Perspectivas EconómicasEconómicasPor Anne T. Vitale, abogada Los bancos estadounidenses llevan a...
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Volumen 6 Publicación Electrónica del Departamento de Estado de Estados Unidos Número 2 Perspectivas Perspectivas Económicas Económicas • Las Consecuencias del Lavado de Dinero y el Delito Financiero • Normas y Cooperación Internacionales en la Lucha contra el Lavado de Dinero • Aplicación de las Leyes sobre Lavado de Dinero: el Rastreo del Dinero • Cómo Lograr una Respuesta Sostenida al Lavado del Dinero Mayo de 2001 LA LUCHA CONTRA EL LAVADO DE DINERO
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Volumen 6 Publicación Electrónica del Departamento de Estado de Estados Unidos Número 2
PerspectivasPerspectivasEconómicasEconómicas
• Las Consecuencias del Lavado de Dinero y el Delito Financiero
• Normas y Cooperación Internacionales en la Lucha contra el Lavado de Dinero
• Aplicación de las Leyes sobre Lavado de Dinero: el Rastreo del Dinero
• Cómo Lograr una Respuesta Sostenida al Lavado del Dinero
Mayo de 2001
LA LUCHA CONTRA EL LAVADO DE DINERO
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PERSPECTIVAS ECONOMICAS
La Lucha Contra el Lavado de Dinero
DEPARTAMENTO DE ESTADO DE ESTADOS UNIDOS - PERIODICO ELECTRONICO - VOLUMEN 6, NUMERO 2, MAYO DE 2001
El lavado de dinero hace que el crimen rinda dividendos, al permitirles a los criminales esconder
y legitimar las ganancias procedentes de actividades ilegales. Según un estimado reciente, la
actividad mundial del lavado de dinero llega a aproximadamente un billón de dólares anuales.
Estos fondos ilícitos les permiten a los criminales financiar una variedad de otras actividades
delictivas. Aún más, el lavado de dinero favorece la corrupción, distorsiona la toma de decisiones
económicas, agrava los males sociales y amenaza la integridad de las instituciones financieras.
Quienes lavan dinero tienen ahora acceso a la velocidad y facilidad de las modernas finanzas
electrónicas. Dado el volumen asombroso de este delito, es esencial la cooperación internacional
amplia entre las agencias reguladoras y de ejecución de la ley para identificar la fuente de
ganancias ilegales, rastrear los fondos hasta las actividades criminales específicas y confiscar los
bienes financieros de los delincuentes.
Este número de Perspectivas Económicas nos da una idea del alcance del problema, como así
también de las maneras en que las agencias del gobierno de Estados Unidos cooperan entre sí,
con el sector privado y los gobiernos extranjeros para contener este flagelo.
-- Embajadora Wendy Chamberlin, vicesecretaria adjunta principal, Oficina de Asuntos
Internacionales de Narcóticos y Ejecución de la Ley, Departamento de Estado de Estados Unidos
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PERSPECTIVAS ECONOMICASPeriódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos
CONTENIDO
LA LUCHA CONTRA EL LAVADO DE DINERO
❏ FOCO
LAS CONSECUENCIAS DEL LAVADO DE DINERO Y EL DELITO FINANCIERO 6Por John McDowell, asesor principal de política, y Gary Novis, analista de programas, Oficina de Asuntos Internacionales deNarcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de EstadoEl lavado de dinero distorsiona las decisiones comerciales, aumenta el riesgo de la quiebra bancaria y le quita al gobiernoel control de la política económica. Para mantener a raya a quienes lavan dinero es necesaria la cooperacióninternacional.
NORMAS Y COOPERACION INTERNACIONALES EN LA LUCHA CONTRA EL LAVADO DE DINERO 10Por Joseph Myers, subsecretario adjunto en funciones, Política de Aplicación de la Ley, Departamento de HaciendaLos países miembros del Grupo de Trabajo de Acción Financiera sobre el Lavado de Dinero y organizaciones regionalessimilares han logrado buena cooperación, internacional, pero todos ellos tienen que hacer mucho más.
APLICACION DE LAS LEYES SOBRE LAVADO DE DINERO: EL RASTREO DEL DINERO 12Por Lester M. Joseph, jefe adjunto, Sección Decomiso de Bienes y Lavado de Dinero, Departamento de Justicia de EstadosUnidosCon la misma frecuencia con que las agencias estadounidenses de aplicación de la ley tienen éxito en frustrar los planesde lavado de dinero, se ven frustradas por lo complejo de las jurisdicciones extranjeras, así como por la franca falta decooperación extranjera.
