el FondoMonetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial(BM) alcanzaron una influencia determinante en la

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5 Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas (2004).

discusión sobre el desarrollo y –lo que es más tras-cendente– en la subordinación de este a los progra-mas y políticas de estabilización y ajuste estructural.Estos programas fueron considerados indispensablesantes de relanzar el crecimiento en países afectadospor persistentes desequilibrios macroeconómicos.Las urgencias de corto plazo de las balanzas depagos justificaron la imposición de políticas cuyosresultados, se argumentó, se verían en el largoplazo como una sostenida tendencia de crecimien-to capaz de soportar posteriores reformas sociales eimpedir nuevas dificultades de pagos internacio-nales. La atención se enfocó en la evolución de lainflación. Controlarla, se supuso, era prueba evi-dente de la estabilidad macroeconómica previa aun nuevo impulso del crecimiento.

Esta tendencia habría sido una suerte de contra-rrevolución neoclásica frente a la teoría del desa-rrollo, pues, durante la década de los ochenta, estacorriente declaró el fracaso de los modelos ante-riores con el argumento de que los excesos de laintervención estatal serían peores que las deficien-cias de los mercados. La consecuencia fue reducirla intervención estatal y liberalizar la economía(Falconí y León, 2003).

En este contexto, las propuestas de política de laCEPAL ya habían caído en desuso en todaAmérica Latina e incluso en el Ecuador, donde setrató de instaurar una tardía versión de la ISI,soportada en los abundantes recursos petroleros dela segunda mitad de la década de los setenta y enun agresivo endeudamiento externo.

Sin una auténtica evaluación de los resultados obte-nidos, el debate teórico sobre el desarrollo estigma-tizó la ISI. La gestión de la crisis del capitalismotuvo una salida ideológica en la década de losochenta con la emergencia del neoliberalismo: el

Estado debía ser reducido a su mínima expresiónpara entregar la solución de los grandes problemas almercado. Todo esto se sintetizó en un conciso acuer-do, el denominado Consenso de Washington. Poresos años, la «década perdida» de los ochenta, tam-bién la CEPAL cambió su percepción del problema,abandonó su modelo original y aceptó, de modo enextremo simple, la necesidad de la apertura parareactivar el desarrollo de la región (CEPAL, 1990).

El Consenso de Washington ha sido implícita-mente asumido por economistas ortodoxos delNorte y del Sur y por el BM, el FMI y laOrganización Mundial de Comercio (OMC). Losprogramas concebidos por tales instituciones enfa-tizaban en la necesidad del crecimiento económico.Este enfoque guardaba estrecha relación con la tesisneoclásica que sostiene que, antes de distribuircualquier riqueza adicional generada en una socie-dad, es necesario producirla y que, en una fase pos-terior, el mercado, entendido como el mecanismoóptimo de asignación de riqueza, haría el resto.6

Sin embargo, aunque el crecimiento es preferibleal estancamiento y constituye la base para disponerde los recursos necesarios para alcanzar una mejorcalidad de vida, es claro que la posibilidad de contarcon ingresos adicionales no garantiza que estos setransformen en desarrollo humano. El patrón decrecimiento tiene tanta importancia como su tasade evolución, y puede ocurrir que ciertos tipos decrecimiento obstaculicen el desarrollo, agudicenlos niveles de pobreza y empeoren los impactossobre el medioambiente; es decir, la «destruccióncreadora», de la que ya habló Schumpeter (1950)cuando estudió la dinámica de los cambios estruc-turales de los sectores de la economía.

La nueva fase de gestión de la crisis del capita-lismo ni siquiera ha logrado mantener tasas de

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6 El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, enesa ciudad, en 1989) puede resumirse en los siguientes puntos: disciplina fiscal, expresada como un déficit presupuesta-rio lo suficientemente reducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflación; prioridad delgasto público en áreas capaces de generar altos rendimientos económicos y mejorar la distribución del ingreso (atenciónprimaria de salud, educación básica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recor-te de tasas impositivas marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado;tipos de cambio único y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización delcomercio mediante la sustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse progresivamentehasta alcanzar niveles mínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera directa, alentada por la supresiónde barreras a la entrada de empresas foráneas; privatización de las empresas estatales; desreglamentación para facilitarla participación de nuevas empresas y ampliar la competencia, y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, parahacerlos accesibles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998).

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crecimiento similares a las de la época previa. Labrecha en el ingreso per cápita entre las poblacionesmás pobres y más ricas del mundo, y entre el Nortey el Sur, se ha incrementado continuamente desdela década de los setenta. Muchos países empobreci-dos del Sur muestran declinación económica o uncrecimiento más lento que el de las naciones indus-trializadas. La desigualdad del ingreso está agraván-dose en todas las regiones. En el Sur, los conflictosviolentos, el hambre, las epidemias y los gobiernosautocráticos siguen siendo comunes. Mientras en lospaíses del Norte se incrementan las áreas forestales,en las regiones pobres del mundo, las tasas de defo-restación y extinción son considerablemente altas(Muradian y Martínez-Alier, 2001).

Las crisis económicas recurrentes han afectado aMéxico, Brasil, Argentina, Turquía, Indonesia,Corea, Malasia, Filipinas, Tailandia y Ecuador.Bolivia, que en la década de los ochenta incurrió enun draconiano programa de ajuste ideado por elpensamiento dominante, cayó nuevamente en unaprofunda crisis social y política. Destacados persona-jes del stablishment han advertido, incluso, sobre lapersistente inequidad en la distribución del ingresoa nivel global, generada por las reformas económicasde las dos últimas décadas (Stiglitz, 2002).

4.1.3. Neoliberalismo y crisis delpensamiento económico7

El pensamiento económico se encuentra en crisiscuando es manifiesta la incapacidad de un determi-nado paradigma para solucionar problemas globa-les. Tal es el caso de la corriente económica que hadominado el pensamiento sobre el desarrollo en lastres últimas décadas: el neoliberalismo. La políticade la estabilización que ha propuesto obstinada-mente no ha solucionado los problemas secularesde las economías. El modelo empleado por la teoríaortodoxa planteó medidas que fracasaron en ellogro de los objetivos planteados, esto es, equilibrarlas variables macroeconómicas fundamentales, pri-mero, para relanzar el crecimiento después.

La senda de desarrollo formulada se orientó, enefecto, desde el puro análisis económico. Olvidóla visión preanalítica que confiere sentido y «tras-cendencia social» a cualquier teoría y propuestade desarrollo. Un cuerpo analítico que deja de

lado su relación con un sistema social y económi-co específico –en este caso, el capitalismo en susformas central o periférica– pierde la capacidadde proponer soluciones apropiadas a los problemasde la sociedad de la cual ha surgido y se tornasocialmente irrelevante, como sucedió con laescolástica durante el Medioevo.

La carencia de una visión unificadora, en esteestadio de desarrollo del capitalismo, afecta porigual a todas las ramas de la economía, en especiala las que se encuentran en la frontera con otrasdisciplinas, como la economía del medioambien-te, pero también a la economía del desarrollo. Laaplicación de políticas estabilizadoras y de ajusteestructural, prevalecientes a partir del Consensode Washington, ha sido el resultado de la imposi-ción de los organismos internacionales, más quedel análisis teórico y de la convicción política delas mayorías en las sociedades afectadas.

A la hora de evaluar los resultados reales, es fácilconcluir que la «visión de mercado» –eufemismoque ha justificado el desmantelamiento de las ins-tituciones sociales consideradas importantes enlos modelos anteriores– sólo ha servido para agu-dizar las contradicciones sociales, extender lapobreza en los dos hemisferios, exacerbar la explo-tación de los recursos naturales e infringir dañosacumulativos, tal vez irreversibles, a la biosfera. Elrumbo hacia una nueva agenda de desarrollocomienza por modificar la naturaleza y el estatusdel análisis económico, y por reconocer la necesi-dad de otorgar mayor legitimidad a la organizaciónde la sociedad civil y a las formas en las que aque-lla expresa su soberanía democrática: el hastaahora vilipendiado sector público, esquilmadomoral y materialmente con el argumento de redu-cir el tamaño del Estado.

En cuanto conocimiento factual, entonces, la eco-nomía se enfrenta a un desafío que requiere, enprimer lugar, asumir una dosis de humildad: debereconocer su estrecha relación con ramas delconocimiento en las cuales las regularidades delcomportamiento de los agentes sociales son menosconstantes, como la política, la antropología, lasociología y la psicología. Y, al mismo tiempo,debe aceptar que su pretendida cientificidad se

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7 Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas (2004).

encuentra en un estadio infantil frente a otrosconocimientos mucho más desarrollados, peroimprescindibles a la hora de enfrentar los nuevosdesafíos sociales.

Si no pierde de vista sus orígenes históricos, laeconomía fácilmente se reconocerá como instru-mento de lo social y de lo político, a menos quedecida continuar como voz autojustificativa de uncapitalismo injusto y voraz, parapetada tras la apa-rente condición inexpugnable de la corrienteprincipal. No existe, así, un orden apolítico prego-nado por la «economía de mercado», desde el cualesta disciplina trata de postularse como líder delconocimiento social.

El incremento de la incertidumbre y la magnitud dela disputa por los valores fundamentales que guia-rán las elecciones públicas del país, la región y otrasnaciones del Sur han llegado a un punto lo sufi-cientemente crítico como para que sea indispensa-ble comenzar a debatir la necesidad de una miradamás articulada de las diferentes ciencias y de suposible aporte a la recuperación de un enfoque másamplio y complejo del desarrollo e, incluso, a laconstrucción de un nuevo paradigma de desarrollo.

La estrategia de resolución de los problemas con-temporáneos requiere, en este sentido, orquestarlas ciencias, poner a hablar a las diferentes disci-plinas académicas, de manera que sea posibleenfrentar con eficiencia los niveles prevalecientesde incertidumbre y maximizar las probabilidadesde éxito de las futuras apuestas de decisión.

Abandonar una visión estrecha de la economíaexige, entonces, reconocer que –contrariamente alas ilusorias autoproclamas de neutralidad políticay valorativa que profesó el neoliberalismo– lacomprensión de la realidad social está atravesadapor valores, ideas y principios que inciden en lasopciones de política pública que pueden tomarseen un momento histórico determinado.

Dichas opciones deben buscarse a partir de unsólido conocimiento de los procesos globales,nacionales y locales que han causado los actuales

problemas del desarrollo. Buscar la salida del neo-liberalismo exige, en efecto, hacer un uso multi-disciplinario del conocimiento existente para darcuenta de las formas específicas que aquel para-digma en el país.

Comprender las características específicas de laspolíticas económicas y sociales del Ecuador de lasúltimas cuatro décadas permitirá determinar lospuntos de transformación que demanda la cons-trucción de un nuevo modelo de desarrollo nacio-nal y prefigurar los principales lineamientos deuna nueva agenda de políticas públicas, que colo-que las bases para un porvenir justo y democráticodel país. A ello se dedican las páginas que siguen.

4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural ydolarización en el Ecuador8

En el curso de las últimas cuatro décadas, en elEcuador se transitó desde un modo de desarrollocentrado en una fuerte coordinación e interven-ción estatal en la economía hacia un esquema decrecimiento en el que las capacidades de regula-ción, (re)distribución y planificación del Estadohan sido ampliamente desmanteladas para darpaso, supuestamente, a la apertura y liberalizacióndel mercado. Se habla, entonces, del tránsito entreun modelo desarrollista, implementado con nitidezentre las décadas de los sesenta y setenta del siglopasado, y de una agenda de reformas estructuralesimplementada desde mediados de los ochenta.

Pero el caso ecuatoriano es particular. En medio delproceso de ajuste estructural y de un programa demodernización y recorte estatal plenamente acep-tado por la ortodoxia dominante (al punto de faci-litar una renegociación de su deuda externa con elPlan Brady), su economía cayó en la más profundacrisis económica de su historia (1998-1999). Dichacrisis tuvo la expresión más visible en la masivaexpulsión de los trabajadores nacionales hacia losmercados laborales del Primer Mundo, luego de laquiebra del sistema bancario y del decreto de dola-rización. El Ecuador perdió su soberanía monetariay, con ella, uno de los principales instrumentos depolítica económica para ganar competitividad enun contexto de apertura comercial.

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8 El presente apartado está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade (2005), Ramírez F. y Ramírez J. (2005),Ramírez F. y Rivera (2005), y Falconí y Oleas (2004).

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Los cambios en los modos de vinculación entre elEstado y el mercado alteraron ampliamente laagenda de política económica del país y modifica-ron, al mismo tiempo, la configuración de los acto-res y grupos sociales, que se beneficiaron operjudicaron con los efectos de tal agenda. No obs-tante, ha existido también una cierta regularidad ycontinuidad en la «matriz de poder social» (Offe,1988), que ha permitido a los tradicionales gruposde poder económico mantener amplios márgenesde influencia en la determinación de un conjuntode políticas públicas favorables a sus particularesintereses. Sea en el «momento desarrollista» o enel «momento neoliberal», determinadas élites eco-nómicas lograron un alto grado de eficiencia a lahora de adaptarse y beneficiarse de las transforma-ciones del régimen económico nacional.

La comprensión de los avatares y cambios de losprocesos socioeconómicos del país debe estaratravesada por el análisis de las relaciones depoder, que han permitido que ciertos grupos y sec-tores sociales, y no otros, hayan sido capaces deposicionarse y sacar ventaja de los variables ren-dimientos de la economía nacional a lo largo delas últimas décadas.

a. Los límites del desarrollismo ecuatorianoEn los años sesenta del siglo pasado, por primeravez en la historia del Ecuador, se visualizó unmodelo de acumulación alternativo a la economíaterrateniente y agroexportadora, dominante en elpaís desde fines del siglo XIX. El proceso debilitóparcialmente las bases de poder de los principalessectores oligárquicos de la Sierra y de la Costa.

Dos elementos habían presagiado tal transforma-ción. En primer lugar, entre 1948 y 1952, en elgobierno liberal de Galo Plaza, se dieron los pri-meros pasos del desarrollismo ecuatoriano con laconfiguración de las bases de un Estado moderno,encaminado a una acción más directa para laintegración social y la planificación del desarro-llo nacional. En segundo lugar, la irrupción delvelasquismo, como movimiento político, eviden-ció la imposibilidad de continuar la fácil hege-

monía política de los proyectos conservador yliberal, dominados por las élites serrana y coste-ña, respectivamente, y la integración en la socie-dad política de lo que algunos han denominadoel «subproletariado urbano» (Cueva, 1989) o,simplemente, «una política de masas» (De laTorre, 1998).9

El nuevo régimen de acumulación se centraba enla acción de un Estado desarrollista, que planifica-ba e intervenía en sectores estratégicos de la eco-nomía nacional. La orientación antioligárquicadel proceso se evidenciaba en el intento de alterarla estructura de poder de los terratenientes serra-nos, por medio de la reforma agraria y de contra-pesar la influencia de estos y de la oligarquíaagroexportadora costeña en el manejo del Estado,a través de políticas de industrialización, que bus-caban generar una burguesía moderna.

La industrialización era vista como el principalmedio para romper la dependencia y el desigualintercambio con el mercado internacional. Laestrategia de industrialización por sustitución deimportaciones desembocó progresivamente en unpacto implícito de modernización social comparti-do por empresarios, trabajadores y políticos: «... enrigor, llegó a constituir la primera política de Estadode la historia republicana» (Mancero, 1999: 327).

Esta espiral de transformaciones estuvo protagoni-zada por sectores medios, nuevos profesionales eintelectuales, quienes empujaron la tecnificaciónen la gestión estatal y el fortalecimiento de los ins-trumentos de planificación pública. Tal visión searticularía después con la línea nacionalista de losmilitares reformistas. Los gobiernos militares de1963-1966 y 1972-1976 dieron, sin embargo,mayor énfasis a la reforma social y a las políticas deindustrialización nacional.

Aunque las políticas reformistas no tuvieron plenosefectos redistributivos e incluso incubaron proce-sos de marginalidad y exclusión social, paramediados de los sesenta del siglo pasado, se habíanconsolidado en el Ecuador las bases de un modelo

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9 José María Velasco Ibarra fue presidente del país en cinco ocasiones (no todas por la vía electoral). El velasquismo hasido calificado como un movimiento populista, cuya duración se extendió desde la década de los treinta hasta los pri-meros años de los sesenta, apuntalado por la figura omnímoda del líder, de sus vínculos con la creciente capa de «nue-vos» actores sociales excluidos (sobre todo, sectores urbano-marginales) y de sus cambiantes vínculos con liberales,conservadores y socialistas (Cueva, 1989).

capitalista de desarrollo con la participacióndirecta del Estado.

Pero las incipientes tendencias modernizantes dela economía y la sociedad no encontraron corres-pondencia en la política. Si bien el Estado reem-plazó en algo los mecanismos oligárquicos demanejo político, la plena democratización de lapolítica fue reducida porque el poder Ejecutivoreforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, ylos tradicionales grupos de poder conservaronespacios de maniobra para dirigir el proceso demodernización.

A diferencia de lo que ocurrió en países comoArgentina, Brasil y México, en Ecuador, el modelode crecimiento económico basado en la ISI, juntocon un rol activo del Estado en la regulación de laeconomía y, especialmente, en la distribución de lariqueza, no logró consolidarse plenamente. Por elcontrario, y a pesar de los esfuerzos, no es erróneoafirmar que el ciclo desarrollista ecuatoriano pre-servó globalmente el modelo de crecimiento eco-nómico sustentado en exportaciones primarias(primero agrícolas y luego minerales).

¿Qué tipo de relaciones de poder impidieron queel Estado, aun cuando desde 1925 aumentó sucapacidad de regular la economía, adquiera la sufi-ciente independencia de los sectores dominantestradicionales (sobre todo de la oligarquía agrícola)para adoptar políticas públicas que favorecieranun crecimiento económico sostenido e inclusivo,basado en el mercado interno?

Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió res-quebrajar decididamente la constelación de rela-ciones de poder, emergente con el primer ciclo deauge de las agroexportaciones (cacao), se debió alos sólidos nexos entre el Estado y la clase terrate-niente. Se trataba de una coalición política queincluía, en una posición secundaria, a las emer-gentes burguesía y clase media «dependiente»,asentadas en las zonas urbanas, y excluía, tantopolítica como económicamente, a los sectorespopulares, que en ese momento de la historiaecuatoriana y hasta fines de la década de los seten-ta, eran predominantemente rurales.

El experimento reformista de los setenta del siglopasado fue impulsado en dos tiempos por dosgobiernos militares: el Gobierno Nacionalista y

Revolucionario de 1973-1976 y el TriunviratoMilitar de 1976-1979.

Las tímidas iniciativas distributivas adoptadas porel Gobierno Nacionalista y Revolucionario –refor-ma agraria, especialmente, pero también incre-mentos salariales y subsidios al consumoalimenticio urbano– contaron inicialmente con laoposición de los terratenientes, industriales y agro-exportadores. Pero luego dieron origen a complejosprocesos de negociación, que, finalmente, permi-tieron a los terratenientes captar «el grueso de losfondos estatales destinados al desarrollo agrícola»(North, 1985; Chiriboga, 1985; Cosse, 1980).Igual sucedió con los créditos generosamente pro-vistos por el Estado para equipamiento industrial eimportación de insumos (Conaghan, 1984: 81).Los abundantes recursos que el Estado dirigió haciala clase dominante fueron obtenidos de la exporta-ción de petróleo en condiciones de alto precio enel mercado internacional.

Las políticas de industrialización y el manejomacroeconómico de los gobiernos militares de lossetenta afirmaron, a la vez, el patrón de industriali-zación capital intensiva, formada por la asociaciónentre grupos económicos ecuatorianos y empresastransnacionales. La industrialización capital inten-siva erosionó la capacidad de contestación de laclase obrera –al bloquear la formación del tipo decoalición política que, en otros países, llevó alcírculo virtuoso de integración social y crecimien-to del mercado doméstico– e incrementó la densi-dad de los vínculos entre facciones de la oligarquíatradicional y empresas transnacionales, así como ladependencia de los intereses industriales de los sec-tores financieros (Conaghan, 1984). Finalmente,impidió a un importante segmento de la poblaciónecuatoriana transformar sus necesidades en deman-das de mercado.

No debería sorprender, entonces, que el experimen-to industrializador-reformista de los setenta hayaculminado en el tipo de situación que Lefevber(1985: 25) describía a mediados de los ochenta:

«[...] los programas estatales destinados aincentivar la industrialización puedenhaber sido o no exitosos en incrementar latasa de formación de capital y el aumentode la producción industrial... pero donde sífallaron claramente fue en la creación de

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empleo dentro de los sectores de mayorproductividad […] El crecimiento delempleo urbano ocurrió en los sectores debaja productividad, incluyendo actividadescomo la construcción, que tradicionalmen-te contrata trabajadores emigrantes tempo-rales […]. En el sector agroexportador, unagran parte del excedente generado ha sidoapropiado por las compañías ligadas alcomercio internacional, que no handemostrado interés en reinvertir esos exce-dentes, o destinarlos al incremento de laproductividad […]; los campesinos son losúltimos en beneficiarse de las facilidadesotorgadas por el Estado para el desarrollodel sector agrícola» (Lefevber, 1985: 25).

En suma, en Ecuador, el crecimiento económicoguiado por el Estado renovó la dependencia de laclase dominante de las exportaciones primarias. Y,más importante, afirmó la herencia institucionalde continuidad entre los intereses de la burguesíaexportadora-industrial-comercial-financiera y elEstado. Fue sobre esta herencia que los sectoresdominantes ecuatorianos enfrentaron un nuevoreordenamiento del crecimiento por exportacio-nes, luego de que el boom petrolero llegara a su fincon la caída internacional de los precios del petró-leo y la crisis de la deuda de los años ochenta.

Con el inicio del largo y tortuoso ajuste estructu-ral de la economía ecuatoriana, inmediatamentedespués de la crisis de la deuda de 1982, los sec-tores dominantes tenían que confrontarse conuna herencia institucional que resultaba, másque nada, del intento fallido de construcción deEstado que tuvo lugar entre 1948 y 1981(Montúfar, 2002). Adicionalmente, y debido alas características particulares de la limitadaindustrialización ecuatoriana, los capitalistasecuatorianos debían establecer un nuevo tipo derelación con el Estado, que ha sido y sigue sien-do el actor económico fundamental, gracias a sucontrol sobre el petróleo, el principal productode exportación.

b. El neoliberalismo «criollo»Con la crisis de la deuda, se abrió en el Ecuador elproceso de reforma económica bajo la égida de laspolíticas neoliberales. La gestión política que sus-tentó la agenda reformista reposó en una estructurade poder en que los principales grupos económicos

tuvieron amplios márgenes de influencia en la pri-mera oleada de medidas de ajuste estructural, paraluego pasar a un segundo momento, que registró, ala vez, mayores niveles de resistencia social y pugnaentre élites.

Se pueden distinguir dos períodos en el ajuste ecua-toriano: uno «fácil», desde 1984 hasta el fin delsegundo lustro de los noventa del siglo pasado; y uno«difícil», cuyos prolegómenos se ubicarían en el2005 (con la caída del gobierno de Lucio Gutiérrez).En el primer período, y gracias al control del Estado,los sectores dominantes lograron triunfos esencialespara su reproducción económica; entre otros, libera-lizar el tipo de cambio y las tasas de interés y, lo másimportante, desregular parcialmente el mercadolaboral y el sistema financiero.

La fase difícil implicó mayores niveles de conflic-to y turbulencia política entre las élites dominan-tes, en relación con la orientación de los procesosde reforma estatal. Pero, sobre todo, una más claradinámica de resistencia social, liderada por elmovimiento indígena en contra de las políticasneoliberales, especialmente la privatización de lasempresas públicas en el sector energético y laseguridad social. Aun así, esta agenda continuócomo el principal referente de la política econó-mica del Ecuador, en medio de una intensa crisisinstitucional y política que puso a la democracia alborde del colapso en varias ocasiones.

Diversos analistas ya habían presagiado que laspolíticas de ajuste serían difíciles de aplicar yconstituirían en sí mismas factores de desestabili-zación social, puesto que no habían contempladoaspectos distributivos ni considerado las condicio-nes reales del juego democrático (Páez, 2000). Enefecto, las dificultades del segundo momento delajuste neoliberal tuvieron que ver con el hecho deque la renovación del crecimiento por exportacio-nes fue inestable e insuficiente para enfrentar elcrecimiento de la pobreza en el país.

Todo ello dio paso a un difícil y prolongado con-texto de debilidad del sistema político, inestabili-dad institucional y crisis socioeconómica, quefracturó a la sociedad e impidió la producción deorientaciones compartidas sobre la gestación deun ordenamiento económico que integre y garan-tice mínimos niveles de vida a la gran mayoría dela población.

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c. El ciclo fácil de las reformasCon la llegada al poder de una coalición políticade corte empresarial (1984), la reactivación eco-nómica fue colocada como objetivo central delpaís. Los ejes de su propuesta fueron la apertura almercado externo, la liberalización económica y ladesregulación de la economía y las finanzas. Laincompleta prioridad industrializadora de los añossetenta fue sustituida por un énfasis en las expor-taciones, mientras que las políticas de estabiliza-ción monetaria empezaron a desmontar laplanificación centralizada.

La paradoja central del período se tradujo, no obs-tante, en la imposibilidad de quebrar el interven-cionismo del Estado. La reducción de lainterferencia estatal fue selectiva y reforzó, unavez más, el subsidio a los sectores empresariales yproductivos ligados a las exportaciones.

Así, a pesar de una retórica antiestatal, desde lasegunda mitad de la década de los ochenta delsiglo pasado, se reestablecieron tarifas y arancelespara ciertos productos importados, se volvió alcontrol de precios para productos que habían sidodesregulados, y se reintrodujeron controles al mer-cado de cambios. El incremento del gasto públicose financió mediante crédito externo y préstamosdel Banco Central del Ecuador al Gobierno. Talesmedidas tuvieron un impacto negativo en las tasasde inflación, que bordearon el 100% anual al fina-lizar esa década (CORDES, 1999).

El neoliberalismo, gestado por la «nueva derecha»ecuatoriana, surgió bajo la égida de la acción esta-tal, pero articulada, esta vez, a una agenda empresa-rial. Tal proyecto suponía poca diferenciación entrelo estatal, lo económico y lo social. La desregula-ción de los mercados era parcial y selectiva, lo quedejaba ver la decidida intervención de agentes pri-vados específicos en la generación de las políticaseconómicas. Se evidenció así un proceso de «esta-tización del neoliberalismo» (Montúfar, 2000).

La propuesta que trató de desarrollar el régimen, enel marco de un acuerdo entre el Partido SocialCristiano, políticos de la derecha tradicional, caci-ques locales y nuevos cuadros de tecnócratas, estuvocaracterizada, además, por la constitución de unestilo de gestión personalista, anti institucional y depermanente pugna entre los principales poderes delEstado. Proliferaron mecanismos de violencia polí-

tica, como fuerzas especiales y grupos paramilitares,que atropellaron los derechos humanos como nuncaantes en la historia republicana empleando todaclase de medios de contención para los opositores.

El triunfo de la socialdemocracia ecuatoriana en1988 representó, sobre todo, el mayoritario rechazoa la gestión política del régimen anterior. LaIzquierda Democrática asumió el poder en excepcio-nales condiciones políticas: mayoría en el CongresoNacional y buenas relaciones con los otros poderesdel Estado. El gobierno marcó diferencias con suantecesor en el intento de recobrar la instituciona-lidad democrática debilitada. La negociación con laguerrilla, una acción más abierta frente a las organi-zaciones sindicales, iniciativas como el PlanNacional de Alfabetización y una política interna-cional multilateral fueron los signos del cambio rela-tivo. De todos modos, eso fue insuficiente pararevertir la tendencia hacia la crisis y construir unfrente político en torno a un programa nacional.

La ortodoxa gestión de la crisis fiscal condujo algobierno a insistir en una política económica deajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista. ElPlan contemplaba minidevaluaciones permanen-tes y macrodevaluaciones ocasionales, mayor libe-ralización de las tasas de interés y progresivaeliminación de créditos preferenciales, reajustesmensuales de los precios de combustibles, elimina-ción de los subsidios y limitados incrementos sala-riales (Báez, 1995). Desde la perspectiva jurídica,se dio paso, además, a reformas que apuntalaban laagenda neoliberal: Ley de Régimen Tributario,Ley de Reforma Arancelaria, Ley de Operación dela Maquila, Ley de Flexibilización Laboral, entrelas más importantes.

En este marco, el régimen tuvo pocos logros en tér-minos de estabilidad económica. La difícil situaciónfiscal, acelerada a causa de la reprogramación de ladeuda negociada por el gobierno anterior, y el efec-to especulativo del esquema gradualista limitaron lacapacidad del Estado para responder a las demandasacumuladas durante casi una década de una pobla-ción de menguado poder adquisitivo. De hecho,entre 1988 y 1992, la inflación promedio fue de50% y, hacia 1992, superó el 60% (Barrera, 2001).

Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y1990 han sido calificadas como un «tortuosocamino» hacia la estabilidad económica, dado un

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patrón de reformas en el cual, con frecuencia, loscambios se realizaron exitosamente, pero, deforma simultánea, fueron alterados o eliminadosen respuesta a una variedad de presiones políticasy económicas y, en ciertos casos, debido a choquesexternos o catástrofes naturales. Mientras ciertasélites iniciaban cambios, otros grupos de presión yfuertes sectores económicos, partidos políticos y,en menor medida, las protestas populares busca-ban deshacerlos (Thoumi y Grindle, 1992).

Los difíciles problemas de instrumentación y sos-tenibilidad de las políticas de ajuste de la décadade los ochenta del siglo pasado se agudizaron en ladécada siguiente. Aun así, gracias al dominio delas instituciones de Bretton Woods –y con el sus-tento del Consenso de Washington–, durante laúltima década del siglo XX, se profundizaron elajuste y la estabilización como objetivos priorita-rios de la reactivación económica. Como ya habíasucedido durante los años cuarenta y cincuenta, sedestacó la importancia del crecimiento. Ahoraestaba basado en el sector extractivo. La estabili-zación macroeconómica devino en el factor clave,y los diferentes programas de ajuste se validaroncon el argumento de que era necesario «poner lacasa en orden».

Durante el intento más coherente de avanzar en laagenda de reformas estructurales, entre 1992 y1995, se aplicó un programa de estabilización quetrató de romper las expectativas inflacionarias,eliminar el déficit fiscal, atraer inversión extranje-ra y reducir el tamaño del Estado. Tal agendahacía parte de la carta de intención negociada conel FMI para dar paso a la renegociación de ladeuda externa ecuatoriana, que ascendía a cercade 14.000 millones de dólares.

Al inicio de este lapso, se decidió salir de la OPEP,liberalizar la venta de divisas de los exportadores ypromulgar una Ley de Modernización que impul-sara el proceso de privatización de las empresasestatales. El gobierno hizo explícitos sus objetivosde colocar al país, definitivamente, en la senda dela modernización neoliberal. Al mismo tiempo,limitó su margen de maniobra política y lesionó sulegitimidad social.

El programa aplicado en esta etapa –el único quese mantuvo durante dos ejercicios fiscales– se basóen el ajuste presupuestario para romper la inercia

inflacionaria, en la recuperación de reservasmonetarias internacionales y en la reducción de lavolatilidad cambiaria. El tipo de cambio que, trasuna devaluación desproporcionada, se determinóen una tasa fija, debía operar como ancla de lainflación, para cumplir la disciplina fiscal.Se esta-bleció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fuesimilar al empleado en México. La convertibilidadargentina (2001) también puede ser vista como uncaso de ancla nominal.

No es mera coincidencia semántica que este pro-grama se haya denominado Plan Macroeconómicode Estabilización (Banco Central del Ecuador,1992). Era evidente que no se trataba de un régi-men reactivador o distributivo. Problemasestructurales, como la (re)distribución del ingre-so, jamás se consideraron en la agenda pública y,si experimentaron algún efecto positivo, fue másbien como subproducto de la relativa estabilidadde precios.

Luego del primer «paquete» de septiembre de1992, se expidieron nuevas normas sobre inver-sión extranjera y sobre contratos de transferenciade tecnología, marcas, patentes y regalías. La zonade libre comercio con Colombia y Bolivia seamplió a Venezuela. Se inició la modernización yapertura del sistema financiero; se expidió la Leyde Mercado de Valores y se crearon las unidadesde valor constante para impulsar el ahorro a largoplazo; se promulgó la Ley de Modernización delEstado, Privatizaciones y Prestación de ServiciosPúblicos por Iniciativa Privada y se inició el pro-ceso de desinversión en la Corporación FinancieraNacional, Banco del Estado, Banco Nacional deFomento y Banco Ecuatoriano de la Vivienda.También se reformó la Ley de Hidrocarburos.

Mientras la crisis mexicana y el «efecto tequila»esparcían sus consecuencias a lo largo de laregión y del globo, en 1994 se aprobó la LeyGeneral de Instituciones del Sistema Financiero,que liberalizó los negocios bancarios. La capaci-dad de control de la Superintendencia deBancos fue abandonada al arbitrio de la asocia-ción bancaria privada, se formalizaron los «gruposfinancieros» y se permitieron créditos vincula-dos hasta en 60% del patrimonio técnico de losotorgantes. En años posteriores, las consecuen-cias de tales medidas «desregulacionistas» seríanfatales para el país.

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Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológicacon los partidos fuertes del Congreso Nacional,el gobierno nunca pudo organizar una sólidamayoría. Por el contrario, la negociación parla-mentaria con el Partido Social Cristiano abrió elcamino para el desgaste del conjunto del sistemapolítico. La respuesta social también fue relevan-te. La Confederación de NacionalidadesIndígenas del Ecuador (CONAIE) y los sindica-tos públicos promovieron intensas movilizacio-nes. La CONAIE articuló la protesta contra lasmedidas con una campaña de conmemoración delos 500 años de resistencia indígena y popular.

El peso adquirido por el movimiento indígenareconfiguró las representaciones del campopopular. Frente a un ya débil sindicalismo, laCONAIE surgió vigorosa y con un proyectopolítico. Las principales líneas de conflictividadcon el gobierno aludían a la lucha por la garan-tía y extensión de la seguridad social, especial-mente para los campesinos, y al rechazo a lasprivatizaciones y al incremento de los costos derecursos estratégicos para la población –gas,gasolina y electricidad–. El enfrentamiento másfuerte con el gobierno ocurrió en 1994, a propó-sito de la expedición de una ley agraria regresi-va, que suponía, entre otros, un punto final alproceso de reforma ejecutado a medias desde lossetenta. Las movilizaciones en la Sierra fueroncontundentes y forzaron a una negociación en laque participó el propio presidente de laRepública con la mediación de la IglesiaCatólica.

Los resultados de la política económica refleja-ban que, hasta 1994, la inflación se había redu-cido a 25,4%, los saldos fiscales tuvieronsuperávit de 1,2 puntos del PIB y el país logróuna fuerte posición externa, pues las reservassuperaron los 1700 millones de dólares. Inclusoel crecimiento económico parecía recuperarse(Araujo, 1999). En ese escenario, el régimenbuscó avanzar en algunas reformas estructuralespospuestas desde hacía tiempo. Se expidieronleyes para flexibilizar el mercado de valores, res-tringir el gasto público y facilitar la inversiónextranjera en el sector petrolero, por medio de ladesregulación de los precios de los combustibles.La estabilización económica estuvo acompaña-da, además, por una sinuosa y parcial desinver-sión pública. Se privatizaron diez empresas

estatales por un monto de 168 millones de dóla-res (Nazmi, 2001).

La poca consistencia de los acuerdos políticosdel gobierno dificultó la viabilidad de estos pro-pósitos. La pugna entre los principales poderesdel Estado marcó entonces el tempo de las refor-mas. El Partido Social Cristiano, del que prove-nían los principales cuadros del régimen quegobernaba, nunca sostuvo plenamente la agendaeconómica del gobierno. Las disputas entre fac-ciones se multiplicaron. La conflictividad políti-ca del país no resultaba directamente ni de laprotesta social ni de la presencia de partidosantirreforma. Era la disputa entre los grupos depoder económico en torno a las modalidades ybeneficiarios de la reforma la que generabamayor turbulencia. Buena parte de las privatiza-ciones fijadas desde el Consejo Nacional deModernización (CONAM), en áreas como tele-comunicaciones o electricidad, no se concreta-ron, precisamente, en medio de tales disputas.

En enero de 1995, el Ecuador se enfrentó al Perúen una guerra no declarada, que se prolongó pormás de un mes. A pesar de los costos económicos,la conflictividad política se redujo drásticamen-te, y el gobierno, que padecía una crisis de legiti-midad, vio reflotar su imagen. Este conflicto tuvoun alto impacto en la economía nacional. Eseaño se presentaba crítico debido a un nuevo ymás largo período de racionamientos de la ener-gía eléctrica. El gobierno propuso un nuevopaquete de medidas económicas, que incluía laelevación de las tarifas de los servicios públicos,a fin de cerrar el déficit fiscal producto de la gue-rra. La tregua social bajo el lema de la unidadnacional duró poco: la declaratoria de una huel-ga nacional fue inmediata. Se convocó, además,a la Primera Convención Nacional Unitaria deTrabajadores, Indígenas, Campesinos yEstudiantes, con miras a articular una respuesta alas medidas económicas adoptadas.

En medio de la intensificación de la protestasocial, al finalizar 1995, el gobierno convocó aun plebiscito. Si bien el Ejecutivo puso a consi-deración once preguntas, «el contenido básicode la confrontación giró en torno a la reformadel sistema de seguridad social y a la desregula-ción laboral en el sector público» (Ibarra,1996:19). A pesar de una fuerte campaña oficial

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y del apoyo de los medios de comunicación, 58%de los votantes rechazó las reformas y provocó laderrota política de la agenda neoliberal. Al fraca-so político en las urnas, se sumaron las denunciasde corrupción del cerebro económico del régimen,quien, luego de un juicio político alimentado porlos conflictos entre las oligarquías nacionales, sefugó del país. De esta manera, el proyecto neocon-servador ecuatoriano perdió la mejor ocasión paracristalizar su proyecto de sociedad.

Los resultados económicos de 1995 y 1996 refleja-ron la recaída que experimentó el país. El PIB cre-ció apenas en tasas de 2% y 2,3% –en 1994 lo hizoen 4,35%–, y el déficit fiscal aumentó de 1,1% a3%. La inflación subió a 25,5%, y las tasas de inte-rés se mantuvieron en niveles elevados. La posi-ción externa se mantuvo más estable, gracias acierto crecimiento y diversificación de las expor-taciones (Araujo, 1999).

El balance global del período refleja que, a pesarde una relativa convalecencia económica, lospartidos de gobierno experimentaron un estrepi-toso fracaso electoral, y el nivel de conflictivi-dad social fue intenso. Tras el aparente consensodiscursivo de «liberalizar–modernizar», el reor-denamiento neoliberal dejaba ver intensas dis-putas entre élites por el control del Estado. Apesar de su discurso antiestatista, veían en él unfactor determinante para activar dinámicasespecíficas de acumulación (Barrera, 2001).Dicha conflictividad profundizó la ilegitimidaddel sistema político y el deterioro de la institu-cionalidad estatal, y condujo al fracaso relativode las reformas.

Las dificultades que enfrentó el proceso de esta-bilización tuvieron otro efecto perverso:Petroecuador fue hundido en el mayor desfinan-ciamiento de su historia. Una serie de débitos alas cuentas de la empresa estatal, realizados porel Ministerio de Finanzas desde febrero de 1995,más cuentas impagas por entrega de combustiblea las Fuerzas Armadas y al Instituto Ecuatorianode Electrificación (INECEL), dejaron ese año ala estatal petrolera con un déficit de cerca de 70millones de dólares.

En 1996, los campos petroleros amazónicos care-cieron de mantenimiento preventivo, de equiposy repuestos. Los trabajos de reacondicionamiento

de los pozos demoraban más de lo previsto, seadjudicaban contratos sin el concurso respectivo,los trámites internos de Petroecuador demorabanmeses, buena parte del personal renunció paraemplearse en las empresas privadas y no habíacapacitación.

Todo esto, sumado a la inestabilidad gerencial,colocó a Petroecuador en una situación de debi-lidad extrema de la que no se ha recuperado. Apartir de entonces, las decisiones de inversión dela petrolera estatal pasaron a depender de losrequerimientos de corto plazo, impuestos por elMinisterio de Finanzas, y no de la necesidad deimpulsar la extracción de petróleo, objetivo delargo plazo de segundo orden desde la visión delciclo político. En la segunda mitad de los noven-ta, las empresas transnacionales tomaron ladelantera frente a la estatal petrolera. Así,durante todo el ciclo neoliberal, los interesesnacionales se colocaron por detrás de una cons-telación de intereses, locales y transnacionales,de tipo particular.

Aunque, en teoría, en la primera fase del ajusteeconómico se debieron eliminar las distorsionesde mercado, que proporcionaban señales inco-rrectas para los inversionistas locales e interna-cionales, esto, simplemente no sucedió. Almenos no con la suficiente fuerza como paraproducir el círculo virtuoso de crecimiento sos-tenido, esperado por la óptica neoliberal.

d. La fase difícil del neoliberalismo: de lacrisis financiera al ancla nominal extremaEntre 1997 y 2000, se sucedieron cinco gobiernos;dos presidentes fueron destituidos y huyeron delpaís para eludir juicios por corrupción. La crisispolítica, la protesta social y los conflictos entre lasélites acarrearon la más profunda crisis socioeco-nómica del país. Su desenlace fue una apresuradaautomutilación de la política monetaria, basadaen la dolarización de la economía.

El paso del populismo bucaramista por el gobier-no (1996-97), si bien puso en evidencia las difi-cultades de los tradicionales grupos de poder paraasegurar su hegemonía, no implicó un efectivodistanciamiento de la agenda económica domi-nante. Su plan de acción contempló un conjuntobastante amplio de reformas económicas, cuyonúcleo era el establecimiento de un sistema

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monetario de convertibilidad inspirado en lapropuesta argentina.10 Asimismo, el plan deacción incluyó una serie de medidas que insistí-an en la supresión de subsidios fiscales y en laelevación de precios, así como un programa agre-sivo de privatizaciones, reformas a la seguridadsocial y al sector petrolero.

A pesar de que esta agenda tranquilizaba los áni-mos empresariales y de los organismos internacio-nales, abrió simultáneamente dos frentes dedisputa política. Por un lado, con los tradicionalesgrupos de poder económico, puesto que el agresi-vo plan de privatizaciones podía impactar directa-mente en sus estrategias de acumulación, habidacuenta de que el gobierno se apoyaba en nuevosgrupos económicos, ligados al comercio y margi-nados del cerrado círculo de la tradicional oligar-quía guayaquileña. Por el otro, con lasorganizaciones indígenas y sociales «antiajuste»que se habían fortalecido en los últimos años.

En estas condiciones, el desgaste del régimen fuevertiginoso. Se manejaron de forma autoritaria lasrelaciones políticas con múltiples sectores, se tratóde debilitar las finanzas de grupos económicos cer-canos al Partido Social Cristiano, y no se pusolímites a la evidente corrupción de altos funciona-rios, acusados, además, de ineficiencia en su ges-tión. Todo ello aisló políticamente al régimen enmenos de seis meses y desató una nueva ola demovilizaciones sociales que, en febrero de 1997,condujeron a la caída del gobierno.

Luego de esto, el ascenso al poder del gobiernodemócrata-cristiano estuvo signado por el conflic-to social y político y la debacle económica. Elfenómeno de El Niño, la irresponsabilidad de lasautoridades de control bancario, los efectos de ladesregulación financiera, el desgobierno y lacorrupción condujeron al país a una crisis sin pre-cedentes. Presionado por los principales partidos

políticos, en diciembre de 1998, el gobiernogarantizó ilimitadamente los depósitos en el siste-ma financiero.11 La flamante autonomía del BancoCentral del Ecuador saltó en pedazos frente a losintereses de los sectores bancarios ligados a la oli-garquía costeña. La emisión monetaria se desbocó,lo que no impidió la quiebra de la mitad de losbancos comerciales. En julio de 1999, se bloquea-ron los flujos internacionales de capital y, al finaldel año, el Producto Interno Bruto (PIB) habíacaído más de 7%. El escenario para implantar ladolarización estaba listo.

Desde 1999, se percibía que los dos problemas fun-damentales de la coyuntura económica eran la fra-gilidad sistémica del sector financiero y ladebilidad fiscal. Las autoridades económicas delgobierno no pusieron límites a la ayuda para losbancos en problemas.12 Los desembolsos recibidospor préstamos de liquidez y subordinados entrediciembre de 1998 y diciembre de 1999 superaronlos 5000 millones de dólares (Villalva, 2002).

Para procesar el «salvataje bancario», desde elEstado se creó la Agencia de Garantía deDepósitos (AGD), cuyo fin era administrar a losbancos que quebraron por el uso indebido de losdepósitos de la ciudadanía. Con la AGD emergió ala luz pública un complejo engranaje de gestiónbancaria «ilegal», sustentado en una política decréditos, sin ningún tipo de respaldo financiero, aempresas pertenecientes a los mismos grupos eco-nómicos propietarios de las entidades bancarias,carteras vencidas y otros procedimientos de ges-tión reñidos con la ley. La laxitud de las normas yla incapacidad y complicidad de las autoridades decontrol financiero degeneraron en la extensión dela crisis a un número cada vez mayor de institucio-nes. En la práctica, la intervención estatal no pudoevitar la quiebra del sector y sirvió, más bien, parasocializar las pérdidas privadas a través de impues-tos, inflación y pérdida de la moneda nacional.

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10 Política monetaria que «vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidadde las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno)entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecería en conclusión, un sistema bimonetario enel país» (Romero, 1999).

11 En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC –socio parlamentario de Mahuad– consiguió eliminar el derecho de laAGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a lasautoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000).

12 En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996,por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios vola-ron al exilio en Miami (Ecuador DEBATE, No. 47, agosto de 1999).

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En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máxi-mo: se decretó un feriado bancario y el congela-miento de los depósitos de los ahorristas. El BancoCentral, por su parte, continuó su política deintensa emisión monetaria para evitar el desmoro-namiento del sistema financiero. El aparato esta-tal se constituyó, así, en el eje de la recuperaciónde los sectores financieros quebrados.

El gobierno asumió que la reducción generalizadadel ritmo de actividad, la paralización de la inver-sión, el cierre total o parcial de empresas y el cre-cimiento del desempleo podían ser manejadoscomo males menores.13 Una vez más, se priorizó laestabilización del sector bancario frente a las acti-vidades productivas. El poder de los grupos econó-micos ligados a la banca influyó directamente enla orientación de la agenda pública. Luego de 20años de desenvolvimiento, las instituciones demo-cráticas no eran suficientemente maduras paraevitar que el poder económico operara y se expre-sara como poder político, sin mediación alguna.

Los esfuerzos del Estado por asistir a la banca, pesea su situación fiscal deficitaria, significaron, paralos últimos cuatro años, 164,6 millones de dólaresen 1995; 89 millones, en 1996; 292,5 millones, en1997; y 130,7 millones, en 1998. Como conse-cuencia de ello, a finales de 1999, el crecimientoanual de la emisión monetaria se ubicó en 152%,la inflación anual llegó a 67,2%, el déficit se man-tuvo en 100,3 millones de dólares y la monedanacional, de julio de 1998 a noviembre de 1999,experimentó una devaluación superior a 250%, alpasar de 5400 sucres a 20.000 sucres por dólar. Parael año 2000, la inflación anual se disparó hacia el100% y, la cotización de la moneda, fijada por elgobierno para entrar en el proceso de «dolariza-ción», alcanzó 25.000 sucres por dólar. Poco tiem-po después, el Estado pasó a administraraproximadamente 59% de los activos, 60% de los

pasivos y más de 70% del patrimonio del sistemafinanciero. (Acosta, 2000: 14; Banco Central delEcuador, 2002: 43).

De esta manera, si la década de 1980 fue caracte-rizada como «perdida» para casi toda AméricaLatina, para Ecuador, la de 1990 arroja datos conel mismo balance desolador. El promedio de la tasade crecimiento anual per cápita fue nulo para todala década. La enorme vulnerabilidad del país y eldebilitamiento de su capacidad productiva seconstatan al ver que «la producción económicapor habitante, en 1999, cayó a niveles semejantesa los de hace 23 años» (SIISE 3.0, 2001).

En este escenario, el gobierno anunció el defaultde su deuda Brady, grave decisión que se sumó a lacontinua postergación de la firma de la carta deintención con el FMI y a la incesante emisiónmonetaria.14 Esto configuró un escenario de des-confianza total de los agentes económicos, laincubación acelerada de las condiciones para unamacrodevaluación y la total pérdida de respaldopolítico del gobierno.

El año 2000 inició con una situación económicaincontrolable y con un gobierno ilegítimo. La fór-mula de la dolarización emergió, en esta coyuntu-ra, más como una suerte de boya política de lacabeza del Ejecutivo que como resultado de algúntipo de solución técnica contra la crisis. Al puntoque, pocos días antes de anunciar la dolarización,el propio presidente calificó su medida «como unsalto al vacío». Sin embargo, en momentos en losque la estabilidad del régimen corría peligro, y aunen contra de la opinión de muchos funcionarios ytécnicos del Banco Central del Ecuador, elEjecutivo saltó al vacío.15 El acto fue ratificado alpoco tiempo por su sucesor. Este episodio conden-sa algunas señales de la gestión política de lasreformas neoliberales a lo largo de la década.

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13 En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicoscomo los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismomodo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17%hasta julio de 1999 (Romero, 1999).

14 Según la Revista Económica Gestión (No. 67, enero de 2000), la tasa de crecimiento anual de la emisión monetaria,en el 2000, fue de 152%, superior a la de noviembre de 1999, 143 %, a pesar de que las autoridades habían ofrecido alFMI que sería menor a 110%.

15 Alberto Acosta recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: «El propio Ministrode Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la ‘dolariza-ción es un acto de desesperación’ […]. CORDES [Corporación de Estudios para el Desarrollo], organismo presidido porOsvaldo Hurtado, ex presidente y coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin preparacióntécnica’» (Acosta 2000).

Las instituciones estatales radicalizaron su funcio-namiento como una maquinaria de transferenciade recursos públicos hacia élites privadas, gracias alos nexos estables, regulares e institucionalizadosentre determinadas entidades clave del Estado, laclase política y ciertos poderosos grupos económi-cos y financieros (Andrade, 1999). Se trata deacuerdos «oligárquico-mafiosos» con altos nivelesde organicidad, que han ocasionado que el Estadoy el conjunto de la población asuman los costos delas recurrentes crisis (Ramírez F., 2000).

La contradicción ha sido siempre clara. Si, por unlado, se disminuía el presupuesto para el sectorsocial y se focalizaba su acción para disminuir eldéficit fiscal, por otro, existía un apoyo sistemáti-co hacia el sector privado, lo que producía unefecto perverso al incrementar el déficit fiscal; esdecir, el efecto contrario a los postulados econó-micos neoclásicos. En el Ecuador, los desequili-brios del sector privado y sus requerimientos derecursos han explicado el déficit y el endeuda-miento del sector público y, por tanto, la necesi-dad de desplegar continuas medidas de ajustefiscal (Izurieta, 2000).

Tales procedimientos se han desarrollado enmedio de bajos niveles de control político sobrelas instituciones gubernamentales. La secuenciadecisional de las reformas ha operado por mediode la primacía de estrechos círculos de funciona-rios –ministro de Finanzas– y tecnócratas –JuntaMonetaria y Banco Central–. En el Ecuador, estefenómeno se ha complicado debido a la existenciade un sistema multipartidista extremamente débil,fragmentado y poco proclive a la formación dealianzas de gobierno. Más aun, la participaciónsocial en dicho contexto gubernamental no podíajamás prosperar.

En este marco, se entienden los factores de trans-misión de la desigualdad en el país. Los imperati-vos de la política económica, al priorizar laestabilidad por medio del ajuste fiscal, convirtierona la política social no solo en subsidiaria y asisten-cial, sino en insustancial para la (re)distribuciónde la riqueza. La desigualdad se explica así en torno

a los bajos recursos destinados a la inversión social,a los recortes del gasto producidos en el segundolustro de la década para disminuir la carga fiscal ya la poca eficiencia de la focalización de los progra-mas sociales de emergencia que, en ningúnmomento, promovieron la movilidad social. Comoresultado, la «nueva» política social tuvo escasoimpacto sobre la pobreza y el bienestar de la pobla-ción (Vos, et. al. 2000; y Ramírez R., 2002).

Se produjo un sistemático bloqueo del ejercicio delos derechos sociales, agudizado por viejas y nuevasmarginaciones y exclusiones, fruto del empobreci-miento y la falta de oportunidades. Tal pérdida delos derechos sociales ha sido una amenaza para lavigencia de los derechos civiles y políticos y, portanto, para las posibilidades reales de participaciónciudadana, incluidos los pobres, en el proceso deci-sional del sistema democrático (Ramírez R., 2004).

La dolarización de la economía generó, en cualquiercaso, un efecto político de rearticulación de los sec-tores empresariales, financieros y, en general, de lospartidos de centroderecha y de derecha en torno a lapropuesta presidencial.16 Aun así, una nueva movi-lización indígena ya se había activado con la convo-catoria a los denominados Parlamentos del Puebloen cada provincia del país. La dirigencia indígenamantuvo reuniones con el alto mando militar, en lasque se plantearon la disolución y revocatoria delmandato a los tres poderes del Estado. Los indígenasmarcharon a la capital de la República y, en lamañana del 21 de enero de 2000, oficiales y tropadel Ejército ingresaron al Congreso Nacional. Elderrocamiento presidencial se consumó en horas dela noche, gracias al retiro del apoyo de las clasesdominantes al presidente y al papel arbitral de lasFuerzas Armadas.

El nuevo gobierno, sin partido en el CongresoNacional y en medio de la reactivación de la protes-ta social liderada por el movimiento indígena, buscóestabilizar en el corto plazo la economía, al mante-ner la dolarización y la promoción de la inversiónextranjera en el sector petrolero. El resto de pro-blemas sociales y económicos no merecieron nin-gún programa considerable. La debilidad política

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16 A dos días de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el PSC, el PRE y la DP, partido de gobier-no, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Las cámaras deempresarios y pequeños industriales también aprobaron la medida (Revista Gestión, No. 67; Revista Vistazo, No. 667).

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bloqueó ciertas propuestas de privatización quequedaron arrinconadas, a la espera del cambiode mando.

La dolarización no impidió el desarrollo de lacorrupción. Pero sus primeras señales no fueron deltodo negativas gracias a un favorable contexto deprecios del petróleo al alza; al recurrente envío deremesas por parte de los trabajadores ecuatorianosemigrados hacia países industrializados debido a laquiebra bancaria –dichas remesas se convirtieronen la segunda fuente de divisas del país después delas exportaciones de petróleo–; y a la construccióndel nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP),iniciada en 2001, con un volumen de financia-miento que constituyó la inversión extranjera másvoluminosa en el Ecuador desde los años setenta(Larrea, 2002). El tipo de cambio con que se adop-tó la dolarización permitió, además, precios relati-vos excepcionalmente favorables para lasexportaciones en 2000, cuando el tipo de cambioreal llegó a niveles sin precedentes.

Como consecuencia de los desequilibrios en losprecios relativos al momento de la dolarización,de la capacidad de los oligopolios y otros agenteseconómicos para elevar los precios y de la parcialreducción de algunos subsidios, el país mantuvoaltas tasas de inflación, a pesar de la eliminación

de la emisión monetaria. Su persistencia y magni-tud no sólo eliminó las ventajas temporales,alcanzadas por el sector externo en el tipo de cam-bio real en los meses posteriores a la dolarización,sino que revirtió la situación y afectó gravementea la competitividad internacional del país.

El índice de tipo de cambio real se apreció desde2000. Disminuyó de 147,3 a 92,8 en 2002 y a 91,3en 2003. El deterioro del tipo de cambio real colo-có en desventaja a la economía nacional frente asus principales socios comerciales y limitó la capa-cidad de diversificación de las exportaciones nopetroleras. La tendencia se modificó ligeramentedesde 2004, debido a la devaluación del dólar:alcanzó un índice de 98,4 en 2006.

La progresiva pérdida de competitividad de laproducción local aparece como el «talón deAquiles» de la dolarización. El deterioro de labalanza comercial era evidente: varió de un supe-rávit de 1.458 millones de dólares en 2000 a undéficit de 302 millones en 2001, 969 millones en2002 y 31 millones en 2003. Los resultados poste-riores de la balanza comercial respondieron prin-cipalmente al alza de los precios del petróleo. Seregistraron saldos positivos desde 2004 (177millones de dólares en 2004, 531 millones en2005 y 1.448 millones en 2006).

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Gráfico 4.2: Evolución de la balanza comercial 2000 – 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

Sin embargo, la balanza comercial no petrolera haregistrado un déficit constante desde el primer añode la dolarización. En 2000, el déficit llegaba a

728 millones de dólares y, en 2006, a 3714 millo-nes de dólares. Es evidente, entonces, que la dola-rización no ha dinamizado las exportaciones.

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Gráfico 4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

Sin posibilidad de emisión monetaria, las expor-taciones constituyen la principal fuente de apro-visionamiento de monedas, incluso para lastransacciones locales. En un contexto de apertu-ra comercial, la dolarización impide reaccionar yhacer uso de instrumentos que sí poseen las eco-nomías vecinas ante la pérdida de competitividadde los productores locales. Por lo demás, tal ycomo fue conducido, este proceso no dio lugar ala nivelación de las tasas de interés internas conlas externas ni garantizó el acceso a los mercadosfinancieros internacionales.

En medio de un proceso de descapitalización y dela baja eficiencia institucional de la estatal petro-lera, la dependencia del precio del petróleo abrióun amplio margen de incertidumbre sobre las bon-dades de la dolarización para dinamizar la econo-mía ecuatoriana.

Además, en el ciclo político posterior a su promul-gación, emergieron dos problemas que complica-ban la sostenibilidad del esquema monetario. Elprimero, la regulación de la política fiscal estable-cida en la Ley Orgánica de Responsabilidad,Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF),

promulgada en junio de 2002. Esta norma prioriza-ba el servicio de la deuda externa y su recompra, ylimitaba el crecimiento del gasto primario, queincluye inversión social, al colocar un tope de 3,5%de crecimiento anual real. Las preasignaciones deley reducían prácticamente a cero la posibilidad deejercer una política discrecional anticíclica. Si ladolarización fue una camisa de fuerza para una polí-tica monetaria alienada por el salvataje bancario, laLOREYTF redujo al Ministerio de Economía yFinanzas al papel de cajero del gasto público. Oficioque ha ejercido con suficiente discrecionalidad paraexacerbar la pugna distributiva o dar prioridad a losrubros de egreso de su preferencia.

El segundo problema era menos evidente, peroigual o más significativo: el ancla nominal extre-ma no había modificado la conducta de los agen-tes, pues los problemas distributivos seguíanarbitrándose como cuando no se había perdido larelativa soberanía monetaria que procuraba unBanco Central emisor. Incluso existían nuevos ali-cientes de riesgo ecológico. La necesidad de divi-sas que experimentaba el Estado incentivaba a losagentes privados o públicos a incurrir en un com-portamiento que implicaba mayor explotación de

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los recursos naturales, sin que necesariamente seconsideren –o mejoren– las normas o estándaresambientales vigentes (Falconí y Jácome, 2002). Esmás, esos agentes sentían un mayor respaldo delsector público, que parecía «autorizarles» unaexplotación más agresiva de los recursos naturales.La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados(OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonasambientalmente sensibles –como la de Mindo–, esun claro ejemplo de esta tendencia.

Una tasa de crecimiento siempre menor a la pro-puesta por quienes sostuvieron la dolarización pro-fundizó la desigualdad y la exclusión social, comolo comprueban las mediciones de pobreza, inequi-dad, salarios y empleo. Si en un primer momentode la dolarización estos indicadores se atenuaronparcialmente, las rigideces del esquema monetarioadvierten sobre las inciertas condiciones de lasmayorías poblacionales.

Desarrollo y crecimiento no son sinónimos, perose encuentran vinculados aunque no en forma tanmecánica, como considera la ortodoxia económi-ca. Y la pregunta relevante, en la primera décadadel siglo XXI, es: ¿qué efectos puede tener en esosdos conceptos la pérdida de soberanía monetaria?Si la moneda fuera el velo que oculta la economíareal, su sustitución, en el largo plazo, sería irrele-vante; pero si, como sostienen otras corrientes depensamiento, el dinero sí importa, crecimiento ydesarrollo se verán afectados irremediablemente,para bien o para mal.

En el balance, la singular historia económicaecuatoriana de la última década tiene menosrelación con el desarrollo y más con el fracasodel crecimiento. En el origen de este proceso, seencuentran las políticas de estabilización macro -económica, que desembocaron en la dolariza-ción unilateral, en enero de 2000, y en lacontinuidad en el tiempo de gran parte de lossoportes de la dominación tradicional. Ello hizoque el Ecuador forme parte de la media décadaperdida que identifica la CEPAL entre 1997 y2002 (CEPAL, 2004).

En el largo plazo, el resultado de la interacción detodos estos factores podría asimilarse al modelopropugnado a nivel global por el neoliberalismo,

aunque con evidentes disonancias. Este modelo,en una sociedad de constantes pugnas entre lasfacciones de su burguesía, adquiere una dinámicadel todo original, que podría calificarse como«neoliberalismo criollo».

4.1.5. La apertura comercial:¿se democratizó la economía?17

El paso por el poder del Partido Sociedad Patriótica(2003-2005) –en alianza con Pachakutik, el brazopolítico del movimiento indígena– a pesar de susofertas electorales, no hizo sino continuar con lamisma política económica de sus antecesores.

Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI,el nuevo Presidente prosiguió con el uso de lapolítica fiscal como único mecanismo de ajuste enuna economía dolarizada. Además, decretó el alzade los precios de las gasolinas y de los serviciospúblicos. Su política exterior implicó un sospe-choso alineamiento con los Estados Unidos en suagenda anti-narcóticos derivada del PlanColombia. Este conjunto de opciones alejó almovimiento indígena de la alianza gubernamentalque había llegado al poder con la promesa de supe-rar el neoliberalismo. El distanciamiento de suoferta electoral y el progresivo autoritarismo yatropello a las instituciones democráticas, incidie-ron en la caída de ese régimen en abril 2005. Unavez más, potentes movilizaciones ciudadanasempujaron el cambio de mando.

Aunque muchos de los principales funcionarios delPartido Sociedad Patriótica fueron militares, exmilitares y parientes de los principales dirigentesdel partido, los puestos estratégicos en las institu-ciones claves para el mantenimiento de la agendaeconómica fueron ocupados por allegados a los tra-dicionales círculos bancarios y empresariales delpaís. Tal ha sido una de las principales estrategiasque los grupos dominantes han empleado a lo largode las dos últimas décadas con el fin de preservar susespacios de poder y de control de la economía.

En efecto, además de parapetarse en partidos políti-cos de escasa vocación y poco funcionamientodemocráticos, los grupos dominantes nunca seausentaron de las instancias de decisión institucio-nal que aseguraban cierta coherencia a la agendaeconómica de los gobiernos de turno en dirección

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17 Esta parte del documento está basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade (2005).

al debilitamiento estatal, la desregulación econó-mica y la protección de sus particulares intereses.

La promesa neoliberal de un crecimiento eco-nómico basado en la liberalización y la promo-ción de exportaciones resultaba atractiva y fácilde implementar. Sus efectos en términos de re-concentración de poder y recursos y, por tanto,en la recomposición y adaptación de los sectoresdominantes a la globalización de la economíaecuatoriana, han sido particularmente visibles entres niveles:

• Una nueva «fase de proletarización» del agroecuatoriano, que ha alterado la composiciónde los sectores dominantes y ha modificadolas relaciones entre dichos sectores y los tra-bajadores agrícolas. El caso más visible al res-pecto es el del sector de las floricultoras.

Si bien la promoción de las exportacionesno implicó una efectiva ampliación y diver-sificación de la estructura productiva delpaís, si contribuyó al dinamismo de ciertossegmentos de las exportaciones privadasecuatorianas, como la producción de cama-rones y flores.18 Ello se produjo, sin embargo,en condiciones adversas para la absorción deempleo y en medio de una persistente con-centración de los activos productivos.

El control de tierras ha sido un efecto deherencia histórica que incluye la concen-tración de la propiedad agrícola fértil, laexistencia de un gran número de familiascampesinas sin tierra, y la capacidad de losempresarios florícolas para captar capitalpor sus relaciones con los grupos financie-ros ecuatorianos y con los inversionistasextranjeros. La explotación laboral se refor-zó con las políticas neoliberales, que desdeinicios de los noventa, disminuyeron lasoportunidades de los trabajadores paraorganizar sindicatos y consintieron formas

de empleo sumamente flexibles.19 Las traba-jadoras agrícolas fueron particularmenteafectadas por este nuevo contexto laboral.

En suma, la nueva integración entre lossectores dominantes y el mercado interna-cional, por medio de la agro-exportación yla exportación de productos no tradiciona-les, ha implicado un mayor poder relativode los grandes propietarios sobre el conjun-to del mercado agrícola. Las tradicionalesrelaciones de dominación (hacendado-peón) se han debilitado, pero no han sidosustituidas por vínculos formales entre lascomunidades campesinas y las empresas flo-rícolas —ubicadas en los alrededores de lascomunidades—, ni tampoco se encuentranmediadas por sindicatos.

