PLAN DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN DE LA POLICIA NACIONAL DEL PER

2012 - 2016

INDICEINTRODUCCIN

I. DE LA POLICIA NACIONAL DEL PER

VISIONMISIONOBJETIVOPOLITICA

II. MARCO CONCEPTUAL

A. APROXIMACIN AL CONCEPTO DE CORRUPCINB. QUE SUBYACEN A LA DEFINICIN DE CORRUPCIN1. La corrupcin en el marco de los poderes econmicos y polticos2. La corrupcin en el marco de los poderes pblicos3. Los negocios entre el sector pblico y el sector privado: una mirada a la contratacin pblica4. La gestin de intereses: Lobbying5.La corrupcin desde la mirada de la economa

C. DEFINICIONES DE CORRUPCIN1. etimolgico2. Concepto histrico3. Conceptos diversos: la corrupcin segn diversos tratadistas4. Concepto basado en la ley5. Otras definiciones

D. UN CONCEPTO DE CORRUPCIN DESDE LA MIRADA DEL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

E. CLASES DE CORRUPCIN: EL CLIENTELISMO COMO PRCTICA CORRUPTA1. Corrupcin pasiva2. Corrupcin activa3. Corrupcin pblica4. Corrupcin privada5. Corrupcin en la vertiente jurdica

F. LA CORRUPCIN EN LA ACTUALIDAD: LA GLOBALIZACIN DEL CRIMEN1. La corrupcin en el contexto de la globalizacin2.La corrupcin en el sector de las empresas privadas: su actual presencia como respuesta del mundo globalizado. Una tica para un nuevo concepto de empresa

G. FACTORES QUE COADYUVAN AL DESARROLLO DE LA CORRUPCION1. Factores formales2. Factores culturales3. Factores materiales4. Otros factores de importancia que se debe considerara. La impunidadb. La independencia de los jueces y magistrados responsables del control de la corrupcin polticac. La dbil legitimidad institucionald. El rgimen del empleo pblico

H. LOS EFECTOS DE LA CORRUPCIN1. Efectos polticos2. Efectos econmicos3. Efectos sociales4. Su incidencia sobre la esfera de los derechos humanos

I. LA EDUCACIN Y LA TICA COMO PILARES DENTRO DE LA ELABORACIN DE UN PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRALA CORRUPCIN

III. LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN EL PER

A. PERCEPCIN ACTUAL DE LA CORRUPCIN EN EL PER1. Principales problemas del pas2. Percepcin de la corrupcin3. Denuncias de casos de corrupcin4. Lucha contra la corrupcin5. Educacin y corrupcin6. Democracia y poltica

B. PARTICIPACIN CIUDADANA: PIEDRA ANGULAR EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

IV. DIAGNSTICO INSTITUCIONAL DE LA CORRUPCIN

A. EL PROBLEMA DE LA CORRUPCIN EN LA POLICA NACIONAL DEL PERU.B. TIPOS DE CORRUPCIN EN LA PNP1. Corrupcin administrativa2. Corrupcin interna3. Corrupcin operativaexterna

C. FACTORES QUE FAVORECEN LA CORRUPCIN POLICIALD. MARCO NORMATIVO QUE REGULA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN POLICIAL

V. LINEAMIENTOS DE POLITICA

A. OBJETIVOSB. POLITICAS.

VI. PLAN DE ACCION

OBJETIVOS ESTRATEGICOSACCIONES ESTRATEGICAS, METAS Y ACTIVIDADES

INTRODUCCIN

La corrupcin es considerada como un fenmeno que va ms all de las fronteras limtrofes, es decir, tiene carcter transnacional y es sabido tambin que tiene larga data en la historia del Per y sigue arraigada en nuestra administracin pblica y privada, la cual denota no solamente una ausencia de sentido de grandeza de una nacin, sino que con hechos de esa naturaleza progresivamente se continua poniendo en riesgo el crecimiento y la viabilidad del pas. Sin lugar a dudas, la corrupcin empobrece y socava a la nacin, porque alcanza a todos los niveles y estas acciones cada vez son ms complejas en sus formas y estilos.

El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y las expectativas que representa compromete a todos los peruanos, organizaciones pblicas y privadas, a una sinergia de esfuerzos que contribuya a luchar de manera real, firme y decidida contra la corrupcin, en el Per, la ciudadana ha perdido confianza en la aplicacin de las polticas y planes que han sido producto de largos debates y arduas discusiones debido a su limitada efectividad.

Esta experiencia nos ha permitido corroborar que cuando se habla de luchar contra la corrupcin, cada peruano as como cada organizacin, se siente moralmente comprometido y en funcin a ello, espera que sus autoridades asuman un liderazgo que a travs de acciones concretas les permita percibir el fin de la impunidad y oscuridad que tanto dao ha hecho a nuestra sociedad.

El Acuerdo Nacional, dentro de sus polticas de Estado, en su Poltica 26, seala Promocin de la tica y la Transparencia y Erradicacin de la Corrupcin, el Lavado de Dinero, la Evasin Tributaria y el Contrabando en todas sus formas., asimismo el Decreto Supremo N 027-2007-PCM de 25MAR2007, en su Poltica 11ANTICORRUPCION establece el cumplimiento obligatorio para todos y cada uno de los Ministerios y dems entidades del Gobierno Nacional.

En tal sentido, en el Sector Interior, se han establecido lineamientos de poltica, objetivos y estrategias para enfrentar la corrupcin, razn por la cual dentro del Plan Estratgico MININTER 2007-2011, en su Objetivo Estratgico General N 4 Modernizacin de la Gestin Administrativa del Ministerio del Interior, en la Poltica N 4 seala Aplicar tolerancia cero en casos de inmoralidad y corrupcin, en consecuencia corresponde a la Polica Nacional del Per, disear sus polticas, objetivos y estrategias para enfrentar esta problemtica en concordancia con su finalidad fundamental y funcin constitucional.

El presente documento contiene el Plan de Lucha Contra la Corrupcin de la Polica Nacional del Per, el cual constituye una herramienta tcnica orientadora y de accin, que se enmarca en los lineamientos metodolgicos del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, desarrollado por la Presidencia del Consejo de Ministros, adems, se encuentra enmarcado dentro del Plan General de Lucha Contra la Corrupcin en el Sector Interior 2007-2011, con una perspectiva permanente que aporte informacin til para la solucin de la problemtica de la corrupcin al interior de la Polica Nacional, con el compromiso que se evale peridicamente las metas trazadas y determinar las estrategias en su ejecucin.

En consecuencia, el desarrollo de sus actividades ES UN COMPROMISO DE TODA LA POLICIA NACIONAL DEL PERU.

I. DE LA POLICIA NACIONAL DEL PER

VISION

Polica moderna, eficiente y cohesionada al servicio de la sociedad y del Estado, comprometida con una cultura de paz, con vocacin de servicio y reconocida por su respeto irrestricto a la persona, los derechos humanos, la Constitucin y las leyes, por su integracin con la comunidad, y por la honestidad, disciplina y liderazgo de sus miembros

MISION

La Polica Nacional es una institucin del Estado que tienen por misin garantizar, mantener y restablecer el orden interno, prestar proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad, garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico y del privado, prevenir investigar y combatir la delincuencia vigilar y controlar las fronteras; con el propsito de defender a la sociedad y las personas, a fin de permitir su pleno desarrollo, en el marco de una cultura de paz y de respeto a los derechos humanos

OBJETIVO

De conformidad con el Plan Estratgico del Ministerio del Interior, de lucha contra la corrupcin en el Sector Interior se encuentra enmarcada en el Objetivo Estratgico General N 4 Modernizacin de la Gestin Administrativa del Ministerio del Interior y dentro de ste marco se halla inmerso la poltica de Aplicar Tolerancia Cero en casos de Inmoralidad y Corrupcin, considerndose como una de las estrategias el fortalecer las acciones de lucha contra la corrupcin desarrolladas por los rganos del Ministerio del Interior y entre ellos en la Polica Nacional del Per.

POLITICA

Dentro del contexto del objetivo arriba descripto se dicta como poltica institucional Promover el fortalecimiento del sistema de lucha contra la corrupcin reestructurando los mecanismos de control de rendicin de cuentas y de acceso a la informacin, as como promoviendo la cultura de las buenas prcticas en la gestin de recursos, contratacin y adquisicin de bienes y servicios y en el desarrollo transparente de los distintos procedimientos policiales, institucionalizando la tica y la moral, con la finalidad de fortalecer la imagen policial.

II. MARCO CONCEPTUAL

A. APROXIMACIN AL CONCEPTO DE CORRUPCIN

El diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaol[footnoteRef:2] nos acerca a un concepto que nos remite a la destruccin de la materia, la entropa progresiva a la que las leyes naturales someten a las cosas. Otro concepto de corrupcin es el que seala que es la accin o efecto de corromper, y corromper significa alterar, trastocar la forma de alguna cosa, perder la unidad material o moral y por extensin figurada, pervertir, viciar[footnoteRef:3]. [2: Vid. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola. Vigsima Segunda Edicin, 2001, Tomo I, pg. 668] [3: Vid. Enciclopedia Jurdica Omeba Tomo IV, Editorial Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires: 1962, p 937]

Hay otro concepto de corrupcin desde una mirada del derecho penal que lo relaciona al crimen del funcionario pblico que trafica con su autoridad, para practicar o no practicar un acto propio de sus funciones[footnoteRef:4] . [4: Vid. Diccionario Penal, A. de Lama, Editorial Universo de Carlos Prince, Lima 1889, p. 153]

Y en un contexto mucho ms especfico, se entiende por corrupcin de funcionario: Variedad de delito de cohecho, en la que incurren los que con ddivas, ofrecimientos o promesas, corrompen o intentan corromper a un funcionario pblico o aceptan sus solicitudes[footnoteRef:5] . [5: Vid. Diccionario de Derecho, Bosh, Casa Editorial, Barcelona: 1987, pg. 161.]

B. QUE SUBYACEN A LA DEFINICIN DE CORRUPCIN

Los criterios que subyacen a la conceptualizacin del fenmeno de la corrupcin son de lo ms variados dependiendo del contexto en el que se le encaje. Pero fundamentalmente consideramos que abordar los criterios jurdicos, polticos, econmicos y sociales aportar aun mayor anlisis y entendimiento que permitirn captar la real dimensin del problema, y nos ofrecer no solo un mayor conocimiento del trabajo, sino que nos dar un mayor margen de maniobra para entenderlo y atacarlo.

Todas las definiciones de corrupcin y las aproximaciones a este tema son en principio vlidas. Sin embargo, no es una cuestin de gusto el elegir una u otra, como tampoco lo es la manera de estudiar la corrupcin en un determinado lugar, en un determinado tiempo. Dependiendo de cmo se realice el diagnstico (qu es la corrupcin y qu magnitud -s se puede decir as- alcanza), se establece la prescripcin y la terapia.

