Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y ...documents.worldbank.org/curated/en/... ·...

Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial

Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural Documento de Trabajo

Lima, iunio de 1998

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Typewritten Text

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El Programa de Agua y Saneamiento es una iniciativa conjunta del Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y IS agencias de cooperacion bilateral, que surgio del Decenio Internacional de Agua Potable y Saneamiento Ambiental de los afios ochenta. Con su participacion en actividades en mas de 28 paises, el Programa apoya los esfuerzos nacionales y locales para ayudar a comunidades de bajos recursos a obtener acceso sostenible a servicios mejorados de agua y saneamiento.

Las actividades del Programa en la Region Andina son apoyadas por las siguientes agencias de cooperacion internacional:

Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacion (COSUDE) Cooperacion Ttknica Holandesa

Este es un documento del Program a de Agua y Saneamiento. Su preparacion ha side posible gracias al financiamiento de COSUDE y al esfuerzo de las siguientes personas:

Consultor: Yves Degiacomi

Program a de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, Region Andina Alain Mathys Rafael Vera Gladys Aristizabal Oscar Castillo Remy Orgaz

Si tiene algun comentario 0 requiere ejemplares del documento, por favor comunfquese con nosotros:

Grupo Regional de Agua y Saneamiento-Regi6n Andina

Oficina Regional Oficina en Peru Banco Mundial Banco Mundial Av. 16 de Julio 1628 Av. Pardo y Aliaga 640 Casilla 8992 Of. S03-San Isidro La Paz, Bolivia Lima, Peru Telefono: (5912) 316-718 Telefono: (Sl1) 222-S277 Fax: (S912) 392-769 Fax: (511) 222-2877 E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]

Reservados todos los derechos al Program a de Agua y Saneamiento PNuD-Banco Mundial, bajo el protocolo 2 de la Convencion Universal de Derechos de AUlor. Sin embargo, por el presente se concede permiso para reproducir este material IOtal 0 parcialmente para propositos educativos, dentificos 0 de desarrollo, no asi para fines comerciales, siempre y cuando se haga mendon completa de la fuente.

Edicion: Jose Luis Carrillo M. Revision: Remy Orgaz

Lima-Peru luniode 1998.

CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO 5

L INTRODUCCION II

II. DIAGNOSTTCO DEL SECTOR DE SANEAMIENTO 12

I. Marco general 12 2. Marco institucional 20 3. Las inversiones en el subsector 25 4. Componentes de proyectos y program as 29 5. Conc1usiones del diagnostico 33

III. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA NACIONAL DE AGUA Y

SANEAMIENTO RURAL 36

I. Antecedentes 36 2. Objetivos del Programa 36 3. Marco institucional 36 4. Los principios del Programa 36 5.. Lineamentos para el disefio 37 6. Monitoreo y evaluaci6n 44

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 46

SIGLAS UTILIZADAS 48

RESUMEN EJECUTIVO

EI documento presenta un diagnostico del Sector de Saneamiento Basico en el area rural, mostrando los avances en el contexto de la modernizacion y reforma del Estado; identifica vados legales y normativos y las lecciones mas importantes de los proyectos que ejecutan el gobierno y las agencias de cooperacion. Tambien presenta una propuesta de lineamientos estrategicos que estan basados en principios globales y experiencias desarrolladas en otros pafses y que han demostrado su impacto en la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento implementados en las comunidades rurales.

De esta manera se trata de proporcionar una referencia al Gobiemo, las agencias de cooperacion bilateral y multilateral, ONG y otras instituciones relacionadas con eJ sector para que pueda tomarse en cuenta en el diseno de nuevas inversiones orientadas a mejorar la cobertura de los servicios de agua y saneamiento en el area rural.

1. DIAGNOSTICO DEL SECTOR SANEAMIENTO

La poblacion del Peru es de 23 millones de habitantes y se estima que en el ano 2000 sera de 25 millones, distribuida en las tres regiones naturales: costa (52,2%), sierra (35,7%) y selva (12,1 %). A su vez. se tiene que 29% de la poblaci6n total reside en el area rural. Segun regiones, la poblacion rural se distribuye de la siguiente manera: costa (l4o/c), sierra (67%) y selva (19%). Cabe destacar que la mayor parte de la poblacion rural reside en la sierra, y la mayorfa de ella es dispersa. Se estima que mas de cinco millones de personas residen en centros poblados con menos de 500 habitantes. Una de las caracterfsticas de esa poblacion es que la mayorfa vive en condiciones dc pobreza. con un ingreso per capita mensual menor a 32 dolares.

Cobertura

Tomando como referencia el Censo de 1993. se considera que la cobertura en el area rural esta alrededor de 30% en agua y 7% para disposicion de excretas. Se estima que 70% de la poblacion rural (aproximadamente 5.463.342 habitantes) aun no cuentan con servicios de agua potable y el 89o/c (aproximadamente 6.946.250 habitantes) no disponen de servicios de saneamiento.

Marco legal y normativo

EI Ministerio de la Presidencia (PRES) es el organismo rector, responsable de formular polfticas y dictar normas generales para el desarrollo del sector; y el Ministerio de Salud (MINSA) tiene entre sus funciones vigilar la calidad del agua y la proleccion del medio ambiente.

A la fecha no se cuenta con las unidades operativas responsables de la planificacion, seguimiento y evaluacion de las inversiones que se realizan en el sector. La carencia de un marco institucional consoli dado para el sector de saneamiento basico, y el rural en particular, no permite la elaboracion de un plan estrategico nacional para ampliar la cobertura con servicios de agua y saneamiento; tampoco facilita la supervision de la aplicacion de norm as, la planificacion de las inversiones, la coordinaci6n entre instituciones del sector, eI registro de los niveles de cobertura y el monitoreo y evaluacion de la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural.

6 Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) tiene como responsabilidad proponer normas para la prestacion de servicios de saneamiento, fiscalizar la prestacion de los mismos y aplicar las sanciones que establece la Jegislacion sanitaria. Evalua el desempeno de las Entidades Prestadoras de Servicios (EPS) y promueve su desarrollo. Es tambien su responsabilidad proponer normas y reglamentos para la gestion y administracion de los servicios en el area rural.

Las municipaJidades provinciales son responsables de la prestacion de los servicios de saneamiento en todo el ambito de la provincia y de otorgar el derecbo de explotacion a las EPS, las mismas que pueden ser publicas. privadas 0 mixtas. con capacidad de explotar en forma parcial 0

total uno 0 mas servicios de saneamiento. Se estabJece que se pueden organizar EPS a partir de mil conexi ones domiciliarias. es decir. localidades concentradas con mas de 6.000 habitantes.

Para pequenos poblados del ambito rural (poblaciones con menos de 2.000 babitantes), la explotacion de los servicios se realiza por acci6n comunal mediante la organizaci6n de Juntas Administradoras que operen y mantengan los servicios. El funcionamiento de las lAS debera ser regulado por la SUNASS.

Pero aun existe la necesidad de elaborar normas especfficas para el area rural, especial mente para la gesti6n y administraci6n de los servicios de agua y saneamiento. tomando en cuenta para ello las estructuras administrativas tradicionales de las comunidades rurales, sus economfas, la estacionalidad de sus ingn?sos. la factibilidad y rentabilidad de integrar a estas comunidades al sistema de las EPS y el interes de estas y la inclusi6n de la comunidad en la autogesti6n. previa capacitacion.

Con relacion a las normas de disefio y construccion de sistemas de abastecimiento de agua potable para las zonas rurales. las norm as propuestas por el MINSA en 1963 son las que aplican la mayor parte de los que construyen sistemas. El Ministerio de Transportes, Vivienda y Construccion no incluye en su Propuesta de Reglamento Nacional de Edificaciones de 1998 normas especfficas para tal fin.

Por 10 cual se evidencia la necesidad de contar con normas tecnicas especfficas para el disefio de sistemas de agua y saneamiento para el area rural y la creaci6n de una instancia que permita verificar la aplicaci6n de tales normas, desde la aprobacion de expedientes hasta la recepcion de las obras ffsicas, de tal forma que se asegure la cali dad de los sistemas y la uniformidad de los costos para sistemas similares.

Coordinaci6n y concertaci6n sectorial

La coordinaci6n entre los actores del sector es mfnima, y generalmente se da a traves de talleres sectoriales y tematicos. A partir del ano 1997, bajo el auspicio de las agencias de cooperacion, se ha iniciado un perfodo de dialogo mas intenso. La falta de una instancia de coordinacion y concertacion no permite el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas en el proceso de implementacion de los proyectos, y se evidencia que la mayor parte de las agencias aun desarrollan iniciativas con estrategias institucionales propias sin una coordinacion sectorial, concentradas principalmente en el cumplimiento de metas de ampJiacion de cobertura y con relativo interes en planes de largo plaza.

Actualmente tienen relacion directa con la implementacion de servicios de agua y saneamiento el PRES, del cual depende el FONCODES, el Ministerio de Salud (MINSA), que implementa los proyectos APRISABAC en Cajamarca, y SANBASUR en Cusco y el PROMUDEH a traves del PAR. Tambien el Banco Mundial, BID, COSUDE, Embajada de Rolanda y ACDI como principaJes fuentes de financiamiento. Las ONG tales como CARE, SUM-Canada, ADRA-OFASA, CARITAS Y Olras que actuan como interlocutoras y los organismos intemacionales de cooperacion y asistencia tecnica como PNUD, CEPIS/OPS, UNICEF Y el Programa de Agua y Saneamiento como parte del Banco Mundial.

7 Resumen ejecutivo

Descentralizacion

La inclusion y participacion de los gobiemos municipales en la implementacion de servicios de saneamiento basico en el area rural presenta distintos niveles: desde su exclusion, hasta el apoyo en la preparacion del expediente tccnico y una completa integracion en los procesos de planificaci6n, financiamiento y supervision de la construcci6n, tal como ocurre en los proyectos SANBASUR y APRISABAC Y en la gesti6n de los servicios que promueve sUM-Canada.

Una raz6n para incorporar a los Gobiernos Municipales es que ell os constituyen la instancia 0

instituci6n que tiene la residencia mas pr6xima a las comunidades y que adem as cuenta con responsabilidades legales sobre las mismas.

Financiamiento, costos y politica flnanciera

No se cuenta con un sistema de informacion que registre las inversiones que se efectuan en saneamiento basico rural, pero se conoce que FONCODES es la institucion que mas aporta: as! en el perfodo 1991-1996 realizo una inversion de 136 millones de d61ares. En el mismo perfodo, APRISABAC, SANBASUR, CARE Y UNICEF invirtieron aproximadamente 14,9 millones de d6lares.

Un estudio de costos efectuado en 59 proyectos para sistemas de agua por graved ad indica que el costa per capita promedio varia de Us$ 40,9 para sistemas con piletas publicas a us$ 62,6 para sistemas con conexion domiciliaria, ambos con sistemas de desinfeccion del agua.

La mayor parte de las agencias de financiamiento consideran que las comunidades rurales son extremadamente pobres y que no tienen capacidad de aportar en efectivo, por 10 cual solo se exige el aporte en mano de obra no calificada y materiales locales. Sin embargo, el estudio de costos realizado muestra que en la practica el aporte de las comunidades constituye del 5,6 al 33,8 % de los costos directos y del 4,5 al 28,6% de los costos totales.

Se aplican polfticas de financiamiento diferentes, pero todas orientadas a la satisfaccion de las necesidades basicas antes que a responder a la demanda real por los servicios de agua y saneamiento. Esta forma de trabajo requiere de subsidios y exige la necesidad de mayores inversiones para lograr el incremento de las coberturas. La aplicaci6n de esta estrategia de trabajo ha conducido a una baja sostenibilidad de los servicios construidos.

Participacion comunitaria y participacion de la mujer

Sin excepci6n, las distintas instituciones, programas y proyectos que implementan servicios de saneamiento en el area rural manifiestan que es parte de su estraregia la participaci6n de la comunidad. En la mayorfa de los casos esta participacion se concentra en la formaci6n de la Junta de Agua, el aporte con la mano de obra y con materiales locales y en las actividades de capacitacion en operacion y mantenimiento, gestion y educacion sanitaria. Es casi inexistente la participacion de la comunidad en la seleccion de la opcion tccnica, discusion de costos, administraci6n de los recursos financieros y supervision y control de caUdad de la construccion.

De manera similar, todos manifiestan que incluyen el concepto de genero como parte de sus estrategias y planes de trabajo, siendo una meta comun una mayor participaci6n de la mujer en los procesos de implementacion, operacion, mantenimiento y cambio de habito de la comunidad. Sin embargo, la mayor parte no cuenta con un marco conceptual, estrategias y resultados esperados bien definidos.

Educacion en salud e higiene

Los proyectos y ONG que se encuentran asociados al MINSA, como APRISABAC, SANBASUR YCARE, muestran un mayor desarrollo de materiales de capacitacion para educaci6n en salud e higiene y


tambien en la promocion de eventos de capacitacion de promotores y comunidades. El FONCODES en su segunda fase esta dando enfasis a la preparacion de materiales de capacitacion, que incluye la educacion en salud e higiene. Esta diversidad de experiencias y materiales desarrollados requiere ser sistematizada y validada a traves de pruebas piloto y sus resultados difundidos.

Sin embargo, se observa que, en general, luego de concluida Ja construcci6n del sistema y eI retiro de la instituci6n interlocutora, no existe continuidad en las actividades de capacitacion y en eJ seguimiento sobre la practica de las recomendaciones efectuadas para lograr el cambio de habitos.

Capacitacion en operacion y mantenimiento

La capacitaci6n en operacion y mantenimiento de los servicios, principalmente el entrenamiento de gasfiteros, es una pnictica comun de la mayorla de interlocutores de las agencias de cooperaci6n que implementan servicios de agua y saneamiento. Pero. al igual que en el caso de educacion en salud e higiene, la diversidad de modalidades requiere ser sistematizada y validada para su divulgacion e incorporaci6n en inversiones mayores.

Opciones tecnicas

Se cuenta con bastante experiencia con relaci6n ala construcci6n de sistemas de provision de agua por gravedad, siendo menor la disponibilidad de informaci6n sobre otras opciones tecnicas como bombas manuales, y es casi inexistente la documentaci6n sobre opciones tecnicas validadas para saneamiento.

El CEPIS Y el Program a de Agua y Saneamiento PNUDlBanco Mundial han iniciado un proceso de intercambio de experiencias entre instituciones de la region andina y naciona!. Su prop6sito es la divulgacion y la capacitaci6n en el uso de tecnologfas altemativas, como la construcci6n de tanques de agua con ferrocemento, sistemas de desinfecci6n del agua para comunidades rurales, uso de la bomba manual Flexi, entre otras. El uso de las mismas permitira una reducci6n en los costos y mejorar la calidad de los sistemas de provision de agua y saneamiento.

Conclusion general

En el Peru existe la necesidad de ampliar la cobertura de agua y saneamiento en el ambito de las comunidades rurales, y se cuenta con la voluntad polftica del gobiemo para ello. Por otra parte, se dispone de una amplia gama de experiencias en la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural, la misma que requiere ser sistematizada y validada a traves de un proyecto piloto, para que los resultados puedan ser incorporados en inversiones sectoriales mayores y aseguren la sostenibilidad de los servicios.

II. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAM A NACIONAL DE AGUA Y SANEAMIENTO BAsICO RURAL

La propuesta tiene por objetivo presentar lineamientos que pueden servir de base para elaborar una estrategia y un plan de acciones para la implementacion de un Program a Nacional de Saneamiento Basico Rural.

El prop6sito del Program a Nacional seria mejorar la cali dad de vida de los habitantes del area rural, y su objetivo la ampliaci6n de la cobertura con sistemas de provision de agua y saneamiento sostenibles.