• La internacionalización del sistema finan-ciero ecuatoriano a partir de 1994 culminóen la quiebra masiva de bancos y otras enti-dades financieras en 1998-2000. La desre-gulación de las leyes de control financierodebilitó la capacidad del Estado para con-trolar las operaciones financieras que losgrupos económicos podían realizar entre síy con los bancos de los cuales eran accionis-tas mayoritarios.

Los grupos económicos emergentes —quehabían prosperado gracias a su participaciónen la exportación de banano, camarón, flo-res, etc.,— también siguieron la estrategia definanciación de sus ganancias, fundandobancos, casas de valores, y otras organizacio-nes de intermediación con la esperanza deobtener ganancias rápidas. Las entidadesfinancieras proliferaron y la economía en suconjunto —tanto del lado de la oferta comodel de la demanda— se volvió altamentedependiente del sistema financiero y fue rea-cia a conectarse con el sector productivo dela economía.

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18 Entre 1990 y 1998, el valor FOB de las exportaciones de flores pasó de U.S.$ 13’598.000 a U.S.$ 161’962.000, es decirsu valor se multiplicó por doce; en 1998 las exportaciones de flores eran el 5% de las exportaciones totales del país(Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadísticas del Banco Central del Ecuador). El sector había generadohasta 1998, 36.000 empleos. En este período (1990-1998) el Ecuador pasó de ser un exportador marginal de flores fres-cas, a ser el tercer productor mundial (World Bank, 2004: 87).

19 Las exportaciones bananeras también crecieron en el período en examen gracias a las condiciones creadas por la flexi-bilización laboral, entre otras razones.

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Si bien fueron los sectores medios y popula-res los que salieron más perjudicados por elcolapso económico, y la misma dolarizaciónde la economía altera también las relacionesy composición interna de los sectores domi-nantes: a) los capitalistas prósperos quehabían logrado organizar grupos económi-cos más pequeños fueron prácticamentebarridos del escenario. b) Dos poderosasfamilias guayaquileñas y un grupo económi-co quiteño que controlaban viejos gruposeconómicos vieron drásticamente reducidosu poder económico. Líderes del mayorgrupo económico de la Costa, que siguemanejando varios medios de comunicación,huyeron a Miami y una parte de sus bie-nes –especialmente propiedades inmobilia-rias y el banco más grande del país–, alfinalizar el siglo pasado pasaron a manos delEstado. El líder de otro grupo financiero, derancio antecedente cacaotero y dueño de laempresa distribuidora de energía eléctricade Guayaquil, fue reducido a prisión. Untercer grupo económico serrano, vinculadoal tráfico petrolero, también recibió el casti-go judicial. Y c) luego de la crisis financiera,y aún en medio de una intensa disputa porreubicarse dentro del mercado, los másgrandes grupos económicos salieron relati-vamente ilesos e incluso se fortalecieron.Un nuevo ciclo de concentración de lariqueza se abrió a partir de entonces.

La «nueva» concentración económica estáatravesada por factores de diferenciaciónbasados en un reacomodo territorial de lainfluencia económica. Tres de los mayoresgrupos económicos sobrevivientes seencuentran ahora basados en la Sierra, dosde ellos se localizan en Quito. Uno incluyeal mayor banco del país, las principales tarje-tas de crédito, inversiones en floricultura,franquicias de servicios, medios de comuni-cación, etc. Y otro tiene intereses en nego-cios de importación y exportación,franquicias de servicios y la industria delentretenimiento y en la producción agrope-cuaria para consumo doméstico. Un tercergrupo con inversiones en compañías de avia-ción, comercialización de vehículos, el mer-cado inmobiliario, negocios de importacióny exportación, y medios de comunicación,

está basado en Cuenca. En Guayaquil pros-pera el grupo económico más grande y másantiguo del país, aunque dividido en dos sub-grupos que controlan negocios de exporta-ción, importación y bienes inmobiliarios(Revista Gestión, 2004).

En una economía organizada en oligopo-lios, estos grupos constituyen el núcleo delos «nuevos sectores dominantes» y alrede-dor orbitan un conjunto de grupos menoresen relación de dependencia. La dolariza-ción y el pago de la abultada deuda externason los mecanismos que han articuladoeconómicamente las relaciones de domina-ción entre ese núcleo, su periferia y el restode la sociedad ecuatoriana. Estos factoreshan incidido para que bajo el nuevo siste-ma monetario se haya completado lareconstitución del tradicional modelo decrecimiento por exportaciones del Ecuador.

• Transferencia del patrimonio y de los acti-vos (descapitalización) al servicio de ladeuda. Luego de la crisis bancaria y la dola-rización del año 2000, la evidencia disponi-ble indica que el factor clave en larecuperación ecuatoriana ha sido el nuevoboom petrolero. Al igual que en los setentadel siglo pasado, aunque en condicionesmás desfavorables, la apertura de nuevoscampos petroleros y la construcción delnuevo oleoducto han sido posibles por laasociación del Estado con compañías trans-nacionales extranjeras, en un contextointernacional de altos precios.

Pero a diferencia de lo que ocurrió en el pri-mer boom petrolero, en la actualidad elEstado no ha invertido los recursos econó-micos en desarrollar una infraestructuraindustrial, sino en promover las exportacio-nes primarias privadas (caso floricultoras),en pagar la deuda externa y en financiar lasimportaciones. El empleo del pago de ladeuda externa tiene que ver directamentecon el fortalecimiento de algunos gruposeconómicos en el sector financiero. Larenegociación de los pagos de los bonosBrady en bonos Global 2000 y el bajo pre-cio de mercado de esos bonos, facilitaron ala «banca sobreviviente» la compra de

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bonos de deuda, cuyo pago quedó automá-ticamente garantizado gracias a la creacióndel Fondo de Estabilización, InversiónSocial y Reducción del EndeudamientoPúblico (FEIREP).

Así, el pueblo ecuatoriano no solamenteque no percibió ningún beneficio de losingresos generados por el boom petróleosino que, además, estuvo abocado a unamayor austeridad en el gasto público a finde generar los excedentes financierosnecesarios para pagar el servicio de ladeuda pública.

La dolarización continúa influyendo en lasestrategias económicas de los grupos domi-nantes en otro sentido: ha acentuado unaestructura de demanda guiada por las prefe-rencias de los consumidores con mayorpoder adquisitivo, los cuales compran pro-ductos importados y servicios proporciona-dos en muchos casos por franquiciasinternacionales. En uno y otro caso, losgrupos económicos mayores controlan, casioligopólicamente, tanto la importación debienes industrializados, su distribución –através de cadenas de supermercados omediante la instalación conjunta de servi-cios en «malls»– y, directamente, la propie-dad local de las franquicias.

En suma, a pesar de que el camino hacia la plenadominación oligárquica ya no es tan despejadocomo lo fue hasta muy avanzado el siglo XX, ennuestros días los actores y grupos de poder antesdescritos detentan un inmenso poder de veto fác-tico sobre segmentos claves de las institucionesdemocráticas y las decisiones políticas que surgendel Estado Nacional.

Si los cambios en las relaciones de poder entre lossectores dominantes han afirmado, en gran medida,la primacía de los grupos económicos frente alEstado, ello no ha implicado que hayan sido capacesde asegurar su pleno control por la vía electoral, almenos no de forma estable, y menos aún que hayanpodido impedir la emergencia de una serie de acto-res sociales y colectivos distantes de sus proyectos.

Los problemas de los sectores dominantes paraasegurar la dominación política se incrementaron

con el fin de la fase fácil del ajuste estructuralentre 1984 y 1996. Estos problemas crecieron enmedio del desorden económico causado por la cri-sis financiera de 1997-2000 y de la temporal fisu-ra de poder creada por la emergencia de un nuevoactor político: los sectores populares rurales orga-nizados en el movimiento indígena.

Es evidente que el colapso económico de 1997-2000 no puso fin a la larga historia de un modelode crecimiento extremadamente básico orientadohacia afuera, y que gran parte de los convenciona-les grupos económicos han salido beneficiadosincluso de la crisis temporal del modelo. Estaadaptación no ha dejado de tener sus costos, lasrelaciones entre los sectores dominantes han cam-biado, pero no lo suficiente como para comprome-ter en el largo plazo su reproducción.

A pesar de ello, y aunque los tecnócratas neoli-berales han permanecido largamente en el con-trol de las decisiones de política económica, lossectores dominantes no han logrado generar unoo varios partidos políticos capaces de transformarel dominio económico en dominio legítimo esta-ble. Tampoco han conseguido integrar de mane-ra permanente en el esquema de reproduccióndel modelo neoliberal a los liderazgos políticos ysociales de los sectores populares. Lo más quehan alcanzado en este aspecto es constituir «par-tidos orgánicos» regionales que, por su propiadinámica interna –faccionalismo y particularis-mo–, tampoco han ofrecido una solución al pro-blema de «dominar sin gobernar directamente»(Andrade, 2005).

Los problemas de construcción político-organizativade los sectores dominantes, así como el aumento enel nivel de conflictividad entre sus diversas faccio-nes, han abierto el contexto para la emergencia denuevos actores sociales interesados en reorientar losdestinos económicos y políticos del país. De la manode los movimientos sociales –sobre todo del movi-miento indígena– y otras organizaciones colectivas-que resistieron a los avances de las políticas de ajus-te estructural en los años 90, en el siglo XXI han sur-gido nuevos agentes colectivos, bajo la forma deasambleas, movimientos ciudadanos, redes y coali-ciones sociales, que han debilitado más aún la legi-timidad de los partidos políticos y han entrado en ladisputa por la definitiva salida del ciclo neoliberalen el Ecuador.

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Es en dicho momento político que se inscribe la viabi-lidad política de este Plan Nacional para el Buen Vivir

4.1.6. Un balance global de lapolítica neoliberal

El panorama descrito permite concluir que el mode-lo de crecimiento existente en el Ecuador, en losúltimos 15 años, ha conducido a la simplificación dela producción nacional, por el predominio de aque-llas ramas económicas que generan rentas por pre-cios internacionales favorables, mientras que lasposibles bases de una estructura productiva nacionaly autónoma han sido barridas por un modelo deimportaciones que beneficia a consumidores dealtos ingresos y a empresarios especuladores.

La reprimarización de la economía, la escasainversión productiva y el énfasis en la proteccióndel capital financiero han impedido, en efecto, lareactivación de la estructura productiva nacionaly su plena diversificación para un rendimientomás equilibrado de la economía.

Por lo demás, la competitividad centrada en lareducción de costos del trabajo y en la obtenciónde rentas extractivas a costa del deterioro de losecosistemas, junto con la desregulación del mer-cado y la ineficacia de un sistema tributario queno permite obtener los impuestos del capital y delos contribuyentes de mayores ingresos, son fac-tores avanzados por el neoliberalismo, que tuvie-ron graves consecuencias en el debilitamiento de

las funciones del Estado como garante de dere-chos, como productor de bienes públicos de cali-dad y como promotor eficiente de un desarrollohumano estable y soberano.

Esto ha redundado en la continuidad de determi-nadas relaciones de poder, en que las clases domi-nantes aparecen como las únicas beneficiarias delos escasos frutos del crecimiento económico. Supoder económico ha sido la base para su altísimonivel de influencia política sobre las institucionespúblicas.

Así, la fragilidad de las instituciones estatales y delaparato productivo se evidenció al final del siglopasado, cuando no hubo capacidad para enfrentaradecuadamente factores adversos como el fenóme-no de El Niño (1998) y la crisis bancaria (1999),que determinaron un incremento de la pobreza de12,84%, entre 1995 y 1999, hasta alcanzar a52,18% de la población del país (Cuadro 4.1).

La estabilidad nominal provista por la dolariza-ción permitió que, seis años más tarde, en 2006,la pobreza y la pobreza extrema retornaran aniveles similares a los registrados hace una déca-da. No obstante, dado el crecimiento poblacio-nal y sabiendo que la tasa de fecundidad de losmás pobres es más elevada que el resto de lapoblación, se puede afirmar que, en los últimos10 años, existe un mayor número de pobres entérminos absolutos.

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Cuadro 4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 – 2006

–como porcentaje de la población–

Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV. Varios años.

Elaboración: SENPLADES.

Los problemas ocasionados por los desastres natu-rales, la crisis financiera o el cambio de moneda nohan impactado en forma simétrica a la población.Según el SIEH-ENEMDU, entre 1990 y 2006, sólolos hogares pertenecientes a los estratos de ingresosmás altos no vieron retroceder su ingreso per cápi-ta, mientras que, sistemáticamente, los ocho pri-meros deciles de la población redujeron sus nivelesde percepción de ingresos. En los 16 años conside-

rados, el decil nueve mantuvo su participación delingreso en 16,2%, mientras el decil más favorecidoincrementó su participación de 35,5% a 41,8%(Gráfico 4.4). En el período mencionado, se puedeobservar un proceso de concentración del ingreso:mientras en 1990 el 10% más rico de la poblaciónganaba 18,7 veces más que el 10% más pobre de lapoblación, en 2006 el 10% más rico ganaba 38 vecesmás que el 10% más pobre (Ramírez R., 2007).

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Gráfico 4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar

Fuente: SIEH-ENEMDU, 1990-2006.

Elaboración: SENPLADES.

Como se señaló previamente, en el período de libe-ralización el proceso de apertura de la economíaecuatoriana no generó un incremento de la deman-da de la mano de obra poco calificada. Por el con-trario, dio lugar a una mayor demanda de mano deobra de alta calificación. Dicho proceso provocó, asu vez, un aumento de la brecha salarial entre cali-ficados y no calificados. Con ello, contribuyó adi-cionalmente al incremento de la concentración delingreso y de la desigualdad antes descritos. Tal pro-ceso no parece haber cambiado. No es simplecoincidencia que hoy en día la escolaridad prome-dio de los trabajadores dedicados a las actividadesexportadoras (el denominado sector transable) sea

casi 4 años mayor que la de los sectores dedicadosa las satisfacciones propias del mercado interno (eldenominado sector no transable de la economía).

La reducción de la pobreza de 52,18% a 38,28%entre 1999 y 2006 (Cuadro 4.1), no está asociadaa transformaciones estructurales dirigidas a generarempleo y a reducir la desigualdad. Las políticassociales «focalizadas» siguen viendo a la personapobre como un «otro» que requiere asistencia, perocuya inclusión social se abandona a la improbablereacción mecánica de un mercado, que, en reali-dad, conduce a los inversores hacia la asimilaciónde tecnologías expulsoras de mano de obra.

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La evolución de la pobreza está vinculada, másbien, a los ciclos económicos, en especial a losprecios internacionales del petróleo y al ingresode remesas.

En consecuencia, el crecimiento, –entendido enun sentido abstracto20– y la estabilidad macroe-conómica son condiciones necesarias, pero nosuficientes para reducir la pobreza. Más aún, elcrecimiento y la estabilidad macro no son valoresen sí mismos, son instrumentos que deben articu-larse en beneficio, sobre todo, de los pobres, esdecir, deben considerar al mismo tiempo meca-nismos de inclusión social y productiva de losgrupos más vulnerables del país.

El ingreso y el consumo de los hogares no han sidodistribuidos de manera equitativa, lo que ha frenadoel crecimiento de la demanda agregada y las posibi-lidades de expansión de la economía nacional. Pero,asimismo, la producción ha mostrado un proceso deconcentración industrial que ha favorecido a lasempresas formadoras de precios, –a costa de lasempresas tomadoras de precios21–; ha limitado lascondiciones reales de competencia; obstaculizadoprácticas de mercado transparentes y frenado laexpansión de la demanda de empleo formal, bienremunerado e incluyente. La concentración indus-trial en el Ecuador, medida por el coeficiente deGini, demuestra la desigual estructura de la industrianacional y constata que la producción industrial hasido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2).

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Cuadro 4.2: Concentración industrial 2005*: coeficiente de Gini**

* Ramas elegidas al azar.

** El coeficiente de Gini del consumo es una medida estadística de la desigualdad en la distribución del consumo per cápita de los

hogares, que varía entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad mientras se aproxima más a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de

una distribución totalmente equitativa.

(1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas.

(2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas.

(3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas.

(4) Cien primeras empresas por ventas.

(5) Cien primeras empresas por ventas.

Fuente: Producto Indicador, 2005.

Elaboración: SENPLADES.

Las inequidades que este esquema de crecimientoha consolidado no se limitan a la distribución delingreso o a la concentración de la propiedad pri-vada (extranjera y nacional) del aparato producti-vo. La preponderancia otorgada al sector externo,como guía del crecimiento económico, inhibe unequilibrado desarrollo humano en todo el territo-rio nacional, ya que evita que sus regiones se inte-gren en un proceso armónico en el que sereduzcan las disparidades.

A pesar de que en el período más fuerte de libera-lización de la economía se dio mayor importanciarelativa a los sectores transables del aparato pro-ductivo (los que pueden comercializarse en elmercado internacional), durante la década pasadaestos sectores experimentaron limitados incre-mentos de su productividad. Entre 1992 y 1997,hubo un incremento de 2,4% para todos los tran-sables y de 1,3% para los no transables, excepto elpetróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas

20 Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva capaz de integrar el trabajo nacio-nal y promover una soberanía nacional ante las variaciones de los factores externos.

21 Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico que pueden aumen-tar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la demanda. Las empresas tomadoras de pre-cios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen mayor injerencia en la definición de los precios del mercado.

en el uso de capital –petróleo (transable), electri-cidad y agua (hasta entonces, no transables)–experimentaron crecimientos significativos de suproductividad (8,5% y 13%, respectivamente).Sin embargo, su demanda de empleo apenasalcanzó a 0,7% de la demanda total de empleo delos sectores no agrícolas. Mientras tanto, lasramas de actividad no transables no agrícolas, queocuparon 82,7% de la demanda total de empleosno agrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en suproductividad (Vos, 2002).

Si bien este conjunto de datos da cuenta de dosdécadas perdidas de desarrollo, existe un espejis-mo en el crecimiento, originado a partir de la cri-sis vivida en el país luego del salvataje bancariopropiciado por las élites en 1999, para sostener aun sector que adolecía de enormes deficiencias degestión y amplios márgenes de discrecionalidad e

intereses vinculados en el manejo de los ahorrosde la ciudadanía.

Desde el año 2000, el argumento central para sos-tener la dolarización se ha basado en la necesidadde exportar cada vez más para financiar la balanzaexterna, en un escenario general de apertura eco-nómica. Los resultados alcanzados muestran el fra-caso de esta estrategia. Entre 2000 y 2005, el índicede apertura de la economía ecuatoriana se incre-mentó de 0,748 a 0,812, lo que, según la ortodoxiapredominante, indicaría una evolución apropiada.No obstante, la balanza comercial (incluyendo bienesy servicios) se deterioró. Hubo un crecimiento realde las importaciones equivalente a 45,1%, pero lasexportaciones sólo crecieron 34,1%, en especialdebido a la evolución del precio internacional delpetróleo, variable totalmente fuera de control y queoscila de acuerdo a factores exógenos (Gráfico 4.5).

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Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006

–como porcentaje del PIB–

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

El incremento de las importaciones no necesaria-mente significa un abaratamiento de los costos niun aumento de la competitividad de la producciónnacional remanente. Son otros factores los quecrean tal competitividad (credibilidad de las insti-tuciones, paz social basada en un efectivo avance

en la justicia para todos, calidad y pertinencia dela educación, un adecuado sistema de ciencia ytecnología, regulación de los mercados, etc.). Porel contrario, el incremento de las exportacionesimplica otros dos procesos negativos para el biencomún: la conversión de un sector de empresas de

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orientación productiva al sector intermediario oespeculativo (financiero, inmobiliario) y la com-petencia desleal (dumping social) a la producciónde la economía popular, que es también degradadaa la mera intermediación (sector informal urbano)o desplazada del mercado (pequeña producciónagropecuaria). La seguridad y, más aún, la sobera-nía alimentaria se deterioran gravemente y, paracompensar ese déficit del comercio exterior, seprivilegian las exportaciones no sólo de productoscompetitivos, a costa de la vida de los trabajado-res, sino de condiciones no renovables de la natu-raleza, lo que genera desequilibrios ecológicos, quetendrán fuertes repercusiones en el futuro.

El acelerado crecimiento de las importaciones yel lento crecimiento de las exportaciones nopetroleras dan cuenta de las escasas opciones de

creación de puestos de trabajo digno, lo que hacontribuido a deteriorar las condiciones de vidade la población por la vía del desempleo, elsubempleo, el empleo precario y la reducción delos salarios reales.

El repunte de las exportaciones de petróleo, sibien contribuye a sostener el gasto fiscal, no repre-senta una opción real para el crecimiento delempleo, dada la mínima absorción de mano deobra de esa rama de actividad, extremadamentedependiente del factor capital. A fin de cuentas, laapertura, que en el balance ha sido negativa desde2001, está sostenida por las remesas enviadasdesde el exterior por la mano de obra expulsada deun país que no presenta tasas de inversión satisfac-torias en las ramas en las que más se puede asimi-lar la fuerza laboral (Gráfico 4.6).

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Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990-2006

Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre.

Fuente: Banco Central del Ecuador y Dirección Nacional de Migración, INEC.

Elaboración: SENPLADES.

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La sociedad ha sufrido, en suma, las consecuenciasdel ajuste estructural impuesto por la coaliciónentre fuerzas políticas y económicas externas, y lasélites nacionales carentes de un proyecto propioque trascienda la acumulación y defensa de posi-ciones de privilegio. Los efectos son indiscutibles:una sociedad crecientemente fragmentada, polari-zada, en la que ha sido evidente el deterioro de lasvidas de las mayorías, más allá de lo que estaban

dispuestas a soportar. Las «turbulencias» políticas yla creciente desconfianza en las instituciones polí-ticas confirmaron lo que las políticas del Consensode Washington, impulsadas por los organismosfinancieros multilaterales y la OrganizaciónMundial de Comercio, ya anticipaban: la genera-ción de una sociedad cada vez más ostentosamen-te injusta y muy proclive a continuos problemas deinestabilidad y conflicto político.

4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuadorfrente a la crisis mundial

La crisis mundial se evidencia con más fuerza araíz de la crisis en los mercados financieros esta-dounidenses y ha contagiado a todo el mundo. ElSur, que no ha tenido responsabilidad en la crisis,resulta ahora su víctima. Durante años, EEUUmantuvo gigantescos déficit comerciales y fiscales.Cualquier otro país habría sido obligado a deva-luar y a «corregir» sus desequilibrios en el marcode las políticas ortodoxas promovidas por ciertosorganismos multilaterales como el FMI.

Sin embargo, las crisis han sido fenómenos constitu-tivos del sistema. Así, en los últimos 200 años hanexistido 23 crisis económicas en los países llamadosdel primer mundo. La crisis actual no sólo es finan-ciera. Esta ha sido la última característica visible. Lacrisis es también productiva, ética y de confianza,alimentaria, energética y ambiental, expresando enconjunto una crisis del sistema capitalista.

En un contexto de políticas neoliberales, las respues-tas tradicionales a la crisis hubieran sido políticas procíclicas y medidas en procura de austeridad en lapolítica fiscal. En el tema comercial se hubiera pro-movido un aperturismo insensato e indiscriminado yel ajuste hubiera sido a través de la flexibilizaciónlaboral. Sin embargo, el Ecuador ha respondido a lacrisis con medidas que enfatizan en una nueva visiónpos-neoliberal. Estas incluyen a las políticas que elGobierno ha realizado para blindarse de la crisis, laspolíticas de corto plazo para enfrentar la crisis y laspolíticas de mediano y largo plazo para promover unmodo de generación de riqueza distinto.

De ese modo, Ecuador ha dado grandes pasos paraevitar la vulnerabilidad del país ante las crisis delcapitalismo. De haber tenido más tiempo para cose-char los resultados de la política macroeconómica,esta crisis nos habría afectado mucho menos. Ellodemuestra la validez de las medidas anticíclicasaplicadas por el Gobierno Nacional para lograr quela crisis no afecte a los sectores más pobres del país.

El oportuno esfuerzo realizado por nuestro paísdesde 2006 por recuperar el rol del Estado debecontinuar, fortalecerse y tornarse prioritario enrelación con dos aspectos: primero, el uso eficientede los recursos públicos que se verán disminuidospor el mismo efecto de la crisis mundial; segundo,el fortalecimiento del apoyo nacional a la agendade cambios plasmada en el presente Plan Nacionalpara el Buen Vivir, de tal manera que logremosatravesar la crisis sin afectar a los más pobres, sin

sacrificar los objetivos primordiales el Buen Vivirni la transformación del Estado, y que el país puedasuperar la crisis en las mejores condiciones.

En el contexto actual, el mayor desafío para elGobierno Nacional será atravesar la crisis sin afec-tar a los más pobres (2’176.877 ecuatorianos vivencon menos de USD $ 1 diario), y mantener al paísen las mejores condiciones, entendiendo que lacrisis se convierte necesariamente en un limitan-te. Para este fin, la función de (re)distribucióndeberá poner énfasis en evitar que la crisis afectecomo siempre a los más pobres.

Adicionalmente, en lo económico, queda claroque la crisis va a incidir en el flujo de caja, lo cualse reflejará en restricciones al programa posneoli-beral. En consecuencia, la reprogramación presu-puestaria deberá ser pensada para el corto,mediano y largo plazo, con el fin de garantizar unproceso de priorización consensuado y el uso efi-ciente de los recursos internos aplicados a la estra-tegia nacional de desarrollo, y lograr fuentes definanciamiento externo (multilateral, regional obilateral) que van a ser necesarias, en el marco delrespeto a la soberanía nacional.

Por el lado de los ingresos, profundizar la reformatributaria será una tarea que deberá continuar, puessin capacidad recaudatoria no se puede tener fuer-te incidencia distributiva.

La necesidad de maximizar las reservas petroleras yde diversificar la producción, incluyendo la genera-ción de valor agregado a los bienes primarios, al igualque la diversificación de los mercados, son tareasurgentes que deben concretarse para reducir los efec-tos de los choques externos descritos anteriormente.

Por el lado de los gastos, se debe impulsar la reduc-ción de los costos de transacción en procedimien-tos administrativos burocráticos que faciliten laimplementación de la política pública.

En relación a la función de regulación, la consolida-ción y puesta en marcha de la nueva arquitecturafinanciera que incorpora las diferentes iniciativas definanzas populares es otra misión importante paraque en la economía ecuatoriana exista un manejofiscal transparente y ágil, que reduzca la incertidum-bre de la economía y permita relanzar la iniciativaprivada (sobre todo la economía popular y solidariapero también la economía empresarial) hacia ellargo plazo, con el fin de defender el empleo y reac-tivar la producción desde abajo, desde un punto devista humano, hasta conseguir atacar el problema

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desde la base y reactivar la economía de la colecti-vidad. El rol del Banco del IESS, el relanzamiento almercado de capitales, la Red de SeguridadFinanciera, los nuevos roles de la Banca Pública,forman parte de esta nueva arquitectura financiera.

Por tanto, el fomento, la organización, la visuali-zación de la economía popular y solidaria, su auto-rregulación social basada en la democraciainterna, son componentes del marco legal requeri-do para dinamizar a este sector, que requiere de laactivación de la economía y la priorización de laeconomía endógena para el Buen Vivir.

En el escenario internacional, la búsqueda de lainserción inteligente y soberana en el conciertomundial debe concretarse en el caso comercial. Sibien en el corto plazo el mayor desafío es mante-ner los espacios de mercados logrados, en elmediano y largo plazo se debe buscar diversifica-ción y nuevos mercados. Esta inserción privilegiael impulso a la integración Sur-Sur, y el esfuerzode consolidar UNASUR; así como seguir y apoyarla agenda de los países que buscan nuevas reglaspara establecer un equilibrio mundial diferente.

Frente a la posible guerra de devaluaciones, seránecesario contar con un mecanismo de salvaguar-dia cambiaria, legítimo en la normativa internacio-nal y expedito en términos operativos (disparadoresque bloqueen oportunamente la entrada de produc-tos que pueden dañar la producción nacional), conun instrumental de medidas de control de frontera.

En términos defensivos, será necesario bloquearla negociación de acuerdos al estilo y contenidode los tratados de libre comercio, que limitaríanla capacidad de maniobra soberana de impulsarun modelo de economía endógena para el BuenVivir. Igualmente, habrá que fortalecer la defensanacional en los litigios legales con empresasinternacionales pues el valor de las potencialesdemandas suman un presupuesto anual delEcuador, lo cual limitaría la posibilidad de impul-sar los cambios propuestos.

En lo político, la crisis es el mejor aliado de lasfuerzas políticas opositoras, por lo que se requiereun manejo político concentrado en la construc-ción de una estrategia que permita que las accio-

nes para bloquear la crisis no se transformen encaos. Se necesita intervenir con fuerza para insta-lar reglas generales que prefiguren un nuevoacuerdo que garantice la gobernabilidad y la con-tinuidad de la construcción del nuevo modelo.

4.1.8. Tendencias demográficas

Una estrategia de largo plazo requiere considerar lastendencias y variaciones demográficas del paísdurante ese período. Los cambios poblacionales quese prevén para el Ecuador hacia el 2025 son varios.Todos estos, en su conjunto, plantean el reto de pla-nificar bajo consideraciones de variabilidad etárea,composición de género, esperanza de vida, entreotros. Las dinámicas poblacionales de los futurosaños impactarán sobre las políticas públicas enámbitos tan importantes y diversos que van desde lasostenibilidad del sistema de seguridad social hastala cobertura de educación básica, media y superior.

De acuerdo a las proyecciones, para el 2025Ecuador tendrá una población de 17,1 millones dehabitantes. Pese a que el ritmo de crecimiento des-cenderá a un promedio anual de 1,1% después del2020, el aumento de 3,3 millones de personas signi-fica un incremento considerable de habitantes.Además, la fecundidad se situará en 2,1 hijos pormujer, es decir cerca del nivel de reemplazo.Entonces, se puede esperar una población másgrande, pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse.

Simultáneamente, la esperanza de vida al naceraumentará algo más de 2 años, llegando a 77,5 añospara ambos sexos, y la tasa de mortalidad infantil sereducirá a cerca de la mitad durante los próximos17 años, pues pasará de 20 a 11 por mil nacidosvivos entre los años 2008 y 2025, respectivamente.Consecuencia de ello, el balance entre los diferen-tes grupos de edad se alterará significativamente. Laimportancia relativa de la población menor de 15años se reducirá de 31,2% a 24,5%, mientras que lade la población de 15 a 64 años se elevará del 63 al66% y la de la población de 65 y más años se incre-mentará del 6 al 9,3%.22 En otras palabras, estaría-mos ante un proceso de envejecimientodemográfico más acentuado, como se puede apre-ciar en la evolución de la pirámide poblacionalecuatoriana desde 1980 en los siguientes gráficos.

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22 Las proyecciones también evidencian que, como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad y el progresivoaumento de la esperanza de vida de la población adulta mayor, el índice de envejecimiento demográfico casi duplicarásu valor entre los años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60y más años, al terminar el primer cuarto de este siglo habrán 54.

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Gráfico 4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025

Fuente: INEC-Censos de Población 1982, Proyecciones de Población, 2008 y 2025.

Elaboración: SENPLADES.

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El cambio en la pirámide implicará que la pobla-ción en edades laborales y adultas aumentará,mientras que la población menor a quince años seirá contrayendo.23 Esto abriría la posibilidad deaprovechar la denominada «ventana de oportuni-dades», es decir aquel período finito en el tiempoen que el mayor crecimiento de la población de lasedades laborales ofrece la posibilidad de aumentarla producción y la riqueza nacional a través de suadecuada y progresiva incorporación al trabajo.24

Por tanto, la generación de empleos adecuados yde calidad se hace indispensable, sin olvidar lanecesidad de formar, educar y capacitar a estapoblación para lograr su potencial máximo.

Adicionalmente, los cambios en el perfil etáreoconllevarán modificaciones importantes en el con-sumo económico. Es probable que, en el curso de lospróximos 17 años, el crecimiento promedio anual dela demanda por bienes y servicios de la poblaciónmenor de 15 años se torne negativo (-0,1%).Mientras tanto, la demanda que corresponde a lapoblación entre 15 y 64 años aumentaría a unavelocidad de 1,5% en promedio anual, y la de losadultos mayores crecería a un ritmo, también pro-medio, 2,4 veces mayor que el anterior (3.8%).

Así como el consumo, la demanda por serviciosde salud de la población adulta mayor crecerá auna velocidad significativamente superior a la dela población entre 15 y 64 años (3,8% frente a1,9%, respectivamente), a la vez que aquella delas personas menores de 15 años se tornará nega-tiva (-0,2%). A estos cambios se sumarían otrosen temas relacionados a la educación.

Proyectando que la población de 5 a 14 años empe-zará a disminuir desde el 2010, es probable que apartir de ese año la demanda por educación básicamuy probablemente tienda a declinar. Por el ladode la educación media, la población entre 15 y 17años aumentaría su tamaño hasta el año 2015,después de lo cual comenzaría a reducirse numéri-camente. A diferencia de los subconjuntos anterio-res, la población que potencialmente demandaría

educación superior, es decir aquella comprendidaentre los 18 y 24 años, incrementará su tamañodurante los próximos 17 años. Pasará de 1’809.000personas a 1’983.000 entre 2008 y 2025. Entonces,será necesario poner un importante énfasis en laeducación superior en la próxima década y media,sobretodo advirtiendo el incremento de laPoblación Económicamente Activa.

Las proyecciones, justamente, prevén que la PEAaumente a una velocidad promedio anual de2.2%.25 En términos absolutos, esto implicará quecada año se integren a la fuerza laboral 170.000personas en promedio. Siendo así, mantener laactual tasa de desempleo –alrededor del 7%–hacia el año 2025, requerirá crear 154.000 empleosanuales en promedio.

Los retos que plantean los cambios poblacionalesprevistos hacia el 2025 no son menores. Es precisotomar en cuenta las variaciones anotadas para pla-nificar los cambios en el modelo de acumulación ygeneración de riqueza. Aprovechar la breve «ven-tana de oportunidad» de los próximos años es unachance que no se puede dejar pasar, puesto que enel largo plazo el envejecimiento de la poblaciónpuede hacerse todavía más marcado, obligando aenfrentar escenarios más complejos en torno aseguridad social, producción y servicios.

4.2. 31 meses deRevolución Ciudadana

4.2.1. El cambio político:hacia el quiebre democráticode la dominación oligárquica

El 27 de abril de 2009, 3’584.236 de ecuatorianos,que representan 51,99% de los votos, ratificaronel proyecto político del Movimiento Patria Altivay Soberana (PAIS) y, en un hecho sin precedentesen el actual ciclo democrático, reeligieron en pri-mera vuelta al binomio Rafael Correa-LeninMoreno como gobernantes para el período2009-2013. Luego de 10 años de inestabilidad y

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23 En términos absolutos la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 personas (cerca de 6.300personas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas mayores aumentará en 2’600.760personas, respectivamente.

24 En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta alcanzar en el año 2025un valor cercano al 51%.

25 Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6.3 millones a 9.1 millones de personas.

turbulencia política, el pueblo ecuatoriano decideconfirmar en el ejercicio del poder a una tenden-cia que encarna múltiples expectativas y posibili-dades de cambio y construcción de un verdaderoproyecto nacional de desarrollo.

Antes de las elecciones de abril de 2009, el puebloratificó en las urnas, y por tres ocasiones, el impulsoque el Gobierno de la Revolución Ciudadana habíaotorgado al proceso de transformación constitucio-nal, como condición indispensable para modificarlas bases de la economía, la sociedad y la política ygenerar un nuevo pacto de convivencia nacional.Así, la convocatoria a una Asamblea Constituyentefue aprobada por 81% de los ciudadanos (abril de2007), la votación de los movimientos y partidospolíticos –Alianza País, MPD, Pachakutik, entreotros– que sostenían la opción de cambio alcanzó

más de 70% (septiembre de 2007) y la aprobaciónde la nueva Carta Magna contó con el respaldo de64% de la ciudadanía (septiembre de 2008). Elpueblo refrendó, en todas estas ocasiones, con suparticipación directa en las urnas, la ruta de la trans-formación estructural del Estado y del modelo dedesarrollo a la que, desde enero de 2007, se habíacomprometido el nuevo gobierno ecuatoriano.

Más aun, por primera vez en los últimos 30 añosde regímenes civiles, la distribución territorial delvoto no reflejó las históricas divisiones regionalesdel país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil). Laopción del cambio triunfó incluso en la ciudad deGuayaquil –donde, hace 15 años, el derechistaPartido Social Cristiano ha controlado todos losresortes del poder local– y prácticamente en todoel territorio nacional (Mapa 4.1).

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Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 1978-2009 (primera vuelta)

Resultados 1978 Resultados 1984

Resultados 1988 Resultados 19924.

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Como se aprecia en el último mapa, el proyecto de laRevolución Ciudadana tiene un sólido anclaje a lolargo de todo el espacio nacional y ha conseguido,así, quebrar el dominio político que los tradicionalesbloques de poder habían mantenido, desde hace dosdécadas y media, en el Ecuador. La legitimidad delliderazgo presidencial y la inmensa desconfianza ciu-dadana en los partidos políticos han modificado lacorrelación de fuerzas. Los grupos oligárquicos y lossectores económicos dominantes han perdido granparte del férreo control que ejercían sobre las institu-ciones estatales. La democracia sólo puede afirmarsecuando se produce una nítida separación entre elpoder económico y el poder político. El triunfo enseis elecciones consecutivas, en menos de tres años,y la consecución de un alcance nacional a través deprocesos legal y legítimamente constituidos abren laposibilidad de disputar el poder de facto. Quizás estepodría ser señalado como el principal logro de estos31 meses de Revolución Ciudadana.

La transición hegemónica que vive el Ecuadortiene el sello de la legitimidad democrática deuna acción gubernativa, sostenida en el marco deun proyecto nacional de cambio político, quepropende a la defensa del interés general porencima de los intereses y privilegios de los pode-res de hecho.

4.2.2 Perspectivas «posneoliberales»La idea de cambio, vislumbrada para el Ecuadordel siglo XXI, apunta hacia una ruptura con lasbases institucionales del sistema político y econó-mico imperante durante las tres últimas décadas.Se trata del inicio de un ciclo de cambios radica-les que buscan dar nuevas respuestas a los profun-dos problemas estructurales del Ecuador, en elmarco de la histórica irresolución de la formacióndel Estado, la nación y la construcción de unaidentidad colectiva con un proyecto soberano eigualitario para el Buen Vivir de toda la sociedad.

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Fuente:

Consejo Nacional Electoral.

Elaboración:

SENPLADES.

Resultados 1998 Resultados 2002

Resultados 2009

El contexto histórico en que dicha perspectiva decambio busca avanzar es, sin embargo, complejo.Aunque la crisis de la vigente fase neoliberal delcapitalismo abre oportunidades para desplegarnuevas agendas y estrategias de desarrollo, sobretodo en los países del sur del globo, es claro quepara inicios del siglo XXI, el neoliberalismo yahabía sido exitoso en restaurar y consolidar elpoder de una clase específica (Harvey, 2007). Loscircuitos del capital financiero y los segmentos delempresariado global occidental, parapetados entorno suyo, acumularon más que nunca antes en lahistoria, incrementaron sus márgenes de influen-cia y poder político y se colocaron a la cabeza dela coordinación del orden global.

Paradójicamente, desde las primeras insinuacio-nes de la vigente crisis económica, que eclosiona-ría en toda su extensión durante el «septiembrenegro» del año 2008, las economías nacionales dediversos puntos del planeta, incluso allí donde elcredo neoliberal luce aún vigoroso, han vuelto susojos a la intervención pública y masiva delEstado, como forma de sostener y reactivar el cré-dito, la producción, la demanda, y salvaguardarasí, en algo, al sistema financiero. El eje franco-alemán amenazó incluso con abandonar lareciente cumbre del G-20 si, entre los acuerdos dela cita, no se hacía alusión a la necesidad decierta regulación sobre los paraísos fiscales y lasmaniobras especulativas. Este llamado desespera-do a una cierta intervención estatal y a una regu-lación mínima del sistema financiero –que, por lodemás, ha resultado del todo ambigua y no haproducido aún los resultados deseados– marcanuna decisiva inflexión en el turbulento ciclo neo-liberal abierto en 1981, cuando Ronald Reaganafirmaba que «el Estado no es la solución, sino elproblema». No por casualidad, en 2008, el premioNobel de Economía Joseph Stiglitz señaló que «lacrisis de Wall Street ha sido para el fundamenta-lismo de mercado lo que la caída del muro deBerlín fue para el comunismo».

En diversos países de América Latina, el avancede una agenda pública que procure el desmantela-miento de las políticas neoliberales se esbozó conalgún margen de anticipación en relación al esta-llido de la crisis. En efecto, ya desde los albores delsiglo XXI, llegaron al poder nuevas coalicionespolíticas de signo progresista, que capitalizaron elcansancio de la población en relación con las polí-

ticas orientadas al mercado. Al combinarse conuna modernización fragmentada y un bajo creci-miento económico, las políticas neoliberalesaumentaron la pobreza, reprodujeron las desigual-dades y desmantelaron las estructuras de asistenciasocial estatales de corte universal. El retraimientode la protección social del Estado, en países dondeapenas empezaba a consolidarse, fue percibido porla ciudadanía como un abandono de la poblacióna su propia suerte y dio paso al resentimientosocial y a la indiferencia de las instituciones polí-ticas. No parece casual, entonces, que los triunfosde tales coaliciones (Venezuela, Bolivia, Brasil,Argentina, Uruguay, Chile, Paraguay, El Salvador,República Dominicana y Ecuador) provengan,sobre todo, de la participación electoral y del votode los sectores populares y medios de cada país(Ramírez F., 2006: 30-44).

El relanzamiento de la acción pública, en elmarco de un intenso protagonismo del Estado, yla recuperación de sus capacidades de promocióny conducción del desarrollo se han situado, desdeinicios del siglo XXI, en el centro de la accióngubernativa en diversos países de la región. Talenfoque insinúa la instauración de un ciclo pos-neoliberal en la política económica, pero tambiénel advenimiento de una constelación de políticascon fuerte acento en la (re)distribución de lariqueza, y la reconstrucción de las bases institu-cionales y de las capacidades estatales para acti-var una vía heterodoxa de desarrollo. Así, yaunque el posneoliberalismo no condense todo elideario que los sectores progresistas latinoameri-canos han venido construyendo a lo largo delúltimo cuarto de siglo, se sitúa en el corazón desus dilemas estratégicos y de sus programas y con-flictos políticos internos, allí donde muchas desus fuerzas han llegado al poder.

La innovadora agenda de políticas públicas que halanzado el gobierno ecuatoriano, en el breve cicloque va de enero 2007 a agosto 2009, se sitúa glo-balmente, al igual que el resto de la región, en lascoordenadas del posneoliberalismo. Es muy proba-ble, sin embargo, que, de confirmarse la tendenciade cambio político que vive el país, lo que hoy seesboza como un horizonte de superación del neo-liberalismo se decante, en pocos años más, comouna propuesta integral sobre las formas más idóne-as para mejorar las condiciones de vida de lassociedades del sur del globo.

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Por lo pronto, el triunfo de Rafael Correa yAlianza País (AP) en las elecciones presidencialesdel último trimestre de 2006 abrió el abanico deoportunidades para el «relanzamiento de la acciónpública», como principal detonante de una estra-tegia de desarrollo heterodoxa, cuyos fines últimosson la promoción del Buen Vivir y la realizaciónde las capacidades individuales y colectivas, en elmarco de un acceso igualitario a los recursos y a lasoportunidades sociales.

4.2.3. Sentidos y avances de lanueva acción pública:la Constitución como horizonte

En los 31 meses transcurridos desde la asunción almando del presidente Correa, el relanzamiento haimplicado un progresivo retorno estatal al primerplano de la escena política. En la agenda interna,se ha apuntado hacia el reestablecimiento de lascapacidades estatales de planificación del desarro-llo, de regulación y control de los sectores estraté-gicos de la economía, y de distribución y(re)distribución de la riqueza social. En el ámbitode la política exterior, se ha avanzado en la con-cepción de una estrategia geopolítica que impulsadiversos procesos de integración regional, así comouna inserción soberana en el contexto global.

El esbozo y la puesta en marcha de una nuevaagenda pública ha supuesto, sin embargo, unaintensa disputa política con los partidos tradicio-nales y las élites ecuatorianas: círculos empresaria-les, bancarios, financieros, mediáticos –afines a lasideas liberales dominantes a lo largo de los noven-ta– e incluso diversas agencias estatales, corpora-ciones y sectores burocráticos comprometidos conel viejo orden han desafiado y bloqueado abierta-mente las extensas expectativas de cambio impul-sadas por el nuevo gobierno. La estrategiaantisistémica y el discurso antineoliberal queRafael Correa promocionó desde el inicio de lacampaña electoral del 2006 lo situaron siempre enlas antípodas del poder establecido.

Apoyados en un sólido respaldo popular y favoreci-dos por la inmensa debilidad del sistema de parti-dos, Rafael Correa, el movimiento político AlianzaPaís (AP) y el gobierno asestaron diversos golpes ala estructura de poder que sostenía el modelo deEstado y de desarrollo de la década de los noventa.Las decisiones políticas del régimen lo ubican,entonces, por fuera de la pugna hegemónica entre

los dos sectores de las clases dominantes que se handisputado el poder, prácticamente, desde el retornode la democracia en 1979: el polo de intereses eco-nómicos articulado en torno al Partido SocialCristiano, al que se sumaron en su tiempo laIzquierda Democrática y la Democracia Popular; yel polo que inicialmente giró en torno a AbdaláBucaram y terminó expresándose con ÁlvaroNoboa, por medio de un Lucio Gutiérrez quehacía de doble comodín, tanto en la articulacióndel bloque como en los nexos entre este y el poloPartido Social Cristiano (Unda: 2008).

El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, aeste amplio bloque de poder. La incautaciónestatal de casi 200 bienes del poderosísimo grupoIsaías (septiembre de 2008) y el cobro de la deudapública de dicho grupo reafirmaban la defensa delos intereses públicos y la vocación antioligárqui-ca de la Revolución Ciudadana. Se retomaba, a lavez, la tarea inconclusa que dejaron los gobiernosnacionalistas militares de los años sesenta ysetenta, que diezmaron únicamente la estructurade poder de los terratenientes serranos en relacióncon la democratización de las relaciones económi-cas y políticas en el Litoral. En tal opción sedelinea una efectiva ruptura con la matriz depoder social que sostuvo el ciclo neoliberal.

La derrota electoral de los partidos políticos –delcentro a la derecha–, que inauguraron el régimendemocrático en 1979, durante los comicios con-vocados para la elección de los representantes ala Asamblea Nacional Constituyente en 2008, eldeterioro del espacio de representación de lasformaciones derechistas surgidas a fines de siglo(Partido Renovador Institucional AcciónNacional, Partido Sociedad Patriótica) y la afir-mación de una nueva fuerza política progresista(AP), acompañada, no sin tensiones, por otraspequeñas fuerzas de izquierda en el seno de laAsamblea, reflejan la configuración de unanueva correlación de fuerzas en el Ecuador delsiglo XXI.

De este escenario, surgió el proyecto constitucio-nal presentado al país la última semana de juliode 2008 y ratificado el 28 de septiembre de eseaño. Descontando la ratificación del presidencia-lismo como régimen político, la Carta Magnaavanza, entre otros elementos, hacia cuestionesligadas con:

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Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre Estado y mercado en el Ecuador: 1998-2007*

* La fuente consultada no presenta datos para todos los años.

Fuente: Latinobarómetro, 2007.

Elaboración: SENPLADES.

• implantación de una economía social ysolidaria;

• reconstitución y racionalización estatal; • descentralización del Estado;• recuperación de la planificación pública;• regulaciones ambientales del desarrollo; • consagración de los derechos de la naturaleza; • reconocimiento de la plurinacionalidad

del Estado;• promoción de la participación social y el

poder ciudadano;• construcción de un Estado constitucional;• ampliación de los derechos;• prefiguración de un modelo de desarrollo

distante del canon ortodoxo;• primacía del poder civil sobre el actor militar;• profundización del sufragio universal, que

amplía la comunidad política al facultar elderecho al voto de jóvenes mayores de 16años, ecuatorianos en el exterior, extranje-ros, personas privadas de la libertad sin sen-tencia, policías y militares.

La Constitución innova y contiene, así, el conjun-to de demandas e intereses que emergieron desdela resistencia popular en contra el neoliberalismo,y otras agendas de modernización democrática ytransformación social del Estado, así como encontra de la política y la economía represadas a lolargo de los años noventa. La particularidad delproceso político en curso ha estado caracterizada,desde esta perspectiva, por líneas de cambio y rup-tura política con el «viejo orden», que han adqui-rido un estatuto constitucional y que, más allá dela agenda gubernamental, se han convertido enejes de un nuevo pacto de convivencia de largoplazo para los ecuatorianos.

La Carta Magna delinea, entonces, el horizontede sentido de la dinámica democrática y de lasdecisiones gubernativas que el Ecuador deberáseguir en los años que vienen. La Constitucióncontiene y prefigura las líneas maestras del pro-yecto colectivo con el que la sociedad quiereconducirse a sí misma, hacia un nuevo momentode su desarrollo histórico.

Asistimos, por tanto, a un ciclo en el cual elliderazgo político se consolida en la medida enque es capaz de leer y sintonizar con el conjuntoprimordial de demandas, expectativas e ideasimperantes en el seno de las relaciones sociales.Además del rechazo a los partidos y la demandade mayor participación social en el procesodemocrático, este campo ideológico expresa unamayor demanda de Estado y menor predominiodel mercado en «el camino al desarrollo»(Cuadro 4.3).

Estos elementos están atravesados por una reac-ción antielitista, una recuperación de los senti-dos de pertenencia nacional y un extensosentimiento de soberanía en grandes capas de lapoblación. El predomino de este conjunto deideas expresa que el conflicto y la lucha política,que antecedieron a la vigente transición políti-ca, delinearon un horizonte de comprensióncomún para vivir en, hablar de y actuar sobre losórdenes sociales caracterizados por específicosmodos de dominación. Es más probable que unproyecto político se consolide democráticamen-te, y no de modo despótico o coercitivo, cuandoel bloque de gobierno y la sociedad compartenun conjunto más o menos extenso de valores eideas políticas.

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Entre estas ideas políticas, se destaca la necesidadurgente de relanzar la acción del Estado al primerplano de la regulación económica y de la reactiva-ción económico-productiva. Este es uno de loselementos diferenciadores entre la nueva agendapública y las políticas neoliberales. Bresser-Pereira(2007) ha señalado que, en los últimos años,América Latina asistiría a la emergencia de unnuevo discurso sobre el desarrollo, que no puedeser confundido ni con el discurso desarrollista clá-sico, cuyas distorsiones derivaron en las crisis delos años ochenta, ni tampoco con la ortodoxianeoliberal convencional. Desde el punto de vistade la política de desarrollo, la diferencia principalconsiste en que, para esta última, el concepto denación no existe, mientras que, para el nuevoenfoque, el agente fundamental son las naciones,que usan su Estado para promover el desarrollo ylas identidades interculturales.

Por lo demás, y sobre la base de algunas ideas delmismo autor, el nuevo enfoque, aún en plenaconfiguración, recuperaría y colocaría en primerplano: a) la necesidad de constituir colectiva-mente una estrategia nacional para la inversiónproductiva, la innovación, el empleo y la inclu-sión; b) la idea de que, históricamente, el finan-ciamiento de la inversión se ha hecho, en lofundamental, sobre la base de capitales naciona-les y ahorro interno, y no como plantea el discur-so ortodoxo, a partir del ahorro externo y latransferencia de capitales de los países ricos; c) elconvencimiento de que la estabilidad no debe sersólo de precios, sino también un tipo de cambiocompetitivo y un tipo de interés moderado, demanera que se procure razonables niveles deempleo y no sólo la atracción de capitales; d) lanecesidad de conservar un cierto equilibrio fiscal,que lo diferencia en gran forma del desarrollismodel ciclo 1950/1980, a fin de no quebrar al Estado,principal instrumento de desarrollo (se recurre,sin embargo, al déficit público en momentos pun-tuales para invertir estratégicamente y estimularla demanda); e) el postulado de que, en el ámbi-to macroeconómico, se busca generar ahorropúblico y no superávit primario, «que es solo unaforma de esconder el pago de intereses a los ren-tistas»; y f) el imperativo de impulsar políticasdistributivas y redistributivas en el marco deldoble objetivo de consolidar una sociedad dederechos y de fortalecer el mercado interno(Bresser-Pereira, 2007).

En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunospasos en la dirección descrita. La recuperación de lainversión pública en la infraestructura material yfinanciera de sectores estratégicos de la economíanacional –durante el período 2001-2006, la inversiónpública fue de 6,5% del PIB promedio anual, mien-tras que para el período 2007-2009, llegó a 9,9% delPIB promedio anual, es decir, 50% más que el prome-dio en los siete años anteriores–, como parte del dise-ño de una estrategia de desarrollo y de un plannacional de inversiones, se articula con el intento derestablecer las funciones de (re)distribución de lariqueza y de regulación del mercado y la banca.

El nuevo gobierno ha manifestado una voluntadexpresa de regular con mayor eficacia a los sectoresprivados de la economía; de ganar márgenes demaniobra y control estatal sobre los dictados de lasinstituciones multilaterales, las empresas transna-cionales y el capital financiero y de propiciar unamás justa (re)distribución de las ganancias entre lopúblico y lo privado. Aunque se trata todavía de unproceso en formación, pues los dos primeros años degobierno deben ser definidos como un período detransición política en un contexto de una intensaconflictividad en torno a la redefinición de lasreglas del juego político y a la reorientación de laeconomía, las decisiones gubernativas suponen yaun nítido distanciamiento cognitivo y político conlos defensores del Consenso de Washington.

En esta perspectiva, y según las proyecciones de laCEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto paíscon mayor crecimiento (6,5%) en América Latinaen el año 2008, con un crecimiento, en el sectorno petrolero, de 7,9%. En estos dos años degobierno, la desigualdad, medida a través del coe-ficiente de Gini, ha disminuido de 0.511 a 0.483,entre diciembre 2006 y diciembre 2008, es decir,en 0.03 puntos. En esa misma línea, mientras en el2006 el 10% más rico ganaba 38 veces más que el10% más pobre, hoy, dicha diferencia ha dismi-nuido a de 24,5 veces.

Todo ello ha supuesto, simultáneamente, avanzaren la reestructuración de las bases institucionales yde los modos de funcionamiento del Estado. Lareforma democrática del Estado aparece comomedio y fin del proceso de relanzamiento de laacción pública al primer plano de la coordinaciónde lo social. Dicha reforma contiene elementos deracionalización, modernización y descentralización

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del poder y la gestión pública, en la perspectivade acercar el Estado a los territorios y de volver-lo más eficiente en sus intervenciones públicas.El énfasis en tales elementos facilitaría la promo-ción de la participación ciudadana y el controlsocial en el ciclo de las políticas públicas. Estasúltimas cuestiones adquieren particular relevan-cia, tanto en la nueva Constitución como en elPlan Nacional para el Buen Vivir, y diferenciarí-an, efectivamente, los modos de concepción yfuncionamiento estatal de aquellos que prevale-cieron en las décadas anteriores a las políticas deajuste estructural. Sin participación ciudadana ycontrol social, sería impensable cualquier proce-so de recuperación de lo público en el marco delretorno de la acción estatal.

En este contexto de crisis que afecta al capitalismoglobal, la viabilidad de esta constelación emergen-te de políticas posneoliberales y de la misma posi-bilidad de profundizar lo que ahora aparece comoesbozo de un modelo de desarrollo orientado desdeel Estado reposará, en buena medida, en la ade-cuada inserción del país en los procesos de inte-gración regional en curso. El gobierno nacional seha sumado activamente al apuntalamiento detales procesos: además de los acuerdos estratégicospara el refinamiento petrolero con Venezuela, lafirma de acuerdos comerciales con Chile y la posi-bilidad de financiamiento de obras de infraestruc-tura con Brasil, Ecuador aparece a la cabeza de laconstitución del Banco del Sur, forma ya parte delALBA y lidera el desenvolvimiento de la flaman-te UNASUR. Se han abierto, además, múltipleslíneas de diálogo con otros países y potenciasemergentes en el ámbito global (India, China,Rusia, Irán), mientras se ha renunciado al CIADI,

uno de los instrumentos de mayor presión de losmercados globales para orientar el libre comercio.Un posicionamiento menos subordinado a la eco-nomía global pasa por una triangulación entreEstados y regiones articuladas.

En medio de la crisis global del capitalismo, eldesafío del Gobierno de la Revolución Ciudadanaconsiste en mantener su línea de políticas posneo-liberales, centradas en la formación de una socie-dad justa, con igualdad de oportunidades yabocada a la defensa de los intereses populares.Desde esta perspectiva, es una prioridad incre-mentar los recursos de inversión pública, ampliarla cobertura y mejorar la calidad de las prestacio-nes de educación, salud, trabajo y seguridad social,así como diversificar las formas de producción y depropiedad, y ampliar el acceso al crédito y a todoslos recursos productivos. El corazón de este proce-so es la (re)distribución de la riqueza, como unconjunto de medidas que tiene fuertes implicacio-nes democratizadoras.

Todo ello exige, la puesta en marcha de una estrate-gia de desarrollo con una perspectiva de largo plazo.La estrategia llamada «Hacia un Nuevo Modo deGeneración de Riqueza y (Re)distribución para elBuen Vivir» consiste en iniciar la transformacióndel modo de acumulación actual hacia el 2025, parallegar a ser un país terciario exportador de biocono-cimiento y servicios turísticos, y concretar así, meca-nismos de distribución y (re)distribución más justosy democráticos. Para ello, se han planteado algunasfases de acumulación que buscan a su vez, la satisfac-ción de las necesidades básicas, la consolidación dela industria nacional y una inserción inteligente ysoberana del Ecuador en el mundo.

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(Re)distribución para el Buen Vivir

5. Hacia un Nuevo Modo de Generación deRiqueza y (Re)distribución para el Buen Vivir

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En el contexto del análisis histórico del pactosocial excluyente que caracteriza la realidad ecua-toriana, se puede señalar que el marco normativoconstitucional y el modo de desarrollo implemen-tado durante décadas han excluido sistemática-mente a ecuatorianos y ecuatorianas de losprocesos de (re)distribución de la riqueza y delpoder, sin que el Estado haya sido capaz de garan-tizarles el ejercicio de sus derechos.

Por lo demás, si bien hasta la Revolución Liberalera posible calificar de «conservadoras» a lasConstituciones, debe tenerse en cuenta tambiénque no por ello han dejado de tener vigencia arrai-gadas tradiciones y prácticas culturales que expli-can la persistencia de los comportamientosclasistas, excluyentes, racistas y discriminadoresque aún se observan a nivel de la vida cotidiana dela población ecuatoriana.

El nuevo pacto de convivencia que propone elGobierno de la Revolución Ciudadana es unesfuerzo por hacer realidad un verdadero y efecti-vo régimen constitucional de derechos y justicia.Sin embargo, esto requiere de una estrategia deacumulación, generación de riqueza y (re)distribu-ción radicalmente distinta a aquella que se des-prende de los patrones históricos.

Esto último quiere decir que la construcción delEstado constitucional de derechos y de justicia,plurinacional e intercultural, y la sociedad delBuen Vivir –para todos y todas– es contraria almantenimiento de una estrategia de acumulaciónsustentada solamente en los principios del merca-do capitalista, en una economía primario exporta-dora que basa la (re)distribución en la apertura

comercial a ultranza, la competencia del libremercado y el asistencialismo focalizado de la polí-tica social neoliberal, sin considerar la diversidadde formas de producción y propiedad que se sostie-nen en principios de justicia, solidaridad, recipro-cidad, cooperación y soberanía, y la capacidad delEstado de aplicar una política social de carácteruniversal y democratizadora.

A continuación se esboza la estrategia de largoplazo que permitirá construir una nueva forma degeneración de riqueza, distribución y (re)distribu-ción que sustente un nuevo pacto de convivencia.

5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia y una nueva estrategia endógena degeneración de riqueza

Una nueva Constitución implica generar un nuevocontrato social o pacto de convivencia entre las per-sonas que habitan en una comunidad política. Alrespecto la literatura contemporánea sobre la teoríade la justicia enuncia que todo contrato social partede una idea en la cual «los principios de justicia sonprincipios que unas personas libres y racionales inte-resadas en promover sus propios intereses aceptaríanen una posición inicial de igualdad» (Rawls, 1999:11). Esto último supone que las partes de este ima-ginario contrato social no se encuentran en situa-ción de dominación ni de dependencia asimétricaen relación con otros individuos. En otras palabras,son independientes, libres e iguales.

Históricamente, no es posible afirmar que los sujetosque han participado en el diseño de los principios

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constitucionales en nuestro país hayan actuadocon completa independencia. No obstante, si nospreguntamos para quién ha diseñado estos princi-pios, se puede señalar que no ha sido para todos ytodas; por el contrario, han sido expresiones deli-beradas de exclusión. La nueva Constituciónparte, justamente, del reconocimiento de la exis-tencia de procesos históricos de discriminación ysubordinación de ciertos grupos poblacionales, yde las brechas que, hoy en día, separan a los ecua-torianos entre sí. En este sentido, la nuevaConstitución propone dejar atrás los principiosrectores de una sociedad liberal utilitaria (que nosupo poner en práctica el reconocimiento de losderechos liberales) para conformar un igualitaris-mo republicano moderno.

En efecto, si bien –como se ha señalado– laConstitución de 1998 realizó importantes avancesen términos de derechos, en el campo económico,de desarrollo y en el papel del Estado, conservóamplios componentes utilitarios, basados en unaconcepción de Estado mínimo y en un paradigmade desarrollo sustentado en el libre mercado comomecanismo principal de generación y (re)distribu-ción de la riqueza económica. En este sentido, sepuede afirmar que, en términos de derechos y desu pauta distributiva, la Constitución de 1998puede definirse como liberal en sentido rawlsiano,mientras que en el campo económico mantieneuna concepción utilitaria.

La sociedad liberal utilitaria ha tenido sus funda-mentos en el egoísmo como motivación de com-petencia, en la desigualdad y la envidia comoestímulos, en la actividad pública (sobre todo laacción estatal) como coste, y en la responsabili-dad como problema. Tal perspectiva ha partido dela premisa de que en el contrato social todos losciudadanos se encuentran en igualdad de condi-ciones. El objetivo máximo, en términos concre-tos, ha sido aumentar el bienestar de la población,entendiendo este bienestar como el mero incre-mento de la suma agregada de los ingresos y gastosde los ciudadanos-consumidores. La garantía dederechos, como hemos mencionado, estaba sujetaprincipalmente a la calidad de trabajador formal,cuyo poder adquisitivo viabiliza el acceso a talgarantía. A su vez, el modo de producción secaracterizaba por un desigual acceso a la propie-dad, que garantizaba a los propietarios el controldel trabajo y de la producción, convirtiendo al

trabajador en instrumento. La distribución de lariqueza monetaria y, en el mejor de los casos, delos bienes primarios, era competencia del merca-do y del asistencialismo subsidiario de la políticasocial. Estas eran las características principalesdel pacto social que fundamentó la Constituciónde 1998.

A diferencia de aquella, se puede afirmar que laConstitución de 2008 propone edificar un iguali-tarismo republicano moderno, basado en el princi-pio de justicia, en donde la sociedad debe atender,por una parte, a las distancias intolerables entrecompatriotas y, por la otra, a las cercanías que espreciso auspiciar, y que pueden sintetizarse de lasiguiente manera:

«El principio rector de la justicia relacio-nado con la igualdad tiene que materiali-zarse (objetiva y subjetivamente) –en ellado negativo– por la eliminación de lasdesigualdades que producen dominación,opresión, indignidad humana, subordina-ción o humillación entre personas, colec-tivos o territorios y –en el lado positivo–por la creación de escenarios que fomen-ten una paridad que viabilice la emanci-pación y la autorrealización de laspersonas (colectivos) y donde los princi-pios de solidaridad, cooperación y frater-nidad (comunidad) puedan prosperar ycon ello la posibilidad de un mutuo reco-nocimiento (o posibilidad de reciproci-dad) entre los miembros y territorios quehacen a la comunidad política» (RamírezR., 2008: 32).

La nueva Constitución reconoce que un nuevopacto de convivencia no puede ignorar lasinjusticias históricas o intergeneracionales, porlo cual, parte de la constatación de que Ecuadores un país igualmente pobre y desigualmenterico, en donde la discriminación es parte de lacultura de interacción entre ciudadanos.Siguiendo valores socialistas que se fundamen-tan en el principio igualitario, la Constituciónconsidera a la igualdad como principio rector dela construcción de otra sociedad. Para tal efecto,se sustenta en la convicción de que resulta injus-tificable e inaceptable toda desigualdad que nosea consecuencia de acciones elegidas responsa-blemente. Tal es el caso de las desigualdades

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derivadas de diferencias biológicas o sociales.En la nueva Constitución, se da una importan-cia trascendental a corregir las distancias socia-les a través de procesos redistributivos, y sereedita la vieja tesis de la virtud republicana,que veía en la comunidad de pequeños propie-tarios el cimiento adecuado para la buena saludde la República.

El nuevo pacto de convivencia parte de la cons-tatación de la abismal desigualdad, exclusión ydiscriminación que existe en la comunidad polí-tica llamada Ecuador. En este sentido, una pri-mera arista de la propuesta es reducir talesbrechas a través de procesos de (re)distribuciónde los beneficios del desarrollo. Es decir, se esta-blece explícitamente la falacia de la tesis de laabundancia, a través del reconocimiento de lajusticia intergeneracional y del reconocimientode la naturaleza en sujeto de derecho. El pacto deconvivencia se propone como objetivo la bús-queda del Buen Vivir de los ciudadanos (de todosy todas sin discriminación alguna), el cual es via-ble únicamente si se tiene como meta la reduc-ción de las desigualdades sociales, la eliminaciónde la discriminación y la exclusión, y la construc-ción de un espíritu cooperativo y solidario queviabilice el mutuo reconocimiento entre los«diversos iguales».