1. La corrupcin en el marco de los poderes econmicos y polticos

Para nadie resulta innegable aceptar que el debate actual en el que el problema de la corrupcin se desarrolla es el vinculado a la amplia parcela de casos relacionados con la obtencin de beneficios particulares en el marco de las relaciones entre el poder econmico y el poltico, y en esa vertiente entran a tallar los intereses pblicos, en donde lo pblico es considerado como propio, es decir, se le da a lo pblico un uso particular. Es probablemente en ese mbito en donde se desarrolla la mayor parte del debate actual en torno al concepto de corrupcin.

2. La corrupcin en el marco de los poderes pblicos

El abanico de conductas que pueden subsumirse bajo esta sencilla caracterizacin es amplsimo. Desde la simple "coima" hasta la concesin, a travs del soborno, de obras o servicios pblicos multimillonarios; desde la corruptela administrativa hasta la corrupcin poltica, frecuentemente interconectadas; desde la prctica corrupta hasta la corrupcin sistmica, dependiendo de cul sea su grado de consolidacin y desarrollo en la sociedad sobre la que se despliega. Analizadas en trminos econmicos, sin embargo, todas ellas comparten un perfil bastante semejante, erigindose la corrupcin como mecanismo de distribucin de recursos escasos en aquellos mercados ilegales que surjan como reaccin frente a la accin de los poderes pblicos: autorizaciones administrativas, asignacin de beneficios, adjudicacin de contratos, expedicin de documentos, etc. En tal sentido, la corrupcin sera la consecuencia inevitable de todo intento estatal por controlar las fuerzas del mercado[footnoteRef:6]. [6: Vid. FABIAN, E.: La Corrupcin de Agente Pblico Extranjero e Internacional,Tirant Lo Blanch, Valencia, 2003; pg, 17-18]

3. Los negocios entre el sector pblico y el sector privado: una mirada a la contratacin pblica

Uno de los temas vinculados a los escndalos de corrupcin es el que se refiere a las contrataciones y licitaciones pblicas. Se estima en algunos casos que la corrupcin de esta ndole puede llegar a representar ms del 30% de los costos gubernamentales recurrentes de los procesos de licitacin o de contratacin pblica[footnoteRef:7]. Lo cierto es que resulta lamentable que a pesar de los escndalos que se suscitan, se hable ms sobre el asunto que lo que se haga al respecto. [7: Vid. LOZANO.J./ MERINO, V. (Compiladores),La Hora de la transparencia en Amrica Latina,Ed. Granica/CIEDLA, Bs As, 1998, pg. 132]

Una licitacin coloca de un lado de la mesa a polticos y/o funcionarios pblicos, y, del otro, a proveedores que se disputan entre s el derecho de proveer el bien o el servicio pretendido. El modo como esa interaccin es regulada, controlada y sujeta a escrutinio pblico es un factor determinante para una mayor o menor vulnerabilidad de la sociedad y la corrupcin en este terreno.

4. La gestin de intereses: Lobbying[footnoteRef:8] [8: En 1956, John Kennedy deca a sus representantes:Los lobbyists son en la mayora de los casos tcnicos expertos y capaces de explicar temas complejos y difciles de una manera clara y comprensible. Sostienen dilogos personales con miembros del Congreso en los cuales explican en detalle la razn de las posiciones que defienden [...] preparan resmenes, anlisis de leyes, proyectos y memoranda para uso de los legisladores y de las comisiones. Son necesariamente maestros en sus temas y, de hecho, casi siempre proveen estadsticas tiles e informacin difcil de obtener. [...] hablan en nombre de los varios intereses econmicos, comerciales y otros de tipo funcional de esta nacin, sirven a un til propsito y han asumido un importante papel en el proceso legislativo.Cuando Kennedy dijo esto, la mayora de los lobbies representaban intereses econmicos, principalmente de empresas productoras y de sindicatos. Desde la dcada del 60 se expandieron hacia la promocin de otras causas favorecidos por la propia participacin del gobierno federal en asuntos como derechos civiles, medio ambiente, la seguridad y proteccin del consumidor, el cuidado de la salud y otros. Vid. Temas de Democracia, publicacin electrnica del Servicio Informativo y cultural de Estados Unidos, (USIS), volumen tres, nmero 2. junio de 1998, pg. 61.]

Los enunciados sobre lobbyingusan expresiones como intervenir para influenciar, ejercer presiones, tratar de convencer, intentar neutralizar, obtener una inflexin, coincidiendo en que es una actividad orientada a la persuasin de quienes ostentan alguna forma de poder pblico, encaminada a influir sobre sus decisiones.

As, Frank Farnel[footnoteRef:9] define el lobbyingcomo una actividad consistente en proceder a intervenir para influenciar directa o indirectamente los procesos de elaboracin, aplicacin o interpretacin de medidas legislativas, normas, reglamentos y, generalizando, de toda intervencin o decisin de los poderes pblicos. [9: Vid. Vid. FARNEL, Frank J:Le Lobbying,Paris, Francia, Les EditionsdOrganisation, 1994; cit por XIFRA, 2000, pg. 23.]

5.La corrupcin desde la mirada de la economa

Uno de los temas actuales y necesarios de anlisis en la lucha contra la corrupcin es el referido al tema del costo-beneficio de la corrupcin. En ese sentido, lo importante es resaltar que para cierto sector de la doctrina la presencia de ciertas cuotas de corrupcin hace que el funcionamiento de la administracin pblica logre su objetivo de ofrecer un servicio, y no se paralice. Lo cierto es que entendemos que dicha propuesta de trabajo, elaborada por los funcionalistas norteamericanos, no siempre recibe buenas crticas; por el contrario, se entiende que dichos lubricantes solo son paliativos que si no son controlados, pueden convertirse en mecanismos de funcionamiento institucionalizados[footnoteRef:10]. [10: Vid. SNCHEZ GIRAO, Mnica, Trabajo indito , 2006, pg.58]

Otro enfoque que entendemos debemos de considerar es el referido al fenmeno de la llamada economa informal y en donde dicho fenmeno lo podemos relacionar al alto costo de la legalidad[footnoteRef:11], situacin clara y evidente en el entorno de los pases en desarrollo; siendo este el caso de este fenmeno en el que se admite la corrupcin en sentido conceptual y como consecuencia de la mala economa de la ley frente a un sistema institucional excesivamente costoso[footnoteRef:12]. No podemos negar que existen centenares de millones de personas en los pases en desarrollo a las que no les queda otro camino que el de ponerse al margen de la ley para desarrollar, fuera de ellas, sus actividades econmicas y sociales. Lo evidente es que el alto costo de la ley los obliga a ponerse en esa situacin. En tal sentido, ante la pregunta de si realmente los informales desean funcionar al margen de la ley, asumimos que la respuesta es negativa, pero lo cierto es que esa es la realidad y, en el caso peruano, ello significa un alto porcentaje que vive bajo dicha situacin. Resulta evidente que se trata en su mayora de gente pobre a la que el alto costo de la ley la ha empujado hacia la ilegalidad[footnoteRef:13]. As, podemos advertir que existen personas que por la calidad de las cosas que hacen (que ciertamente no se nos presentan como corruptos), en la lgica econmica se corrompen para llevar a cabo aquella accin que est legalmente prohibida. [11: Cfr. GHERSI, E.: El costo de la Legalidad, en Estudios Pblicos, N. 30, Centro de Estudios Pblicos, Santiago de Chile, 1998, pg. 83-110.] [12: 17 Cfr. GHERSI, E.: Economa de la CorrupcinCentro de la Divulgacin del Conocimiento Econmico, CEDIDE, Monografa 73, Caracas, Venezuela, pg. 12. www.cedico.org.ve/archivos/ghersi3.doc] [13: 18 Cfr. DE SOTO,H./GHERSI.E./GHIBELINI,M.: El otro sendero, Editorial El Barranco, Lima, 1986.]

Desde luego, el alto costo de la legalidad no justifica dicho comportamiento; en tal sentido habra que preguntarse cul es el costo social en ese mismo sector. Podemos entender que tales comportamientos desincentivan a la mediana y pequea empresa, que son finalmente las que compiten con ese sector.

Es por ello que una de las propuestas que debemos considerar es la referida a la reduccin del costo de la legalidad[footnoteRef:14] como una herramienta para la lucha contra la corrupcin y para fomentar la competitividad de las empresas en general. En ese juego de relaciones lo cierto es que no podemos soslayar el hecho de que en no pocos casos las empresas legtimamente creadas y que funcionan bajo los lineamientos legales, se suelen enfrentar a empresas que se mueven bajo el manto de la ilegalidad, y en ese juego de competencias muchas veces las legales son las que pierden. [14: En ese sentido y profundizando en el tema el trabajo de: Vid. GHERSI. E.: Economa de la Corrupcin, Centro de Divulgacin del conocimiento Econmico, CEDIDE, Caracas, Monografa 73, WWW.CEDIDE.org.ve/archivos/ghersi3.doc]

C. DEFINICIONES DE CORRUPCIN

Bajo el presente ttulo podemos dirigir nuestro estudio de conformidad a algunas categoras en las que de manera general se emplea el trmino corrupcin:

1. etimolgico[footnoteRef:15] [15: Vid. Diccionario etimolgico de la lengua espaola, ediciones Florida, editorial anaconda, Argentina Tomo 2, pg..469.]

La palabra corrupcin proviene del vocablo latino corrumpere. De ah provienen las definiciones de corruption en ingls, corrruzione en italiano, Korrruption en alemn; etc. El vocablo latino corrumpere, significa echar a perder, romper algo entre dos, destruir conjuntamente en su integridad.

2. Concepto histrico

Desde siempre se ha identificado la corrupcin como un fenmeno de ocurrencia universal, que ha campeado en todas las pocas y latitudes. De ella se ha ocupado desde el Cdigo de Hammurabi, pasando por los pensadores griegos y todas las culturas antiguas. En la era moderna, Montesquieu y todos los filsofos, pensadores y moralistas contemporneos han estudiado dicho fenmeno.

Como hemos sealado, el propio cdigo de Hammurabi, el cdigo ms antiguo de que se tiene noticia (1753 a. C.), ya en ese entonces haca referencia a la sancionabilidad por parte de los que se desviaran de la ley; es ms, el propio rey orden que se pusieran copias de este cdigo en las plazas pblicas de cada ciudad para que todo el pueblo conociera la ley y sus castigos. Algo destacable en este cdigo es el hecho de tener a la intimidacin y al temor como mtodos de disuasin para eliminar el delito y preservar la convivencia social. Posterior al de Hammurabi es el cdigo de Manu, otro de los instrumentos jurdicos que ha habido en la historia para responder a los actos de corrupcin.

A lo largo del tiempo, la administracin pblica ha estado ligada a la corrupcin. As, se afirma que la corrupcin es tan antigua como la humanidad; conductas como la perversin de la justicia, la toma de regalos, son condenados por la Biblia, el cdigo de Manu y el de Hammurabi. En el caso de Grecia y en Roma, cunas de la civilizacin occidental, la historia demuestra que tambin sufrieron el flagelo de la corrupcin. En su Divina Comedia, Dante condena a los barattieri, esto es, a los que aceptan dinero o a los jueces que venden la justicia.