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I

Resumen ejeculivo

Los lineamientos propuestos se basan en principios generales y en las experiencias y lecciones aprendidas en programas y proyectos desarrollados en palses con caracterfsticas similares a las del Peru y su contenido tiene una relacion con las conclusiones del diagnostico. La propuesta considera los siguientes componentes:

Marco institucional y normativo

El Program a Nacional requerini para su aplicacion de una instancia operativa que sea responsable de la prcparacion de un Plan Estratl5gico para el Sector de Saneamiento Basico y el rural en particular. EI Plan necesita de los siguientes elementos: a. Una poiftica nacional para el financiamiento de los servicios. b. La consolidacion de una instancia de coordinacion y concertacion entre las instituciones que

trabajan en el sector. c. Un mecanismo de control del cumplimiento con las normas. d. El desarrollo de un sistema de seguimiento y evaluacion, para conocer los resultados de las

inversiones y la cobertura real. e. Bases para la aplicacion de program as de capacitacion en operacion y mantenimiento y educa

cion en salud e higiene. Estrategias para el control de la cali dad del agua.

En cuanto a normas, se requiere con tar con algunas especfficas para: a. La gestion y administracion de los sistemas de agua rurales. b. El disefio y construccion de servicios de agua y saneamiento rural.

Estrategia de implementaci6n basada en el enfoque de la demanda

Se propone que el Plan Nacional tome en cuenta los principios globales acordados en la Conferencia Intemacional sobre el Agua y el Medio Ambiente celebrada en DublIn en 1992, que considera el agua como un bien economico y social y que debe ser administrado como tal, y que la toma de decisiones debe ser realizada en el nivel apropiado mas bajo.

El enfoque de trabajo basado en la demanda ha demostrado ser una estrategia que facilita la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento rurales. La misma considera: a. La participacion de la comunidad en todo el proceso de implementacion de los servicios, es

decir, en la demanda del servicio; la toma de decisiones sobre la opcion tecnica y el nivel de servicio con conocimiento del costo, ventajas y desventajas de la opcion elegida y su responsabilidad en la operacion y mantenimiento; el aporte para la construccion del sistema; la supervision del cumplimiento del contrato de construccion; las actividades de capacitacion; y la geslion del servicio.

b. Que es necesario establecer una poiftica de financiamiento que defina reglas sobre los aportes, permita un uso eficiente de las inversiones y desarrolle el senti do de propiedad de las comunidades por el servicio. Para ello propone que la comunidad debe contribuir en el financiamiento con un porcentaje de los costos de inversion para un nivel basico de servicio y cubrir los costos de niveles de servicio y opciones tecnicas superiores.

Gesti6n de los servicios

Para asegurar la continuidad de los servicios en el tiempo, tanto en cantidad como en cali dad, se propone que la administracion del servicio se realice en el nivel mas proximo a la comunidad, 0 sea


efectuada por ella misma; que en la fijacion de tarifas se tome en cuenta el monto de los ingresos de la comunidad, su estacionalidad, la escasez de efectivo, la cultura de la comunidad rural con relacion al valor, cos to y precio del agua; que las tarifas deben cubrir como minimo la operacion y el mantenimiento del servicio y se capacite a los responsables de la gestion.

Educacion en Salud e Higiene

Para cumplir con el proposito de mejorar la caJidad de vida de las comunidades rurales, el Programa debeni estar complementado con un componente de Educacion en Salud e Higiene que facilite el cambio de habito de las comunidades con relacion al uso adecuado de los servicios de agua y saneamiento, procurando que este cambio sea sostenible. La instancia de concertacion facilitarfa el intercambio de estrategias y materiales desarrollados y las oportunidades para la validacion de los mismos. EI Program a tambien debera proponer un marco institucional que permita la permanencia de las actividades de capacitacion y el uso continuo de las pnkticas luego de que las agencias de implementacion del servicio se hayan retirado de la comunidad.

Participacion de la mujer

Tomando en cuenta el papel de la mujer del area rural con relacion al traslado, uso y manejo del agua y ala atencion por la salud de la familia, el Programa Nacional promo vera la participacion de la mujer en todas las actividades del proceso de dotacion de los servicios de agua y saneamiento, dando particular atencion a su opinion en la definicion de aportes, niveles de servicio, tarifas, metodos y materiales de capacitacion y el sistema de gestion del servicio.

Tecnologia apropiada

Para contar con tecnologfa apropiada validada, que permita asegurar un buen servicio con costos razonables, el Program a Nacional puede aprovechar la instancia de coordinacion e intercambio de experiencia que estan desarrollando el CEPIS y el Programa de Agua y Saneamiento PNuDlBanco Mundial en la region andina.

Descentralizacion

Por su naturaleza institucional, recursos economic os con los que cuenta y por su proximidad a las comunidades, los municipios provinciales y distritales pueden apoyar a mejorar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento basico en las comunidades rurales. Ellos pueden cumplir funciones en la generacion de la demanda; preparacion de los expedientes tecnicos, aportar financieramente para cubrir parte de los costos directos; junto a la comunidad; supervisar la calidad de la obra, apoyar a las organizaciones comunales encargadas de administrar el servicio y al MINSA en el control de la calidad del agua, Ilevar informacion sobre la cobertura y el estado de los sistemas en el area de su jurisdiccion.

I. INTRODUCCION

Con los objetivos de analizar la situacion del agua y el saneamiento en el area rural, discutir temas referidos al marco institucional, las polfticas y estrategias, los modelos de inversion de los proyectos y las bases para el fortalecimiento del sector, el viceministro de Infraestructura del Peru y la Mision Residente del Banco Mundial organizaron un Taller Nacional de Concertacion Sectorial para el Saneamiento Basico Rural en junio de 1997.

En el evento participaron la mayorfa de las instituciones del subsector, que identificaron como hechos crfticos la necesidad de ampliar la cobertura en el area rural, la baja sostenibilidad de los servicios de saneamiento basico, los vados en el marco institucional y la poca coordinacion entre las instituciones que trabajan en el ambito operativo del saneamiento basico rural.

En el taller y, luego, en una reunion de trabajo (setiembre de 1997), el viceministro y los representantes de instituciones del sector encomendaron al Programa de Agua y Saneamienlo PNUDBanco Mundial sistematizar sus experiencias en el pais y promover acciones que sirvan de base para la forrnulacion de un Programa Nacional de Saneamiento Basico Rural. En cumplimiento de este mandato, se efectuaron estudios sobre el marco institucional del sector, modelos de imp lementaci6n de proyectos, parlidpaci6n comunitaria, educacion en salud e higiene, tecnologia, costos de proyectos y poifticas financieras.

EI presente documento, en su primera parte, resume un diagnostico efectuado sobre el estado actual del subsector de saneamiento basico rural; destaca los avances logrados en la modemizacion y reforma del mismo; identifica debilidades y aciertos en los aspectos institucional, financiero, social y tecnico; y, finalmente, describe los modelos de implementacion y las lecciones mas importantes aprendidas de proyectos ejecutados en este campo.

En su segunda parte, el documento presenta lineamientos generales para constituir la base de un program a nacional de saneamiento basico rural. En los mismos se pone enfasis en los principios establecidos en la Conferencia Intemacional sobre el Agua, celebrada en Dublin (1992), que consideran que el agua es un bien economico y social y debe administrarse como tal al mlnimo nive! apropiado, con intervenci6n de los usuarios en la planificacion y ejecuci6n de los proyectos y, sobre todo, en la operacion y mantenimiento de los servicios. Para ello se hace hincapie en el enfoque de respuesta a la demanda y la participacion de las comunidades en la toma de decisiones y el proceso de abastecimiento de agua y saneamiento.

El proposito del documento es presentar un marco de referencia y promover las bases de lineamientos estrategicos para el diseiio de program as sostenibles que puedan ser considerados por el Gobiemo, agendas de cooperacion bilateral y multilateral, ONG y otras instituciones del sector.

Para la elaboraci6n del documento se tomaron en cuenta los estudios realizados por las consultoras Roxana Leon, Doris Alfaro, Gladys Anaya, Marfa Estela Calder6n, Isabel Hernandez, Francisco Verdera, Carroll Dale y Shirley Claure, cuyos resultados fueron sistematizados por el consultor Yves Degiacomi. Las versiones preliminares fueron revisadas y complementadas por Alain Mathys, Rafael Vera, Gladys Aristizabal y Oscar Castillo.

Por otra parte, se conto con la importante colaboraci6n del viceministro de Infraestructura y de las siguientes instituciones: PRONAP/SAMEPEL, SUNASS, FONCODES, MINsAlDlGESA, APRISABAC, SANBASUR, CARE, sUM-Canada, CENCA, SER, PNUD, UNICEF, OPS/CEPIS, BID, 8M, COSUDE, ACDI, Gobierno de Holanda y GTZ.

II. DIAGNOSTICO DEL SECTOR SANEAMIENTO

1. Marco general

Caracteristicas generales del pais

El Peru tiene una superticie de 1.285.216 km2, con alturas de 0 a 6.768 metros sobre el nivel del mar, una extension que va desde la Ifnea ecuatorial hasta el paralelo 18° 21' de latitud sur (mas de 2.000 km) y condiciones geologicas variadas. Se divide, de oeste a este, en tres regiones geograficas (costa, sierra y selva) y, de norte a sur, en tres regiones climaticas (tropical, subtropical y templada).

Cuadro 1: Peru: Distribucion de la poblacion segun regiones geograficas y climaticas, 1993

CJilria(%)

10,6 31,8 57,6 69,5 28,1 2,4

Fuente: INEI 1996.

Por sus caracteristicas geograficas y por efecto de acciones realizadas sobre el medio ambiente, el pais esta expuesto a desastres naturales. Los desastres -tales como sismos, desbordes de rios, inundaciones, desmoronamientos y huaicos- tienen un alto indice de ocurrencia en el pais. Las regiones mas afectadas son la sierra y la costa. Estos desastres naturales y los provocados por influencia humana (vias, embalses, deforestacion) ocasionan danos devastadores que afectan ala poblacion, tal como 10 demuestran los efectos de El Nino en 1983 y 1998.

Con relacion al medio ambiente, uno de los problemas es la constante erosion de los suelos, ocasionada por distintos agentes naturales y sociales. La deforestacion, vinculada con la explotacion maderera, la ganaderia caprina y los cultivos, es el factor principal de la disminucion de la proteccion natural del suelo y del incremento de los periodos de sequia. En 1995 ellNRENA indicaba que en el Peru habia 128 mil Ha erosionadas con tendencia creciente. El cuadro 2 muestra la intensidad de la erosion en el pais.

Cuadro 2: Peru: Intensidad de erosion, 1997

Muy ligera 55.620 43,3 Ligera 33.900 26,4 Moderada 31.000 24,1 Severa 8.000 6,2

Total 128.520 100,0

Fuellte: INEJ: Estadisticas del medio ambiente, 1997.

13 Diagnostico del sector saneamiento

La erosion severa se concentraba en la sierra, donde 5.800 Ha de tierra (72,5%) recibian el impacto negativo de factores naturales (lluvias, aire) y socioeconomicos (deforestacion, mineria) que agudizaban los efectos. De hecho, se sabe que la erosion se debe principalmente ados tipos de factores: • EI escurrimiento superficial por la presencia de surcos y carcavas comunes. • EJ escurrimiento superficial por actividad torrencial con movimiento de masas.

Estudios de caso han demostrado que en la sierra existe una relacion muy estrecha agua-tierrabosque (IDEAS 1997), observando que eJ flujo de agua subterranea en una zona forestal tiene un escurrimiento lento, debido a que la raiz de las plantas favorece la retencion. De igual manera, la escorrentfa que se produce con las lluvias 0 los deshielos arrastra materia organica de la tierra debido a la ausencia de practicas en el cultivo de pastos y al mal manejo de pastos naturales.

En la hidrologia del Peru se distinguen cinco rfos con mas de 1.000 km cada uno: Ucayali, Maranon, Putumayo, Yavarf y Huallaga; todos afluentes del rfo Amazonas, de 716 km de longitud.

En terminos de recursos hfdricos, la disponibilidad de agua es abundante y constituye un gran potencial (Banco Mundial 1995). Existen 106 cuencas hidrograficas a traves del paIs que producen 2.046.287 mm) de aguas procedentes de fuentes superficiales y subterraneas. Sin embargo, las variaciones de clima dan lugar a una fuene discontinuidad de los flujos de agua. En el caso de los rios. el perfodo de niveles maximos dura de tres a cinco meses, y se presenta entre diciembre y mayo. Este perfodo es seguido por uno largo con niveles mlnimos, que abarca de siete a nueve meses entre mayo y diciembre.

Se estima que la disponibilidad de reservas de agua subterranea que pueden ser explotados aJcanza 2.739.300 mm). Los acufferos de la costa estan constituidos par formaciones aluviales correspondientes al periodo cuatemario reciente y son libres. La fuente de los acufferos son generalmente fiItraciones de agua de precipitaciones y rios andinos. Los pozos perforados en la region arida de la costa tienen profundidades que varian entre 100 a 400 m, con una napa freatica de lOa 30 m y caudales que varian entre 12 y 100 lis.

Poblaci6n

EI ultimo censo (1993) indica que el Peru tiene una poblacion total de 22.639.443 habitantes, con una tasa de crecimiento de 1,9 %. La proyeccion para el ano 2000 es de 25.661.690 habitantes. La evolucion de la poblacion, en las tres regiones geograficas, es la que se muestra en el cuadro 3.

Cuadro 3: Peru: Tasa de crecimiento de la poblaci6n segUn regiones, 1940·93

28,3 65,0

6,7

39,0 52,3

8,7

46,1 44,0 9,9

49,8 39,7 10,5

52,2 35,7 12,1

3,6 1,3 3,6

Poblacion total (en millones) 6,2 9,9 13,5 17,0 22,6

Fuente: INEI: Compendio 1995-1996.

Se observa que el porcentaje de la poblacion en la sierra disminuyo casi a la mitad en 53 anos, aunque cada vez con tendencias mas bajas. Al mismo tiempo, el porcentaje de la poblacion en la selva casi se duplica, constituyendo, al momento del censo, 12,1 % de la poblacion total.


En 1993 la poblaci6n rural era de 6.700.000 habitantes. Pese a que la definici6n del area rural no es la misma para todas las instituciones, la informaci6n es coherente entre una fuente y otra. Por ejemplo, segun el criterio establecido por la Ley General de Servicios de Saneamiento l , el area rural la integran localidades de menos de 2.000 habitantes. Pero una localidad puede comprender mas de un centro poblado, y en cada uno de ellos puede existir una demanda diferente de agua y saneamiento.

EI cuadro 4 se ha construido considerando el concepto anterior para el perfodo 1961-93, y desglosando la pobJacion urbana y rural.

Cuadro 4: Peru: Porcentaje de la poblaci6n segun area de residencia, 1961-93

Urbana (> 2.000 habitantes) 40,6 52,1 58,1 65,7 Rural (< 2.000 habitantes) 56,4 47,9 41,9 34,3

Fuente: INEI: Compendio 1995-1996.

Debido al incremento de procesos migratorios campo-ciudad, especial mente en los afios sesenta, la mayorfa de la pobJacion esta ubicada en el area urbana y urbano marginaL La disminucion del porcentaje de la poblacion rural se manifiesta con mayor enfasis en pueblos con menos de 500 habitantes. En terminos absolutos, dicha poblacion no aumenta como la urbana: su tasa de crecimiento fue casi nula y a veces negativa.

Considerando la poblacion rural por area geografica, la Encuesta Nacional sobre Medicion de Niveles de Vida (ENNIV), de 1994, muestra los datos que aparecen en el cuadro 5.

Cuadro 5: Peru: Poblacion rural pOI' region geografica, 1994

Total rural 6.719.126 100

Sierra Selva 1.292.424 19

Fuentes: INEI YENNIV (1994), en CVANTO S.A.