La nueva Constitución propone edificar unasociedad republicana que auspicie la construc-ción de una libertad positiva, concebida comoun estado de no dominación que promueve elflorecimiento de las capacidades y potencialida-des de los individuos. Para ejercer tal principioes necesario disponer de los recursos materialessuficientes, como condición sine qua non.Corresponde para ello generar una ciudadaníacon responsabilidad republicana, en cuyo ejerci-cio se construyan autónomamente sus preferen-cias. Esta construcción requiere de espaciosinstitucionalizados de participación y delibera-ción, en los cuales se ventilen argumentos y endonde cada ciudadano esté en condiciones dedefender sus posturas. Por lo tanto, el reconoci-miento de formas de vida y de expresiones plura-les es una condición de posibilidad para una vidaauténticamente republicana.

De otra parte, el republicanismo busca la auto-rrealización en el autogobierno, que supone

enfrentar los retos de la actividad pública dadoque, a través de la interacción se construyenmejores y más diversas formas de elegir el desti-no colectivo. Asimismo, si bien en el republica-nismo la participación en la vida democráticaasegura mayores libertades, es preciso reconocerque sin virtud cívica no es posible la libertadrepublicana. Como señala J.J. Rousseau, los ciu-dadanos republicanos «lejos de pagar por eximir-se de sus deberes, están dispuestos a pagar porcumplirlos».

5.2. Construyendo un nuevo modo de acumulación y (re)distribución para el Buen Vivir

La construcción de la sociedad del Buen Vivirtiene que estar asociada a la construcción de unnuevo modo de acumulación y (re)distribución.Los amplios niveles de desigualdad y exclusiónque existen, además de las prácticas culturalesque están enraizadas en la sociedad, son conse-cuencias de una estrategia de desarrollo que seha sustentando principalmente en la acumula-ción de riqueza, a través de la producción debienes primarios que se han colocado en el mer-cado externo. Se trata de la estrategia agro-exportadora, a la que se ha hecho alusión en lospárrafos anteriores.

La llegada del petróleo no fue más que otraforma de reprimarización, que volvió aún másextractivista a la economía ecuatoriana. Salvociertas etapas de la historia republicana cuandointentó construir una industria nacional, lariqueza se quedó en un Estado que no sembrópetróleo ni redistribuyó sus beneficios, salvoentre aquellos grupos –generalmente empresa-riales y terratenientes– que lograron exportarbienes agrícolas. La liberalización de la econo-mía y la dolarización profundizaron la concen-tración de la riqueza en un grupo que vio en lademanda de bienes industrializados un nicho demercado que podía ser explotado: se trata de losimportadores que han sido uno de los beneficia-rios de esta estrategia. Ambos grupos, con víncu-los muy cercanos a los favores del Estado y de labanca, han cerrado el círculo vicioso de la acu-mulación y la distribución excluyente de lariqueza en el Ecuador.

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Figura 5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado

y principales gobiernos con proyectos de alcance nacional

Fuente: SENPLADES, 2009.

Elaboración: SENPLADES.

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El nuevo pacto social que ha firmado la sociedadecuatoriana a partir del proceso constituyenteimpulsado por el Gobierno de la RevoluciónCiudadana, no puede convivir con una estrategiaprimario exportadora, en un contexto en el cual elEcuador no puede seguir siendo un proveedor másde bienes primarios, pues, de continuar por eserumbo, este nuevo pacto social estaría destinadoal fracaso. Es por ello que, para construir el BuenVivir que imaginamos, resulta indispensablecontar con una hoja de ruta alternativa paragenerar riqueza para (re)distribuirla.

Vale la pena aclarar que la estrategia de acumula-ción económica y de (re)distribución apenas esuna arista de la multiplicidad de enfoques que debetener una estrategia para alcanzar el Buen Vivir.Empero, en una sociedad en donde existen altosniveles de necesidades básicas insatisfechas, esindispensable materializar alternativas a la estrate-gia primario exportadora que, como se ha destaca-do, ha evidenciado su fracaso. A continuación se

aborda la nueva estrategia endógena de acumula-ción y (re)distribución para la satisfacción de lasnecesidades básicas en el mediano plazo.

5.3. Fases de la nueva estrategia deacumulación y (re)distribuciónen el largo plazo

El Ecuador emprende una transformación revolu-cionaria e histórica hacia el Buen Vivir de todas ytodos los ecuatorianos, en el marco de un nuevorégimen de desarrollo concebido a partir de la arti-culación organizada, sostenible y dinámica del sis-tema económico, político, socio-cultural yambiental, para garantizar la reproducción de lavida con un horizonte intergeneracional, es elcentro y la finalidad de la acción estatal y social.

La Revolución Ciudadana plantea una estrategianacional endógena y sostenible para el BuenVivir, con una inserción estratégica y soberana en

el mundo. Esta estrategia consiste en implementarpolíticas públicas que modifiquen los esquemas deacumulación, distribución y (re)distribución, conun enfoque territorial que permita reducir las ine-quidades. En este marco, la planificación de lainversión pública, los incentivos tributarios parala producción y el crédito público productivobuscan superar el modelo primario exportador,democratizar el acceso a los medios de produc-ción, crear las condiciones para incrementarproductividad y generar empleo de calidad.

Como ya se ha señalado, la estrategia de acumula-ción del Ecuador ha sido, a lo largo de toda la vidarepublicana, la agro-exportación, a la cual sesumó, en las últimas cuatro décadas, el petróleocomo bien exportable. Dicha forma de generarriqueza estuvo acompañada por una estrategia deliberalización de la economía y de (re)distribuciónpor «goteo», ya sea en el mercado o a través depolítica social asistencial focalizada. Salir de talmodelo de manera inmediata resulta inviable. Setrata de aplicar un proceso de mediano y largoalcance, y avanzar en este horizonte de maneraprogresiva y racional.

La mayor ventaja comparativa con la que cuenta elpaís es su biodiversidad y, sin duda, la mayor venta-ja competitiva que podría tener es saber aprove-charla, a través de su conservación y de laconstrucción de industrias propias relativas a la bioy nano tecnología. En este sentido, la nueva estra-tegia está orientada a construir en el mediano ylargo plazo una sociedad del bio-conocimiento y deservicios eco-turísticos comunitarios. Biodiversidades sinónimo de vida y, por lo tanto, de información.Hoy en día no existe ni la industria ni el conoci-

miento que nos permita valorar la biodiversidad ygenerar valor agregado del conocimiento de lamisma reconociendo los preceptos éticos y degarantía de derechos de la naturaleza que debenguiar el accionar humano. A diferencia de las pers-pectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategiaincorpora el conocimiento, el diálogo de saberes, lainformación, la ciencia, la tecnología y la innova-ción, como variables endógenas al sistema produc-tivo. Es preciso construir deliberadamente yauspiciar estas variables, si el país quiere producirtransformaciones radicalmente cualitativas.26

Es necesario recalcar, no obstante, que el centrode atención del Buen Vivir durante estos períodoses la satisfacción de las necesidades básicas de lapoblación en los territorios, a través de procesosde generación de riqueza que resulten sosteniblesen el tiempo. Si en la era del individualismo y elegoísmo se buscaba crecer y luego redistribuir acuenta gotas, en esta era de solidaridad, reciproci-dad y cooperación, se busca «distribuir producien-do» y «producir redistribuyendo». En este marco, laconstrucción y el impulso de una economía popu-lar, social y solidaria constituye la principal herra-mienta para incorporar la (re)distribución en elpropio proceso de generación de riqueza.

Es por ello que una estrategia para una economíaendógena y sostenible responde a lineamientosde planificación de mediano y largo plazo, conun horizonte de 16 a 20 años, que se alcancen demanera progresiva, considerando cuatromomentos principales. La figura 5.2 sintetiza loscuatro momentos o fases previstos en la estrate-gia endógena para la satisfacción de las necesi-dades básicas.

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26 Debemos recordar que se calcula que «más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentraen las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento queproviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originales de los países peri-féricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados delconocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido signi-ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica […] Las multinacio-nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con unainexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo losproductos que a partir de ellas lanzan al mercado» (Boaventura de Souza Santos, 2003:146).

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Figura 5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible

para la satisfacción de las necesidades básicas

Fuente: SENPLADES, 2009.

Elaboración: SENPLADES.

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La primera fase es de transición en términos deacumulación, en el sentido de dependencia delos bienes primarios para sostener la economía;no así, en términos de (re)distribución, conside-rada como el centro del cambio en este período,y en general de la estrategia en su conjunto. Através de un proceso de sustitución selectiva deimportaciones27, impulso al sector turístico y deinversión pública estratégica que fomente laproductividad sistémica,28 se sientan las basespara construir la industria nacional y producircambios sustanciales en la matriz energética29,motores de generación de riqueza en este perío-

do. La desagregación tecnológica a través de sutransferencia, la inversión en el extranjero parala formación de capacidades humanas (especial-mente en ciencias básicas y bio-disciplinas) y elfortalecimiento de condiciones adecuadas parael ecoturismo comunitario son las prioridadesdentro de esta primera fase. En este período, laprotección a sectores generadores e intensivosen trabajo y empleo será prioridad, así comoaquellos asociados a iniciativas provenientes dela economía social y solidaria, al ejercicio de lasoberanía alimentaria del país y, en general, a lasatisfacción de necesidades básicas de los ciuda-

27 Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivará principalmente el desarrollo de las siguientes industriasnacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina, farmacéutica y genéricos; bio-química; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se asigna prioridad a actividades generadorasde valor agregado con importantes efectos en la generación de empleo y la satisfacción de necesidades básicas talescomo la construcción (con énfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, tex-tiles y calzado.

28 Uno de los retos es vincular, sobre todo, la inversión pública necesaria para el país con el ahorro nacional. 29 La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a tra-

vés del fomento de energías renovables y eficiencia energética.

danos30. Además, evitar que el excedente sequede en la intermediación es parte de la estrate-gia de (re)distribución, por lo cual el repensar elsector servicios se vuelve clave en este período.

En la segunda fase, el peso relativo de la nuevaindustria nacional se incrementa frente a la debase primaria, y se busca consolidar un superávitenergético, principalmente a través de la produc-ción y consumo de energía limpia y bioenergía31.En esta fase se apuntala la estrategia de generaciónde riqueza a través del eco-turismo comunitario yse busca que, desde el propio proceso productivo,se distribuya el excedente a través del reforza-miento de la economía popular, social y solidaria.Ligada a las industrias nacientes, se prioriza comoestrategia la inversión en investigación y desarro-llo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: uni-versidades, industria (pública y privada) einstitutos públicos de investigación o centrostecnológicos de investigación. En este horizonte,la consolidación de un sistema de educación supe-rior de cuarto nivel y de centros de excelencia eninvestigación aplicada serán prioridad. En esteperíodo la generación de ingresos para la econo-mía nacional mantiene una dependencia de laextracción responsable y sustentable de recursosnaturales no renovables, tales como hidrocarburosy eventualmente minería.

La tercera fase consolida una estrategia de diversi-ficación y sustitución de exportaciones. Se esperaque la industria nacional satisfaga la demandainterna y genere excedentes para exportación.Asimismo, la estrategia busca sustituir exportacio-nes por bienes con mayor valor agregado y noexclusivamente dependientes de procesos extrac-tivos. En esta fase, el peso relativo de la industrianacional sería igual al peso relativo en la econo-mía de los bienes primarios (exportables). Lainversión en ciencia y tecnología deberá impulsarla innovación productiva en aspectos relaciona-dos con la industria cuyas importaciones, en unprimer momento, se buscó sustituir.

En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivoel despegue de los bio-servicios y su aplicacióntecnológica. Se busca que el tamaño relativo de

este tipo de servicios –principalmente de conoci-miento– y de los servicios turísticos tenga un pesosuperior al generado por el sector primario. Losservicios de conocimiento y su aplicación se aus-piciarán y estarán vinculados con las industriasnacientes que se fomenta en la primera fase.

En este contexto, la estrategia de inserción estra-tégica y soberana del Ecuador en el mundo depen-de estrechamente de la estrategia endógena parala satisfacción de necesidades básicas y no al con-trario, como históricamente ha ocurrido en el paísdonde, bajo el esquema neoliberal, las decisionespúblicas dependían de las políticas de liberaliza-ción del mercado globalizado.

Podríamos resumir que el centro de la estrategiaendógena de generación de riqueza es convertir laprincipal ventaja comparativa que tiene elEcuador, su biodiversidad, en valor agregado, gra-cias al disfrute del eco-turismo comunitario y de latransformación de esa información en conoci-miento, bienes y servicios industriales para lasatisfacción de las necesidades básicas. A su vez, elcentro de la estrategia de democratización de losbeneficios del desarrollo apunta a redistribuir losmedios de producción y a consolidar una econo-mía social y solidaria, que reparta la riqueza almismo momento que la genera.

Si bien el objetivo de la estrategia es generar untipo de riqueza que tenga como fin la satisfacciónde las necesidades básicas de la comunidad políticallamada Ecuador, dicho énfasis debe ser concerta-do a través de un proceso sostenible intergenera-cionalmente que resulte, al mismo tiempo,democratizador de sus beneficios. En este sentido,se busca romper con dos falsas disyuntivas: a) con-servación «versus» satisfacción de necesidades; y b)eficiencia «versus» distribución.

En esta estrategia, la conservación y el conoci-miento de la información que tiene la biodiver-sidad es condición para la satisfacción de lasnecesidades. Se sostiene a una convivenciaarmónica entre ambas dado que «el no pago dela deuda social hoy es no pago de la deudaambiental mañana, y el no pago de la deuda

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30 Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripción de las Estrategias 2009-2013 de la siguiente sección.31 Para ello, la inversión en este sector deberá consolidarse en la primera fase de la estrategia.

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ambiental hoy es a su vez no pago de la deudasocial mañana» (Ramírez, 2008). En este marco,la eficiencia debe ser medida no sólo conside-rando las posibilidades abiertas para la construc-ción de una economía más productiva sino,sobre todo, mediante la evaluación de sus con-tribuciones a una sociedad más justa que satisfa-ga las necesidades básicas de la población.

La estrategia de construir una economía sosteni-ble, que haga endógenos sus procesos para satisfa-cer las necesidades básicas de sus miembros yreduzca las vulnerabilidades externas, tiene con-notaciones que deben ser tomadas en cuenta almomento de evaluar la implementación de polí-ticas públicas, su consecución y temporalidades.La tasa de acumulación de la economía pasa aestar sujeta a los objetivos de la satisfacciónintergeneracional de las necesidades básicas y la(re)distribución, y no lo contrario. Es decir, el

crecimiento está en función de la reproductibili-dad de la vida, la cual tiene primacía sobre laacumulación de la economía.

Al tener como centro la satisfacción intergenera-cional de las necesidades básicas, se pone énfasisen la producción con intensidad en mano de obra,y en la sustitución selectiva de importaciones. Portal razón, la tasa de acumulación requerida resultamenor que en otras estrategias económicas. En estecontexto general, se proponen complementaria-mente 12 Objetivos para el Buen Vivir y 12Estrategias para el período 2009-2013, que corres-ponden a la primera fase de la estrategia endógenapara la satisfacción de necesidades básicas, con lascuales se busca sentar las bases para la transforma-ción radical de la sociedad ecuatoriana, en elmarco del nuevo pacto de convivencia y la puestaen marcha de la nueva estrategia de generación deriqueza y (re)distribución.

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6Estrategias para el Período 2009-2013

6. Estrategias para el período 2009-2013

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La primera fase de la transformación del modo deacumulación y (re)distribución, definida en el PlanNacional para el Buen Vivir 2009-2013, sustenta yorienta la reconstitución de las bases institucionales,estructurales y de poder democrático que permitiráncontar con cimientos sólidos para la aplicación delproyecto de cambio. La probabilidad de que la agen-da gubernamental definida por la estrategia endó-gena para la satisfacción de necesidades pueda serpuesta en práctica dependerá de acciones consis-tente y conscientemente aplicadas por la funciónpública; del poder relativo de las coaliciones socio-políticas que apoyan o se oponen a las alternativasgubernamentales; y, por último, de la trayectoria enel tiempo de un amplio conjunto de condicionesinstitucionales y sociales de carácter estructural queafectan a las probabilidades de éxito.

En estos niveles deben ubicarse los nudos estraté-gicos fundamentales que el gobierno deberá enca-rar adecuadamente en el corto plazo, a fin dehacer viable el conjunto de políticas y programasdiseñados en el marco del Plan Nacional para elBuen Vivir 2009-2013. Desde esta perspectiva separte del supuesto que, como con cualquier pro-yecto de cambio, hacer viable al Plan significaimpactar en el presente (2009-2013) sobre aque-llos factores que permitirían abrir el escenario paraque, en el futuro próximo (2025), los lineamien-tos de políticas propuestos tengan efectivamentecabida en la agenda pública.

Los condicionantes de la viabilidad de la estrate-gia general endógena para la satisfacción de nece-sidades en su primera fase se definen en doceespecíficas para el presente período gubernamen-tal, que construirán los fundamentos para lassiguientes tres fases de su aplicación. Las estrate-

gias específicas para el período 2009-2013 desarro-llan variables claves según su probabilidad estraté-gica de contribuir a la configuración del escenariomás favorable para poner en marcha el proyectode cambio en el mediano plazo.

6.1. Democratización de losmedios de producción,(re)distribución de la riqueza y diversificación de las formasde propiedad y organización

La construcción de una sociedad más igualitariaimplica enfrentar las causas estructurales de ladesigualdad, como la concentración de los mediosde producción; el concebir la tierra y el agua,como simples mercancías, desconociendo el dere-cho de los pueblos a su acceso, uso y disfrute; lalimitada visión de la propiedad tan solo como pro-piedad privada; y el desconocimiento de la fun-ción social y ambiental de la propiedad.

En sociedades como la ecuatoriana, marcadas porla desigualdad estructural, la democratización delos medios de producción no es tan solo un tema dejusticia social, sino además un factor fundamentalpara el crecimiento económico y el Buen Vivir. Seha comprobado que aquellos países que cuentancon mejores coeficientes de distribución de losactivos productivos, no solo que crecen más, sinoque su crecimiento se distribuye socialmente, esdecir es más equilibrado y democrático, lo que lespermite construir sociedades más igualitarias.

El Gobierno Nacional se ha planteado el reto deimpulsar un proceso sostenido de democratización

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de los medios de producción con especial énfasisen la tierra, el agua y los activos productivos queno cumplen su función social. La gestión delgobierno para el desarrollo del Buen Vivir, promo-verá cambios fundamentales en la producciónindustrial, artesanal, de servicios, la estructuraagraria, reconociendo especialmente la potencia-lidad de la ruralidad, de la pesquería artesanal y lasagriculturas y economías familiares campesinas,implicando la diversificación productiva, la diver-sidad étnico-cultural, el desarrollo institucional, elacceso a oportunidades y activos productivos, laparticipación ciudadana y el uso sostenible de losrecursos naturales. Esto se realizará a través de laradicalización en la (re)distribución como demo-cratización del crédito, la tecnología, la asistenciatécnica y la capitación, entre otros. Además sedebe impulsar la comercialización con énfasis encadenas cortas y la sinergia productores-consumi-dores. Asimismo se garantizará la satisfacción delas necesidades básicas a través de la prestaciónuniversal de los servicios públicos de calidad eneducación y salud, el acceso a la vivienda, a la ali-mentación y el vestido y el trabajo digno produc-tivo y reproductivo.

El escenario socioeconómico debe proyectarse comola combinación adecuada de formas organizativasque impulsen la economía social y solidaria y elreconocimiento de la diversidad en el sistema eco-nómico (formas de producción y comercialización,formas de propiedad) para asegurar su presenciaactiva en la representación y participación social enel escenario público de los próximos años.

La presente estrategia tiene un particular énfasisen el sector agropecuario, en el que los efectos delas políticas neoliberales fueron extremadamentenocivas al intensificar la concentración de tierray agua en pocas manos; extender el minifundio;aniquilar la institucionalidad pública y el rolregulador y redistribuidor del Estado; asfixiar a laspequeñas economías campesinas al punto deexpulsar a los pequeños productores campesinosde su tierra y convertirlos en migrantes o asalaria-dos; y promover una polarización creciente entrecampo y ciudad.

La expansión del minifundio conlleva un deterio-ro en las condiciones de vida de los productores

familiares campesinos, que va acompañado deprocesos de desertificación y deterioro de lossuelos y de una productividad muy baja.

A escala internacional, este proceso condujo ade-más a intensificar la brecha existente entre la pro-ducción agropecuaria de los países del Norte y delSur, generando muy pocas oportunidades deacceso a los mercados internacionales para lospequeños productores campesinos de los países delSur. Mientras los agricultores de los países delNorte continúan recibiendo subsidios y benefi-ciándose de diversas políticas de apoyo, los agri-cultores de los países en desarrollo debenenfrentar la competencia desleal de los primerosque pugnan por el libre acceso al mercado local.

Este escenario macroeconómico de corte neolibe-ral tiene que ser enfrentado con propuestas pro-gramáticas que redimensionen los vínculos entrela economía, la sociedad y el Estado. Parte sustan-cial de este programa es la estrategia para el BuenVivir rural, en la que se combinan actividadesagropecuarias y pesqueras con otras esferas pro-ductivas vinculadas a la satisfacción de necesida-des básicas: la industria de alimentos, la industriade la construcción con énfasis en la provisión devivienda social y en infraestructura de saneamien-to básico, las actividades artesanales (incluida lapesca), la industria textil y del calzado, y el turis-mo comunitario.

El desarrollo las capacidades de los sectores selec-cionados –hasta hoy excluidos– posibilitará lageneración acelerada de empleo y trabajo produc-tivo, y permitirá la inclusión de ciudadanas y ciu-dadanos, economías familiares y formasasociativas, en una amplia diversidad de formas depropiedad (privada, pública, comunitaria, etc.),que propenderán a fortalecer una dinámica pro-ductiva que impulse procesos de desarrollo y otrasformas de relaciones sociales que recuperen unamirada de equidad social y de vinculación no mer-cantil, y una articulación y complementariedadentre las áreas urbanas y rurales, asegurando elBuen Vivir de toda la población.

El Estado debe auspiciar las formas alternativas deorganización social y económica, la consolidaciónde asociaciones y cooperativas, apoyar el trabajo

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para el autoconsumo, el intercambio democráticoy el acceso adecuado de la ciudadanía en general alos bienes y servicios producidos.

Para la estrategia seleccionada es fundamentalfomentar el conocimiento, la valoración de lossaberes ancestrales y de formas de producción quepermitan una adecuada regeneración de la natura-leza. Todo ello en el marco del apoyo que el Estadodebe brindar a la producción social y solidaria y alcambio en los patrones de consumo.

Para incentivar una propuesta socioeconómicaalternativa que profundice la democratizaciónde la producción se establecen los siguienteslineamientos:

• La eliminación de las brechas urbano-ruralesy las disparidades inter e intra-regionales.

• El fomento a los procesos de comercializa-ción alternativos con participación regula-dora del Estado.

• La creación de empleo productivo y elreconocimiento del valor social y los valo-res éticos del trabajo, el diálogo de saberesy el acceso a mercados e información.

• El apoyo a la recuperación de la tecnologíay los conocimientos ancestrales, así comotambién a otras formas no mercantiles derelación económica.

• El apoyo al acceso de formas diversas depropiedad privada, pública, comunitariaque cumplan fundamentalmente la funciónsocial de garantizar la soberanía alimenta-ria, la (re)distribución de la riqueza y lageneración de empleo.

• La prioridad a los pueblos indígenas, afro-ecuatorianos, montubios, mujeres, niñas yniños, jóvenes y ancianos, en la implemen-tación de programas de desarrollo socio-económico, ambientalmente sustentables yculturalmente aplicables.

• La investigación en ciencia y tecnologíapara aplicarla al desarrollo productivo en elmarco del diálogo de saberes.

• El fortalecimiento de las identidades y elreconocimiento de la diversidad comoparte sustancial de la generación de unasociedad unida en los conceptos de plurina-cionalidad e interculturalidad.

6.2. Transformación del patrón de especialización de la economía, a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir

Esta estrategia tiene por objetivo iniciar un proce-so de transformación del patrón de especializaciónde la economía que permita superar el modo deacumulación primario-extractivista-exportador yrevertir las externalidades negativas que éstegenera para la calidad de vida, individual y colec-tiva, de la población. El modo de acumulación quese impone en la sociedad depende y se reproducea través del patrón de especialización de la econo-mía. De aquí deviene la importancia de esta estra-tegia para el mediano y largo plazo.

La transformación del patrón de especialización dela economía permite aumentar la participación enla economía de una serie de industrias nacientes,que cumplen con unas características generalesque implican externalidades positivas para el BuenVivir. Esto permite la reproducción de un círculovirtuoso en que la economía social y solidaria, alservicio de las necesidades humanas y en armoníacon el ecosistema, aumenta la participación en elmercado de industrias nacientes, permite la crea-ción de enclaves (clusters) que fortalecen los enca-denamientos productivos, aumenta la escala deproducción y permite alcanzar rendimientos cre-cientes, desarrolla el potencial de la demandadoméstica y fortalece la soberanía comercial sindejar de aprovechar las ventajes que ofrece elcomercio exterior. En este proceso se privilegiará ala economía social y solidaria, en el contexto de lapropiedad no capitalista; por ello, no se trata deuna industrialización tradicional sino un compo-nente de apoyo al desarrollo de capacidades econó-micas para la economía social y solidaria.

En el Ecuador, el patrón de especialización secaracterizó por ser primario, extractivista, y con-centrar su dinámica únicamente en la exporta-ción. Este patrón de la economía limita lasposibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues repro-duce un esquema de acumulación en desigualdady un tipo de explotación irracional que degrada el

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ecosistema. Su característica primaria está asociadaa un marco de incentivos para el estancamiento dela mano de obra especializada y una concentraciónde la mano de obra no-calificada. Esta dinámica dela mano de obra tiende a mantener bajos los sala-rios reales en la economía y, consecuentemente, lacapacidad de demanda doméstica se estanca puesla gran mayoría de la población, que es asalariada,mantiene una baja capacidad de consumo y laimposibilidad de ahorrar para mejorar su situaciónen cuanto a activos. Con una demanda domésticaendeble y sin posibilidades de mejora, el mercadointerno no puede desarrollarse y la expansión de laproducción debe concentrarse en el sector externo.Esto incrementa la dependencia externa del país yaumenta la vulnerabilidad de la economía antechoques exógenos en el nivel de demanda exteriory precios internacionales de los productos prima-rios exportados. Finalmente, este patrón de espe-cialización de la economía, por sus características,está sujeto a una dinámica de rendimientos decre-cientes a escala, en la que los incrementos en lainversión dan cada vez menores beneficios econó-micos. La economía ecuatoriana está altamenteconcentrada en este patrón, lo que implica unestancamiento de la industria y un dominio de lasactividades primario-extractivistas-exportadoras ysus externalidades negativas.

Adicionalmente, cabe considerar que la dolariza-ción es un esquema monetario rígido que no permi-te manipular el tipo de cambio como variable depolítica para enfrentar efectos negativos en la eco-nomía nacional detonados por la variación de losprecios relativos del intercambio comercial. De aquíque el esquema monetario ecuatoriano implica unamayor vulnerabilidad externa. Por ello, resultaimprescindible la sustitución selectiva de importa-ciones, no sólo como política de desarrollo a media-no y largo plazo, sino también como opción parareducir la vulnerabilidad externa y apuntalar la sos-tenibilidad del esquema monetario en la actualidad.

Por todo esto, es imperativa la necesidad de cambiarel patrón de especialización de la economía. Laalternativa, por contraposición, es un patrón deespecialización enfocado en la producción secunda-ria y terciaria, generador y agregador de valor, y quedesarrolle el mercado interno sin dejar de aprove-char las ventajas del comercio exterior. Este énfasisen la producción de los sectores secundario y tercia-rio está asociado a un marco de incentivos para la

expansión de la mano de obra especializada, ten-diente a aumentar los salarios reales en la economíay, consecuentemente, aumentar la capacidad dedemanda doméstica, pues la gran mayoría de lapoblación, que es asalariada, incrementa su capaci-dad de consumo y la posibilidad de ahorrar paramejorar su situación en cuanto a activos. Con unademanda doméstica creciente y con posibilidades demejora, el mercado interno puede desarrollarse yconvertirse en una importante alternativa para laexpansión de la producción. Esto reduce la depen-dencia externa del país y disminuye la vulnerabili-dad de la economía ante choques exógenos en elnivel de demanda exterior y precios internacionalesde los productos primarios tradicionales de exporta-ción. Finalmente, este patrón de especialización dela economía, por sus características, permite aumen-tar la participación en el mercado de industriasnacientes, permite la creación de enclaves (clusters)que fortalecen los encadenamientos productivos,aumenta la escala de producción y permite alcanzarrendimientos crecientes. De este modo, incentiva lageneración endógena de mejores tecnologías quedinamizan la sinergia económica. Todo esto per-mite que la economía se desconcentre hacía unpatrón de especialización en que la industria y lamanufactura tengan una mayor participación.

Sin embargo, el patrón de especialización de laeconomía tiende a mantenerse concentrado yestancado en la alternativa primaria-extractivista-exportadora, pues esta en el corto plazo ofrece unmayor retorno a la inversión. La estructura decostos de esta alternativa tradicional es baja y elpaís cuenta ya con la infraestructura básica nece-saria para desarrollarla. Por el contrario, lasegunda alternativa tiene una estructura de costosmás alta y la capacidad instalada necesaria paradesarrollarla –infraestructura, mano de obra cali-ficada, tecnología, capacidades humanas especia-lizadas– todavía no está completa en el país. Porestos motivos, la única forma de cambiar elpatrón de especialización de la economía es a tra-vés de la intervención del Estado, a fin de querevierta esta situación relativa de las condicionesde producción. Esto permite apalancar la inver-sión privada y vuelve más rentables a los sectoresgeneradores de valor (industria, manufactura,servicios, entre otros). La intervención delEstado, a través de políticas económicas deincentivo y de una fuerte inversión pública quepermita desarrollar las condiciones necesarias

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para que la rentabilidad relativa entre estas dosalternativas favorezca a los sectores secundario yterciario, resulta imprescindible.

La sustitución selectiva de importaciones juega unpapel fundamental en esta estrategia, porque permi-te enfrentar varios problemas al mismo tiempo. Porun lado, permite reducir la debilidad estructural dela balanza comercial. Por otra parte, abre espacios dedemanda en el mercado interno para industriasnacientes, secundarias-terciarias y generadoras devalor. Finalmente, disminuye la dependencia exter-na, incentiva la generación endógena de tecnologíay coadyuva a consolidar la soberanía económica.

La sustitución se enfoca en los sectores que cumplancon las siguientes características generales: secun-dario-terciarios, generadores de valor, desarrollo deinfraestructura y capacidades estratégicas para elsector en cuestión (conocimiento y destrezasimprescindibles para el avance de un sector),empleo de mano de obra calificada, desarrollo detecnología y capacidades humanas especializadas. Yque no cumplen también, las siguientes caracterís-ticas específicas: i) ser intensivos en mano de obrapero con mayor valor agregado; ii) que ayuden aobtener soberanía alimentaria; iii) que no multipli-quen los impactos ambientales de la economía,como aumentar la frontera agrícola o incurran entipos de producción altamente contaminante; iv)que estén ligados a sectores estratégicos en el largoplazo; y v) que no fundamenten su productividaden ventajas comparativas naturales.

Dicha estrategia implica la implementación de unproceso de transición, en el que se dará impulso asectores industriales deseables –que cumplan lascaracterísticas descritas en el párrafo anterior– yaexistentes, que generen empleo con una serie deincentivos y políticas específicas para dichasindustrias.

Esta intervención pública sólo puede revertir lasituación inicial en el mediano y largo plazo, porlo que se requiere una implementación con conti-nuidad y enmarcada en la estrategia de largo plazo,la cual debe ser empezada desde ya. En la etapainicial, la intervención pública debe implemen-tarse a través de políticas que se orienten hacia:

• Sustitución selectiva de importaciones: quepermita aumentar la participación de las

industrias nacientes en el mercado internoy reducir la dependencia externa de la eco-nomía nacional y su vulnerabilidad.

• Incremento de la productividad por mediode la expansión de encadenamientos pro-ductivos: para ello se conformarán enclavesde producción y complejos industriales, quepermitan alcanzar economías de escala yposibiliten la estructura productiva quegenere rendimientos crecientes.

• Diversificación productiva: que permitareducir la concentración de la producción yel desarrollo de nuevas capacidades de pro-ducción y potencialidades de crecimientoeconómico.

• Desconcentración de la estructura produc-tiva y de los medios de producción: parafacilitar una mejor distribución de la rique-za y una composición más competitiva delos mercados, que aporte con mayor efi-ciencia en términos sociales.

• Diversificación de la producción exporta-ble: para reducir la vulnerabilidad antechoques exógenos en el precio y demandainternacionales, y la volatilidad económicaque generan.

• Aprovechamiento del ahorro interno yexterno: para potenciar la producción através del cumplimiento de la funciónsocial de la intermediación financiera; estoes, canalizar los excedentes de la economíahacia la inversión productiva.

• Impulso del desarrollo territorial equilibra-do: que permita distribuir las funciones eco-nómicas de los territorios de maneraequilibrada y en función de la calidad devida de la población local y en equilibriocon los intereses estratégicos nacionales.

6.3. Aumento de la productividadreal y diversificación de lasexportaciones, exportadores y destinos mundiales

El aumento de la productividad real, la diversifica-ción productiva y la transformación de las expor-taciones e importaciones son instrumentos de estaestrategia, porque permiten mejorar el desempeñode la economía para el Buen Vivir, desarrollar elmercado interno, reducir la dependencia externa

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del país y disminuir la vulnerabilidad de la eco-nomía ante choques exógenos en el nivel de lademanda exterior y de los precios internaciona-les de los productos primarios tradicionales deexportación. La estrategia apunta a diversificarlos productos, los destinos y los productores queparticipan en el comercio internacional.

Los instrumentos referidos, en el mediano ylargo plazo, facilitan la inserción estratégica,inteligente y soberana en el mundo. La presenteestrategia busca superar el concepto tradicionalde competitividad, utilizado en el contexto delcomercio internacional, en que los países nocooperan sino que compiten como si fueran cor-poraciones. Esto genera una serie de graves pro-blemas, pues suele acarrear guerras comerciales,endeudamiento excesivo, presión por mantenersalarios bajos, desempleo por la rigidez de lamovilidad de la mano de obra de labores no-cali-ficadas a tareas especializadas, entre otros. Parasuperar estos problemas se buscará transitarhacia equilibrios más cooperativos y menos defacto, que permitan un proceso de cambiomenos traumático, en que la estructura econó-mica existente no se debilite ni deje de produ-cir, sino que por el contrario se fortalezca yamplíe sus oportunidades no sólo en el mercadoexterior –o las exportaciones– sino también enlos mercados internos de la economía doméstica.De esta manera, se plantea avanzar hacia mayo-res y más diversas exportaciones, y al mismotiempo, un mercado interno emergente querevele cada vez una mayor capacidad de deman-da y que también favorezca la diversificación delas importaciones.

Tradicionalmente, la productividad se entiendecomo la capacidad relativa de generar un volu-men de producción con un acervo dado de fac-tores productivos e insumos. A mayorproducción obtenida, con el mismo acervo,mayor productividad. Pero este concepto tradi-cional lleva implícito el tratamiento de las per-sonas y de la naturaleza como recursos a serexplotados. Este concepto tradicional no escompatible con el marco constitucional actual

del Ecuador, en que las personas y la naturalezason sujetos titulares de derechos.

Un nuevo concepto de productividad deberíaapuntar a que la producción pueda mantenerniveles satisfactorios para cubrir las necesida-des humanas sin explotar a las personas y a lanaturaleza. Es decir, una productividad al servi-cio de la vida, y no a expensas de ella. La pro-ductividad así entendida, debería ser lacapacidad relativa de generar un volumen deproducción, con un aporte dado de trabajohumano y sin presionar los límites del ecosiste-ma. A mayor producción obtenida con elmismo aporte de trabajo y menor impacto eco-sistémico, mayor productividad.

Sin embargo, la concentración de la producción,tanto por el lado de la tenencia de los medios deproducción como por las grandes actividadeseconómicas primarias-extractivistas-exportadoras,constituye un obstáculo para la aplicación de unnuevo concepto de productividad. Por ello,como paso previo, resulta necesario trabajar enla desconcentración y diversificación de la pro-ducción.

En el Ecuador, además, la concentración de laproducción exportable se enfoca en el sector pri-mario y extractivista, y en una serie de produc-tos tradicionales. Esta concentración, y pocadiversidad de la oferta exportable limitan lasposibilidades de alcanzar el Buen Vivir, puesreproducen un patrón de acumulación en desi-gualdad y un tipo de explotación irracional quedegrada el ecosistema. Su característica primariaestá asociada a un marco de incentivos desfavo-rable para el Buen Vivir.32 Esto incrementa ladependencia externa del país y aumenta la vul-nerabilidad de la economía ante choques exóge-nos en el nivel de demanda exterior y en losprecios internacionales de los productos prima-rios exportados.

Como consecuencia de lo anterior, la ofertaexportable se concentra en pocos productos tra-dicionales, sustentados únicamente en una ven-

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32 Al respecto, se puede ver la estrategia de transformación del patrón de especialización de la economía, en la sección 6.2.

taja comparativa estática determinada por laexplotación irracional de la dotación de recursosnaturales del país. La riqueza que se supone produ-cen las actividades extractivistas no es riquezagenuina, solamente constituye una sustitución dela pérdida de riqueza natural –como las reservas decrudo o minerales– por una ganancia monetariade corto plazo. Algo similar sucede con otrosrecursos renovables que se producen a expensas dela degradación de la capacidad productiva de losmedios de producción, particularmente el suelo.Este tipo de producción, además, se concentratambién por el lado de la demanda en una serie dedestinos tradicionales de las exportaciones. Estohace más vulnerable a la oferta exportable, pues lacolocación de su producción no diversifica losriesgos asociados a la contracción de la demandaen un mercado en particular. Por el lado de laoferta, la concentración se da en un tipo y núme-ro limitado de productores y exportadores, lo cualimpide la expansión de cadenas productivas. Porello resulta indispensable desconcentrar.

Esta estrategia se complementa con la estrategiade transformación del patrón de especialización dela economía, a través de la sustitución selectiva deimportaciones para el Buen Vivir. En conjunto,ambas instrumentan el cambio del patrón de acu-mulación en la economía por medio de la transfor-mación del círculo vicioso: producción primaria,bajas capacidades humanas, rendimientos decre-cientes, bajos salarios, poca capacidad de deman-da doméstica, dependencia externa; hacia elcírculo virtuoso: producción generadora de valor,mayores capacidades humanas, rendimientos cre-cientes, mejores salarios, mayor capacidad dedemanda doméstica, menor dependencia externay mayor soberanía.

El aumento de la productividad real, la diversifica-ción productiva y la diversificación de las exporta-ciones e importaciones sólo pueden concretarseen el mediano y largo plazo. Para iniciar su avan-ce, debe implementarse en el marco del PlanNacional para el Buen Vivir, 2009-2013, a travésde políticas orientadas hacia:

• Impulsar la economía endógena para elBuen Vivir con tecnologías más limpias y

eficientes: para dar el salto cualitativo en laestructura productiva y hacer más sosteni-ble nuestra economía.

• Desarrollar mayores y mejores capacidadesespecializadas en la mano de obra: que seremuneren con mayores salarios y permitanampliar las oportunidades de las personas ysu goce pleno del Buen Vivir.

• Controlar el abuso laboral y desincentivarel trabajo en condiciones precarias y desobre-explotación para superar la visiónlimitada y tradicional de la competitividadque pone como base la explotación de lamano de obra a través de remuneracionesbajas.

• Impulsar la incorporación de valor agrega-do en la oferta exportable: de manera quese genere valor en la economía sin depredarnuestros recursos naturales, que podemospreservar para nuestro goce y el de las futu-ras generaciones.

• Incrementar la productividad por medio dela expansión de encadenamientos producti-vos, la formación de enclaves de produc-ción y la construcción de complejosindustriales.

• Desarrollar la infraestructura y construir lascondiciones que permitan una inserción dediversos productos no tradicionales en laoferta exportable: para reducir la vulnerabi-lidad externa de nuestra economía y poten-ciar nuevas oportunidades de expansióneconómica para la generación de empleo.

• Promover el desarrollo de oferta exportableen las industrias nacientes para consolidarel nuevo patrón de especialización de laeconomía enfocado en los sectores secun-dario-terciarios, generadores de valor, en elempleo de mano de obra calificada, en eldesarrollo de tecnología y capacidadeshumanas especializadas.

• Impulsar la desconcentración y diversifica-ción productiva como medio para lograr undesarrollo territorial más equilibrado queaproveche el potencial de los territorios yenfoque las estructuras económicas en lasatisfacción de las necesidades locales sindesatender los objetivos estratégicos a nivelnacional.

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6.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana

Más allá de la mirada neoliberal que subordina laglobalización a la lógica especulativa de los mer-cados financieros y de los desafíos que el ordengeopolítico mundial presenta, es imprescindiblepartir de una noción integral de soberanía paraarticular una política exterior moderna, operadapor una diplomacia activa y dinámica.

El concepto de soberanía que el Ecuador promul-ga nos obliga a plantear nuestra integración, cony para los pueblos del mundo, de una maneraamplia y solidaria, como la capacidad de lospropios pueblos para autodeterminarse en susdecisiones públicas, en materias política, territo-rial, alimentaria, energética, económica, finan-ciera, comercial y cultural. Esto implica rebasarla visión de soberanía que se limita al control delas fronteras, para incorporar las dimensionespolítica, económica, cultural, alimentaria,ambiental y energética. El ejercicio de la sobera-nía debe darse de manera amplia, para construirun mundo más equitativo, justo y solidario,donde prime la justicia transnacional, como elejercicio y la garantía, sin fronteras, de una justi-cia participativa, socioeconómica pero sobretodo intergeneracional, en el espacio global.

El objetivo fundamental de la política exteriorecuatoriana es potenciar el desarrollo endógenodel país, re-equilibrando sus relaciones geopolíti-cas en un contexto internacional, que toma encuenta diversos actores internacionales de mane-ra estratégica. Esto implica tomar distancia de lasdirectrices convencionales, para insertar al paísinteligentemente en redes políticas, económicasy sociales que brinden una mirada alternativa ycomplementaria del esquema de integración delpaís a nivel global.

La estructura de una economía extractivista yprimario-exportadora de monocultivos (cacao,banano, camarón) ha posicionado al Ecuador,por más de 200 años, en la periferia de la divisióninternacional del trabajo. La mirada soberana delas relaciones internacionales busca cambiar estahistoria mediante la reestructuración del sistemade acumulación, distribución y (re)distribuciónde la riqueza en el país, a través del fomento de

una economía terciario exportadora. En el sectorexterno de nuestra política, esto implica estable-cer en el corto, mediano y largo plazo, un esque-ma de alianzas y aliados estratégicos, alineados yarmónicos a nuestros objetivos nacionales; de talforma que podamos fortalecer ejes alternativosde relaciones internacionales enfocados hacia el«Sur», dejando atrás las clásicas cartas de inten-ción y las agendas condicionadas de gobiernosanteriores.

El nuevo orden internacional que perseguimos esmultipolar, con protagonismo de los pueblos delSur; favorece el multilateralismo en su arquitec-tura institucional y propicia novedosos procesosde integración, cooperación para el desarrollo ydiálogo político armónico. El punto privilegiadopara construir estos espacios, es la promoción delregionalismo latinoamericano. Por ello, tanto laUnión de Naciones Sur Americanas (UNASUR),como la Alianza Bolivariana para las Américas(ALBA) y la Organización de EstadosLatinoamericanos y del Caribe (OELAC) sonprioridades nacionales a la hora de articularmecanismos de integración convergente y posi-cionamiento alineado para la definición deagendas globales.

El Ecuador es promotor de la construcciónde la «Nueva Arquitectura FinancieraInternacional». Por lo cual, promueve la crea-ción y el fortalecimiento de instituciones multi-laterales, sin reglas excluyentes para la toma dedecisiones, cuyas políticas de fomento del desa-rrollo se centren en la satisfacción de las necesi-dades básicas de los pueblos y se alineen a susprioridades nacionales y territoriales. Adicionala ello, la nueva banca de desarrollo regional, quepromueve el país, debe generar mecanismosfinancieros anticíclicos que doten de mayorautonomía financiera a los países, para la conse-cución de sus programas de gobierno. Así, el for-talecimiento y capitalización del Banco del Sures sin duda la acción prioritaria en este eje deintegración soberana regional.

La construcción de un sistema de compensaciónde pagos, coordinado por los bancos centrales dela región, va mas allá del simple interés de contarcon una moneda común y la disminución de loscostos de transacción para los flujos comercialesinterregionales. La instauración del SUCRE

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(Sistema Único de Compensación ComercialRegional), significa contar con un mecanismoregional para la estabilización y la integración delos mercados financieros; teniendo en cuenta unenfoque de autonomía frente a la política mone-taria y a la histórica y onerosa intermediaciónfinanciera de los centros hegemónicos del podereconómico global. Contar con un sistema decompensación único en la región, posibilitará laintegración de nuevos actores económicos ycomerciales en los procesos de intercambio debienes y servicios, debido a la disminución de ladependencia del dólar u otra divisa como meca-nismo de pago; ya que ello beneficia al paísdueño de la moneda por el simple hecho de emi-tirla. Por ello, son objetivos de toda negociaciónbilateral: la firma, ratificación y la puesta en mar-cha de sistemas de compensación de pagos paralos intercambios comerciales entre los bancoscentrales.

La dependencia de los centros de poder financie-ro y político tiene sus raíces en la concentraciónde nuestras exportaciones por país de destino;posibilitando monopsonios, que debilitan cual-quier intención de generar cambios en la estructu-ra asimétrica de negociación bilateral. Por ende, lapolítica comercial es un instrumento para la diver-sificación de los mercados y la gama de productosexportables con mayor valor agregado. Sólomediante la apertura de nuevos nichos de merca-do en condiciones favorables para el país podre-mos generar la demanda externa de unaproducción que ocupe y genere cíclicamentemano de obra calificada, redes sociales más forta-lecidas y coherentes con el medio ambiente, einfraestructura de calidad. De ahí que la premisade posibilitar el acceso a mecanismos de comerciojusto se vea encarnada en la promoción deAcuerdos Comerciales para el Desarrollo. Con locual las reglas que posibilitan un mayor intercam-bio comercial entre el Ecuador y cualquier otropaís deberán ser enmarcadas en acuerdos que nosólo vean como objetivo la apertura arancelaria,sino que persigan un verdadero comercio justoconsiderando su responsabilidad social, ambientale intergeneracional.

Complementariamente, el uso de subsidios, aran-celes y salvaguardas para la sustitución selectivade importaciones, en el marco de los acuerdosinternacionales, es clave. En el mediano plazo la

sustitución selectiva de exportaciones es una delas metas en el sector externo de nuestra econo-mía, siendo de vital importancia el fomento de laindustria nacional.

Otro objetivo de la política económica del sectorexterno es reducir al mínimo la intermediación; yampliar el universo de actores en el comerciointernacional, dando oportunidades en la partici-pación de la riqueza generada en procesos produc-tivos innovadores a asociaciones, cooperativas yotras formas de organización económica comuni-taria, para que se vuelvan dínamos de la economíasocial y solidaria proyectada a nivel mundial.

Parte del desafío de producir bienes y servicios congran valor agregado es generar capacidades socialesque permitan hablar de procesos productivos inno-vadores, asociados a la generación de conocimien-to y tecnología aplicada. Por ello, es vital el uso delahorro externo en forma de inversión extranjeradirecta y cooperación internacional no reembolsa-ble –en sus formas de asistencia técnica, financia-miento y donaciones en especie–, para la inversiónen ciencia y tecnología. Esto permitirá de maneraefectiva poder hablar de una verdadera soberaníaepistémica del país en el largo plazo; que empiezapor la generación de un sistema de becas interna-cionales que fomente la apropiación del conoci-miento científico e investigación de calidad en elterritorio nacional e intercambio cultural.

El Ecuador proclama la movilidad humana comoun derecho constitucional y condena todo acto dexenofobia, discriminación y rechazo tanto a nues-tros connacionales en el exterior, como a losextranjeros que habitan en nuestro país. El respe-to a los derechos humanos y culturales, el recono-cimiento entre iguales y la libre promulgación denuestra cultura fuera de las fronteras, son mecanis-mos idóneos para garantizar los derechos de lapoblación en condiciones de movilidad. De estaforma, contribuimos a configurar los principios deuna verdadera ciudadanía universal.

La promulgación de la movilidad como un dere-cho y la no criminalización de la migración, tantoen tránsito como en el lugar de residencia, nospermitirá crear espacios de diálogo político y coo-peración para el desarrollo con los pueblos delmundo, sobre todo con aquellos en los que residenmillones de ciudadanos ecuatorianos.

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La política exterior ecuatoriana, constituye unpilar clave en el proceso de construcción de unproyecto político de largo alcance y proyecciónnacional. La inserción estratégica y soberanadel Ecuador en el mundo nos permitirá posicio-narnos privilegiadamente en el contexto delnuevo orden internacional, y al mismo tiemposer pioneros de una política regional solidaria,justa y simétrica.

6.5. Transformación de la educaciónsuperior y transferencia deconocimiento a través de ciencia, tecnología e innovación

La calidad de vida y progreso de un país inde-pendiente está ligado a la cobertura, calidad ypertinencia de la formación superior que brindaa sus ciudadanos y ciudadanas y a la inversiónque realiza en ciencia, tecnología e innovación.La educación superior y la investigación asocia-da a ella deben concebirse como un bien públi-co en tanto su desarrollo beneficia a la sociedaden su conjunto, más allá de su usufructo indivi-dual o privado.

Ecuador es uno de los países a nivel latinoame-ricano con menores coberturas en educaciónsuperior. En ese sentido, debe ser una prioridadaumentar el acceso a este nivel educativo. Dela misma manera se debe garantizar igualdad deoportunidades para todos y todas, dado que elcampo de la educación superior ha sido repro-ductor y no transformador, en sentido progre-sista, de la estructura de clases.

Es necesario que la educación superior se trans-forme en un verdadero mecanismo de movilidadsocial ascendente y de igualación de oportuni-dades en el Ecuador. Para ello, primero se debepromover un acceso en donde el nivel socioeco-nómico no constituya un impedimento paraingresar ya sea a través de becas, ayudas econó-micas, políticas de cuotas o créditos educativos.Esto, sin menoscabar la importancia de que ope-ren criterios meritocráticos propios de la educa-ción superior. Es decir, la mayor democratizaciónque debe operarse en el acceso no debe ser leídaen términos antinómicos con la mayor excelen-cia académica que debe asegurarse en la educa-ción superior.

En relación a esto último, debe implementarse unsistema de nivelación que permita dar tratamien-to a las desigualdades educativas existentes en losniveles inferiores. Como parte de la efectivizaciónde la igualdad de oportunidades resulta indispen-sable auspiciar el acceso de primeras generacionesa la educación superior universitaria. Especialimportancia habrá que prestar al control de lasdiferentes ofertas formativas involucradas en elconjunto de instituciones que integran el campode la educación superior –universitaria y no uni-versitaria–, a fin de que esta diversidad no involu-cre desigualdades en términos de calidad, nisuponga una lógica segmentadora y que reproduz-ca una sociedad injusta.

En este sentido, y dado el mandato constitucionalde construir una economía social y solidaria, resul-ta indispensable revalorizar la educación superiorno universitaria de la más alta calidad para formarprofesionales que aporten al cambio en la estruc-tura productiva y al mismo tiempo aseguren con-diciones de vida dignas y emancipadoras.

También se deben atacar otras formas de discrimi-nación negativa producto de consideraciones detipo religioso, cultural, étnicas, político-partida-rias, de género, opción sexual, etc., tanto en elacceso como en el proceso de formación de las ylos estudiantes.

Si bien el acceso y la igualdad de oportunidades eneste nivel educativo resulta una de las más impor-tantes deudas sociales a saldar, igual o más empe-ño hay que colocar en la garantía de la excelenciaacadémica, tanto en la enseñanza superior comoen la investigación científica.

Es indispensable para ello garantizar la máximaobjetividad, imparcialidad, y los más altos están-dares para evaluar y acreditar a las instituciones deeducación superior, sus programas y carreras.

Asimismo, se vuelve indispensable que las perso-nas con más formación y más experiencia investi-gativa y en docencia accedan a una carreraacadémica-investigativa.

Por otra parte, la investigación que se realiza enlas universidades debe transformarse en uno delos principales puntales de la transformación de laeconomía extractivista y primario exportadora

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que tiene actualmente el Ecuador. En este senti-do, y dado el rezago que tiene el país en investi-gación, debe ser prioridad de la cooperacióninternacional la transferencia tecnológica y deconocimientos que apunten a una satisfacción denecesidades básicas, más eficiente y con calidad,así como a la consolidación de la industria nacio-nal. De la misma forma, toda inversión extranje-ra directa deberá ser portadora de tecnología y deconocimiento que puedan ser aprovechados porel Ecuador como parte de su desarrollo endógeno,sin estar sometido a condicionalidades y depen-dencias. Resulta indispensable ligar la investiga-ción producida en las universidades a losinstitutos públicos de investigación, a fin de crearsinergias que permitan aportar valor agregado a laindustria nacional. En este sentido, la investiga-ción básica debe estar ligada a la investigaciónaplicada para la construcción de la industrianacional del país.

Dado que la biodiversidad es una de las principa-les ventajas comparativas, es prioritario que lasuniversidades e institutos de investigación gene-ren información a partir de esta riqueza natural, através de investigaciones y ciencias básicas y apli-cadas que pueda desarrollarse en armonía con suobjeto. Las universidades desarrollarán, y siguien-do las potencialidades propias de cada región deplanificación, entre otras acciones, bancos desemillas, de tejidos, germoplasma, ADN y mate-rial genético, que permitan conocer, clasificar,analizar, generar valor social agregado y resguardarel patrimonio natural del Ecuador.

En este marco, es fundamental contar con unbanco de germoplasma, tejidos y ADN. De lamisma forma, la construcción de una «biopolis»implica investigar todo aquello ligado a la produc-ción, transformación y consumo de energías lim-pias y eficientes.

De igual manera, deberá ser política pública lainversión en talentos humanos que estudien prio-ritariamente en áreas específicas ligadas a lasnecesidades de desarrollo del país, a través debecas de cuarto nivel para estudios de maestría,doctorado y postdoctorado en universidades deprimer nivel. Dentro del mismo campo, debenexistir políticas concretas para evitar la fuga decerebros así como acciones para repatriar a ecua-torianos altamente formados. En esta línea, el país

deberá fomentar programas de movilidad estu-diantil principalmente de cuarto nivel, de docen-tes e investigadores a nivel interregional einternacional en búsqueda de generar redes deintercambio y generación de conocimiento. Estoen el afán de fomentar para que las universidadestengan más profesores-investigadores a tiempocompleto y con el mayor nivel académico, con elpropósito de construir una universidad que a másde transmitir conocimiento también lo genere.

En el marco de la búsqueda de una educaciónsuperior pertinente y con responsabilidad social,es necesario recalcar la importancia de conformaruniversidades que desarrollen programas educati-vos acordes a las ventajas comparativas que tienecada uno de los territorios donde se asientan, y enfunción de la estrategia de sustitución selectiva deimportaciones, de satisfacción de necesidadesbásicas y de diversificación de exportaciones,exportadores y destinos mundiales.

Los actores del sistema de educación superior y delsistema educativo nacional deben realizar ingen-tes esfuerzos para garantizar la integralidad y cohe-rencia de toda la oferta educativa nacional másallá de sus niveles y modalidades. En este marco,se deben diseñar políticas específicas para impul-sar la educación, la formación y la capacitación alo largo de toda la vida, con particular atención ala educación de adultos.

Finalmente, se debe garantizar la responsabilidadindelegable del Estado en la elaboración de políti-cas públicas para este ámbito, so pena de profun-dizar los gravosos procesos de privatización ymercantilización de la educación superior. Estaspolíticas deberán ser recogidas en un plan sobreel sistema de educación superior, ciencia, tecno-logía e innovación.

6.6. Conectividad y telecomuni -caciones para la sociedad de la información y el conocimiento

El último siglo ha sido testigo de la sofisticación delos procesos productivos y del uso creciente de tec-nologías de información y comunicación (TIC). Deesta forma, surge la denominada «Sociedad de laInformación y el Conocimiento», cuya característica

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fundamental es la relevancia del trabajo de procesa-miento de datos, información y conocimiento, entodos los sectores de la economía.

La construcción de la Sociedad del Buen Vivir tieneimplícito el tránsito hacia la Sociedad de laInformación y el Conocimiento, pero considerandoel uso de las TIC, no solo como medio para incre-mentar la productividad sino como instrumentopara generar igualdad de oportunidades, parafomentar la participación ciudadana, para recrear lainterculturalidad, para valorar nuestra diversidad,para fortalecer nuestra identidad plurinaciona. Endefinitiva, para profundizar en el goce de los dere-chos establecidos en la Constitución y promover lajusticia en todas sus dimensiones.

En este sentido, la conectividad «total» y elimpulso al uso de TIC no debe limitarse a la sim-ple provisión de infraestructura que solo serviríapara convertir a la población en caja de resonan-cia del modelo global, concentrador y consumis-ta, sino que es indispensable crear los incentivosadecuados para que el Estado y los otros actoressociales generen contenidos congruentes con latransformación del país.

Entonces, infraestructura y contenidos son doselementos concurrentes y, como tales, deben sertratados de forma simultánea. La Constitución,dentro de los derechos del Buen Vivir reconocea todas las personas, en forma individual ocolectiva, el derecho al acceso universal a lastecnologías de información y comunicación; ypone énfasis en aquellas personas y colectivida-des que carecen o tengan acceso limitado adichas tecnologías, y obliga al Estado a «incor-porar las tecnologías de la información y comu-nicación en el proceso educativo y propiciar elenlace de la enseñanza con las actividades pro-ductivas o sociales». De ahí que, en la perspecti-va de profundizar el nuevo régimen dedesarrollo, se hace necesario ampliar la visiónsobre la conectividad y las telecomunicacionesconsiderándolas como un medio para contribuira alcanzar los doce objetivos propuestos en elPlan Nacional para el Buen Vivir.

En consecuencia, la acción estatal en los próxi-mos años deberá concentrarse en tres aspectosfundamentales: conectividad, dotación de hard-ware y el uso de TIC para la Revolución

Educativa. Sin embargo, el énfasis del Estado entales aspectos implicará el aparecimiento deexternalidades positivas relacionadas con elmejoramiento de servicios gubernamentales y ladinamización del aparato productivo.

El Estado debe asegurar que la infraestructurapara conectividad y telecomunicaciones cubratodo el territorio nacional de modo que las TICestén al alcance de toda la sociedad de maneraequitativa. Aunque las alternativas de conecti-vidad son varias (wireless, satélite, fibra óptica),la garantía de la tecnología más adecuada debepropiciarse desde la identificación de los reque-rimientos de los beneficiarios. Por ejemplo, laconectividad rural debe concebirse como unaconectividad local, intracomunitaria, que res-ponda a la manera en que las personas se comu-nican en la actualidad, y adecuar las opcionestecnológicas a dicha realidad. De esta manera,el empoderamiento de la población rural sobreel uso de las TIC se observaría en el interés delos participantes para aprehender más conoci-mientos.

De esta forma, el país se plantea como meta demediano plazo la conectividad total de su terri-torio para lo que deberá combinar las distintasherramientas disponibles (wireless, satélite, fibraóptica) en función de las necesidades de losusuarios y las características geográficas; buscan-do siempre el balance entre los costos y los bene-ficios de utilizar el instrumento tecnológico másadecuado para cada caso.

La dotación de conectividad es una competenciaconcurrente del sector público y privado, pero esresponsabilidad ineludible del Estado atenderaquellos sectores que presentan poco atractivopara la inversión privada; garantizando, de estamanera, el acceso universal progresivo de losecuatorianos, independientemente de su posi-ción geográfica o económica, de su condiciónetárea o de género, de su condición física o decualquier otro factor excluyente.

Así, el primer gran desafío es encontrar losmecanismos para la ampliación de la coberturade redes informáticas y la capacitación de losciudadanos en busca de su aprovechamiento crea-tivo, en un contexto de apertura de oportuni-dades, inclusión e integración social.

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En este contexto, la dotación de hardware a lapoblación es complemento de la conectividad yaspecto determinante para garantizar nivelesmayores de alistamiento digital; es decir, aumentarlas capacidades generales para usar efectivamentelas TIC.

Para el efecto, se deben considerar dos accionesestratégicas claves: facilitar el acceso a computa-dores a todos los estudiantes de nivel básico ymedio, así como dotar de tecnología de punta a lasJuntas Parroquiales Rurales y a las escuelas paraconvertirlas en catalizadores de los esfuerzos dealistamiento digital al transformarse en telecen-tros a disposición de la comunidad.

Este salto cualitativo demanda minimizar los cos-tos de equipamiento por lo que se hace indispensa-ble establecer alianzas estratégicas con proveedoresde hardware y establecer una gran fábrica local querecicle y repotencie equipos.

La conectividad total y la disponibilidad de hardwa-re ponen a disposición de la Revolución Educativaherramientas poderosas que posibilitan trabajar anivel de cobertura y de calidad; por ejemplo, paraampliar la cobertura, las TIC permiten capacitar adistancia e incorporar programas de apoyo y tutoríapara disminuir la deserción escolar.

Es probable, que las TIC posibiliten dar saltosenormes en relación a la calidad, en un primermomento, a través de la capacitación continua delos maestros y para suplir la falta de material didác-tico-educativo en sectores remotos; y, en un segun-do momento, para la introducción y uso de nuevosmateriales educativos de calidad, desarrolladoslocalmente para la trasmisión de saberes desdenuestra propia perspectiva histórica y cultural.

En consecuencia, será vital que el Estado fomen-te y promueva el desarrollo de software local, pla-taformas, sistemas, aplicaciones y contenidos queposibiliten a los ciudadanos y ciudadanas obtenerprovecho de las TIC en función de sus intereses ydel contexto en que se desenvuelven.

Por otro lado, se hace prioritaria una transforma-ción profunda del sistema de educación superiorque posibilite la formación de profesionales y aca-démicos que viabilizar el tránsito de una econo-mía primario exportadora hacia una economíaterciario exportadora de bioconocimiento y servi-cios turísticos comunitarios. Entonces, es funda-mental acumular «capital intangible a través de lapreparación del talento humano para utilizar,explotar y producir las TIC evitando, así, el apa-recimiento de cuellos de botella que limiten la pro-ductividad sistémica.33

Si bien se estaría poniendo especial atención enel ámbito educativo, la consecuencia lógicasería: por un lado, que mientras crece el alista-miento digital se produce una presión social parala prestación de servicios estatales a través de lared gestándose una estrategia inclusiva degobierno electrónico; y, por otro lado, que elaparato productivo incremente su productividadcomo consecuencia de la incorporación de pro-fesionales del conocimiento y la informacióncon altísima calificación.

De esta forma, con disponibilidad de talentohumano se haría factible seguir con las etapas pro-puestas por Katz (2009) para materializar unincremento de la productividad a través de la difu-sión de TIC, estas etapas son: la primera, donde ladifusión se lleva a cabo entre las compañías quellevan la delantera en adaptación tecnológica; lasegunda, que incluye una adopción tecnológicapor parte de los sectores industriales con «altoscostos de transacción o estructura de redes comotransporte, finanzas y distribución» y la tercera, enque las TIC son adoptadas por aquellos sectoresidentificados como clave en la economía, es deciraquellos identificados como estratégicos en latransformación del patrón de especialización de laeconomía en el marco del desarrollo endógeno.En consecuencia, el impacto agregado se verificaen el efecto de derrame que experimenta el círcu-lo identificado por Dale Jorgenson en la econo-mía: las industrias usuarias, no usuarias yproductoras de TIC (Katz, 2009: 9-13).

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33 Katz define al capital intangible como «la inversión requerida para implantar las TIC, incluyendo ajustes en procesosde producción y organización, así como capacitación de empleados e I+D». Por otra parte, los cuellos de botella sonindustrias con alto componente tecnológico, pero con bajos índices de productividad (Katz, 2009).

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Finalmente, el Estado debe propender al impul-so de la investigación y el desarrollo en el sec-tor de las TIC para consolidar la transferenciade conocimientos, aprovechando el caráctertransversal del sector. De esta forma, se canali-zaría la innovación hacia sectores estratégicosde la economía, donde el valor agregado queproporciona el uso de la tecnología impliqueuna cadena infinita de transferencia de conoci-mientos e innovación.

6.7. Cambio de la matriz energética

La matriz energética del Ecuador no hace sino rea-firmar la característica de nuestro país comoexportador de bienes primarios de bajo valor agre-gado e importador de bienes industrializados. Enefecto, la contabilidad energética muestra que laproducción nacional, que constituye el 90% de laoferta energética total, equivalente a 235 millonesde barriles de petróleo, está concentrada en un96% en petróleo crudo y gas natural, quedando lasenergías renovables (hidroelectricidad y biomasa)relegadas a un 4% de la producción nacional. Encontrapartida, el segundo componente de la ofer-ta energética, las importaciones –que son el 10%restante de la oferta–, corresponden en más del90% a derivados de petróleo (GLP, diésel, nafta dealto octano y otros). Además, dependiendo de lascircunstancias se importa electricidad y otros pro-ductos no energéticos (lubricantes, etc.).