En el entorno peruano, los propios incas, segn se dice, hacan referencia en su cdigo moral al ama sua, al ama quellay al ama llulla, que representaban el trabajo y el modo de vida de los incas, para quienes el no ser ladrn, no ser ocioso y no ser mentiroso constitua su cdigo de vida. Se sabe, adems, que para los violadores de estas normas haba grandes penas.

En un marco amplio y general podemos mencionar a Aristteles[footnoteRef:16], quien es el primero en utilizar la palabra corrupcin y lo hace como sinnimo de clasificacin de conductas, relacin entre dirigentes y seguidores, entre las fuentes del poder y el derecho moral de los gobernantes a gobernar. [16: Vid. ARISTTELES 1963, ed. The Politics (Tr. E. Barker) New York: Oxford Unversity Press]

Cicern lo utiliza para describir la riqueza y el poder, el soborno y el relajamiento de las costumbres. Aristteles entiende a la corrupcin como desnaturalizacin de un ente. Esto es, cuando este comienza a operar no regido por el fin que le impone su naturaleza, sino en funcin de un extremo[footnoteRef:17] [17: Vid. GROPPA, Octavio/ Besada, Mara Esperanza /Estvez, Alejandro : Cultura y corrupcin Poltica (Orden Institucional), Corrupcin en el campo poltico y el Econmico Vid. http://www2.uca.edu.ar/esp/sec-universidad/docs-investigacion2/publicaciones/docs/CYCP 04.pdf]

Para Maquiavelo[footnoteRef:18]en su obra La virt, la poltica era concebida como un proceso social que trascenda el conflicto de intereses especficos y destacaba los fines y las justificaciones del poder poltico, as como los medios empleados para su uso o su consecucin. Desde esta perspectiva, la corrupcin era vista como la prdida de la capacidad de lealtad. [18: Vid. MAQUIVELLO, N. 1950 ed. Discourses. (Tr. Y ed. L.J. Walker) New Haven. Yale University Press]

3. Conceptos diversos: la corrupcin segn diversos tratadistas

Estudiosos como Robert Klitgaard[footnoteRef:19] o SusanAckerman[footnoteRef:20], sealan que la corrupcin est asociada a pagos ilegales o rentismo, bajo la forma de soborno, extorsin, malversacin, nepotismo, entre otros. [19: Vid. Klitgaard ROBERT en Controlling Corruption, University of California Press, Estados Unidos de Norteamrica,1991, pgs. XII-XIII.] [20: Vid. ROSE-ACKERMAN, S.: La Corrupcin y los Gobiernos: causas, consecuencias, y reforma, , Primera edicin, febrero 2001, ( Traduccin Alfonso Colodrn Gmez, Revisin de Trminos econmicos de Fernando Colodrn Gmez), Siglo Veintiuno de Espaa Editores, 2001, pg. 170.]

Autores como Joel Hellman y Daniel Kaufmann[footnoteRef:21] han estudiado el concepto de captura del Estado, que fuera desarrollado por el Banco Mundial[footnoteRef:22] a travs de encuestas y mediciones, y que es utilizado para explicar la vida poltica de las economas de transicin, y que se refiere a la corrupcin como orientada a cambiar las reglas y regulaciones a fin de que favorezcan los intereses del corruptor. [21: Vid. HELLMAN, Joel y KAUFMANN, D.: La Captura del estado en las Economas en Transicin, trabajo de investigacin de polticas del Banco Mundial N 2444] [22: Para mayor informacin Vid. http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/]

Una de las definiciones de corrupcin ms completas es la de Joseph S. Nye[footnoteRef:23], que la define como aquella conducta que se desva de los deberes normales de un cargo pblico por consideraciones privadas, pecuniarias o de estatus; o aquella que viola normas restrictivas de cierto tipo de influencias de beneficio privado. [23: Vid. NYE, J.S.: Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis,en: Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis, en The American Political Science Review, vol. LXI, Junio 1967, N 2, (Published Quaterly by The American Political Science Association, Wisconsin); Publicacin trimestral a cargo de: The American Political Science Association.]

Para algunos juristas, como Rafael Bielsa[footnoteRef:24], la corrupcin en la funcin pblica es la desnaturalizacin o desviacin del regular ejercicio de la funcin pblica, entendida esta como la entera actividad del Estado, incluidas no solo las funciones del Poder Ejecutivo como rgano administrador, sino tambin el ejercicio de las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, nacionales, provinciales y municipales, frente al comportamiento de sus titulares o al de terceros, destinatarios o no del acto funcional. No todas las prcticas corruptas son delitos tipificados en el cdigo. La corrupcin no se limita solo a las transacciones de dinero; en determinados casos, la corrupcin es el precio que se paga a los individuos por participar en decisiones contrarias al inters general y a las que fueran sus propias convicciones. [24: Vid. BIELSA, R.: Hacia un Compromiso de transparencia y eficacia de la gestin pblica, en Edicin 14 Revista Probidad Mayo junio 2001, tambin en www.revistaprobidad.info/014/art01.html.]

Para autores como Orlando A. Reos[footnoteRef:25], el concepto utilizado por el Banco Mundial describe a la corrupcin como la utilizacin abusiva de un cargo pblico para obtener beneficios privados. En esta definicin existen varios elementos: un agente, es decir, alguien que est encargado de cumplir una funcin en nombre y representacin de otro, el principal, quien en ese cometido utiliza la funcin para aprovecharse indebidamente en beneficio propio. [25: Vid. REOS ORLANDO A. Efectos econmicos de la corrupcin Seminario Internacional Los desafos ticos del desarrollo Buenos Aires 5-6 de Septiembre de 2003.]

Cabe precisar que en trminos de definiciones, corrupcin no es sinnimo de ilegalidad; existen prcticas y actividades que no implican la violacin de alguna norma legal, pero conllevan una falta de tica y de comportamiento colectivo, que si se generalizan, terminan afectando la economa y la sociedad. Es a esto a lo que generalmente se llama corrupcin.

4. Concepto basado en la ley

As podemos indicar, en primer lugar, la categora referida a las definiciones basadas en la ley. En ese sentido y respecto de esa categora, le corresponde la definicin de Johnston[footnoteRef:26], para quien corrupcin es la conducta que se desva de los deberes formales del cargo pblico a fin de obtener ventajas privadas, ganancias o estatus. O aquellas que infringen las normas que prohben el ejercicio de determinados tipos de influencia privada. La corrupcin aparece entonces como un fenmeno heterogneo, en el sentido de que depende para su definicin de un modelo normativo de referencia[footnoteRef:27]. Ahora bien, las definiciones fundadas en la ley han recibido algunas crticas; se ha dicho que son demasiado estrechas y que no permiten realizar comparaciones histricas. [26: Vid. JOHNSTON, M.: The Political Consequences of Corruption: A Reassessment, en HEIDENHEIMER/JOHNSTON/LEVINE, Political Corruption, 1989. pg. 986.] [27: Vid. DEMETRIO CRESPO, E.: Consideraciones sobre la corrupcin y los delitos contra la Administracin Pblica, en Fraude y Corrupcin en la Administracin Pblica, Delitos Financieros, Fraude y Corrupcin en Europa, Vol. III, Edicin a cargo de Juan Carlos Ferr Oliv, Ediciones Universidad de Salamanca, 2003. pg. 174.]

5. Otras definiciones La corrupcin es el abuso del poder pblico en beneficio privado[footnoteRef:28]. [28: Vid. Ecyclopedia of the Social Sciences]

La corrupcin es descrita como toda aquella accin u omisin del servidor pblico que lo lleva a desviarse de los deberes formales de su cargo con el objeto de obtener beneficios pecuniarios, polticos o de posicin social, as como cualquier utilizacin en beneficio personal o poltico de informacin privilegiada, influencias u oportunidades[footnoteRef:29]. [29: Vid. Plan Transparencia, para volver a Creer, en De Frente al Pas, Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, Liderando el Cambio, 1999-2002, Bogot, pg. 9]

La corrupcin puede ser el obstculo individual ms devastador que se opone al desarrollo econmico, social y poltico en pases que carecen de sistemas polticos abiertos[footnoteRef:30]. [30: Vid. EIGEN, Peter,: Presidente de Transparencia Internacional, www.transparenciainternacional.org.pe]

La corrupcin es, entonces, aquella conducta por parte de un servidor pblico o de un particular en ejercicio de funciones pblicas, que dispone de sus posiciones, facultades, competencias o recursos para servir intereses particulares, diferentes al servicio pblico y a los fines de la administracin, con la consecuente lesin al patrimonio econmico o moral de la misma y, en especial de la sociedad, y en contravencin a normas legales, ticas y morales[footnoteRef:31]. [31: Vid. De Frente al Pas, Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, Liderando el Cambio, 1999-2000,, Bogot pg. 9.]

La definicin de corrupcin de acuerdo al criterio de la violacin de normas abarca tanto a aquellas normas formales como a las informales. Las normas formales comprenden las leyes sancionadas por los rganos legislativos que regulan los principios establecidos en la Constitucin Nacional o en los pactos internacionales suscritos, y toda aquella jurisprudencia relativa a casos especficos de corrupcin[footnoteRef:32]. [32: Vid. MORENO OCAMPO, L.: Structual Corruption and Normative System: The role of Integrity , en J.S. Tulchin y R.H. Espach (eds) Combating Corruption i Latin America, Washington D.C.:Woodrow Wilson Center Press, 2000:54.]

D. UN CONCEPTO DE CORRUPCIN DESDE LA MIRADA DEL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

Luego de las distintas definiciones que se han presentado, consideramos que emplear un concepto operativo que nos permita movernos a travs de todo el desarrollo del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin nos dar una mayor claridad a nuestro trabajo.

As, entendemos que la corrupcin tiene lugar cuando una persona obligada de manera moral o legalmente hacia un inters ajeno (pblico y privado), lo pospone en funcin de un inters propio o de terceros. Esta definicin coincide con el sentido que se le da al trmino en su uso frecuente por los medios de difusin, los partidos, el Gobierno y los ciudadanos en general. Por otra parte, es una interpretacin coherente con el significado originario de la palabra corrupcin, y su esencia es compartida por otros autores. Este concepto tiene la ventaja de ser amplio, pues abarca no solo a la corrupcin pblica sino la privada[footnoteRef:33]. Podemos, entonces, sealar que un acto de corrupcin implica la violacin de un deber posicional. Quienes se corrompen transgreden, por va activa o pasiva, o provocan la transgresin de algunas de las reglas que rigen el cargo que ostentan o la funcin que cumplen[footnoteRef:34]. [33: SNCHEZ GIRAO, Mnica, Trabajo indito, 2006, pg. 25] [34: Vid. MALEM SEA, J.F. La Corrupcin, aspectos, ticos, econmicos, polticos y jurdicos, Editorial Gedisa, S.A. nov. De 2002, Barcelona, Pg. 32.]