En el cuadro 5 se observa que la selva tiene mas poblacion rural que la costa. La sierra, sin embargo, tiene mas poblacion rural que ambas. Pero cabe destacar que en la selva existe una poblacion nativa de 299.218 habitantes, distribuida en 1.450 comunidades pertenecientes a 65 grupos etnicos2• La mayorfa de esta poblacion vive en pequenos centros pohlados, distantes de las ciudades y de diffcil acceso. A su vez, 50% de la poblacion selvatica tiene menos de 15 alios; mientras que 49% tiene de 15 a 64 alios de edad, con una elevada tasa de fecundidad y mortalidad. La

1. Ley 26338 del 15 de julio 1994. Exposicion de los motivos. ambitos de prestacion de los servicios. 2. Censo Nacional de Poblacion de 1993.


esperanza de vida fluctua entre los 40 y 50 aiios; para las mujeres, estas cifras son mucho mas bajas que para los hombres, debido a los riesgos de embarazo a temprana edad y a complicaciones durante el parto. La disponibilidad de agua potable y de saneamiento basico en esta poblacion es casi inexistente.

Poblaci6n y centros poblados rurales

En terminos generales. se estima que 29% de la poblacion vive en el area rural, localizada principalmente en la sierra andina y de manera muy dispersa. La SUNASS (1997), con base en la informacion del censo de 1993, estima que la poblacion residente en centros poblados con menos de 2.000 habitantes l1egarfa a 7.804.775 en un total de 76.891 centros poblados.

Para calcular el numero de centros pob/ados se consideran las categorfas del INEI: pueblo, caserfo. anexo. villa. comunidad nativa, tribu, unidad agropecuaria. cooperativa agraria de produccion, comunidad campesina. campamento minero, isla, centro poblado menor y demas.

Cuadro 6: Peru: Poblacion y numero de centros poblados con 2.000 0 menos habitantes, 1997

2.000-1.000 864.094 11,1 637 999·500 1.499.435 19,2 2.248 499-200 2.772.726 35,5 9.071 199-50 2.082.013 26,7 19.136 < 50 586.507 7,5 45.799

Total 7.804.775 100,0 76.891

0,8 2,9

11,8 24,9 59,6

100,0

Fuente: SUNASS (1997) a partir de INEI 1993.

En resumen, la mayorfa de la poblacion rural (70%) se encuentra en centros poblados con menos de 500 habitantes. Ademas de la sierra, una parte significativa de la poblacion -y cad a ano mas importante- vive en la selva. Sobre la base de diferentes fuentes de informacion, se puede estimar que el ambito rural albergara alrededor de 8 millones de habitantes para el ano 2000, distribuidos en 80.000 centros pobJados de 2.000 habitantes 0 menos.

La. pobreza en el Peru

La pobreza en el Peru es todavia alta. En 1990 alcanzo sus indices mas elevados; en 1994, 43% estaba en condicion de pobreza, es decir, to,5 millones de personas, dentro de las cuales mas de 4,5 millones se hallaban en pobreza extrema (PRES 1996). Los pobres son definidos con relacion a sus posibiIidades de acceso al costo de la denominada «canasta basica)). En 1994 se habfa calculado que dicha canasta tenia un costo per capita de 63 dolares en Lima y 32 en la sierra ruraL

Los niveles de pobreza de la poblacion muestran una tendencia a disminuir en diferentes ritmos, asociados con la recuperacion y la estabilidad economica y social del pais, y, de otro I ado, con las acciones del Gobiemo en sus estrategias de lucha contra la pobreza.


a. La estrategia de Lucha contra La pobreza

Luego de la aplicacion del programa economico en 1990, el Gobierno adopto medidas para ali viar a la poblacion afectada y reducir los niveles de pobreza en tres campos de accion:

• La programacion: Se elaboraron los planes nacionales de accion para la infancia (1992-1995) Y la estrategia nacional de alivio a la pobreza, priorizando la recuperacion economica y la eficiencia en e1 gasto social del Estado.

• El marco institucional: Se establecio el marco institucional y organizativo para implementar las acciones. Se creo el Programa Social de Emergencia, luego el Fondo Nacional de Compensacion y Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRO~AA). A su vez, en 1992 se cre6 el Ministerio de ]a Presidencia (PRES) y la Comisi6n Interministerial de Asuntos Sociales.

• EI gasto publico social: La estrategia nacional de lucha contra la pobreza se proponfa incrementar y mejorar la eficiencia del gasto social. Los avances presentados por el PRES (1996) indican que se han producido mejoras en ese aspecto. As!, de 58 d6lares en 1993 se pasa a 83 dolares en 1994 y a 150 en 1995 como promedio de gasto social per capita, considerando programas como FONCODES, PRONAA, FONAVI, INFES, entre otros.

b. La estrategia de La po[{tica social 1996-2000

A partir de 1996 el Gobierno propone una nueva orientaci6n a su estrategia de lucha contra la pobreza, enfatizando el acceso directo de las poblaciones mas pobres para facilitar su incorporaci6n eficiente a la economfa nacional. Con ese nuevo enfoque, se establecen prioridades en el campo del desarrollo humano. En otros terminos. a diferencia de la etapa anterior, la estrategia actual enfatiza no solo la ayuda asistencial, sino program as que permitan superar la situaci6n de pobreza de manera sostenible.

Sobre la base de esas premisas. el PRES (1996) elabora la «Estrategia Focalizada de Lucha contra 1a Pobreza», planteando como objetivo una reduccion de 50% de 1a pobreza para el ano 2000. En ese contexto, se pone enfasis en la nutrici6n, infraestructura educativa y de salud, agua y saneamiento, vIas de comunicacion, pequenas irrigaciones y electrificaci6n. De manera especffica, para el saneamiento la estrategia considera: ampliar el acceso de agua potable y sistemas de eliminacion de excretas en los ambitos rural y urbano marginal, incrementando la cobertura de los servicios de agua de 64 a 80% y la cobertura de servicios de alcantarillado de 60 a 75% en el perfodo 1995-2000.

Adicionalmente, el PRES considera que la nueva estrategia debe induir componentes esenciales tales como la capacitacion para el desarrollo y la participacion de la poblacion en los siguientes terminos:

• Incorporar program as de capacitacion para el desarrollo. Esta consideraci6n plantea la introducci6n de capacitaci6n tecnica y gesti6n administrativa acordes con los planes de desarrollo en el ambito local. Cada plan 0 programa, complementado con la capacitacion respectiva, asegura la sostenibilidad de la acci6n y potencia el desarrollo de la comunidad.

• Fomentar la participaci6n de la poblaci6n en la formulaci6n de los planes de acci6n local. La participaci6n activa de la poblacion en los planes de acci6n local, en todas sus etapas, garantiza la adecuada combinaci6n, integraci6n y dimensionamiento de las prioridades citadas. S610 a traves de esta participacion se asegura la armonizacion de las necesidades mas urgentes de la poblaci6n pobre con el accionar y los planes de inversion social del Estado. Para implementar la estrategia de lucha contra la pobreza, el Gobierno recibe el apoyo de la

cooperacion bilateral y multilateral. En el marco de la ayuda bilateral, se ejecutan programas con el


apoyo intemacional de Canada, la Union Europea, Suiza, Japon, Francia, Rolanda y Espana, el Banco Mundial y el BID.

Coberturas en agua y saneamiento

Segun el BM (1997), 60% de la poblacion total en el Peru lenia, en 1995, acceso a agua potable y 47% a servicios de saneamiento. Tomando como referenda las inversiones secloriales para el pedodo 1996-2002, el PRONAP estima que de una poblacion nacional igual a 24.361.920 habitantes para 1997, 57% cuenta con agua potable con conexi on domiciliaria; este porcentaje sube a 63,1 % cuando se incluye a la poblacion servida con pilelas. Con reladon al desague el PRONAP estima que 48,4% de la poblacion tiene conexion domiciliaria.

Cuadro 7: Peru: Cobertura con conexiones domiciliarias, 1993

Fuell1e: INEI: Censo :-.Iacional 1993.

2.668.520

N° de centros poblados 76.891 64.935

N° de viviendas 1.726.398 601.928

Con conexi6n de agua 7,4% 0,4%

Con conexi on de desagile 2,3% 0,1%

Para el area rural. en ausencia de un inventario preciso de los sistemas, se estima que 30% de la poblacion rural tiene algun tipo de sistema de agua, 0,4% tiene alcantarillado y 7% letrinas (Leon 1997; Verdera 1998). EI cuadro 7 muestra la tasa de cobertura con conexiones domiciliarias en el pals para poblaciones de 2.000 0 menos habitantes y para poblaciones con menos de 200 en 1993. Los cuadros 8 y 9 muestran estimaciones de la cobertura segun regiones y departamentos. Cabe acIarar que en eI cuadro 9 hay una sobreestimacion de la poblacion rural debido a que no fue posible separarla de la urbana residente en cooperativas agroindustriales, centros mineros y centros poblados menores.

Se observa que la cobertura con conexi ones domiciliarias no es elevada, y que en centros poblados de men os de 200 habitantes es casi nula. De otro lado, un estudio de OSIPTELiFITEL (1996) muestra la tasa de cobertura para pueblos de 400 a 3.000 habitantes que se aprecia en el cuadro 8.

Estos datos muestran las diferencias entre Jas regiones. Casi la mitad de las regiones tiene una cobertura dos 0 tres veces menor al 30% establecido para el area rural en el ambito naciona!. La situacion es particularmente dramatica en la selva baja.

Es probable que la cobertura sea todavia mas baja en los centros poblados con menos de 400 habitantes. Estos albergan alrededor del doble de personas que eI ran go de poblaci6n de 400 a 3.000. Sin duda, la situacion no es homogenea de una zona a otra; tampoco 10 es en el ambito de los servicios vinculados con la satisfaccion de los usuarios. Lo anterior se refleja en el cuadro 9, donde los departamentos de Ucayali, Loreto, San Martin y Madre de Dios son los que tienen el menor indice de cobertura (0,2 Y 8% respectivamente).

Los datos disponibles consideran la tasa de cobertura en terminos de realizacion fisica, pero no incluyen informacion sobre la satisfaccion de la poblacion por los servicios. A su vez, es diffei!


Cuadro 8: Peru: Cobertura con servicios de agua segun region geografica, 1996

Costa norte 435 62.800 320.400 12 12 Costa centro 140 17.500 79.300 50 30 Costa sur 30 4.800 21.500 70 20 Sierra norte 726 96.300 427.000 10 2 Sierra centro 583 81.700 347.900 51 12 Sierra sur 638 113.700 412.800 44 2 Selva Alta norte 296 34.500 175.900 14 0 Selva Alta centro/sur 138 15.800 74.500 54 26 Selva Baja 156 14.800 85.200 0 0

Total 3.142 441.900 1.944.500 29 7

Fuentes: CUANTO, OSJPTEL 1996.

evaluar el porcentaje de sistemas de abastecimiento de agua, alcantarillado y letrinas que actualmente funcionan, tal como fueron previstos en la fase de disefio 0 despues de la inauguraci6n.

Salud

Muchos de los problemas de salud en poblaciones rurales se deben a la falta 0 al uso inadecuado de agua potable y saneamiento. Las infecciones respiratorias agudas (IRA) y las enferrnedades diarreicas agudas (EDA) son las principales causas de morbilidad y mortalidad de la nifiez. Segun datos de 1995, la presencia de IRA en la nifiez es de 23,4%, y la de EDA 9,3%. En el ambito de regiones naturales, los nifios de la sierra fueron los mas afectados: alrededor de 10% de los menores de 5 afios padecieron de este mal, seguidos por los de la selva (7,8%) Y la costa (5,2%). EI INEI (1996), a partir de la Encuesta de Hogares de 1995, indica que del total de nifios men ores de 5 afios que enferrnaron de diarrea, 89,1% se provefan de agua de pozo, rio 0 cami6n, y 70,7% carecfa de servicio higienico en su vivienda. Las cifras en el ambito nacional indican que la situaci6n para las zonas rura1es es mucho mas dramatica, con tasas de mortalidad infantil que superan 15011.000, mientras que en el area urbana es de 5011.000.

Sin embargo, las condiciones de la salud, en general, y la de las mujeres, en particular, han mejorado sustancialmente en los ultirnos decenios. La tasa de rnortalidad infantil pasa de 81 en 1980 a 47 en 1995 por cada 1.000 nacidos (el promedio mundial es de 80 a 55 para los mismos afios)3. La ultima epidemia de c61era de 1991-92 afect6 a medio mill6n de personas, aunque con tasas de mortalidad inferiores a 1 %. De otro lado, los recientes dan os del fen6meno El Nifio presentan un nuevo riesgo de epidemias y enfermedades involucradas con la contarninaci6n de agua.

Genero

En terminos de polftica, el Gobierno peruano considera fundamental el papel de la mujer en la pacificaci6n y el desarrollo nacional, as! como en la lucha contra la pobreza. Para ello, en 1996 crea

3. Banco Mundial: Informe sobre el Desarrollo Mundial1997 (por cada 1.000 naeidos vivos).


Cuadro 9: Peru: Departamentos segun centros poblados rurales con agua, 1993

Amazonas 2.424 269.163 50.388 19,0 Ancash 6.180 506.339 104.827 21,0 Apurfmac 3.694 292.274 50.136 17,0 Arequipa 3.601 179.084 54.627 31,0 Ayacucho 4.624 318.176 81.169 26,0 Cajamarca 5.874 1.019.727 124.224 12,0 Cusco 6.961 646.228 128.458 20,0 Huancavelica 4.463 330.206 66.483 20,0 Hmlnuco 5.278 455.475 46.075 10,0 lea 1.380 127.478 41.491 33,0 Junfn 3.454 460.720 115.382 25,0 La Libertad 3.396 455.694 65.997 14,0 Lambayeque 1.190 233.725 25.626 11,0 Lima 4.106 277.468 102.093 37,0 Loreto 1.974 314.632 4.484 2,0 Madre de Dios 393 35.683 2.995 8,0 Moquegua 848 35.823 12.226 34,0 Pasco 1.551 126.961 37.623 30,0 Piura 2.221 533.901 90.688 17,0 Puno 9.653 713.810 69.948 10,0 San Martin 2.295 283.469 23.200 8,0 Tacna 417 34.915 12.460 36,0 Tumbes 155 35.807 11.232 31,0 Ucayali 759 117.957 277 0,0

Total 76.891 7.804.775 1.322.509 16,9

Fuente: SUNASS (1997) sobre la base del Censo 1993.

* Referente a las viviendas abastecidas por conexiones de agua dentm y fuera de la vivienda, pero dentro del edificio y pilon 0 pileta.

el Ministerio de Promoci6n de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) con el objetivo de promover la equidad en el acceso al empleo, salud y educaci6n, afianzar el papel de la mujer y la familia en la sociedad. El PROMUDEH tiene entre sus acciones el Program a de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia (PAR), cuya misi6n consiste en promover las condiciones basicas para eI desarrollo humano sostenible de la poblaci6n afectada por la violencia terrorista; una de sus lfneas de acci6n es construir infraestructura social con sistemas de saneamiento basico en las comunidades rurales del sur andino.

Sin embargo, a pesar de la atenci6n del Gobierno y de los programas que ejecutan entidades del sector publico y privado, la mujer en el area rural aun no tiene suficiente participaci6n ni bienestar. En el area rural, la poblaci6n femenina era de 3,4 miliones de personas en 1993, 10 que representa un poco mas de 50% de esa poblacion; la tasa de fecundidad era de 6,2, mientras que en


el area urbana era de 3,2. La mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos asciende a 448, mientras que en el area urbana es 203.

Cabe indicar que en la Amazonia peruana vive un sector especial de mujeres que corresponde a las comunidades nativas. En 1993 eran 114.772 mujeres, de las cuales 50,6% tenia menos de 14 anos. La mortalidad femenina en las comunidades nativas es mayor que la masculina, en especial durante la infancia y el perfodo de gestacion. De igual modo, el rezago educativo de las mujeres es mayor: casi 44% son analfabetas, solo 44% tiene nivel de educaci6n primaria y apenas 10% alcanza el nivel superior.