En la demanda energética, las exportaciones sonel principal componente (64% del total), entanto que la demanda doméstica apenas alcanzael 28% del total, y el 8% restante corresponde apérdidas por transformación. Ahora bien, el90% de las exportaciones son de petróleo crudo,el 9% restante de derivados de bajo valor agre-gado (fuel oil principalmente) y el resto (1%)corresponden a aceites de origen vegetal. Lademanda doméstica se compone principalmentede derivados de petróleo (79%), electricidad(13%), biomasa (leña, bagazo y otros) 5%, y elresto (productos no energéticos como carburan-tes y otros: 2%). Desde una perspectiva sectorialla demanda doméstica se concentra en los secto-res transporte (52%), industria (21%) y residen-cial (19%); el resto (8%) corresponde a lossectores: comercial y servicios (4%), y otros sec-tores de la economía (4%).

El cambio de la matriz energética tiene varioscomponentes:

• La participación de las energías renovablesdebe incrementarse en la producción nacio-nal. Para el cumplimiento de este objetivo,los proyectos hidroeléctricos del PlanMaestro de Electrificación deben ejecutarsesin dilación; y, adicionalmente, debe impul-sarse los proyectos de utilización de otrasenergías renovables: geotermia, biomasa,eólica y solar.

• Las importaciones de derivados de petróleodeben reducirse al mínimo posible, lo quese puede lograr sólo a través de la construc-ción de la Refinería del Pacífico, que per-mitirá garantizar la provisión de productosderivados de petróleo para el consumodoméstico y generar excedentes.

• El petróleo crudo es, de acuerdo a variostipos de análisis, un bien de bajo valor agre-gado, por lo que una alternativa a la actualexportación es la utilización del crudocomo un insumo en la nueva refinería, loque permitirá cambiar el perfil actual deexportaciones de derivados de petróleo aproductos de valor agregado más alto.

• Al ser el sector de transporte el principalconsumidor de energía se vuelve impres-cindible trabajar sobre este sector, buscan-do la eficacia y eficiencia del sistema. Eltransporte además tiene serias implicacio-nes ambientales en ciudades en que el altovolumen de tráfico genera problemas deembotellamiento y contaminaciónambiental. Es necesario buscar medios máseficientes, en lo económico y energético,para el transporte de personas y mercaderíasentre ciudades y al interior de estas. En parti-cular hay que avanzar en el planteamiento dela construcción de un metro para la ciudadde Quito.

• Las pérdidas de transformación reúnentanto a las pérdidas por transformación deenergía propiamente dicha (por ejemplocuando se genera electricidad quemandodiésel en una central térmica), cuanto a laspérdidas en la distribución de energía (porejemplo por evaporación de combustiblesen el transporte). En el primer caso, las pér-didas por transformación de energía no sóloson consecuencia de la ley física que dice

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que los procesos de conversión de energíanunca son eficientes en un 100%, sino queson el resultado de ineficiencias que puedenser evitadas. La reducción de pérdidas portransformación es una tarea permanenteque requiere el análisis técnico respectivopara tomar las acciones necesarias paraminimizar al máximo permitido por las leyesde la física las pérdidas de conversión deenergía, también la pérdidas en distribuciónson, a menudo, susceptibles de ser reducidascon las adecuadas medidas técnicas.

• Los planes y programas para el uso eficien-te de la energía deben centrarse fundamen-talmente en los sectores industrial yresidencial. El sector estatal debe ser ejem-plo en el consumo energético eficiente yresponsable.

• En relación a ciudadanos y ciudadanas, esnecesario generar la conciencia del ahorroenergético consistente con un consumo sus-tentable. El programa de sustitución de coci-nas a gas (GLP) por cocinas de induccióndeberá ejecutarse tan pronto como exista lafactibilidad de la generación eléctrica paraeste plan. Los ahorros energéticos vienenemparejados con la disminución de conta-minantes y con la reducción en los impac-tos en el cambio climático.

El cambio de la matriz energética es un esfuerzo delargo plazo. La actual matriz responde a una situa-ción estructural que para ser modificada requiere:por una parte la construcción de la infraestructuranecesaria para posibilitar el cambio, a través deproyectos estratégicos cuyo estudio, diseño y cons-trucción requieren de plazos de varios años; porotra parte, presupone el cambio estructural de laeconomía, la transformación del modelo de espe-cialización, el pasar de una economía primarioexportadora a una economía productora de bienesindustriales de alto valor agregado y una economíapospetrolera. Adicionalmente, las inversionesnecesarias para cambiar la matriz energéticarequieren de cuantiosos recursos.

Desde la óptica de la planificación, el período2009-2013 es el más importante, pues correspon-de a la fase de implantación de los cimientos parael desarrollo de los grandes proyectos necesariospara reorientar al sistema energético nacionalhacia un sistema eficaz, eficiente y amigable con

el medio ambiente; este período es el de realiza-ción de estudios, análisis de factibilidad, evalua-ción de alternativas, ingeniería de detalle,definición del financiamiento, etc.

Adicionalmente, en el corto plazo, aquellos pro-yectos orientados al cambio de la matriz energéti-ca que ya han iniciado deben continuardesarrollándose, al igual que proyectos de pequeñaenvergadura que son factibles de ejecutar.Concretamente, debemos continuar con el pro-grama de sustitución de focos incandescentes porfocos ahorradores; con la importación de electro-domésticos eficientes energéticamente, penalizan-do fuertemente a aquellos que sean de consumoineficiente; con el desarrollo de proyectos de bio-combustibles (de segunda y tercera generación)que no aumenten la frontera agrícola, es decir, enzonas degradadas o semidesérticas, cuidando sobretodo no poner en riesgo la soberanía alimentaria:la producción de biocombustibles a partir de bio-masa de desecho podría ser una alternativa impor-tante. En las ciudades, será importante auspiciarproyectos de tratamiento integral de desechos,orientados al reciclaje y a la generación de abonosorgánicos y energía. La exploración del gas en laCosta ecuatoriana debe continuar así como losproyectos de aprovechamiento del gas natural delGolfo de Guayaquil.

Finalmente, la soberanía integral contempla tam-bién la soberanía energética, por lo que es impor-tante desarrollar las capacidades productivas quenos permitan el autoabastecimiento energético,en particular, de electricidad. Una vez alcanzadoeste objetivo, la interconexión con nuestros veci-nos puede servir para impulsar procesos de reduc-ción del precio de generación, mediante laoptimización del despacho de energía eléctrica.

6.8 Inversión para el Buen Vivir en el marco de unamacroeconomía sostenible

Esta estrategia tiene por objetivo general construirtres condiciones fundamentales para el BuenVivir. La primera es construir la sostenibilidadeconómica a través de la canalización del ahorro ala inversión productiva de manera eficiente. Lasegunda es el desarrollo de condiciones previas, encuanto a capacidades humanas y oportunidades

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sociales, que hagan posible una organización eco-nómica más equitativa y una convivencia socialmás justa. La tercera es la acumulación de capitalproductivo necesario para transformar el patrónde especialización de la economía e impulsar elcambio en el modo de acumulación. De estamanera, la inversión pública contribuye a la agen-da de mediano y largo plazo (para los próximos 16años) que apunta hacia la economía endógenapara el Buen Vivir.

El punto de partida de la estrategia es trabajar paralograr un balance y equilibrio macroeconómicoproductivo y sostenible. Para esto resulta indis-pensable identificar las fuentes de ahorro internoy externo, disponible y suficiente, y los mediospara canalizarlas de manera eficiente hacia lainversión productiva, pública y privada. En estesentido, la reforma de la seguridad social es unpunto clave que permite destinar los excedenteshacia actividades seguras y rentables que impulsenla producción y fortalezcan la sostenibilidad de laseguridad social en el largo plazo. Este uso seguroy productivo del ahorro interno será apalancadopor la colocación de las rentas derivadas de recur-sos no renovables en inversiones productivas dealto retorno social y económico. De esta manera,se busca construir las condiciones necesarias paraalcanzar un balance ahorro-inversión productivo,que destierre las prácticas especulativas y rentistasque distraían el ahorro nacional hacia el extranje-ro, y así alcanzar un equilibrio macroeconómicocon alta ocupación y generador de empleo.

La inversión pública es uno de los principales ins-trumentos de esta estrategia, porque permite elcumplimiento de condiciones previas, en cuanto acapacidades y oportunidades, y sustenta la capaci-dad instalada para la creación de valor en la eco-nomía, mediante la movilización y acumulaciónde capital hacia los enclaves que potencian lascadenas productivas y permiten alcanzar rendi-mientos crecientes en la producción.

La inversión pública, en el marco de esta estrate-gia de mediano y largo plazo, permite la repro-ducción de un círculo virtuoso en que laeconomía, al servicio de las necesidades humanasy en armonía con los ecosistemas, aumenta elvalor agregado en la producción, especializa ydesarrolla nuevas y mejores capacidades, reducela participación del extractivismo rentista y des-

tructor de valor, y desarrolla el potencial de lademanda doméstica sin dejar de aprovechar lasventajas que ofrece el comercio exterior. Todoesto facilita el cambio del modo de acumulacióny la consecución del Buen Vivir.

Históricamente, desde que inició el último perío-do democrático en el Ecuador, la inversión públi-ca ha sido tratada como una variable de ajuste deldesempeño fiscal. Una vez que se fijaban las metasdel programa macroeconómico del Gobierno, elflujo de inversión debía adecuarse para el cumpli-miento de las metas de resultado y endeudamien-to. La inversión pública, entonces, ha estadosubordinada a los objetivos macroeconómicos deestabilización y ajuste fiscal, en concordancia conla influencia neoliberal del llamado «Consenso deWashington» que afectó a toda América Latina.

A partir de la línea de política de la RevoluciónCiudadana y del cambio de enfoque que se produ-jo con la entrada en vigencia de la nuevaConstitución de la República, la inversión públi-ca cobra relevancia como variable instrumental dela intervención del Estado. De aquí en adelante, lainversión se definirá en función de las necesidadespara alcanzar el Buen Vivir, y las metas fiscales deresultado y endeudamiento son las variables quedeberán ajustarse a estas necesidades, de maneraque garanticen la sostenibilidad macroeconómica.

Este cambio en la concepción de la inversiónpública obliga a aprovechar y canalizar el ahorrointerno y externo de manera que los excedentesdomésticos de la economía y el endeudamientopúblico dejen de ser un lastre que entorpece elmejoramiento de la calidad de vida de la pobla-ción y se conviertan en una herramienta para laconsecución del Buen Vivir. En este sentido, esnecesario hacer buen uso del ahorro nacional, delque forman parte los depósitos de la SeguridadSocial. El ahorro interno de la Seguridad Social,manejado de una manera eficiente y responsable,generará beneficios tanto para la economía nacio-nal, ya que permite utilizar dicha acumulación decapital para fines productivos y rentables, comopara garantizar la ampliación de beneficios de laSeguridad Social y, sobre todo, su sostenibilidaden el mediano y largo plazo, a través de sus rendi-mientos. Para ello, se buscará un estricto manejodel ahorro, destinándolo a inversiones altamenteproductivas, seguras y rentables.

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La inversión pública, en el marco de esta estrate-gia, desempeña un papel fundamental para elcumplimiento de dos funciones económicas: elcumplimiento de condiciones previas en cuanto acapacidades y oportunidades; y la movilización yacumulación de capital en los sectores generado-res de valor en la producción.

El cumplimiento de condiciones previas en cuantoa capacidades para el Buen Vivir se consigue a tra-vés de inversión encaminada a satisfacer la dotaciónde bienes y servicios esenciales para hacerlo reali-dad, dotación que permite mejorar y salvaguardarlas capacidades de la sociedad en su conjunto y delos individuos que la conforman. Ejemplos de elloson las inversiones en nutrición, salud preventiva yatención primaria en salud, educación básica y téc-nica, protección y seguridad social, vivienda, infra-estructura de provisión de servicios básicos, entreotros. Por otra parte, las condiciones previas encuanto a oportunidades se consiguen a través de lacreación de las condiciones de acceso necesariaspara que las capacidades sociales e individuales sepotencien en la práctica. Ejemplos de esto son lasinversiones dirigidas a la generación de empleo, aimpulsar el acceso a crédito, a la generación deinformación, a preinversión, etc.

La tercera función económica de la inversiónpública tiene que ver con la necesidad de acumu-lar capital de manera sistemática en los sectoresproductivos generadores de valor. La acumula-ción de capital fortalece la productividad sistémi-ca y permite reducir la estructura de costos,aumentar la participación de estos sectores en laeconomía, potencia los encadenamientos produc-tivos, permite alcanzar mayores escalas y rendi-mientos crecientes en la producción, así comoaumentar el retorno de la inversión en los secto-res generadores de valor. Las inversiones que per-miten este tipo de acumulación se pueden agruparen dos categorías: infraestructura de soporte a laproductividad sistémica (generación eléctrica,telecomunicaciones, petroquímica, transporteespecializado, metalmecánica, software, electróni-ca/ hardware, plataformas de investigación y desa-rrollo, laboratorios de investigación, entre otras)y especialización de la capacidad instalada (inves-tigación en ciencia y tecnología, capacitaciónindustrial especializada, educación técnica ysuperior especializada, transferencia de tecnológi-ca, innovación tecnología, entre otras).

En este contexto, la inversión pública juega unpapel fundamental como variable instrumentalpara alcanzar el Buen Vivir. Por ello, dicha inver-sión mantendrá en los años posteriores nivelesequivalentes, y si es posible mayores a los progra-mados para el año 2009. Estas funciones económi-cas deben cumplirse en el marco del PlanNacional para el Buen Vivir 2009-2013.

La primera fase de la estrategia de economía endó-gena para el Buen Vivir, se enmarca en las siguien-tes políticas que orientan el destino de la inversión:

• Mantener fuentes de ingreso estratégicas: El plan-teamiento estratégico de esta política es man-tener una alta fuente de ingresos en el cortoplazo que permita dinamizar la inversiónpública productiva y garantizar la inclusiónsocial. El buen uso de los ingresos que generanlas actividades productivas permite construiruna fuente de financiamiento de alto retornoque posibilita obtener resultados inmediatosnecesarios para cimentar el avance de la estra-tegia. Este financiamiento de la inversión, víaingresos no permanentes, debe ser comple-mentado por la canalización eficiente del aho-rro interno y externo. Conjuntamente, estasiniciativas permitirán mantener una elevadainversión productiva que genera empleo,mantiene un equilibrio macroeconómico dealta ocupación y permite el cumplimiento delas condiciones de inversión necesarias paraalcanzar el Buen Vivir.

• Expandir la cobertura y elevar la calidad en laprovisión de bienes y servicios esenciales para elBuen Vivir: seguridad y soberanía alimentaria,salud preventiva y de atención primaria, edu-cación básica, vivienda y saneamiento. Estepunto busca construir las condiciones parainiciar una (re)distribución, social y territo-rialmente equilibrada, que permita desarrollarlas capacidades y ejercer las libertades de lagran mayoría de ciudadanos que han sido pri-vados de sus derechos por la privación deestos bienes y servicios esenciales. De estamanera, la (re)distribución se convierte en laplataforma para la construcción de una nuevaestructura económica, más justa y digna, quepermita generar un nuevo modo de distribu-ción de los beneficios económicos, y quepotencie las capacidades humanas.

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• Generar oportunidades: (re)distribución demedios productivos, generación de empleoy crédito productivo. Las capacidadeshumanas son valiosas en la medida queexistan las oportunidades sociales necesa-rias para ejercerlas. Este punto destaca lanecesidad de desarrollar en paralelo a lascapacidades humanas y las oportunidadesque permitan el ejercicio pleno de dichascapacidades. Para esto, se requiere la demo-cratización de los medios productivos, lacreación de empleo, el acceso a crédito y,en general, la movilización de recursos eco-nómicos que permitan crear oportunidadesy alternativas productivas para la gente.

• Fortalecer la soberanía alimentaria: a travésde la capacidad endógena de desarrollartecnología agropecuaria y el aprovecha-miento sustentable de los alimentos cultu-ralmente adecuados, que permitan sustituirimportaciones. Este punto permite cons-truir un círculo virtuoso que apunta a lareducción de la dependencia externa parala provisión de alimentos, lo que permiteampliar la participación de la producciónnacional en la demanda doméstica. Así sepotencia la economía del país y a la vez sereduce la vulnerabilidad ante choques exó-genos y, finalmente, se puede construir unaestructura productiva y estratégica sobreuna posición económica más soberana.

• Fortalecer la soberanía energética: a través delincremento de la generación-cobertura y elcambio de la matriz energética hacia tecnolo-gías limpias y más eficientes. La desinversiónen el sector energético ha llevado a que la par-ticipación de las importaciones (eléctricas yde derivados de petróleo) sean cada vez mayo-res. Esto ha encarecido la provisión de energíapara el país y ha desestimulado el desarrollo dela industria nacional. Por otra parte, estamisma deficiencia, ha llevado a ampliar lageneración termoeléctrica generando mayoresperjuicios ambientales y desaprovechando elpotencial energético de generación más lim-pia que existe en el país. Se desprende la nece-sidad de revertir esta situación perniciosa quecompromete las capacidades nacionales. Paraello, la intervención del Estado con inversiónresulta imprescindible.

• Acumulación de capital: en sectores estratégi-cos que permitan incrementar la productivi-dad sistémica del país. Se debe concretarinversiones en conectividad y transporte quepermitan elevar la productividad nacional.Esta inversión constituye una base impres-cindible para la creación de complejos indus-triales y enclaves productivos que permitenobtener mayores rendimientos económicospara la economía nacional.

• Impulsar la industrialización, el desarrollo de ser-vicios y la generación de valor en la producción:a través de la sustitución selectiva de impor-taciones para el cambio del patrón de espe-cialización de la economía. La intervencióndel Estado resulta necesaria para crear lascondiciones que permitan una mayor renta-bilidad de las opciones productivas generado-ras de valor, frente a las opciones del patrónprimario-extractivista-exportador tradicional.De esta manera la inversión del Estado buscaincentivar el desarrollo de industrias nacien-tes, parques y complejos industriales, así comoel desarrollo de servicios especializados comoel turismo comunitario, que aprovechan demanera sustentable las ventajas comparativasque tiene el país, y permiten la construcciónde estructuras productivas más justas.

• Invertir y desarrollar capacidades en ciencia ytecnología: transferencia de tecnología y conoci-miento aplicado (productividad). Es indispensa-ble para el país crear una plataforma quepermita la transferencia, apropiamiento ycreación de tecnología aplicada que permitaaumentar la productividad de la economía.La dependencia tecnológica externa es unabarrera para la consecución del Buen Vivir.El desarrollo de la capacidad endógena quegenere tecnología se plantea alcanzar en tresfases: transferencia, apropiación y generaciónde tecnología. Las inversiones destinadas aldesarrollo de estas tres fases tendrán unaopción prioritaria desde el Estado.

• Distribución equitativa de la inversión pública:de acuerdo con criterios de desarrollo terri-torial equilibrado. Tradicionalmente, elcabildeo rentista de la clase política ha lle-vado a concentrar de manera ineficiente lainversión pública en los mayores centros

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poblados o áreas localizadas de influenciapolítica. Esto conlleva un desarrollo terri-torial excluyente que crea zonas pobres yzonas privilegiadas. La presente estrategiabusca superar esta práctica del pasado.

• Implementar mecanismos de coordinaciónpúblico-privada para la inversión: que permi-tan construir los arreglos institucionales nece-sarios para lograr sinergia complementaria através del apalancamiento de la inversiónpública y privada (crowding-in). Es necesa-rio construir el marco institucional paraque las iniciativas de inversión públicas yprivadas no se desplacen entre sí y, por elcontrario, se complementen y potencienmutuamente. Esto permite que dichas ini-ciativas se apalanquen la una con la otra ypotencien la capacidad nacional de creci-miento económico, generación de empleoy la multiplicación de beneficios económi-cos. El sector público y privado debenencontrar un punto de encuentro y coordi-nación de sus iniciativas de inversión quebeneficie tanto a la provisión de bienes yservicios públicos como a las oportunidadeseconómicas del sector privado.

6.9. Inclusión, protección social soli-daria y garantía de derechos en elmarco del Estado Constitucionalde Derechos y Justicia

La construcción de mecanismos de previsión yseguridad ha sido un componente esencial deldesarrollo de todas las sociedades. Estos mecanis-mos han permitido la reproducción de la vida a lolargo de la historia, constituyéndose en unademanda universal de los pueblos. No solo sereducen a su dimensión material, puesto que lasdimensiones morales, psicológicas y espiritualesson componentes indisociables. Estos reposansobre una construcción colectiva compleja alre-dedor del derecho humano fundamental: el dere-cho a la seguridad de una existencia digna.

No obstante, históricamente se verifica la existen-cia de una ofensiva concertada de ciertos actoresdominantes de la acumulación económica paradebilitar y prácticamente destruir estos mecanis-mos, generando un estado de inseguridad.

Las acciones públicas propuestas desde el Estadofueron asimismo funcionalizadas a favor de unaestrategia de acumulación concentradora y exclu-yente, que recrea, por diversas vías, una tendenciafuerte a la «inseguridad» de los individuos y de lascolectividades que habían pensado poder ligar subienestar y su seguridad de existencia a los rendi-mientos de una acumulación globalizada. En con-clusión la «inseguridad» deviene endógena alfuncionamiento de la acumulación globalizada.Son particularmente negativas aquellas políticasde privatización total o parcial de los serviciospúblicos (salud, educación, energía, distribucióndel agua), que a nombre de la eficacia y a riesgode limitar el acceso a la población más pobre,aplican medidas de flexibilización del trabajo yprecarizan la situación laboral de las y los trabaja-dores. Asimismo las políticas que recomiendanuna política fiscal generosa con el capital; y mástodavía, quedarse atado a una política económicaortodoxa generadora de inequidad y de inseguri-dad social. y de la lógica económica dominante, yencontramos en ella las bases de la inestabilidadsocial y política, así como la pérdida de legitima-ción de la modernización como estrategia de desa-rrollo (Peemans, 2002).

La inseguridad creciente de las poblaciones afec-ta igualmente a lo social como a lo ambiental, yse asocia a la no-sustentabilidad del modo dedesarrollo promovido por los actores del capita-lismo global. Desde el punto de vista social, elriesgo, que se acrecienta a causa de las presionesde la competitividad, reposa particularmente enla capacidad de desplazar su costo sobre los acto-res más débiles, a través de políticas de flexibili-zación laboral, de la deconstrucción sistémica decuadros reglamentarios del trabajo, así como depolíticas de reducción masiva de la mano deobra ocupada.34

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34 Según las cifras de la OIT, se producen alrededor de un millón doscientos mil accidentes mortales de trabajo por año,sobre todo en los países no industrializados. La causa principal es la ausencia de reglas de seguridad, debido en gran partea las exigencias de la producción y la competitividad.

La crisis de las relaciones salariales influye en eldesmantelamiento del sistema de la representa-ción y resquebraja poco a poco el proceso delegitimación del Estado (Negri y Cocco, 2006),generándose nuevas formas de fragmentaciónsocial que se combinan con las formas tradicio-nales de exclusión, puesto que las relacionessalariales han dejado de ser un componenteclave de la distribución del ingreso y de lasmediaciones entre mercado, Estado y sociedad.Es importante añadir que la mayor parte de lapoblación no se ubica en una relación directaentre capital y trabajo; por tanto, el mejora-miento de sus condiciones de vida en términosde salud, educación y vivienda y, en general,seguridad social, ha dependido de iniciativasgeneralmente «informales» (Houtart, 2001).

Desde el punto de vista ambiental, la innova-ción en el dominio de la biotecnología y de laingeniería genética avanza a un ritmo vertigino-so, pues son sectores donde existe la esperanzade enormes ganancias, a condición de que losriesgos ligados a esas innovaciones no deban serasumidos en el presente ni en el futuro por losactores de la acumulación económica.

Si la lógica de acumulación excluyente ha podi-do imponerse erosionando o destruyendo losmecanismos de previsión puestos en marcha porlas colectividades, ahí también la población haintentado reinventar, a pesar de todo, estrategiasde previsión, a partir de iniciativas solidarias,asociativas y colectivas. Estas estrategias sereconstruyen en un mundo profundamentetransformado por el avance constante de la«esfera de acumulación», y están compuestas poriniciativas de producción y de intercambios,cuyas normas a las que obedecen tienen otrosprincipios que los impuestos por la «lógica deacumulación».

Los mecanismos de inclusión, protección social y garantía de derechosa la luz del nuevo pacto de convivenciaLa historia reciente ha mostrado el riesgo de inser-tar mecanismos de previsión en aquello que seríasolamente una gestión socio-política de la acumu-lación, por consenso entre todos los actores invo-lucrados. La dinámica misma de la acumulaciónha permitido en el último cuarto del siglo XX a losactores dominantes poner en marcha nuevas coa-

liciones capaces de emanciparse de estos condicio-namientos. La evolución de las condicionesestructurales de una estrategia de acumulaciónsustentada en una economía primario exportado-ra, que basa la (re)distribución en la aperturacomercial, la competencia del libre mercado y elasistencialismo focalizado de la política socialneoliberal, ha tornado difícilmente administrablesy hasta obsoletos los pactos elaborados al interiorde las fronteras de los Estados-nación.

En este contexto, cimentar el nuevo pacto de con-vivencia sustentado, a su vez, por una estrategiaque permitirá construir una nueva forma de gene-ración de riqueza, distribución y (re)distribución,significa considerarlo no solamente como un pro-ceso de mediación sino como una nueva organiza-ción de la producción, con garantía de derechos.

Considerarse socialmente asegurado conlleva unapráctica de inclusión y participación social, ycomprende como acuerdo fundamental la decisiónde una sociedad de vivir entre iguales, lo que noimplica homogeneidad en las formas de vivir ypensar, sino una institucionalidad incluyente quegarantiza a todos y todas las mismas oportunidadesde participar en los beneficios de la vida colectivay de las decisiones que se toman respecto a cómoorientarlas.

Surge además la necesidad de rebasar el razona-miento económico imperante que efectúa unaequivalencia entre economía y relaciones salaria-les, e incorporar también, aunque no de maneraexcluyente, aquella otra esfera de producción decapacidades humanas y de la producción de bienesy servicios, cuyo aporte trasciende a la reposiciónde medios de producción y se centra en la expan-sión de oportunidades personales y sociales, asícomo en la generación de las bases materiales deun proceso común de construcción de libertad.

La constitución de estas bases materiales de lalibertad y la ciudadanía se identifican ahora con ladistribución de las dinámicas de producción y nosimplemente con la distribución de los frutos delcrecimiento: bajo el nuevo pacto, construir rique-za y tener derechos tiende a ser la misma cosa. Eldesafío de un nuevo proyecto político de transfor-mación se encuentra en la nueva relación que lasdinámicas sociales establecen con las dinámicaseconómicas, a partir de:

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• El fortalecimiento de una «economía socialterritorializada» de carácter solidario. Elsector de la economía social puede partici-par de manera activa en las actividades demercado a través de la producción de bienesy servicios, pero bajo otros valores éticos ycon principios diferentes a los de mercado:reciprocidad, (re)distribución, autarquía yautosuficiencia, no solo alimentaria sino detodo aquello asociado a la satisfacción denecesidades básicas, con el objeto de asegu-rar la reproductibilidad de la vida.35 En estecontexto, se deberán reconocer y fortalecerlas múltiples formas de organización de laproducción, reflejadas en iniciativas solida-rias, asociativas y colectivas, que generenmecanismos de previsión y seguridad parala población, provean de soportes materia-les para la reproducción de las capacidadesy potencialidades de las personas y colecti-vidades, que se orienten hacia la efectiviza-ción de derechos, y que consideren laintegralidad cultural y económica de losterritorios.

Se prestará especial atención a aquellaspersonas y colectividades que integren susobjetivos productivos al acceso a serviciosbásicos, alimentación, salud, educación decalidad, vivienda; a sistemas de producciónrelevantes en el marco de la estrategia deacumulación y (re)distribución que consi-deren, en los niveles territoriales, las carac-terísticas geográficas, las vocacionesproductivas y las necesidades básicas de lapoblación; al turismo sustentado en ladiversidad cultural y ecológica, en queintervengan comunidades y asociacionespopulares; y a los planes de vivienda socialque proveen una calidad de vida digna paratodas y todos los habitantes del país.

• El reconocimiento y la retribución socialdel trabajo reproductivo, del trabajo inma-terial y de las diversas formas de autopro-

ducción, desde la transformación del modode organizar socialmente el trabajo para laproducción, la distribución, las formas depropiedad, de circulación y de consumo(Coraggio, 2008). Por ello resultan impres-cindibles la garantía del salario digno y lageneración de condiciones favorables parael ejercicio del derecho de asociación librede individuos, unidades domésticas, comu-nidades; y, sobre todo, el fortalecimiento delos regímenes de protección de los trabaja-dores y trabajadoras, y de las normas y lasreglas a ellos ligadas, que sitúen en su cen-tro las nuevas dimensiones del trabajo,con especial énfasis en un proceso dereforma de la Seguridad Social ecuatoria-na que privilegie el ejercicio del derecho ala seguridad social de los trabajadores nocontribuyentes (trabajo autónomo, traba-jo doméstico no remunerado, trabajo decuidado humano, trabajo inmaterial, tra-bajo de autosustento en el campo), y quepermitan su acceso a prestaciones de lacalidad en salud, riesgos del trabajo, disca-pacidad y jubilación por vejez.

• El diseño e implementación de políticassociales universales como punto de partidapara una nueva generación de políticas eco-nómicas (Delcourt, 2009), y cuyos objetivosno solamente se dirijan a reducir la pobrezasino también a la garantía de derechos, elfortalecimiento de la ciudadanía, la cohe-sión social, la justicia y la igualdad, y que searticulen a una estrategia global orientadaal Buen Vivir. Esta estrategia deberá asegu-rar una protección contra los riesgos, perotambién deberán re-equilibrar las relacio-nes sociales, aportando a las colectividadesy a los individuos los soportes sociales(derechos y garantías) necesarios para suacción y el estado constitutivo de unanueva identidad social. El requisito primor-dial y condición necesaria de una estrategiade acumulación y (re)distribución, es la

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35 En este sentido, Coraggio propone: «Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el para-digma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas socioeconómicas. Yahemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globalesoperando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnera la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta las comu-nidades locales y las sociedades, y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser mera-mente integrar a ese mundo a los ahora excluidos» (Coraggio, 2008).

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garantía del ejercicio de los derechos con-sagrados constitucionalmente, y sobre todode aquellos proclives a fomentar la cohe-sión social y a mejorar las capacidades ypotencialidades de las personas y las colec-tividades. No se debe considerar solamenteel carácter indivisible del sistema de dere-chos, sino el carácter universal e igualitarioque debe tener la posibilidad de acceder aellos y el carácter institucional y públicoque debe revertir su concreción. En tal sen-tido es prioritario:

- Ampliar los mecanismos de protecciónsocial orientados hacia la niñez, a travésde la ampliación de la cobertura de losprogramas de desarrollo infantil, conmodalidades integrales en las áreas máspobres, y concomitantemente con elfortalecimiento de los programas desalud y nutrición materno-infantilesque atiendan prioritariamente a niñosde 6 meses a 2 años de edad.

- Implementar una reforma educativa desegunda generación orientada hacia elmejoramiento de la calidad de la educa-ción pública, como condición necesariapara promover el desarrollo y la igual-dad de oportunidades, y no solamentepara «mejorar la calidad y productivi-dad de la mano de obra». Esto será posi-ble en el mediano plazo si se iniciainmediatamente un proceso de mejora-miento de la calidad de la educaciónsuperior, especialmente en el área deformación de maestros y profesores, através de la creación de una escuelapedagógica de carácter público. No sedeberán descuidar, además, los esfuerzosorientados hacia la reducción de bre-chas de acceso entre la educación ini-cial y la educación media, conincentivos que favorezcan la retenciónen el sistema escolar de niños, niñas yadolescentes, con especial énfasis paraaquellos de menores ingresos, indígenasy afroecuatorianos.

- Satisfacer las necesidades habitaciona-les de la población, a través de la imple-mentación de programas públicos de

vivienda social dignos y apropiados cul-tural y geográficamente, con acceso atodos los servicios básicos, conectivi-dad, equipamiento barrial y seguridadcomunal. Entendidos la vivienda y elhábitat como derechos que permitensatisfacer las necesidades de protecciónde las personas y mejorar su calidad devida. Además se privilegiará el finan-ciamiento e implementación de progra-mas de saneamiento básico en losterritorios más necesitados del país.

La garantía de derechos como prioridad de la estrategia de acumulacióny (re)distribución para el Buen VivirLa garantía de derechos adquiere relevancia gra-cias a las cualidades que caracterizan al Estadoecuatoriano, consagradas en la Constitución de laRepública. El reconocimiento, promoción, garan-tía de los derechos constitucionalmente estableci-dos son su finalidad y la democracia el escenarioprivilegiado. Esto, que en palabras de Bobbio sig-nifica el «derecho a tener derechos», siendo unaobligación del Estado, reconocer en cada persona,pueblo y nacionalidad su titularidad y la posibili-dad de decidir sobre sus propios destinos y de defi-nir los mecanismos de cohesión para que dichasdecisiones construyan un proyecto colectivo.

La norma constitucional es el instrumento porexcelencia de la garantía de derechos, pues deter-mina el contenido de la ley, consagra garantíaspara su ejercicio, y establece los límites al ejerciciode la autoridad y la estructura del poder; y es dedirecta aplicación por cualquier persona, autori-dad o juez. En este contexto, los derechos consti-tucionales son, a la vez, límites del poder y ademásvínculos impuestos a la autoridad pública, puesson producto de reivindicaciones históricas, ante-riores y superiores al Estado, por tanto someten ylimitan a todos los poderes incluso al constituyen-te para asegurar la maximización de su ejercicio.

La palabra «garantía» guarda una relación estre-cha con las nociones de asegurar, proteger, defen-der y salvaguardar. Este concepto aparece comocomplemento a la noción de derechos debido a laformulación básicamente declarativa de estos.Así, la garantía le otorga el contenido concreto yoperacional a los derechos, y debe ser consideradacomo el aseguramiento que la sociedad compro-

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mete en materia de procedimientos, marcos insti-tucionales, jurídicos y financieros para el ejercicioy el pleno disfrute de los derechos del Buen Vivir.Así entendida, la garantía social entrega al indivi-duo la certidumbre sobre lo que puede esperar elmedio social (Moreno, 2008).

En este contexto, la finalidad y el rol del Estadoy de las relaciones sociales y políticas son defini-dos por los derechos del Buen Vivir, por la justi-cia como resultado de las decisiones de losórganos públicos y por la Constitución, con ellose busca impulsar mecanismos de intervenciónestatal que contemplen tres dimensiones: unadimensión ética basada en los principios univer-sales de derechos humanos, una dimensión pro-cesal, que consiste en un conjunto demecanismos instituidos que facilitan el diálogoentre actores sociales y políticos y que permitentraducir los acuerdos logrados en instrumentosnormativos y, a su vez, traducir estos instrumen-tos en políticas, y una dimensión de contenidosrelativos a la protección social, que orientanacciones concretas en los campos donde lapoblación se sienta más desprotegida.

Es imprescindible desde la acción pública cons-truir certezas y ampliar los márgenes de confianzarespecto a que todo ciudadano y ciudadana puedeexigir los derechos que tiene garantizados. Estaposibilidad no depende solo del reconocimientonormativo, sino de una serie de recursos materia-les, económicos y financieros, y capacidades inte-lectuales, sociales y culturales. En tal sentido, losdesafíos son los siguientes:

• El Estado constitucional de derechos y jus-ticia se fortalecerá en la medida que sedesarrollen los mecanismos de garantíasconstitucionales, en especial a través de laaplicación efectiva del carácter de justicia-bilidad de los derechos. El sistema judiciales garante de todos los derechos del BuenVivir (derechos fundamentales) y no sola-mente de los derechos de propiedad (dere-chos patrimoniales).

La invocación del Estado a la justicia ase-gura que las acciones públicas y privadas, seajusten a los principios y a un plano axioló-gico coherente con las disposiciones consti-tucionales. De no ser así, se sujetarán a

control constitucional por parte de la auto-ridad competente, para sancionar cualquieracción u omisión de carácter regresivo quedisminuya, menoscabe o anule injustifica-damente el ejercicio de los derechos, paralo cual se requiere:

- Fortalecer con especial énfasis, los pro-cesos de reforma de los sistemas de justi-cia penal y laboral.

- Ampliar la aplicación de la justiciaconstitucional a través de la tramita-ción efectiva de acciones de protecciónpor parte de juezas y jueces, la mismaque históricamente ha sido restringidaa la acción de hábeas corpus y a laacción de amparo. Se requiere tambiénde procesos sostenidos de formación,capacitación y especialización para losoperadores de justicia.

• Desde las distintas instancias públicas esnecesario asegurar el derecho de ciudadanosy ciudadanas a conocer y exigir el ejerciciode sus derechos. En tal sentido es necesarioimplementar programas de difusión, infor-mación y formación que fortalezcan lascapacidades de la ciudadanía con respecto alos mecanismos administrativos y judicialesque pueden aplicar para exigir el cumpli-miento de derechos y la reparación respecti-va si estos han sido vulnerados.

• Es necesario fortalecer la condición de plu-ralidad jurídica propia del nuevo modelo deEstado, a través del reconocimiento de lasnormas, procedimientos y soluciones a con-flictos con carácter de sentencia de lascomunidades indígenas, condición que for-talece la plurinacional e interculturalidad.

• El enfoque garantista representa, desde lalógica de los derechos, una estrategia deoperacionalización y realización de los mis-mos y constituye, desde una lógica deinversión social, un elemento de prioriza-ción del presupuesto general de Estado, ydesde un punto de vista de política pública,diseñada participativamente, una forma deestablecer consensos nacionales. En estecontexto, es necesario el incremento pro-

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gresivo de la inversión social, concebidacomo recurso productivo dinamizador deuna estrategia económica justa e incluyen-te, y la participación ciudadana en el ciclode la política pública y la planificación.

6.10.Sostenibilidad, conservación,conocimiento del patrimonionatural y fomento del turismocomunitario

La Constitución del Ecuador recoge conceptual-mente dos grandes avances en relación a los temasambientales: los derechos de la naturaleza y losderechos ambientales en el marco del Buen Vivircomo parte del nuevo régimen de desarrollo.Ecuador es el primer país del mundo que reconocelos derechos a la naturaleza a partir de las múlti-ples cosmovisiones de las diferentes culturas ynacionalidades a través del reconocimiento de losprocesos naturales, sus dinámicas, los ciclos devida, las capacidades de resiliencia y su derecho ala restauración. Esta perspectiva establece unmandato ecológico que supera la visión occidentalde la naturaleza como un espacio de explotación(Gudynas, 2009).

La nueva visión reconoce que el Buen Vivir de laspersonas está íntimamente ligado al ámbito natu-ral. Las sociedades en sus diversos modos y nivelesde vida dependen física, económica, y espiritual-mente de la naturaleza. En el caso del Ecuador, esevidente que históricamente nuestro modelo dedesarrollo se ha basado en la explotación desenfre-nada de los recursos naturales.

Es en este punto en el que debemos pensar en eltipo de relación entre naturaleza y actividadeshumanas. De ahí que la pregunta fundamental setraslade a tratar de respondernos: ¿cómo vivir biencon justicia social y ambiental dentro de los lími-tes de la naturaleza?

El proyecto político actual plantea una transicióndesde el modelo altamente extractivista, práctica-mente dependiente y completamente desordena-do a nivel territorial, hacia un modelo deaprovechamiento moderado sostenible: utilizandode manera inteligente los espacios disponibles;asegurando la soberanía alimentaria; consideran-do el crecimiento poblacional; protegiendo los

paisajes naturales e intervenidos; disfrutándolos;asegurando el mantenimiento del agua y de susfuentes; evaluando los riesgos posibles a las pobla-ciones por eventos naturales que nos afectan, parapoder tomar medidas de precaución y mitigación;democratizando la planificación y la toma de deci-siones a los ciudadanos y ciudadanas; recuperandola mirada y reconociéndonos como una nacióncostera e insular fuertemente ligada al mar, perotambién andina y amazónica; muestras de cumpli-miento de los derechos de la naturaleza.

Para el período comprendido entre los años 2009y 2013, al que se circunscribe este Plan, toda estaarquitectura territorial seguramente no estará ter-minada, ni podremos cambiar el modelo fuerte-mente ligado a la producción primaria. Sinembargo, se trata del primer paso para hacerlo,identificado ejes fundamentales que tienen que serpotenciados en términos de trabajo durante estosprimeros cuatro años.

En primer lugar, considerar el patrimonio naturalen su conjunto, la conservación y un manejo efec-tivo y coherente en los espacios naturales, espe-cialmente en las áreas terrestres y marinasdeclaradas protegidas por el Estado. Valorando sualtísima biodiversidad, no solamente desde elpunto de vista del valor ecológico de sus ecosiste-mas, su vulnerabilidad y la dinámica natural a laque constantemente se enfrentan. Además consi-derándo la naturaleza como una fuente de conoci-miento y de información constante. De la mismamanera, resulta imprescindible considerar la inter-vención humana, desde lo comunitario, lo priva-do y lo público, y su nivel de participación, tantodesde las poblaciones que viven o dependen direc-tamente aún de estos espacios naturales, así comode las actividades a escalas más grandes. Estas acti-vidades deberán evaluar sus límites, posibilidadesy potencialidades, considerando como parte de loselementos fundamentales de evaluación los nive-les de afectación a estas áreas protegidas.

Un segundo eje de trabajo debe prevenir y enfren-tar los niveles de contaminación de los espaciosterrestres, acuáticos y atmosféricos, de las zonasurbanas, rurales y marinas. Resulta imprescindibleproveer de saneamiento básico las zonas urbanas ylas comunidades rurales. De igual manera sobre lospasivos ambientales resultantes de las actividadesextractivas y productivas, actividades como la

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petrolera, la minera, la explotación de canteras,los residuos contaminantes de las actividades pro-ductivas, especialmente de las extensivas deriva-das en los grandes monocultivos. Constituye unreto recuperar la calidad ambiental en las zonasurbanas, especialmente en términos de calidad delaire y del agua, el mejoramiento de los estándaresambientales de las industrias y las grandes inver-siones, así como de los pequeños productores que,sin un control efectivo, ponen en riesgo la saludde las comunidades rurales, especialmente porcontaminación de productos químicos usados enla agricultura.

Un tercer eje de trabajo busca incorporar unavisión de aprovechamiento económico, y ademáscontemplar los niveles de corresponsabilidad conlos efectos ambientales a mayor escala, como es elcaso del calentamiento global. Bajo esta perspec-tiva resulta imprescindible preparar los escenariosen que las políticas públicas actúen para mitigarlos efectos ambientales que puedan producirse y,de la misma manera, responder con alternativasnuevas. Respecto a las iniciativas de ahorro o dis-minución de consumo de carbono en la atmósfera,mecanismos como la iniciativa Yasuní–ITT, resul-ta una propuesta integral de conservación delpatrimonio natural, por la contaminación evitadapor mantener el petróleo bajo tierra, sumada a laprotección de comunidades indígenas. Así elEcuador pone a consideración del debate interna-cional una alternativa para evitar la contamina-ción, y se suma a mercados establecidos de compray disminución de carbono. Se trata de alternativaseconómicas y políticas, esencialmente vinculadasa las estrategias ambientales que, desde Ecuador,se pueden aportar.

Un cuarto eje es el agua considerada como underecho y un patrimonio nacional al cual toda lapoblación debe tener acceso, y que constituye unelemento fundamental para el Buen Vivir en elpaís. Sin embargo, resulta una obligación para elEstado y la población mantener el ciclo vital delagua, la calidad y la cantidad de la misma; distri-buirla equitativamente priorizando el consumohumano; aprovecharla con responsabilidad, ygarantizar la calidad ambiental de la misma paraque las poblaciones, tanto en el Ecuador comofuera de él, puedan utilizarla de la misma manera.La responsabilidad del Estado es manejar estepatrimonio desde la visión de cuencas hidrográfi-

cas, las mismas que nos permitirán concebir todoeste ciclo de aprovechamiento con la responsabi-lidad, la justicia distributiva y la calidad ambien-tal necesarias.

El quinto eje lo constituye el impulso al turismode naturaleza y especialmente comunitario, que sepresentan, también como actividades alternativasque permite aprovechar el valor paisajístico de lanaturaleza, generando oportunidades educativas,lúdicas, además de trabajo y (re)distribución de lariqueza. Sin embargo, esta «industria verde» tam-bién necesita desarrollar capacidades, como la for-mación profesional en todos los campos deservicios turísticos y de naturaleza, educación for-mal, infraestructura, inversión en los planes demanejo de los espacios naturales, generación deinformación de las oportunidades turísticas a nivelnacional e internacional, dotar de sistemas deseguridad y accesibilidad a dichos espacios, todosestos aspectos enfocados principalmente al forta-lecimiento desde la óptica comunitaria.

Estos ejes de trabajo deben responder a visiones decorto, mediano y largo plazo, donde la conserva-ción y el uso sostenible apoyen la construcción deuna sociedad basada en el bioconocimiento. Lasacciones que se desarrollen deben asegurar lasoberanía alimentaria y la sostenibilidad ambien-tal. En este sentido, es imprescindible evaluar losriesgos y las ventajas que pueden presentarse antelas necesidades de los grandes proyectos y susinfraestructuras, la expansión de la frontera agrí-cola y la construcción de vías.

6.11.Desarrollo y ordenamientoterritorial, desconcentración y descentralización

El territorio es depositario de la historia económi-ca, política, social de un país, siendo la expresiónespacial de la forma de acumulación y (re)distri-bución de la riqueza. Desde esta perspectiva, es enel territorio donde se concretan y asimilan lasdiferentes políticas, tanto públicas como privadas.La lectura de la ocupación actual del territorioecuatoriano nos permite entender los procesos decambio en los planos económicos, culturales ypolíticos. Es la geografía la que ha ido condicio-nando la ubicación de infraestructuras, los modosde transporte, los sistemas agrícolas y la ubicación

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industrial. Un nuevo modo de acumulación y(re)distribución de la riqueza orientado hacia elBuen Vivir implica también una relectura y unaacción proactiva en los territorios para impulsaractividades y relaciones económicas, socio-cul-turales y ambientales que tienen una localiza-ción específica e implican, sobre todo, cambiosestructurales en el acceso a los recursos natura-les y de servicios para superar la inequidad quehistóricamente se ha conformado. Construir unpaís territorialmente equipotente, equitativo,seguro, sustentable, con una gestión eficaz y unacceso universal y eficiente a servicios y accesoa recursos productivos, solo será posible a partirde una optimización de las inversiones y refor-mas político-administrativas claras, cuya basesea la participación, la sustentabilidad y la equi-dad, así como el impulso a la economía solidaria.

Varios son los enfoques conceptuales al términoterritorio, desde aquellos más simplistas queenfatizan en las cualidades del espacio geográfi-co, hasta las que incorporan variables sociales,culturales y normativas, y establecen una cons-trucción a partir de relaciones de uso, apropia-ción y transformación del espacio físico enfunción de lo productivo, del conocimiento, latecnología, la institucionalidad y la cosmovisiónde la sociedad. Los territorios son resultado deuna construcción social, resultante de la interac-ción y concertación entre actores, en donde seconcreta la realidad de la cultura en interaccióncon la naturaleza. Dicho de otra manera los pro-cesos socio-naturales se proyectan en ámbitosterritoriales, generando una serie de relacionesdinámicas complejas que dan origen a un pro-yecto de vida compartido (Coraggio, 2009:13).El término territorio implica, en algunos casos,la referencia a una división político administra-tiva, pero puede incluir otras unidades talescomo cuencas hidrográficas, espacios económi-cos o áreas de influencia de un pueblo o nacio-nalidad con un conjunto de relacionesinterculturales específicas. A su vez, el términoregión puede ser utilizado con múltiples acepcio-nes: desde la homogeneidad de una de las varia-bles de análisis, desde la polarización funcionalde una actividad económica o de un núcleourbano, desde sus cualidades de gestión político-administrativas así como a una dimensión polí-tica, lo que implica la construcción delsujeto-región. En el caso del Ecuador se identifi-

can tres tipos: las regiones geográficas, las zonasde planificación (que corresponden a instanciasde coordinación del Ejecutivo), y las regionesautonómicas como un nivel de gobierno enconstrucción (como lo estipula la Constitucióndel Ecuador).

Esta estrategia se circunscribe a la escala delterritorio nacional y establece el posicionamien-to del Ecuador con el mundo. Propone mecanis-mos para lograr transformar el territorioecuatoriano, así como para impulsar una (re)dis-tribución de la riqueza entre los territorios. Laformulación de esta estrategia incluye linea-mientos de política pública para la gestión y pla-nificación del territorio ecuatoriano con elobjeto de coordinar acciones entre niveles degobierno, a fin de propiciar la complementarie-dad y sinergia en las intervenciones públicas.

El impulso a una estructura territorial nacional policéntrica,articulada y complementariaLos territorios deben entenderse con funcionesespecíficas, y articularse de una manera comple-mentaria que promueva la igualdad de oportuni-dades, asegurando el acceso equitativo aservicios básicos: salud, educación, nutrición,hábitat digno y recursos productivos. Estorequiere promover sinergias entre diversos espa-cios geográficos del país y particularmenteimpulsar la conformación de sistemas estructura-dos en red que favorezcan el desarrollo endóge-no del país. Implica rebasar concepciones planasque propugnan la competencia y no la comple-mentariedad, que pretenden hablar de territo-rios ganadores sin comprender que no deberíahaber territorios perdedores. La óptica relacio-nal vislumbra las estrechas vinculaciones entretodos los territorios, más allá de supuestas con-frontaciones espaciales. No enfrenta, por ejem-plo, al espacio urbano con el rural, sino que seconcentra en cómo potenciar relaciones debeneficio mutuo, siempre anteponiendo el BuenVivir de sus poblaciones.

El enfoque territorial se entrelaza con los doceobjetivos para el Buen Vivir. Lo hace a través dediferentes medios, entre los cuales se cuenta elpropiciar y fortalecer una estructura nacional poli-céntrica, articulada y complementaria de asenta-mientos humanos, para avanzar hacia la

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integración entre niveles dentro del sistema urba-no con la correspondiente jerarquización en laprestación de servicios públicos, así como paramejorar y hacer eficientes la infraestructura demovilidad, conectividad y energía. El cambio delpatrón de especialización económica, así como laconstrucción del Buen Vivir en los territorios,obliga a un redimensionamiento de las relacionescon la naturaleza; así como al uso racional y res-ponsable de recursos renovables y no renovables; yla gestión, recuperación y conservación del patri-

monio natural y cultural. Un elemento transversaldentro de la estrategia territorial constituye elimpulso a la producción, la investigación, la inno-vación, la ciencia y la tecnología en concordanciacon las capacidades, vocaciones y potencialidadespropias de cada territorio, teniendo en cuenta laproductividad sistémica: es importante remarcarla necesidad de priorizar la generación de empleoy riqueza por sobre la acumulación que busca bási-camente la rentabilidad financiera y la explota-ción de los recursos naturales.

La noción de territorio alude necesariamente a laconstrucción permanente de una identidad culturaly un proyecto de vida compartido. Esto implica queel análisis de los territorios debe contemplar y com-plementarse desde el análisis de los diversos actoresque interactúan en su conformación, los mecanismosde construcción de tejido social y sentidos de perte-nencia producto de procesos históricos y culturalesque reconocen una sociedad diversa, plurinacional eintercultural, con anclaje territorial, pero tambiéncomo elemento sustantivo para la construcción deun proyecto colectivo para el conjunto del Ecuador.

Adicionalmente, la perspectiva territorial abor-da tanto la apertura externa como la aperturainterna: sitúa al Ecuador en el contexto inter-nacional con una visión estratégica y soberanapara su inserción en el mundo a partir de unanálisis de relaciones políticas, comerciales,financieras y poblacionales; y avanza hacia laconsolidación de un modelo de gestión descen-tralizado y desconcentrado, con base en la pla-nificación articulada y la gestión participativadel territorio.

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Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional,

transversalización con la Estrategia Territorial Nacional

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES, 2009.

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El Buen Vivir rural36

Uno de los elementos centrales de la agendagubernamental para los próximos años constitu-ye el Buen Vivir en los territorios rurales. Estoimplica pasar de una visión que hacía énfasisexclusivamente en la dimensión sectorial agrí-cola de lo rural, hacia la consideración de unavisión integral y de economía política delmundo rural, que incorpore sistemáticamente lagarantía de derechos y los vínculos entre agricul-tura, manufactura y servicios. En el marco delBuen Vivir, esta nueva concepción ampliada dela economía rural, se reconoce su base agrope-cuaria y forestal, pero incorpora también lapesca artesanal, la artesanía, la industria y lamanufactura y los servicios (considerando enestos últimos no sólo aquellos relacionados másdirectamente con la producción agropecuaria,sino también otros como los servicios ambienta-les o el turismo rural que tienen por base la con-servación y el manejo de los ecosistemas y lacreación y cuidado del paisaje y las culturas rura-les). También es necesario considerar y apoyar ladiversidad de las estrategias de empleo y genera-ción de ingresos de las familias rurales, incluyen-do las estrategias de base agropecuaria, rural noagrícola y multi-empleo (sea por cuenta propia ode empleo asalariado).

Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere ade-más la movilización de los recursos y activos quetienen dichas poblaciones (naturales, físicos,financieros, humanos, sociales y cultural-identi-tarios); así como impulsar la democratizacióndel acceso a los medios de producción (agua, tie-rra, capital, conocimiento); y la generación decondiciones que permitan incidir sobre las fallasde mercado a través de la provisión de infraes-tructura de apoyo como vialidad, logística, tele-comunicaciones y servicios básicos; así comotambién en los ámbitos de la educación, la salud,la cultura e interculturalidad, la ciencia y tecno-logía, la recuperación de conocimientos y sabe-res ancestrales, y el impulso a las dinámicas deasociatividad, entre otros.

El enfoque territorial del Buen Vivir rural no esexcluyente de las políticas sectoriales agrope-cuarias, pues las complementa y desarrolla desde

una perspectiva más amplia. Implica redimen-sionar las políticas sectoriales rurales, pasar deenfoques fragmentados y estáticos, llamados decombate a la pobreza, a enfoques integrales ydinámicos que promuevan transformacionesprofundas y reviertan los procesos de exclusión ymarginación. Así, un tema sustantivo dentro deesta perspectiva es el reconocimiento de lapoblación rural tanto en cuanto a su composi-ción étnica-cultural como a la feminización dela pobreza, la cual tiene características específi-cas en relación a su participación en el mercadolaboral, la jefatura de hogar, los bajos niveles deescolaridad, el analfabetismo femenino (particu-larmente en zonas indígenas), la migración y lano propiedad de los recursos para la producción.De igual manera, la distribución y acceso amedios de producción requiere un análisis parti-cular para reconocer procesos diferenciados deminifundización o reconcentración de la tierra yel agua, que condicionan sustantivamente lasoportunidades de vida en zonas rurales.

A su vez, el Buen Vivir rural requiere de unaconcepción ampliada del espacio rural, inclu-yendo a las poblaciones más dispersas, pero tam-bién a los pueblos y ciudades pequeñas ymedianas, cuya economía y formas de vida estáníntimamente asociadas a los recursos naturales ya la agricultura y los servicios que surgen de laagricultura. Por ejemplo las zonas urbano-margi-nales tienen presencia sobre todo de jóvenesrurales que se ocupan de la comercialización desus productos. Esto requiere el reconocimientode la complementariedad entre agricultura yotras actividades en zonas rurales, así como de lafunción residencial de las mismas. La vincula-ción rural-urbana deriva en la necesidad estraté-gica de mejorar la calidad de vida de lapoblación rural, pero también de la poblaciónurbana al generar procesos de aproximación deintercambio de diversa índole (comercial, cultu-ral, solidario).

A todo esto se suma la necesidad de evaluar loscondicionamientos que imponen los recursosnaturales a las actividades económicas, y lanecesidad de incorporar una perspectiva de sos-tenibilidad ecosistémica a las actividades pro-

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36 Esta sección se basa en: Chiriboga (2008), Hidalgo (2009), SENPLADES (2009).

ductivas rurales. Esto requiere no sólo considerarlas zonas de protección ambiental y los recursospúblicos y comunes, tales como bosques protec-tores, cuencas y micro-cuencas y parques nacio-nales, sino también mejorar los patronesproductivos en relación al uso de los recursosnaturales, particularmente en relación al suelo,el agua y la agro-biodiversidad. En zonas ruraleses prioritario avanzar hacia el manejo sostenibledel suelo a fin de evitar, reparar o mitigar proce-sos erosivos, de desertificación o degradación delsustrato natural.

Reconocer la diversidad de los territorios ruralesimplica también el diseño de políticas, estrate-gias e instrumentos diferenciados de acuerdocon las condiciones, potencialidades y capacida-des de distintos territorios y de sus agentes socia-les y económicos. Sin embargo, se deben evitarrespuestas aisladas en tanto que las interrelacio-nes entre diversos grupos y territorios son funda-mentales para generar respuestas públicas,privadas y colectivas que generen sinergias ycomplementariedades.

Adicionalmente, desde los territorios rurales segeneran las condiciones de base para la soberaníaalimentaria. La soberanía alimentaria se sustentaen el reconocimiento del derecho a la alimenta-ción sana, nutritiva y culturalmente apropiada,para lo cual es necesario incidir en las condicionesde producción, distribución y consumo de alimen-tos. La soberanía alimentaria implica recuperar elrol de la sociedad para decidir: qué producir, cómoproducir, dónde producir, para quién producir, conénfasis en fortalecer a los pequeños campesinosque, en el caso del Ecuador, son quienes producenlos alimentos de la canasta básica. En función deello hay que apoyar los esfuerzos por recuperar unaproducción de alimentos suficiente, saludable,sustentable, y sistemas de comercialización justosy equitativos.

El reconocimiento de la función social yambiental de la propiedad, el incentivo a laagroecología, la recuperación de tecnologías yconocimientos productivos ancestrales, y ladiversificación productiva, deben complemen-tarse con la identificación y planificación de losrequerimientos de abastecimiento nacional dealimentos, en consulta con productores y consu-midores. También es imprescindible el impulso a

políticas fiscales, tributarias, arancelarias, queprotejan el sector agroalimentario nacional queincluya al conjunto de sectores campesinos eindígenas, que recupere la importancia de laproducción campesina de alimentos, desarrollemercados locales y regionales, mejorando lascondiciones de vida de la población, principal-mente las nutricionales, para evitar la depen-dencia en la provisión de alimentos.

La consolidación de la planificación deldesarrollo y el ordenamiento territorialLa estrategia territorial nacional se encuentraexpresada y retroalimentada desde los procesosde planificación territorial. La complementarie-dad y la subsidiariedad entre niveles de gobiernoson principios básicos de la planificación y lagestión territorial. Así, se plantean diversos ins-trumentos de planificación que incluyen a lasagendas zonales y los planes de desarrollo y orde-namiento territorial por niveles de gobierno.

Las agendas son instrumentos de coordinaciónde la gestión pública, que avanzan en la identifi-cación de las cualidades y potencialidades de lasdistintas zonas de planificación y la territoriali-zación de las políticas y la inversión pública. Lasagendas zonales identifican las especificidades,particularidades y sinergias que ocurren en losterritorios a fin de impulsar acuerdos básicospara el desarrollo territorial, el ordenamientoterritorial y la caracterización de los proyectosestratégicos para cada región. En este nivel deplanificación el énfasis se centra en: el impulsoa las dinámicas productivas, la gestión ambien-tal con énfasis en áreas protegidas y gestión decuencas hidrográficas; la caracterización de losservicios públicos para propiciar la garantía dederechos en particular aquellos relacionados consalud, educación, nutrición, vivienda y necesi-dades básicas; la identificación de inversiones eninfraestructuras que propicien la integración y lacohesión territorial; y la planificación de losmega-proyectos de impacto nacional. El nivel deplanificación intermedio se encuentra en proce-so de construcción y consolidación, y por tantoremite a un debate nacional para comprender eintervenir en relación a las dinámicas poblacio-nales, históricas, productivas y ambientales.

La Constitución hace énfasis en la necesidad de quetodos los niveles de gobierno formulen su respectiva

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planificación del desarrollo y ordenamiento terri-torial. De igual manera, el artículo 293 de laConstitución señala que «los presupuestos de losgobiernos autónomos descentralizados y los deotras entidades públicas se ajustarán a los planesregionales, provinciales, cantonales y parroquia-les, respectivamente, en el marco del PlanNacional de Desarrollo, sin menoscabo de suscompetencias y su autonomía».

Esto requiere de una armonización que permitala efectiva interrelación y complementariedaden las intervenciones públicas. La planificaciónterritorial necesita avanzar en la generación decapacidades de análisis territorial, en el mejora-miento de información estadística y cartográficaoportuna; así como también en mecanismos deapropiación, exigibilidad y control; para que elsustento técnico y las prioridades ciudadanasexpresadas a través de procesos participativossean efectivamente asumidas por los gobiernoslocales como elemento mandatorio de su acciónen el territorio.

La descentralización, la desconcentracióny el fortalecimiento de las capacidades degestión y coordinación en los territoriosLa capacidad de gestión territorial se encuentracondicionada por sucesivos e inconclusos proce-sos de descentralización y desconcentración, asícomo por el liderazgo de élites y actores en ladefinición de uno o varios proyectos políticoslocales o nacionales. Los actores y agentes (pri-vados, públicos y populares), a través de diversosmecanismos de toma de decisiones, definen lalocalización de actividades o utilización de losrecursos en función de diversos intereses en fun-ción de la rentabilidad del capital, la provisiónde bienes y servicios públicos y la reproducciónde la vida. La descentralización y la desconcen-tración corresponden a mecanismos de (re)dis-tribución del poder y democratización de lasociedad, que deben estar fundamentados en unnuevo modelo de Estado, cimentado en la recu-peración de su capacidad de rectoría, regulación,control, coordinación, y reafirmando el rol de la(re)distribución dentro de un proceso de racio-nalización de la administración pública, conclara división de competencias.

El Estado debe adoptar un nuevo régimen deorganización territorial, que pasa de un modelo

de descentralización voluntario «a la carta», auno obligatorio, progresivo y con competenciasdelimitadas por la Constitución y la ley, y desa-rrolladas de manera general dentro del sistemanacional de competencias. Además, se contem-pla la creación de un nuevo nivel intermedio degobierno, la región, cuya principal función esactuar como «bisagra», en términos de planifica-ción, entre el nivel nacional y los niveles loca-les; y, por último, se prevé una asignación derecursos a los gobiernos autónomos descentrali-zados, que genere equidad territorial y que pre-mie el esfuerzo fiscal y el cumplimiento de lasmetas del Plan Nacional para el Buen Vivir.

Complementaria a este proceso es la puesta enmarcha de un modelo de gestión estatal descon-centrado. Así, el reordenamiento zonal delEjecutivo busca, por un lado acercar el Estado ala ciudadanía y coordinar de mejor manera lagestión pública; y, por otro lado, racionalizar laprestación de servicios públicos evitando dupli-cidades, deficiencias administrativas o ausenciade Estado, comúnmente generada por la pocaclaridad en la determinación de competenciasque cada nivel de gobierno debe asumir; lo queprovoca, a su vez, situaciones de impunidaddebido a la dificultad para determinar responsa-bilidades políticas, administrativas y judicialesde los servidores públicos; y la imposibilidad deaplicar de manera adecuada mecanismos efecti-vos de control social. En este contexto, el desa-fío consiste en reducir el déficit de desarrolloinstitucional en los territorios, así como diseñary aplicar mecanismos de coordinación interins-titucional entre agencias centrales (sectoriales)y sus delegaciones desconcentradas.

Avanzar hacia una efectiva descentralización ydesconcentración implica también fomentar laparticipación ciudadana desde dos perspectivas:la innovación de la gestión pública para garanti-zar la participación de la ciudadanía y la genera-ción de espacios de encuentro entre los diversosactores, para que compartan visiones, estrate-gias, objetivos y experiencias. Esto con la finali-dad de democratizar las relaciones entre elEstado y la sociedad en todos los niveles degobierno, de tal manera que la sociedad se invo-lucre activamente en todas las fases de la gestiónpública, generando confianza, diálogo y apropia-ción de las propuestas locales y nacionales.

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6.12.Poder ciudadano yprotagonismo social

Colocar las demandas de la sociedad civil comoimperativos para la acción estatal y para el desen-volvimiento del mercado es uno de los objetivosestratégicos en el camino hacia la democratiza-ción del proceso político y la búsqueda de justiciasocial. Si el neoliberalismo ubica al mercado en elcentro de la regulación social, y el denominadosocialismo real hizo del Estado el centro de lacoordinación de la sociedad, el nuevo socialismodemocrático debe construirse desde las orientacio-nes y las necesidades que la ciudadanía, a títuloindividual o colectivo, puedan canalizar hacia elEstado y el mercado.

Colocar a la sociedad como el eje de organizaciónde la nación –lo que supone que las demandas dela ciudadanía orientan la acción del Estado y elmercado–, significa procurar el más alto protago-nismo de individuos y organizaciones sociales enlas deliberaciones colectivas que conducen a fijarlos criterios que orientan la producción, la circu-lación y la distribución de la riqueza social, y enaquellos procesos que remiten a la generación delas normas, valores y principios que rigen la vidade la comunidad política.