El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin considera que todos los conceptos son vlidos siempre que contengan los siguientes elementos:

Se trata de un acto de poder. Se requiere la concurrencia de dos partes para que exista un acto de corrupcin. Un funcionario o servidor pblico y una persona que promete algo contraprestacin al hecho indebido (en el caso de cohecho pasivo). Se compromete el patrimonio del Estado. Se produce un delito dentro de una estructura administrativa y dentro del cumplimiento de un procedimiento. La corrupcin no solo debe ser vinculada a la esfera pblica sino tambin a la privada, ms ahora en el mundo globalizado en el que estamos.

E. CLASES DE CORRUPCIN: EL CLIENTELISMO COMO PRCTICA CORRUPTA

Son mltiples las clasificaciones que se han hecho de la corrupcin. En todo caso, es de inters la clsica distincin entre corrupcin pasiva y corrupcin activa, que diferencia entre quien tiene el poder de decisin y quien solicita el comportamiento de este ltimo, de manera contraria a sus obligaciones, respectivamente[footnoteRef:35]. Igualmente til es la distincin entre corrupcin privada y pblica. Mientras aquella se manifiesta en las relaciones inter privato, esta se desarrolla en el mundo de la poltica y de la administracin, como subespecies que, aunque guardan entre s lazos directos, son susceptibles de diferenciacin[footnoteRef:36]. A continuacin ofrecemos algunas clases de corrupcin: [35: En la mayora de los cdigos penales este concepto y clasificacin es el que vertebra las definiciones, tambin la recogen los distintos Convenios Internacionales relacionados a la Lucha contra la Corrupcin.] [36: Vid. NIETO, A.: Corrupcin en la Espaa Democrtica, Barcelona, Ariel, 1997, pg. 68.]

1. Corrupcin pasiva[footnoteRef:37] [37: Vid. Propuesta recogida del Protocolo establecido sobre la base del artculo K3 del Tratado de la Unin Europea, del Convenio relativo a los intereses financieros de las Comunidades Europeas, hecho en la Dubln, el 27 de septiembre de 1996.]

Es el hecho intencionado de que un funcionario, directamente o por medio de terceros, solicite o reciba ventajas de cualquier naturaleza, para s mismo o para un tercero; o el hecho de aceptar la promesa de tales ventajas, por cumplir o no cumplir, de forma contraria a sus deberes oficiales un acto propio de su funcin o un acto en el ejercicio de su funcin que cause o pueda causar perjuicio a los intereses de la administracin pblica.

2. Corrupcin activa[footnoteRef:38] [38: Op. Cit.]

Constituir corrupcin activa el hecho intencionado de que cualquier persona prometa o d, directamente o por medio de terceros, una ventaja de cualquier naturaleza a un funcionario, para este o para un tercero, para que cumpla o se abstenga de cumplir, de forma contraria a sus deberes oficiales, un acto propio de su funcin o un acto en el ejercicio de su funcin que cause o pueda causar perjuicio a los intereses de la administracin pblica.

3. Corrupcin pblica

Podemos indicar que existe corrupcin pblica cuando desde lo que se designa en la sociedad como lugar para administrar o desarrollar lo pblico, esto es la poltica y el Estado, aparecen formas directas o indirectas que degradan las posibilidades o condiciones que hacen a la calidad simblica de los intercambios en el espacio de lo pblico.

4. Corrupcin privada

Lo cierto es que la corrupcin no es exclusividad del rea pblica; la corrupcin tambin se puede dar en la esfera de lo privado. En tal sentido, lo importante es dejar claro que lo que diferencia la corrupcin pblica de la privada no es la ubicacin del sujeto que realiza la conducta (un privado puede cometer un acto de corrupcin pblica, por ejemplo al sobornar a un funcionario pblico, y eso se denomina corrupcin activa). La corrupcin privada es aquella que es cometida por privados entre privados.

5. Corrupcin en la vertiente jurdica

En su vertiente jurdica, el acto corrupto contraviene el ordenamiento legal y beneficia en su proyeccin econmica a un crculo restringido de personas, en detrimento del inters general insatisfecho o insuficientemente servido[footnoteRef:39]. [39: Vid. LAPORTA, F.J. : La Corrupcin Poltica, en La Corrupcin Poltica, Madrid, Alianza, 1997, pg. 20 y 21.]

Respecto del clientelismo, podemos sealar que no deja de ser tambin una forma de corrupcin poltica[footnoteRef:40]. La clientela es una forma de corrupcin insidiosa y sistemtica y el cauce de otras formas y prcticas ilcitas de variada ndole, que pervierte el mtodo de adopcin de las decisiones pblicas[footnoteRef:41]. En el mbito poltico, la relacin se caracteriza por un intercambio de votos por decisiones administrativas referidas a bienes individuales o colectivos, por ejemplo, puestos de trabajo, pensiones, viviendas o carreteras[footnoteRef:42]. Situaciones opuestas a los valores de la democracia, y en especial a la igualdad. El clientelismo es una relacin didica en la cual un agente, en posicin de superioridad, utiliza su influencia y sus recursos para dar proteccin y seguridad a otro agente, que est en una posicin de inferioridad, a cambio de servicios, lealtades y apoyos[footnoteRef:43]. [40: Vid. En el mismo sentido. MENY, Yves.: La Corruption de la Republiqu, Paris, Fayard, 1992, pg. 185, y ss.] [41: Vid. Op.cit., pg. 203.] [42: Vid. CACIAGLI, M.: Clientelismo, Corrupcin y Criminalidad Organizada, Evidencias empricas y propuestas tericas a partir de los casos italianos. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996, pg. 17.] [43: Op.cit., pg. 18.]

F. LA CORRUPCIN EN LA ACTUALIDAD: LA GLOBALIZACIN DEL CRIMEN

La corrupcin es un fenmeno interdisciplinario, es decir que puede ser tratado desde distintas perspectivas, de ah lo complejo de su estudio y de su anlisis; en las lneas que siguen intentaremos acercarnos al mundo de la corrupcin y al de su vinculacin a un fenmeno actual como es la globalizacin. Lo cierto es que en la actualidad la criminalidad a la cual nos enfrentamos es una macrocriminalidad; en tal sentido, entendemos que la respuesta a este fenmeno tiene que ser global y conjunta[footnoteRef:44]. [44: Vid. SNCHEZ GIRAO, Mnica.: Trabajo indito, 2006. pg. 42]

1. La corrupcin en el contexto de la globalizacin

La progresiva interconexin poltica y econmica genera grandes ventajas, pero tambin acarrea problemas de importancia. En este marco, la corrupcin trasciende las fronteras, se internacionaliza y crece de forma paralela a como lo hacen el comercio y la ampliacin de los cauces financieros.

La internacionalizacin de las conductas corruptas ha generado, a su vez, una cadena de hiptesis delictivas relacionadas con la transferencia de fondos necesarios para comprar voluntades. De este modo, con frecuencia se utilizan terceros pases que sean especialmente condescendientes con el dinero negro -por lo general, parasos fiscales- para la constitucin de fondos ajenos a toda legalidad contable, destinados al pago de sobornos. Producido este previo ocultamiento, se practican tales pagos, inicindose as el proceso complementario de blanqueo de activos.

Con todo, y aunque resulte paradjico, la apertura internacional tambin puede ayudar a luchar ms eficazmente contra la corrupcin en cada pas, as como obtener mayores espacios de intercambio en todos los niveles de relacin, al tiempo que permite identificar con ms facilidad los lugares que gozan de niveles ms altos de seguridad y transparencia. En la actualidad, en el caso peruano la cooperacin por parte de los estados en la apertura de vas para el rastreo y la identificacin de las cuentas en los denominados parasos fiscales viene siendo de mucha utilidad para la recuperacin de activos provenientes de la red de corrupcin de la dcada pasada.

En este contexto, se ha valorado muy especialmente el gran desarrollo de la revolucin informtica y, especialmente, del Internet, instrumento que permite a los ciudadanos un fcil acceso a la informacin, reduciendo con ello el riesgo de concentracin de poder y facilitando la democracia participativa. La incorporacin de datos relativos a la gestin pblica permite a los usuarios conocer mucho ms de cerca la administracin pblica y su funcionamiento, limitando sus potenciales abusos e impidiendo que los funcionarios eliminen las huellas de sus conductas ilcitas.

Por ello, en la era de la globalizacin, los Estados que se preocupen por sus variables macroeconmicas debern cuidar sus espacios de corrupcin, adoptando medidas para controlarla. Sin embargo, para ello debern atender a las nuevas realidades tecnolgicas que los propios actores de la corrupcin tambin utilizan en esta poca.

2.La corrupcin en el sector de las empresas privadas: su actual presencia como respuesta del mundo globalizado. Una tica para un nuevo concepto de empresa

En la actualidad, la corrupcin de las empresas privadas es un fenmeno que se ha convertido en uno de los mayores problemas con los cuales los pases tienen que enfrentar. El mundo globalizado en el que nos encontramos nos permite darnos cuenta de la importancia que vienen ganando las empresas multinacionales en el mercado econmico y de sus vnculos con la corrupcin.

La corrupcin de funcionarios pblicos es explcita e implcitamente ilegal en cualquier pas que tenga un sistema legal, y por eso no debera ser una opcin abierta para ninguna empresa nacional o extranjera del sector privado. Los directores de las empresas tienen la responsabilidad especfica de asegurarse de que la empresa acate las leyes. Muchas empresas, particularmente aquellas que estn involucradas en negocios internacionales, tienen sus propios cdigos de conducta, que en la mayora de los casos incluyen clusulas en contra de la corrupcin.

Cuando existen estos cdigos, es importante que los mismos se hagan cumplir, si no se desea que todas las reglas internas sean vistas como laxas. La aceptacin interna de la prctica de sobornar puede conducir a un balance falseado, a falsas declaraciones de impuestos y a comisiones para el personal de la empresa. Los cdigos de tica vienen cobrando tanta importancia que en la actualidad algunos negocios y organizaciones profesionales tienen cdigos de comportamiento para sus miembros, si bien por lo general se presentan ms bajo la forma de recomendaciones que como obligaciones[footnoteRef:45]. [45: Vid. LOZANO/MERINO (compliladores), La hora de la transparencia en Amrica Latina, ed. Granica/Ciedla, 1998, Bs.As. pg. 158]

La antinomia entre moral y negocios, presentada generalmente como una afirmacin indiscutible, resulta ser, no obstante, ms aparente que real, pues toda actividad empresarial encierra determinados valores, como es el hecho de ganar dinero dentro de la legalidad[footnoteRef:46]. Es la llamada moral del xito. Esta nueva tica empresarial, respetuosa de los derechos humanos, sabe conjugar a un tiempo los criterios de inversin y beneficio con los intereses generales[footnoteRef:47]. Debe tambin dar entrada a una poltica empresarial orientada al consenso[footnoteRef:48]. Ello supone la recproca comunicacin de todos los integrantes de la organizacin, y la de estos con los destinatarios de la produccin[footnoteRef:49]. Este proceso, abierto a la sociedad, permite una legitimidad constante de la actividad empresarial[footnoteRef:50]. [46: Vid. FERNNDEZ , J.: Etica para empresarios y directivos, Madrid, ESIC, 1994, pg. 30.] [47: Vid. GONZALEZ, J.: Corrupcin y Justicia Democrtica, Madrid, 2000, pg. 162.] [48: Vid. GARCIA MARZ, V.D.: Asesora Etica en la empresa: hacia un nuevo concepto de empresa, en Etica de la Empresa, coordinado por Adela Cortina, Madrid, Trotta, 1994, pg. 131.] [49: Vid. CORTINA, A.: Etica mnima. Introduccin a la Filosofa prctica, Tecnos, Madrid, 1984, pg. 127.] [50: Vid. CORTINA, A.: Etica de la Empresa, en Etica de la Empresa, coordinada por Adela Cortina, Madrid Trotta, 1994, pg. 90.]