En el ambito nacional. la tasa de analfabetismo de las mujeres bajo de 63,3% (1940) a 18,3% (1993). La tasa de analfabetismo de la poblacion femenina (15 anos y mas) es de 42,9% en el ambito rural y de 9,8% en el urbano. Un indicador positivo que muestra avances en la cobertura del nivel educativo es el descenso de esta tasa en el ambito rural a 24% para el grupo de mujeres de 20 a 29 anos y a 14% para las adolescentes de 15 a 19 anos. Sin embargo, 39% de las mujeres que trabajan en el ambito rural no pueden leer 0 escribir, a diferencia de 7% de mujeres en el area urbana.

La incorporaci6n del concepto de genero en los proyectos de saneamiento basico rural es una premisa importante para el Gobierno y las agencias de cooperaci6n; sin embargo, las estrategias y el grado de aplicacion de las mismas son variables. La inclusion del componente de genero se realiza tomando en cuenta las caracteristicas cultura1es de las comunidades rurales, en las que las mujeres son responsables del uso del agua, el saneamiento y la educacion e higiene en las familias. En consecuencia, la participacion de la mujer es fundamental para la sostenibilidad del proyecto y, al mismo tiempo, para promover cambios en las conduct as y roles sociales orientados a un reconocimiento de la igualdad entre hombres y mujeres.

2. Marco institucional

Evolucwn del sector y del marco legal

EI marco institucional del sector ha evolucionado en varias etapas entre los anos 1962 y 1994, con diferencias entre e\ area urbana y rural; a su vez, el marco legal (cuadro 10) se modifica de manera sustancial en los (iltimos cinco anos. La SUNASS (1996) identifica tres perfodos para el marco institucional en el area urbana:

a. El primer periodo, que comprende los anos sesenta hasta mediados de los ochenta, en el cual los servicios se manejaban de manera centralizada y predominaba el concepto de que debian ser subsidiados por el Estado. Entonces la mayorfa de empresas departamentales dependfa de la Direccion General de Obras Sanitarias, del Ministerio de Vivienda. Luego, en 1981 se crea la empres a estatal SENAPA (Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y AIcantarillado) que incorpora todas las empresas de agua en el ambito nacional.

b. EI segundo perfodo, desde mediados de los ochenta hasta 1990, ano en que mediante el DL

601 se dispone la transferencia de todas las empresas del SENAPA a las municipalidades provinciales y distritales, quedando el SENAPA como una entidad que solo brindaria asistencia tecnica a las municipalidades.

c. EI tercer perfodo se relaciona con el proceso de descentralizaci6n del Estado y el conjunto de normas que se adoptan para modernizar el sector. Las principales reform as del Estado sobre el tema se resumen en 10 siguiente:

• Creacion de la SUNASS (diciembre de 1992), encargada de fiscalizar las actividades de las empresas que brindan el servicio.

• Transferencia de la Empresa de Lima (SEDAPAL), con mas de 820 mil conexiones domiciliarias, al Ministerio de la Presidencia (PRES). En el contexto de la polftica de privatizaciones

21 Diagn6stico del sector saneamiento

para el sector, el Ejecutivo ha dec1arado que esta empresa no sera privatizada 0 entregada al municipio provincial y los distritales; en consecuencia, seguini como una empresa estatal descentralizada, bajo la tutela del PRES.

• Liquidacion del SENAPA y transferencia de sus activos al PRES. Actualmente el Ministerio no tiene una estructura organica que Ie permita cumplir las funciones que realizaba SENAPA.

A mediados de 1994 se promulga la Ley General de Saneamiento (26338) con la cual se reordena el sector y se designa al Ministerio de la Presidencia como su cabeza. En cuanto a los municipios, la ley ratifica su papel asignado en su Ley Organica y crea la figura jurfdica de «Entidad Prestadora de Servicios» (EPS) para designar a las empresas municipales que seran las encargadas de administrar los servicios. Sin embargo, se establece que s610 los municipios pmvincia/es tienen la facultad para entregar en concesian los servicios. Pero en las EPS los municipios distritales tienen participacion en e! capital social de manera proporcional al numero de conexiones domiciliarias de su jurisdiccion.

De otro lado, para el area rural. el marco legal e institucional evoluciona de la siguiente manera:

a. En 1962 se promulga la Ley 13997 de Saneamiento Rural, que encarga al Ministerio de Salud Publica todos 1m, aspectos del subsector, (:s decir, la ampliacion de las coberturas, la organizacian de la comunidad para la gestion de los servicios, y el control de la calidad del agua. Ese mismo ano se emite el DS 125 para reglamentar la ley, indicando que su finalidad es dotar de sistemas de suministro de agua potable y disposici6n de excretas y aguas servidas a las poblaciones que no sobrepasen los 2.000 habitantes. De igual manera, encarga al Ministerio de Salud la responsabiIidad de su ejecucion y se Ie confiere autoridad para concertar operaciones de credito con instituciones internacionales. Cinco aiios despues, en 1967, se emite el DS 110/67, que otorga reconocimiento legal a las Juntas Administradoras Rurales, fiscalizadas por el A.rea de Salud Departamental. Finalmente, en 1976 se oficializa el modelo de estatutos para los servicios de agua potable y el funcionamiento de las JAAP. EI Ministerio crea la Direcci6n de Saneamiento Basico Rural (DISABAR) como el organismo encargado del subsector, para 10 cualllego a organizar 17 oficinas de saneamiento basico rural en el ambito nacional. Dicha estructura se mantiene hasta 1990.

h. En 1990 se emite el DL 584, Ley de Organizaci6n y Funciones del Ministerio de Salud, con el cual se elimina la D1SABAR y sus oficinas zonales son incorporadas como Secretarfas de Asuntos Sociales de los Gobiernos Regionales.

c. Finalmente, la Ley General de Servicios de Saneamiento 26338, de 1994, dispone que los servicios del area urbana brindados por las EPS seran norm ados por un solo ente rector y fiscalizador. EI DS 09 del Minislerio de la Presidencia, en 1995, establece que las EPS deberan brindar asesorfa lecnica y administrativa al area rural; y la SUNASS propondra las normas y reglamentos pertinentes.

EI marco legal se compiementa con las normas que emite el Ministerio de Agricultura, a traves del Instituto Nacional de Recursos Naturales (rNRENA) y la Direcci6n General de Recursos Hfdricos. A su vez, con las normas del Ministerio de Transportes, Comunicacion y Vivienda, sobre el «Reglamento Nacional de Edificaciones» que eslablece las caracterfsticas tecnicas de los sistemas de saneamiento en el area rural.

En resumen, se cuenta con un marco legal e instilucional consolidado para el sector, pero no asf para el area rural, que tiene pendiente la emisi6n de las normas para el funcionamiento de las organizaciones encargadas de la gesti6n, operaci6n y mantenimiemo de los sistemas.

Los vacios normativos

Como se ha indicado, en los ultimos alios se producen avances en la reforma del sector de saneamiento. Sin embargo, existen vados normativos que deben ser trabajados a fin de crear mejores condiciones para brindar los servicios y ampliar las coberturas. Un resumen es el siguiente:


Cuadro 10: Marco legal del sector saneamiento

Ley Organica de Municipalidades, 23853, de 1984

Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Sanearniento, 26284,de enero de 1994

Ley General de Servicios de Saneamiento, 26338,de julio de 1994

DS 09-95, PRES;

Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, de agosto de 1995

FUP~ic>~etl y~Olt\~~~~nc:ias...••.•..•• , .. :..

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• Establece que los municipios tienen competencw en materia de acondicionamiento territorial, vivienda y seguridad coiectiva, y para construir Ia infraestructura urbana y rural (servicios de agua y saneamiento, entre otros) indispensables en Ia vida del vecindario.

• EI municipiu organiza, reglamenta y administra los servicios publicos (art. 10). Esta funci6n es irrenunciable e indelegable, con excepcion de las que correspondan a otros 6rganos del Estado (art. 56).

• Las municipalidades distritales son competentes para sostener 0 vigilar diez servicios publicos; el primero de ell os es el abastecimiento de agua potable y desagtie (art. 71).

• Establece que Ia SUNASS es un organismo del Ministerio de Ia Presidencw (a partirdejunio de 1998 pasa a de pender del Ministerio de Economlay Finanzas).

• La SUN ASS propone las politicas y normas para la prestaci6n de los servicios de saneamiento, fiscaliza la prestaci6n y aplica las sanciones que establezca la legislaci6n sanitaria. Evalua el desempei'io de las Entidades Prestadoras de Servicios y promueve su desarrollo.

• La SUN ASS propone normas y reglamentos para la gesti6n y administraci6n de los servicios en el area rural.

• Establece que el Ministerio de Ia Presidencw es el organismo rector, formula politicas y dicta normas generales para el desarrollo del sector. (Pero no cuenta con una instancia que se encargue del sector.)

• Las municipalidades provinciales son responsables de la prestaci6n de los servicios de saneamiento. Otorgan el derecho de explotaci6n a las entidades prestadoras.

• Las EPS pueden ser publicas, privadas 0 mixtas, con capacidad para explotar en forma total 0 parcial uno 0 mas servicios de saneamien to. Se pueden organizar EPS a partir de mil conexiones domiciliarias (es decir, en localidades concentradas con mas de 6.000 habitantes).

• Las EPS municipales pueden propiciar la participaci6n del sector privado para mejorar la gesti6n empresarial.

• El Ministerio de Salud (MINSA) formula polfticas y dicta normas de calidad sanitaria del agua y de protecci6n del ambiente.

• Otorga a Ia municipalidad provincialla responsabilidad de Ia prestadon de servicios de saneamiento en todo el ambito de Ia provincw.

• En los pequei'ios centros poblados del ambito rural (pueblos con menos de 2.000 habitantes), la explotaci6n de los servicios se realizara por acciol! comunal, mediante la organizaci6n de juntas administradoras que operen y mantengan los servicios. EI funcionamiento de las juntas es regulado por la SUNASS.


• No se cuenta con una instituci6n responsable de la planificaci6n y elaboraci6n de estrategias y de regular el funcionamiento del subsector, para garantizar un buen servicio de agua y sane amiento en las mejores condiciones de calidad y costo.

• Se carece de una estrategia nacional para el sector de saneamiento basico en el area rural. • Existe un vacfo normativo respecto a los servicios de saneamiento en zonas ruraIes. La legisla

ci6n en materia de prestacion de servicios de saneamiento prioriza al sector urbano (formacion de EPS). Las entidades que norman los servicios de saneamiento buscan incrementar la sostenibilidad de los servicios, asegurando el fortalecimiento de las EPS; pero las evidencias senaIan que estas yerian afectadas su rentabilidad si incluyen a la poblacion rural dispersa.

• Con respecto al diseno y construccion de sistemas de abastecimiento de agua potable para las zonas rurales, el Ministerio de Transportes, Vivienda y Comunicaci6n, y SENCICO. en su propuesta de Reglamento Nacional de Edificaciones (1998), no incluye normas para tal fin. Las normas emitidas por el MIN SA en 1963 son las que se aplican en la construccion de la mayor parte de los sistemas de saneamiento rural.

• No existe fiscalizaci6n sobre la apJicaci6n de las normas tecnicas en la elaboraci6n de los expedientes y en la ejecuci6n de la infraestructura, situaci6n que conduce al colapso de un alto porcentaje de sistemas y a la busqueda de financiamiento para la rehabilitacion de obras.

• Los Consejos Transitorios de Administraci6n Regional (CTAR) tienen cruces de funciones con las municipalidades respecto a la definicion de prioridades en obras de saneamiento basico, en la promoci6n de la ejecuci6n de inversiones privadas, en el adecuado cumplimiento de normas sobre medio ambiente y en la supervision de la prestacion de servicios publicos y administrativos.

Actores y funciones

Los principales actores en el campo del saneamiento basico son las instituciones del Gobierno, agencias bilaterales y multilaterales de cooperacion, ONG, empresas y organizaciones privadas y comunidades. El cuadro I J muestra a dichos actores.

La coordinaci6n y alianzas entre aelores

Los organismos publicos encargados de normar el subsector, los gobiernos locales y las instituciones ejecutoras no cuentan con mecanismos que faciJiten la concertaci6n 0 coordinaci6n. En ese sentido, las experiencias de concertacion en Cajamarca y el Cusco que promueven los proyectos de APRISABAC y SANBASUR proveen algunas Iecciones que se podrfan replicar en todo el pafs. Las relaciones entre las instituciones y la cooperacion externa son por 10 general formales; se basan en convenios y acuerdos de cooperaci6n con el gobierno, pero a veces las entidades de cooperaci6n buscan impactos locales no necesariamente ligados a una estrategia sectorial, dejando de lado procesos de institucionalizaci6n y sostenibilidad del servicio.

Entre los organismos promotores de inversiones estatales (instituciones, program as y proyectos) y no estatales (ONG y proyectos con financiamiento de bilatera1es), las relaciones son formales. Estas ultimas requieren consultar las polfticas sectoriales, conocer la planificacion de las inversiones en el subsector. la definici6n de polfticas para el financiamiento de servicios de saneamiento y el aporte de los beneficiarios rurales, pero much as veces no encuentran respuesta de los organismos normativos ni de los promotores estatales.

No se observa una polftica homogenea de las instituciones para promover las inversiones a favor de las comunidades rurales, con apoyo de instituciones estatales. Algunos sectores del Estado que ejecutan inversiones priorizan sus relaciones con las municipalidades, las que a veces son bue


Cuadro 11: Actores que intervienen en el subsector de saneamiento basico rural

MEF, MEF/sUNASS, PRES, MINSA, MVTC/sENCICO, PROMUDEH

Cooperaci6n multilateral: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo; Cooperaci6n bilateral: COSUDE, Embajada de Holanda, Fondos de Contravalores, etcetera

CEPIS, OMs/oPS, UNICEF, PNUD

PRONAP/SAMEPEL, FONCODES, CTAR, DIGESA, PAR, COOPOP, municipalidades

Proyectos: APRISABAC, SANBASUR ONG: CARE-PERU, ADRA-OFASA, SUM-Canada, Oiritas del Peru

MunicipaIidades, DESA, DISA, ODSA, EPS

ONG, nucleos ejecutores, juntas administradoras, iglesias, promotores de salud, comites locales de desarrollo, organizaciones femeninas

Promoci6n del subsector (organismos norrnati vos)

Organismos de cooperaci6n externa y financiamiento

Organismos de apoyo y asistencia tecnica

Promotores estatales de inversiones

Promotores no estatales de inversiones y ejecutores

Promoci6n, supervisi6n y asistencia tecnica

Promoci6n y ejecuci6n

nas intermediarias, debido a que se encuentran muy cerca de las necesidades de servicios de la poblacion. Sin embargo, la mayor parte de municipaJidades pequeoas son debiles en su presupuesto y/o tienen deficiencias en su gesti6n administrativa. A su vez, las relaciones entre el municipio y las juntas administradoras 0 los organismos de gestion de los sistemas no son prioritarias en la mayorfa de ellos.

Debilidades en fa coordinaciOn y fa concertaciOn institucional en saneamiento basico rural

• La carencia de un plan estrategico en el ambito regional y local hace que las instituciones que implementan servicios de agua y saneamiento actuen sin coordinaci6n, sin un referente 0 ente rector que establezca prioridades de desarrollo e identifique las prioridades en la provision de los servicios de agua y saneamiento para la provincia y el distrito.

• No existen criterios compartidos entre las instituciones de saneamiento para establecer un sistema de informacion, supervision y monitoreo. Esta es una de las dificultades para repJicar y sistematizar experiencias. Por ejemplo, se sabe que existen sistemas de saneamiento basico en zonas rurales que han dejado de funcionar, pero no se tiene informacion precisa sobre su numero y las razones del colapso.