El proceso de cambio político que vive el Ecuadordebe sostenerse, entonces, en la participaciónactiva de la ciudadanía. Esta es una de las princi-pales perspectivas estratégicas y demandas socialesde un sinnúmero de movimientos sociales y acto-res políticos a lo largo de las últimas décadas. Enesta perspectiva, la Constitución del Ecuador hacereferencia a la construcción del Poder Ciudadano.Con dicha expresión se designa al conjunto deiniciativas de organización, participación y con-trol que puedan emprender, de modo autónomo,los individuos y los colectivos, a fin de asegurar elinvolucramiento ciudadano en todos los asuntosde interés público, y procurar el pleno ejercicio dela soberanía popular.

La participación queda así consagrada, a la vez,como parte de los derechos de ciudadanía, ycomo un nuevo principio de acción estatal y ges-tión pública en todos los niveles de gobierno. Eltexto constitucional perfila, de este modo, losgrandes lineamientos de cualquier estrategiapara promover e incentivar la participación ciu-

dadana y el protagonismo de la sociedad en lavida pública del país.

Si el dinamismo de la sociedad civil depende, engran medida, de las iniciativas autónomas queemprendan los propios ciudadanos y las organi-zaciones sociales, es deber del poder públicocrear las condiciones institucionales y materia-les adecuadas para que tales dinámicas puedanincidir efectivamente en la orientación de losprocesos gubernativos.

El despliegue del poder ciudadano requiere,entonces, de un rol afirmativo y proactivo delEstado en lo que concierne a:

• La distribución y (re)distribución igualita-ria de la riqueza social: las capacidades(cognitivas, lingüísticas, reflexivas) de par-ticipación y deliberación están condiciona-das, en gran medida, por el acceso pleno aservicios educativos, culturales, tecnológi-cos, informacionales, etc., de calidad, y a lasatisfacción de las necesidades básicas detoda la ciudadanía.

• La transformación de las bases instituciona-les y de los procedimientos de gestiónpública en la perspectiva de acercar elEstado a la influencia democrática de lasociedad y volverlo así susceptible de per-manente escrutinio y control popular.

• La promoción del pliego de derechos departicipación que garantiza la nuevaConstitución y la puesta en marcha, juntocon la sociedad civil, de procesos de forma-ción, educación y comunicación queamplíen las competencias que los ciudada-nos y las organizaciones sociales requierenpara interpelar e interactuar con las institu-ciones públicas.

El papel afirmativo del Estado adquiere mayorsentido de oportunidad histórica en un contextoen que la sociedad civil ecuatoriana parecehaber agotado parte de sus energías participati-vas. Luego de un intenso período de moviliza-ción social –en el marco de la resistencia a laspolíticas del Consenso de Washington a lo largode la década de los 90–, estaríamos, desde losinicios del nuevo siglo, ante un escenario de

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desactivación de las dinámicas participativas,asociativas y organizativas. En efecto, si en elaño 2001 casi 34% de los ecuatorianos manifes-taron haber participado en «comités pro-mejo-ras» o «juntas de mejoras para la comunidad»;para el año 2008 este indicador se ubica en26,6%, colocando al país por debajo del prome-dio regional de participación que es del 29,6%.De igual modo, se observa que si para el 2001 el5% de los encuestados asistía semanalmente areuniones en dichos comités, en el año 2004solo lo hacía el 3,8% y para el año 2006 este por-centaje se ubicaba en 2 puntos. La tendencia serepite para otras instancias asociativas.37

Ante tal escenario, el rol proactivo que puedacumplir el Estado en la promoción de la partici-pación social aparece como una tarea ineludible.Esto debe darse en el marco del respeto irrestric-to a los principios de pluralismo, autonomía yauto-determinación que se tejen desde la socie-dad civil. Dicho respeto depende, a su vez, defijar con claridad los criterios y las condicio-nes –espacios, procedimientos, contenidos,fines– en que van a desenvolverse las interaccio-nes entre sociedad y Estado. La Constituciónestablece una multiplicidad de instancias ymecanismos para canalizar tal interacción.

Durante los próximos cuatro años de gobierno(2009-2013) deberán, entonces, apuntalarse yactivarse de modo democrático, sostenido y efi-ciente, tales espacios. La transformación delEstado ecuatoriano en un Estado participativo sesitúa en el corazón del proceso para contribuir ala reconstrucción del poder ciudadano y alincremento del protagonismo social. Tres líneasde acción estratégica deben ser movilizadas enesta perspectiva:

• El reconocimiento democrático de todoslos espacios y dinámicas de organización yparticipación ciudadana –tengan o no

ciertos niveles de institucionalización– yla creación explícita, donde no existan,de nuevos espacios y arreglos institucio-nales en que pueda producirse la interfazentre sociedad y Estado. En tales espacios,movimientos, asociaciones, ciudadanos yagentes e instituciones gubernamentalesencaran procesos de negociación y delibe-ración pública que orientan la tomacolectiva de decisiones en diversas esferastemáticas. En tales esferas se construye elinterés general. La nueva Carta Magnahabla, en este sentido, de la obligatoriacreación –en todos los niveles de gobier-no–, de instancias de participación inte-gradas por autoridades electas,representantes del régimen dependiente yrepresentantes de la sociedad civil; ins-tancias encargadas de elaborar las líneasestratégicas de las políticas públicas,mejorar la calidad de la inversión pública,definir agendas de desarrollo, elaborarpresupuestos participativos y propiciarprocesos de rendición de cuentas (art. 100y art. 279). El Gobierno Nacional –y losgobiernos locales– deberán transformarsus modos de funcionamiento y sus proce-dimientos de gestión de cara a dar cabidaa tales instancias de participación social,deliberación pública y control popular.

• La construcción y puesta en funciona-miento del sistema nacional descentrali-zado de planificación participativa deldesarrollo aparece como un elemento defundamental importancia para refundarlas bases y los procedimientos del Estadoparticipativo. Las tareas estatales de pla-nificación suponen un proceso de diálogo,convergencia, y negociación entre losmúltiples actores sociales y gubernamen-tales que se desenvuelven en el nivelnacional, regional y local de la política.

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37 Ecuador aparece, al mismo tiempo, como el país latinoamericano en que más personas (52%) señalan no haber partici-pado nunca en ningún tipo de organización ni política, ni social. Lo mismo sucede con lo relativo a la participación enprotestas o «manifestaciones autorizadas»: apenas un 5% de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo deespacio participativo, el más bajo de la región. Dicho porcentaje se extiende a 9% cuando se pregunta si han «partici-pado, en cualquier tipo de protesta en los últimos 5 años». Al observar la participación ciudadana en los gobiernos loca-les –tal vez la escala más apta para el desenvolvimiento y el análisis de la participación social– la tendencia se repite:en los últimos siete años, la participación en el gobierno local decayó aproximadamente en un 47 por ciento: del 10,8en el 2001, al 5,7 en el 2008 (Latinobarómetro, 2008).

Así entendida, la planificación participa-tiva y descentralizada supone articular lasdimensiones territoriales y sectoriales dela política, mientras se abre una delibera-ción democrática, entre la sociedad y elEstado, sobre las definiciones de los gran-des objetivos nacionales. Lo técnico y lopolítico se articulan –en todos los nivelesde gobierno– en torno a la participaciónabierta de los ciudadanos y las organiza-ciones sociales en procesos que conducena la toma colectiva de decisiones sobre losintereses estratégicos de la nación.

• La promoción de la economía social ysolidaria mediante la participación direc-ta de asociaciones en la organización dediversos aspectos de la actividad econó-

mica. La economía social se caracterizapor buscar, prioritariamente, la satisfac-ción de las necesidades humanas y no lamaximización de las ganancias. Promoverla economía social implica, además, queel Estado proteja y financie determinadostipos de producciones social y cooperati-vamente organizadas (asociaciones artísti-cas, cooperativas de comercio justo, redesde cuidado a ancianos, niños, etc.) con elfin de que la gente que trabaja en talescircuitos alcance niveles de vida adecua-dos. La extensión de la esfera de econo-mía social y solidaria arraiga el principiode la participación y la cooperación en lasbases de la sociedad y contribuye así afundar, desde abajo, la transformaciónparticipativa del Estado.

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7Objetivos Nacionales para el Buen Vivir

1. Fundamento

Los procesos de exclusión en el Ecuador tienenraíces histórico-culturales de carácter ancestralque, en las tres últimas décadas, se agudizaron,transformaron y emergieron en formas más com-plejas y profundas, debido a cambios generadospor la globalización, al aparecimiento de nuevosmodelos productivos y de organización laboral, amodelos familiares no tradicionales, y a las rela-ciones entre géneros y situaciones sociales inusita-das como consecuencia de la acentuación de lamovilidad humana. Las formas y condiciones deexclusión, expresadas en la estructura social, hanimpedido el ejercicio pleno de la ciudadanía a per-sonas y grupos específicos.

La aplicación de modelos de crecimiento y acu-mulación, basados en la concentración de lariqueza, el ingreso y los medios de producción,agudizó los ciclos de exclusión/inclusión, aumentólas desigualdades entre países y al interior de estosy, finalmente, debilitó la cohesión social y lasdinámicas de pertenencia e identidad social.

Las respuestas públicas expresadas en mecanismosde protección social de corte asistencial, o lasacciones paliativas, son limitadas e insuficientes,

en especial cuando tienen un carácter homogenei-zador y no incorporan enfoques interculturalesque reconozcan la diversidad social, cultural yterritorial de la población.

La Constitución de 2008 plantea un nuevo modelode sociedad y de Estado, en el cual el desarrolloconstituye un medio para concretar el ejercicio delos derechos del Buen Vivir, en el marco de losprincipios de justicia social, ciudadanía y solidari-dad. Este nuevo modelo implica un reparto orgáni-co de la riqueza del país, en términos deinfraestructuras, bienes y servicios, consideradosnecesarios e indispensables para la ampliación delas capacidades y libertades humanas, y para el fun-cionamiento eficaz de la economía ecuatoriana. ElEstado reconoce y garantiza el carácter indivisibledel sistema de derechos del Buen Vivir y, sobretodo, asegura su concreción institucional y pública.

Este objetivo propone la aplicación de políticasintegrales, capaces de abordar la complejidad de laexclusión y de promover nuevas lógicas de cohesióny (re)distribución, en el marco del reconocimientode la diversidad. Los mecanismos de inclusión, pro-tección social e integración territorial de este nuevomodelo se sustentan en una lógica basada en losderechos, que identifica y valora a las personas y

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Objetivo 1:Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad

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grupos de atención prioritaria, y reconoce la diver-sidad de comunidades, pueblos y nacionalidades.

El ejercicio de los derechos, en especial a la edu-cación, salud, seguridad social, alimentación, aguay vivienda, implica que todas y todos estén inclui-dos e integrados en las dinámicas sociales,mediante el acceso equitativo a bienes materiales,sociales y culturales. Esto último implica ponerfreno, mediante la acción del Estado, a las desi-gualdades económicas, en la perspectiva de con-tribuir a la democratización de los medios deproducción y avanzar hacia la construcción de unasociedad dispuesta a hacer realidad el Buen Vivir.

2. Diagnóstico

El crecimiento y la estabilidad macroeconómica sonuna condición necesaria pero no suficiente paraerradicar la pobreza, promover la igualdad y garanti-zar los derechos del Buen Vivir. Es necesario contarcon mecanismos de distribución y (re)distribuciónde la riqueza con la inclusión social y productiva delos grupos menos favorecidos, reconociendo ladiversidad en un sentido amplio, y promoviendo lagestión sostenible del patrimonio natural.

Los cambios estructurales considerados en esteobjetivo contribuyen, desde el principio de la jus-ticia, al desarrollo infantil integral, a la reducciónde las desigualdades económicas, sociales y territo-riales, y la democratización de los medios de pro-ducción que apoyan al desarrollo rural y a lasoberanía alimentaria.

Ecuador es un país desigual, en el cual el 10%más rico acumula aproximadamente el 42% delos ingresos totales generados por la economía,en tanto que el 10% más pobre no recibe ni el2%. Poco más de la mitad de la población nologra satisfacer a plenitud sus necesidades bási-cas y cuatro de cada diez ecuatorianos vive ensituación de pobreza (CISMIL, 2007).Solucionar esta situación es prioridad para latransformación del país.

El porcentaje de pobres con relación a la pobla-ción total llegó al pico del 52% en 1999, comoresultado del fenómeno de El Niño de 1998 y lacrisis bancaria de 1999. Esta tendencia se revirtiópara el 2006, alcanzando el 38%, como resultadodel incremento del precio internacional del petró-leo, las remesas de los emigrantes y una recupera-ción del salario real.

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Cuadro 7.1.1: Evolución de la pobreza y la extrema pobreza de consumo

(% del total de la población)

Fuente: SIISE-INEC con base en INEC, ECV. Varios años.

Elaboración: CISMIL.

Garantizar los derechos del Buen Vivir abarca unavisión integral que inicia por la superación de lascondiciones de pobreza, extrema pobreza y desi-gualdad. Aún queda mucho por hacer para superarla pobreza estructural cuando consideramos la nosatisfacción de las necesidades básicas de las fami-lias por la falta de acceso a educación, salud, nutri-ción, vivienda, servicios urbanos y oportunidadesde empleo.

Frente a esta meta, el Gobierno de la RevoluciónCiudadana está ejecutando políticas públicas parareducir la pobreza y la pobreza extrema a nivelnacional, urbano y rural (INEC, 2008). Esto seevidencia con una caída nacional de la pobreza,medida por ingresos, de 37,62% a 35,08% entre el

2006 y el 2008. En esta reducción inciden la refor-ma al sistema tributario a través de la Ley deEquidad Tributaria, la eliminación de la terceriza-ción laboral lograda por mandato constituyenteen el año 2008, y la creación de un sistema decompras públicas transparente que favorece laproducción de pequeños y medianos productores,entre otras intervenciones de política pública.

La presión tributaria (porcentaje del PIB quecorresponde a la recaudación de impuestos) enel Ecuador es relativamente baja, pero se ha incre-mentado en los últimos años como medida funda-mental para cumplir con el objetivogubernamental de mejorar sustancialmente la(re)distribución de los beneficios del desarrollo.

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Gráfico 7.1.1: Evolución de la presión fiscal en Ecuador

(En millones de US dólares y en porcentajes)

Fuente: SRI, Centro de Estudios Fiscales.

Elaboración: SENPLADES.

Como se muestra en el mapa a continuación, lasdesigualdades sociales y económicas están locali-zadas. Las provincias de Bolívar, Carchi,Chimborazo y toda la Amazonía tienen la mayor

incidencia de pobreza de consumo. De igualforma, los habitantes de las zonas rurales tienen unnivel de pobreza muy por encima de la medianacional, alcanzando el 62%.

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Mapa 7.1.1: Mapa de pobreza de consumo por provincia

Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas.

Fuente: SIISE-INEC, con base en ECV 2005-2006, INEC.

Elaboración: CISMIL.

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Los programas de atención social incluyen inicia-tivas de alivio al impacto de la inflación en con-texto de crisis para los hogares ecuatorianos, através de los programas Socio Ahorro y SocioSolidario, en conjunto con el sector privado.Durante los últimos meses, 174.381 hogares sebenefician del programa Socio Ahorro en super-mercados y se han vendido más de $ 25’411.624en artículos del programa Socio Solidario en tien-das, favoreciendo la producción nacional y el con-sumo de productos de calidad a bajo costo(MCDS, 2009).

El desarrollo pleno de la vida se articula con elderecho a un trato de igualdad que reconoce yrespeta las diversidades y erradica todas las prác-ticas de discriminación que aún son necesariasde superar. Estas prácticas buscan modificar el

escenario de pobreza y extrema pobreza queafecta de modo excesivo a los grupos étnicos quehistóricamente han sido excluidos: indígenas yafrodescendientes.

La Encuesta de Condiciones de Vida 2006, pre-senta un 38,3% de pobreza medida por consumoen el país a nivel nacional; entre los indígenas yafroecuatorianos sube al 57,2% (en los indígenasun 67,8% y en los afroecuatorianos el 43,4%). Porotro lado, los restantes grupos étnicos tienen nive-les de pobreza inferiores a la media nacional,demostrando una condición de exclusión socialque se evidencia también en el acceso y manteni-miento del trabajo, en el acceso y gestión de recur-sos y medios de producción, y en la incorporaciónde todas las personas, sin discriminación, a la vidasocial y económica del país.

Cuadro 7.1.2: Incidencia de pobreza y extrema pobreza de consumo por etnia

(% de la población total)

Fuente: SIISE-INEC, con base en la última ECV 2005-2006, INEC.

Elaboración: CISMIL.

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La relación entre pobreza y etnicidad tiene su fun-damento en el racismo estructural experimentadodesde la Colonia, y que relegó a varios compatrio-tas como sujetos inferiores y con ciudadanía restrin-gida. En 2004, el Instituto Nacional de Estadísticasy Censos y la Secretaria Técnica del Frente Socialaplicaron una Encuesta Nacional sobre Percepcióndel Racismo. El estudio reveló que el 65% de losencuestados admite que la población ecuatoriana esracista, pero contradictoriamente solo el 10% seasume como responsable de estas prácticas.

La violencia física, psicológica y sexual es el resul-tado de relaciones desiguales y opresivas, que afec-tan principalmente a mujeres, niñas, niños,adolescentes y a personas con diversas orientacio-nes sexuales. La violencia, la coacción de cual-quier tipo y los tratos denigrantes disminuyen oanulan la posibilidad de ejercer y disfrutar plena-mente de los derechos básicos y las libertades fun-damentales e impiden la participación de todas laspersonas en la sociedad.

Una de las principales desigualdades sociales estápresente en las relaciones de género, tanto desdeel punto de vista social como de inserción socioe-conómica. En lo social, de acuerdo a datos de2008 de la Policía Judicial, el 95% de la violencia

contra la mujer ocurre en casa. La violenciadoméstica y de género están ligadas a patronesculturales discriminatorios, a la falta de reconoci-miento del trabajo doméstico como economía delcuidado y la limitada independencia económica delas mujeres, que perpetúan su pobreza y exclusión.38

Se ha cerrado la brecha de género en el acceso a laeducación, excepto para las mujeres rurales e indí-genas de algunas provincias, cuyo acceso a la edu-cación media y superior es todavía muy bajo.

Las personas que carecen de ingresos propiosporque se dedican a trabajo doméstico, no reci-ben pago por su trabajo o se encuentran desocu-padas, son normalmente mujeres, estudiantes,jubiladas/os sin pensión, discapacitadas/os,desempleados/as y trabajadores/as familiares sinremuneración. En promedio por semana, lasmujeres dedican 2,8 veces más tiempo que loshombres a tareas domésticas y 2,4 veces mástiempo al cuidado de hijas/os, sea que trabajen ono fuera del hogar (INEC, 2008). Esto implicaque, si se considera la carga global de trabajo(trabajo productivo y trabajo reproductivo), deacuerdo a datos de la encuesta de Uso delTiempo, las mujeres trabajan 15 horas más quelos hombres por semana (INEC, 2007). Existentambién disparidades en el acceso al mercado

38 El tratamiento de la economía del cuidado y oportunidades de trabajo se detallan en el objetivo 6.

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laboral y/o en las remuneraciones. Las mujeres,los afro-ecuatorianos, los indígenas, tienenbarreras de entrada al mercado laboral y, una vezen este, reciben menor remuneración, incluso

teniendo iguales niveles de escolaridad y expe-riencia que los otros grupos poblacionales delpaís (Ramírez, 2008).

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Gráfico 7.1.2: Brecha de género en el ingreso / hora según nivel de instrucción*

(% que representa el ingreso de las mujeres respecto al de los hombres)

* Ejemplo de lectura: entre las personas sin instrucción, por cada USD 100 que gana un hombre, una mujer gana USD 87,4.

Fuente: INEC, ENEMDUR 2008.

Elaboración: CISMIL.

Los factores asociados a la pobreza muestran quelos hogares encabezados por personas adultasmayores tienen una mayor probabilidad de serpobres. El ser indígena se asocia con una mayorprobabilidad de ser pobre en un 12%. Cada añoadicional de escolaridad del jefe del hogar se aso-cia con una reducción de la probabilidad de ser

pobre en 6%. Por último, hogares más numerosostienen mayor probabilidad de ser pobres.39

La superación de las condiciones de desigualdadrequiere mecanismos que faciliten la inserciónsocial y económica de los diversos grupos socialesa lo largo del ciclo de la vida, y enfatizar el rol del

39 SIISE, INEC, con base en ECV 1995, 1998, 1999, 2005/2006, en el PND 2007-2010.

Estado en la protección de la familia. Razones porlas cuales es fundamental asegurar el desarrolloinfantil integral para la plena realización de laspotencialidades humanas.

Desarrollo infantil integral El Informe de Ecuador al Comité de los Derechosdel Niño, sobre la base de los datos oficiales dispo-nibles del Sistema Integrado de de IndicadoresSociales (SIISE) y del Instituto Nacional deEstadísticas y Censos (INEC), muestra que lacobertura de los programas de desarrollo infantilllega al 14% de la población; solo la mitad depobres menores de seis años (400.000 personas)acceden a los programas de atención primaria.

Uno de cada cuatro niño/as menores de 5 añossufre de desnutrición crónica, lo que representa el25,8% pero alcanza el 93,9% en los niños y niñasindígenas procedentes de madres que no tieneninstrucción (SIISE, 2006). La incidencia de ladesnutrición crónica de la población indígena enel área rural es del 45,1%, y 21,6% en el área urba-na (INEC, 2009). Las deficiencias psicomotricesdificultan el crecimiento del 60% de niños y niñasde hogares pobres. La mitad de indígenas menoresde 5 años tiene carencias en la estimulación cog-nitiva frente al 21% de los no indígenas. Demanera que la falta de atención también cruza porelementos de desigualdad (UNICEF, 2009).

En las provincias amazónicas, donde la mitad deniños y niñas pertenece a alguna nacionalidadindígena y habla su propia lengua, la deserciónescolar duplica al promedio nacional y la mayoríade los maestros no habla los idiomas nativos. EnEsmeraldas, la escolaridad promedio es de 4,1años, cuando el promedio nacional es 8 años y el50% de mujeres son analfabetas funcionales.

La desprotección de la niñez y adolescencia es unproblema grave. Más de la mitad de hogares ecua-torianos reconoce usar el castigo físico; 27,4% deniños y niñas dice recibirlo en la escuela; al menostres de cada diez han sido víctimas de delitossexuales; existe explotación sexual aunque sub-registrada en las estadísticas; hay alrededor de 400mil niños y niñas insertos tempranamente en elmundo del trabajo (SIISE, 2006); el 35% de padresy madres no comparte el tiempo libre con sus hijose hijas; el 22% de niños y niñas abandona su for-mación al terminar la educación primaria; el 28%

de adolescentes no accede a la educación media. Enel año 2007, 21.593 adolescentes tuvieron algúnconflicto con la ley, y 3.411 de estos jóvenes fueronconsiderados como menores infractores. Muchoshijos e hijas de migrantes están sometidos a ruptu-ras familiares, a nuevos patrones de crianza y a nue-vas formas de consumo.

Las inequidades y los riesgos son mayores en losterritorios fronterizos, donde hay mucha violen-cia, poco acceso a la justicia y grandes desplaza-mientos de personas. ACNUR calcula que de los84.000 desplazados colombianos, un 20% sonniños y niñas. En las provincias de Esmeraldas ySucumbíos, muchas niñas y adultas, entre ellas lasdesplazadas y refugiadas colombianas, están atra-padas en redes de explotación sexual.

Por otro lado, las personas con discapacidades seencuentran en mayor situación de riesgo social.Además, existe una mayor probabilidad de que unhogar cuyo jefe/a se dedica exclusivamente a laagricultura esté en condiciones de pobreza. Estasituación se confirma en las zonas urbanas margina-les con personas que no tienen acceso a trabajo.

En este sentido, es fundamental cumplir el man-dato constitucional de brindarles atención prefe-rencial y especializada en los ámbitos público yprivado a las personas de los grupos de atenciónprioritaria, y en especial a las personas en condi-ción de múltiple vulnerabilidad.

De acuerdo al Consejo Nacional de Discapacidades(CONADIS), del total de la población delEcuador, el 13,2 % son personas con algún tipo dediscapacidad, lo cual significa que más de 1,6 millo-nes de habitantes requieren de protección especial.Por esta razón, se implementan políticas para un«Ecuador sin barreras», que supere las limitacionesarquitectónicas en las ciudades y ofrezca ayudas téc-nicas, medicamentos, unidades de rehabilitaciónespecializadas, y facilidades para la inserción laboralde las personas discapacitadas que desean incorpo-rarse al trabajo (CONADIS, 2009).

Una de las consecuencias de las crisis económicas esla salida de millones de compatriotas que han busca-do oportunidades de trabajo en otros países. Segúnla Encuesta de Condiciones de Vida de 2006, en elpaís de cada 1.000 personas, 18 emigran; y al desa-gregar este indicador a nivel provincial, se observa

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que Cañar es la provincia con la tasa más alta deemigración, con aproximadamente 60 personaspor 1.000 habitantes. Le siguen las provincias deLoja con 37, Azuay 34 y El Oro 23. Al analizar eldestino de los migrantes ecuatorianos se observaque el 58% fueron a España, el 24% a EstadosUnidos, y un 11% a Italia.

La movilidad humana por motivos económicos esuna situación que afecta no solo al migrante y a sufamilia que experimentan una condición particulary que ahora constitucionalmente cuenta con medi-das legales específicas para proteger y promover losderechos de las personas migrantes y las familiastransnacionales, y considera la recuperación de lascapacidades políticas, culturales, profesionales, yeconómicas impulsadas desde la SecretaríaNacional del Migrante (SENAMI, 2009).

En relación al tema de protección social, se cuen-ta con programas de compensación social como elBono de Desarrollo Humano dirigido a madres,beneficiarios individuales para adultos mayores ypersonas con discapacidad que se encuentran den-tro de los quintiles 1 y 2 más pobres, por un valorde 35 dólares mensuales. Se han establecido tam-bién bonos de emergencia, para atender a pobla-ciones que han sufrido un desastre natural o unaconmoción social, por un monto de 45 dólares endos ocasiones (MCDS, 2009).

El Plan Nacional de Desarrollo se ha canalizado conuna institucionalidad renovada con el Consejo dePolítica Social, que articula a los ministerios socia-les y su coordinación. Las políticas se orientan haciala gratuidad y la universalización del acceso a los ser-vicios sociales básicos a través de iniciativas como:el Plan Decenal de la Educación, la EstrategiaNacional de Nutrición, el Programa de ProtecciónSocial, la Agenda Social para la Niñez y laAdolescencia, la Agenda Social del Adulto Mayor,el Plan Nacional de Discapacidades, el Programa deSalud Adolescente y la creación del InstitutoNacional de la Niñez y la Familia (INNFA) comoentidad pública, y el Instituto Ecuatoriano deEconomía Popular y Solidaria (MCDS, 2009).

En un contexto amplio, se ha logrado impulsarreformas transversales para mejorar el combate ala malnutrición; la transformación del sistemade capacitación para que responda a las necesi-dades de empleabilidad de los tradicionalmente

excluidos, y de mejora de la productividad; lareforma de las organizaciones de la sociedad civilpara poder contar con sistemas de registro electró-nicos e información que permitan trabajar demanera sinérgica.

La creación del Sistema Integral de InclusiónEconómica, que incorpora de manera coordinadalos programas de inclusión económica delGobierno, con intervenciones especializadas paramadres beneficiarias del bono, microempresarios,pequeños artesanos, agricultores y ganaderos,jóvenes, migrantes, adultos mayores y que cuentacon un sistema de información en línea(www.infoinclusion.gov.ec) para facilitar el accesoa la ciudadanía (MCDS, 2009).

Democratización en el acceso a los medios de producciónLa democratización de los medios de producciónes una condición necesaria para auspiciar la igual-dad y la cohesión desde una perspectiva de desa-rrollo territorial integral, que fomente un sistemaeconómico social y solidario. En particular, la eco-nomía popular y solidaria conformada por los sec-tores cooperativistas, asociativos y comunitarios.

Esta democratización facilita el acceso equitativo yseguro a la tierra, el agua, los conocimientos y sabe-res ancestrales, infraestructuras de apoyo, el crédito,los mecanismos de comercialización con cadenascortas entre productores y consumidores, y se sus-tenta en el fortalecimiento del tejido social quepromueve prácticas asociativas y de complementa-riedad entre los distintos modos de producción.

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 planteócomo meta revertir la desigualdad económica almenos a los niveles de 1995. Se ha avanzado eneste sentido con la caída del coeficiente de Ginipor ingreso en el total nacional y en el ámbito delo urbano, pasando a nivel nacional de 0,53 a0,52 entre 2006 y 2008. Sin embargo, la mayorpreocupación sigue siendo la distribución en elsector rural.

Las áreas rurales del país presentan los mayoresniveles de pobreza y, sin embargo, son los peque-ños productores campesinos quienes alimentan alpaís. Los efectos de las políticas de liberalizacióndel mercado de tierras y la disminución de lainversión pública para el fomento de la pequeña y

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mediana producción agropecuaria han provocadouna crisis que se evidencia en la pérdida sustanti-va de los medios de producción al alcance de lospequeños y medianos productores; al punto enque sus economías se han transformado en activi-dades de supervivencia que no garantizan la sobe-ranía alimentaria familiar, ni los medios paraatender sus más elementales necesidades (salud,educación, vivienda).

La concentración de agua y tierra constituye elprincipal problema que afecta la supervivencia dela pequeña producción campesina. En cuanto alagua, el 88% de los regantes-minifundistas disponede entre el 6% y el 20% de los caudales totales deagua disponibles, mientras que el 1% a 4% delnúmero de regantes-hacendados dispone del 50% a60% de dichos caudales. Apenas el 14% de loslotes menores de 20 has tienen algún tipo de riego.

En relación a la tierra, la información disponiblede fuentes oficiales del MAGAP señala que másdel 40% de los predios carece de títulos de propie-dad y son excepcionales los casos de mujeres quehan logrado titulación de la tierra. El 47,7% de

pequeños propietarios posee únicamente el 2,04%de la tierra de uso agrícola y el 3,32% de grandespropietarios acapara el 42,57% de la tierra de usoagrícola de acuerdo al Censo Agropecuario, 2000.Actualmente, el gobierno cuenta con elSIGTierras, un programa que permite la regulari-zación de tierras, valoración de predios y controlde calidad. Un esfuerzo conjunto entre elMAGAP, la AME y la SENPLADES. Asimismo,se emprende la regularización de la tenencia detierras en la frontera con Colombia, como unaacción emergente (MCDS, 2009).

A más de la falta de tierra y agua para la pequeñaproducción campesina, existe deterioro de la cali-dad del suelo debido al uso intensivo con sustan-cias químicas, que dejan secuelas negativasmuchas veces por desconocimiento de los agricul-tores o por presiones del mercado. Esto, sumado ala falta de acceso a crédito, capacitación40 y asis-tencia técnica, ha generado procesos de empobre-cimiento de las áreas rurales, y una pérdida de laagrobiodiversidad, que deben ser enfrentadosdesde la estrategia de desarrollo rural que proponeel país.

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40 El fomento de capacidades de la ciudadanía se recoge en Objetivo 2.

3. Políticas y Lineamientos

Política 1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir para la superación de todas las desigualdades (en especial salud, educación, alimentación, agua y vivienda).

a. Ampliar la cobertura y acceso de los servi-cios públicos de salud y educación para todala población, mejorando la infraestructurafísica y la provisión de equipamiento, a lavez que se eliminen barreras de ingreso agrupos de atención prioritaria, mujeres,pueblos y nacionalidades.

b. Impulsar la prestación de servicios de saludsobre la base de principios de bioética y sufi-ciencia, con enfoque de género, intercultu-ral e intergeneracional.

c. Impulsar el acceso seguro y permanente a ali-mentos sanos, suficientes y nutritivos, prefe-rentemente producidos a nivel local, encorrespondencia con sus diversas identidades

y tradiciones culturales, promoviendo laeducación para la nutrición y la soberaníaalimentaria.

d. Universalizar el acceso al agua segura parasus diversos usos como derecho humano,respetando las prelaciones establecidas enla Constitución.

e. Diseñar y poner en marcha mecanismos parala condonación a las usuarias y usuarios enextrema pobreza de las deudas de agua deconsumo humano que hayan contraído hastala entrada en vigencia de la Constitución.

f. Establecer mecanismos financieros y nofinancieros para adquisición de vivienda,con énfasis en población de los quintiles de

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ingresos más bajos, mujeres jefas de hogar,pueblos y nacionalidades, jóvenes, migran-tes y sus familias, personas de la terceraedad y personas discapacitadas.

g. Ampliar la cobertura del subsidio públicopara la construcción, adquisición y mejo-ramiento de vivienda incorporando crite-rios de asignación territoriales y sociales

en función al déficit cualitativo y cuanti-tativo actual.

h. Asignar prioritaria y progresivamenterecursos públicos para propender al acce-so universal y gratuito a la educación y alos servicios de salud en función de crite-rios poblacionales, territoriales y de equi-dad social.

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Política 1.2. Impulsar la protección social integral y seguridad social solidaria de lapoblación con calidad y eficiencia a lo largo de la vida con principios de igualdad,justicia, dignidad, interculturalidad.

a. Apoyar a la protección de niñas, niños,adolescentes y jóvenes, en especial paralos que se encuentran en condiciones dediscapacidad, enfermedad crónica o dege-nerativa, abandono y mendicidad, enconvivencia con madres y padres priva-dos de la libertad, y adolescentes en con-flicto con la ley o en rehabilitación poradicciones.

b. Ampliar progresivamente la cobertura de laseguridad social con especial atención paraadultos mayores, mujeres, personas con dis-capacidades y personas que realizan traba-jos no remunerados.

c. Ampliar progresivamente la cobertura delseguro social campesino, extenderla haciasectores de pesca artesanal y crear unamodalidad específica de afiliación para tra-bajadores y trabajadoras autónomas.

d. Priorizar la asignación de recursos públicospara el incremento progresivo de la cober-tura de la seguridad social para las personas

que realizan trabajo doméstico no remune-rado y tareas de cuidado humano.

e. Fomentar la afiliación voluntaria de laspersonas domiciliadas en el exterior a laseguridad social ecuatoriana.

f. Articular los programas de protección socialcon programas de economía social y solidariaque favorezcan la formación y fortalecimientode redes que incluyan a mujeres, grupos deatención prioritaria, pueblos y nacionalidades.

g. Incrementar el acceso de los grupos deatención prioritaria a servicios especializa-dos en los ámbitos público y privado, conespecial énfasis en las personas en condi-ción de múltiple vulnerabilidad.

h. Promover la corresponsabilidad pública,familiar y comunitaria en el cuidado de niñas,niños, adolescentes y personas dependientes.

i. Proteger a las familias en sus diversos tipos,reconociéndolas como núcleos fundamen-tales de la sociedad y promoviendo la pater-nidad y maternidad responsable.

Política 1.3. Promover la inclusión social y económica con enfoque de género, intercultural e intergeneracional para generar condiciones de equidad.

a. Extender los servicios de inscripción ycedulación a toda la población.

b. Ampliar la cobertura de servicios públicos yprogramas de inclusión social y económica,que permitan la satisfacción de las necesi-dades básicas y aseguren la generación deuna renta suficiente, con énfasis en pueblosy nacionalidades, poblaciones rurales, urba-no marginales y en la franja fronteriza.

c. Fortalecer el sector financiero público ypopular y solidario para el desarrollo deactividades productivas y para satisfacer lasnecesidades de la población.

d. Desarrollar incentivos a la organizaciónsocial y comunitaria para la conformaciónde unidades económicas solidarias y auto-sustentables que generen trabajo y empleo,con especial atención a las organizacionesde mujeres rurales y urbanas marginales.

e. Mejorar las condiciones y oportunidades deacceso, administración y usufructo de lapropiedad en sus diversas formas.

f. Reducir las brechas de ingreso y de segre-gación ocupacional que afectan a mujeres,grupos de atención prioritaria, pueblos ynacionalidades.

g. Generar mejores condiciones económicaspara los hogares en sus diversos tipos y, através de programas sociales específicos,erradicar el trabajo infantil, priorizandolos hogares con jefatura femenina de áreasurbano-marginales y rurales.

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Política 1.4. Democratizar los medios de producción para generar condiciones y oportunidades equitativas.

a. Ampliar progresivamente el acceso alagua segura y permanente en sus diversosusos y aprovechamientos a través de laconstrucción y mejoramiento de infraes-tructura y eficiencia en los mecanismosde distribución.

b. Desprivatizar los servicios de agua a travésde la terminación o renegociación de loscontratos de delegación de estos servicios aempresas privadas, de acuerdo con los resul-tados de auditorías integrales.

c. Fomentar la gestión comunitaria del recur-so hídrico, impulsando un manejo equitati-vo, eficiente y sustentable.

d. Diseñar y aplicar programas públicos dirigi-dos a promover el acceso equitativo a la tie-rra, en particular para las mujeres ruralesdiversas, garantizando la propiedad en susdistintas formas para erradicar la concen-tración y el latifundio, tomando en consi-deración las particularidades de las áreasprotegidas cuando así lo amerite.

e. Aplicar mecanismos de regulación del uso yacceso a tierras, a fin de que cumplan con lafunción social y ambiental y fortalecer elcontrol y sanción a la concentración, lati-fundio y tráfico de tierras.

f. Fortalecer los mecanismos de control, paragarantizar la conservación de la propiedad eidentidad de las tierras comunitarias de lascomunidades, pueblos y nacionalidades,evitando su desplazamiento.

g. Impulsar programas de titulación y regula-rización de la tenencia de la tierra, conconsideraciones de género, para asegurar lalegalización de la propiedad, la posesión oel usufructo, según los casos, en un esque-ma que fortalezca diversas formas de pro-piedad y de acceso.

h. Fomentar la reagrupación parcelaria deminifundios a través de incentivos a la aso-ciatividad.

i. Otorgar financiamiento para la adquisi-ción de tierras a las organizaciones de laeconomía popular y solidaria, en el marcode formas colectivas de propiedad.

j. Conformar bancos de semillas, germoplas-ma y, en general, variedades genéticas parapromover su conservación y libre inter-cambio, así como la promoción de investi-gaciones asociadas.

k. Generar condiciones de vida y actividadesproductivas alternativas para las poblacio-nes asentadas en zonas protegidas, garanti-zando el estricto respeto de los ecosistemasy considerando la participación de lasmujeres diversas.

l. Generar mecanismos de apoyo financiero yno-financiero que promuevan el ahorro yfaciliten el acceso al capital productivo, cre-ando líneas especiales y oportunidades definanciamiento para mujeres del área urba-na y rural, para pequeñas y medianas pro-ductoras y productores así como parainiciativas asociativas.

m. Fomentar acciones afirmativas que bene-ficien el acceso y la generación de infra-estructuras de apoyo para la producción ycomercialización, ciencia y tecnología,información, conocimientos ancestrales,capacitación, asistencia técnica y finan-ciamiento a los grupos humanos históri-camente excluidos social, económica yterritorialmente.

n. Desprivatizar la infraestructura de apoyo ala producción que es propiedad del Estado,en base a auditorías orientadas a recuperary fortalecer el control público.

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Política 1.6. Reconocer y respetar las diversidades socioculturales y erradicar todaforma de discriminación, sea ésta por motivos de género, de opción sexual, étnico-culturales, políticos, económicos, religiosos, de origen, migratorios, geográficos,etáreos, de condición socioeconómica, condición de discapacidad u otros.

o. Fomentar asistencia técnica, capacitacióny procesos adecuados de transferencia deciencia, tecnología y conocimientosancestrales, para la innovación y el mejo-

ramiento de los procesos productivos, conla activa participación de los diversosactores incluyendo a las universidades einstitutos técnicos.

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Política 1.5. Asegurar la (re)distribución solidaria y equitativa de la riqueza.

a. Ampliar la base de contribuyentes, conénfasis en la recaudación de tributos noregresivos fundamentados en el principiode justicia distributiva.

b. Fortalecer la cultura tributaria del país, através de la difusión del uso de los recursosrecaudados en inversión pública.

c. Aplicar y fortalecer mecanismos de controly penalización severa al contrabando y laevasión tributaria, particularmente de laspersonas naturales y jurídicas generadorasde grandes ingresos y utilidades.

d. Generar mecanismos no tributarios de(re)distribución que sean aplicados de

forma diferenciada según los ingresos yniveles de consumo de bienes y servicios.

e. Promover incentivos monetarios y nomonetarios para las iniciativas productivasy comerciales que impulsen la (re)distribu-ción solidaria y equitativa de la riqueza.

f. Generar mecanismos públicos de controlque aseguren el pago oportuno y justo desalarios y utilidades a los trabajadores y tra-bajadoras.

g. Fortalecer y ampliar las formas de propiedadpública, cooperativa, asociativa y comunita-ria, como medio para democratizar el acce-so a las riquezas y a su generación.

a. Generar y fortalecer espacios de diálogo eintercambio que revaloricen las múltiplesformas de diversidad y sus aportes a laconformación de la sociedad plurinacio-nal e intercultural.

b. Fomentar la creación, producción y difusiónde manifestaciones culturales que promuevanla valoración y el respeto a la diversidad,además de la no-discriminación y la no exclu-sión genérica o etnocultural, entre otras.

c. Diseñar e implementar programas deaprendizaje y reflexión social que promue-van la toma de conciencia sobre los efectosde las múltiples formas de discriminación ysus interrelaciones.

d. Incentivar el libre desarrollo de las identi-dades en los espacios educativos, conteni-dos comunicacionales y la acción pública.

e. Impulsar el acceso y uso de todas las formasde comunicación: visual, auditiva, senso-rial, y otras que permitan la inclusión depersonas con discapacidad.

f. Generar mecanismos para la reducción dediscriminación a los tipos de familias notradicionales.

g. Fortalecer y difundir mecanismos de san-ción de prácticas discriminatorias, dentrodel marco constitucional y legal vigente,que permitan la restauración de los dere-chos violentados.

h. Aplicar reglamentaciones contra todaforma de discriminación en todos los nive-les educativos.

i. Promover la participación ciudadana y elcontrol social como mecanismos de vigi-lancia contra las múltiples formas de dis-criminación.

j. Fortalecer las capacidades para exigibili-dad de derechos a la no discriminación,favoreciendo acciones afirmativas hacialas mujeres diversas, diversos sexuales,indígenas y afrodescendientes, entreotros, en todos los ámbitos de la vidapública.

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Política 1.7. Proteger y promover los derechos de las y los ecuatorianos en el exterior yde las y los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familia.

a. Aplicar medidas para el reconocimientopleno y protección de las personas extran-jeras sin importar su estatus o condiciónmigratoria en el territorio ecuatoriano.

b. Brindar atención y acompañamiento inte-gral especializado a las y los ecuatorianosmigrantes retornados y sus familias parafacilitar su inserción social e inclusión eco-nómica y financiera.

c. Promover las culturas ecuatorianas enmundo, en particular en los principales paísesde destino de los emigrantes, a través demecanismos como el apoyo a las manifesta-ciones culturales de ecuatorianos y ecuatoria-nas en el exterior, así como el reconocimientoe intercambio cultural con las y los extranje-ros en el Ecuador.

d. Fomentar iniciativas que promuevan lainserción de las personas migrantes en lassociedades en las que se desenvuelven.

e. Fortalecer y articular la capacidad institu-cional instalada del Estado para la atencióny protección efectiva de las personasmigrantes.

f. Exigir reciprocidad en el respeto de dere-chos para ciudadanos y ciudadanas ecuato-rianas en los países de acogida, medianteacciones diplomáticas y patrocinios legales,que protejan los derechos de nuestros con-nacionales en el exterior.

g. Armonizar la normativa ecuatoriana enmateria de movilidad humana.

h. Crear condiciones laborales equitativaspara la población inmigrante.

Política 1.8. Impulsar el Buen Vivir rural.

a. Generar mecanismos que fortalezcan lacomplementariedad rural-urbana, equili-brando sus relaciones demográficas, pro-ductivas y culturales.

b. Desarrollar iniciativas intersectoriales arti-culadas para la prestación de servicios públi-cos que promuevan la equidad territorial ylos derechos de la población rural, así comola inclusión social y económica de poblacio-nes con discriminaciones múltiples.

c. Promover, fortalecer y revalorizar las cultu-ras campesinas, de sus formas de organiza-ción y prácticas.

d. Fomentar actividades productivas quemejoren las condiciones de vida de lapoblación rural, e impulsar la generación devalor agregado.

e. Mejorar las condiciones para el abasteci-miento de insumos productivos, la pro-ducción primaria, el procesamiento, lacomercialización y distribución.

f. Apoyar a las pequeñas economías campesi-nas en los procesos de almacenamiento yposcosecha a través de capacitación, asis-tencia técnica y dotación de equipamientoe infraestructura de apoyo.

g. Generar espacios y mecanismos de inter-cambios alternativos de bienes y servicios.

h. Promover cadenas cortas de comercializa-ción que conecten a productoras y producto-res con consumidoras y consumidores, paragenerar mercados con precios justos y pro-mover la soberanía alimentaria y las comple-mentariedades entre el campo y la ciudad.

i. Crear y fortalecer mecanismos para la asig-nación de agua para riego a las y los peque-ños productores que contribuyen a lasoberanía alimentaria, respetando las prela-ciones establecidas en la Constitución.

j. Redistribuir recursos hídricos para riego den-tro de una gestión integral e integrada decuencas hidrográficas, respetando los dere-chos de la naturaleza, así como su articula-ción en los territorios, con especial énfasis enel manejo y protección de fuentes de agua.

k. Incrementar la inversión e incentivos socio-económicos en el sector rural para las peque-ñas y medianas economías familiares yorganizaciones o asociaciones de la econo-mía solidaria dirigidas a la producción diver-sificada de bienes y servicios, con énfasis enlos servicios turísticos comunitarios, espe-cialmente aquellos conducidos por mujeres.

l. Incentivar iniciativas de generación de tra-bajo digno en poblaciones rurales, conside-rando la situación desigual de las mujeresrurales en su diversidad.

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Política 1.9. Promover el ordenamiento territorial integral, equilibrado, equitativo y sustentable que favorezca la formación de una estructura nacional policéntrica.

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a. Desarrollar un ordenamiento territorial sus-tentable, que viabilice la asignación de usosdel suelo en función de las capacidades ypotencialidades territoriales, así como unadistribución equitativa de las infraestructu-ras básicas y de apoyo a la producción.

b. Fortalecer redes, grupos urbanos y ciudadesintermedias de articulación nacional parafavorecer un proceso de urbanización equi-librado y sustentable.

c. Jerarquizar adecuadamente y mejorar los ser-vicios relacionados con vialidad, transporteterrestre, aéreo, marítimo, señalización,tránsito, logística, energía y comunicación,respondiendo a las necesidades diferenciadasde la población.

d. Ampliar la cobertura de los servicios bási-cos de agua, gestión y tratamiento de resi-duos líquidos y sólidos para promover unaestructura policéntrica de asentamientoshumanos sustentables en ciudades y zonasrurales, reconociendo las diversidades cul-turales, de género y edad, con especialénfasis en las zonas más desfavorecidas decada territorio.

e. Diseñar planes locales de provisión de ser-vicios en las zonas no delimitadas del terri-torio nacional a través del Estado central,

mientras se resuelve su situación político-administrativa.

f. Redistribuir y gestionar adecuadamente losequipamientos de recreación, salud, y edu-cación para incrementar el acceso de lapoblación, atendiendo las necesidades dife-renciadas de la población en función delsexo, edad, etnia y estilos de vida diversos.

g. Fortalecer roles y funciones especializadas ycomplementarias de los asentamientoshumanos de acuerdo a sus capacidadesterritoriales, en temas de investigación einnovación tecnológica.

h. Articular las iniciativas de desarrollo urba-no-rural desde una perspectiva solidaria,cooperativa y participativa, que considerelas realidades territoriales y culturales y for-talezca las capacidades de los gobiernosautónomos descentralizados.

i. Establecer lineamientos y especificacionestécnicas para la formulación participativa delos instrumentos de planificación y de orde-namiento territorial de los gobiernos autóno-mos descentralizados, sobre la base de laspotencialidades y bio-capacidades regionalesque faciliten la promoción de equidad terri-torial, reconociendo la diversidad de género,cultural, de formas de vida y ecosistemas.

Política 1.10. Asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio pleno de derechos

a. Ampliar la educación familiar, comunitariay formal para garantizar condiciones ade-cuadas de protección, cuidado y buen trato,en particular en las etapas de formaciónprenatal, parto y lactancia.

b. Articular progresivamente los programasy servicios públicos de desarrollo infantilque incluyan salud, alimentación saluda-ble y nutritiva, educación inicial y esti-mulación adecuada de niños y niñas,respetando las prácticas y valores cultura-les de los pueblos y nacionalidades y

manteniendo siempre una equitativadivisión sexual del trabajo.

c. Incorporar a los niños y niñas como actoresclave en el diseño e implementación de laspolíticas, programas y proyectos.

d. Fomentar acciones integrales de preven-ción del trabajo infantil, de la participaciónde niños y niñas menores en actividades dedelincuencia, del maltrato familiar y susotras formas y de la falta de acceso a educa-ción, fortaleciendo las defensorías comuni-tarias y la rehabilitación familiar.

4. Metas

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1.1.1. Aumentar a 71% el porcentaje de hogarescuya vivienda es propia hasta el 2013.

1.1.2. Alcanzar el 98% de matrícula en educa-ción básica hasta el 2013.

1.1.3. Incrementar a 66.5% la matrícula de ado-lescentes en bachillerato hasta el 2013.

1.1.4. Aumentar a 8 la calificación de la pobla-ción con respecto a su satisfacción con lavida hasta el 2013.

1.1.5. Revertir la desigualdad económica, almenos a niveles de 1995 hasta el 2013.

1.2.1. Alcanzar el 40% de personas con segurosocial hasta el 2013.

1.3.1. Alcanzar el 40% en la tasa de ocupa-ción plena en personas con discapaci-dad hasta el 2013.

1.4.1. Reducir en un 22% el nivel de concentra-ción de la tierra hasta el 2013.

1.4.2. Reducir en 10% la concentración delacceso al crédito hasta el 2013.

1.5.1. Aumentar al 15% la presión tributariahasta el 2013.

1.5.2. Alcanzar al menos una participación del50% de los impuestos directos en el totalde impuestos hasta el 2013.

1.5.3. Aumentar en un 10% la progresividad delIVA y del impuesto la renta de personasnaturales hasta el 2013.

1.5.4. Aumentar en un 10% el efecto redistribu-tivo del IVA y del impuesto a la renta depersonas naturales hasta el 2013.

1.8.1. Duplicar la participación de la agriculturafamiliar campesina en las exportacionesagrícolas hasta el 2013.

1.8.2. Reducir la brecha de intermediación en20%, hasta el 2013.

1.10.1. Alcanzar el 75% de niños y niñas que par-ticipan en servicios de desarrollo infantilhasta el 2013.

1.10.2. Reducir a la cuarta parte el porcentaje deniños y niñas que trabajan y no estudian hasta el 2013.

1.10.3. Aumentar a 4 meses la duración promedio delactancia materna exclusiva hasta el 2013.

1.10.4. Erradicar la mendicidad infantilhasta el 2013.

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1. Fundamento

El desarrollo de capacidades y potencialidades ciu-dadanas requiere de acciones armónicas e integra-les en cada ámbito. Mediante la atenciónadecuada y oportuna de la salud, se garantiza ladisponibilidad de la máxima energía vital; unaeducación de calidad favorece la adquisición desaberes para la vida y fortalece la capacidad delogros individuales; a través de la cultura, se defi-ne el sistema de creencias y valores que configuralas identidades colectivas y los horizontes sociales;el deporte, entendido como la actividad física pla-nificada, constituye un soporte importante de lasocialización, en el marco de la educación, la saludy, en general, de la acción individual y colectiva.

La acumulación de energía vital requiere unavisión preventiva de la salud, en la que el elemen-to básico sea la adecuada nutrición de la pobla-ción, en particular, desde la gestación hasta loscinco primeros años. Sin embargo, más allá de lanutrición, en el ámbito de las políticas de saludpública, es necesario empezar a entender a laenfermedad como el «amigo a comprender», másque como el «enemigo a atacar». De ese modo, las

estrategias en este campo podrán ser orientadashacia el conocimiento y la solución de las causasque originan la sintomatología.

La educación, entendida como formación y capaci-tación en distintos niveles y ciclos, es fundamentalpara fortalecer y diversificar las capacidades ypotencialidades individuales y sociales, y promoveruna ciudadanía participativa y crítica. Es uno de losmedios más apropiados para facilitar la consolida-ción de regímenes democráticos que contribuyan laerradicación de las desigualdades políticas, sociales,económicas y culturales. La educación contribuye ala construcción, transformación y replanteamientodel sistema de creencias y valores sociales y a larevalorización de las culturas del país, a partir delreconocimiento de la importancia de las prácticassociales y de la memoria colectiva para el logro delos desafíos comunes de una nación.

La actividad física y el deporte son elementos dina-mizadores de las capacidades y potencialidades de laspersonas. En el campo de la salud pública, la prácti-ca deportiva es funcional a la expectativa de un esti-lo de vida activo y relativamente prolongado, entanto produce beneficios fisiológicos y psicológicos.

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Objetivo 2:Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía

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Desde una perspectiva estratégica, el desarrollo deconocimientos con alto valor agregado es esencial,así como la investigación e innovación técnica ytecnológica. La combinación de los saberes ances-trales con la tecnología de punta puede generar lareconversión del régimen de desarrollo, apoyadaen el bioconocimiento. A mediano plazo, se espe-ra que la producción local y exportable se sustenteen el desarrollo de la ciencia, la tecnología y lainnovación, sobre la base de la biodiversidad.

En el ámbito rural, el acceso y conocimiento denuevas tecnologías de comunicación e informa-ción juegan un papel central para disminuir loscostos de transacción y hacer efectivo el régimendel Buen Vivir. La educación es un área clave parareducir la denominada brecha digital, cuya exis-tencia profundiza las desigualdades e inequidades.El sistema de educación superior constituye unpoderoso agente de potenciación de las capacida-des ciudadanas, cuando genera contextos apropia-dos para el desarrollo de «libertades positivas»,con énfasis en la investigación científica y el desa-rrollo tecnológico, de manera que incida en lareconversión del régimen actual de desarrollo.

La construcción y el fortalecimiento de las capaci-dades y potencialidades de las personas y las colec-tividades es un eje estratégico del desarrollonacional y una condición indispensable para laconsecución del Buen Vivir, tal como se planteaen la Constitución de 2008. Esto implica diseñary aplicar políticas públicas que permitan a las per-sonas y colectividades el desarrollo pleno de sussentidos, imaginación, pensamientos, emociones yformas de comunicación, en la búsqueda de rela-ciones sociales armoniosas y respetuosas con losotros y con la naturaleza.

Las propuestas constitucionales podrán hacerseefectivas solamente a través de políticas públicasque garanticen la nutrición equilibrada y suficien-te de la población; la generación de infraestructu-ra y la prestación de servicios de salud; elmejoramiento de la educación en todos sus nive-les, incluida la formación y capacitación de fun-cionarios públicos, así como la implantación deorientaciones y acciones para el desarrollo de laactividad física y del deporte de calidad.

2. Diagnóstico

A continuación se esboza una aproximación a lasituación de nutrición, educación, cultura ydeporte en el país, como los elementos que inci-den directamente en la generación de capacidadesy potencialidades de las personas.

DesnutriciónEstimaciones preliminares elaboradas por laSENPLADES, evidencian que, si bien la desnu-trición crónica ha disminuido durante los últi-mos años, todavía cerca de la quinta parte de losmenores entre 0 y 5 años de edad (19,7%) tieneneste grave problema y, por ende, no crecen salu-dablemente. La pobreza, la cantidad de personasdependientes en el hogar, la educación de lamadre y el acceso a agua potable aparecen comolas principales causas asociadas. Así, de acuerdoa datos del SELBEN, un hogar ubicado en eldecil más pobre tiene 43% de niños y niñas des-nutridos crónicos, comparado con el decil másrico que apenas tiene un 6%, conforme aumentael número de dependientes en el hogar, se incre-menta en un 3,2% la probabilidad de que existaun niño desnutrido. Finalmente, la probabilidadde tener desnutrición crónica es mayor entre losniños y niñas de hogares que carecen de acceso alservicio de agua potable o cuyas madres tienenbajos niveles de educación (CISMIL, 2007).

La Encuesta de Condiciones de Vida 2005-2006 (ECV, 2006), por su parte, muestra que ladesnutrición crónica es significativamente altaen los niños que residen en el área rural, si selos compara con aquellos que viven en las ciu-dades (1,8 veces mayor) (Cuadro 7.2.1).Asimismo, evidencia que los niveles de desnu-trición serían mayores en la Sierra y Amazonia(33% y 36%, respectivamente), mientras que laCosta registraría un valor cercano al 19%. Alparecer no se registran diferencias significativasentre los niños y las niñas; los niños tienen unadesnutrición crónica del 26.8% y las niñas de25.7%. La desnutrición sería particularmenteelevada en la población indígena (52%), dondesu incidencia alcanzaría niveles comparativa-mente altos, respecto a los otros grupos étnicos(Cuadro 7.2.1).

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Cuadro 7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por área

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2006.

Elaboración: CISMIL.

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Por último, provincias como Chimborazo,Bolívar, Cotopaxi y Tungurahua registraríanaltas tasas de desnutrición crónica (superiores al40%), probablemente como resultado de con-centrar en su territorio una gran proporción depoblación indígena, pobre en su gran mayoría.(Mapa 7.2.1).

Estos datos corroboran lo señalado por elObservatorio de los Derechos de la Niñez yAdolescencia, en el sentido de que la desnutriciónde la niñez ecuatoriana es un mal, sobre todo serra-no, indígena y rural. Los grupos atención prioritariahabitan en zonas con poco acceso a servicios de aguapotable y saneamiento, tienen bajo nivel educati-vo y sufren condiciones de pobreza (Viteri, 2007).

Gráfico 7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por etnia

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2006.

Elaboración: CISMIL.

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Mapa 7.2.1: Desnutrición crónica en el año 2006

* Las zonas en color blanco son zonas no delimitadas.

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2006.

Elaboración: CISMIL.

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EducaciónPara el año 2006, la tasa de analfabetismo calcula-da a partir de la ECV se encontraba en el 9,1% anivel nacional. Existen limitaciones de informa-ción para establecer un diagnóstico amplio y pre-ciso en relación a la situación actual delanalfabetismo en el Ecuador. Se cuenta con laENEMDU de 2008 que da cuenta de una tasa deanalfabetismo nacional del 7% y la ENEMDU2009 (primer trimestre), según la cual el analfabe-tismo a nivel nacional en el área urbana alcanza el4,4%, si comparamos este dato con el del 2006,significa una reducción de menos de un puntoporcentual en tres años en el área urbana. No setiene información para el área rural, así que porahora no es posible calcular una tasa nacional deanalfabetismo. En este contexto, es pertinente

mencionar las cifras de un estudio reciente acercade la situación del analfabetismo en el Ecuador,coordinado por la UNESCO (2009) en colabora-ción con el Ministerio de Educación. Si bien en eldocumento se aclara que no sirve para estableceruna tasa nacional de analfabetismo porque se basaen una proyección a partir del censo del 2001, síes muy útil para hacer comparaciones relativas anivel de cantón. Los resultados muestran que en laactualidad, las provincias con la más alta tasa deanalfabetismo son: las zonas no delimitadas,Morona Santiago, Guayas, Orellana, Santa Elena,Sucumbíos y Santo Domingo de los Colorados.Por otro lado, las provincias con la tasa de analfa-betismo más baja son: Pastaza, Pichincha, Cañar,Napo y Chimborazo. A nivel cantonal, los canto-nes con la mayor tasa de analfabetismo son:

Colimes (15.7%), Pedro Carbo (15.2%), Lomas deSargentillo (14.8%), y Santa Lucía (14.5%) enGuayas; Manga del Cura (15%) en zona no delimi-tada; Pedernales (13.3%) y Pichincha (12.3%) enManabí; Taisha (12%) y Tiwintza (12.3%) enMorona Santiago. Por otra parte casi el 40% decantones presentan una tasa de analfabetismomenor al 1%. En el estudio también se mencionauna reducción del analfabetismo en la zona ruralde 2 puntos porcentuales, que estaría asociada a losprogramas de alfabetización. Esto muestra un sen-tido de equidad en los programas de alfabetización.Contrariamente a lo anterior, no se encuentra unefecto significativo en términos de reducción delanalfabetismo en las zonas urbanas, especialmenteen las principales ciudades del país (Quito,

Guayaquil y Cuenca), donde se concentra alrede-dor del 20% del total de analfabetos. Esto daríacuenta de un problema de falta de eficacia en elprograma de alfabetización. En cuanto a la contri-bución cantonal al analfabetismo nacional, seencuentra que la mayor concentración de analfa-betos está en Guayaquil (25%), la ciudad másgrande del país y otras ciudades importantes comoSanto Domingo de los Colorados, Durán, ElEmpalme, Cuenca, Manta, Milagro y Daule. Entérminos de eficiencia, los programas de alfabetiza-ción deberían poner mayor énfasis en las grandesciudades y en los cantones que tienen mayor con-tribución al analfabetismo nacional. El siguientemapa grafica la situación del analfabetismo proyec-tado al 2009, según el estudio de Unesco-ME.

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Mapa 7.2.2: Mapa cantonal del analfabetismo en el Ecuador proyectado al año 2009

Fuente: UNESCO-ME, 2009.

Elaboración: SENPLADES.

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Entre 1995 y 2008, la tasa neta de matrícula bási-ca a nivel nacional se incrementó desde 83%hasta casi 92,6%; es decir, aumentó en 8,6 puntosporcentuales. Se han eliminado ya las brechas degénero, no se establecen disparidades por sexo,pues se registran tasas de 90,9 para las niñas y 90,8para los niños en 2006.

La brecha urbano rural de 13 puntos, estimada en1995, se redujo a 7 puntos en 2007; a nivel regio-nal, la matrícula en la Amazonía representó el90%, con 1 punto de diferencia respecto a laCosta y Sierra (90,8% y 90,9%, respectivamente)(ECV 2006).

En provincias como Pichincha, Guayas, El Oro yCotopaxi, las tasas de matrícula superan el 92%.El resto de provincias, exhiben niveles de matrí-cula entre el 82% y 91% (ECV 2006).

En 2008, la tasa neta de matrícula en bachillerato semantuvo en los niveles relativamente bajos, registra-dos en el año 2007 (33%; ENEMDU, 2007, 2008).

Según los registros del Ministerio de Educación,la matrícula de educación inicial, básica y bachi-llerato habría experimentado un aumento del10%, 8% y 15%, respectivamente, entre los

períodos 2007-2008 y 2008-2009, lo que podríaestar asociado a las políticas orientadas a la elimi-nación de barreras de acceso impulsadas desde elGobierno.

Un estudio realizado en el año 2009 (Ponce,2009), revela que la probabilidad de asistir aescuelas de educación básica aumentó, con res-pecto al año 2005, en 1% en 2006, 1.4% en el2007 y 3% en el 2008. Para el caso del bachillera-to, esta probabilidad se habría incrementado en2% en el 2006, 3% en 2007 y 4% en el 2008. Estainformación confirma que las políticas de univer-salización de la educación básica han alcanzadoresultados positivos.

En cuanto se refiere a la educación superior, losdatos muestran un incremento en la matrícula de2 puntos porcentuales entre 2007 y 2008 (ENEM-DU 2007, 2008). Sin embargo, todavía la tasa deescolaridad continúa en niveles inferiores al 20%.

Por otro lado, el nivel secundario, además presen-ta serios problemas de eficiencia interna. Del100% de alumnos que ingresan en una determina-da cohorte a primer curso en un año dado, apenasel 57% termina el colegio sin desertar ni repetir.(Cuadro 7.2.2)

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Cuadro 7.2.2: Indicadores de eficiencia de la educación media

Fuente: SINEC, Años lectivos: 2004-2005 y 2005-2006.

Elaboración: SENPLADES.

En definitiva, en la actualidad el país tiene un bajonivel de acceso a la educación media, con nivelesaún más bajos entre los pobres; y graves problemasde eficiencia interna, pues de todos los estudiantesque acceden, un alto porcentaje deserta o repite.

Los datos sobre la evaluación de logros eviden-cian, por otra parte, que las puntuaciones en ter-cero de básica no superan el 50% del total enLenguaje, y el 40% en Matemáticas. En séptimode básica se registra una ligera mejora en Lenguaje

a nivel nacional, que se explica por el aumento de3 puntos en promedio entre los años 2000 y 2007.No ocurre lo mismo en Matemáticas, donde latendencia observada es inercial, alcanzando ape-nas el 30% de la puntuación total. En décimo de

básica, el comportamiento en las calificaciones deLenguaje y Matemáticas es decreciente a lo largode toda la década, llegando al 55% de la notatotal en Lenguaje y al 30% en Matemáticasdurante el año 2007.

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Cuadro 7.2.3: Resultados evaluación de logros en Lenguaje y Matemáticas

Fuente: MEC, Informes Aprendo, 2007.

Elaboración: SENPLADES.

En cuanto a oferta educativa, según estadísticasadministrativas del Ministerio de Educación en loreferente a la educación preprimaria, básica ymedia en el año lectivo 2005-2006, la razón alum-no-profesor a nivel nacional es de 17, al igual queen el área urbana y rural, mientras que las institu-ciones privadas tienen en promedio 7 alumnosmenos por profesor que las instituciones públicas.