La moralidad en la actividad econmica debe constituirse en el primer crculo de prevencin de la corrupcin. Tanto las normas disciplinarias de la empresa como las exigencias normativas son necesarias, si bien pueden resultar insuficientes si el empresario no asume con independencia algunas pautas ticas y un cdigo deontolgico.

G. FACTORES QUE COADYUVAN AL DESARROLLO DE LA CORRUPCION

En lneas generales, podemos sealar que tres son los factores que posibilitan la aparicin de actos de corrupcin, los mismos que pueden variar de acuerdo a cada realidad. En un primer momento, podemos hablar de factores formales, luego de factores culturales y, por ltimo, de factores materiales.

1. Factores formales

Entre este tipo de factores, tenemos: La falta de una clara delimitacin entre lo pblico y lo privado. La existencia de un ordenamiento jurdico inadecuado a la realidad nacional. La inoperancia prctica de las instituciones pblicas.

2. Factores culturales

Estos son de suma importancia, en especial porque a diferencia de otros, deben ser considerados de acuerdo a la realidad sociocultural de cada pas, ya que comprenden un conjunto de actitudes, normas y creencias compartidas por los ciudadanos y que tienen como objeto un fenmeno poltico, en este caso la corrupcin[footnoteRef:51]". [51: Vid. SANI,G.: Sociedad Civil en Diccionario de Ciencia Poltica, en Norberto Bobbio, pg. 469-472.]

Adems, las condiciones culturales permiten delimitar la extensin de las prcticas corruptas, la probabilidad de su ocurrencia y, en especial, el grado de tolerancia social con que se pueden contar:

En especial, la amplia tolerancia social hacia el disfrute de privilegios como consecuencia de una prevalencia del lucro privado frente a la moralidad cvica. La existencia de una cultura de la ilegalidad generalizada, en el sentido de ser una forma de funcionamiento, el cual crea un ambiente corrupto y de tolerancia social. La utilizacin de la lucha contra la corrupcin como tema coyuntural por parte de los grupos partidarios, y la no permanencia de dicha lucha. La no evolucin de los sistemas organizativos y normativos, de acuerdo a la evolucin de los Estados. Tales sistemas suelen suscitar enfrentamientos y, por ende, la utilizacin de medios corruptos.

3. Factores materiales[footnoteRef:52] [52: Vid. ESCALANTE, F.: La Corrupcin poltica: apuntes para un modelo terico en la revista Foro Internacional, Vol. XXX, N 2, Mxico, el Colegio de Mxico, octubre-diciembre de 1989, pg. 328-345.]

Los factores materiales se refieren a situaciones concretas que dan lugar a prcticas corruptas. Concretamente, las brechas existentes entre el orden jurdico y el orden social[footnoteRef:53]: [53: La reflexin y el anlisis viene del trabajo conjunto de: LOZANO/MERINO (compliladores), La Hora de la Transparencia en Amrica Latina, ed. Granica/Ciedla, Bs. As., 1998, pg. 35 y ss.]

La brecha entre los recursos de la administracin pblica y la dinmica social. Un ejemplo: el Ministerio de Vivienda que recibe dinero de una organizacin para orientar ciertos recursos exclusivamente hacia ella. La brecha entre la impunidad real y la responsabilidad formal de los funcionarios pblicos. Un ejemplo: un deficiente sistema de control pblico que permite que las medicinas asignadas a un hospital se vendan fuera de este. La brecha entre el poder social efectivo y el acceso formal a la influencia poltica. Un ejemplo de ello sera un gremio de industriales que entrega sobornos a algunos miembros del Congreso para que aprueben una ley.

4. Otros factores de importancia que se debe considerar

a. La impunidad

La baja eficiencia de la administracin de justicia ha favorecido la corrupcin, ya que al prevalecer la impunidad se genera la percepcin de que no solo los delitos contra la administracin pblica no son sancionados ejemplarmente, sino que se otorga tratamiento jurdico preferenciales a ciertos grupos, favoreciendo un clima de inestabilidad poltica y social. Dicha percepcin conduce a la flexibilizacin de las reglas del juego, donde todo vale, y refuerza los elementos principales para que prosperen los comportamientos corruptos. As, la baja probabilidad de ser descubierto, el bajo castigo por las actividades corruptas y la ausencia de sancin social para los individuos corruptos, se encuentran estrechamente relacionados[footnoteRef:54]. [54: Vid. SNCHEZ GIRAO, Mnica.: Trabajo indito, 2006, pg. 92]

La percepcin de los usuarios de los servicios de la administracin pblica respecto de la impunidad frente a los actos de corrupcin es fundamentalmente negativa. Prejuicios como que los responsables nunca son perseguidos, que todos conocen los actos de corrupcin y nadie los denuncia, hasta asumir que quienes denuncian los actos de corrupcin salen perjudicados[footnoteRef:55], estn muy presentes en el imaginario de las personas. [55: Vid. Informe del Banco Mundial, http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/]

Para conseguir el respaldo social y ciudadano, una estrategia de lucha contra la corrupcin debe buscar revertir la sensacin de impunidad imperante en el pas. Para creer, la poblacin necesita de acciones ejemplificadoras. Sin embargo, esta recuperacin de la confianza pblica no resulta una tarea sencilla, en la medida en que lo recurrente en nuestra historia contempornea ha sido ms bien la no sancin de los delitos ligados al mal uso de los fondos pblicos[footnoteRef:56] [56: Vid. Rechazo a la Impunidad, en Un Per sin Corrupcin, Condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupcin, El secreto de la tica pblica es la transparencia, INA, julio del 2001,pg. 15 y 16.]

b. La independencia de los jueces y magistrados responsables del control de la corrupcin poltica

La independencia es la piedra angular de cualquier sistema de justicia[footnoteRef:57], que garantiza la decisin imparcial de los conflictos y asegura la separacin de la funcin judicial del poder poltico[footnoteRef:58]. El fundamento de la independencia es la existencia de un sistema social que contenga instancias imparciales de decisin, libres de injerencias, y sin las cuales el regreso a la violencia tribal resurgira. Su funcin consiste en crear las condiciones que permitan resolver aquellos conflictos que la propia sociedad no es capaz de solventar con la conciliacin y el compromiso[footnoteRef:59]. [57: Vid. SAINZ DE ROBLES RODRGUEZ, F.: El Poder judicial en la Constitucin, en el Poder Judicial, Vol. I, IEF, Madrid, 1983, p] [58: Vid. DROM, R.: Los Jueces es la justicia un tercio del poder?, 2da edicin , Bs.As., 1993, pg. 46.] [59: Vid. GONZALEZ J.: Corrupcin y Justicia Democrtica, Introduccin a una Teora de la funcin judicial en las sociedades en cambio, Madrid, 2000, pg. 313.]

La independencia es incompatible con cualquier tipo de presin y se refiere a todos los rganos, tanto externos como los del propio estamento judicial, por no ser un atributo de los magistrados sino de la funcin judicial[footnoteRef:60]. La independencia no se agota con su sola proclamacin constitucional; requiere adems, y de manera fundamental, una cultura basada en el respeto de las resoluciones judiciales por parte de todos. Tambin, una autonoma econmica que comprenda tanto la proposicin de los presupuestos como la gestin de los recursos[footnoteRef:61]. [60: Vid. GONZALEZ J.: Corrupcin y Justicia Democrtica, Introduccin a una Teora de la funcin judicial en las sociedades en cambio, Madrid, 2000, pg. 313.] [61: Vid. DROM, R. Los Jueces es la justicia un tercio del poder?, 2da edicin , Bs.As., 1993, pg. 47 y ss.]

La funcin judicial debe salvaguardar el vnculo entre gobernantes y gobernados, porque la corrupcin destruye esa relacin[footnoteRef:62]. La misin fundamental de los jueces es marginar aquella para preservar esta. [62: Vid. NIETO, A.: Corrupcin en la Espaa Democrtica, Ariel, Barcelona, 1997, pg. 272.]

c. La dbil legitimidad institucional

La dbil credibilidad del orden institucional, originada principalmente por su incapacidad de enfrentar eficazmente los problemas sociales, ha venido acentuando la apata de la sociedad civil. Apata que se refleja en la debilidad y desorganizacin de sus interacciones con el Estado, y que da mayores posibilidades a que tengan lugar la arbitrariedad, el abuso de poder , la inequidad, el despilfarro y la falta de transparencia en la toma de decisiones. Y lo peor es que no ha hecho viable la creacin de un esquema de cooperacin y equilibrio entre individuos, grupos de inters y Estado, con lo cual se ha favorecido el oportunismo y la cooperacin. El problema se ha planteado en diversos trminos: ausencia de gobernabilidad, pobreza de capital social, debilidad del tejido social. En el caso peruano, el hecho es que existe una baja credibilidad en las instituciones, la cual se acenta por la ineficacia de estas. Adicionalmente, y ya en el plano tico, existe lamentablemente una bajsima valoracin de la honestidad y de la confianza.

d. El rgimen del empleo pblico

Otro de los factores que hay que considerar es el rgimen del empleo pblico. En ese sentido, lo importante es la consolidacin del pleno desarrollo de los organismos pblicos y del personal que en ellos trabaja; as como la creacin de condiciones para que las entidades pblicas sean organizaciones eficientes, eficaces, participativas, transparentes, honestas y competitivas en el cumplimiento de sus responsabilidades de gobierno y en los servicios que prestan a la sociedad.

En el caso peruano, la falta de una carrera pblica ha acrecentado los indicadores de corrupcin; en tal sentido, el poder abogar por una institucin slida que permita hacer que los deberes del empleado pblico se cumplan, en donde las funciones se realicen con honestidad, probidad, criterio, eficiencia, laboriosidad y vocacin de servicio, es la meta que hay que lograr.

El Per del siglo XXI exige el funcionamiento y la puesta en marcha de una carrera pblica que no solo mermar los comportamientos corruptos, sino que nos pondr en lnea de carrera en el desarrollo de una administracin pblica peruana, mucho ms moderna y ms competitiva.

H. LOS EFECTOS DE LA CORRUPCIN

Limitado el estudio de la corrupcin al mbito de obtencin de decisiones pblicas en funcin de intereses particulares, corresponde ahora determinar cules son los efectos que estas conductas generan sobre la sociedad.