4. Las siglas aparecen al final del documenlo.


• No existen esfuerzos por establecer un sistema 0 mecanismo que permita una capacitacion homogenea e integrada en las etapas de operacion, mantenimiento y en educacion sanitaria e higiene; aJgunas instituciones enfatizan en las obras de infraestructura, sin ligarlas con procesos de capacitacion que acompafien todas las etapas.

• En el ambito de la participacion comunitaria, las instituciones implementan proyectos de saneamiento basico rural bajo diferentes modelos, pero no todos contribuyen a una verdadera sostenibilidad del proyecto. No existe una estrategia concertada de capacitacion en salud e higiene para proyectos de agua y saneamiento, ni sobre el enfoque de genero. EI marco cultural de las comunidades por 10 general no es tornado en cuenta en los manuales, y no responden a una estrategia definida.

• En la mayorfa de los proyectos de agua y saneamiento, no existe un enfoque homogeneo acerca de la capacitacion con ejes tematicos como salud, educacion sanitaria e higiene. Son pocos los proyectos que trabajan con el sistema educativo formal en la zona, dado que dicho sector no incorpora aspectos de capacitacion en salud e higiene.

3. Las inversiones en el subsector

Financiamiento

Se estima que la inversion en el sector de saneamiento fue en el perfodo 1985-1993 de 533 millones de dolares5. Actualmente la principal fuente financiera para el area rural es FONCODES, entidad que en el periodo 1991-1996 realizo inversiones en saneamiento basico por aproximadamente 136 mi1I0nes de d6iares. A su vez, para el perfodo 1997 a 2000 (area urbana y rural), el Gobiemo tiene proyecciones de inversiones por un total de 2.669 millones de d6lares; dicho monto se divide en preinversion (8%), inversion comprometida (23%) e inversion nueva (69%). Un resumen de las inversiones proyectadas se presenta en el cuadro 12.

Sin embargo, conviene indicar que, en terminos generales, menos de diez por ciento de dicha inversi6n, de concretarse, se canalizarfa al area rural. La mayor cantidad de recursos se orienta al area urbana, especialmente a la empresa SEDAPAL, que abastece Lima Metropoiitana.

Un listado de proyectos, el monto y el perfodo de inversi6n se presenta en el cuadro 13. El cuadro no es exhaustivo, pero muestra la magnitud de la inversi6n para e] saneamiento rural. La presencia de proyectos de inversiones es mas fuerte en los departamentos de Cajamarca y Cusco que en otras partes del pais.

Costos de l.s p,oyectos y sistemas

Los resultad"s de un estudio sobre costos6, basado en una muestra de 59 proyectos de cinco instituciones que ejecutan obras de abastecimiento de agua potable, indicaron que el costo per capita varia de 40,9 US$ a 62,6 US$, dependiendo del nivel de servicio, tal como se muestra en el cuadro 14.

Del total de casos estudiados, 82% comprende a costos directos y 18% a costos indirectos. Los costos directos consideraron materiales (55%), mano de obra (23%) Y otros (3%), e inclu

yen costos de: • Estudios de preinversi6n tecnica y social.

5. Fuente: Presentacion PRES en el taller de COSUDE de octubre de 1997. 6. Segun informes del Program a de Agua y Saneamiento pr-.;uD-8anco Mundial: Isabel Hernandez (octubre de

1997) y Mathys Alain y Claure S.: «ESLUdio de costos de proyectos que proveen agua en areas rurales de la region andina»_ Lima, abril de 1998.


Cuadro 12: Peru: Programa de inversiolles en saneamiento, 1997·2000

Estudios de preinversion Inversion comprometida

• Prestamo BID, primera etapa • Rehabilitaci6n en Lima-SEDAPAL • Rehabilitaci6n a cargo de la EPS

Inversion nueva • Programa SAMEPEL

Rehabilitaci6n Ampliaciones

Ampliaciones del servicio • Prestamo BID (segunda etapa, primera fase) • Inversiones en EPS • FONAVI • FONCODES • ONG • SEDAPAL

22,2

143,8 351,7 83,7

140,0 (51,5) (88,5)

1524,2 110,0 232,4 520,0 235,0

14.0 412,8

Total Us$ 2.669,0

Fuente: COSUDE 1997.

Cuadro 13: Casos de inversion en saneamiento basico rural

FONCODES 136 1991-1996 APRISABAC 3,4 1993-1998 SANBASUR 2,0 1996-1997 CARE-PERU 6,5 1995-1997 UNICEF 3,0 1992-1996

Cuadro 14: Peru: Costo promedio per capita de servicios de agua en el area rural

45 x x 62,6 1 x x 45,3 2 x x 40,9

11 x x X 44,5

Fuentes: Hernandez 1997; Mathys y Claure 1998; Verdera 1998.

7. Denominadas tambien multifamiliares. 8. Sistema que incluye un proceso completo como decantaci6n, filtraci6n, sedimentaci6n, etcetera, para que el

agua sea considerada potable. 9. Sistema que solamente inc1uye la clorificaci6n para que el agua sea considerada potable.


Construccion del sistema: materiales locales y no locales, mano de obra calificada y no calificada, transporte, adquisicion de terrenos, equipos y herramientas).

• Costos de capacitacion lO: administracion de los servicios construidos, operacion y mantenimiento de las obras ejecutadas, educacion sanitaria y ambiental, etcetera.

Los costos indirectos (18%) son:

• Supervision (pago al ingeniero civil, tecnico sanitario). • Promocion. • Capacitaci6n institucional: costa total anual de los cursos y talleres de capacitacion, actualiza

cion, especializacion (visitas a otros proyectos), etcetera, dividido por el numero total de proyectos comunitarios ejecutados en un ano.

• Administrativo: sueldos del personal administrativo, directivo y de coordinacion; salarios de choferes y mensajero; costos de oficina, equipos, telefono y fax; transporte; licitacion; IGV;

costos financieros (bancos comerciales); utilidades, entre otros.

El estudio revela una tendencia a la sobreestimacion de los presupuestos, debido a que se incorporan algunos panlmetros tecnicos fuera de los estandares 11. De otro lado, se encuentra que la demanda economica por los servicios de agua es baja, y en los proyectos se observa una tendencia a decidir por la comunidad para implementar un modelo uniforrne. Pero dada la gran dispersion de la pobJacion rural, es probable que un modelo uniforme no sea el mas adecuado para centros poblados con menos de 200 habitantes.

De ahf que se necesita buscar soluciones mas innovadoras, para 10 cual se requiere:

• Una metodologfa uniforrne para afinar el presupuesto con relacion a la distribuci6n de los costos (conceplos y criterio, parametros tecnicos preestablecidos, formato tipo, etcetera).

• Una estrategia para generar la demanda econ6mica de la comunidad mediante una negociacion sobre niveles de servicios, opciones tecnicas, opciones financieras y poner la realidad de los costos del servicio por delante.

• Una estrategia para reducir los costos unitarios sin afectar la caUdad. • Bajar los costos totales de las inversiones mediante incentivos para e1eccion de tecnicas y

nivel de servicios apropiados que la comunidad y los usuarios esten dispuestos a pagar.

Politica financiera

La estrategia de los proyectos que implementa el Gobiemo en las zonas de pobreza y extrema pobreza, es cubrir casi todos los costos de un proyecto, especial mente los que se proveen mediante los Fondos de Inversion Social, solicitando un aporte minimo de las comunidades. Por ejemplo, en la construccion de sistemas de agua rural con el apoyo de FO~CODES se solicita un aporte de 10% de los costos mediante la participacion de los beneficiarios con mana de obra no calificada.

Las principales caracteristicas de los agentes que intervienen en el financiamiento para dotar de servicios de agua al area rural, son las siguientes:

a. A nivel del Gobiemo Central

Segun se menciono anteriorrnente, el Estado es el mayor proveedor de recursos financieros para eI subsector. EI origen de los fondos es multiple: tesoro publico, creditos y donaciones.

10. El concepto y contenido de «costos de capacitaci6n» no parece ser el mismo para cada instituci6n; es por eso que la comparaci6n del costo relativo es dificil.

II. Consumo per capita. factores de con sumo y caudal diario. tasa de crecirniento de la poblaci6n, cantidad real de la demanda en agua de la comunidad. etcetera.


b. A nivel municipal

En la mayorfa de los municipios rurales se observa una po]{tica financiera orientada a cubrir los costos de las obras de infraestructura con la comunidad beneficiaria. La participacion de la comunidad es con mano de obra no calificada y/o recursos materiales de la zona. Son muy pocas las ocasiones en las que la comunidad interviene aportando dinero en efectivo. Sin embargo, el Ministerio de Economfa y Finanzas (MEF), del 18% del Impuesto General a las Ventas (lav) que recibe, destina 2,5% para las municipaJidades l2• De esos fondos, por 10 menos 80% se debe invertir en gastos de capital e infraestructura, incluyendo los servicios de agua y saneamiento. No hay estadfsticas precisas sobre el uso de estos fondos en saneamiento basico por las municipalidades ruraIes. En muchos casos FONCODES es la unica fuente financiera para las municipalidades en la construccion de los sistemas de agua y saneamiento en el centro poblado y el area rural.

c. En el ambito de promotores de inversiones

Cad a institucion tiene su politica financiera para realizar inversiones en el subsector. En la mayorfa de los casos, un punto comtin es que la comunidad participa en los costos directos, pem en promedio representa menos de 14% del costo total. En el cuadro 15 se presenta la contribuci6n de los actores sociales que forma parte de la polftica financiera de instituciones que trabajan en el subsector l3 , sistematizada a partir del estudio de una muestra de 12 proyectos por instituci6n (Verdera 1998).

£~y~~tol' IfistitU~i6~'

APRISABAC

CARE

DIGESA

FONCODES

SANBASUR

Promedio

Cuadro 15: Peru: Porcentaje de distribuci6n de los costos de ejecuci6n entre promotores de inversiones y comunidad, 1997

72,1 16,9 11,0 64,9 21,3 22,0 28,6 49,3 8,3 33,8 94,4 5,6 0,0 93,3 6,7 94,4 4,5 1,0 93,1 5,6 76,0 23,1 0,9 69,9 28,9 76,1 13,7 10,1 70,9 16,8

13,8 57,9

0,0 1,3 1,1

12,3

Fuente: Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial: Estudio de costos, 1998.

Cad a proyecto tiene su propio nivel de servicios, cuyos costos oscilan entre 19.100 a 33.800 us$ por unidad. En general, las instituciones promotoras de inversiones pagan entre 70 y 95% del costo total y entre 65 y 95% de los costos directos. El rubro «otros» puede corresponder a una entidad de promoci6n y de cooperaci6n intemacional que tienen convenios con municipios 0 subregiones.

12. Este ingreso es el Fondo de Compensacion Municipal (FCM). EI FCM represente hasta 10.000 soles mensuales para 32% de las municipaJidades y entre 10.001 y 50.000 para 48% de las municipalidades. Solo 9% de las municipalidades acceden a mas de 100.000 soles mensuales (vease Castillo y Vera 1998).

13. Segun informes del Programa para Agua Saneamiento PNUD-Banco Mundial: Hernandez (1997), Mathys y

Claure (1998).


4. Componentes de proyectos y program as

Participacion comunitaria

Del analisis de los model os de algunas instituciones (Le6n 1997), tales como SANBASUR, CARE,

APRISABAC, SUM-CANADA Y otras que ejecutan inversiones en el area rural, se resumen las siguientes caracterfsticas de implementaci6n:

• Casi todas las instituciones promueven los proyectos de abastecimiento y las solicitudes comunitarias, en la etapa de preinversion. Pero s610 algunas se proponen que la poblacion tome conciencia de los costos de la obra y se comprometa a asumirIos, generando una demanda economica.

• Todas las instituciones plantean compromisos con la comunidad en forma obligatoria con aporte de materiales y mann de obra no calificada. S610 en pocos casos se compromete el aporte en dinero.

• La mayor parte de las instituciones asumen el enfoque de genero cuando planifican las actividades; sin embargo, en la pnictica solo algunas promueven en forma prioritaria el fortalecimiento del papel de la mujer.

En resumen, cada proyecto 0 programa tiene su modelo de implementaci6n. Es comun el objetivo general de mejorar la calidad de vida de la poblacion rural, pero los objetivos y principios especfficos son diferentes.

Capacitaciim y educacifm sanitaria

A 10 largo de las tres ultimas decadas varias instituciones han desarrollado diversas metodologfas y estrategias de capacitacion, con el prop6sito de que la comunidad en las zonas rurales cambie sus Mbitos y costumbres y asuma la gesti6n de sus sistemas para, de esta manera, mejorar sus niveles de vida.

Los programas de capacitaci6n y educaci6n sanitaria preparados al inicio de los afios noventa se han restringido a la operaci6n y mantenimiento de los servicios y a la informacion de pnicticas sanitarias. Estas actividades se desarrollaron despues de realizar las inversiones, sin lograr probablemente un entendimiento de la comunidad de los conceptos de sostenibilidad y corresponsabilidades. Los usuarios fueron considerados como simples beneficiarios de los proyectos; la elecci6n de la tecnica y del tipo de proceso de implementaci6n estaba en manos de los responsables de la preparacion de los proyectos. En esta l6gica, los esfuerzos de capacitacion fueron orientados mas hacia problemas tecnicos y al mantenimiento de los equipos de la red de distribuci6n de agua potable, que al cambio de actitudes y habitos sanitarios. EI sistema educativo formal, a traves de su programa primario, no fue involucrado en el proceso.

En casi todos los proyectos el principal objetivo es el aumento de la cobertura. En la construcci6n de sistemas esta estrategia tiene exito. Pero el aumento de la cobertura en terminos absolutos contrasta con las medidas de saneamiento debido a: (i) falta de coordinaci6n de las acciones; (ii) ausencia de soluciones tecnicas apropiadas; y, (iii) falta de distribuci6n ponderada de los recursos financieros. Las instituciones, en su mayorfa, brindan una capacitaci6n minima en saneamiento.

Respecto a los materiales educativos, en general pocas instituciones publican materiales sobre saneamiento. Cada instituci6n tiene sus modelos y la difusi6n de estos es debil, 10 cual no permite homogeneidad, ni un espacio para validarlos en forma permanente. En la mayorfa de los casos Ia capacitacion se hace verticalmente.


Actualmente algunos proyectos han establecido nuevos procesos para fortalecer la participacion de la comunidad en la preparacion y ejecucion del proyecto comunitario. EI fin ahora no es unicamente aumentar la tasa de cobertura, sino tambien asegurar la sostenibilidad de 10 realizado. En este sentido, y por las Iecciones del pasado, ahora se promueve que la capacitacion empiece antes de ejecutar la parte ffsica del trabajo. EI gran esfuerzo de capacitacion se dirige hacia el personal del sector publico, que debe servir de palanca para promover el subsector. En algunos proyectos, ciertos centros de salud y escuelas participan actualmente en el proceso.

De igual manera, se observa la inclusion de nuevos conceptos y temas en los program as de capacitacion tales como:

Program as de lucha contra la pobreza con el enfoque de costol beneficia. • Las inversiones con costos compartidos. • La intermediacion de las ONG para actuar en el ambito comunitario. • Un aumento de la participacion de las mujeres en el proceso.

La participacion del sector privado en la dotacion de los servicios. • La coordinacion con los gobiernos locales.

Alfaro (1997) resume las experiencias en capacitacion de algunos proyectos como sigue:

APRISABAC: Este proyecto ha definido varios modulos de capacitacion que se realizan antes de Ia ejecucion de la obra, y despues de la misma. La capacitacion esta dirigida primero al personal del MINSA y a otras instituciones locales que ejecutan actividades educativas en Cajamarca (capacitacion a capacitadores); luego a los encargados de IIevar a cabo los proyectos comunitarios. La metodologfa, que esta en proceso de validacion, promueve la capacitacion de los usuarios y las Juntas Administradoras.