El número de alumnos por aula a nivel nacionalen promedio es de 21, pero existe una marcada

diferencia entre la zona urbana y rural, dado queen esta última en cada aula existen 26 alumnosmás que en la zona urbana, llegando a una razónde 58 alumnos por aula.

Aproximadamente, el 81% de profesores tienentítulo de docentes, el 61% tiene formación uni-versitaria, 36 de cada 100 son bachilleres en cien-cias de la educación o de institutos pedagógicos, el2% tiene postgrados y un 0,2% no ha completadoel bachillerato.

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Cuadro 7.2.4: Oferta educativa 2005-2006

Fuente: SINEC, 2005-2006.

Elaboración: SENPLADES.

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Aunque el gasto en Investigación, Desarrollo eInnovación (I+D+i) en relación al PIB se ha incre-mentado de 0,06% en 2005 a 0,23% en 2007, estesigue siendo reducido a nivel per cápita: 6,33 USD(2006) y 7,38 USD (2007), mientras que el gastopor investigador fue de 30,60 USD y 35,39 USD,en los mismos años.

Al descomponer el gasto en ciencia y tecnologíasegún el sector de financiamiento, se evidencia que,en promedio, apenas un 4% se orientó hacia la edu-cación superior durante el período 2005-2007.Cuando la misma información se desagrega porobjetivo socioeconómico, se constata que la pro-porción más alta del gasto en ciencia y tecnologíase dirigió al sector de tecnología agrícola (24,5% enel año 2007) y contrariamente la proporción menoral sector de explotación de la tierra (2,1%;SENACYT, 2009).

Respecto a la disponibilidad de informaciónsobre acceso a la información y a la comunica-ción, los datos muestran que continúa siendolimitada. Así, según la ECV 2006, apenas el34,4% de la población tiene teléfono fijo, el38,1% teléfono celular, y sólo el 7,2% usaInternet al menos una vez a la semana. Estainformación evidencia la enorme brecha digi-tal existente en el país. En las sociedadesmodernas, la información juega un rol prepon-derante en el desarrollo. La falta de acceso ainformación dificulta el ejercicio pleno de laciudadanía en todos los aspectos. El accesolimitado a la información y a los medios decomunicación restringe las posibilidades deformación y aprendizaje continuos a lo largodel ciclo vital, y dificulta el desarrollo personaly colectivo de las capacidades.

CulturaSiendo Ecuador un país donde conviven diferen-tes «culturas», persisten problemas que en lapráctica limitan el aprovechamiento adecuadode las capacidades que provienen precisamentede formas y expresiones sociales distintas. Loshechos muestran la inexistencia de relacionesbasadas en el respeto a la diversidad étnica, degénero, generacional, de estatus socioeconómicoy de pensamiento, lo que rompe las sinergias quepodrían resultar de una interacción social ade-cuada. Una sociedad que desconoce «sus partesconstitutivas», tiene restricciones severas entorno a la construcción de una identidad conobjetivos y metas comunes.

El irrespeto a la diversidad se expresa a través delpredominio de una sola visión cultural en la pro-ducción de servicios sociales, sin que ello signifi-que desconocer los esfuerzos públicos, que aunqueno generalizados, se están desarrollando en elámbito de la salud. Se puede citar como ejemplo,el programa de salud intercultural del ministeriodel ramo, que rescata el conocimiento ancestralen la provisión de los servicios.

Este irrespeto también se manifiesta en inequida-des de acceso por género, etnia y generación, a lasoportunidades educativas, laborales y remunerati-vas. Por lo general el analfabetismo, el desempleoy las bajas remuneraciones afectan fundamental-

mente a las mujeres, indígenas, afrodescendientesy adultos mayores.

Así, el analfabetismo femenino es un 45% mayorque el masculino (10,4% y 7,4% respectiva-mente); según la encuesta de discriminaciónracial (INEC, 2004), el 13% de los indígenas y el10% de afroecuatorianos sufren de discriminaciónlaboral; y la brecha de ingreso entre hombres ymujeres, bordea el 25% (ENEMDU, 2008).

Deporte41

El rol del deporte en la educación no ha sido perci-bido como un instrumento de mejora de las capaci-dades y potencialidades de las personas. En laactualidad, las horas de cultura o educación física secumplen como un simple requisito curricular, y sedictan por lo general una vez a la semana. Las activi-dades deportivas extracurriculares, que funcionanirregularmente y casi «espontáneamente», no sonasumidas como un instrumento básico de formación.

Por otra parte, la historia deportiva del país dacuenta de escasos resultados positivos en compe-tencias internacionales y una muy limitada contri-bución a la consecución de otros objetivosnacionales relevantes. Sin duda, los mayoreslogros del deporte ecuatoriano están asociados aesfuerzos individuales o corporativos, poco articu-lados a la gestión del Gobierno pues no se ha dis-puesto de políticas claras para el sector.

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Gráfico 7.2.2: Porcentaje de personas que practican algún deporte

Fuente: INEC, Encuesta de Condiciones de Vida 1999 y 2005-2006, INEC.

Elaboración: Subsecretaría de Información e Investigación. SENPLADES.

41 Esta sección del diagnóstico se ha tomado de SENPLADES (2009 b).

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En cuanto al tema de deporte recreativo, no exis-te un ente que permita regular el movimiento conplanes y programas recreativos en los sectoresescolarizado, no escolarizado y comunitario.

Los datos muestran que, entre 1999 y 2006, sehabría producido un ligero incremento en elporcentaje de personas que practica algúndeporte (Gráfico 7.2.2) y que la mayoría deecuatorianos y ecuatorianas (80%) se ejercitaríanfísicamente menos de 3 horas a la semana(Cuadro 7.2.5), lo que estaría impactando sobre

su salud por los efectos perniciosos asociados alsedentarismo. En efecto, cuando las personastienen una actividad física inferior a 30 minutosdiarios por 3 días a la semana tienen una mayorprobabilidad de experimentar, entre otros, pro-blemas de obesidad, presión arterial y complica-ciones cardio-vasculares.

Conforme los resultados de la Encuesta de Uso delTiempo del INEC (2007), entre el 28% y 50% dela población nacional tendría una elevada proba-bilidad de sufrir los trastornos mencionados.

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Cuadro 7.2.5: Tiempo semanal para jugar en la casa / fútbol, baloncesto,

ajedrez, damas, etc.

Fuente: INEC, Encuesta de Uso del Tiempo, 2007.

Elaboración: Subsecretaría de Información e Investigación,

SENPLADES.

3. Políticas y Lineamientos

Política 2.1. Asegurar una alimentación sana, nutritiva, natural y con productos delmedio para disminuir drásticamente las deficiencias nutricionales.

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a. Integrar los programas estatales dispersosen un programa nacional, que considere ladiversidad cultural así como la perspectivade género y se enfoque en aquellos sectoresde población en situación más crítica demalnutrición, con énfasis en la atenciónemergente a mujeres embarazadas y niños yniñas con desnutrición grave.

b. Coordinar adecuadamente los esfuerzospúblicos y privados en materia de producción,distribución y comercialización de alimentos.

c. Promover programas de reactivación pro-ductiva enfocados al cultivo de productostradicionales, articulados al programanacional de alimentación y nutrición.

d. Promover la asistencia a los controles médi-cos mensuales de las madres embarazadas

para prevenir la malnutrición prenatal, asícomo para entregar suplementos alimenti-cios básicos en la gestación.

e. Promover la lactancia materna exclusivadespués del nacimiento e implementaciónde bancos de leche materna a escala nacional.

f. Articular mecanismos de informaciónsobre la importancia del control mensual yprogramas de alimentación para infantesque evidencien desnutrición temprana.

g. Fortalecer los programas educativos dirigidosa toda la población, relacionados con la cali-dad nutricional para fomentar el consumoequilibrado de alimentos sanos y nutritivos.

h. Apoyar al desarrollo de huertos experi-mentales en los diferentes ámbitos y espa-cios sociales.

Política 2.2. Mejorar progresivamente la calidad de la educación, con un enfoque dederechos, de género, intercultural e inclusiva, para fortalecer la unidad en la diversidade impulsar la permanencia en el sistema educativo y la culminación de los estudios.

a. Articular los contenidos curriculares de losdistintos niveles educativos.

b. Mejorar la calidad de la educación inicial,básica y media en todo el territorio nacional.

c. Fomentar la evaluación y capacitacióncontinua de los docentes, en la que seincluya la participación de la familia y lasorganizaciones sociales pertinentes parapropender al desarrollo integral de la cali-dad educativa.

d. Promover la coeducación e incorporaciónde enfoques de interculturalidad, derechos,género y sustentabilidad en el currículoeducativo y en los procesos pedagógicos.

e. Implementar programas complementariosde educación con énfasis en la formaciónciudadana.

f. Potenciar la actoría de los docentes einvestigadores como sujetos de derechos,responsabilidades y agentes del cambioeducativo.

g. Fomentar la evaluación contextualizada delos logros educativos de los estudiantes.

h. Promover y generar esfuerzos públicos sos-tenidos para impulsar la permanencia y cul-minación de los niños y niñas en educacióninicial, básica y media, priorizando a lasniñas de zonas rurales y urbano-marginalese impulsando la participación comunitariaen el sistema escolar.

i. Promover programas de infraestructura quecontemplen una racionalización y optimi-zación de los establecimientos educativos yla superación de las brechas de cobertura.

j. Crear de manera planificada partidasdocentes para el nivel inicial, básico ymedio, a fin de garantizar que no existanescuelas sin maestros, particularmente, enel ámbito rural.

k. Desarrollar y aplicar un modelo de educa-ción inclusiva para personas con necesida-des educativas especiales.

l. Erradicar progresivamente el analfabetismoen todas sus formas, apoyando procesos depostalfabetización con perspectiva de géne-ro y la superación del rezago educativo.

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Política 2.3. Fortalecer la educación intercultural bilingüe y la interculturalización de la educación.

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a. Promover procesos de articulación entre laeducación intercultural bilingüe y las orga-nizaciones indígenas para que exista unproceso de evaluación participativa y con-traloría social y un apoyo mutuo entre lascomunidades y los centros educativos.

b. Articular el sistema educativo nacional conla educación intercultural bilingüe.

c. Diseñar y aplicar material educativo quegarantice la utilización de la lengua princi-

pal de cada nacionalidad y el castellanocomo idioma de relación intercultural.

d. Diseñar mallas curriculares que reflejen lasrealidades históricas y contemporáneas delos pueblos y nacionalidades.

e. Capacitar y formar docentes especializadospara la educación intercultural bilingüe ori-ginarios de cada nacionalidad, y generarincentivos para su permanencia en las loca-lidades.

Política 2.4. Generar procesos de capacitación y formación continua para la vida, conenfoque de género, generacional e intercultural articulados a los objetivos del Buen Vivir.

a. Diseñar y aplicar procesos de formaciónprofesional y capacitación continua queconsideren las necesidades de la poblacióny las especificidades de los territorios.

b. Promover el acceso de mujeres diversas,grupos de atención prioritaria, pueblos ynacionalidades a procesos de formación y

capacitación continua, fomentando la cul-minación de los niveles de instrucción.

c. Fortalecer y crear mecanismos de créditoque faciliten los procesos de formación ycapacitación continua.

d. Capacitar a la población en el uso de nuevastecnologías de información y comunicación.

Política 2.5. Fortalecer la educación superior con visión científica y humanista, articulada a los objetivos para el Buen Vivir.

a. Impulsar los procesos de mejoramiento dela calidad de la educación superior.

b. Fortalecer y consolidar el proceso de asegu-ramiento de la gratuidad de la educaciónsuperior pública de tercer nivel.

c. Fortalecer el sistema de educación superior,asegurando las interrelaciones entre los dis-tintos niveles y ofertas educativas.

d. Promover programas de vinculación de laeducación superior con la comunidad.

e. Impulsar la investigación y el desarrollocientífico técnico en universidades y escue-las politécnicas.

f. Impulsar programas de becas para la forma-ción docente de alto nivel.

g. Generar redes territoriales de investigaciónentre instituciones públicas y centros de

educación superior para promover el BuenVivir en los territorios.

h. Apoyar e incentivar a las universidades yescuelas politécnicas para la creación y elfortalecimiento de carreras y programasvinculados a los objetivos nacionales parael Buen Vivir.

i. Generar redes y procesos de articulaciónentre las instituciones de educación supe-rior y los procesos productivos estratégicospara el país.

j. Promover encuentros entre las diferentesepistemologías y formas de generación deconocimientos que recojan los aportes de losconocimientos populares y ancestrales en losprocesos de formación científica y técnica.

k. Incrementar progresivamente el financia-miento para la educación superior.

Política 2.6. Promover la investigación y el conocimiento científico, la revalorizaciónde conocimientos y saberes ancestrales, y la innovación tecnológica.

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a. Fortalecer la institucionalidad pública de laciencia y tecnología.

b. Fomentar proyectos y actividades de cienciay tecnología en todos los niveles educativose incorporación en las mallas curriculares delos contenidos vinculados.

c. Apoyar a las organizaciones dedicadas a laproducción de conocimiento científico einnovación tecnológica.

d. Promover procesos sostenidos de formaciónacadémica para docentes e investigadores einvestigadoras de todos los niveles educati-vos y reconocimiento de su condición detrabajadores y trabajadoras.

e. Fomentar procesos de articulación entre lossectores académico, gubernamental y pro-ductivo, incorporando conocimientosancestrales.

f. Promover programas de extensión universi-taria con enfoque intercultural, de género ygeneracional.

g. Establecer programas de becas de investiga-ción y especialización conforme las priori-dades nacionales, a las especificidades delos territorios y con criterios de género,generacionales e interculturales.

h. Democratizar los resultados obtenidos en lasinvestigaciones realizadas, y reconocer loscréditos a las y los investigadores nacionales.

Política 2.7. Promover el acceso a la información y a las nuevas tecnologías de la información y comunicación para incorporar a la población a la sociedad de lainformación y fortalecer el ejercicio de la ciudadanía.

a. Democratizar el acceso a las tecnologíasde información y comunicación, espe-cialmente a Internet, a través de la dota-ción planificada de infraestructura yservicios necesarios a los establecimien-tos educativos públicos de todos los nive-les y la implantación de telecentros en lasáreas rurales.

b. Promover las capacidades generales de lapoblación para el uso y fomento de plata-formas, sistemas, bancos de información,aplicaciones y contenidos que posibiliten atodos y todas obtener provecho de las tec-nologías de información y comunicación.

c. Establecer mecanismos que faciliten laadquisición de ordenadores personales yprogramas de capacitación.

Política 2.8. Promover el deporte y las actividades físicas como un medio para fortalecer las capacidades y potencialidades de la población.

a. Fomentar e impulsar de forma incluyente eldeporte de alto rendimiento e incorporarsistemas de planificación, seguimiento yevaluación de sus resultados.

b. Desarrollar actividades extracurriculares enlas instituciones educativas dirigidas porentrenadores y guías especializados orienta-dos a complementar la enseñanza.

c. Elaborar o reelaborar los programas curricu-lares de cultura física que tiendan a promo-ver el hábito de la práctica deportiva oactividad física desde las edades tempranas.

d. Diseñar planes de entrenamiento paramantener una vida activa adaptados a lanecesidad de desarrollar inteligenciaholística, y a las características etáreas dela población.

e. Impulsar la actividad física y el deporteadaptado en espacios adecuados para elefecto.

f. Diseñar y aplicar un modelo presupuestariode asignación de recursos financieros a losdiferentes actores de la estructura nacionaldel deporte.

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4. Metas

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2.1.1. Reducir en un 45% la desnutrición cróni-ca hasta el 2013.

2.1.2. Garantizar un consumo kilo calórico diariode proteínas mínimo de 260 Kcal /díahasta el 2013.

2.1.3. Disminuir al 3,9% el bajo peso al nacer enniños y niñas hasta el 2013.

2.2.1. Al menos el 30% de los estudiantes de7mo. y 10mo. de educación básica queobtienen una calificación de «buena» y nomenos de un 8% nota de «muy buena» enciencias sociales hasta el 2013.

2.2.2. Al menos el 20% de los alumnos de 4to.,7mo., 10mo. año de Educación Básica, y3er. año de bachillerato alcancen una notade «buena» y que mínimo un 8% de «muybuena» en Matemáticas hasta el 2013.

2.2.3. Al menos 15% de los estudiantes de 4to.,7mo. y 10mo. de educación básica y 3er. añode bachillerato obtienen una calificación de«muy buena» en Lenguaje hasta el 2013.

2.2.4. Al menos 10% más de estudiantes de7mo. y 10mo. de educación básica obtie-nen una calificación de «muy buena» enCiencias Naturales hasta el 2013.

2.2.5. Al menos el 46% de las y los docentesobtienen una calificación de «muy buena»en la Evaluación Interna hasta el 2013.

2.2.6. Al menos el 60% de las y los docentesobtiene una calificación de «buena» en laevaluación de conocimientos específicoshasta el 2013.

2.2.7. Reducir al 10% el analfabetismo funcio-nal hasta el 2013.

2.5.1. Aumentar 969 investigadores dedicados aI+D+i hasta el 2013.

2.5.2. Alcanzar el promedio de América Latinaen la tasa de matrícula en educación supe-rior hasta el 2013.

2.5.3. Llegar a 1500 becas de cuarto nivel hastael 2013.

2.6.1. Aumentar en 75% los artículos publica-dos en revistas indexadas hasta el 2013.

2.6.2. Alcanzar el 0,44% de gasto en I+D+icomo porcentaje del PIB hasta el 2013.

2.7.1. Alcanzar el 55% los establecimientos edu-cativos rurales con acceso a internet, y el100% de los urbanos hasta el 2013.

2.7.2. Triplicar el porcentaje de hogares conacceso a internet hasta el 2013.

2.7.3. Alcanzar el 50% de hogares con acceso ateléfono fijo hasta el 2013.

2.8.1. Alcanzar 45 participantes en las olimpia-das de 2012.

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1. Fundamento

La calidad de vida alude directamente al BuenVivir de las personas, pues se vincula con la crea-ción de condiciones para satisfacer sus necesidadesmateriales, psicológicas, sociales y ecológicas.Dicho de otra manera, tiene que ver con el forta-lecimiento de las capacidades y potencialidades delos individuos y de las colectividades, en su afánpor satisfacer sus necesidades y construir un pro-yecto de vida común.

El concepto de Buen Vivir integra factores asocia-dos con el bienestar, la felicidad y la satisfacciónindividual y colectiva, que dependen de relacio-nes sociales y económicas solidarias, sustentables yrespetuosas de los derechos de las personas y de lanaturaleza, en el contexto de las culturas y siste-mas de valores y en relación con expectativas,normas y demandas.

El neoliberalismo –en muchos casos a través delos organismos internacionales de cooperación–impuso modelos uniculturales de atención yprestación de servicios de bajo nivel de acceso ypoca calidad para los más pobres, que redujeronel conocimiento y el ámbito de acción de laspolíticas públicas. En la perspectiva de mirar

integralmente los determinantes que inciden en lacalidad de vida de la población y, más aún, con elfin de evitar los restringidos efectos de las políticasneoliberales, se han diseñado políticas y accionesresponsables, integrales e integradas, con la parti-cipación activa de las distintas poblaciones, desdelos territorios. Este aspecto es esencial, pues persis-ten barreras y desigualdades inaceptables en la cali-dad de los servicios, en el consumo de bienes, y enla práctica de los valores esenciales para sobrellevarla vida en condiciones adecuadas, especialmentepor parte de los sectores rurales, urbano-periféricos,indígenas y afroecuatorianos.

Este objetivo propone, por tanto, acciones públi-cas, con un enfoque intersectorial y de derechos,que se concretan a través de sistemas de protec-ción y prestación de servicios integrales e integra-dos. En estos sistemas, los aspectos sociales,económicos, ambientales y culturales se articulancon el objetivo de garantizar los derechos delBuen Vivir, con énfasis en los grupos de atenciónprioritaria, los pueblos y nacionalidades.

El mejoramiento de la calidad de vida es un pro-ceso multidimensional y complejo, determinadopor aspectos decisivos relacionados con la calidadambiental, los derechos a la salud, educación,

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Objetivo 3:Mejorar la calidad de vida de la población

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alimentación, vivienda, ocio, recreación y depor-te, participación social y política, trabajo, seguri-dad social, relaciones personales y familiares. Lascondiciones de los entornos en los que se desarro-llan el trabajo, la convivencia, el estudio y el des-canso, y la calidad de los servicios e institucionespúblicas, tienen incidencia directa en la calidadde vida, entendida como la justa y equitativa(re)distribución de la riqueza social.

No es posible experimentar avances decisivos yradicales para revertir el deterioro de las condicio-nes de vida, producto de décadas de políticas neo-liberales, sin redistribuir el poder en favor de laciudadanía y sin reconocer la importancia de suacción organizada en la gestión de todos los aspec-tos que inciden en la calidad de vida de la pobla-ción. Esta perspectiva impone el desafío deconstruir un saber hacer nuevo, desde la intercul-turalidad, la diversidad y el equilibrio ecológico.

2. Diagnóstico

El análisis de la calidad de vida en el país se veseriamente limitado por la carencia de indicadorescerteros y confiables, integrales, periódicos y condesagregación, que permitan estudiar sus determi-nantes, su impacto diferencial y las brechas de ine-quidad social, de género, generacional, étnica yterritorial. Los sistemas de información sobresalud, servicios, vivienda, recreación y otras mani-festaciones de la calidad de vida, son aún parcia-les, disgregados y con altos subregistros; por tanto,

insuficientes para el conocimiento de la realidad yla toma de decisiones públicas.

Como una aproximación a la determinación de losniveles de calidad de vida de la población, bus-camos indicadores que den cuenta de dimensionestanto objetivas (satisfacción de necesidades básicasde manera directa), como indicadores aproxima-dos de las condiciones subjetivas del Buen Vivir.Calculado en base a datos de la Encuesta Nacionalde Empleo, Desempleo y Subempleo (urbana yrural; INEC, 2007), el índice de la felicidad en2007 mostró que el 30.86% de la población ecua-toriana se sintió «muy feliz» con su vida, mientrasel 3,9% de la población se siente «muy infeliz» y el14,65%, «infeliz» (Ramírez R., 2007). Losaspectos relacionados con la esfera personal, fami-liar (estado civil, relaciones sociales) y pública-comunitaria (participación), así como con la salud,son mejor valorados por la población, mientras laeducación y el trabajo producen menos satis-facción, según las respuestas de la encuesta. Engeneral, las personas tienden a valorar más lasvariables relacionadas con las necesidades básicasque las variables indirectas (como el ingreso).

Uno de los más certeros indicadores de deficien-cias en la calidad de vivienda es el hacinamiento(más de tres personas por dormitorio). Este indica-dor afecta en 2008, a casi 18% de los hogares anivel nacional, mejorando la situación respecto a2006; sin embargo, en el área rural aún la propor-ción es casi 10 puntos porcentuales más alta queen el área urbana.

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Cuadro 7.3.1: Proporción de hogares que viven en hacinamiento

(Por área)

Fuente: INEC, ENEMDU 2006-2008.

Elaboración: SENPLADES.

El acceso de los hogares al agua potable para elconsumo humano, y a un sistema de eliminaciónde desechos incide en forma directa en la salud desus habitantes, y en impacto sobre el ecosistemacircundante a la vivienda. Expresa también laacción pública para mejorar la calidad del hábitaten zonas urbanas y rurales. La cobertura de la redpública de agua potable, dentro o fuera de lavivienda, asciende a 71.7% en 2008, con creci-miento ligero desde 68.9% en 2006 a 71,7% en2007 (INEC, ENEMDU, 2006-2008).

La mayor parte de viviendas del país reporta algúnsistema de disposición de excretas. Esta tasa nacio-nal pasó de 86,9% en 2006, a 87,4% en 2007 y89,2% en 2008 (ENEMDU), con claras diferen-cias entre el área urbana (con tasas de alrededordel 97% en los tres años) y el área rural (con unatasa que de 65,5%, en los años 2006 y 2007 sube a72,4% en 2008).

En la disponibilidad de servicios básicos, la caren-cia es casi 4 veces mayor en la zona rural frente ala urbana. Esta situación de déficit se presenta conmayor intensidad en los hogares de la Amazonía(35.5%) y la Costa (34.3%) que en la Sierra(24.5%). A nivel provincial, los déficit cualitati-vos más altos se ubican en Los Ríos, Bolívar yManabí (más de 88% de hogares), y los menoresen Azuay y Pichincha (56 - 58%; ECV, 2006).

La calidad de los asentamientos humanos incluyeun emplazamiento adecuado, con buenos accesosal sitio de trabajo y a un costo razonable. En el44,2% de hogares del país la vía de acceso esempedrada, lastrada, de tierra u otros que no prestanlas facilidades para el desplazamiento, situaciónmás notoria en la Amazonía, donde afecta a másdel 70% de hogares (ECV, 2006)

Por otro lado, poco más de uno de cada treshogares del país carece de vivienda propia (INEC,2007), (65,7% en 2006 según la ECV). A este

déficit cuantitativo, se añade una proporción deviviendas propias que muestran mala calidad(46,9% en 2006, según la ECV), llegando inclusoa déficit crítico no susceptible de reparación, en almenos el 16,8% en 2006 (ECV). Las condicionesde habitabilidad de las viviendas se definen con-vencionalmente en tres dimensiones: materiali-dad42, espacio y servicios43.

En cuanto a la recolección de basura domicilia-ria, el 73% de viviendas del país disponía de losservicios de carro recolector, camión o carretilla;promedio que esconde evidentes diferenciasentre áreas urbanas y rurales (95% y 29% respec-tivamente) y por niveles de pobreza (43% en elsector más pobre y 94% en el más rico). Única-mente las provincias de Pichincha, Guayas y ElOro tienen coberturas superiores al 80%, mien-tras la mayor parte de provincias presentan tasasde entre el 50% y el 75%; pero Loja,Chimborazo, Cotopaxi y Bolívar, menos del50% (ECV, 2006).

No se dispone de datos para valorar la relaciónde la vivienda con los ecosistemas circundantesy su adecuación a la diversidad de culturas.Tampoco se cuenta con información sobre lascondiciones de los espacios laborales, educativoso domésticos.

Uno de los determinantes fundamentales de lasalud es la disponibilidad de alimentos sanos,culturalmente adecuados, cuyo déficit, cualitati-vo o cuantitativo, impacta de manera directa enla presencia de enfermedad. El acceso deficientea alimentación adecuada es especialmente perni-cioso en la gestación y primera infancia, demanera que la principal causa de muerte enmenores de 1 año, de acuerdo a las estadísticasvitales de 2007, es el crecimiento fetal lento(asociado directamente a mala nutrición duranteel embarazo) que ocasionó el 14% de las muertestotales en este grupo de edad (INEC, 2007).

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42 La ECV incluye el techo (palma, paja, hoja, madera, lona y plástico) y otras formas de piso (cemento, ladrillo, tabla,tablón no tratado, caña, tierra, pambil, piedra); parámetros más exigentes que la NBI, y que pueden sesgar cultural-mente el indicador.

43 La ECV considera como servicios no deficitarios el servicio de luz provisto por empresa, agua de red, pila o llave públi-ca; y disposición de excretas por alcantarillado o pozo séptico.

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Cuadro 7.3.2: Principales causas de mortalidad infantil. Ecuador 2007.

(Lista internacional detallada CIE-10)

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales-. Nacimientos y Defunciones. 2007.

Elaboración:

1) Tasa por 1000 nacidos vivos ocurridos y registrados en el año 2007.

2) El dato se refiere a los nacimientos ocurridos y registrados en el año 2007.

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Una estrategia de las familias ante la crisis es redu-cir la calidad y cantidad de la canasta alimenticia.Los patrones de consumo de alimentos están deter-minados culturalmente, pero también estáninfluenciados por la avalancha publicitaria del mer-cado y la facilidad del acceso a alimentos de bajopoder nutricional y negativo impacto sobre lasalud. En tal sentido, los problemas crecientes desobrepeso y trastornos alimenticios en todos losniveles poblacionales, aún en hogares rurales ypobres, vienen a complejizar el cuadro de malnutri-ción. La morbilidad asociada a malas condiciones

de preparación y manipulación de los alimentos, ladisponibilidad de agua segura y facilidades para lahigiene, como la diarrea y la gastroenteritis deorigen infeccioso, están entre la segunda y terceracausa de muerte en los niños menores de 5 años.

Los cambios en la estructura social, aunados a lasacciones de prevención y promoción de la salud,dejan una huella epidemiológica en el mediano ylargo plazo, en las tasas de mortalidad general(todas las edades) e infantil, que han incidido enel incremento de la esperanza de vida.

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Mapa 7.3.1: Esperanza de vida por provincias

Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas.

Fuente: INEC.

Elaboración: SENPLADES.

La tasa de mortalidad general a nivel país, mostróuna tendencia a la baja en todo el período 1982-2007, si bien en la década de 1990 el decrecimien-

to es más lento, con tasas de 4,8 en el año 1993, a4,3 en el 2007; y también es mayor en el área rural(5,02) que en el área urbana.

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Gráfico 7.3.1: Tasa de mortalidad general

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1982-2007.

Elaboración: SENPLADES.

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Por tipo de causa observamos una mayor pro-porción de muertes transmisibles, reproductivasy de la nutrición en el área rural, así como losaccidentes y las muertes por causa violenta.

Estas tasas son indicadores de la eficacia de lasacciones de promoción y prevención de lasalud, educación sanitaria y detección oportunapor parte del servicio de salud.

Cuadro 7.3.3: Tasas de mortalidad por causas definidas 2007

Fuente: INEC. Estadísticas Vitales, 2007.

Elaboración: SENPLADES.

* Se excluye del cálculo las muertes por signos y síntomas mal definidos.

Asimismo, las causas de muerte en el caso demujeres y hombres son diferenciadas. Mientras lasmuertes por causas violentas y accidentes de trán-sito ocupan los dos primeros lugares en el caso delos hombres, en el de las mujeres no aparecenentre las diez primeras causas de muerte.

Cabe señalar, que la presencia de muertes porcausas crónico-degenerativas progresivamente haido en aumento en los últimos años, mientras quehan disminuido las muertes por causas transmi-sibles, marcando claramente un momento deplena transición epidemiológica.

Gráfico 7.3.2: Tasa de mortalidad infantil

Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1995-2008; actualización SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

Las tasas de mortalidad infantil y mortalidadmaterna han sufrido un evidente descenso enlos últimos años. La tasa de mortalidad infantil

baja de 21,3 en 1995 a 18,2 en el año 2000, yfinalmente a 13,9 muertes por 1000 nacidosvivos en el 2007.

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Por su parte la mortalidad materna cuyo picoalcanzó una tasa promedio nacional de 151,4muertes por 100.000 nacidos vivos en 1985, des-ciende a 117,2 muertes por 100.000 nacidos vivosen 1990, a 78,3 en el año 2000, y baja hasta 48,5por 100.000 nacidos vivos en 2006.

Sin embargo, estas tasas muestran aún disparida-des evidentes territorialmente. Las provincias con

alta tasa de mortalidad infantil y materna porencima del promedio nacional, se caracterizan portener altos niveles de pobreza, mayor ruralidad ydeficiencias en servicios básicos. Provincias comoChimborazo, Cotopaxi, Cañar, Sucumbíos yBolívar, presentan valores sensiblemente mayoresal total nacional. Por regiones, la Sierra y laAmazonía tienen valores más altos que el prome-dio nacional (Cuadro 7.3.4).

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Cuadro 7.3.4: Tasas de mortalidad infantil (menores de un año)

y mortalidad por causas maternas (por 100 mil nacidos vivos)

1990, 2000, 2003, 2004 y 2007

* Corregidas por inscripciones tardías.

** 2007 no corregida por inscripciones tardías del siguiente año.

Fuente: INEC. Estadísticas vitales: nacimientos y defunciones. Años 1990 – 2007.

Elaboración: SENPLADES.

196

La mortalidad materna, y la morbilidad asociadaa sus determinantes, constituyen graves proble-mas de salud pública que revelan algunas de lasmás profundas inequidades en las condiciones ycalidad de vida de la población. Reflejan el esta-do de salud de las mujeres en edad reproductiva,de su acceso a los servicios de salud y de la cali-dad de la atención que reciben, en particular enel período de embarazo, durante el parto y dentrode las primeras horas del posparto. Entre los fac-tores que más se asocian con la mortalidadmaterna están el lugar de atención del parto, elpersonal que atiende el mismo, la oportunidad, ellugar y personal que atiende las complicaciones yel control posparto.

De acuerdo al Perfil del Sistema de Salud delEcuador, sólo el 36,2% (44,4% en el área urbanay 26,4% en el área rural) de las mujeres recibió almenos un control posparto. Varias son las provin-cias y regiones en que son extremadamente altoslos porcentajes de madres que no reciben ni uncontrol durante el posparto. Imbabura, Cotopaxi,Bolívar, Azuay y Los Ríos superan el 75%. Segúnla Encuesta Demográfica y de Salud Materna eInfantil, provincias como Bolívar, Cotopaxi,Imbabura, Chimborazo, Cañar, Azuay, Loja,Esmeraldas y la región Amazónica presentan por-

centajes de atención institucional del parto sensi-blemente menores al porcentaje nacional.

En el año 2004 la cobertura poblacional con almenos un control prenatal fue apenas del 84,2%,valor que es sensiblemente menor en el sectorrural (76,4%). En el mismo año apenas el 57,5%de mujeres embarazadas logra acercarse a la normamínima y óptima definida por el Ministerio deSalud Pública de 5 o más controles. El 26,2% reci-bió apenas entre 1 a 4 controles prenatales.

En torno a la atención del embarazo y del parto, seobserva la falta de un enfoque intercultural pleno,que integre de manera respetuosa y complementa-ria los conocimientos y prácticas de culturas diver-sas. Un indicador indirecto de esto es la altaincidencia de parto domiciliario y con parterasentre la población indígena.

El embarazo en adolescentes, debido a las gravesimplicaciones psicológicas y sociales que tiene parala vida de los padres y de los hijos, en el presente yen el futuro, ha concitado la atención de la saludpública, al observar el incremento de casos. Para elaño 2003, el 18,4% del total de partos de nacidosvivos fueron en madres adolescentes entre los 15 y19 años, proporción que se mantiene en 2008.

197

Cuadro 7.3.5: Distribución de nacidos vivos por edad materna, Ecuador (2003, 2008).

Fuente: INEC. Estadísticas Vitales, 2003, 2008.

Elaboración: SENPLADES.

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La morbilidad prevalente en el año 2006 vienerepresentada por las infecciones respiratoriasagudas, las enfermedades diarreicas e intoxica-ción alimentaria, asociadas al déficit de infraes-tructura sanitaria básica, carencias e inocuidadalimentaria; también observamos los accidentesdomésticos, accidentes terrestres, violencia, mal-

trato y depresión, relacionados con la falta deespacios o ambientes y estilos de vida saludables.Las enfermedades crónicas también se hacen pre-sentes en este grupo, representadas por la hiper-tensión arterial y la diabetes, ocupando el tercery quinto lugar en número de casos, respectiva-mente, a nivel nacional.

198

Cuadro 7.3.6: Número de casos de las principales causas de morbilidad,

según enfermedades de notificación obligatoria, 2006

Fuente: MSP – Epidemiología. Indicadores básicos de salud.

Elaboración: SENPLADES.

En el mismo año, las principales causas por lasque la población acudió a las unidades hospita-larias fueron la diarrea y la gastroenteritis depresunto origen infeccioso, con una tasa 25,6por cada 10.000 habitantes, seguida del abortono especificado con una tasa de 19,2 por cada10.000 habitantes y la neumonía inespecífica,con una tasa de 18,2 por cada 10.000 habitantes.

Todas ellas marcan incremento en relación al2005, excepto el aborto, de acuerdo al perfil delsistema de salud del Ecuador.

Es preciso llamar la atención sobre el comporta-miento epidemiológico de procesos que, como elVIH/SIDA y la malaria, han sido asociados con lascondiciones de vida.

Cuadro 7.3.7: Número y porcentajes de casos notificados de VIH/SIDA

Fuente: MSP. Programa Nacional de Prevención y Control de ITS-VIH/SIDA.

Elaboración: SENPLADES.

199

Las tasas de infectados por VIH-SIDA muestrantendencias crecientes: en el período 1990–2005pasó de 0,9 a 10,6 por cada cien mil habitantes.El total de casos notificados pasa de 2.764 en elperíodo 2002-2004 a 5.736 en el período 2005-2007. Conforme las autoridades de salud, ha dis-minuido el subregistro en los últimos años,

contribuyendo al incremento de la tasa. Este pro-blema, en los primeros años del período indicadoafectó en proporción de hasta 6 a 1 a hombresfrente a mujeres; pero en la actualidad, la tasa esmuy similar en ambos sexos, lo cual implica queel incremento de casos es mayor entre las muje-res en los últimos años.

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La malaria, que se asocia a la vulnerabilidad delsistema de salud del país, mantiene una tendenciadecreciente con una distribución irregular, asocia-da a las variaciones climatológicas con ocurren-cia en áreas geográficas pertenecientes a zonastropicales y subtropicales; es evidente en las áreasrurales, urbano-periféricas y donde las coberturascon infraestructura sanitaria son insuficientes, concaracterísticas socioeconómicas precarias con

condiciones y calidad de vida deficientes. Las pro-vincias más afectadas son las de la Amazonía, LosRíos y Esmeraldas, con tasas que superan el prome-dio nacional. Cabe señalar, sin embargo, que en elúltimo período de fuerte incidencia del Fenómenode El Niño (2007-2008) la mejor prevención reali-zada junto con la capacidad de respuesta mejoradadel sistema de salud público determinó que el núme-ro de casos no se incremente, como en 1997-1998.

200

Cuadro 7.3.8: Tasa de incidencia de paludismo por cien mil habitantes

Fuente: MSP. SNEM- Dirección Nacional de Epidemiología.

Elaboración: SENPLADES.

La tuberculosis es una enfermedad tratable quetambién refleja las situaciones socioeconómicasde la población de un país, así como las deficien-

cias de un ambiente saludable. También se asociaa contaminantes laborales y malas condicionesdel hábitat.

201

Cuadro 7.3.9: Tasa de incidencia de tuberculosis por cien mil habitantes

Fuente: MSP. Programa Nacional de Prevención y Control de Tuberculosis.

Elaboración: SENPLADES.

Los ambientes domésticos, requieren la atenciónde la política pública en tanto son ambientespropicios a contaminación y enfermedadeshídricas, alimenticias, crónico-degenerativas,accidentes en niños, tercera edad y madres, esce-

narios de violencia doméstica e intrafamiliar,adicciones, etc. Algunos de estos problemasestán asociados con el hacinamiento, la no dis-ponibilidad de servicios básicos, la mala calidaddel agua de consumo.

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Un grave problema que atenta contra la calidadde vida de las mujeres en el ambiente domésticoes la violencia intrafamiliar. Una aproximación a

la situación se encuentra en los datos de laEncuesta Demográfica y de Salud Materna eInfantil (INEC, 2004).

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Cuadro 7.3.10: Violencia de la pareja según tipo y área de residencia, 2004

Fuente: CEPAR, ENDEMAIN 2004.

Elaboración: SENPLADES.

Muchos problemas de salud se resuelven en elambiente doméstico, a través del cuidado mater-no, y tratatando a su vez otro tipo de problemaspara las mujeres, las personas que realizan trabaja-do doméstico y otros tipos de cuidado, que noestán cubiertos por la seguridad social.

El sistema público de salud, si bien geográficamentedistribuido en todo el territorio, aún se enfrenta alreto de su conformación e integración entre sistemasy entre niveles. Esta fragmentación limita la posibili-

dad de conocer en forma precisa el perfil epidemio-lógico real de la población, si bien se ha podidodetectar tempranamente brotes y epidemias, el siste-ma en su conjunto ha tenido poco impacto en térmi-nos de mejoramiento de las condiciones de salud y deconcienciación sobre derechos ciudadanos. Un siste-ma jerarquizado por nivel de atención o especialidadno permite el acceso real, oportuno y efectivo, pararesolver muchos problemas que se producen y debenser atendidos en los propios lugares, como son losespacios rurales y urbano-marginales.

3. Políticas y Lineamientos

Política 3.1. Promover prácticas de vida saludable en la población.

a. Promover la organización comunitaria aso-ciada a los procesos de promoción de la salud.

b. Fortalecer los mecanismos de control de loscontenidos utilitaristas y dañinos a la saluden medios masivos de comunicación.

c. Diseñar y aplicar programas de informa-ción, educación y comunicación quepromuevan entornos y hábitos de vidasaludables.

d. Implementar mecanismos efectivos de con-trol de calidad e inocuidad de los productosde consumo humano, para disminuir posi-bles riesgos para la salud.

e. Fortalecer las acciones de prevención deadicciones de sustancias estupefacientes ysicotrópicas, alcoholismo y tabaquismo.

f. Desarrollar, implementar y apoyar programasde fomento de la masificación de la actividadfísica según ciclos de vida, preferencias cultu-rales, diferencias de género, condiciones dediscapacidad, generacionales y étnicas.

g. Coordinar acciones intersectoriales, conlos diferentes niveles de gobierno y conparticipación comunitaria, para facilitar elacompañamiento profesional para el depor-te y a la actividad física masiva.

h. Realizar campañas y acciones como pausasactivas para evitar el sedentarismo y prevenirsus consecuencias negativas para la salud, enespacios laborales, institucionales y domésti-cos, con apoyo de organizaciones sociales,laborales y la comunidad en general.

i. Promover actividades de ocio activo deacuerdo a necesidades de género, etáreas yculturales.

j. Impulsar el mejoramiento de condicionesorganizativas, culturales y materiales quefavorezcan un equilibrio en el uso del tiem-po global dedicado a las actividades de pro-ducción económica, reproducción humanay social con sentido de corresponsabilidad yreciprocidad de género y generacional.

203

Política 3.2. Fortalecer la prevención, el control y la vigilancia de la enfermedad, y eldesarrollo de capacidades para describir, prevenir y controlar la morbilidad.

a. Fortalecer la vigilancia epidemiológica debase comunitaria e intervención inmedia-ta, especialmente ante eventos que causenmorbilidad y mortalidad evitable y/o quesean de notificación obligatoria.

b. Articular a la comunidad en el sistema devigilancia de modo que la informaciónsea generada, procesada y analizada en lacomunidad.

c. Fortalecer la prevención, diagnóstico ytratamiento de las enfermedades crónico

degenerativas y de las enfermedadestransmisibles prioritarias y desatendidas.

d. Diseñar e implementar sistemas de preven-ción y atención integrales en concordanciacon el conocimiento epidemiológico y conenfoque de determinantes de salud.

e. Fortalecer las acciones de promoción de lasalud mental, especialmente para prevenircomportamientos violentos.

Política 3.3. Garantizar la atención integral de salud por ciclos de vida, oportuna y sincosto para las y los usuarios, con calidad, calidez y equidad.

a. Articular los diferentes servicios de la redpública de salud en un sistema único, coordi-nado e integrado y por niveles de atención.

b. Fortalecer la rectoría de la autoridad sani-taria sobre la red complementaria deatención, incluyendo la privada, social ycomunitaria.

c. Promover la producción de medicamentosesenciales genéricos de calidad a nivel nacio-nal y de la región, procurando el acceso amedios diagnósticos esenciales de calidad.

d. Mejorar la calidad de las prestaciones desalud, contingencias de enfermedad, mater-nidad y riesgos del trabajo.

e. Promover procesos de formación con-tinua del personal de salud, a fin de

proveer servicios amigables, solidariosy de respeto a los derechos y a los prin-cipios culturales y bioéticos, de acuer-do a las necesidades en los territorios ysu perfil epidemiológico.

f. Generar y aplicar mecanismos de controlde calidad de la atención y de la terapéuti-ca en las prestaciones en los servicios de lared pública y complementaria, a través deprotocolos de calidad, licenciamiento deunidades, participación ciudadana y vee-duría social.

g. Impulsar la investigación en salud, el desa-rrollo de procesos terapéuticos y la incor-poración de conocimientos alternativos.

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Política 3.6. Garantizar vivienda y hábitat dignos, seguros y saludables, con equidad, sustentabilidad y eficiencia.

Política 3.4. Brindar atención integral a las mujeres y a los grupos de atención prioritaria, con enfoque de género, generacional, familiar, comunitario e intercultural.

204

a. Ofrecer protección y prevención especia-lizada para la salud de niñas, niños y ado-lescentes.

b. Mejorar la atención a personas con disca-pacidades proporcionándoles tratamiento,rehabilitación, medicamentos, insumosmédicos, ayudas técnicas y centros de aco-gida para personas con discapacidades seve-ras y profundas, con énfasis en aquellas encondiciones de extrema pobreza.

c. Promover acciones de atención integral alas personas refugiadas y en necesidad deprotección internacional, así como a laspersonas víctimas de violencia.

d. Ejecutar acciones de atención integral aproblemas de salud mental y afectiva

e. Impulsar acciones tendientes a la mejora dela salud de las personas de la tercera edad

f. Promover los derechos sexuales y reproduc-tivos de las mujeres, difundiendo el derechoa la salud, al disfrute de su sexualidad y for-taleciendo el acceso a la información, orien-tación, servicios y métodos de planificaciónfamiliar a la vez que se vele por la intimidad,la confidencialidad, el respeto a los valoresculturales y a las creencias religiosas.

g. Valorar las condiciones particulares desalud de las mujeres diversas, en particulardurante el embarazo, parto y postparto.

h. Priorizar las acciones tendientes a reducirla mortalidad materno-infantil y el riesgoobstétrico, en particular en las zonasrurales, las comunidades, pueblos ynacionalidades.

i. Optimizar y equipar los servicios de aten-ción materno-infantil y acompañar a lasmadres durante el embarazo, con calidad ycalidez, promoviendo una adecuada nutri-ción, cuidado y preparación, e impulso a lamaternidad y paternidad responsable.

j. Fortalecer el sistema de atención diferen-ciada y acorde a las diversidades, en el post-parto y al recién nacido, y articular éste aredes de cuidado a las niñas y niños en cen-tros laborales, barriales, comunitarios, ins-titucionales, en coordinación intersectorialy con las iniciativas locales.

k. Fortalecer las acciones y servicios paragarantizar el derecho a una salud sexual yreproductiva no discriminatoria y libre deviolencia que respete la diversidad, y empo-derar a las mujeres en el conocimiento yejercicio de sus derechos.

l. Impulsar acciones de prevención del emba-razo adolescente, e implementar estrategiasde apoyo integral a madres y padres adoles-centes, así como a sus familias, garantizan-do el ejercicio pleno de sus derechos.

Política 3.5. Reconocer, respetar y promover las prácticas de medicina ancestral y alternativa y el uso de sus conocimientos, medicamentos e instrumentos.

a. Incentivar la investigación sobre prácticasy conocimientos ancestrales y alternativos.

b. Diseñar y aplicar protocolos interculturalesque faciliten la implementación progresivade la medicina ancestral y alternativa convisión holística, en los servicios de saludpública y privada.

c. Introducir en la malla curricular de los pro-gramas de formación profesional en salud

contenidos que promuevan el conocimien-to, la valorización y el respeto de los saberesy conocimientos ancestrales y alternativos.

d. Reconocer, formar con perspectiva degénero e incorporar agentes tradicionales yancestrales en el sistema general de salud.

e. Generar y aplicar normativas de protecciónde los conocimientos y saberes ancestralesdel acerbo comunitario y popular.

a. Coordinar entre los distintos niveles degobierno para promover un adecuado

equilibrio en la localización del creci-miento urbano.

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b. Promover programas públicos de viviendaadecuados a las condiciones climáticas,ambientales y culturales, accesibles a las per-sonas con discapacidades, que garanticen latenencia segura y el acceso a equipamientocomunitario y espacios públicos de calidad.

c. Fortalecer la gestión social de la vivienday la organización social de base en losterritorios como soporte de los programasde vivienda.

d. Implementar estándares intersectoriales parala construcción de viviendas y sus entornos,que propicien condiciones adecuadas dehabitabilidad, accesibilidad, espacio, seguri-dad; que privilegien sistemas, materiales ytecnologías ecológicas e interculturales.

e. Fortalecer las capacidades locales para laproducción de materiales de construcción yde vivienda, promoviendo encadenamientosproductivos que beneficien a los territoriosy las comunidades.

f. Promover incentivos a la investigación tec-nológica sobre alternativas de construcciónde vivienda sustentables, en función delclima y del ahorro energético; y la recupera-ción de técnicas ancestrales de construcción.

g. Reformar la normativa de inquilinato y for-talecimiento de las instancias públicas deregulación y control.

h. Ampliar la cobertura y acceso a agua decalidad para consumo humano y a serviciosde infraestructura sanitaria: agua potable,eliminación de excretas, alcantarillado, eli-minación y manejo adecuado de residuos.

i. Diseñar, implementar y monitorear lasnormas de calidad ambiental tanto enzonas urbanas como rurales, en coordina-ción con los diferentes niveles de gobiernoy actores relacionados.

j. Implementar mecanismos de evaluación ycontrol social del impacto social y ambien-tal de los programas habitacionales.

Política 3.7. Propiciar condiciones de seguridad humana y confianza mutua entre las personas en los diversos entornos.

a. Controlar y vigilar el cumplimiento de nor-mas y estándares de los diferentes espaciospara evitar posibles efectos de contaminantesfísicos, químicos y biológicos, de estrés, fati-ga, monotonía, hacinamiento y violencia.

b. Diseñar y aplicar sistemas de alerta, registro ymonitoreo permanente y atender oportuna-mente accidentes, enfermedades y problemasasociados con contaminación ambiental yactividades laborales.

c. Implementar sistemas de alerta, registro,monitoreo y atención oportuna de salud y bie-nestar en los espacios educativos, en particularlos relacionados con las condiciones sanitariasy de provisión de alimentos de esta población.

d. Diseñar e implementar acciones dirigidas alas organizaciones barriales y comunitariasque fortalezcan los lazos de confianza, res-peto mutuo y promuevan la cooperación yla solidaridad.

e. Modernizar las capacidades estatales deseguridad interna en términos de equipa-miento, tecnología, comunicaciones,

indumentaria, transporte y demás bienesy servicios estratégicos relacionados, pre-ferentemente producidos por la industrianacional especializada.

f. Especializar y fortalecer la institucionalidadde la seguridad del Estado en la prevencióny control del delito.

g. Fortalecer programas de seguridad ciudada-na y policía comunitaria, que considerenlas perspectiva de género, etárea e intercul-tural, en articulación con la seguridad inte-gral del Estado e incorporar la participaciónactiva de la población en el control y vee-duría social de sus acciones.

h. Prevenir y controlar la delincuencia comúnen todas sus manifestaciones y ámbitos, conenfoque sistémico y multidisciplinario y enestricto respeto del debido proceso y losderechos humanos.

i. Implementar mecanismos de rendición decuentas de la gestión para la seguridadciudadana, por parte de las institucionesresponsables.

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4. Metas

3.1.1. Triplicar el porcentaje de la población querealiza actividad física más de 3,5 horas ala semana hasta el 2013.

3.1.2. Reducir al 5% la obesidad en escolareshasta el 2013.

3.2.1. Reducir la incidencia de paludismo en un40% hasta el 2013.

3.2.2. Disminuir a 4 la razón de letalidad deldengue hemorrágico hasta el 2013.

3.2.3. Reducir en un 25% la tasa de mortalidadpor SIDA hasta el 2013.

3.2.4. Reducir a 2 por 100.000 la tasa de morta-lidad por tuberculosis hasta el 2013.

3.2.5. Reducir a la tercera parte la tasa de mor-talidad por enfermedades causadas pormala calidad del agua hasta el 2013.

3.2.6. Reducir en un 18% la tasa de mortalidadpor neumonía o influenza hasta el 2013.

3.3.1. Aumentar al 70% la cobertura de partoinstitucional público hasta el 2013.

3.3.2. Aumentar a 7 la calificación del funcio-namiento de los servicios de SaludPública hasta el 2013.

3.4.1. Reducir en 25% el embarazo adolescentehasta el 2013.

3.4.2. Disminuir en 35% la mortalidad maternahasta el 2013.

3.4.3. Reducir en un 35% la mortalidad neona-tal precoz hasta el 2013.

3.6.1. Disminuir en un 33% el porcentaje dehogares que viven en hacinamiento hastael 2013.

3.6.2. Alcanzar el 80% de las viviendas conacceso a servicios de saneamiento hasta el2013.

3.6.3. Disminuir a 35% el porcentaje de hogaresque habitan en viviendas con característi-cas físicas inadecuadas hasta el 2013.

3.6.4. Disminuir a 60% el porcentaje de vivien-das con déficit habitacional cualitativohasta el 2013.

3.7.1. Revertir la tendencia creciente de los deli-tos hasta alcanzar el 23% hasta el 2013.

3.7.2. Aumentar a 7 la calidad del servicio de laPolicía Nacional según los usuarios hastael 2013.

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1. Fundamento

Hasta la expedición de la actual Constitución, loselementos de la naturaleza eran vistos únicamentecomo recursos supeditados a la explotación huma-na. Por consiguiente, eran valorados desde el puntode vista estrictamente económico. La Carta Magnada un giro radical en este ámbito, por lo que seentenderá el concepto de garantía de derechos de lanaturaleza señalado en este objetivo en el marcodel Capítulo II, Título VII, del Régimen del BuenVivir de la Constitución de la República.44

Comprometido con el Buen Vivir de la población,el Estado asume sus responsabilidades con la natu-raleza. Asimismo, desde el principio de correspon-sabilidad social, las personas, comunidades, pueblosy nacionalidades, los diversos sectores privados,sociales, comunitarios y la población en general,deben cuidar y proteger la naturaleza.

La redefinición de relaciones entre personas,comunidades, pueblos y nacionalidades, por un

lado, y su relación con el ambiente, por otra, obli-ga a repensar la situación de las personas respectode su entorno y del cosmos. De este modo, los sereshumanos están en condiciones de redescubrir surelación estrecha con la Pachamama, y hacer delBuen Vivir un ejercicio práctico de sostenibilidadde la vida y de los ciclos vitales.

El enfoque del Buen Vivir rebasa la concepcióndesarrollista que imperó en los últimos sesentaaños, y que estaba basada en una visión extractivis-ta de los recursos naturales, la expansión de suelosagrícolas y la explotación masiva e intensiva de losrecursos mineros y pesqueros. A partir del nuevomarco constitucional, se pretende institucionalizarla prevención y la precaución, en la perspectiva dever el patrimonio natural más allá de los denomi-nados recursos para explotar.

La responsabilidad de tratar el agua y la biodiversi-dad como patrimonios estratégicos es un desafíopara las políticas públicas del país. De aquí se deri-van retos, como lograr cambios significativos en las

217

Objetivo 4:Garantizar los derechos de la naturaleza y promoverun ambiente sano y sustentable

44 Los derechos de la naturaleza son abordados en el Título II, Capítulo VII, de la Constitución en tanto que en el TítuloVII, Capítulo II se incluyen aspectos relativos a Biodiversidad y Recursos Naturales como parte del Régimen del BuenVivir. (N. del E.)

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instituciones que dirigen la política, la regula-ción y el control ambiental. Obliga, además, aimpulsar la desconcentración efectiva en losterritorios, y articularla a la gestión de la nuevaestructura estatal, bajo el principio de reconoci-miento de la diversidad poblacional, cultural yambiental, y sin olvidar que el Ecuador formaparte de una comunidad mundial.

Para ello, es indispensable que los cambiosplanteados estén acompañados de transforma-ciones en los enfoques productivos y de consu-mo, a fin de prevenir, controlar y mitigar lacontaminación ambiental y, de ese modo, per-mitir al país enfrentar, estratégicamente, elcalentamiento global. Aunque el Ecuador, adiferencia de los países más industrializados, noaporta en exceso a la emisión de CO2, a partirdel marco constitucional vigente, puede sentarprecedentes históricos de carácter amplio eneste ámbito. La no extracción de crudo a cambiode compensaciones monetarias y no moneta-rias, como propone la Iniciativa Yasuní-ITT,abre una gama de oportunidades para reflexio-nar críticamente, como sociedad, acerca de losfines y medios para lograr el Buen Vivir.

2. Diagnóstico

La dependencia de la economía en los recursos naturales y la degradaciónambiental La política de apertura comercial que primó en lasúltimas décadas en el Ecuador ha incrementado lospatrones de deforestación y de pérdida de la calidadambiental en ciertas regiones del país. Desde 1980hasta 2007 las exportaciones crecieron más que lasimportaciones, con un déficit en la balanza biofísicacomercial, que llega a 20 millones de toneladas.45

Este crecimiento del déficit comercial físico se basaen el incremento en las exportaciones de petróleo yde ciertos productos agrícolas. La primera implica-ción de esta situación es que el Ecuador exporta másmaterial del que importa en una pauta tradicional enAmérica Latina, que tiene graves secuelas ambienta-les ya que cada tonelada de producto exportadogenera una serie de impactos ambientales (y enalgunos casos sociales) que no son integrados alprecio. De otro lado, los 20 millones de toneladas dedéficit comercial físico con relación al intercambioecológicamente desigual implican que Ecuadorestá produciendo más material de lo que ingresa,igualmente con graves consecuencias ambientales.

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45 El Análisis de los Flujos de Materiales (AFM) forma parte de un sistema de cuentas de recursos naturales y basa su fun-damento teórico en la concepción de metabolismo social. El AFM permite cuantificar el intercambio físico de mate-riales de las economías con el ambiente, a través de la construcción de un balance de materiales. Aplicado al comercioexterior, se calcula el Balance Comercial Físico (BCF), donde se contabilizan las importaciones y exportaciones entérminos de su peso.

Existe una clara reducción de la superficie naturaldel país y una acelerada degradación y fragmenta-ción del paisaje debido al cambio en el uso delsuelo (Sáenz et. al. 2002). Para 2001, se estima quela cobertura vegetal continental era de 138.716km2, es decir, el 55% del total de su distribuciónpotencial. Por superficie y remanencia, la condi-ción más crítica se encuentra en la vegetaciónseca y húmeda interandina (25% de remanencia),seguida por el bosque húmedo de la Costa, elbosque seco occidental, el bosque húmedo monta-no occidental y los manglares (menos del 50% deremanencia). Los humedales, el bosque seco mon-tano oriental, el bosque húmedo montano orien-tal y el páramo seco tienen una remanencia menoral 75%, mientras que los bosques húmedos amazó-nicos, los bosques húmedos amazónicos inunda-bles y los páramos húmedos tienen aún una

superficie mayor al 75%. La Unión Mundial parala Naturaleza, en su Libro Rojo de EspeciesAmenazadas (IUCN, 2006), reporta un total de2.180 especies amenazadas en el Ecuador, debido ala destrucción de su hábitat, el tráfico de especieso la caza y pesca indiscriminadas.

La mayor parte de presiones y la degradación de losambientes marinos se relacionan con acciones en elcontinente. Según la Evaluación Ecorregional delPacífico Ecuatorial (Terán et al., 2004), solo el 20%de la contaminación en el mar se produce por acti-vidades oceánicas, mientras el resto se presenta enlas zonas costeras. En el sector de pesca y camarónse registran impactos producidos por la generaciónde desechos sólidos, estimándose que el sector anivel nacional genera alrededor de 29.000 TM deresiduos, los cuales no reciben tratamiento alguno

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Mapa 7.4.1: Catastro minero y bloques petroleros para 2009

Fuente: TNC – MAE, 2007 /MMP, 2006.

Elaboración: SENPLADES.

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(Mentefactura, Ecolex y SCL Econometrics,2006). Las zonas de mayor riesgo de contamina-ción por derrames de petróleo se encuentran enEsmeraldas, Manta, la Península de Santa Elena yel Golfo de Guayaquil. Solo en el Río Guayas y elEstero Salado se estima una descarga de 200.000galones de aceite por año. La extracción de espe-cies del mar sin ningún control es otra de lasgrandes amenazas a la biodiversidad. Las especiesexplotadas muestran cambios en su estructurapoblacional, con una reducción significativa delnúmero y tamaño de los individuos, la interrup-ción en la frecuencia de tallas y reducción de laedad de madurez sexual (Terán et al., 2004). Unserio problema representa la pesca ilegal depepinos de mar y de tiburones en el Archipiélagode Galápagos. Algunos estudios realizados en elpaís identifican la existencia de rutas y mecanis-mos furtivos e ilegales de pesca y comercializaciónde aletas de tiburón.

El Informe 2000 (Ministerio del Ambiente yotros, 2001) advierte cifras de deforestación contasas anuales subnacionales entre 1,7 (238.000has) y 2,4 (340.000 has). Solo en la provincia deEsmeraldas se han deforestado más de 700.000has de bosques nativos desde 1960 (Larrea,2006). También en las provincias centrales delEcuador, como Cotopaxi, se han calculado tasasde deforestación que llegan a 2.860 has anuales(Maldonado Martínez, 2006). En el 2003 losbosques nativos representaban el 13,26% de lasuperficie nacional, de los cuales, 6’785.563 hasse superponen con comunidades afroecuatoria-nas y pueblos indígenas. De acuerdo con losdatos sostenidos por la Coordinadora Nacionalde Defensa del Manglar (2005), el 70% de laszonas de manglar y áreas salinas desaparecieronentre 1969 y 1999. Las provincias que mayorpérdida del manglar han tenido son Manabí, con

el 85% de su superficie, y El Oro, con el 46%. Encuanto a magnitud, la mayor pérdida la ha sufri-do Guayas con una reducción de 19.856 has y ElOro con 16.175 has.

Según el Programa de Modernización de losServicios Agropecuarios (2001), los pastos planta-dos y los cultivos de ciclo corto ocupan el 23,7%del total de la superficie del país, y la arboricul-tura el 6,2%. El restante 9,1% son cultivos dearroz, palma africana y camaroneras. El 5,3% de lasuperficie se encuentra erosionada o en proceso deerosión, principalmente en la región Sierra(Sáenz, 2005). El bosque húmedo de la Costa hasido ocupado en más del 75% para la agricultura,seguido por el bosque seco occidental y la vegeta-ción interandina con más del 70% de ocupación.De acuerdo al Análisis Ambiental País(Mentefactura, Ecolex y SCL Econometrics, 2006),el sector agropecuario es uno de los más despro-vistos en términos de inversión, recuperación delsuelo y mejora de la calidad productiva. En conse-cuencia, encontramos un avance indiscriminadode la frontera agropecuaria sobre los ecosistemasremanentes. Un cultivo de rápida expansión hasido la palma africana, con más de 207.285,31 hasacumuladas según el censo de ANCUPA en el2005, lo que ha significado la conversión de 8.000has de bosque nativo (Barrantes, 2001). Asítambién, el cultivo de flores y otros productos notradicionales registra altos impactos sociales rela-cionados a la modificación de patrones de pro-ducción (la OIT registra, en el 2002, la presenciade 6.000 niños y adolescentes en floricultoras).Entre tales impactos cabe señalar la salud de lostrabajadores, contaminación en el uso de aguapara riego e impactos en la seguridad alimentariapor reducir el mercado nacional de productos agrí-colas a favor del aumento del mercado interna-cional (Barrantes, 2001).

220

Mapa 7.4.2: Zonas de aptitud agrícola y áreas de conflicto por actividades productivas,

Ecuador, 2000

Fuente: MAG, 2000.

Elaboración: SENPLADES.

221

Casi la totalidad del territorio amazónico ecuatoria-no está bajo contratos de asociación para la explo-ración o la explotación de petróleo (Fontaine,2003). Los crecientes problemas derivados de ladegradación ambiental, la pérdida acelerada deespacios naturales, la constante ocupación detierras indígenas y comunitarias, así como la desi-gual distribución de los beneficios del desarrolloeconómico, vienen acompañados, desde la décadade los años setenta, de conflictos socio-ambientales.

Las actividades forestales provocan constantes con-flictos con demandas sociales y legales de comuni-dades indígenas, afroecuatorianas, campesinas y deorganizaciones ambientalistas, que demandan laadopción de efectivos mecanismos de control ysanción a la tala indiscriminada (Lara, 2002). Hoy

en día existe un serio conflicto derivado de la deci-sión de establecer una zona de co-manejo entrecomunidades indígenas Awá y comunidades afro-ecuatorianas en territorios ubicados en la Parroquiade Ricaurte-Tululbí, en la provincia de Esmeraldas.El conflicto, en torno al proceso de destrucción delmanglar, data desde la década de los ochenta,cuando pobladores locales asociados a organizacio-nes no gubernamentales, nacionales e internacio-nales, iniciaron una campaña de defensa delmanglar. La dinámica del conflicto ha implicadodemandas sociales a los poderes públicos para adop-tar mecanismos eficientes de control al avance dela industria camaronera y a la tala de manglares.

Respecto del sector minero, los principales con-flictos que se dan ocurren en la actualidad en las

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provincias de Imbabura, Morona Santiago, Azuayy Zamora Chinchipe. Estos conflictos han impli-cado numerosas confrontaciones físicas entrepobladores y trabajadores de las diferentes empre-sas; acciones legales de parte y parte, y acciones dehecho para impedir el ingreso de trabajadores delas compañías a las áreas de las concesiones.

La biodiversidad y el patrimonio natural Ecuador posee una gran diversidad geográfica, bio-lógica y étnica en un espacio relativamente redu-cido (256.370 km2), en donde convergen losAndes, la Amazonía y la Cuenca del Pacífico. Estáentre los 17 países megadiversos del mundo, aun-que es el más diverso si se considera su número deespecies por unidad de superficie (0.017especies/km2). Esto significa que posee 3 veces másespecies por unidad de superficie que Colombia y21 veces más que Brasil (Coloma et al., 2007).