Como infracciones penales, han sido tradicionalmente consideradas como delitos contra la administracin pblica. Con todo, la dimensin alcanzada en los ltimos tiempos por este fenmeno ha revelado la existencia de otros efectos disfuncionales aadidos que, ms all de planteamientos meramente ticos, deben ser evaluados en su justa medida. El incremento de los flujos comerciales internacionales, los procesos de privatizacin relacionados con la transicin de las economas socialistas o el aumento del peso del Estado en los mercados, son factores que han favorecido el oportunismo entre los servidores pblicos, los cuales se han visto tentados a actuar en inters propio.

1. Efectos polticos

En trminos generales, se derivan de la generalizacin de los procesos de corrupcin en el marco de los poderes pblicos, y aumentan en la medida en que el Estado condicione su actuacin al soborno de los particulares.La corrupcin es inherente al poder, en tanto constituye una manifestacin de ejercicio desviado del mismo. Con todo, parece innegable que existe una estrecha relacin entre la forma de ejercer el poder poltico y la corrupcin. Recordando la clsica mxima de Lord Acton[footnoteRef:63], si es cierto que el poder corrompe, el poder absoluto corrompe absolutamente. [63: El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente(Lord Acton: Carta dirigida a Greighton en la primavera de 1887), Vid. GONZALEZ, J.: Corrupcin y Justicia Democrtica, Introduccin a una teora de la funcin judicial en las sociedad en cambio, Madrid, 2000, pg. 9.]

El sistema democrtico es el gran perjudicado de la corrupcin, y esta se desarrolla con ms facilidad conforme los controles democrticos se debilitan. En el marco de los sistemas polticos plurales, la corrupcin puede perjudicar gravemente el buen funcionamiento de las instituciones pblicas.

Ciertamente, la conducta aislada de un funcionario supone un desprecio al papel que le ha sido asignado a la administracin en cuyo marco acta, dado que, teniendo capacidad de decisin, opta por ignorar el inters pblico y la neutralidad que constitucionalmente le ha sido impuesta.

En ocasiones, la riqueza oculta acumulada para el pago de sobornos llega a constituir un elemento de negociacin legislativa, destinada a promover la aprobacin de normas programticas, poco precisas, susceptibles de ser luego desarrolladas con facilidad por el poder ejecutivo mediante formas de actuacin administrativa tendentes a favorecer a unos pocos[footnoteRef:64]. [64: Vid. FABIAN,E.: La Corrupcin de Agente Pblico Extranjero e Internacional, op.cit., pg. 22]

2. Efectos econmicos

Se ha destacado el papel que puede jugar el fenmeno en los pases subdesarrollados o en los de economa dirigida, en los que el soborno puede ser el lubricante necesario para accionar ciertos mecanismos de progreso. Los ciudadanos precisan servicios pblicos, pero no estn siendo satisfechos por causa de los criterios de distribucin fijados con carcter general por los poderes pblicos. En tales casos, el particular emplea el soborno como incentivo que anima al funcionario a realizar una prestacin que excede de la regla general.

Sin embargo, los efectos favorables que puede generar el soborno a muy corto plazo contrastan con las graves consecuencias que, a juicio de los expertos, produce sobre la economa nacional y, en ltima instancia, sobre la de los particulares. Porque justamente en un funcionamiento netamente con proyeccin al futuro, lo que la corrupcin hace es alejar la inversin privada, en el entendido de que los futuros inversionistas no quieren involucrar sus dineros en pases con altos ndices de corrupcin en sus instituciones.

La corrupcin puede constituir un medio idneo para determinar la decisin de quienes tienen la potestad para adjudicar la realizacin de obras o servicios pblicos, suprimiendo el libre juego de la oferta y la demanda en perjuicio de la leal competencia y, en ltima instancia, de los intereses generales.

3. Efectos sociales

Las consecuencias sociales que acarrea la corrupcin es un tema de suma importancia que se ha considerado en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, en el sentido de que la corrupcin acenta las diferencias sociales al limitar el papel del Estado como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales. Las clases populares o marginales se ven sometidas a un proceso de exclusin social y poltico, ya que la corrupcin los aleja del sistema formal y los obliga a acceder de manera informal a sus medios de subsistencia[footnoteRef:65]. [65: Vid. LOZANO/MERINO, (compiladores), en La Hora de la Transparencia;...op.cit; pg. 37-38.]

En la actualidad la expansin generalizada de la corrupcin en las sociedades coadyuva a la crisis de gobernabilidad e institucionalidad del sistema poltico, siendo secuelas que surgen como resultado de las deformaciones de vicios de cultura poltica contempornea y donde la corrupcin ocupa un lugar destacado. Podemos sealar que la corrupcin contamina la cultura, con el consiguiente deterioro de la calidad de vida[footnoteRef:66]. [66: Vid. PEA. S.: Psicoanlisis de la Corrupcin Poltica y tica en el Per Conteporneo, Ed. Gedisa, 2003, pg. 59.]

4. Su incidencia sobre la esfera de los derechos humanos

La corrupcin es tan antigua como la humanidad. Sin embargo, a medida que ha ganado terreno en las sociedades democrticas, se ha valorado ms la incidencia del fenmeno sobre las prerrogativas individuales y sociales de los ciudadanos.

La corrupcin constituye el paradigma de la desigualdad: a cambio de un soborno, el individuo obtiene un trato privilegiado por parte del Estado, quebrndose con ello las reglas de elemental reciprocidad, del pacto social. Adems, el desequilibrio tiende a trasladarse al plano colectivo, afectando en primer trmino a la accin del Estado en materias tales como la salud, la educacin o la cultura, y perjudicando con ello las polticas pblicas tendentes a garantizar que la igualdad de los ciudadanos sea real y efectiva, no solo nominal.

No se equivocaron, pues, los redactores de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano cuando en agosto de 1789 proclamaron en su Prembulo la existencia de una relacin causal entre la ignorancia, el olvido y el desprecio de los derechos humanos y la corrupcin de los gobernantes. Tampoco parece haber errado el Presidente de Transparencia Internacional, Peter Eigen, cuando afirmaba en junio de 2001 que el virus del SIDA est matando millones de africanos, y en muchos de los pases donde el SIDA es ms devastador, el problema se ve agravado por el hecho de que los niveles de corrupcin se perciben como muy altos. Si bien es imperativo que los pases ms ricos proporcionen los frutos de la investigacin mdica a un precio razonable para afrontar esta tragedia humana, es tambin esencial que los gobiernos corruptos no roben a su propia gente[footnoteRef:67]. [67: Vid. Presidente de Transparencia Internacional, TI. www.transparenciainternacional.org.pe]

I. LA EDUCACIN Y LA TICA COMO PILARES DENTRO DE LA ELABORACIN DE UN PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRALA CORRUPCIN

Uno de los temas fundamentales en los programas de lucha contra la corrupcin es el referido a la educacin y a la tica, y cuando hablamos de ambas perspectivas estamos haciendo referencia a lo que denominamos prevencin, en el sentido de dar las herramientas necesarias que nos permitan fortalecer y, en otros casos, crear conciencia de lo que significa en nuestro contexto el manejo y el funcionamiento de la res pblica.

Tenemos que partir que en el Per hay ausencia de una tica pblica: el reflejo de lo acontecido en el decenio pasado lo ha demostrado, y las encuestas[footnoteRef:68] que se han venido haciendo en los diferentes mbitos institucionales y sociales examinados demuestran fehacientemente la existencia de una gran falta de sentido tico en los espacios pblicos. Una serie de comportamientos y de prcticas sociales traslucen un muy dbil compromiso con lo pblico y el bien comn, e indican que la accin poltica ha prescindido del horizonte tico de los valores. [68: Alrespectolaencuestasen:http/www.proteica.org.pe/modules.php?op=modload&name=Downloads&fille=index&req=getit&lid. Diagnsticos realizados durante los periodos, 2002-2004. Apoyo/Opinin y Merado/Proteica. www.proetica.org.pe.]

La funcin pblica ha sido utilizada para la satisfaccin de intereses particulares que afectan los deberes de funcin, los intereses colectivos y la moral social. A su vez, la cultura administrativa ha sido erosionada por sucesivos gobiernos. La instrumentalizacin poltica de las principales instituciones pblicas, agravada por la falta de institucionalizacin de una carrera administrativa, las bajas y/o arbitrarias y desiguales remuneraciones, el inadecuado sistema de captacin de personal y la ausencia de un sistema de recompensas y mritos acorde con el desempeo honesto y eficiente, han originado una profunda desmotivacin y desmoralizacin entre los funcionarios pblicos.

En la esfera pblica, la corrupcin ha generado una desconfianza generalizada frente a las instituciones estatales. Esta ausencia de credibilidad social es uno de los costos ms graves de la corrupcin, porque quebranta la relacin entre el ciudadano y el Estado y privatiza la vida pblica. El individuo o el grupo social toma en sus manos las funciones delegadas al poder pblico en el momento en que desconfa de la imparcialidad de las instituciones estatales. Asimismo, aparecen sectores sociales profundamente cuestionados por su comportamiento en el espacio pblico, como la clase poltica, ciertos estamentos militares y policiales, algunos gremios empresariales y medios de comunicacin social.

En las ltimas dcadas, la prctica de la corrupcin en el Per ha avanzado significativamente debido a una serie de razones. En primer lugar, la creciente permeabilidad en amplios sectores de la poblacin, que la consideran como una conducta natural en el uso de las cuotas de poder dentro del Estado y en la vida cotidiana.

En segundo lugar, el sistema de creencias morales y de hbitos de conducta se ha resquebrajado, trastocando los roles sociales. Las sensibilidades frente a la corrupcin han oscilado entre la complacencia, la tolerancia y la resignacin en gruesos sectores de la poblacin. No hay hbitos y costumbres de honestidad suficientemente asentados y la ley no representa para la ciudadana la objetivacin de valores sociales aceptados.

En tercer lugar, el utilitarismo exacerbado, aunado al culto de la viveza, ha generado un fuerte debilitamiento del sentido de lo pblico y ha conducido a una perspectiva que privatiza el espacio y la funcin pblica. Ello explica la falta de compromiso con una tica pblica inspirada en valores ciudadanos.

En cuarto lugar, es preciso considerar que la corrupcin generalizada se inserta, de un lado, en un proceso de movilidad social a cualquier costo, sin sancin moral y, de otro, en la complicidad de un importante sector de la clase dirigente.

En quinto lugar, en la esfera poltica se percibe el divorcio entre la tica y la gestin pblica. La accin poltica fija sus propios fines que debe perseguir a cualquier precio. La crisis y la devaluacin de los partidos polticos ha contribuido a forjar una construccin social que disocia la poltica de la tica. El poder no se comprende como un medio de servicio.

Es necesaria la construccin de nuevas formas de relacin, costumbres y conductas a partir de valores ciudadanos, es decir, de reglas de juego claras aceptadas por todos. Para ello es indispensable reconocer y aprehender los valores que sustentan la institucionalidad democrtica; procurar que las reglas de juego acordadas sean coherentes con ella; y difundir y fortalecer el cumplimiento de las normas acordadas, premiando las conductas probas y sancionando las corruptas.

Esta construccin presupone la habilidad de elaborar cdigos de tica y de conducta institucionales adecuados. Se debe propiciar que cada colectivo formule su propio cdigo de conducta tica, a partir del reconocimiento y explicitacin de los valores que orientan la funcin pblica, las conductas esperadas y las opciones en torno a dilemas ticos que contribuyan a forjar un nuevo sistema de relacin con el ciudadano.

III. LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN EL PER

A. PERCEPCIN ACTUAL DE LA CORRUPCIN EN EL PER

Las ltimas encuestas[footnoteRef:69] que ltimamente se propagan sobre la corrupcin, la ciudadana peruana encuentra que el Per es un pas corrupto, en donde las instituciones pblicas no tienen slidos controles, en donde la consideracin a lo pblico siempre tiene un precio, pero fundamentalmente en donde la desconfianza es elemento con el que se cuenta en las relaciones interpersonales. [69: Vid.Sexta Encuesta Nacional sobre corrupcin 2010 realizado por Ipso Apoyo a solicitud de Protica.-http://www.proetica.org.pe/Index.html]

Los efectos de una percepcin generalizada de la corrupcin y de la falta de confianza en las instituciones y los actores sociales como inconvenientes para la consolidacin de la democracia. El impacto que esta pueda tener sobre la estabilidad democrtica ya que desgasta el vnculo de confianza entre la ciudadana y los sectores que ocupan posiciones dirigenciales en el Estado. Los pases con altos grados de corrupcin no pueden esperar contar con la lealtad de sus ciudadanos por largos periodos y, por lo tanto, tienen ms probabilidades de verse azotados por una inestabilidad poltica que, en ltima instancia, podra conducir al derrocamiento de sus regmenes democrticos.

La inestabilidad poltica no es la nica consecuencia potencial de la erosin del vnculo de confianza establecido entre la ciudadana y el gobierno. El crear leyes, sancionar a quienes las violan, y proveer informacin y garantas acerca de quienes buscan confianza, los estados reducen la necesidad de los ciudadanos de confiar entre s y posibilitan una amplia gama de transacciones sociales, polticas y econmicas que, de otra manera, no seran posibles. No obstante, el estado slo puede cumplir con esta tarea de crear y mantener esta confianza interpersonal socialmente productiva si, a su vez, los beneficiarios de estos servicios consideran que pueden confiar en l. Un estado percibido como corrupto es un estado no confiable y, por lo tanto, incapaz de facilitar las mencionadas transacciones.

En la Sexta Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per en 2010 realizado por Protica a travs de Ipsos APOYO se encontraron en la investigacin los hallazgos siguientes:

1. Principales problemas del pas: La pobreza, el desempleo y la inflacin han dejado de ser los problemas principales y han tomado su lugar la corrupcin en primer lugar (51%) y la delincuencia en segundo (41%). La poblacin de nivel socioeconmico ms alto parece estar ms al tanto de los casos de corrupcin, ya que siete de cada diez lo mencionan como el problema ms grave.

2. Percepcin de la corrupcin:La tolerancia haca la corrupcin, medida a partir de las actitudes hacia diversas situaciones, nos indica que la mayora de entrevistados se muestra tolerantes hacia actos de corrupcin, mientras que alrededor de la cuarta parte evidencia un rechazo definido. Este patrn, es similar al encontrado en las evaluaciones anteriores. Entre las acciones deshonestas ms toleradas, figuran el que un funcionario pblico favorezca a parientes y amigos, comprar productos piratas y evitar pagar el pasaje si se puede.

Acciones como sustraer dinero o propiedades ajenas, llevarse productos de una tienda o supermercado sin pagar, sustraer dinero o propiedades de un escritorio cuando nadie te ve y robar luz, presentan un rechazo definido ms alto que el resto de situaciones.

3. Denuncias de casos de corrupcin: La mitad de los encuestados dice no saber dnde realizar una denuncia en caso de corrupcin, diez puntos porcentuales por encima del 2008. En caso de realizarse la denuncia, la mayora de ciudadanos percibe que el trmite es poco o nada efectivo.

4. Lucha contra la corrupcin: Al igual que en las mediciones anteriores, la gran mayora de entrevistados percibe al Per como un lugar donde existe corrupcin; casi un tercio piensa que el pas es muy corrupto. En cuanto a las expectativas en la solucin del problema, la opinin pblica es poco optimista. Solo uno de cada diez, piensa que dentro de cinco aos habr un mejora al respecto, mientras que, para la mayora, la corrupcin en el pas seguir igual o habr aumentado en los prximos cinco aos.

La percepcin del nivel de corrupcin de los ltimos seis gobiernos que tuvo el pas, muestra al gobierno de Fujimori como el ms corrupto, pese a notarse una disminucin de cinco puntos con respecto a la medicin anterior.

Por otro lado, el primer gobierno del presidente Garca es percibido como el segundo ms corrupto. La mayora de entrevistados considera que el gobierno aprista se muestra desinteresado o muy desinteresado en la lucha contra la corrupcin.

Las instituciones consideradas ms corruptas son: el Congreso y los Partidos Polticos. En comparacin con el 2008, las instituciones han disminuido su imagen negativa, por ejemplo el Poder Judicial tercer puesto como institucin ms corrupta- ha disminuido nueve puntos porcentuales y la Polica Nacional cuarto lugar- seis puntos porcentuales. Sin embargo, todos los puntajes siguen siendo altos. En contraste a esta realidad, la Defensora del Pueblo y la Iglesia Catlica continan siendo las instituciones en las que se confa ms para luchar contra la corrupcin.

5. Educacin y corrupcin: La corrupcin afectara a la educacin principalmente dando un mal ejemplo a los alumnos y haciendo que los recursos sean mal empleados. Asimismo, se percibe que el principal problema que hay que afrontar para mejorar la educacin en el Per, es el bajo nivel de capacitacin de los maestros y los bajos sueldos que reciben.

6. Democracia y poltica: La mayora considera que la democracia es preferible a cualquiera otra forma de gobierno, sin embargo tambin sealan estar poco o nada satisfechos con la forma como este sistema de gobierno est funcionando en el pas.

Ms de un tercio de entrevistados considera que s puede haber democracia sin partidos polticos. Alrededor del 40% seala estar interesado en poltica pero no simpatizar con ningn partido. El desinters en la poltica va en aumento (2006: 28%, 2008: 38% y 2010: 40%). Con respecto a los congresistas y la corrupcin, casi la totalidad considera que estn poco o nada comprometidos en la lucha contra la corrupcin.

Finalmente, siete de cada diez encuestados seala que los partidos polticos tienen mucha responsabilidad sobre el problema de la corrupcin del pas y ms de la mitad considera que para luchar contra este problema, los partidos polticos deberan expulsar a los miembros de su partido que comentan actos de corrupcin. Del mismo modo, alrededor de la mitad considera que deben ser transparentes en el manejo de sus fondos.

B. PARTICIPACIN CIUDADANA: PIEDRA ANGULAR EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN[footnoteRef:70] [70: Vid. Op.cit.://www.pcm.gob.pe/popup_PCM/plan_anticorrupcion.pdf]

La necesidad de realizar una campaa informativa que permita que cada ciudadano conozca sus derechos y obligaciones en relacin con el Estado, aprenda a cumplirlos y a exigirlos, acuda o utilice los canales de atencin de denuncias, solicite la aplicacin de sanciones y demande el cumplimiento de las leyes de transparencia, tica y probidad en la funcin pblica har que la ciudadana asuma un rol protagnico en la tarea de control y fiscalizacin que se requiere.

La conformacin de veeduras y comits de vigilancia ciudadanas, con la participacin activa de las organizaciones civiles, nos permitir lograr que el sistema anticorrupcin sancione de manera efectiva y que nuestra lucha decidida no se convierta en un lema popular sino que promueva un cambio de conciencia y una movilizacin nacional que nos conduzca a creer que s podemos ser una sociedad honesta.

Por ello, cada peruana o peruano ser nuestro principal aliado en esta lucha y cada institucin nuestro mejor respaldo. Confiamos en que las instituciones harn sus labores de la forma ms eficiente posible y exhortamos a cada organizacin pblica y privada, municipio, regin, empresa y peruano y peruana, a que se sume a esta campaa de decirle NO A LA CORRUPCIN.

IV. DIAGNSTICO INSTITUCIONAL DE LA CORRUPCIN

A. EL PROBLEMA DE LA CORRUPCIN EN LA POLICA NACIONAL DEL PERU.Recientes estudios consultivos sobre los niveles de corrupcin en el Per, han determinado que la corrupcin de funcionarios y autoridades pblicas es percibida como el mayor problema del Estado Peruano, inclusive por encima de la delincuencia, el desempleo, el consumo de drogas prohibidas, la pobreza y la inflacin; en este mismo sentido, el ltimo sondeo de evaluacin y percepcin ciudadana sobre el tema de corrupcin, advierte que la mayora de limeos considera que los peruanos somos poco o nada honestos, que somos altamente tolerantes frente a determinados actos considerados como corruptos, como el dar un soborno a un funcionario para agilizar un trmite, pagar una coima para evitar una multa y que el peor defecto de los peruanos es el de ser criollo / tramposo, porque siempre queremos lo fcil o buscar influencia[footnoteRef:71]. [71: VI Encuesta Nacional de percepcin de Corrupcin (2010) y Estudio Consultivo elaborado por IOP PUCP. (2010) ]

Con relacin a los ndices de corrupcin en el mbito de las instituciones pblicas, el resultado de la VI Encuesta Nacional, considera como las ms corruptas al Congreso y los Partidos Polticos En comparacin con el 2008, las instituciones han disminuido su imagen negativa, por ejemplo el Poder Judicial tercer puesto como institucin ms corrupta- ha disminuido nueve puntos porcentuales y la Polica Nacional cuarto lugar- seis puntos porcentuales. Sin embargo, todos los puntajes siguen siendo altos. En contraste a esta realidad, la Defensora del Pueblo y la Iglesia Catlica continan siendo las instituciones en las que se confa ms para luchar contra la corrupcin. Asimismo se estima que el polica es el funcionario pblico pasible a ser sobornado con mayor facilidad y xito, ubicando luego a los jueces y los funcionarios de los ministerios; que el principal problema de la polica lo constituye la corrupcin de sus integrantes, antes que su ineficacia e irresponsabilidad para atender demandas, el respeto en el trato a los ciudadanos, inclusive, con precedencia a los robos, secuestros y el pandillaje. Al respecto es pertinente precisar que los resultados antes descritos, contrarios a los obtenidos en las Encuestas Nacionales sobre Corrupcin correspondientes a los aos 2003, 2004, 2005, 2006 y 2008 respectivamente. Un dato adicional entorno a la informacin precedente recae en el resultado de la encuesta representativa efectuada en ms de 70, 000 hogares de por lo menos 65 pases del mundo realizada por Transparencia Internacional en el ao 2009[footnoteRef:72], respecto a las percepciones y experiencias cotidianas de las personas con hechos de soborno menor[footnoteRef:73], el cual revela en promedio, que dichos actos se perciben como cada vez ms frecuentes en gran parte del mundo, siendo las fuerzas policiales, las instituciones pblicas ms propensas a recibir o solicitar sobornos con motivo de las actividades o servicios policiales que se brindan a los ciudadanos; se aprecia que casi un cuarto del universo de personas encuestadas que haban tenido contacto con policas durante el 2009, haban pagado una coima.[footnoteRef:74] [72: Informe sobre el Barmetro Global de Corrupcin.] [73: Referido al pago de coimas.] [74: En este orden, el Poder Judicial, titulacin de tierras, sistema de registros y permisos, sistema educativo, servicios mdicos, autoridades tributarias y empresas de servicio pblico.]