CARE: Su programa de capacitacion se organiza sobre la base de temas preestablecidos. EI tiempo de intervencion en cada comunidad es de 18 meses (en actividades discontinuas) y tiene mucha presencia con la induccion del proyecto comunitario. Desarrolla tam bien una capacitacion audiovisual por un total de 17 dfas efectivos antes, durante y despues de la ejecucion de las obras y durante el proceso de seguimiento de ejecucion de las mismas. Estas actividades son dirigidas en especial a las Juntas Administradoras y en algunas oportunidades a usuarios del servicio y a mujeres mayores de 15 anos. La eSlrategia consiste, primero, en trabajar la practica; luego, desarroIIar la teorla; y, por ultimo, IIegar a la practica mejorada (proceso interacti vu).

SANBASUR: Este proyecto considera cinco cursos-taIIer que los capacitadores deben brindar a los miembros de las Juntas Administradoras. Estos cursos han sido definidos junto con las etapas identificadas del proyecto comunitario. SANBASUR ha establecido un convenio con SENCICO para la formacion de: (i) capacitadores de las Juntas Administradoras; (ii) gasfiteros; y, (iii) maestros de obra. SANBASUR tiene una estrategia especialmente disefiada para la promocion de letrinas Ilamada «familia a familia»: propone a cuatro familias para que elijan uno de los cuatro modelos de letrinas y que se comprometan a construirIa con sus recursos propios para que sean replicados en la comunidad.

En general, se observa el incremento de actividades de capacitacion en las diferentes etapas de implementacion de programas, proyectos de inversion social y proyectos comunitarios, pero las acciones en el subsector agua y saneamiento rural, orientadas a rangos de poblacion menores a 500

31 Diagnostico del scctor saneamiento

habitantes, no estan sistematizadas y tampoco cuentan con muchos recursos humanos y financieros. S610 algunas instituciones han logrado ganar una experiencia en educaci6n sanitaria asociados con el MINSA.

Espedficamente para la capacitaci6n y educaci6n sanitaria, se identifica la necesidad de:

Sistematizar experiencias y realizar investigaciones sociales sobre la eficiencia de las estrategias utilizadas. Coordinar y com partir el conocimiento y las experiencias entre los distintos actores.

• Adecuar la capacitaci6n a cada publico en forma horizontal (de comunidades a comunidades, de Ifderes a Jfderes).

• Promover la participaci6n de las mujeres. Tomar en cuenta los patrones culturales y la dimensi6n ambiental. Evaluar sistematicamente las actividades y la difusi6n de informaci6n.

Las opciones tecnicas

a. Abastecimiento en agua

La mayorfa de los sistemas construidos son por gravedad, sin planta de tratamiento. La topograf\a y las condiciones naturales y la existencia de documentaci6n tecnica para este tipo de sistema facilita su implementaci6n (Anaya 1997). Los pIanos tipo de cada uno de los componentes pueden ser ajustados a la realidad de la zona del proyecto, y las modificaciones dependen del responsable de la ejecuci6n de la obra 0 de los propios criterios del proyecto. En algunos casos, el mismo pueblo puede tener mas de un sistema distinto l4. Algunas instituciones tienen experiencia en abastecimiento de comunidades con la captaci6n de un manantial y la distribuci6n de agua con varios kil6metros de linea de conducci6n l5 .

Sin embargo, en el Peru existen otras opciones tecnicas, tales como sistemas de bombeo con energia manuaP6, termica17, electrica solar l8 0 eohca l9, y pozos tradicionales mejorados. El numero, las caracteristicas y el exito de estos sistemas no esta suficientemente documentado.

Las fuentes de agua utilizadas son:

Subterranea: manantiales de ladera, fondo (pozos) 0 galerfas filtrantes. • Superficial: rIOS, lagunas, canales 0 reservorios de riego.

En terminos de utilizaci6n permanente del servicio, se notan sistemas que permiten el abastecimiento de agua en forma regular durante el inviemo pero con una drastica reducci6n en el verano, 10 que obliga a la poblacion a guardarla en recipientes con amenaza de riesgo sanitario. En cuanto a metodos de desinfecci6n del agua, el mas simple consiste en incorporar un hipocIorador2o en el reservorio. Existen algunos sistemas con tratamiento mas elaborado que utilizan agua superficial. Las plantas mas completas tienen un sedimenlador, prefiltros y filtros lentos (arenas). La imple

14. Sistemas en el Pueblo de Huaygrapongo, distrilo de Llacanora, Provincia de Cajamarca. 15. PESAR, Ires dislrilos de la provincia de Cajamarca. 16. Chanchilla y Camanica, Sierra, ADRA y CARE, en Infonne Sistemas de Agua y Saneamiento. Programa PNUD!

Banco Mundial. setiembre de 1997. 17. Marcobamba. Proyeclo Mision Bautista, DESA y APRlSABAC, Provincia de Cajamarca. 18. La Mariposa, Costa. Universidad de Piura. 19. Atuncola, Sierra y Tolon-Cafetal . 20. Quirihuac-Cocas, Sierra, CARE-UNICEF, en Informe Sistemas de Agua y Saneamiento. Programa PNUDlBanco

Mundial, setiembre de 1997. Ver tambien la descripcion de un hipoclorador en «Memoria del Taller de Tecnologfas Allernativas», Cochabamba, Bolivia, octubre de 1997.


mentaci6n tecnica de las plantas de tratamiento y su operaci6n y mantenimiento es diffcil, por 10 que su sostenibilidad no s610 depende de la comunidad.

Las normas de construcci6n utilizadas21 en el subsector son las propuestas por el MINSA: (i)

diseno para abastecimiento de agua potable (1964 y 1982); y, Oi) disefio para abastecimiento de agua potable para poblaciones rurales y urbano marginales (1994). Pero ninguna de estas normas ha sido incluida en el Reglamento Nacional de Construcci6n22. Un proyecto de norm as para infraestructura sanitaria para centros poblados rurales est a en proceso de revisi6n por la SUNASS. A su vez, exi ste otro proyecto de normas: «Propuesta de Normas de Tratamiento de Agua para Consumo Humano» por SENCIC023 . En terminos generales, constituye una dificultad el poco contacto entre las diferentes instituciones gubemamentalcs para asegurar que las normas sean concord antes y operativas.

EI problema de base es que la comunidad eJige entre recibir nada 0 aceptar un solo modelo de opcion tecnica y nivel de servicios. No se proponen opciones altemativas al sistema por gravedad con par 10 menos un reservorio y su red de distribucion (nivel de servicios: conexiones domiciliaras 0 piletas publicas). Dos sistemas de la misma magnitud de inversi6n24 pueden estar sobredimensionados para una comunidad, y subdimensionados para otra, con relaci6n a la necesidad tecnica 0 la capacidad financiera. De otro lado, la ausencia de monitoreo y evaluacion de las inversiones no permite adecuar la tecnologfa a los diversos casos y bajar los precios per capita sin afectar la calidad.

En 10 que atane a la construccion de obras, las instituciones utilizan las tecnologfas tradicionaIes; solo algunas instituciones adaptan la tecnologfa a las peculiaridades del ambito y de la poblacion.

Se necesita perfeccionar las norm as tecnicas y complementar las existentes para facilitar su aplicaci6n practica. Las normas actuales a veces muestran contradicci6n entre una instituci6n normativa y otra; tampoco incluyen todos los componentes posibles de un sistema para el ambito rural.

h. Medidas de saneamiento

En la mayorfa de los proyectos de agua potable se incIuye la dotacion de letrinas como parte del saneamiento. En muchos casos la poblacion aport a materiales y construye las letrinas; el apoyo del proyecto se limita a la asesorfa tecnica y a suministrar la losa y el tubo de ventilacion. Cada ejecutor tiene sus criterios tecnicos y pIanos tipo particulares25 . En algunos pueblos donde la densidad de viviendas no permite colocar letrinas, se han construido pequeiios alcantariIIados. Las zonas circundantes a las piletas y otras fuentes publicas no tienen pozos de infiltracion; asf, ante el aumento de la cantidad de agua disponible, aumenta tam bien el despilfarro y crea un nuevo problema de insalubridad.

Los sistemas de tratamiemo de aguas residuales son poco numerosos y estan sujetos al buen funcionamiento de sistemas de abastecimiento de agua potable. Los proyectos ejecutores estan en proceso de aprendizaje sobre la utilizaci6n de educaci6n sanitaria para poblaciones rurales.

21. No se conoce el nivel de aplicaci6n real 22. Otro texto oficial vigente, pero poco especffico para el subsector de saneamiento basico rural. 23. Del Ministedo de TranspOites. Vivienda y Construcci6n. 24. Por ejemplo un sistema de 20.000 uS$ 25. En CEPIS, SKAT Y otras instituciones existe informacion abundante para consulta de los responsables de la

preparacion y ejecutores. pero no esta suficientemente difundida y menos aun Uega a las provincias. Esta carencia de difusi6n de la informacion entre los actores del subsector y de rcuniones como talleres es un freno a la expansi6n de nuevas tecnicas.


Existen norm as sanitarias para el disefio de tanques septicos (1966), pero no se cuenta con normas oficiales para el disefio de letrinas y sistemas de desagUe y alcantarillados. Falta estudiar los incentivos para 10grar la participacion activa de cada actor en el proceso. Se necesita perfeccionar las normas tecnicas para los servicios de saneamiento y complementar las existentes para facilitar sus usos practicos.

Gestion de los servicios rurales

En el Peru existe una experiencia de administraci6n de los servicios de saneamiento rural que tiene mas de cuatro decadas. Segun la primera Ley General de Saneamiento Basico Rural de 1962, los sistemas debian ser administrados por una Junta Administradora elegida por la comunidad y/o centro pobJado beneficiario. En 1976 el Ministerio de Salud, ente rector del subsector, estatuye el modelo de la Junta Administradora. quedando la estructura organizacional de la siguiente manera:

• Asamblea General de Usuarios. • Junta Administradora con cinco miembros: presidente, secretario, tesorero, fiscal y vocal.

Esta forma de organizacion se ha replicado en el area rural y es la que esta vigente en la mayorfa de los sistemas que se mantienen operativos. La lAP se orienta a garantizar basicamente la operaci6n y mantenimiento de los servicios. A partir de ello, las cuotas que paguen los usuarios deberfan garantizar como minimo el pago del operador.

Sin embargo, con la reforma del sector a partir de 1994 se presentan condiciones para mejorar ese enfoque. Es deck incluir la operacion y mantenimiento como componentes de la gesti6n de los servicios asociada con una mayor capacitacion de la comunidad. El reglamento de la Ley General de Saneamiento estab1ece que la gestion del servicio en el area rural debera organizarse en una Junta Administradora, regulada por la SUNASS. Actualmente la Superintendencia esta trabajando en el disefio de un modelo de gestion, segun el mandato que Ie asigna la ley, incorporando la experiencia de las Juntas Administradoras y de otras formas de organizacion que existen actualmente en el area rural.

Luego de la experiencia del MINSA en la dotacion de los servicios rurales, se han realizado otras experiencias y se han sistematizado lecciones de trabajo comunitario y una cultura del agua, que se debe recuperar para proponer modelos de gestion que aseguren la sostenibilidad de los servicios. En ese senti do, se puede mencionar como otros ejemplos las experiencias de las Asociaciones de Usuarios, en Nasca, las Asociaciones de Juntas Administradoras, de Celendin, Cajamarca, y en el Cusco. A estas formas de organizacion se agregan los comites, cooperativas y la administraci6n directa por algunos municipios distritales (Bodero 1998).

5. Conclusiones del diagnostico

EI diagnostico muestra que, pese a los esfuerzos que se realizan en el sector para implementar los servicios de agua y saneamiento en el area rural. especialmente para ampliar la cobertura, la situacion del subsector es la siguiente:

• Cobertura. Se estima que 70% de la poblacion rural (aproximadamente 5.463.342 habitantes) no cuentan aun con servicios de agua potable y 89% (aproximadamente 6.946.250 habitantes) no disponen de servicios de saneamiento.

• Marco institucional. La carencia de un marco institucional consoli dado para el sector de saneamiento basico y el rural en particular no permite la elaboracion de un plan estrategico

34 Peru.: Lineamientos para un Program a Nacional de Agua y Saneamiento Rural

nacional para la ampliacion de la cobertura con servicios de agua y saneamiento sostenibles, tam poco facilita la supervision de la aplicacion de norm as, la planificacion de las inversiones, la coordinacion entre instituciones del sector, el registro de los niveles de cobertura y el monitoreo y evaluacion de las instituciones de financiamiento e implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural. Normas legales y gestioll de los servicios. Existe la necesidad de elaborar normas especfficas para el area rural, especialmente para la gestion y administracion de los servicios de agua y saneamiento, tomando en cuenta para ella las estructuras administrativas tradicionales de las comunidades rurales, sus economias, la estacionalidad de sus ingresos, la factibiIidad y rentabilidad de integrar a estas comunidades al sistema de las Empresas Prestadoras de Servicio y el interes de las mismas, la inclusion de la comunidad en la autogestion previa capacitacion, siempre teniendo como proposito la sostenibilidad de los servicios. Normas ticnicas. Se requiere con tar con norm as tecnicas especfficas para el disefio de sistemas de agua y saneamiento para el area rural y de una instancia que permita verificar la aplicacion de tales norm as, desde la aprobacion de expedientes hasta la recepcion de las obras ffsicas, de tal forma que se asegure la cali dad de los sistemas y la uniformidad de los costos para sistemas similares. COllcenacion sectorial. La falta de una instancia de coordinacion y concertacion no permite el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas en el proceso de implementacion de proyectos. La mayor parte de las agencias desarrollan iniciativas con estrategias institucionales sin una coordinacion sectorial, concentradas en el cumplimiento de metas de ampliacion de cobertura y relativo interes en planes de largo plazo. Descentralizacion. Pese a las experiencias exitosas de algunos proyectos, la inclusion limitada de los gobiernos municipales en la planificacion, financiamiento, supervision de la construccion, de la operacion y el mantenimiento de los servicios de agua y saneamiento, debilita la participacion de una de la instancias 0 institucion que tiene residencia mas proxima a las comunidades, ademas de contar con responsabilidades legales sobre las mismas.

• Polftica jinanciera. La aplicaci6n de polfticas de financiamiento diferentes pero basicamente orientadas a la satisfaccion de las necesidades basicas, antes que responder a la demanda real por los servicios de agua y saneamiento, requiere de subsidios y demanda la necesidad de mayores inversiones para lograr el incremento de las coberturas. Este sistema limita la participacion de la comunidad a la provision de mana de obra no calificada y materiales locales. La aplicacion de esta estrategia de trabajo ha conducido a una baja sostenibilidad de los servicios construidos. Participacion de La mujer. EI Gobierno, las instituciones de financiamiento y la mayor parte de los program as y proyectos que implementan servicios de agua y saneamiento, incluyen el concepto de genero como parte de sus estrategias y planes de trabajo y tienen como meta una mayor participacion de la mujer en los procesos de implementacion, operacion, mantenimiento y cambio de habitos de la comunidad. Sin embargo, aun no se cuenta con un marco conceptual con estrategias y resultados esperados bien definidos. Educaci6n en salud e higiene. Se cuenta con una gran experiencia en cuanto a la aplicacion de metodologfas de capacitacion en salud e higiene y desarrollo de materiales educativos, desde que cada instituci6n, programa, proyecto y ONG ha generado materiales propios. Estas experiencias y materiales requieren ser sistematizados y validados a traves de pruebas piloto y sus resultados son difundidos entre las instituciones del sector. Adicionalmente ala disponibilidad de materiales se observa que, de una manera general, luego de concluida la construccion del sistema y el retiro de la instituci6n que construyo el sistema, no existe continuidad en las actividades de capacitacion y en el seguimiento sobre la pnictica de las recomendaciones efectuadas para lograr el cambio de habitos.