Forma parte de varias eco-regiones terrestres,dos de ellas con reconocimiento mundial comoáreas calientes de biodiversidad (hotspots): el«Tumbes-Chocó-Magdalena», que se extiendeprincipalmente por el Noroeste del país, y el delos Andes Tropicales.

El Ministerio del Ambiente reporta, al 2009, 40áreas dentro del Sistema Nacional de ÁreasProtegidas, con una cobertura territorial del 19%de la superficie del país. Solo el Archipiélago deGalápagos tiene una protección cercana al 97%del territorio, seguidas por Napo, Orellana,Sucumbíos y Tungurahua, con una superficie

protegida mayor al 30%. La mayoría de provin-cias no sobrepasa el 20% de protección territo-rial, y en algunos casos, como Carchi, Manabí,Azuay, Bolívar, El Oro, Guayas, Santa Elena,Loja y Los Ríos, la protección es menor al 5% desu respectiva superficie.

Según el estudio de Identificación de Vacíos yPrioridades de Conservación para la Biodiversidaden el Ecuador Continental (Cuesta-Camacho etal., 2006), para mantener toda la representatividadde la biodiversidad y garantizar, entre otros facto-res, la viabilidad e integralidad de los ecosistemas,se debería llegar al 32% de protección nacional(82.516 km2). Actualmente, se ha cumplido el58,52% de la meta. La prioridad es sobre la Costa,donde aún falta por alcanzar el 70% de protección,para un total de 17.585 km2 (26% del total de laregión Costa). Esta protección debería iniciar porlas provincias de Los Ríos, Guayas, El Oro,Manabí, Santa Elena y Esmeraldas. La regiónSierra ha cumplido con el 36% de la meta de untotal de 17.069 km2 (27% del total del territorio dela región). La protección debería dirigirse princi-palmente a Loja, Carchi, Azuay, Bolívar, Imbaburay Pichincha. La Región Amazónica ha alcanzadoel 75% del total de la meta esperada (39.617 km2,que representan el 34% del total de la región). Laprotección debería iniciarse por las provincias ubi-cadas en la región centro sur de la Amazonía:Morona Santiago, Zamora Chinchipe y Pastaza.Galápagos, en términos de protección territorial,es la provincia con mayor cumplimiento de lameta, siendo cercana al 97% (Mapa 7.4.3).

222

Mapa 7.4.3. Prioridades de conservación terrestres y marinas, Ecuador, 2007

Fuente: TNC – MAE, 2007.

Elaboración: SENPLADES.

223

Según el estudio Áreas Prioritarias para laConservación de la Biodiversidad Marina en elEcuador Continental (Terán et al., 2007), sedeben priorizar 25 zonas marino-costeras conun total de 933.450 has de la franja ecuatoria-na. Aproximadamente, el 18% del total priori-zado (no se considera la zona marina deGalápagos) tiene algún nivel de protección.Las zonas de mayor prioridad se ubican en lazona costera y marina de Esmeraldas, Manabí,Guayas y Santa Elena.

La población ecuatoriana tradicionalmente hautilizado la biodiversidad para su beneficio:como medicina, en la agricultura, en la activi-dad pecuaria, en sus ritos, costumbres y tradicio-nes. Ecuador ha contribuido significativamente

al desarrollo y difusión de esta biodiversidad enel mundo: productos como la papa, la cascarillao quina, (Cinchona sp.) el cacao, las plantasmedicinales y sus derivados, el principio activode la epibatidina, (analgésico 200 veces máspoderoso que la morfina), o la industria delcamarón (MAE, 2001).

La degradación del patrimonio hídrico y las inequidades en su accesoLos problemas del recurso hídrico se concentranen la pérdida de la cantidad y la calidad debidoa la sobreexplotación de las fuentes, el incre-mento de la contaminación, el uso de tecnologíaanticuada, a trasvases sin planificación y la ace-lerada deforestación de cuencas hidrográficas(Granda et al., 2004).

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Mapa 7.4.4: Rendimiento hídrico por cuenca y sus usos actuales

Fuente: SENAGUA, 2007.

Elaboración: SENPLADES.

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Según estudios realizados por el InstitutoNacional de Meteorología e Hidrología (2007),los recursos hídricos del país podrían encontrarseen un alto nivel de vulnerabilidad a los cambiosen el clima. Así, con el aumento en un grado cen-tígrado de temperatura y la baja de un 15% en laprecipitación, las cuencas que cubren las provin-cias de Esmeraldas, Pichincha, Manabí, Cotopaxi,Tungurahua, Chimborazo, Cañar, Azuay, Carchi,Imbabura, Napo, Pastaza y Guayas incrementaríansu déficit de agua, principalmente en los meses dejulio a diciembre.

El cálculo del uso de agua (dato de 1989) era de22.304 Hm3/año en generación hidroeléctrica y de22.500 Hm3/año en consumo (81% riego, 12,3%uso doméstico, 6,3% al uso industrial y 0,3% usosvarios). Del total del agua captada se estiman pér-

didas de traslado de entre el 15% y el 25% por pro-blemas en la infraestructura. El porcentaje deviviendas con agua entubada ha subido progresi-vamente: en 1995 el promedio nacional era del37%, pasando al 40% en 1999 y hasta el 48% enel 2006 (INEC/MAG-SICA, 2001).

Las posibilidades de diversificaciónde la matriz energéticaLa matriz energética en el Ecuador dependeactualmente, en forma mayoritaria, de los com-bustibles fósiles. De acuerdo al Ministerio deElectricidad y Energía Renovable (2008) en elEcuador la dependencia por los combustibles fósi-les ha crecido sosteniblemente llegando a ocuparel 80% de la oferta de energía primaria. Este estu-dio identifica algunos aspectos claves sobre lamatriz energética del Ecuador como:

• La excesiva dependencia de combustibles fósi-les ha aumentado la vulnerabilidad del país.

• Se ha invertido muy pocos recursos en buscarfuentes diversas de generación energética.

• El 80% del gas natural se desperdicia, yaque no se inyecta en las formaciones geoló-gicas o se lo procesa para el uso doméstico.

225

Gráfico 7.4.1: Oferta de energía primaria, Ecuador, 1970 y 2006

Fuente: OLADE en MEER, 2008.

Elaboración: SENPLADES.

• Hay muy poco impulso para la utilizaciónde energía geotérmica, eólica o solar. No sepresentan estrategias claras para incentivara los consumidores y empresarios a generarenergía renovable.

• No hay capacidad de refinación suficientedel crudo ecuatoriano.

• Hay un incremento sostenido en la deman-da de energía para el transporte y la indus-tria, que ha aumentado de 36 a 55% en losúltimos 16 años.

1970

2006

2% 4%

50%

5%

3%

3%

8%7%

79%

39%

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Gráfico 7.4.2: Consumo de energía por sectores, Ecuador, 1980 y 2006

Fuente: OLADE en MEER, 2008.

Elaboración: SENPLADES.

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En Ecuador no hay capacidad instalada para lageneración de biocombustibles, pero esta ha sidoidentificada como una actividad productiva prio-ritaria. Se está diseñando una estrategia para utili-zar el etanol derivado de la caña de azúcar, que semezclará con la gasolina, y para utilizar palma afri-cana para desarrollar biodiésel.

Finalmente, como exponen Cuesta y Ponce(2007), el 40% de las familias más pobres en elEcuador capturan solamente el 22,5% del beneficio

del subsidio al gas, mientras las clases medias y altascapturan el restante 77,5%.

En cuanto a la energía eléctrica, en Ecuador hayuna capacidad instalada de 4.000 MW, que secomponen por un 41% de fuentes hidroeléctri-cas, 49,9% de fuentes termoeléctricas (de búnker,diésel y gas natural), y 9,1% se importan desdeColombia (CONELEC, 2009). En el año 2006,la generación bruta de energía eléctrica en elEcuador alcanzó algo más de 16 mil GWh,

1980

2006

3%36%

11%5%

28%

17%

0%

55%1%5%

19%

20%

mientras que la energía facturada fue alrededorde 11 mil GWh. La diferencia la componen 3500MW en pérdidas en la transmisión y distribuciónde energía y 1500 MW en autoconsumo. Deacuerdo a la energía facturada, el consumo de

energía eléctrica en el Ecuador es demandadoen un 41% por residencias, 22% por el comer-cio, 19% por el sector industrial, el 8% poralumbrado público y el restante 10% por diver-sos actores (CONELEC, 2009).

227

Gráfico 7.4.3: Energía eléctrica total: producida e importada, Ecuador, 1991-2006

(GWh)

Fuente: CONELEC, 2008.

Elaboración: SENPLADES.

En el Gráfico 7.4.3 se puede observar cómo havariado la composición de la energía eléctrica en elEcuador en los últimos 16 años. En el año 1991 laenergía de fuentes térmicas representaba el 27%,mientras que para el año 2006 representa el 47%del balance de energía total producida; y la hidro-electricidad pasa del 73% al 44%, en el mismoperíodo. Este cambio de la matriz energética tienealgunas repercusiones:

• Entre 1997 y 2006 la demanda de energíaeléctrica se duplicó. Este incremento esmayor al crecimiento poblacional (seaumentó la cobertura de energía a la pobla-ción al 94%, pero también representa unaumento en la energía total consumida en

los hogares), y mayor al crecimiento delPIB en los mismos años.

• El Ecuador deja de invertir en fuentessustentables de energía eléctrica y reem-plaza el incremento de la demanda, en unprimer momento, con la implementaciónde centrales térmicas y, en un segundomomento, en la importación de energíadesde Colombia, que para el año 2006llega a 1570 GWh. Las fuentes térmicasdemandan combustibles fósiles (diesel,fuel oil) que no se producen en el país,con serias repercusiones en las finanzaspúblicas. En el año 2007 el monto desti-nado para la importación de derivados fuealrededor de US$ 2.300 millones.

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• La generación de energía eléctrica produceimpactos ambientales no considerados en laestructura de precios ni en las inversiones delsector. El incremento en las emisiones deCO2 que tienen como base las fuentes térmi-cas es significativo. Los impactos ambientales

de la construcción de plantas hidroeléctricasestán relacionados al embalse del agua engrandes zonas altas en biodiversidad, como esel flanco oriental de la cordillera de losAndes, con el consecuente impacto en comu-nidades locales de altos niveles de pobreza.

228

Gráfico 7.4.4: Proyección de energía eléctrica producida hasta el año 2017 (GWh/mes)

Nota: NGTCP es la nueva generación termoeléctrica que desde el año 2008 se prevé reemplazará la energía importada de Colombia.

Fuente: PME (CONELEC, 2007).

Elaboración: SENPLADES.

Con la tendencia de crecimiento de la energíadesde el año 1990 al 2006, CONELEC estima quepara el año 2022 la demanda de energía eléctricafacturada será de 14 millones de MWh. Dependerde la generación hidroeléctrica, es potencialmen-te peligroso, puesto que la variabilidad en los regí-menes de lluvias aumenta, como consecuencia delcambio climático, y es necesario prever años desequía graves. De ahí la necesidad de impulsar lageneración de proyectos de fuentes alternativascomo son la geotérmica, mareomotriz, eólica,solar. Se espera que la generación térmica se

reduzca desde el año 2012 con la operación de losproyecto Sopladora y Coca Codo Sinclair(CONELEC 2007)46. Finalmente, no hay unameta clara respecto a la reducción y ahorro en elconsumo de energía en el Ecuador.

La contaminación ambientalEl Análisis Ambiental País (Mentefactura, Ecolexy SCL Econometrics, 2006) destaca el posiciona-miento creciente de las municipalidades, especial-mente en el control de la contaminaciónindustrial, donde se registran experiencias muy

46 Desde la entrada en operación del proyecto Coca Codo Sinclair se espera que la generación hídrica alcance el 90% dela capacidad instalada.

positivas como la de los municipios de Quito,Cuenca y Guayaquil. Sin embargo, en las ciudadesmedianas y pequeñas la gestión ambiental es débilo inexistente. Basta con observar ejemplos como lacobertura de la recolección de basura o tratamien-to de desechos, así como la brecha que existe en eltratamiento de descargas que se hace a los cuerposde agua. En Ecuador solo el 5% de las aguas negrastienen algún nivel óptimo de tratamiento.

Debido al acelerado y desordenado crecimientourbano, aún podemos notar la persistencia de pro-blemas como: (1) contaminación atmosférica aso-ciada al transporte, industria, minería y

generación eléctrica; (2) altos índices de contami-nación hídrica, por la disposición sin tratamientode residuos líquidos domiciliarios e industriales;(3) inadecuado manejo del crecimiento urbano,con la consecuente degradación ambiental expre-sada en la congestión, contaminación, ruido, dise-minación de desechos, hacinamiento, escasez deáreas verdes de recreación, violencia social e inse-guridad; (4) crecimiento inusitado del parqueautomotor; (5) inadecuado manejo y disposiciónde residuos sólidos, domésticos e industriales, par-ticularmente los peligrosos como los hospitalarios;(6) inexistencia de un sistema nacional de infor-mación sobre calidad ambiental.

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Mapa 7.4.5: Disposición de desechos sólidos a diciembre de 2008

Fuente: MAE.

Elaboración: SENPLADES.

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Los efectos y repercusiones del cambio climáticoLos reportes recientes del Panel Intergubernamentalde Expertos sobre cambio climático indican que elsistema climático continuará cambiando por siglos,los eventos extremos tendrán una mayor frecuencia,el incremento de la temperatura del aire continuaráde igual manera, el retroceso de los glaciares seincrementará y el régimen de precipitación sufriráimportantes cambios en su distribución temporal yespacial.

Como resultado de los cambios en el sistema cli-mático, el Ecuador ha soportado graves consecuen-cias sociales, ambientales y económicas; comoejemplo cabe destacar que un evento, El Niño,tuvo un costo de alrededor de 3 mil millones dedólares, sin considerar la pérdida de vidas huma-nas, ecosistemas y, en general, daños al ambiente.

En los últimos años el país ha registrado incremen-tos sostenidos de temperatura, cambios en la fre-cuencia e intensidad de eventos extremos (sequías,inundaciones, heladas), cambios en el régimenhidrológico y retroceso de glaciares. Un aspecto devital importancia es la variación registrada en los

últimos diez años con el desfase de la época lluvio-sa y registro de precipitaciones intensas en perío-dos muy cortos, seguidos de períodos dedisminución significativa de la precipitación. Porotro lado, el retroceso de los glaciares en los últi-mos años es significativo, alrededor del 20-30% enlos últimos 30 años. A pesar de los esfuerzos reali-zados en el país, con el apoyo de la cooperacióninternacional, el tema de cambio climático no estáincluido en la planificación nacional y sectorial.

La tasa de crecimiento de las emisiones totales deCO2 entre 1994-2003 fue del 4% anual, cuando latasa de crecimiento anual promedio del PIB para eseperíodo fue del 2,7%. Esto no solamente indica quela economía emite más, sino que es más ineficiente.Un factor adicional es que el sector de mayor creci-miento de las emisiones es la industria (Gráfico7.4.5). Este análisis no estaría completo si no dijéra-mos que el 70% de las emisiones de CO2 son causa-das por el cambio de uso del suelo (Sáenz, 2007a).Como se comentó en el inicio de este documento losagresivos procesos de deforestación en el Ecuador nosolamente impacta en la pérdida de biodiversidadsino en la generación de emisiones de CO2, que enalgún momento tendremos que capturar.

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Gráfico 7.4.5: Crecimiento de emisiones totales de CO2 entre 1993-2004

Fuente: CISMIL, 2007.

Elaboración: SENPLADES.

La institucionalidad ambientalLa institucionalidad ambiental en el Ecuador haestado marcada por fuerte carga de centralismo yrelación vertical del Estado con la ciudadanía. Alno concebir que temas como salud, educación,ordenamiento territorial, energía, vialidad, gestiónde riesgos, urbanismo o producción, podrían con-tener un eje ambiental, todas las instituciones delEstado central, de los gobiernos locales y el ámbitoprivado, han mantenido espacios desarticuladosentre si, que han venido tratando de manera ape-nas complementaria o por cumplir con los requisi-tos, los aspectos ambientales en cada uno de susespacios. La institucionalidad y, por ende, las com-petencias de la autoridad ambiental nacional sehan visto involucradas en constantes disputas conotras instancias públicas de su mismo nivel. La dis-persión de competencias y la falta de planificación,comunicación y acuerdos interinstitucionales hanresultado en un manejo lento.

La nueva Constitución de la República ha permi-tido acelerar estos procesos de modernización, rees-tructuración y desconcentración de las institucionespúblicas del Estado. Para 2009 las instituciones decarácter ambiental se reformarán en función de unnuevo modelo de gestión, con altos niveles de efi-ciencia y desconcentración, en relación con las 7zonas territoriales propuestas por la SENPLADES.En el caso de Galápagos, la Constitución establecela creación de un Consejo de Gobierno, que lleveadelante un modelo diferenciado y complementariode desarrollo, el cual deberá ocuparse fundamental-mente de: establecer el Sistema de Planificación deGalápagos, a través de un plan de gestión y ordena-miento territorial renovado, que contemple las

particularidades y considere la fragilidad de los eco-sistemas, así como recupere la visión social paracon las poblaciones asentadas en el Archipiélago.Asimismo, la Constitución establece que para laCircunscripción Territorial Especial de la Amazoníadeberá haber una planificación integral que incluyaaspectos ambientales, económicos y culturales, conun ordenamiento territorial que garantice la conser-vación y protección de sus ecosistemas y el BuenVivir de su población.

La Constitución establece también la necesidadde crear y poner en funcionamiento instancias decontrol y supervisión de las acciones realizadaspor algunas de las instituciones del sector patri-monial. Específicamente, la creación de laSuperintendencia Ambiental, tratándose de unorganismo independiente a las actuales instanciasde control, conformando un área especializada eneste tema. Así también, dentro del SistemaNacional Descentralizado de Gestión Ambiental,en el período se implementará la DefensoríaAmbiental, como parte de las instancias ciudada-nas necesarias para garantizar los derechos de laciudadanía y la naturaleza.

Los artículos contemplados en los Derechos de laNaturaleza, como parte del capítulo del BuenVivir, el principio de responsabilidad del Estadopara con la naturaleza, y el principio de correspon-sabilidad social de cuidar o denunciar los abusosque se darían para con un espacio natural, recupe-ran y aclaran el nivel de responsabilidad que sedebe tener ante cualquier tipo de afectación quese haga en la naturaleza.

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3. Políticas y Lineamientos

Política 4.1. Conservar y manejar sustentablemente el patrimonio natural y subiodiversidad terrestre y marina, considerada como sector estratégico.

a. Fortalecer los sistemas de áreas protegi-das terrestres y marinas, basados en sugestión y manejo con un enfoque ecosis-témico, respetando sus procesos natura-les y evolutivos, ciclos vitales, estructuray funciones.

b. Diseñar y aplicar procesos de planificacióny de ordenamiento de territorial en todoslos niveles de gobierno, que tomen encuenta todas las zonas con vegetación nati-va en distinto grado de conservación, prio-rizando las zonas ambientalmente sensibles

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y los ecosistemas frágiles, e incorporenacciones integrales de recuperación, con-servación y manejo de la biodiversidad conparticipación de las y los diversos actores.

c. Diseñar y aplicar marcos regulatorios y pla-nes especiales para el Archipiélago deGalápagos y la región amazónica, que impul-sen prácticas sostenibles, de acuerdo a losparámetros ambientales particulares de estosterritorios así como sus recursos nativos.

d. Promover usos alternativos, estratégicos ysostenibles de los ecosistemas terrestres ymarinos y de las potenciales oportunidadeseconómicas derivadas del aprovechamientodel patrimonio natural, respetando losmodos de vida de las comunidades locales,los derechos colectivos de pueblos y nacio-nalidades y los derechos de la naturaleza.

e. Desarrollar y aplicar normas de bioseguri-dad y de biotecnología moderna y sus pro-ductos derivados, así como suexperimentación y comercialización, encumplimiento del principio de precaución

establecido en la Constitución y la norma-tiva internacional relacionada.

f. Desarrollar proyectos de forestación, refo-restación y revegetación con especiesnativas y adaptadas a las zonas en áreasafectadas por procesos de degradación,erosión y desertificación, tanto con finesproductivos como de conservación y recu-peración ambiental.

g. Fomentar la investigación, educación,capacitación, comunicación y desarrollotecnológico para la sustentabilidad de losprocesos productivos y la conservación dela biodiversidad.

h. Proteger la biodiversidad, particularmentelas especies y variedades endémicas y nati-vas, bajo el principio precautelatorio a tra-vés de, entre otras medidas, la regulacióndel ingreso y salida de especies exóticas.

i. Preservar, recuperar y proteger la agrodiver-sidad y el patrimonio genético del país, asícomo de los conocimientos y saberes ances-trales vinculados a ellos.

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Política 4.2. Manejar el patrimonio hídrico con un enfoque integral e integrado por cuenca hidrográfica, de aprovechamiento estratégico del Estado y de valoraciónsociocultural y ambiental.

a. Diseñar y aplicar reformas institucionalestendientes a fortalecer la regulación, elacceso, la calidad y la recuperación de losrecursos hídricos, e implementar un pro-ceso de desconcentración articulado a losprocesos de planificación de todos losniveles de gobierno.

b. Establecer lineamientos públicos integralese integrados de conservación, preservacióny manejo del agua, con criterios de equidady racionalidad social y económica.

c. Recuperar la funcionalidad de las cuencas,manteniendo las áreas de vegetación y lasestructuras relacionadas con las fuentes y laproducción hídrica.

d. Estimular la gestión comunitaria responsa-ble del recurso hídrico y apoyo al fortaleci-miento de las organizaciones campesinas eindígenas en los territorios para garantizar

la continuidad y permanencia de los proce-sos de conservación.

e. Impulsar la investigación para la restaura-ción, reparación, rehabilitación y mejora-miento de los ecosistemas naturales y laestructura de las cuencas hidrográficas.

f. Diseñar programas de sensibilización, edu-cación y capacitación que permitan el reco-nocimiento del valor y la gestión culturaldel patrimonio hídrico.

g. Implementar programas bajo criterios decorresponsabilidad y equidad territorial(en vez de compensación) por el recursohídrico destinado a consumo humano y aactividades económicas.

h. Desarrollar e implementar programas queimpulsen sistemas sostenibles de produc-ción, como alternativa a las actividadesproductivas que afectan el estado de lascuencas hidrográficas.

Política 4.3. Diversificar la matriz energética nacional, promoviendo la eficiencia y una mayor participación de energías renovables sostenibles.

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a. Aplicar programas, e implementar tecnolo-gía e infraestructura orientados al ahorro ya la eficiencia de las fuentes actuales y a lasoberanía energética.

b. Aplicar esquemas tarifarios que fomentenla eficiencia energética en los diversos sec-tores de la economía.

c. Impulsar la generación de energía de fuen-tes renovables o alternativas con enfoquede sostenibilidad social y ambiental.

d. Promover investigaciones para el uso deenergías alternativas renovables, inclu-yendo la mareomotriz y la geotermia,

bajo parámetros de sustentabilidad en suaprovechamiento.

e. Reducir gradualmente el uso de combus-tibles fósiles en vehículos, embarcacionesy generación termoeléctrica, y sustituirgradualmente vehículos convencionalespor eléctricos en el Archipiélago deGalápagos.

f. Diversificar y usar tecnologías ambiental-mente limpias y energías alternativas nocontaminantes y de bajo impacto en laproducción agropecuaria e industrial y deservicios.

Política 4.4. Prevenir, controlar y mitigar la contaminación ambiental como aporte para el mejoramiento de la calidad de vida.

a. Aplicar normas y estándares de manejo,disposición y tratamiento de residuos sóli-dos domiciliarios, industriales y hospitala-rios, y sustancias químicas para prevenir yreducir las posibilidades de afectación de lacalidad ambiental.

b. Desarrollar y aplicar programas de recupe-ración de ciclos vitales y remediación depasivos ambientales, tanto a nivel terrestrecomo marino, a través de la aplicación detecnologías amigables y buenas prácticasambientales y sociales, especialmente en laszonas de concesiones petroleras y minerasotorgadas por el Estado ecuatoriano.

c. Implementar acciones de descontaminación

atmosférica y restauración de nivelesaceptables de calidad de aire con el obje-tivo de proteger la salud de las personas ysu bienestar.

d. Reducir progresivamente los riesgos parala salud y el ambiente asociados a losContaminantes Orgánicos Persistentes(COPs).

e. Regular criterios de preservación, conserva-ción, ahorro y usos sustentables del agua eimplementar normas para controlar y enfren-tar la contaminación de los cuerpos de aguamediante la aplicación de condicionesexplícitas para el otorgamiento de las autori-zaciones de uso y aprovechamiento.

Política 4.5. Fomentar la adaptación y mitigación a la variabilidad climática con énfasis en el proceso de cambio climático.

a. Generar programas de adaptación y res-puesta al cambio climático que promuevanla coordinación interinstitucional, y lasocialización de sus acciones entre los dife-rentes actores clave, con particular aten-ción a ecosistemas frágiles como páramos,manglares y humedales.

b. Incorporar programas y planes de contin-gencia ante eventuales impactos originadospor el cambio de clima que puedan afectarlas infraestructuras del país.

c. Impulsar programas de adaptación a lasalteraciones climáticas, con énfasis enaquellos vinculadas con la soberanía ener-gética y alimentaria.

d. Valorar el impacto del cambio climáticosobre los bienes y servicios que proporcio-nan los distintos ecosistemas, en diferenteestado de conservación.

e. Incorporar el cambio climático como variablea considerar en los proyectos y en la evalua-ción de impactos ambientales, considerando

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las oportunidades que ofrecen los nuevosesquemas de mitigación.

f. Desarrollar actividades dirigidas a aumen-tar la concienciación y participación ciuda-dana, con énfasis en las mujeres diversas,en todas las actividades relacionadas con elcambio climático y sus implicaciones en lavida de las personas.

g. Elaborar modelos predictivos que permitanla identificación de los efectos del cambio

climático para todo el país, acompañadosde un sistema de información estadístico ycartográfico.

h. Incentivar el cumplimiento de los compro-misos por parte de los países industrializa-dos sobre transferencia de tecnología yrecursos financieros como compensación alos efectos negativos del cambio de climaen los países no industrializados.

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Política 4.6. Reducir la vulnerabilidad social y ambiental ante los efectos producidospor procesos naturales y antrópicos generadores de riesgos.

a. Incorporar la gestión de riesgos en los pro-cesos de planificación, ordenamiento terri-torial, zonificación ecológica, inversión ygestión ambiental.

b. Implementar programas de organizaciónde respuestas oportunas y diferenciadas degestión de riesgos, para disminuir la vulne-rabilidad de la población ante diversasamenazas.

c. Fomentar acciones de manejo integral, efi-ciente y sustentable de las tierras y cuencashidrográficas que impulsen su conservacióny restauración con énfasis en tecnologías

apropiadas y ancestrales que sean viablespara las realidades locales.

d. Implementar un sistema de investigación ymonitoreo de alerta temprana en poblacio-nes expuestas a diferentes amenazas.

e. Desarrollar modelos específicos para el sectorseguros (modelos catastróficos), que combi-nen riesgo y los parámetros financieros delseguro y reaseguro, para recrear eventoshistóricos y estimar pérdidas futuras.

f. Analizar la vulnerabilidad y el aporte a laadaptación al cambio climático de infraes-tructuras estratégicas existentes y futuras.

Política 4.7. Incorporar el enfoque ambiental en los procesos sociales, económicos y culturales dentro de la gestión pública.

a. Fomentar y aplicar propuestas integralesde conservación del patrimonio natural,manejo sostenible, contaminación evita-da y protección de comunidades, conénfasis en la iniciativa por la no-extrac-ción de crudo en el campo Yasuní -Ishpingo-Tambococha-Tiputini (ITT),para la construcción de un sistema alter-nativo de generación económica.

b. Institucionalizar las consideracionesambientales en el diseño de las políticaspúblicas del país.

c. Impulsar los procesos sostenidos de gestiónde conocimiento en materia ambiental.

d. Incorporar consideraciones ambientales yde economía endógena para el Buen Vivir

en la toma de decisiones en los sectoresproductivos públicos y privados.

e. Promover productos de calidad, con bajoimpacto ambiental y alto valor agregado,en particular de los generados en la eco-nomía social y solidaria, con certificaciónde la calidad ambiental.

f. Desarrollar planes y programas que impul-sen el uso sostenible del patrimonio naturaly la generación de bioconocimiento y servi-cios ambientales.

g. Fomentar las actividades alternativas a laextracción de los recursos naturales, gene-rando actividades productivas con el prin-cipio de soberanía alimentaria, a través dela producción agroecológica, acuícola yotras alternativas.

4. Metas

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4.1.1. Incrementar en 5 puntos porcentuales elárea de territorio bajo conservación omanejo ambiental hasta el 2013.

4.1.2. Incluir 2.521 km2 de superficie marino-costera y continental bajo conservación omanejo ambiental hasta el 2013.

4.1.3. Reducir en un 30% la tasa de deforesta-ción hasta el 2013.

4.2.1. Reducir a 0,0001 mg/l la presencia demercurio en la actividad minera hasta el2013.

4.3.1. Aumentar en 1.091 MW. la capacidadinstalada, hasta el 2013, y 487 MW máshasta el 2014.

4.3.2. Disminuir la huella ecológica de talmanera que no sobrepase la biocapacidaddel Ecuador hasta el 2013.

4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de ener-gías alternativas en el total de la capaci-dad instalada hasta el 2013.

4.3.4. Alcanzar el 97% las viviendas con servi-cio eléctrico hasta el 2013.

4.3.5. Alcanzar el 98% las viviendas en zonaurbana con servicio eléctrico hasta el2013.

4.3.6. Alcanzar el 96% las viviendas zona ruralcon servicio eléctrico hasta el 2013.

4.4.1. Mantener las concentraciones promedioanuales de contaminantes de aire bajo losestándares permisibles hasta el 2013.

4.4.2. Remediar el 60% de los pasivos ambienta-les hasta el 2013.

4.4.3. Reducir en 40% la cantidad de PBChasta el 2013.

4.4.4. Reducir en 60% la cantidad de plaguici-das (COPS) hasta el 2013.

4.5.1. Reducir al 23% el nivel de amenaza altodel índice de vulnerabilidad de ecosiste-mas a cambio climático, y al 69% el nivelde amenaza medio hasta el 2013.

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1. Fundamento

La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad esel fundamento de la autoridad. Su ejercicio se daa través de los órganos del poder público y de lasformas de participación directa, previstas en laCarta Política. Uno de los deberes primordialesdel Estado ecuatoriano es garantizar y defender lasoberanía nacional.

La soberanía ha sido pensada desde la integridadterritorial y jurídica. La Constitución de 2008supera este concepto tradicional y defensivo. Seentiende a la soberanía a partir de sus implicacio-nes políticas, territoriales, alimentarias, energéti-cas, económicas y culturales. Garantizar lasoberanía, en estos términos, implica mantener ydefender la autodeterminación e independenciapolítica del Estado, interna e internacionalmente.

Para ello, y como expresión de la soberanía popu-lar, se reconocen diversas formas de organizaciónde la sociedad, dirigidas a desarrollar procesos deautodeterminación, incidencia en las decisiones ypolíticas públicas, control social de todos los nive-les de gobierno y de las entidades públicas y priva-das que prestan servicios públicos.

La nueva visión de soberanía deja atrás a lossupuestos homogeneizadores de la nación mestiza yenfatiza en la necesidad de reconocer la diversidadde los pueblos y nacionalidades. En el caso ecuato-riano, los procesos de resistencia de los pueblos,nacionalidades, organizaciones y movimientossociales frustraron las aspiraciones asimilacionistasde una élite gobernante que, durante 200 años devida republicana, fue incapaz de proponer un pro-yecto de país al margen de los postulados e intere-ses de las potencias extranjeras, lo que generódependencia política, económica, social y cultural.El reconocimiento de la plurinacionalidad a escalaconstitucional es el resultado histórico de la luchade los pueblos por la unidad en la diversidad, y porlograr formas de desarrollo propias, mediante unasoberanía integral.

El Gobierno Nacional busca insertar estratégica yactivamente al Ecuador en el orden económico ypolítico internacional, desde la perspectiva de laintegración soberana de los pueblos. Esta integra-ción supone el respeto mutuo de los Estados, elreconocimiento de la diversidad y la diferencia delos distintos grupos humanos que comparten elterritorio, y la protección e inclusión de los con-nacionales más allá de las fronteras.

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Objetivo 5:Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana

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Como parte del concepto de soberanía, elGobierno reconoce la necesidad de avanzar en laconstrucción de una nueva arquitectura financie-ra regional. En el ámbito de la promoción del mul-tilateralismo y la negociación en bloque, se buscala integración de convergencias y coincidencias,en la que prevalezcan los intereses y objetivosecuatorianos, para propiciar la transformaciónproductiva del país, sobre la base de la Estrategiapara el Buen Vivir.

El Estado rechaza las relaciones de sumisión inter-nacional y defiende al Ecuador como un territoriode paz. Pone especial énfasis en no permitir lacesión de la soberanía, tal como ocurrió con labase de Manta, que fue posible por la complicidady entreguismo de gobiernos pasados. La políticaexterior ecuatoriana se reorienta hacia las relacio-nes Sur-Sur, propicia el diálogo y la construcciónde relaciones simétricas entre iguales, que facili-ten la economía endógena para el Buen Vivir y lageneración de pensamiento propio.

El ejercicio de la soberanía integral busca la satis-facción de las necesidades básicas de la ciudada-nía. La soberanía alimentaria propone un cambiosustancial frente a una condición histórica dedependencia y vulnerabilidad, en lo concernientea la producción y el consumo. La soberanía ener-gética no se puede alcanzar en detrimento de lasoberanía alimentaria, ni puede afectar el derechode la población al agua.

La necesidad de recuperar los instrumentos econó-micos y financieros del Estado, revertir los patro-nes de endeudamiento externo, y alinear lacooperación internacional y la inversión extranje-ra con los objetivos nacionales de desarrollo, entorno a los intereses soberanos, es una premisabásica de la política estatal. La recuperación de lasoberanía en el espectro radioeléctrico y en la pro-ducción cultural con contenidos propios, es partede esta nueva concepción.

La defensa irrestricta de la soberanía y la protec-ción del territorio patrio necesitan un marcoinstitucional y un entorno social que garanticen elgoce pleno de los derechos humanos y el Buen

Vivir. Solamente de ese modo será posible la recu-peración plena de la soberanía.

2. Diagnóstico

Empezando en la década de los ochenta y durantelos noventa, la influencia de actores externos en laelaboración de las políticas públicas, sobre todo enmateria económica, marcó la tónica de la(in)gobernabilidad en América Latina (Ezcurra,1998). A finales de los noventa e inicios del sigloXXI, sin embargo, la aparición de líderes deizquierda pareció indicar un cambio significativode rumbo. Aunque con importantes matices entrelos países, la izquierda latinoamericana ha resurgi-do desde fines de los 1990s.47 Esto ha significadoque, en lugar de seguir las recomendaciones yrecetas de organismos internacionales como elFondo Monetario Internacional (FMI), los nuevosgobiernos pasaron a criticarlas duramente y acambiar la ortodoxia mercado-céntrica planteadaen la década pasada.

De esta manera, como reacción a la apertura de losmercados y el libre flujo de capitales, el discursopolítico de la izquierda latinoamericana ha toma-do como bandera de lucha la soberanía, redefi-niéndola. Esta redefinición de la soberanía,sumada al ahínco puesto por los nuevos líderespara ejercerla plenamente, hace de AméricaLatina un punto geográfico de transformaciónpolítica. Es ahora cuando se retoma la capacidadlegítima de cada Estado para tomar decisiones sinintromisión de agentes externos.

Ecuador se ha caracterizado por ser un Estadopacífico, respetuoso y solidario. Sin embargo, enla medida en que la soberanía implica no sólo elpleno ejercicio de los derechos soberanos delEstado sobre los suelos, el espacio aéreo y elespacio marítimo, sino que además involucra lalibertad y la autodeterminación en todo nivel,Ecuador ha padecido de severos déficits de sobe-ranía. Fue justamente durante los años delConsenso de Washington y el auge del neolibe-ralismo cuando el Estado vio más afectada susoberanía.

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47 Para mayor información sobre este debate, se sugiere revisar Rodríguez, Barrett y Chávez (2005), Castañeda (2006) yRamírez (2006).

Durante años, los intereses foráneos contaroncon un virtual poder de veto sobre los gobiernos.El florecimiento de organizaciones no guberna-mentales, muchas de las cuales buscaron suplirfunciones estatales o convertirse en entes para-estatales, en muchos casos causó la imposiciónde agendas foráneas sobre los gobiernos naciona-les. Además, los organismos crediticios, en laforma de condicionalidades, conculcaron siste-máticamente la soberanía política de losEstados, muchas veces con la complicidad degobernantes y élites entreguistas.

Hoy en día, se deja atrás al servilismo políticopara encontrar relaciones simétricas entre pares.El Estado no puede ser un objeto ni de manipu-lación externa ni tampoco interna por medio degrupos de interés o poderosos conglomeradoseconómicos.

Hacia fuera, la estrecha relación entre los man-datarios suramericanos y latinoamericanos tras-toca la economía del poder mundial, mostrandola autonomía e independencia de la región fren-te a los Estados Unidos. La propuesta de crearuna Organización de Estados Latinoamericanosy el Caribe (OELAC) apunta hacia quebrar lahistórica tutela de los Estados Unidos a través dela Organización de Estados Americanos (OEA),sin negar que las relaciones hemisféricas tienengran importancia en la geopolítica mundial.

Hacia dentro, la recuperación de la soberaníapolítica pasa por la radicalización de la democra-cia, con mecanismos e instituciones participati-vas que tengan real incidencia en la toma dedecisiones. Una democracia participativa vieneasí a reemplazar el modelo elitista de democraciaexcluyente. Una democracia de ciudadanos yciudadanas que ejercen y exigen sus derechos enigualdad de condiciones, sin discriminaciónalguna, es la clave fundamental para tener unEstado soberano que responde al interés públicoy procura el Buen Vivir de todos y todas.

El abanico que nos abre la Constitución en loreferente a la soberanía permite abordar el temadesde sus implicaciones políticas en diferentesaristas, sin perder, una visión integral de su ejer-cicio pleno.

Soberanía Territorial

La expresión territorial de la soberanía es elpilar fundamental de la modernidad y delEstado. El principio rector en materia de sobe-ranía dice que esta se ejerce donde se tiene realcapacidad para hacerlo. Frecuentemente, laproblemática ha sido postulada desde lo estric-tamente militar. No obstante, la integridadterritorial rebasa el control bélico-geográficodel territorio. Con ello se quiere decir que elEstado hace presencia en sus territorios en par-ticular desde la provisión y acceso a servicios.Lo importante es que la presencia del Estado, ensus diversas formas, es precondición para el realdominio territorial y la consolidación de unespacio político nacional.

Si bien es cierto que los Estados modernos serelacionan a través de un orden internacionalque se estructura en torno a principios de exclu-sión mutua e independencia, resulta fundamen-tal pensar la soberanía en su dimensión interna,puesto que no es suficiente tener soberanía fren-te a los demás Estados sino tener control sobreel territorio y contar con su población. La segu-ridad interna del país prevé la garantía de dere-chos para todos y todas, así como su exigibilidadsin importar en qué parte del territorio seencuentren. Esto aporta a la seguridad integralde la población ecuatoriana y a la preservacióndel Estado soberano y unitario, sin dar pie aeventuales pretensiones secesionistas.

El punto más crítico del ejercicio territorial dela soberanía se encuentra en las fronteras. Enrelación al resto del territorio nacional, en lafranja fronteriza existe una clara asimetría enlos niveles de desarrollo, así como en la canti-dad y la calidad de oportunidades en lo territo-rial y en lo social. Como se puede ver en elMapa 7.5.1., la pobreza generalizada en estasregiones remarca el histórico abandono porparte del Estado, situación que apenas se hacomenzado a revertir con el actual gobierno, elcual busca incrementar la presencia del Estadoen estos territorios.

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Mapa 7.5.1: Pobreza extrema por NBI en la Franja Fronteriza

Fuente: INEC.

Elaboración: SENPLADES.

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Se reconoce que una mayor y mejor presencia delEstado es fundamental para el ejercicio de la sobera-nía dentro de las fronteras así como su proyecciónhacia fuera. Sin embargo, la presencia estatal no seda solo desde el ámbito punitivo-coercitivo ni tam-poco enteramente desde la disuasión o la conten-ción, sino a través del desarrollo, priorizando lasatisfacción de las necesidades básicas de las personasen las fronteras. Es decir que no se trata simplemen-te de incrementar el número de efectivos apostadosa lo largo de la frontera, sino de construir un imagi-nario colectivo de ecuatorianidad a través de la pre-sencia de un Estado promotor del desarrollo.

Ciertamente, esto es de suma importancia en estasregiones, donde la pobreza ha sido un factor dina-mizador de la inseguridad, de los diferentes tipos deviolencias, en particular la violencia de género y laintrafamiliar, y de la mala utilización y sobreexplo-tación de los recursos naturales. Esta situación ha

ahondado las severas problemáticas sociales dentrode estas estratégicas zonas del territorio patrio.

La Constitución, en respuesta, ha planteado lanecesidad de dar especial atención a los cantonescuyos territorios se encuentren total o parcialmen-te dentro de una franja fronteriza de cuarenta kiló-metros. Esta perspectiva de desarrollo que, entreotras cosas, plantea aumentar una esfera públicapara aliviar la violencia, es una respuesta de pazdel Ecuador. El Gobierno se interesa en articularlas intervenciones del Estado en la franja fronte-riza, coordinándolas para que se actúe en estaszonas primero y mejor. En la frontera norte, esto esparticularmente necesario puesto que los impactosnegativos del Plan Colombia han deteriorado lacalidad de vida de la población, sobre todo de losgrupos de atención prioritaria, así como la vigen-cia de los derechos humanos. En la frontera conPerú, por otra parte, se debe seguir afianzando el

desarrollo regional tras la firma de la paz, a través deprogramas y proyectos que preserven el patrimonioambiental y cultural de las zonas, a la vez que gene-ren su desarrollo, sin descuidar temas fundamenta-les para la paz como el desminado.

La idea fundamental, entonces, es afianzar unacultura de paz, acompañada por desarrollo socio -económico como la mejor manera de ejercer yreclamar soberanía, a la vez que se garantiza laseguridad integral de las y los habitantes, respe-tando su diversidad étnica y cultural, y evitandopor sobre todo su injusta criminalización.

El sector de la defensa nacional juega un papelclave en todo esto. Siendo su misión fundamentalla defensa de la soberanía y la integridad territorial,no se deja de lado la protección de los derechos,

libertades y garantías de las y los ciudadanos.48

Estos dos grandes componentes son de sumaimportancia para el Estado, puesto que la integri-dad territorial sienta las bases para las demás sobe-ranías, no debiéndose permitir que hechos como elde Angostura vuelvan a ocurrir, puesto que el desa-rrollo no se pueda dar sin seguridad.49

Para ejercer soberanía, el Estado comprende quedebe estar presente a lo largo y ancho de todo elpaís, garantizando la defensa irrestricta del territo-rio patrio y promoviendo el desarrollo para todossus habitantes, incluyendo las localidades másapartadas (ver Mapa 7.5.2). Esta visión compre-hensiva se extiende más allá de las fronteras, haciatodo el territorio ecuatoriano: continental, isleño,marítimo, aéreo, ultramarino y espacial, ademásdel espectro radioeléctrico.

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Mapa 7.5.2: Localidades en la Franja Fronteriza

Fuente: INEC.

Elaboración: SENPLADES.

48 Así lo establece el artículo 158 de la Constitución. Allí se dice que las FF.AA. tienen como misión fundamental ladefensa de la soberanía y la integridad territorial, pero también se dice que las FF.AA. y la Policía Nacional son insti-tuciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos.

49 El 1 de marzo de 2008, fuerzas regulares de Colombia incursionaron militarmente, sin previo aviso al Gobierno ecuato-riano, en territorio del Ecuador. El hecho se conoce como Operación Fénix o bombardeo de Angostura.

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En línea con el territorio, el Gobierno Nacional asume el compromiso de preservar el patrimonionatural del Estado. En su riqueza natural, Ecuadores un territorio con enormes cualidades geopolíti-cas, por lo que su defensa es de vital importanciapara la preservación del Estado y para garantizarcondiciones dignas de vida para sus ciudadanos yciudadanas. Es deber del Estado velar por susbosques, por sus reservas petrolíferas, por susreservas minerales, por sus cuencas hidrográficas,por sus recursos ictiológicos y demás recursos cuyovalor es incalculable para las y los ecuatorianos.

Ecuador defiende su espacio marítimo, el cual yaha sido establecido y delimitado. Así, el ejerciciode la soberanía del Estado se da tanto sobre el marcomo sobre su correspondiente plataforma subma-rina, sobreentendiéndose que también se ejercesoberanía sobre los recursos allí existentes. ElEstado vela por la integridad de su mar territorial,defendiendo sus posiciones estratégicas.

En el aire, el Estado también desarrolla sus capaci-dades soberanas. La defensa y control del espaciosuprayacente garantizan su uso y aprovecha-miento para fines pacíficos. En materia espacial,Ecuador defiende su derecho legítimo y soberanosobre la órbita geoestacionaria, además de buscarel aprovechamiento de la misma para que el paísse beneficie de la tecnología espacial en ámbitosde seguridad y defensa, catastros, telemedicina,educación, entre otros.

De igual manera, con la base Pedro VicenteMaldonado y a través de su participación proposi-tiva en el Tratado Antártico, el país también man-tiene su presencia en la Antártica y buscabeneficios en materia de investigación. No menosimportante para el ejercicio soberano del Estado,es su control del espectro radioeléctrico, propi-ciando un acceso en igualdad de condiciones paraestaciones de radio y televisión públicas, privadasy comunitarias.

La soberanía del Estado sobre el territorio, porúltimo, se complementa con la capacidad delEstado para tomar decisiones responsables einformadas sobre los usos que da a sus recursosnaturales. Desde la perspectiva de la soberanía,los intereses estratégicos del Estado no pueden

verse comprometidos por los intereses de otrosEstados, ni por aquellos de agentes foráneos onacionales. La soberanía exige que el Estado ejer-za su rol sobre todo el territorio patrio, sin cesio-nes o rendiciones.

Soberanía AlimentariaLa dependencia y vulnerabilidad que genera laimportación excesiva de alimentos, en particularde aquellos primordiales para la alimentación de lapoblación, tiene el potencial de restar capacidadessoberanas a los Estados. La presión demográficasobre la producción de alimentos plantea escena-rios de potenciales conflictos sobre fuentes limita-das de alimentos. Toda vez que la degradación delos suelos y el desgaste de las fuentes de riegoagravan las condiciones productivas, la competen-cia en los mercados mundiales de alimentos hacenque el Estado Ecuatoriano defienda su soberaníaalimentaria desde sus implicancias geopolíticas.50

Anteriormente, en los años setenta, la atenciónmundial se enfocaba fundamentalmente en laoferta y almacenamiento de alimentos. Durante laConferencia Mundial Alimentaria de 1974 secontempló la oferta alimentaria global comofactor esencial para responder a la escasa disponi-bilidad de alimentos en algunas regiones deÁfrica y otros países con déficits alimentarios(United Nations, 1975).

Sin embargo, en los años ochenta resultó evidenteque la oferta no bastaba por sí sola para asegurar elacceso de la población a los alimentos. Dos situa-ciones quedaron demostradas: 1) que las hambru-nas ocurren sin que exista déficit de alimentos anivel mundial, y 2) que el acceso a los alimentosdepende de los ingresos y derechos que individuosy familias puedan tener en el entorno social e ins-titucional donde se desenvuelven (Sen, 2000).

A comienzos de los noventa se incorporó el términoSeguridad Nutricional, considerando que las condi-ciones de desnutrición no obedecen únicamente alescaso consumo de alimentos, sino también a lascondiciones de salud en la población. Es decir, defi-cientes condiciones sanitarias propician infeccionesy enfermedades que impiden la ingesta y aprovecha-miento de los alimentos, lo cual se suma a la inade-cuada distribución global de los mismos.

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50 Se puede encontrar un abordaje más comprehensivo de la Soberanía Alimentaria en el Objetivo 11.

Actualmente, el término Soberanía Alimentariasurge de su predecesor: la seguridad alimentaria.51

Se rebasa a la seguridad alimentaria porque no essuficiente tener acceso en todo momento a los ali-mentos que necesitamos para llevar una vida acti-va y sana, sino que dichos alimentos debenresponder a las necesidades históricas y culturalesde los pueblos, no alentándose una importaciónindiscriminada de alimentos procesados ni tampo-co favoreciendo una lógica agroindustrial mono-polística; pero por sobre todo auspiciando unaprovisión estratégica y soberana de alimentos queno afecte la independencia del Estado.

Ahora bien, a pesar de que los debates alimentarioshan estado vinculados a las estrategias globalessobre la eliminación de la pobreza, en el caso ecua-toriano la soberanía alimentaria no ha sido, hastahace poco, una prioridad de la gestión gubernamen-tal. La Constitución de Montecristi revierte esasituación y postula a la soberanía alimentaria comoun eje rector del Estado, lo que desde este objetivonacional de desarrollo da pie a una planificación dela producción agrícola para contar con mecanismosde distribución y comercialización que ayuden amantener y defender nuestro patrimonio genético yarticulen una política exportación e importación dealimentos pensada desde la geopolítica.

Soberanía EnergéticaLa historia reciente de la región refleja la importan-cia de los países por propender hacia un suministroenergético propio, en cantidades suficientes, conprecios competitivos y que no degraden el medioambiente. El reto es pasar de ser importadores netosde energía a ser exportadores.

El contar con fuentes propias de suministro ener-gético trasciende lo económico y financiero, puestoque no sólo se trata de abaratar los costos sino de

tener una posición soberana que no puede versecomprometida por presiones externas o amenazasde interrupción de flujos, como sucede, porejemplo, en Europa con relación a Rusia. La situa-ción de vulnerabilidad de Estados Unidos tambiénes un claro ejemplo de las enormes repercusionesque tiene el ser excesivamente dependiente deotros países para el abastecimiento interno deenergía (Klare, 2004).

La soberanía energética es, además, imprescindibleen los esfuerzos del gobierno por lograr el cambiode matriz energética.52 Consciente de las transfor-maciones venideras por consecuencia del picopetrolero y gasífero (Brown, 2006), el gobiernoapunta hacia formas alternativas de generaciónenergética, con grandes proyectos hidroeléctricospara aprovechar al máximo nuestro potencialhídrico, sin descartar otras fuentes de energía comola eólica, geotérmica o biocombustibles de segundageneración, procurando reducir al mínimo losimpactos negativos en el medio ambiente, con tec-nologías limpias y adecuadas.

En el marco de esta soberanía, Ecuador tiene elreto de posicionarse de la mejor manera posibledentro de los corredores energéticos de la región yel continente. La integración latinoamericanadependerá en gran medida de los vínculos concre-tos que tengan las naciones a través de sus Estados.En iniciativas regionales de integración energé-tica, Ecuador puede ganar más peso en la regiónAndina y en Suramérica.

Soberanía Económica y FinancieraUna de las principales condicionantes para elejercicio pleno de la soberanía ha sido la depen-dencia económica que el Ecuador ha tenido conotros agentes. El endeudamiento externo del paístiene una larga trayectoria histórica que se

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51 El Foro Mundial para la Soberanía Alimentaria, realizado en 2007, la definió como: «El derecho de los pueblos a acce-der a alimentos saludables y culturalmente adecuados, producidos mediante métodos ecológicamente correctos y sus-tentables, y su derecho de definir sus propios sistemas de alimentación y agricultura. Coloca a aquellos que producen,distribuyen y consumen los alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias en lugar de las necesidadesdel mercado y de las corporaciones. Defiende los intereses y la inclusión de la próxima generación. Ofrece una estrate-gia para resistir y desmantelar el actual régimen de comercio y alimentación, y se dirige a sistemas de alimentación, pro-ducción de granjas, pastoreo y pesca determinados por los productores locales. [...] Asegura que el uso y manejo denuestras tierras, territorios, aguas, semillas, ganado y biodiversidad estén en las manos de aquellos que producen losalimentos. [...] Implica nuevas relaciones sociales libres de opresión e inequidades entre hombres y mujeres, pueblos,grupos raciales, clases sociales y generaciones» (Declaración de Nyéléni, 2007).

52 Dentro del Objetivo 4 del Plan Nacional de Desarrollo se desarrolla este tema.

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remonta a los inicios de la República. Sin embar-go, fue a partir de finales de la década de lossetenta que el endeudamiento del Estado creció

de manera indiscriminada, prácticamente hipote-cando el desarrollo de las y los ecuatorianos, comose ve en el Cuadro 7.5.1.

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Cuadro 7.5.1: Incremento de la Deuda a fines de los años setenta

Fuente: BCE.

Elaboración: SENPLADES.

Durante los años noventa el Ecuador sirvió sudeuda externa casi religiosamente, hasta conver-tirla en un «lastre con el cual los mandatariosaprendieron a convivir» (Terán, 2000). Por cum-plir con los acreedores internacionales y bajo cri-terios de austeridad fiscal los gobiernos delpasado dejaron de invertir en la población, sacri-ficando los servicios de salud, educación, sanea-miento y alimentación. La deuda externa fue, así,un instrumento de saqueo de los recursos finan-cieros de las y los ecuatorianos: entre 1976 y2006 se hizo una transferencia neta de USD7.130 millones (CAIC, 2008).

Empeorando la situación, pese a los sacrificiosforzados sobre la población, la deuda continuabacreciendo, con intereses acumulándose sobreintereses. En términos prácticos, Ecuador pagócon creces los créditos que contrajo, como lodemostró el trabajo de la Comisión para laAuditoría Integral del Crédito Público (CAIC).No obstante, los intereses de la deuda externacon la banca privada internacional (los BonosGlobal) hasta el 2007 consumían USD 392millones anuales.

El endeudamiento del Estado marcó la evolu-ción histórica del Ecuador, repercutiendo nega-tivamente no sólo en su población y en sus

recursos (económicos, culturales y ambientales)sino en una situación internacional de debili-dad. La deuda se volvió un instrumento dedominio político, en una modalidad financierade colonización. Hoy en día todavía el paíspadece las secuelas de aquel sistema nefasto deexplotación.

Con decisión, el Gobierno Nacional ha tomadoacciones concretas para recuperar su soberaníanacional en la materia, e ir hacia la consolida-ción de una Nueva Arquitectura Financiera. Eltrabajo de la CAIC sentó precedente en elmundo sobre la decisión soberana de un Estadode separar a la deuda legítima de aquella ilegíti-ma. Igualmente importante, la recompra debonos a una fracción de su precio nominaldevuelve movilidad al Gobierno para la deter-minación de políticas económicas soberanas(ver Gráfico 7.5.1). Esto permite que el país des-pliegue una estrategia soberana de endeuda-miento que privilegie el desarrollo de lapoblación, con visión a futuro para no penalizara las generaciones de ecuatorianas y ecuatoria-nos que todavía no nacen. Del mismo modo,ahora se busca que los dineros foráneos sirvanlos intereses del país, alineando su uso necesaria-mente con las políticas, estrategias y metas delos objetivos nacionales de desarrollo.

Gráfico 7.5.1: Evolución de la Deuda Externa (1976-2008)

Fuente: BCE, 2009.

Elaboración: SENPLADES.

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Soberanía ComercialLa soberanía económica también se traduce en locomercial. La búsqueda de relaciones más equili-bradas, justas y provechosas para el Ecuador se cruzacon la necesidad de diversificar tanto los destinoscomo la composición de nuestras exportaciones,siempre enfocándonos en la complementariedadentre los países y en las potencialidades específicasde cada región del país. Una estrategia comercialsoberana necesariamente debe considerar losefectos que una dependencia comercial excesivagenera sobre los espacios de toma de decisiones.

Las cifras de comercio, según el Banco Central,muestran que dependemos sobremanera depocos mercados. El 93,3% de nuestras exporta-ciones se concentra en apenas 24 países. En tansólo dos países –EE.UU. y Perú– se concentramás del 50% de nuestras exportaciones, como seevidencia en el Gráfico 7.5.2. Esto nos habla deuna inercia comercial que no ha explotado lospotenciales del Ecuador como país exportadorhacia países no tradicionales, con los cuales sepodrían generar mejores y mayores relacionesde intercambio.

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Gráfico 7.5.2: Exportaciones del Ecuador en 2008 (superiores al 0,5%)

Fuente: BCE.

Elaboración: SENPLADES.

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En materia de importaciones, la situación tambiénrefleja una alta concentración. De 24 países pro-viene el 93,2% de las importaciones que realiza elEcuador, siendo EE.UU. el país que más contribu-

ye a nuestras compras internacionales (ver Gráfico7.5.3). Esto indica claramente el nivel de depen-dencia de la balanza comercial ecuatoriana respec-to de las condiciones del mercado norteamericano.

Gráfico 7.5.3: Importaciones del Ecuador en el 2008 (superiores al 0,5%)

Fuente: BCE.

Elaboración: SENPLADES.

Es igualmente preocupante que, hoy por hoy, el87.9% de las exportaciones de Ecuador correspon-de a una lista de apenas 3 productos. Solo el crudorepresenta el 62.58% de las exportaciones ecuato-

rianas, haciendo al país extremadamente vulnera-ble a crisis internacionales y a los cambios en lospatrones de consumo de los países industrializados(Schuldt y Acosta, 2006).

Inclusive dentro de la Comunidad Andina deNaciones, Ecuador ha venido experimentando undéficit constante de balanza comercial (ver Gráfico7.5.4), pese a que en los últimos años se ha logrado

corregir esta situación, en gran medida gracias a laspolíticas adoptadas por el Gobierno, en el ejerciciosoberano de sus derechos, para restringir ciertasimportaciones, en particular de bienes suntuarios.

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Cuadro 7.5.2: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares)

Fuente: BCE.

Elaboración: SENPLADES.

Gráfico 7.5.4: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares)

Fuente: BCE.

Elaboración: SENPLADES.

En el hemisferio, como muestra el Gráfico 7.5.5,Ecuador también debe hacer esfuerzos por incre-mentar su balanza comercial con países comoMéxico, Brasil y Argentina. Es preciso considerarque el país debe potenciar su balanza comercial no

petrolera para evitar distorsiones. Ecuador es unpaís con grandes posibilidades de mejorar su posi-ción comercial en el mundo y se debe ir trabajan-do en ese sentido, no sólo por temas económicossino también desde la geopolítica.

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Gráfico 7.5.5: Balanza comercial con países americanos, menos los países andinos

(en millones de dólares)

Fuente: BCE.

Elaboración: SENPLADES.

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La ubicación estratégica del Ecuador facilitaría suconversión en un nodo importante del mercadomundial. Lastimosamente, no se ha logrado explo-tar el potencial del Ecuador en la materia. Entablarprovechosas relaciones con países no tradicionales,además de robustecer las actuales, es una misióndel Gobierno para mejorar la posición de Ecuadoren el concierto internacional. Esto daría paso auna sustitución selectiva de exportaciones quebeneficie a la industria nacional. En suma, debe-mos sentar las bases para la transformación de lasantiguas formas de producción que orientabannuestro comercio a la exportación de bienes pri-marios por una economía terciario exportadora delbioconocimiento y el turismo.

Ello representa un cambio radical en el esquema deacumulación de la economía del país, propiciandoel desarrollo de diferentes recursos más allá de losmonetarios, como el tecnológico, el ambiental, elsocial y el infraestructural, entre otros.Fundamentalmente, las personas vuelven a serentendidas desde sus capacidades sociales. La sobe-ranía comercial constituye elemento primordial de

ello, puesto que observa el intercambio desde laintegración de los pueblos más que desde la gene-ración de excedentes en una dispar distribucióninternacional del trabajo.

Inserción estratégica y soberana delEcuador en el mundo e integraciónlatinoamericanaLa lógica del sistema neoliberal ha hecho que el mer-cado sea el eje regulador de las relaciones internacio-nales. Esto ha debilitado de manera notable alEstado como actor preponderante y como garantedel interés público. Romper con esa lógica pasa porconstruir un sistema mundo más equitativo. Aquelloconlleva pensar en una modalidad cosmopolita dejusticia transnacional y supranacional, que incentiverelaciones armónicas y respetuosas entre los Estadosy los pueblos. La inserción estratégica y soberana delEcuador propicia un escenario nuevo que rompe esaidea centrada en el mercado. El énfasis cambia haciala economía endógena para el Buen Vivir.

Actualmente, los acelerados procesos de globali-zación obligan a los Estados a asumir un rol más

activo en su modo de interrelacionarse con los dife-rentes actores de la nueva economía mundial delpoder. Superando el paradigma de la unipolaridad,el mundo se encuentra ante una realidad multipolar.Las fuentes tradicionales del poder (las armas y elcapital), asimismo, se ven rebasadas por nuevasfuentes legítimas del poder como lo cultural, lo bio-genético, lo ambiental y lo simbólico. En ese marco,Ecuador, por sus propios derechos, se reafirma comoun actor clave del concierto internacional y seinserta en las dinámicas de una nueva geopolítica.

Esta nueva geopolítica vincula a lo global, loregional, lo nacional y lo local, a la satisfacción denecesidades sociales, ambientales y culturales.Esto requiere una proyección del país hacia fueracon definiciones claras y objetivos concretos. Ental virtud, el Gobierno Nacional ha iniciado unaprofunda revisión de sus relaciones con la comuni-dad internacional sobre la base de los principiosde esta nueva economía geopolítica.

En ese contexto, Ecuador busca consolidar losvínculos económicos existentes con sus socioscomerciales, pero haciendo énfasis en la impor-tancia de mantener relaciones justas y simétricas.Dicho esfuerzo requiere de Ecuador el manteneruna posición altiva, sobretodo en relaciones bila-terales claves, como aquella con EE.UU.

Independientemente de que los EE.UU. sigan sien-do el principal socio comercial del Ecuador, las rela-ciones con ese país siempre han ido más allá delcomercio. La agenda incluye, pero no se limita a,temas de cooperación internacional, seguridadhemisférica y narcotráfico. Desafortunadamente,las relaciones con EE.UU. se han securitizado ynarcotizado sustancialmente, atando los temas pro-ductivos y comerciales, como por ejemplo ha ocu-rrido con las preferencias arancelarias andinas(ATPDEA). El momento llama a sacar ventaja delos cambios en la administración política deEE.UU. y buscar espacios de comercio e intercam-bio independientes de los temas anti-drogas, esdecir, tratando de que la política de drogas no tengainjerencia sobre otras políticas extrínsecas.

A más de mejorar las relaciones con nuestrossocios tradicionales, el Gobierno Nacionalplantea el redireccionamiento de sus relacionesinternacionales. Se critica la hegemonía de lasrelaciones Sur-Norte para dar paso a relaciones

Sur-Sur. Un sistema latinoamericano integradoque apuesta por una eventual soberanía comúncomienza por el establecimiento de una ciudada-nía latinoamericana acorde. Los esfuerzos porcrear una moneda común o un espacio arancelariosuramericano responden a una antigua aspiraciónde unidad, y que ahora se presentan como unaposibilidad concreta.

Para mejorar las relaciones con los demás Estados,Ecuador se empeña en fortalecer su sistema jurí-dico, dando las garantías necesarias a todos losinversores y estipulando reglas claras. Así, se favo-rece el establecimiento de relaciones transparen-tes entre las empresas inversionistas extranjeras,las empresas del Ecuador y el Estado ecuatoriano.Se procura resolver cualquier eventual contro-versia por medios legales y legítimos, dandoimpulso a los mecanismos alternativos de soluciónde controversias, pero sin restar soberanía alEstado, por lo que Ecuador no reconoce al CentroInternacional de Arreglo de Diferencias Relativasa Inversiones (CIADI) como instancia legítima.El pleno respeto a la seguridad jurídica ayuda tam-bién a que los intereses privados no afecten lasrelaciones entre los Estados.

Sumado a ello, Ecuador busca ampliar sus rela-ciones con el mundo. Entre los planes, se encuen-tra el diversificar las fuentes de inversiónextranjera directa, prestando particular atencióna los países del Asia-Pacífico y de Oriente Medio.Con estos países, en el marco de fórmulas decooperación horizontal, también se busca ampliarlas complementariedades y propiciar intercam-bios académicos y tecnológicos que ayuden aldesarrollo y la generación de capacidades propiasen la población ecuatoriana.

En la agenda también entra la participación delEcuador en la Organización de Países Exportadoresde Petróleo (OPEP). El reingreso del Ecuador alorganismo debe aportar hacia relaciones más cer-canas con economías estructuralmente similares ala ecuatoriana y de las que Ecuador puede extraerimportantes lecciones para usar de la mejor mane-ra posible los recursos petroleros. El país debeseguir su participación dentro de la organización,buscando la estabilización de los precios del crudoa niveles favorables para el Estado. Esto es suma-mente importante, pues se deben aprehender laslecciones dejadas por la crisis financiera mundial

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iniciada en 2007, y la baja súbita de los precios delpetróleo.53 Si bien es cierto que el país ha reaccio-nado de manera satisfactoria gracias a las oportu-nas políticas tomadas por el Gobierno, se debetener presentes eventuales escenarios de crisis.