En base a lo sealado precedentemente, resulta valido afirmar que si bien es cierto durante los ltimos aos los estudios consultivos relacionados a la percepcin de la corrupcin en las instituciones pblicas del Per, han presentado desalentadores resultados respecto a los ndices de corrupcin en la Polica Nacional del Per, no deja de ser cierto por otro lado, que debido a la propia actividad funcional de los miembros de las instituciones policiales _que conlleva al trato directo con el pblico usuario_, genera en sus integrantes mayores riesgos y posibilidades, en comparacin a otras ocupaciones pblicas, de corromperse o ser corrompidos, justamente por los altos ndices de participacin activa de los ciudadanos, lo que adems confunde los lmites de responsabilidad, habida cuenta que se trata de un delito cuasi invisible, porque en el modelo ms simple intervienen dos partes en la transaccin, que tienen inters en mantenerla en secreta y normalmente no hay testigos, salvo claro est, que alguna de ellas decida denunciar el caso. Sin intentar justificar los altos ndices de corrupcin en los que aparecen implicados efectivos de la Polica Nacional, consideramos que el permanente contacto del polica con el delito establece pues, una muy dbil frontera entre el rechazo y la aceptacin a la corrupcin, resumiendo, esto significara, tal como se ha sostenido en estudios precedentes[footnoteRef:75], que los actos de soborno del personal que presta servicios en las unidades policiales de atencin al pblico deban ser atendidos y explicados en el contexto social en el que sta se constituye y acta, por el contrario, intentar explicarla como un fenmeno que tiene la misma naturaleza, connotacin y obedece a las mismas causas en todo el sector pblico, sera un error. [75: Trabajo de Investigacin Cientfico Operativo La corrupcin en el mbito operativo de la Unidades Bsicas de la PNP elaborado por el Mayor PNP Holger OBANDO CRISTOBAL y otros COEM 2010.]

B. TIPOS DE CORRUPCIN EN LA PNPCon la finalidad de hacer una distincin que nos permita enfocar el problema de la corrupcin policial, debemos sealar que en el ao 2002 se conform una comisin Especial de Reestructuracin de la Polica Nacional, la cual apreci la existencia de tipos de corrupcin en la PNP[footnoteRef:76], que podemos apreciarlas bajo las siguientes denominaciones: [76: En este mismo sentido el Informe Defensora N142 del 2009]

1. Corrupcin administrativa: relacionada con el accionar de funcionarios pblicos PNP o del sector Interior, con poder de decisin o designados para integrar comisiones especiales, encargados de la contratacin pblica de bienes y servicios, especialmente en la adquisicin de vehculos automotores y repuestos de aeronaves. As encontramos que los actos de corrupcin administrativa en la PNP, que usualmente son denunciadas por ante las Fiscalas Anticorrupcin, son las siguientes: Concertacin en la adquisicin de vehculos y repuestos de aeronaves. Concertacin para el pago de porcentaje adicional en la provisin de alimentos.2. Corrupcin interna: que tiene que ver con procesos internos en los que se cobra o recibe coimas, por efectuar trmites en la propia institucin: cambios de colocacin, anulacin de sanciones, ingresos a cursos, ingresos a las escuelas, acceso a prstamos del fondo de vivienda, ser favorecido con resoluciones de profesorado y certificados de cursos institucionales, para el cobro de viticos, para permanecer en el puesto o cargo, para acelerar un trmite administrativo, para modificar el tenor de una infraccin disciplinaria, entre otras, que usualmente no se denuncian, entendemos, debido a su alta tolerancia en nuestro medio y una falta de cultura anticorrupcin.3. Corrupcin operativaexterna[footnoteRef:77]: relacionada directamente con la ciudadana: sobornos y coimas por efectuar algn servicio, actividad u omisin, vale decir, producto de las relaciones con el medio externo: esto es, se presenta hacia afuera de la institucin, en el contacto cotidiano de los policas con los ciudadanos y porque no decirlo tambin con los delincuentes. As tenemos que gran parte de las denuncias por corrupcin operativa externa (traducida en el cohecho y sus diversa modalidades) en los que se ven inmersos funcionarios PNP, son las siguientes : [77: As tambin lo aprecia Urea Nubia (2001) La Corrupcin en la polica. Modalidades, causas y control en polica, sociedad y estado. Editores Centro de Estudios para el desarrollo, pp. 107 -131. ]

Pago para favorecer a una de las partes en una investigacin policial. Pago para acelerar una investigacin policial. Pago para evitar papeletas de infraccin al reglamento del trnsito. Pago para facilitar participacin de PNP en desalojos. Pago para no involucrar a los detenidos o investigados en otros ilcitos penales. Pago para recuperar bienes incautados. Pago para recuperar vehculos retenidos. Pago para evitar detenciones por RQ.

Al respecto consideramos que esta ltima forma de corrupcin _conforme lo seala el aludido informe es la que genera mayor impacto en la ciudadana, inclusive en el propio entorno policial, afirmacin que se hace sobre la base de los estudios realizados en otros pases como Chile y algunos Estados del Brasil[footnoteRef:78], donde ha quedado demostrado que un porcentaje mayoritario de las demandas ciudadanas dirigidas a la polica no tienen relacin directa con el crimen ni la seguridad ciudadana, sino, ms bien con problemas de carcter social, como el caso de la corrupcin. [78: Fruhling H y Candina. Modernizacin y reforma policial en Amrica del Sur pp 107 131.]

La comisin de actos corruptos por parte de funcionarios policiales se ha tornado en una preocupacin significativa de los gobiernos democrticos en las ltimas dcadas; en nuestro medio tenemos el Informe Defensorial N142 elaborado por la Defensora del Pueblo en MAY2009 el que aprecia cinco reas de atencin urgente en la Polica Nacional del Per, destacando entre ellas, la lucha contra la corrupcin policial y el fortalecimiento de las comisarias como unidades bsicas de atencin al pblico.Con relacin a los ndices estadsticos de corrupcin policial apreciados en el mbito operativo externo de la Polica Nacional, traducidos en nuestro medio al delito de Cohecho, se ha acopiado, evaluado, analizado y sistematizado la siguiente informacin:

Direccin Contra la Corrupcin.[footnoteRef:79] [79: Informacin proporcionada por el Estado Mayor de la DIRCOCOR solo para el distrito judicial de Lima.]

Del total de denuncias pendientes a NOV2010 por la presunta comisin de Delitos Contra la Administracin Pblica[footnoteRef:80], el 42% de stas, fueron presentadas por delito de Cohecho y otros; de este porcentaje un 64% corresponden a denuncias contra funcionarios PNP de diversas Unidades y Direcciones Especializadas especialmente de Lima, de este porcentaje final un 44% corresponde a denuncias contra funcionarios que laboran en las diversas Comisaras de Lima Metropolitana, relacionadas principalmente a tareas de investigacin de delitos y faltas, como investigacin de accidentes de trnsito. [80: El captulo XVIII de la parte especial del cdigo penal vigente hace alusin a los delitos Contra la Administracin Pblica, que agrupa a una serie de tipos penales de diferente naturaleza como el Abuso de Autoridad, Concusin, Peculado y Corrupcin de Funcionarios. ]

Del total de operativos por flagrante delito de corrupcin efectuadas por la DIRCOCOR en lo que va del ao 2011 a la fecha, se tiene la intervencin de un total de 27 funcionarios pblicos; de este porcentaje 10 de ellos, fueron efectivos de la Polica nacional del Per en situacin de actividad, vinculados mayoritariamente a los delitos de Cohecho Pasivo.

Defensora del Pueblo.

Segn el reporte de la Defensora del Pueblo del 21OCT2010[footnoteRef:81] del total de quejas presentadas de enero a julio del 2010, contra efectivos de la PNP, el 41.6% de estas fueron declaradas fundadas y el 60% se suscitan en comisaras a nivel nacional. Los hechos vulneratorios ms recurrentes se encuentran relacionadas integralmente a actividades y trmites de investigacin criminal. Ahora bien, es importante mencionar que las comisaras ms quejadas _por tercer ao consecutivo en funcin de la Direccin Territorial de la Polica Nacional a la que corresponden, es la VII DIRTEPOL Lima que han registrado 213 quejas de lo que va del ao, lo que representa un 32% de las denuncias presentadas contra efectivos de comisaras a nivel nacional. [81: Reporte de la Segunda Supervisin Nacional de Comisaras del 22OCT2010.]

Sin perjuicio de lo expuesto, la comisin de los delitos de corrupcin, externa y administrativa, involucran actividades ilcitas que salen a la luz principalmente a travs de escndalos publicitarios y denuncias periodsticas, de suerte que resulta difcil evaluar los niveles absolutos de la corrupcin funcional en la PNP, por cuanto consideramos que comparar la cantidad de sobornos denunciados y quejas por actividades policiales que generan riesgos de corrupcin, no pueden considerarse indicadores definitivos de los niveles de corrupcin en la polica[footnoteRef:82], pues en muchos casos, estos hechos no son conocidos, menos denunciados ni investigados[footnoteRef:83], en tal orden de ideas, se infiere que la incidencia del delito de corrupcin en el mbito operativo externo y administrativo de la PNP, es considerablemente superior, a los ndices antes presentados[footnoteRef:84]. [82: Trabajo de Investigacin Operativa La corrupcin Funcional en el mbito operativo de la PNP- COEM 2010.] [83: Segn el estudio presentado por la ONG PROETICA-2009, el 92% de limeos, no denuncian actos de corrupcin, relacionados a exigencia de coimas. ] [84: No mencionamos a la corrupcin de poltica interna pues las estadsticas no reportan mayores denuncias la respecto.]

Los actos de corrupcin policial externa son ms evidentes ante la opinin pblica, por la propia accin de los medios de comunicacin ante la denuncia de las personas afectadas y por la inconducta funcional de quienes incurren en ella. Esta problemtica deviene desde hace mucho tiempo, no es una novedad de la PNP; empero hoy, estas conductas u omisiones con contenido penal, son cada vez ms visibles, por cuanto los adelantos tecnolgicos permiten perennizarlos con mayor facilidad, como los casos apreciados a travs de los medios televisivos. Estas actividades corruptas, influyen significativamente en los efectos del servicio policial, pero adems intervienen (como ningn estudio sobre corrupcin policial ha sealado en nuestro medio) en la esfera interna de nuestro propio personal, mellando nuestra autoestima y la de nuestra familia, con la prdida gradual y efectiva del principio de autoridad y el menoscabo de la moral del personal policial, o como lo precisara la colombiana Nubia UREA en su obra La corrupcin en la polica. Modalidades, causas y control, que la corrupcin operativa reduce la eficiencia policial, pues di