• Capacitaci6n en operaci6n y mantenimiento. La capacitacion en gestion, operacion y mantenimiento de los servicios ha sido una pnictica de la mayor parte de las instancias que implemen tan servicios de agua y saneamiento. La diversidad de modalidades requiere ser sistematizada y validada para su divulgacion e incorporacion en inversiones mayores. Opciones tecnicas. Se cuenta con bastante experiencia con relacion a la construccion de sistemas de provision de agua por gravedad, siendo menor la disponibilidad de informacion sobre otras opciones tecnicas como bombas manuales. Esta iniciandose un proceso organizado de intercambio de experiencias entre instituciones de la region andina y nacional sobre las ventajas del uso de tecnologfas altemativas, como la construccion de tanques de agua con ferrocemento y sistemas de desinfeccion del agua para comunidades rurales, que permiten una reduccion en los costos y mejorar la calidad de los sistemas de provision de agua y saneamiento.

La conclusion general es que en el Peru existe la necesidad de ampliar la cobertura de agua y saneamiento de las comunidades rurales y se cuenta con la voluntad poJitica del Gobiemo para ello. Por otra parte, se dispone de una amplia gama de experiencia en la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural, la misma que requiere ser sistematizada y validada a traves de experiencias piloto, para que los resultados puedan ser incorporados en inversiones sectoriales mayores y aseguren la sostenibilidad de los servicios.

III. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA NACIONAL

DE AGUA y SANEAMIENTO RURAL SOSTENIBLE

1. Antecedentes

EI Gobiemo del Peru como parte de su "Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza Extrema 1996-2000" plantea reducir la pobreza en cincuenta por ciento, estableciendo como una de sus prioridades la dotaci6n de servicios de agua y saneamiento a la poblaci6n rural mas pobre.

Tomando como referencia las experiencias y lecciones aprendidas que se consideran en la primera parte del presente documento e incluyendo las experiencias desarrolladas en otros pafses, se proponen lineamientos de estrategia y acci6n que pueden servir de referencia para formular un Program a Nacional de Agua y Saneamiento Rural, de tal modo que los servicios de agua y saneamiento sean sostenibles y permitan el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci6n rural. Se espera que la aplicaci6n de este program a pueda tener un efecto significativo en ampliar 1a cobertura de agua y saneamiento rural y una mejora en los indicadores de salud de la poblaci6n.

2. Objetivos del Programa

El objetivo superior esperado serfa mejorar la cali dad de vida de la poblacion en el area rural yel objetivo del Programa Nacional serfa el incremento de la cobertura con servicios sostenibles de agua y saneamiento en e! area ruraL Para ello se plantean como metas:

1) Fortalecer el marco institucional del sector de saneamiento. 2) Prom over y fortalecer la participacion comunitaria en la dotacion de servicios sostenibles de

saneamiento basico. 3) Promover el cambio de actitudes y practicas saludables en la poblacion en los aspectos de

salud e higiene. 4) Fomentar la capacitacion de las comunidades rurales para la gestion eficiente de los sistemas

de agua y saneamiento. 5) Fortalecer el papel de la mujer en la toma de decisiones en la comunidad y su participacion en

la gestion de los servicios. 6) Promover modelos de implementacion de servicios rurales a nive! distrital.

3. Marco institucional

La implementacion de un Programa Nacional de agua y saneamiento para e! area rural necesitara que previamente se complete el marco institucional del sector, identificando a las instancias responsables de las funciones normativas, de fiscalizacion, planificacion e implementacion; las mismas que deberan:

• Definir las polfticas en la dotacion de los servicios de agua y saneamiento. • Proponer una estrategia nacional para ampliar la cobertura en area rural.

Definir la polftica financiera de los programas nacionaies en el area rural. • Manejar la informacion sobre los avances y problemas del sector; incluyendo ampliacion de

coberturas, registro de sistemas construidos en el area urbana y rural, condiciones de la infra

37 Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural Sostenible

estructura a nivel nadonal, registro y estadfsticas sobre la poblacion y centros poblados que no cuentan con servicios de agua y saneamiento.

• Promover las inversiones en el area rural. • Coordinar con los gobiernos regionales y municipales para el disefio de estrategias de sanea

miento y atencion de los casos de emergencia, especialmente en las zonas de extrema pobreza, comunidades nativas y zonas de frontera.

• Promover la coordinacion, las alianzas y la concertacion entre las organizaciones del sector publico y privado, agencias bilaterales y multilaterales, interesadas en mejorar y/o dotar de servicios sostenibles ala poblacion.

4. Los principios del Programa

La propuesta sustenta eI disefio de un Programa de Agua y Saneamiento Rural, en los principios de la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, celebrada en Dublfn en 1992. Estos principios surgen al final del Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental cuando la comunidad internacional empez6 a reconocer que la dotaci6n de servicios de agua y saneamiento debia concentrarse mas en Ja demanda y la sostenibilidad. Los principios consideran que:

• EI agua es un bien econ6mico y social y debe administrarse como tal. • EI agua debe administrarse al nivel apropiado mas bajo, con intervencion de los usuarios en la

planificacion y la cjecucion de proyectos.

Estos principios son los que se vienen aplicado paulatinamente en los distintos paises como una forma de asegurar la sostenibilidad de las inversiones y la continuidad del servicio en el tiempo.

5. Lineamientos para e1 diseiio

La promocion y el desarrollo sostenible del subsector necesitan la participaci6n y la adhesion de vados actores. Las condiciones para dotar a las comunidades de servicios sostenibles de agua y saneamiento seran distintas al enfoque tradicional, por 10 cual se propone un enfoque basado en la demanda, la cual sera generada en la misma comunidad mediante un proceso facilitado por las instituciones que ejecuten el programa.

Tomando como referencia las conclusiones del diagnostico, en una primera etapa se podrfa implementar una fase pilot026 la cual permitira sistematizar, validar y documentar las lecciones mas importantes y relevantes para el program a nacional.

Se propone articular el programa con las estrategias siguientes: a) EI enfoque basado en la demanda, b) La capacitaci6n a las comunidades y a los interIocutores, c) Los mecanismos de financiamiento, d) La toma de decisiones en el nivel apropiado y e) EI monitoreo y evaluaci6n.

Enfoque basado en la demanda

EI enfoque se basa en la demanda de una comunidad para acceder a un sistema que ella solicita con conocimiento de sus ventajas y desventajas, realiza aportes en su financiamiento y garantiza la operacion y mantenimiento del mismo. Ello considera:

26 Uno 0 dos proyectos pHotos por region geognifica podrian constituir una primera etapa. con recursos del BM y donantes.


a. Los criterios de elegibilidad de las comunidades y los proyectos

Para asegurar un uso optimo de los recursos financie£Os y humanos, se establecenin criterios de elegibilidad para las comunidades y el tipo de p£Oyectos a ejecutar. Las comunidades que presenten una demanda para conseguir un sistema de abastecimiento en agua potable y/o saneamiento, deberan cumplir con ciertos requisitos antes de que se realice la inversion, como nivel de pobreza, voluntad de pago, participacion en todas las etapas del p£Oceso de implementacion del servicio y ot£Os. Dichos criterios seran fijos, transparentes y aplicados de manera sistematica y estanin en concordancia con la politic a y la estrategia nacional para el subsector.

Al inicio del Program a Nacional, se realizara una campana de difusion de los alcances y caracteristicas del nuevo modelo en la dotacion de servicios sostenibles. Con los estudios de preinversi6n al nivel comunitario, la informaci6n y las conc1usiones se evaluaran mediante talleres y asambleas participativas con los usuarios.

b. Las opciones tecnicas y los niveles de servicio

Para aumentar la tasa de cobertura con recursos financie£Os limitados se ofertara a las comunidades diferentes opciones tecnicas y niveles de servicio. Cada opci6n debeni adaptarse a las condiciones locales. Para cada opci6n se usara tecnologia estandar y de bajo costo, vigilando la aplicaci6n de estandares de calidad. EI nivel de servicio debera adaptarse a las caracterfsticas de la poblacion.

El enfoque basado en la demanda tiene como supuesto el informar a las comunidades para que ellas elijan una opci6n con conocimiento. La informacion a los futu£Os usuarios se referira a 10 siguiente:

• la tecnologfa • el nivel del servicio • la confiabilidad del sistema • la relaci6n entre los costos de operacion y mantenimiento • la vida uti! del servicio • formas de participacion y aportes de la comunidad que se requeriran en la construccion y

luego en la gestion del sistema.

Es importante recordar que no todas las opciones tecnicas son viables y pertinentes en todos los casos. El rango de opciones posibles debera ajustarse a las condiciones de cada lugar. Ello debera ser explicado a la comunidad al inicio de la fase de los estudios de pre inversion. Durante la misma fase, las opciones viables y pertinentes seran determinadas con la comunidad. Esta recibini una ampJia informacion sobre cada uno de los sistemas posibles.

Para cada tipo de sistema que Ie interese, la comunidad debeni conocer el costo total y el monto de inversion per capita, identificando el monto de su aporte. Un formato tipo debera ser desar£Ollado para facilitar este calculo a partir del cualla comunidad podni:

• Definir el (los) sistema(s) que represente(n) el servicio de base para ella. • Evaluar su nivel y tipo de participacion para cada sistema. • Definir las tarifas para la operacion sostenible de cada sistema.

CapacUacwn a 1a comunidady a los interlocutores

El objetivo sera asistir con el entrenamiento tecnico y operati vo a la comunidad y a los interlocutores para lograr la sostenibilidad de las inversiones.


a. Capacitacion

Este proceso estani dirigido a desarrollar la capacidad de los actores sociales para lograr la participad~n organizada, consciente, activa, permanente, responsable y efectiva de cad a uno de los 50

cios en la preparacion, ejecucion y gestion de los servicios de agua y saneamiento. AI nivel de los usuarios se propone fortalecer la efectiva participacion social de la comunidad en todas las etapas del proceso de materializacion de su demanda.

En la fase inicial del Programa Nacional se defininin las categorfas de actores y se evaluara la demanda particular en capacitacion de cada uno, para que el conjunto de los actores (los socios) intervenga en el futuro con mas eficiencia en el proceso. Se debera disefiar mecanismos para identificar las necesidades especfficas de cada actor. Los actores sociales pueden ser agrupados en (i) comunitarios. (ii) intermediarios, (iii) promotores de inversion y (iv) promotores estatales del subsector.

b. Educacion sanitaria

La educaci6n sanitaria facilitani lograr cambios en el comportamiento que sean sostenibles y generalizados en la familia y en la comunidad para lograr un usa adecuado de los servicios instalados y mejorar las condiciones de salud y de higiene personal, familiar y comunal. Las tematicas estaran orientadas hacia la salud con la promocion de habitos de higiene, educacion y alimentacion de las familias.

La educacion sanitaria no debe ser conceptualizada como un proceso de difusion de mensajes generales con materiales educativos numerosos, una serie de campafias de sensibilizaci6n de «especialistas» que dan clases a los que no saben nada. Al contrario, los mensajes y los materiales deberfan ser elaborados con las familias y la comunidad. El mismo proceso participativo que sustente al enfoque sobre la demanda deberfa desarrollarse de manera que la educacion sanitaria sea articulada con la comunidad como un componente que sirve a los objetivos generales.

c. Medio ambiente y conservacion de los recursos hfdricos

En el subsector de agua y saneamiento rural, existen mecanismos y posibilidades de coordinacion para implementar estrategias de dotacion de servicios sostenibles y al mismo tiempo proteger el medio ambiente. Se entiende la proteccion del medio ambiente como el conjunto de medidas y actividades que propician el uso racional de los recursos hfdricos y del territorio de acuerdo con sus caracterfsticas potenciales en el marco de una polftica de mantenimiento de la caUdad de los ecosistemas.

Los gobiernos locales y sectores como el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Salud tendrfan que participar en forma activa, dado que disponen de los mecanismos legales e institucionales. Ambos ministerios disponen de oficinas departamentales y regionales, y ejecutan programas para la proteccion del medio ambientc, cuyas actividades, especialmente las de forestacion, pueden coordinarse con los municipios distritales y el Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural.

Mecanismos flnancieros

El program a nacional tendrfa que con tar con un conjunto de reglas que sustente la politica de financiamiento, la participacion en los costos y el uso de los recursos financieros, de tal modo que estas reglas puedan ser aplicadas por las distintas instituciones que financian la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural.


a. Servicio de base y tammio de fa poblaci6n

Una comunidad debeni establecer un servicio basico y decidir la orientaci6n de la inversi6n de los recursos a los que tendni acceso. En e) cuadro 16 se muestran propuestas de criterios para definir un servicio de base.

Cuadro 16: Criterios para determinar el servicio de base en casos de manantial con potencialidad para un sistema por gravedad

<50 Inaplicable < 500 metros Facil (camino) Protecci6n1captaci6n de manantial

Q suficiente

< 50 Inaplicable < 500 metros Facil (camino) Reservorio cerca de la captaci6n Qd6bil

< 200 Dispersas < 500 metros Fadl (sendero) Protecci6n1captaci6n de manantial Q suficiente

< 200 Semi- < 500 metros Dincil Una pi leta publica dispersas Q suficiente (escarpado) o conexi6n domiciliaria

< 200 Semi- >500 metros Facil (sendero) Una pileta publica

dispersas Q suficiente o conexi6n domiciliaria

<200 Semi- >500 metros Facil (sendero) Reservorio y una pileta publica dispersas Q d6bil

Opdon tecnica: manantial, con potencialidad para un sistema por gravedad.

Un sen'icio de base con "protecci6n y captaci6n de manantial", ofertado a la comunidad, en muchos lugares puede suponer un mejoramiento del sistema anterior, 10 cual representa un 5% del costo total de un sistema que provee un servicio con reservorio, red de distribuci6n y conexiones domiciliarias. De allf que con una polftica de optimizaci6n de los sistemas, en muchos lugares de la sierra se pueden realizar mas servicios de base definidos como "protecci6n y captaci6n de manantial" en lugar de un solo servicio de nivel mas complejo.

b. Recursos parafinanciar las inversiones

Para cubrir el costo del desarrollo del subsector, los recursos financieros asignados por el gobierno pueden ser complementados con aportes de las propias comunidades. En el ambito comunitario los proyectos dividen sus costosen directos e indirectos. Actualmente la mayorfa de las comunidades 5610 participan en el financiamiento de los costos directos, con trabajo y en materiales. El financiamiento a las comunidades cubre el total de los costos indirectos y casi el den por ciento de los directos en efectivo.


En el ambito regional, los recursos que redben las municipaJidades, especial mente del Fondo de Compensacion Municipal, tambien podrfan constituir una fuente de aporte en el financiamiento de los costos de los servicios de agua y saneamiento.

A nivel de la comunidad, es probable que el aporte en especie y en trabajo se efectue al maximo posible, sin embargo, un nuevo eje de desarrollo de la participacion comunitaria sera promover el aporte en dinero efectivo. Las modalidades pnicticas para establecer este lineamiento dependeran de la capacidad econ6mica real de cada comunidad. Si hay una voluntad real de mejorar la situacion del subsector en eLfuturo proximo, La movilizaci6n de La participaci6n en efectivo podrta rapidamente convertirse ell una realidad.

c. La gesti6n de los sistemas

EI funcionamiento de los sistemas de agua de manera independiente al financiamiento externo y su sostenibilidad se logra cuando los gastos de operaci6n y mantenimiento estan a cargo de los usuarios. Este principio debera ser discutido con la comunidad desde el inicio de la fase de preinversion. La eleccion de un tipo de tecnologfa y el nivel de servicios, tiene una influencia notable sobre el precio a pagar para conservar el sistema. Las modalidades de recuperacion de los ingresos deberfan ser definidas tambien antes de realizar la obra. Existen modelos como (i) el pago a destajo, per capita 0 por volumen; (ii) la facturacion semanal, mensual, estacional 0 anual; (iii) la cobranza a cargo de individuos del pueblo, 0 por el tesorero de Juntas Administradoras, 0 por terceros; (iv) el trabajo de los cobradores se puede pagar en especie 0 en efectivo. Sin embargo, la comunidad puede tener su propio modelo y 10 principal sera dejarle el derecho de elegir. Un sistema con buena gestion puede lograr montos importantes de ingresos, a veces mas grandes en comparacion con el ingreso familiar promedi027.

d. Costo del proyeeto .v partieipaei6n de los aetores sociales

Del estudio de costos realizado (Mathys y C1aure 1998), se concluye que el costo per capita para un sistema se compone de varias categorfas de costos distribuidos en directos e indirectos, realizados a diferentes niveles (externo e interno a la comunidad).