Adicionalmente, se debe tomar en cuenta elefecto geopolítico de la crisis, el cual ha trasto-cado el orden previo. Así, la crisis financieramundial ha permitido aumentar la participaciónde países como China en el reparto mundial depoder, haciendo que el centro de gravedad migrea nuevos espacios (Altman, 2009). Son estosnuevos espacios los que Ecuador no puede des-cuidar, por lo que debe intensificar sus relacio-nes con los países BRIC (Brasil, Rusia, India yChina). En esa línea, el grupo de Países NoAlineados también debe considerarse de sumaimportancia para la proyección geopolítica delEcuador más allá del hemisferio occidental.

En un entorno más cercano, las relaciones con laCAN siguen siendo de gran importancia paraEcuador. El país busca potenciar sus relaciones

comerciales dentro de la CAN. Aumentar losflujos de bienes y servicios propiciaría relacionesmás cercanas entre los pueblos, dando un impulsoal turismo intrarregional, aprovechando nuestradiversidad geográfica para buscar turismos acordescon las regiones y con nuestras aspiraciones de serun país con un turismo de calidad. En tal sentido,es muy importante en Ecuador empezar a hablarde un pacto de justicia intergeneracional que pro-teja al medio ambiente y que se preocupe de fenó-menos como el cambio climático.

Tales exigencias contemporáneas, nos llevan aintensificar y profundizar la integración surameri-cana a través de la UNASUR y demás iniciativasde integración en la región (CAN, MERCOSUR,ALBA). Ecuador puede posicionarse de maneraestratégica en el continente para ser el pivote dela integración, como Bruselas lo ha sido para laUnión Europea. El hecho de que Quito sea lasede de la Secretaría General de UNASUR y delConsejo Suramericano de Defensa (CSD) abreun abanico de oportunidades para el país (verMapa 7.5.3).

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53 Dicha crisis, cuyo período álgido ocurre desde septiembre de 2008, se dio a partir de problemas sistémicos, pese a quelas explicaciones tradicionales apuntan hacia eventos más puntuales como la burbuja inmobiliaria que se creó en losmercados industrializados a partir de un fenómeno hipotecario masivo (Figlewski, 2009). La facilidad de acceso a abun-dantes créditos baratos mantuvo una ficticia liquidez en los mercados internacionales. Sin respaldos veraces, los crédi-tos se volvieron incobrables, llevando a la virtual quiebra o cierre de importantes bancos mundiales con sedes en losgrandes centros financieros como Nueva York, Tokio y Londres (Landon, 2009). A ello se sumó un aumento en eldesempleo mundial debido al enfriamiento de las economías y la caída precipitada del precio del petróleo y de las expor-taciones primarias (Guangzhou, 2009).

Mapa 7.5.3 – Mapa de la Unión Suramericana de Naciones

Fuente: SENPLADES

Elaboración: SENPLADES.

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El rol de pivote debe apuntar hacia la vinculaciónmás próxima de la CAN con el MERCOSUR.Esta es una necesidad más que una opción para laefectiva construcción de UNASUR, dentro de unproceso mundial de creación de bloques supra -nacionales. La UNASUR debe ir consolidando susespacios propios en el sistema internacional, nosolo desde lo comercial, sino también desde lo polí-tico. En ese sentido, la UNASUR puede construir-se en la mejor expresión de la unidad de nuestrospueblos, dando a nuestra región el peso que real-

mente merece en la economía mundial del poder.

De manera complementaria, la incorporación delEcuador a la Alternativa Bolivariana de lasAméricas (ALBA), coloca al país en el centro delos procesos que refuerzan los lazos entre los pueblosde toda la América Latina. Pese a ser diversos ensu naturaleza, la convergencia de los diferentesmecanismos y procesos apuntan hacia una inte-gración que proyecte a la región, en sus verdaderasdimensiones, hacia el mundo (ver Mapa 7.5.4).

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Mapa 7.5.4: Mecanismos de Integración Regional (CAN, MERCOSUR y ALBA)

Fuente: UNASUR, ALBA, MERCOSUR, CAN 2009.

Elaboración: SENPLADES.

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Movilidad Humana y Derechos Humanos

La movilidad humana es clave para la sobera-nía, pues se refiere a la autodeterminación delos pueblos y al ejercicio de sus derechos. Unode los productos del neoliberalismo fue la diás-pora de más de la quinta parte de ecuatorianos,sin que el país contara con una política migra-toria de protección y promoción de derechos.Viviendo en otros países, millones de compa-triotas han debido padecer las contradiccionesde un sistema que propugna la libre movilidaddel capital y los bienes, pero no de las personas(ver Mapa 7.5.5). Se pasaba por alto que lamovilidad humana no es sólo un derecho, sino

también un mecanismo de integración conindudables y múltiples beneficios en términosde progreso, desarrollo humano y generación deriqueza.

Por ello, el Gobierno Nacional busca avanzar con-certada y gradualmente hacia la articulación de unespacio latinoamericano caracterizado por una libremovilidad informada y segura. Este espacio de inte-gración propiciaría la libre circulación de las perso-nas, el reconocimiento de la ciudadanía deresidencia entre ciudadanos latinoamericanos, laplena y efectiva vigencia de los derechos de las per-sonas migrantes y el aprovechamiento de las diná-micas benéficas que se derivan de la movilidad

humana para el desarrollo humano en nuestrospaíses. Todo ello prepararía las condiciones para elestablecimiento de una ciudadanía latinoamericana.

En todo el mundo, las personas migrantes estánexpuestas a actos de xenofobia y a la violaciónde sus derechos humanos, inclusive sometidos aformas de esclavitud moderna. En los últimosaños, nuestras y nuestros compatriotas emigra-dos han sido víctimas cotidianas de actos de

agresión xenófoba, odio racial, abuso sexual ytodo tipo de discriminaciones sociales y labora-les por su origen, y también por los procesos detráfico ilegal de personas. Agravando la situa-ción, la reciente aprobación de normativaspunitivas para los migrantes en situación irre-gular en países de acogida, con sanciones paraquienes los empleen o provean de vivienda, nohace sino precarizar los derechos fundamenta-les de las personas.

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Mapa 7.5.5: Mapa mundial de países por intensidad migratoria ecuatoriana (2009)

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

El Estado ecuatoriano, a través de su nueva polí-tica migratoria integral, hace lo posible por defen-der a sus ciudadanos y ciudadanas donde quieraque se encuentren. Trabajar por crear condicionesadecuadas para el retorno voluntario de nuestroscompatriotas debe complementarse con esfuerzospor precautelar la seguridad integral de quienesvoluntariamente quieran permanecer en elextranjero. Para ello se debe velar por el cumpli-miento del derecho al retorno, así como de losderechos a no tener que migrar, del derecho a lalibre movilidad informada y segura, y el derecho ala plena integración en las sociedades de destino.Todos estos derechos se enmarcan en el derecho

internacional, en especial en los temas de dere-chos humanos, derechos de las personas migrantesy derechos de la naturaleza.

No se debe olvidar que, las y los migrantes, ademásde enviar remesas y aportar al desarrollo económi-co del país, aportan a la construcción y preserva-ción identitaria de la ecuatorianidad, por lo que esindispensable fortalecer los vínculos del país conlas comunidades de ecuatorianos y ecuatorianasen el exterior, fomentando el apoyo a todas susmanifestaciones culturales en los distintos lugaresdonde se encuentren. Asimismo, es preciso desa-rrollar programas e incentivos que favorezcan la

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inversión productiva de remesas en el país, gene-rando mayor beneficio para los emigrantes, susfamilias y sus zonas de origen.

Es también fundamental garantizar la participa-ción ciudadana, tanto dentro del país como fuerade él. Las personas migrantes deben ser plenamen-te consideradas en el ejercicio de la democracia.La garantía de sus derechos políticos es un deberdel Estado. Igualmente, el fortalecimiento del sis-tema de atención a migrantes en el exterior cons-tituye una necesidad para la atención oportuna yeficiente de sus requerimientos. Esto llama a reali-zar campañas de información y divulgación de losderechos de nuestros connacionales en el exterior,por parte del Estado.

Además de ser un país de emigrantes, Ecuador estambién uno de inmigración, de tránsito y de refu-gio (ver Mapa 7.5.6). Aquello lo convierte en unpaís único en la región en el ámbito de la movilidad

humana. Los últimos años han visto un incre-mento acelerado de ciudadanos colombianosentrando al territorio patrio, desplazados por la vio-lencia. El gran influjo de personas ha supuesto redo-blar esfuerzos por parte del Gobierno para protegera esta población vulnerable. Las campañas de cedu-lación, por ejemplo, han significado un trabajoinédito por la paz y una muestra fiel del abiertocompromiso por la movilidad humana y la vida.También se debe destacar el proceso del RegistroAmpliado por el cual el Gobierno Nacional reco-noce la condición de refugiados a las y los ciudada-nos colombianos que huyen por la situación en supaís de origen. Este año se prevé reconocer el esta-tus de refugiados a más de 50.000 colombianos,superando lo logrado entre los años 2000-2008.Sólo entre mayo y julio de este año ya se reconocie-ron a más de 9.000 personas como refugiados, evi-denciando la importancia que se da a los derechoshumanos y al cumplimiento de los instrumentosinternacionales.

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Mapa 7.5.6: Mapa de estimación de inmigración hacia Ecuador 2008

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

Ecuador defiende la corresponsabilidad interna-cional en temas de movilidad humana. El tema delrefugio es un claro ejemplo: el Estado se compro-mete al reconocimiento del estatus de residentes atodas las personas que necesitan de proteccióninternacional, pero también tiene que exigir a lacomunidad internacional su compromiso, princi-palmente económico, para que el Estado puedareconocer todos los derechos que les son inheren-tes a ese grupo vulnerable de la población

No han sido solo ciudadanos y ciudadanas colom-bianos quienes han ingresado al país. También seha dado la entrada de importantes números deciudadanas y ciudadanos peruanos, chinos y cuba-nos, entre otros, lo cual nos invita a pensar elEcuador de modo más claro desde la intercultura-lidad, sin renunciar a sus derechos soberanos. Coneste gran influjo de personas, surge el reto degarantizar los derechos para las y los extranjerosen Ecuador, a través de, por ejemplo, campañas deregularización laboral de personas inmigrantes conestatus de residentes.

Así, el Gobierno Nacional, en el tema de movi-lidad humana, propende hacia un tratamientorecíproco de las y los migrantes. Es decir, elEcuador respeta todos los derechos de las perso-nas que inmigran, pero al mismo tiempo buscaque a las y los ecuatorianos en el exterior se lesrespete sus derechos. El principio de ciudadaníauniversal está consagrado en la Constitución yse han dado pasos en firme para respetarlo, comola decisión de retirar la exigencia de visa a losextranjeros.

Es importante reconocer que han ocurrido tam-bién desplazamientos internos de la poblaciónecuatoriana, ante los cuales la planificaciónterritorial se vuelve imprescindible. La organi-zación de los territorios con una visión integralde país, incentivando un crecimiento más orde-nado de las ciudades, es necesaria para equili-brar el territorio y permitir una movilidadhumana compatible con los objetivos naciona-les para el Buen Vivir.

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3. Políticas y Lineamientos

Política 5.1. Ejercer la soberanía y promover la convivencia pacífica de las personas en una cultura de paz.

a. Defender el interés nacional sobre interesescorporativos o particulares, ya sea de actoresnacionales o extranjeros, preservando lacapacidad decisoria del Estado frente a pro-cesos que comprometan su seguridad integral.

b. Generar mecanismos de cohesión social paramantener el carácter unitario del Estado, res-petando las múltiples diversidades.

c. Fortalecer y especializar las capacidadesestratégicas de la seguridad integral delEstado, bajo el estricto respeto de los dere-chos humanos.

d. Impulsar actividades internacionales depromoción de paz y la construcción defronteras de paz con los países vecinos.

e. Fortalecer los programas de cooperaciónhumanitaria y atención a personas refugiadasy en necesidad de protección internacional.

f. Promover el uso eficaz de los mecanismospara la protección de los derechos humanosy del derecho internacional humanitario.

g. Impulsar programas que favorezcan la con-servación y recuperación de los ecosistemasen la franja fronteriza, en coordinación conlos países vecinos.

h. Respaldar y apoyar las iniciativas de solu-ción pacífica de actuales y eventuales con-flictos internos de los Estados, respetandola soberanía de los mismos.

i. Fomentar la transparencia en la compra yel uso de armas y equipos, así como delgasto militar en general, a escala nacionaly regional en el marco de los compromisosinternacionales de registro de gastos mili-tares establecidos en instancias bilateralesy multilaterales.

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Política 5.2. Defender la integridad territorial y los derechos soberanos del Estado.

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a. Fortalecer y especializar la institucionali-dad de seguridad interna y externa, favore-ciendo la complementariedad entre lasinstituciones que velan por la seguridadintegral de Estado.

b. Defender los derechos soberanos del Estadosobre su territorio nacional a través delcontrol y vigilancia de los límites fronterizosestablecidos y sobre sus áreas de jurisdicciónnacional, incluyendo la Antártida, la órbitageoestacionaria y el espectro radioeléctrico.

c. Identificar amenazas, prevenir riesgos yreducir vulnerabilidades, para proteger a laspersonas, al patrimonio nacional y a losrecursos estratégicos del Estado.

d. Robustecer la presencia del Estado en lafranja fronteriza, considerando las particu-laridades territoriales y sociales, poniendo

énfasis en la reducción de brechas respectoal resto del territorio nacional y las brechasde género.

e. Mejorar la capacidad operativa y reestruc-turar el sector de la defensa nacional,impulsando la economía de la defensa.

f. Generar mecanismos para monitorear lasfronteras y brindar soluciones oportunas alos incidentes fronterizos, priorizando eldiálogo y los canales diplomáticos.

g. Promover una política exterior que man-tenga y exija el respeto al principio de nointervención en los asuntos internos delos Estados.

h. Transformar la institucionalidad de lainteligencia y fortalecer sus capacidadespara contribuir a la seguridad integral delEstado.

Política 5.3. Propender a la reducción de la vulnerabilidad producida por la dependencia externa alimentaria y energética.

a. Fomentar la producción de alimentos sanosy culturalmente apropiados de la canastabásica para el consumo nacional, evitandola dependencia de las importaciones y lospatrones alimenticios poco saludables.

b. Impulsar la industria nacional de alimen-tos, asegurando la recuperación y la inno-vación de productos de calidad, sanos yde alto valor nutritivo, articulando la

producción agropecuaria y con el consu-mo local.

c. Promover, gestionar y planificar el manejointegral y sustentable del agua para asegurarla disponibilidad en cantidad y calidad delrecurso hídrico para la soberanía alimenta-ria y energética.

d. Ampliar la capacidad nacional de genera-ción de energía en base a fuentes renovables.

Política 5.4. Promover el diálogo político y la negociación soberana de la cooperacióninternacional y de los instrumentos económicos.

a. Impulsar la creación de una nueva arqui-tectura financiera internacional que coad-yuve a los objetivos de producción ybienestar colectivo, con mecanismos trans-parentes y solidarios, y bajo principios dejusticia social, de género y ambiental.

b. Articular la política de endeudamientopúblico con las directrices de planificacióny presupuesto nacionales.

c. Atraer ahorro externo, en la forma deinversión extranjera directa pública y pri-vada, para proyectos de largo plazo que seansostenibles, respeten los derechos de las

personas, comunidades, pueblos y naciona-lidades, transfieran tecnología y generenempleo digno.

d. Aplicar mecanismos para utilizar los avan-ces obtenidos a través de la transferencia deciencia y tecnología en beneficio del país.

e. Desarrollar una diplomacia ciudadana decercanía que promueva la inserción estraté-gica del Ecuador en el mundo y que forta-lezca la representación del Ecuador en elextranjero.

f. Alinear la cooperación internacional conlos objetivos nacionales para el Buen Vivir,

institucionalizando mecanismos de rendi-ción de cuentas y sistemas de evaluaciónpermanente de su impacto.

g. Fomentar las relaciones comerciales y decooperación internacional con gobiernosautónomos descentralizados a lo largo delmundo.

h. Definir ámbitos de acción prioritarios parala intervención de la cooperación interna-cional en el Ecuador.

i. Promover los tratados de comercio para eldesarrollo como instrumentos para incen-tivar la complementariedad y la solidaridadentre los países.

j. Impulsar la inclusión de factores sociales enlos acuerdos de integración económica.

k. Impulsar activamente a la cooperacióntriangular y a la cooperación Sur-Sur,incentivando a las MIPYMES y a lasempresas solidarias.

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Política 5.5. Impulsar la integración con América Latina y el Caribe.

a. Apoyar a los organismos de integraciónregional y subregional para fortalecer el pro-ceso de integración andina, suramericana,latinoamericana y con el Caribe, a través demecanismos y procesos de convergencia queprofundicen la integración de los pueblos.

b. Mejorar la conectividad con AméricaLatina y el Caribe.

c. Impulsar el manejo coordinado y responsa-ble de las cuencas hidrográficas binaciona-les y regionales.

d. Coordinar convergentemente las políticaseconómicas, sociales, culturales, migrato-rias y ambientales de los países miembrosde los esquemas de integración regional delos que Ecuador es parte.

e. Priorizar la negociación en bloque juntocon los países suramericanos para lograr

acuerdos beneficiosos al incrementar elpoder de negociación de la región.

f. Fortalecer los mecanismos de concertaciónpolítica que profundicen la integraciónsuramericana.

g. Impulsar el establecimiento de zonas de pazregionales en Suramérica y los mecanismosde defensa regional.

h. Promover mecanismos que faciliten lalibre movilidad de las personas dentro dela región e incentivar los intercambiosturísticos.

i. Consolidar la institucionalidad financieraregional como alternativa a los organismosmultilaterales de crédito tradicionales, eimpulsar el uso de sistemas únicos de com-pensación regionales.

Política 5.6. Promover relaciones exteriores soberanas y estratégicas, complementarias y solidarias.

a. Insertar al país en redes internacionales querespalden y potencien la consecución de losobjetivos programáticos del Ecuador.

b. Definir lineamientos estatales estratégicossobre la comercialización de productosecuatorianos en el exterior.

c. Definir e implementar mecanismos de trans-ferencia de recursos y tecnología con impac-to social directo.

d. Potenciar las capacidades del país para inci-dir en la agenda internacional y en políti-cas bilaterales y multilaterales que, entreotros, faciliten el ejercicio de derechos ygaranticen la protección de los y las ecuato-rianas viviendo fuera del país.

e. Diversificar las exportaciones ecuatorianasal mundo, priorizando las complementarie-dades con las economías del Sur, con uncomercio justo que proteja la producción yel consumo nacional.

f. Incorporar nuevos actores en el comercioexterior, particularmente provenientes dela micro, pequeña y mediana producción ydel sector artesanal, impulsando iniciativasambientalmente responsables y generado-ras de trabajo.

g. Establecer mecanismos internacionales degarantías de exportaciones, en particularpara MIPYMES, empresas solidarias y orga-nizaciones populares, dando prioridad a

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aquellas que integren a mujeres diversas,grupos de atención prioritaria, pueblos ynacionalidades.

h. Defender los intereses comerciales nacio-nales a nivel bilateral y multilateral, esta-bleciendo, cuando sea necesario, medidasde protección para la producción y consu-mo nacional.

i. Mantener relaciones de comercio exteriorcon prevalencia de la seguridad jurídicanacional y evitando que intereses privadosafecten la relación entre los Estados.

j. Aplicar un esquema de sustitución selectivade importaciones que propicie las importa-ciones indispensables para los objetivos delBuen Vivir, especialmente las de insumospara la producción, y que desincentive las

que afecten negativamente a la producciónnacional, a la población y a la naturaleza.

k. Fortalecer institucionalmente los serviciosaduaneros para lograr eficiencia y transpa-rencia y facilitar el comercio internacional.

l. Posicionar al país en la comunidad interna-cional, a partir de su patrimonio natural, enlos mecanismos globales de lucha contra elcambio climático.

m. Promover las potencialidades turísticas delpaís en el mundo.

n. Reducir los costos de llamadas internaciona-les desde el Ecuador hacia los demás países.

o. Contribuir a los esfuerzos de los miembrosdel Tratado Antártico para la investigacióndel ambiente y el monitoreo global delcambio climático.

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Política 5.7. Combatir la delincuencia transnacional organizada en todas sus manifestaciones

a. Reforzar la prevención y sanción de delitosde trata de personas, tráfico internacionalilícito de estupefacientes y sustancias psico-trópicas, combustibles, armas y bienespatrimoniales tangibles e intangibles, asícomo el lavado de activos.

b. Promover alianzas regionales para combatirla corrupción e impulsar la transparencia dela gestión en los ámbitos público y privado.

c. Controlar el uso, distribución y comerciali-zación de precursores químicos.

d. Construir un sistema integral de preven-ción y protección a los y las víctimas detrata, tráfico y explotación internacional,orientado preferentemente a diversos ydiversas sexuales, mujeres, niños y niñas.

e. Fortalecer el control y sanción de delitoscibernéticos.

4. Metas

5.1.1. Reducir la pobreza por NBI en la fronteranorte en un 25% en el área urbana, y enun 50% en el área rural hasta el 2013.

5.1.2. Reducir la pobreza por NBI en la fronterasur en un 20% en el área urbana, y en un50% en el área rural hasta el 2013.

5.1.3. Reducir la pobreza por NBI en la fronteracentro en un 25% en el área urbana, y enun 50% en el área rural hasta el 2013.

5.1.4. No existencia de conflictos con fuerzasregulares e irregulares que afecten lasoberanía nacional o amenacen al Estadohasta el 2013.

5.2.1. Disminuir a la mitad el uso inadecuado deGLP doméstico hasta el 2013.

5.3.1. Sustituir importaciones de maíz, pasta desoya, trigo y cebada hasta reducir la parti-cipación al 40% hasta el 2013.

5.4.1. Alcanzar el 60% de los flujos de coopera-ción contabilizados en el presupuestonacional hasta el 2013.

5.5.1. Incrementar a 0,4 el índice de integraciónlatinoamericana hasta el 2013.

5.6.1. Incrementar a 0,95 la razón de exportacionesindustriales sobre las exportaciones de pro-ductos primarios no petroleros hasta el 2013.

5.6.2. Reducir a 0,65 la concentración de lasexportaciones por destino hasta el 2013.

5.6.3. Disminuir en un 13% la concentración de lasimportaciones por país de origen hasta el 2013.

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1. Fundamento

El trabajo constituye la columna vertebral de lasociedad, y es un tema fundamental de la vida delas personas y de las familias. La Constituciónecuatoriana reconoce que el trabajo es un derechoy un deber social. Asimismo, como derecho eco-nómico, es considerado fuente de realización per-sonal y base de la economía. El trabajo condensamúltiples dimensiones, materiales y simbólicas, yestá en el centro de una serie de relaciones com-plejas de producción y reproducción de la vida,que tienen implicación política, económica, labo-ral, social, ambiental y cultural.

Las interrelaciones entre trabajo, producción yreproducción económica están directamentevinculadas con la actual distribución de losmedios de producción, como resultado de la apli-cación, durante las últimas décadas, de una polí-tica neoliberal que reforzó las inequidadessociales y acentuó la exclusión heredada delmodelo primario exportador.

En la historia moderna, la explotación del trabajoha consolidado una forma de acumulación que noestá al servicio de quienes lo realizan. Se ha con-cebido al trabajo como un medio explotable y

prescindible, sometido a conveniencias y dinámi-cas externas a los fines intrínsecos de los procesosde producción, y ajenas al sostenimiento de losciclos de vida familiar y social.

La nueva Constitución consagra el respeto a ladignidad de las personas trabajadoras, a través delpleno ejercicio de sus derechos. Esto suponeremuneraciones y retribuciones justas, así comoambientes de trabajo saludables y estabilidadlaboral, a fin de lograr la modificación de las asi-metrías referentes a la situación y condición delas y los trabajadores en todo el país. El reconoci-miento integral del trabajo como un derecho y surealización en condiciones justas y dignas, es unaaspiración de larga data, cuya cabal aplicaciónexige la superación de condiciones estructuralesque han marcado históricamente una realidad deexplotación, discriminación y desigualdad, quepersiste y se reproduce.

En el Ecuador, la estructura del trabajo es hetero-génea en cuanto a las formas de organización dela producción. Muchas de estas formas han sidoinvisibilizadas y desvalorizadas a lo largo deltiempo. Tanto en el ámbito urbano como en elrural, la mayoría de procesos de producción y ladotación de servicios se basan en pequeñas y

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Objetivo 6:Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas

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medianas unidades familiares, asociativas o indi-viduales, cuyas dinámicas de economía popular,familiar y solidaria, buscan la subsistencia antesque la acumulación a gran escala. Estos procesosproductivos se han fundado, asimismo, en lamovilización de recursos tales como conocimien-tos, destrezas y ahorros locales, redes sociales yotros similares; y sus economías se han desen-vuelto en condiciones adversas, debido a la faltade reconocimiento desde el Estado.

Para el Gobierno de la Revolución Ciudadana, esde vital importancia reconocer y apoyar las distin-tas formas de organización de la producción:comunitarias, cooperativas, empresariales públicaso privadas, asociativas, familiares, domésticas,autónomas y mixtas; así como las diversas formasde trabajo –incluidas las formas autónomas deautosustento y de cuidado humano–, al igual quelas formas de reproducción y supervivencia fami-liar y vecinal. La mirada crítica de este Gobiernoreconoce la importancia del trabajo inmaterial,como un elemento fundamental de la reproduc-ción económica y social, y un generador de nuevasrelaciones sociales de producción que dotan de unvalor distinto al trabajo material.

La cooperación social, característica de las eco-nomías de autosustento y cuidado humano,constituye un elemento fundamental para laconstrucción de una economía social y solidaria,y una sociedad más equitativa. Por esto, las formasasociativas de producción deben reproducirse entodos los sectores de la economía, para generarmejores condiciones para las personas que parti-cipan en ellas.

La nueva forma de concebir el trabajo implicala generación de condiciones dignas y justaspara todas y todos los trabajadores. El Estado,para ello, actúa a través de regulaciones y accio-nes que permitan el desarrollo de las distintasformas de trabajo. Preocupado por la emigra-

ción, asimismo, genera condiciones para que losecuatorianos y ecuatorianas que retornan alpaís, como consecuencia de la actual crisis eco-nómica mundial, puedan hacerlo en condicio-nes dignas y no precarias.

2. Diagnóstico

El trabajo en el Ecuador está caracterizado poruna diversidad de modalidades, reconocidas porla Constitución. Sin embargo la anterior políti-ca pública ha dejado de lado el fomento del tra-bajo asociativo, cooperativo, entre otros, y hahecho énfasis en la generación de puesto deempleo en el sector formal, sin lograr solucionarla problemática estructural del desempleo en elpaís, y comprometiendo temas como la sobera-nía alimentaria. Esta situación se ve reflejada enlas cifras: a diciembre de 2008, la desocupaciónen el Ecuador afectó al 5,9% de la poblacióneconómicamente activa. Este desempleo estuvoacompañado con tasas de subempleo que alcan-zaron el 58,1%.

Las tasas nacionales esconden una inequidad enla distribución del desempleo y subempleo anivel étnico y de género. Como se puede apreciaren el Cuadro 7.6.1, las mujeres caracterizan ladesocupación en el Ecuador, con tasas de desem-pleo del 8,2% frente al 4,3% de los hombres. Lapoblación indígena presenta la menor tasa dedesempleo (1,8%); no obstante trabajan en con-diciones precarias y reciben salarios inferiores alos de los blanco-mestizos. Mientras tanto lapoblación negra muestra una tasa del 7,7% supe-rior al promedio nacional. El subempleo afectaen mayor proporción a la población indígena. Dehecho, a nivel nacional, el 84,6% de la pobla-ción indígena económicamente activa seencuentra subempleada. La población mestiza,negra, mulata y blanca, registra tasas de subem-pleo superiores al 50%.

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Cuadro 7.6.1: Indicadores mercado laboral, 2008

Fuente: INEC.

Elaboración: CISMIL.

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Entre la población económicamente activa delEcuador existe un porcentaje importante de jóve-nes desempleados: 11,6%. El nivel de subempleojuvenil alcanza el 57,7% (INEC, 2008).

Para la mayoría de ecuatorianos, el trabajo no lesproporciona un ingreso digno que les posibilite lasatisfacción de necesidades básicas. La brechaentre el costo de la canasta básica y el ingresomínimo fue del 26,3% en el 2008. De hecho, elcosto de la canasta básica en junio de 2008 fue$586,8, mientras que el ingreso familiar mensualfue $373,3, (INEC, 2008).

En el país se aprecian grandes diferencias sala-riales entre los sectores urbanos y rurales. Elingreso promedio, según la encuesta de empleo2008 levantada por el INEC, en el área urbanaes de $387,3, mientras que en el área rural es de$202,4. Según categoría de ocupación, existentambién diferencias marcadas: un empleado pri-vado gana en promedio $336, mientras que unempleado del gobierno gana en promedio $685(Ver Gráfico 7.6.1).

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Gráfico 7.6.1: Ingreso laboral promedio por categoría de ocupación, 2008

Fuente: INEC.

Elaboración: CISMIL.

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De igual forma que por categoría de ocupación, elsalario promedio muestra grandes disparidades:una persona que trabaja en el sector formal gana

aproximadamente $263,6 más que alguien delsector informal (Ver cuadro 7.6.2).

Cuadro 7.6.2: Ingreso laboral promedio por sector económico, 2008

Fuente: INEC.

Elaboración: CISMIL.

Según rama de actividad la situación entre áreaurbana y rural tampoco cambia en el contextonacional. En promedio, la diferencia entre áreasurbanas y rurales, por rama de actividad, es de

$160,5. Entre las ramas consideradas, la que pre-senta una mayor diferencia entre ingreso urbano yrural es la de Administración Pública y Defensa,donde la brecha es de $280,2 (Ver cuadro 7.6.3).

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Cuadro 7.6.3: Ingreso laboral promedio según rama de actividad 2008

Fuente: INEC.

Elaboración: CISMIL.

En términos de cobertura de la Seguridad Social,considerando porcentajes de la población total,11,5% de la población se encuentra afiliada alseguro general, 4,9% al seguro campesino y 1,7% al

seguro de las Fuerzas Armadas o la Policía. Esto evi-dencia que muy pocas personas tienen acceso a laprotección de la Seguridad Social, situación queafecta en especial a quienes que realizan trabajos deautoconsumo y/o de cuidado humano.

Cuadro 7.6.4: Porcentaje de personas con seguro 2008

Fuente: INEC

Elaboración: CISMIL

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A pesar de que la Constitución lo prohíbe, per-sisten formas precarias de trabajo. Apenas el35,2% de los trabajadores tienen nombramien-to o contratos permanentes. Es importante ana-lizar las diferencias que existen entre quintiles.Son los quintiles más pobres los que tienen una

mayor precariedad en los contratos: los quinti-les uno y dos alcanzan tasas de alrededor del50% de los trabajadores, comparadas a la tasa denombramientos y contratos permanentes delquintil 5, que sobrepasan el 60% de los trabaja-dores del quintil.

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Cuadro 7.6.5: Tipo de contrato por quintil de ingreso, 2008

Fuente: INEC.

Elaboración: CISMIL.

De forma igualmente atentatoria a los derechos, eltrabajo infantil forma parte de la estructura delmercado laboral. El 5,5% de los niños y niñas anivel nacional trabajan. A nivel rural, existe unmayor porcentaje de niños trabajadores: 9,72%,frente al 2,99% a nivel urbano (INEC, 2008).

Persisten también prácticas discriminatorias quevulneran los derechos de los trabajadores y las tra-bajadoras. Las mujeres perciben en promedio el75,5% de los ingresos percibidos por los hombres(INEC, 2008).

Existe una marcada discriminación laboral poretnicidad. Según la encuesta de discriminaciónracial del año 2004 del INEC, el 13% de los indí-genas sufren discriminación laboral, y lo mismosucede con el 10% de los afroecuatorianos.

El problema de la situación laboral de los disca-pacitados es importante. No existen datos quepermitan cuantificar la situación laboral de estapoblación vulnerable a nivel nacional.

Como se puede ver, la situación del trabajo enel Ecuador es crítica. A pesar de esto, el rol delEstado en la economía ha sido minimizado, yno se han implementado mecanismos directospara la generación de trabajo. En este sentido,se ha hecho un uso muy limitado de las compraspúblicas.

En la misma línea, tampoco se han generadomecanismos de protección para las personas ensituación de desempleo, dejándolas vulnerables ala pobreza. Así hasta hace poco no existía unRégimen de Cesantía Solidario.

3. Políticas y Lineamientos

Política 6.1. Valorar todas las formas de trabajo, generar condiciones dignas para el trabajo y velar por el cumplimiento de los derechos laborales.

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a. Promover el conocimiento y plena aplica-ción de los derechos laborales.

b. Reformar la legislación laboral y fortalecerlos mecanismos de control, sensibles a lasdiversidades, para eliminar el trabajo preca-rio, la tercerización laboral y asegurar rela-ciones laborales directas y bilaterales.

c. Aplicar medidas específicas para garanti-zar la existencia, funcionamiento y articu-lación de las organizaciones detrabajadoras y trabajadores, así como pararesolver los conflictos laborales en condi-ciones justas.

d. Apoyar iniciativas de trabajo autónomopreexistentes mejorando sus condiciones deinfraestructura, organización y el acceso alcrédito en condiciones de equidad.

e. Proveer prestaciones de seguridad socialeficientes, transparentes, oportunas y decalidad para todas las personas trabajado-ras, cualquiera sean las formas de trabajoque desempeñen.

f. Consolidar el Régimen Solidario de Cesantía.g. Generar normas y regulaciones que atien-

dan las características y necesidades especí-ficas del trabajo autónomo.

Política 6.2. Impulsar el reconocimiento del trabajo autónomo, de cuidado humano, decuidado familiar y de autoconsumo, así como la transformación integral de sus condiciones.

a. Cuantificar y visibilizar el aporte del traba-jo de cuidado humano, de autoconsumo yautosustento.

b. Reconocer, retribuir y brindar protecciónsocial al cuidado reproductivo en los hogares.

c. Dotar de infraestructura y servicios públi-cos para el cuidado humano, propiciando elempleo digno de jóvenes en estas activida-des, con énfasis en la atención a personascon discapacidades severas.

d. Implementar acciones de apoyo dirigidas amujeres prestadoras de cuidados especiales,en el ámbito doméstico, para disminuir sucarga laboral.

e. Incrementar la cobertura de seguridadsocial y la capacitación a quienes cuiden apersonas con discapacidad que requieranatención permanente.

Política 6.3. Fomentar la asociatividad como base para mejorar las condiciones de trabajo, así como para crear nuevos empleos.

a. Apoyar las iniciativas de producción y de ser-vicios de carácter asociativo y comunitariocon mecanismos específicos de acceso al cré-dito y a otros factores productivos, compras ycontratación pública con ‘condicionalidadespositivas’ para promover la asociatividad.

b. Visibilizar y difundir las ventajas, aportes ypotencialidades del trabajo y la producciónasociativas y de los valores de la economíasolidaria.

Política 6.4. Promover el pago de remuneraciones justas sin discriminación alguna, pro-pendiendo a la reducción de la brecha entre el costo de la canasta básica y el salario básico.

a. Revisar anualmente el salario básico establecido en la ley, por sectores de la economía.

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Política 6.5. Impulsar actividades económicas que conserven empleos y fomenten la generación de nuevas plazas, así como la disminución progresiva del subempleo y desempleo.

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a. Impulsar programas e iniciativas privadasque favorezcan la incorporación de jóvenesa actividades laborales remuneradas.

b. Adoptar políticas fiscales, tributarias y aran-celarias que estimulen y protejan a los sec-tores de la economía social y solidaria, eindustrias nacientes, en particular en lasactividades agroalimentaria, pesquera, acuí-cola, artesanales y turísticas.

c. Fortalecer y promover iniciativas econó-micas de pequeña y mediana escala basadasen el trabajo, que se orienten a generarempleos nuevos y estables.

d. Adoptar programas y proyectos públicos deinfraestructura intensivos en la generaciónde empleo, que prioricen la contratación demano de obra local, calificada y registradaen bolsas de empleo públicas o privadas.

e. Fortalecer los bancos de información defuentes de empleo y servicios de colocacio-nes, y articularlos al sistema de contrata-ción y compras públicas.

f. Apoyar el funcionamiento y consolidaciónde empresas bajo administración directa de

las y los trabajadores, especialmente en loscasos de empresas incautadas por el Estadoy empresas quebradas.

g. Crear iniciativas de trabajo autónomo ycomunitario, que aprovechen y fortalezcanconocimientos y experiencias locales, enrelación prioritaria con la demanda y nece-sidades locales.

h. Apoyar líneas de producción artesanalesque hacen parte de las culturas locales, lapromoción, rescate y fomento de técni-cas, diseños y producción, así como a larevalorización y al uso de productos y ser-vicios artesanales utilitarios y de consu-mo cotidiano.

i. Generar condiciones que promuevan lapermanencia en el país de profesionales,técnicos y artesanos, y fomentar el retor-no voluntario de aquellos que hayanemigrado.

j. Promover los talleres artesanales como uni-dades de organización del trabajo queincluyen fases de aprendizaje y de innova-ción de tecnologías.

Política 6.6. Promover condiciones y entornos de trabajo seguro, saludable, incluyente, no discriminatorio y ambientalmente amigable.

a. Sancionar los actos de discriminación yacoso laboral por concepto de género, etnia,edad, opción sexual, discapacidad, materni-dad u otros motivos.

b. Promover entornos laborales accesibles yque ofrezcan condiciones saludables, segu-ras y que prevengan y minimicen los riesgosdel trabajo.

c. Reconocer y apoyar las formas de organiza-ción del trabajo de las mujeres diversas, lospueblos y las nacionalidades.

d. Aplicar procesos de selección, contrata-ción y promoción laboral en base a lashabilidades, destrezas, formación, méritosy capacidades.

Política 6.7. Impulsar procesos de capacitación y formación para el trabajo.

a. Fortalecer la capacidad pública instaladade capacitación y formación, consideran-do la amplitud y diversidad de las formasde trabajo.

b. Estimular la formación en los centros detrabajo.

c. Recuperar y fortalecer conocimientos ytecnologías ancestrales y tradicionales,que favorezcan la producción de bienes yservicios, con énfasis en aquellos genera-dos por mujeres.

d. Definir esquemas de capacitación y forma-ción, que incluyan la perspectiva de género,

etárea e intercultural, y que garanticen lainserción productiva en las diversas formasde trabajo.

e. Crear programas específicos de capacita-ción para trabajadores y trabajadoras autó-nomos, especialmente de quienes optan porel asociativismo.

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Política 6.8. Crear condiciones para la reinserción laboral y productiva de la poblaciónmigrante que retorna al Ecuador, y proteger a las y los trabajadores en movilidad.

a. Incentivar la inversión productiva y socialde las remesas y de los ahorros de las perso-nas y colectivos migrantes ecuatorianos, asícomo de los capitales de quienes retornan,a través de líneas de crédito específicas.

b. Identificar potencialidades productivas enlas localidades de origen, y apoyar con cré-

dito y asesoría técnica a las iniciativas delos jóvenes migrantes en esas líneas deproducción.

c. Impulsar bolsas de empleo para la rein-serción laboral, valorizando los aprendi-zajes y el entrenamiento adquiridos en elexterior.

4. Metas

6.2.1. Tender a 1 en la igualdad de horas dedica-das al trabajo reproductivo hasta el 2013.

6.3.1. Aumentar a 1,57 millones el número devisitantes extranjeros hasta el 2013.

6.3.2. Duplicar el porcentaje de personas conparticipación activa en asociaciones deproductores, comerciantes o agricultoreshasta el 2013.

6.4.1. Disminuir en un 27% el porcentaje depersonas que recibe un salario menor almínimo vital hasta el 2013.

6.5.1. Disminuir en 10 puntos el subempleobruto nacional hasta el 2013.

6.5.2. Revertir la tendencia creciente deldesempleo juvenil y reducirlo en un 24%hasta el 2013.

6.5.3. Incrementar en un 40% el acceso a la edu-cación superior de los jóvenes de los quin-tiles 1 y 2 hasta el 2013.

6.7.1. Incrementar en un 25% la productivi-dad media laboral en el sector industrialhasta el 2013.

6.7.2. Aumentar en 4 veces el porcentaje de laPEA que recibe capacitación pública parasu beneficio profesional hasta el 2013.

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1. Fundamento

La construcción de espacios de encuentro comúnes primordial en una sociedad democrática. Losespacios públicos potencian y otorgan a la ciuda-danía un sentido de participación igualitaria yactiva en la construcción de proyectos colectivosque involucran los intereses comunes. Para esro,es necesario garantizar a la población el acceso ydisfrute de estos espacios sin discriminación algu-na, de modo que se propicien presencias múltiplesy diversas, en la perspectiva de superar el racismo,el sexismo y la xenofobia, y de posibilitar la emer-gencia de espacios diferenciados de encuentro.Esto último, aunado con el fomento de la respon-sabilidad social y ciudadana, robustece los espa-cios de intercambio y deliberación.

Los espacios públicos contribuyen al conocimien-to y al desarrollo de la cultura, las artes y la comu-nicación. Desde la garantía de derechos, estos sonentendidos como bienes públicos que impulsandiálogos, forman puentes y favorecen el mutuoreconocimiento entre las personas y grupos socia-les diversos que conforman la sociedad ecuatoria-na, lo que da lugar a la libre expresión decreencias, actitudes e identidades. El Estado debeasegurar la libre circulación en lo público y crear

mecanismos de revitalización de memorias, iden-tidades y tradiciones, así como de exposición delas creaciones culturales actuales.

La generación de espacios públicos sanos, alegres,seguros y solidarios promueve la valorización y eldisfrute del uso no instrumental del tiempo. El usodel tiempo de ocio en actividades culturales, artís-ticas, físicas y recreativas para todos los grupos deedad, mejora las condiciones de salud física y espi-ritual de los habitantes del país.

La ejecución de políticas estatales sobre derechosde participación y creación de espacios públicosconsolida el sentido activo de ciudadanía y sobe-ranía nacional, pues los individuos se reconocen yse sienten partícipes y constructores de una socie-dad que garantiza el disfrute de bienes comunes,tales como, el aire, el agua, las vías peatonales, losjardines, las plazas, pero también otra clase de bie-nes, como el conocimiento, la educación, las artesy las expresiones culturales diversas.

Los espacios públicos ayudan a enfrentar la ansie-dad, la soledad y la carencia emocional conse-cuencia del liberalismo, que enfatiza en elindividualismo, la guerra y la competencia perma-nente. Desde el Estado, se debe revertir el proceso

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Objetivo 7:Construir y fortalecer espacios públicos,interculturales y de encuentro común

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de privatización de la esfera pública y evitar lacolonización de los medios masivos de comunica-ción por parte de intereses corporativos, así comola cooptación de los partidos políticos por gruposeconómicos privados. Es indispensable desprivati-zar los espacios públicos, esto es, jardines, bosquesy museos, y desmercantilizar los servicios de edu-cación, salud, recreación y seguridad.

Para revitalizar la esfera pública y permitir el desa-rrollo armónico e integral de la población, lasacciones del Estado deben dirigirse a promoveractividades recreativas e intelectuales que respon-dan a la necesidad de procesar las diferencias deforma amigable y solidaria.

Es prioritario crear un sistema de comunicaciónpública que articule y potencie el trabajo de losmedios públicos, y promueva el desarrollo demedios privados y comunitarios alternativos,que contribuyan a crear y consolidar espacios deopinión pública diversa, inclusiva y deliberante.De esta manera, se establece una clara diferenciacon la homogeneización que promueven losmedios sometidos a las corporaciones y gruposeconómicos privados.

Es fundamental disponer de una infraestructurafísica de fácil y amplio acceso, en la que se puedadeliberar, conocer y disfrutar experiencias querefuercen el desarrollo espiritual, físico e intelec-tual de la población; eliminar barreras de acceso apersonas con discapacidad; mejorar el transportepúblico y la seguridad ciudadana (sin «securitizar»los espacios públicos); descriminalizar el trabajoautónomo y de economía popular; promover lacirculación de expresiones culturales y creacionesartísticas diversas; y democratizar progresivamenteel acceso al ciberespacio.

2. Diagnóstico

Las principales restricciones para el acceso universala espacios públicos de encuentro común son elcosto, las barreras físicas (en el caso de personas dis-capacitadas), la falta de transporte público, la faltade seguridad, la existencia de prácticas discriminato-rias y la carencia de espacios para grupos específicos.

La falta de seguridad ciudadana en los espaciospúblicos se expresa en problemas como el crimenorganizado y la delincuencia común.54 En el pri-mer caso se han incrementado los secuestros, elnarcotráfico, el tráfico de armas y de precursoresquímicos y explosivos. Si bien se ha logrado man-tener al país libre de cultivos ilícitos, aún se datránsito de sustancias. En el segundo caso, se tratade un fenómeno ligado a la falta de cumplimientode derechos económicos y sociales sobre todo; porello, aparte de las acciones de las fuerzas del orden,la mejor manera de reducir la delincuencia esampliar las oportunidades y la calidad de vida delas personas mediante acciones de desarrollo eco-nómico y social.

En materia de seguridad jurídica y derechoshumanos, se creó un departamento de defensoríapública adscrito al Ministerio de Justicia yDerechos Humanos para mejorar el acceso de laciudadanía a su legítimo derecho a la defensa. Deesta manera han recuperado su libertad más de2.000 personas que permanecían privadas de lalibertad sin sentencia.

Un rasgo característico de la sociedad ecuatoriana,labrado en los largos años de colonización y que noha sido completamente extirpado aún, es la falta dereconocimiento mutuo entre las personas y la per-sistente discriminación. La desvalorización delotro, la negación de la interculturalidad, la discri-minación de género, étnica, generacional, a perso-nas discapacitadas, a ciertas culturas urbanas, aextranjeros en general, a personas refugiadas, porta-doras de VIH/SIDA, etc. Esto se refleja en la pocapresencia de estos grupos en los espacios públicos, yen los pocos espacios públicos en los que puedendarse encuentros entre toda la ciudadanía.

Se pueden apreciar asimismo procesos de censuray criminalización de ciertas prácticas en los espa-cios públicos. A menudo las y los trabajadoresautónomos que se encuentran en las calles sonperseguidos por la policía y organismos de control.En algunas ciudades se han emitido reglamentos yordenanzas prohibiéndoles trabajar, muchas vecessin diálogo previo y sin consideración sobre suderecho al trabajo, ni sobre formas alternativas depromover el desarrollo de estas expresiones de la

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54 Esta sección se ha sustentado en la Agenda Nacional de Seguridad Interna y Externa del Ministerio Coordinador deSeguridad (2008).

economía popular. Asimismo, es difícil para las cul-turas juveniles urbanas encontrar espacios públicosadecuados para llevar a cabo sus actividades, comolo demostró trágicamente el caso del incendio de ladiscoteca Factory en Quito. Entonces, ciertas polí-ticas contemporáneas de patrimonialización y secu-ritización de los espacios públicos actualizan asíprácticas de exclusión (Andrade, 2006).

También persiste una percepción de la culturacomo lo «ilustrado», como un bien accesible sola-mente a pequeñas élites y no un derecho a garan-tizar para todas las personas, para la produccióncultural de los pueblos, las nacionalidades y engeneral de las diversas culturas del país. En estemismo sentido, se pueden observar procesos deelitización de los espacios públicos.

Encontramos además inequidad en la distribuciónde la infraestructura cultural (museos, archivos,bibliotecas, centros de formación de artistas y pro-ductores culturales, cinematecas, musicotecas,centros culturales) que se hallan concentrados enlas ciudades principales. Además, con demasiada

frecuencia buena parte de la infraestructura culturalestá subutilizada, y la programación en esos espacioses mínima o nula (Ministerio de Cultura, 2009).

Ciertos grupos y sectores experimentan con mayoragudeza estas problemáticas. La falta de una ofertadiversificada de espacios públicos de encuentro yactividades culturales, deportivas y recreativas, esmayor en zonas rurales y urbano-marginales, paraextranjeras/os, especialmente refugiados, para fami-lias de emigrantes y para migrantes que regresan.

Debido a la doble carga de trabajo dentro y fuera delhogar, dado que los hombres no asumen su parte deltrabajo reproductivo, las mujeres en general dispo-nen de mucho menos tiempo libre. La encuesta deuso del tiempo (INEC, 2007) indica que su cargaglobal de trabajo, esto es trabajo productivo y repro-ductivo sumados, es, en promedio, de 15 horas másque la de los hombres. En este aspecto las mujeresdel área rural resultan más discriminadas aún, conuna brecha de casi 23 horas; así como las indígenascon una brecha de casi 23 horas y afro ecuatorianas,con una de 18 horas. Ver gráfico 7.7.1.

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Gráfico 7.7.1: Carga global de trabajo (productivo y reproductivo)

en horas por semana según sexo, área y etnicidad

Fuente: INEC, EUT, 2007.

Elaboración: CONAMU.

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En el país la oferta cultural diversa y de buen nivel,gratuita o de bajo costo es muy limitada; predomi-na la cultura de masas globalizada y de mala cali-dad. En este sentido el Estado puede cumplir un rolen la creación de públicos para expresiones cultu-rales locales, diversas, interculturales.

Otro problema que afecta al uso de los espaciospúblicos es el poco conocimiento del patrimoniocultural y natural existente. Los actuales habitan-tes desconocemos en buena medida la enormebiodiversidad del país así como el valioso legadoarqueológico e histórico que nos dejaron los anti-guos habitantes. Pese a que en los últimos dosaños se han desarrollado esfuerzos muy importan-tes para salvaguardar los patrimonios, aún elpatrimonio cultural en general está deteriorado,la ciudadanía accede poco a él, y hay un ampliodesconocimiento antropológico. La memoria,tanto colectiva como individual es frágil, no tienesostenibilidad. Asimismo, el contacto con lanaturaleza es escaso y restringido para los habi-tantes de áreas urbanas.

Al mismo tiempo, hay un frecuente irrespeto por lasformas de organización sociales no occidentales, lasprácticas de las y los otros; sobre todo aquellas prác-ticas comunitarias tradicionales de los diferentespueblos y nacionalidades que habitan el país.

Hay también una falta de incentivos desde elEstado y las instituciones privadas a la produccióncultural independiente, a la investigación culturaly a la producción cultural popular.

El desarrollo del Sistema Nacional de Cultura estáen su fase inicial, apenas se empiezan a coordinarlos esfuerzos, pero por primera vez se intenta laarticulación de las instituciones y actividades bajoobjetivos comunes, coherentes, ordenados.

Hay un acceso limitado a fuentes de conocimien-to, como bibliotecas e internet, que podríanpotenciar el desarrollo de actividades culturales yson en sí mismas actividades que se desarrollan enel espacio público. Tampoco los conocimientosancestrales son valorados ni revitalizados.

En relación al acceso a bibliotecas se encuentraque solo el 46,19% de niños/as y adolescentes de 6a 17 años que asisten a un establecimiento educa-tivo tienen acceso a biblioteca, sin que esto garan-tice la calidad de las mismas. Llama la atención elhecho que los niños entre 6 y 11 años tenganmenor acceso que los más grandes (12 a 17 años),lo que da indicios de que no se está fomentando lalectura desde temprana edad. Aparte, mientras el52,36% tiene acceso a computadoras, solo el18,2% tiene acceso a internet.

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Cuadro 7.7.1: Acceso a bibliotecas, 2004

(Niñas, niños y adolescentes entre 6 y 17 años)

Fuente: SIISE.

Elaboración: SENPLADES.

Respecto al uso del tiempo libre, en 2007 laEncuesta de Uso del Tiempo registra que la mayorparte del mismo se dedicó a ver televisión, casi 10horas por semana, actividad seguida por escuchar

radio y actividades físicas deportivas y recreativas.La menor cantidad de tiempo se dedica a la lec-tura de libros y revistas.

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Cuadro 7.7.2: Tiempo dedicado a actividades culturales y recreativas

Fuente: INEC, EUT, 2007.

Elaboración: CISMIL.

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Los hombres dedican más tiempo que las mujeresa todas estas actividades, y en el caso de las activi-dades físicas la brecha es de casi una hora semanal.En general, la población adolescente dedica mástiempo que el resto de grupos de edad, con laexcepción del tiempo dedicado a escuchar laradio, que es mucho más en la población adultamayor, que así mismo es la que más tiempo dedicaa la lectura de libros y revistas. Por grupo étnico,la población indígena es la que menos tiempodedica a estas acciones, mientras la población afroes la que más, excepto en el caso de lectura: lapoblación que se autodefine como blanca es la quemás tiempo dedica a esta actividad. La distribu-ción por zonas de planificación es bastante equita-tiva, pero se puede destacar que en la zona 5 es enla que más tiempo se dedica a escuchar radio y a lapráctica de actividades físicas, y que Quito esdonde más tiempo se dedica a actividades cultura-les, pero también donde más se ve la televisión.

En lo que toca a otras dimensiones que inciden enla posibilidad de construir espacios de encuentrocomún hay que señalar que no se ha desarrolladotodavía claramente en el país una política nacio-nal de comunicación social.55 Tampoco se lograimpulsar debidamente la producción local diversae intercultural en los todos los medios.

Los medios de comunicación públicos estatales:televisión, radio y periódico empezaron a funcio-nar hace poco más de un año, de acuerdo a lo esta-blecido en el PND 2007-2010, y han cumplido unrol en la democratización de la oferta, antes enmanos exclusivamente privadas. Sin embargo aúnhay mejoras importantes que hacer.

Respecto del sector deportivo56, responsable deimpulsar la práctica de deporte y actividades físi-cas de la población, que constituyen una de lasformas más extendidas de construcción de espa-cios de encuentro común, tenemos que la estruc-tura del sistema deportivo en el país es compleja,desordenada y con roles superpuestos. Falta articu-lación entre los diversos actores y todavía hay

poca transparencia en el sector, corrupción envarios niveles, y desconfianza entre los actores. Nohabía una planificación a mediano y largo plazodel sector, esta recién empieza a desarrollarse.Además, falta profesionalización del sector tanto anivel de entrenadores y deportistas como de diri-gentes, lo que no permite un mayor desarrollo.Hasta 2008, se priorizó la construcción de infraes-tructura deportiva de manera desorganizada y sininformación adecuada sobre las necesidades realesde las localidades. Desde 2009, se ha destinadoparte del presupuesto de inversión del sector alfomento del deporte y la masificación de la activi-dad física, y se está trabajando prioritariamente enla generación de información del sector como basede una toma de decisiones acertada.

En el Ecuador hay poca práctica de actividadesfísicas. El índice de sedentarismo llega al 72% dela población, este porcentaje practica actividadfísica menos de una hora al mes. Si se consideraque la población escolarizada entre 5 y 17 añosrealiza actividad física de forma obligatoria en suestablecimiento educativo, el 47,8% de las per-sonas mayores de 5 años realiza algún tipo deactividad física. Por otro lado, el 84,7% de losniños, niñas y adolescentes que asisten a un esta-blecimiento educativo tienen acceso a canchasdeportivas.

Además de sus efectos beneficiosos para la salud,aspecto que se considera en el Objetivo 3, hacefalta también dimensionar el impacto real deldeporte como generador de Buen Vivir por suimpacto económico. El deporte es ahora unaindustria que representa 1% del PIB de los paísesdesarrollados y el 2% del comercio mundial.

¿Cuál es su importancia económica en Ecuador?Más de USD 100 millones anuales del presu-puesto del Estado; además, de acuerdo a estima-ciones, el deporte barrial genera anualmentemás de 50 millones y el deporte profesionalhasta 10 millones por club.

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55 La Constitución actual por primera vez demanda la construcción de un Sistema Nacional de Comunicación así comola promulgación de una nueva Ley de Comunicación Social.

56 Los datos de esta sección fueron obtenidos del Ministerio del Deporte.

3. Políticas y Lineamientos

Política 7.1. Garantizar a la población el derecho al acceso y al disfrute de los espacios públicos en igualdad de condiciones.

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a. Eliminar barreras urbanísticas y arquitectóni-cas, garantizando el cumpliendo de las normasde accesibilidad al medio físico de las personascon discapacidad y movilidad reducida.

b. Generar mecanismos de control público-ciudadano a constructores y propietariosde obras de infraestructura física que aten-ten contra el espacio público.

c. Impulsar sistemas de transporte público decalidad, accesibles para personas con disca-pacidad, seguros, eficientes ecológicamentey con respeto a los derechos de la poblacióny las múltiples diversidades.

d. Generar mecanismos de control de lasacciones públicas y privadas con el fin deevitar la privatización del espacio público ylas acciones que atenten contra los bienespatrimoniales.

e. Aplicar las exenciones tarifarias vigentes entransporte y espectáculos culturales parapersonas discapacitadas y de la tercera edad.

f. Crear incentivos que permitan acceder aniños, niñas, jóvenes y estudiantes a losespectáculos culturales.

Política 7.2. Promocionar los deberes y derechos respecto al uso de los espacios públicos.

a. Implementar campañas educativas ampliasque desarrollen en toda la población unaconciencia sobre el uso adecuado, manteni-miento y preservación de los espaciospúblicos.

b. Desarrollar campañas de capacitación adocentes en el conocimiento de los derechospúblicos e incorporar este conocimiento enel nivel curricular y normativo en todas lasinstancias educativas.

c. Ejecutar campañas comunicacionales ten-dientes a fomentar la importancia del disfru-te del tiempo libre y a valorar su uso creativo.

d. Fomentar la participación social en la cons-trucción de los espacios públicos comunes ydiferenciados para los diversos grupos, com-prometiendo el apoyo de las organizacionesde la sociedad civil.

e. Impulsar investigaciones que permitanreconocer, racionalizar y aprovechar elpapel activo de distintos sectores, sobretodo populares en la construcción yampliación de la esfera y los espacios públi-cos y que promuevan una democratizaciónde los procesos de construcción de lasmemorias colectivas.

Política 7.3. Fomentar y optimizar el uso de espacios públicos para la prácticade actividades culturales, recreativas y deportivas.

a. Incrementar y mejorar espacios públicosformales y no formales para la práctica ydesarrollo de actividades físicas, recreativasy culturales.

b. Crear espacios de encuentro y práctica deactividades físicas y deporte para personascon necesidades especiales como las de la ter-cera edad y con discapacidades, entre otras.

c. Democratizar las infraestructuras públicasrecreativas y culturales.

d. Generar condiciones integrales para lapráctica de la actividad física y el deporte:infraestructura adecuada, escenarios depor-tivos, implementación deportiva, medicinadel deporte, capacitación e investigación.

e. Generar condiciones integrales para lapráctica, uso, difusión y creación de lasactividades y producciones artísticas, quecuente con infraestructura adecuada, segu-ridades, capacitación e investigación.

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Política 7.4. Democratizar la oferta y las expresiones culturales diversas, asegurando la libre circulación, reconocimiento y respeto a las múltiples identidades sociales.

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a. Impulsar la producción, difusión, distribu-ción y disfrute de bienes y servicios cultura-les diversos, inclusivos y de calidad desdeuna óptica pluralista que promueva la nodiscriminación, con énfasis en los proyec-tos participativos interculturales.

b. Promover una oferta sostenida de eventosculturales de calidad y accesibles a lapoblación.

c. Impulsar una nueva institucionalidad inter-cultural en red que fomente la investiga-ción histórica y antropológica.

d. Estructurar sistemas de gestión y procesosque permitan mejorar la implementaciónde servicios culturales, descentralizados,desconcentrados y con participación ciu-dadana, promoviendo la articulación delas instituciones que reciben recursospúblicos.

e. Fomentar el acceso a centros de conoci-miento como espacios de encuentro, depráctica del ocio creativo, de recreación de

las memorias sociales y los patrimonios ycomo medios de producción y circulaciónde conocimiento y bienes culturales.

f. Divulgar el conocimiento de los patrimo-nios culturales y naturales, para la valora-ción de su diversidad y riqueza desde laciudadanía.

g. Promover iniciativas culturales, artísticas,científicas y de investigación orientadas arecrear la memoria e innovar la produccióny conocimientos heredados.

h. Impulsar la investigación, la producción cul-tural y la creación independiente a través demecanismos transparentes y democráticos.

i. Recopilar y difundir buenas prácticas loca-les en materia de producción y circulaciónde bienes culturales para ser adaptadas enotras localidades.

j. Crear y fortalecer acuerdos a nivel de laregión latinoamericana e iberoamericanapara la conservación de los patrimonios cul-turales y ambientales y el desarrollo cultural.

Política 7.5. Impulsar el fortalecimiento y apertura de espacios públicos permanentesde intercambio entre grupos diversos que promuevan la interculturalidad,el reconocimiento mutuo y la valorarización de todas las expresiones colectivas.

a. Promover el servicio social intercultural:voluntariado, trabajo comunitario, etc.

b. Promover la minga como un espacio colec-tivo de encuentro común entre diversos ydiversas.

c. Reconocer las prácticas culturales tradicio-nales que fomentan la solidaridad y la cons-trucción de espacios de encuentro común,tales como el prestamanos, el randi-randi,entre otras.

d. Promover programas de vivienda social querecuperen el patrimonio cultural edificadoy que eviten la segregación espacial y eldesplazamiento de población residente enáreas urbanas consolidadas.

e. Impulsar actividades de intercambio conextranjeros, incluyendo a las personas refugia-das y en necesidad de protección internacio-nal, con la participación de organizacionessociales diversas.

f. Promover mecanismos y espacios de inter-cambio entre personas desvinculadas (ado-lescentes y jóvenes que no trabajan niestudian, entre otros).

g. Revitalizar fiestas y tradiciones, promo-viendo su difusión y salvaguardando elpatrimonio inmaterial de los diversos gruposculturales del país.

Política 7.6. Garantizar a la población el ejercicio del derecho a la comunicación libre,intercultural, incluyente, responsable, diversa y participativa.

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a. Defender el derecho a la libertad de expresión,en el marco de los derechos constitucionales.

b. Asignar democrática, transparente y equi-tativamente las frecuencias del espectroradioeléctrico.

c. Incrementar el acceso a bandas libres parala explotación de redes inalámbricas.

d. Fomentar los medios de comunicaciónorientados a la circulación de productoseducativos y culturales diversos y de calidad,especialmente aquellos en lenguas nativas.

e. Fortalecer los medios de comunicaciónpúblicos.

f. Impulsar en todos los medios, espacioscomunicativos para la producción local,regional y nacional, así como espacios querespeten y promuevan la interculturalidad yel reconocimiento a las diversidades.

g. Promover la difusión contenidos comunica-cionales educativos que erradiquen estereo-tipos de género e imaginarios que violentanel ser de las y los diversos sexuales, así como

de las mujeres y que además cosifican loscuerpos.

h. Promover organismos especializados deveeduría social y ciudadana a los medioscon autonomía frente al Estado y a inte-reses privados.

i. Promover contenidos comunicacionalesque fortalezcan la identidad nacional, lasidentidades diversas y la memoria colectiva.

j. Fomentar la responsabilidad educativa delos medios de comunicación y la necesidadde que éstos regulen su programación desdela perspectiva de derechos humanos, equi-dad de género, reconocimiento de las diver-sidades, interculturalidad y definan espaciosde comunicación pública para la educaciónalternativa y/o masiva.

k. Establecer incentivos para la comunica-ción alternativa, basada en derechos de laciudadanía.

l. Promover medios de comunicación alter-nativos locales.

Política 7.7. Garantizar el derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo principios de sustentabilidad, justicia social, equidad de género y respeto cultural.

a. Desarrollar mecanismos para la gestión delsuelo urbano y promover su uso socialmen-te justo en condiciones equitativas, segurasy sostenibles.

b. Reconocer la ciudad como un espaciocolectivo de intercambio democrático quecumple una función social.

c. Desarrollar mecanismos para la gestión yconservación del patrimonio cultural ynatural de los territorios de las ciudades,impulsando las distintas formas de uso, pro-ducción y generación del hábitat.

d. Diseñar e implementar acciones públicas queprivilegien el interés social, cultural y ambien-tal, garantizando el derecho a la propiedad.

e. Impulsar la aplicación de mecanismos de(re)distribución de cargas, beneficios y cap-tación de plusvalías o rentas extraordina-rias generadas por la inversión pública.

f. Impulsar las distintas formas de produccióny gestión social del hábitat.

g. Respetar el trabajo autónomo en el espa-cio público permitido por la ley y otrasregulaciones.

Política 7.8. Mejorar los niveles de seguridad en los espacios públicos.

a. Implementar medidas de seguridad vial através de la dotación de señalética especia-lizada e infraestructura.

b. Desarrollar campañas de difusión y con-cienciación de medidas de seguridad enespacios públicos.

c. Aplicar y controlar los estándares y normasde seguridad en espacios de confluenciamasiva de personas.

d. Generar y garantizar espacios seguros parala circulación de peatones y usuarios devehículos no motorizados.

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4. Metas

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7.3.1. Triplicar el porcentaje de personas querealiza actividades recreativas y/o deesparcimiento en lugares turísticos nacio-nales hasta el 2013.

7.4.1. Aumentar en 40% el tiempo semanaldedicado a la cultura hasta el 2013.

7.8.1. Disminuir en un 20% la mortalidad poraccidentes de tránsito hasta el 2013.

7.8.2. Disminuir la tasa de homicidios en un50% hasta el 2013.

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1. Fundamento

Históricamente condicionados, los sistemas de lacultura abarcan todos los niveles que componen elorden común y configuran, en cada época, las formasque asume la vida social trasmitida de generaciónen generación. Estas formas reciben el nombre deidentidad, y son entendidas como un conjunto decaracteres que expresan las relaciones de las colec-tividades con sus condiciones de existencia histó-rica y social. Entre estos caracteres, es posiblereconocer los de larga duración y los transitorios.Los primeros aseguran la continuidad de las socie-dade