Actualmente. cada program a 0 proyecto tiene su propia categorizacion de los costos segun el tipo de componente. Por ejemplo, los costos de capacitacion no son contabilizados 0 tenidos en cuenta de la misma manera en cada programa/proyecto. Esta situacion complica tambien la comparadon, entre programas/proyectos, de los costos unitarios, por categorfa y per capita. Tampoco facilitan un intercambio de informaciones para lIegar a un uso mas economico de los recursos.

• EI cuadro 17 muestra las posibilidades de participacion de los distintos actores sociales en el financiamiento de los servicios bajo el enfoque de demanda.

Decision al nivel apropiado

La propuesta de implementacion plantea adaptar el marco institucional del subsector a los requerimientos de las zonas rurales. En cada etapa del Program a, las decisiones deberan ser tomadas aL nivel apropiado mas bajo. Esto significa que la comunidad elegira su sistema entre diferentes opciones tecnicas, modelos de financiamiento y convenios institucionales. Tambien los usuarios seran involucrados como socios prioritarios en las diferentes etapas de su propio proyecto, es decir en la identificacion, preinversion, disei'io, planificacion, ejecucion, supervision, operacion y mantenimiento.

27. Un promedio de 580 soles mensuales por familia en la zona de Cusco (Hermoza y Ricasca 1996).


Cuadro 17: Participacion y aporte de actores sociales en la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural.

Estado en el ambito central, regional y municipal

Recursos humanos

Logfstica

Recursos en efectivo

Funcionarios: Numero. competencias y duraci6n de la asignacion.

Propiedades estatales: Oficinas. mobiliario, material de oficina, computadoras, vehfculos, terrenos, etcetera.

• Destajo anual • Porcentaje fijo del costo total • Monto fijo 0 porcentaje por cada proyecto comunita

rio segtin opcion tecnica y de nivel de servicio, con 0

sin techo per capita

Organismo de cooperacion

• Recursos en efectivo (crectitos, prestamos, donaciones. fondos de contravalor, etcetera.)

• Fondo de respaldo de Bancos de Credito Rural

Program as, proyectos. asistencia tecnica, estudios especfficos, monitoreo y evaluacion intema, talleres, capacitaci6n especifica, co-financiamiento con otros organismos

Intermediarios (ONG)

Recursos humanos

Logfstica

Recursos en efecti vo

Personal: profesionales y de apoyo

Propiedad de la organizaci6n: Oficinas, mobiliario, material de oficina, computadoras, vehfculos, terrenos, etcetera.

Co-financiamiento global 0 por componentes especfficos

Comunidad Recursos humanos

Logfstica

Recursos en efectivo

Participacion en las decisiones

Participacion en la educaci6n sanitaria

Participacion en la capacitaci6n

Aportes en mano de obra

Organizar y fortalecer las organizaciones de gesti6n de los servicios, tales como las Juntas Adrninistradoras y otras

Medios de trans porte, herramientas, terrenos, materiales locales, etcetera. Mano de obra comunitaria retribuida por la comunidad

• Mano de obra exterior retribuida por la comunidad • Monto fijo 0 porcentaje de los costos directos y/o in

directos 0 totales, segun opci6n tecnica y de nivel de servicio. con 0 sin techo per capita

• Otros


a. La comunidad

Los usuarios podrfan promover la formulaci6n de la demanda para obtener un sistema de abastecimiento de agua potable. Esto implica tener su organismo encargado de la gestion y administracion, con un estatuto y reglamento que facilite su participacion en las diferentes instancias de toma de decisiones.

Las funciones que puede asumir la organizaci6n comunal son:

• Formulaci6n de la demanda, que incluye el compromiso del aporte econOmico. • Participacion en el disefio y la ejecucion de la obra. • Participacion en los eventos de capacitaci6n y educaci6n sanitaria. • Apoyo al fortalecimiento del papel de la mujer durante todo el proceso. • Eleccion de la Junta Administradora; organizacion de su capacitacion para la gestion en la

operacion y mantenimiento. • Eleccion de una tarifa y promocion del pago por eI servicio, para cubrir los costos de opera

cion y mantenimiento en los cuales se tenga en cuenta el control de la calidad del agua: EI precio deberfa ser determinado por, 0 con el consentimiento, de los usuarios, apoyados por un estudio de voluntad y condiciones de pago.

• Fiscalizacion de la Junta Administradora, a traves de los informes que son elevados a la Asamblea de Usuarios.

• Coordinaci6n con el Ministerio de Salud y el municipio distrital para el control de calidad del agua. • Vigilancia de los impactos del sistema sobre el medio ambiente comunal. Implica una asesorfa

tecnica de la municipalidad provincial 0 distrital para supervisar los impactos ambientales de las obras de saneamiento.

• Costos de reposici6n del sistema de agua y saneamiento (vida util), basado en el funcionamiento de mecanismos locales para cubrirlo.

b. Los intermediarios

Los intermediarios intervienen antes, durante y despues de la realizaci6n de la obra. Tendrfan el papel de: (i) interlocutores entre la comunidad y el Program a Nacional 0 (ii) prestadores de servicios; el eje principal sera promocionar y fortalecer a las organizaciones locales encargadas de la gesti6n del servicio, como las Juntas Administradoras u otras formas de organizacion.

La formaci6n de asociaciones de organismos de gestion de los servicios podrfa facilitar la ampliaci6n de las coberturas y la sostenibilidad de los servicios. La municipalidad distrital puede promover la creacion de las asociaciones en su ambito respectivo. Estas asociaciones tambien podrlan asumir un pape! de representantes de sus socios ante los OtTOS actores, para canalizar las demandas al Program a Nacional.

c. La municipalidad distrital

Las municipalidades pueden jugar un papel mas dinamico con relacion a los servicios de agua y saneamiento basico, incorporando en sus planes de desarrollo los requerimientos de agua y sanearniento basico de las comunidades. Pueden efectuar las siguientes acciones: • Promoci6n y organizaci6n de mesas de concertaci6n. • Formaci6n de Comites de Desarrollo LocaI28 con participaci6n de las organizaciones de base

en la zona.

28. Esta instituci6n no existe en todas las regiones del pais.


• Aprobaci6n del Plan dc Dcsarrollo Distrital quc incluyc los sistcmas dc agua y saneamiento basico.

• Difusi6n del Plan de desarrollo con relaci6n a los sistemas de agua y saneamicnto de las comunidades.

• Co-financiamiento de actividades de implementaci6n. con recurs os propios, con el Fondo de Compensaci6n Municipal 0 con otros rccursos a definir.

• Apoyar la fiscalizaci6n de los servicios a su nivel, para asegurar el cumplimiento de las normas emitidas por la SUNASS.

• Reconocimiento y apoyo a las Juntas Administradoras dando el respaldo requerido ante la poblaci6n y difundiendo las normas oficiales que permitan realizar acciones en agua y saneamiento basico.

• Promoci6n de la capacitaci6n de las Juntas Administradoras; esto con la ayuda de los componentes especfficos. La municipalidad brindarfa capacitaci6n para fortalecer la gesti6n en la operaci6n y manlenimiento.

• Supervision de los servicios de saneamiento en cumplimiento de la atribucion que Ie otorga la Ley Organica de Municipalidades. en el sentido de velar por la eficiencia de los servicios publicos. Las agcncias municipales en los centros poblados pueden cumplir esta funcion de fiscalizacion de los sistemas de saneamiento.

• Monitoreo del Plan de Desarrollo Local, para detectar a tiempo los problemas, atrasos, situaciones no previstas. etcetera.

• Divulgaci6n de los avances del Plan de Desarrollo Local para que la poblacion comunal se encuentre bien informada de las acciones en agua y saneamiento basico.

• Sistema de monitoreo y evaluacion sobre los sistemas recogiendo datos sobre el funcionamiento de los sistemas de saneamiento en las comunidades. Esta informacion puede ser canalizada hacia las municipalidades provinciales y, luego, hacia el nivel centraL

• Apoyo a las Juntas Administradoras asegurando la asistencia tecnica que puede depender de la misma municipalidad 0 provenir del sector privado.

Las municipaJidades tendrian que cumplir nuevos papeles y para ella sera imprescindible su capacitacion en las distintas etapas de realizacion del Program a y en la asistencia tecnica a las comunidades para la operacion del sistema.

d. Los promotores estatales del subsector

Los organismos al nivel central, como el Viceministerio de Infraestructura (PRES) y la SUNASS; y regional, como el MINSA, que determinarfan las normas especfficas y asegurarfan su aplicacion en el area rural. Son responsables de los mecanismos de coordinacion con la Cooperacion Externa y del seguimiento y resultados de la sostenibilidad de los proyectos de inversion en agua y saneamiento para el area rural.

6. Monitoreo y evaluacion

EI monitoreo y la evaluacion seran actividades cotidianas y que se desarrollaran en todos los niveles: usuarios, intermediarios; proyectos y programas; local, regional y nacional. Las actividades de monitoreo y evaluaci6n seran estructuradas de manera que permitan la comparacion entre diferentes regiones, zonas 0 comunidades, aseguren la coherencia del proceso y faciliten la difusion de las informaciones. La ventaja consiste en generar cambios y diversidades en el proceso, sin modificar a fondo la modalidad de implementacion del Programa Nacional.


Ademas de ser la herramienta principal para coordinar y contabilizar los diferentes aspectos que sirven a Ja implementaci6n, Ja evaluaci6n puede proporcionar informacion y lecciones como: (i) conocer la percepcion de los actores sobre el avance de actividades, (ii) identificar logros importantes para su replica, (iii) ajustar el cronograma de las actividades al tiempo estipulado y con los recursos asignados, (iv) asegurarse que el programa este cumpliendo con sus objetivos siguiendo los principios predeterminados, (v) identificar problemas y limitaciones en el proceso de implementacion para proponer soluciones correctivas.

Para el caso especffico del ambito rural, la cIasificacion de indicadores podrfa basarse sobre las categorfas siguientes:

• Indicadores cuantitativos (ffsico y financiero): Numero de sistemas construidos, numero de beneficiarios, tasa de cobertura, numero de reuniones de capacitacion, numero de escuelas involucradas en educacion sanitaria, costos unitarios, costos por tipo de sistema, etcetera. Indicadores de desempefio y de impacto: Nivel de participacion de los actores sociales con respecto a su propio pape!, fortalecimiento efectivo de las instituciones estatales, eficiencia del procedimiento de licitacion, cooperacion con ONG, sistemas con uso normal despues de un ano de operacion, respeto de las reglas de participacion con pago en efectivo, proteccion de las fuentes contra contaminacion, capacidad en operacion y mantenimiento, variacion del consumo de agua per capita, pr<ictica de higiene, participacion de mujeres, efectos de! retraso en la ejecucion de la obra, entre otros.

EJ principio operativo basico exige una base de datos permanentemente actualizada para un seguimiento eficiente del proceso, eJ mismo que puede estar apoyado por un Sistema de Informacion Gerencial (SIG), que sirva para:

Establecer una plataforma de trabajo. • Organizar y administrar portafolios de proyectos y paquetes.

Establecer cIasificadores geograficos que permitan localizar proyectos a nive! departamento, municipio y comunidad. Compartir e intercambiar informacion con la entidad encargada de ejecutar e! componente infraestructura.

• Administrar y monitorear indicadores de sostenibilidad e impacto. • Programar y controlar acciones de preinversi6n y desarrollo comunitario. • Programar, controlar y evaluar la ejecucion ffsico-financiera de las acciones de infraestructura.

Generar tablas de indicadores de gestion, sostenibilidad e impacto.

Del amilisis de la base de datos se puede obtener informacion y lecciones que pueden ayudar a mejorar el proceso de implementacion. Tambien es importante tener una estrategia de comunicacion que podrfa apoyarse sobre los siguiemes aspectos: (i) relaciones publicas, (ii) comunicacion en el ambito de las comunidades y municipios; y,(iii) comunicacion institucional.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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SIGLAS UTILIZADAS

ACDI

ADRA-FASA

APRISABAC

BID

BM

CUANTO

CARE

CARITAS

CEDAS

CEDEPAS

CEPIS

CINARA

COOPOP

COSUDE

CTAR

DESA

DIGEMA

DIGESA

DISA

DISABAR

ENNIV

EPS

FCM

FITEL

FONAVI

FONCODES

INAPMAS

INEI

INRENA

JA

JAAP

JASS

MEF

MINSA

ODSA

PAR

PCM

PNUD

PRES

PROMUDEH

PRONAP

Agencia Canadiense para el Desarrollo Intemacional Agencia Adventista de Desarrollo y Recursos Asistenciales (ONG)

Atenci6n Primaria y Saneamiento Basico Cajamarca Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Instituto Cuanto S.A. ONG

ONG confesional ONG confesional Centro Ecumenico de Promoci6n y Acci6n Social (ONG)

Centro Panamericano de Ingenierfa Sanitaria y Ciencias del Ambiente Instituto de Investigaci6n y Desarrollo en Agua Potable, Saneamiento Basico y Conservacion del Recurso Hfdrico, Universidad del Valle, Cali, Colombia Cooperacion Popular (Organismo Publico Descentralizado) Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacion Consejo Transitorio de Administraci6n Regional Direcci6n Ejecutiva de Salud Ambiental Direccion General del Medio Ambiente Direcci6n General de Saneamiento Direcci6n de Saneamiento Ambiental Direcci6n de Saneamiento Basico Rural Encuesta Nacional sobre Medici6n de Niveles de Vida (1994) Entidades Prestadoras de Servicios Fondo de Compensaci6n Municipal Fondo de Inversi6n en Telecomunicaciones Fondo Nacional para la Vivienda Fondo de Compensacion para el Desarrollo Social Instituto Nacional de Protecci6n del Ambiente para la Salud Instituto Nacional de Estadistica e Informatica Instituto Nacional de Recursos Naturales Juntas Administradoras (denominaci6n legal) Juntas Administradoras de Agua Potable (APRISABAC)

Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (SANBASUR)

Ministerio de Economfa y Finanzas Ministerio de Salud Oficinas Descentralizadas de Saneamiento Ambiental Program a de Apoyo al Repoblamiento Presidencia del Consejo de Ministros Programa de las Nacioncs Unidas para el Desarrollo Ministerio de la Presidencia Ministerio de Promoci6n de Ia Mujer y del Desarrollo Humano Proyecto Nacional de Agua Potable

49 SigJas utilizadas

PROSABAR

RWSG-AND

SANBASUR

SAMEPEL

SENCICO

SER

SUM-CANADA

SUNASS

UNICEF

Proyecto de Saneamiento Basico Rural (Bolivia, Credito Banco Mundial) Grupo Regional de Agua y Saneamiento, Region Andina, Programa PNUD-Banco Mundial Proyecto de Saneamiento Basico y Ambiental en la Sierra Sur Programa de Saneamiento Basico en Medianas y Pequefias Localidades (en preparacion) Servicio Nacional de Capacitacion para Ja Industria de la Construccion del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccion Servicios Educativos Rurales-ONG Servicio Universitario Mundial del Canada Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento Fondo de las Naciones Unidades para la Infancia

Impreso en junio de 1998 por Punto y Coma editores, RUe: 34873747, telefonos 467-0707/932-6556.

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