COMO LOGRAR UNA RESPUESTA SOSTENIDA AL LAVADO DE DINERO 17Por Steven L. Peterson, director en funciones, Programas sobre el Crimen, Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos yCriminales, Departamento de Estado de Estados UnidosPara atacar el lavado de dinero, un gobierno necesita tener instalada una infraestructura legal, financiera y de ejecuciónde la ley. Varias agencias del gobierno de Estados Unidos ofrecen a los gobiernos extranjeros adiestramiento paraconstruir esa estructura.
❏ COMENTARIO
COMO COMPRENDER EL CICLO DEL LAVADO DE DINERO 22Por Paul Bauer, asesor económico, y Rhoda Ullman, ayudante de investigaciones, Banco de la Reserva Federal de ClevelandEl lavado de dinero implica tres pasos básicos para mezclar el dinero sucio con billones de dólares que se intercambianen la actividad financiera legítima. Varias leyes de Estados Unidos les requieren a los bancos y a los reguladores bancariosinterrumpir tales pasos.
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EL LAVADO DE DINERO: PERSPECTIVA DESDE LA BANCA ESTADOUNIDENSE 27
Por Anne T. Vitale, abogadaLos bancos estadounidenses llevan a cabo programas vigorosos para impedir el lavado de dinero en su negocio. Lo quetiene más importancia para el éxito de tales programas es la demostración del compromiso que siente la alta gerencia.
BANCOS CORRESPONSALES: UNA PUERTA PARA EL LAVADO DE DINERO 30Por Linda Gestitus, Elise Bean y Robert Roach, miembros del personal demócrata de la Subcomisión Permanente deInvestigaciones de la Comisión de Asuntos Gubernamentales del Senado de Estados UnidosAl permitirles a los bancos extranjeros de alto riesgo y a sus clientes criminales acceso a las cuentas de los bancoscorresponsales, los bancos de Estados Unidos facilitan el crimen y socavan el sistema financiero estadounidense.
❏ HECHOS Y CIFRAS
EL GRUPO DE TRABAJO DE ACCION FINANCIERA CONTRA EL LAVADO DE DINERO 35
TABLA COMPARATIVA DE PAISES Y JURISDICCIONES DE INTERES EN RELACION CON EL LAVADO DEDINERO 38
❏ RECURSOS DE INFORMACION
CONTACTOS CLAVES Y SITIOS EN LA INTERNET 41
LECTURAS ADICIONALES SOBRE EL LAVADO DE DINERO 42
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Directora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Judith SiegelEditor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jonathan SchafferEditores Gerentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bruce Odessey. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gretchen ChristisonEditores Asociados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wayne Hall. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kathleen HugEditores Colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eileen Deegan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Martin Manning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Warner Rose
Directora de Arte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sylvia ScottJunta Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Howard Cincotta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Judith Siegel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Leonardo Williams
Departamento de Estado de Estados UnidosOficina de Programas de Información Internacional
Mayo de 2001
La Oficina de Programas de Información Internacional del Departamento de Estado de Estados Unidos ofrece productos y servicios que explican laspolíticas estadounidenses al público extranjero. La oficina publica cinco periódicos electrónicos que analizan los principales temas que encaranEstados Unidos y la comunidad internacional. Los periódicos — Perspectivas Económicas, Cuestiones Mundiales, Temas de la Democracia, Agenda de laPolítica Exterior de Estados Unidos y Sociedad y Valores Estadounidenses — ofrecen declaraciones de política estadounidense junto con análisis,comentarios e información de antecedentes en sus respectivas áreas temáticas.
Todos los periódicos aparecen en versiones en español, francés, inglés y portugués; algunos temas seleccionados aparecen también en árabe y ruso.Los periódicos en inglés se publican aproximadamente cada mes. Las traducciones se publican generalmente de dos a cuatro semanas después de laversión original en inglés.
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PERSPECTIVAS ECONOMICASPeriódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos Volumen 6, Número 2, Mayo de 2001
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El lavado de dinero tiene un efecto corrosivo en la economía,el gobierno y el bienestar social de un país, dicen dosfuncionarios del Departamento de Estado.
Esta práctica distorsiona las decisiones comerciales, aumentael riesgo de la quiebra bancaria, quita al gobierno el controlde la política económica, daña la reputación del país yexpone a su pueblo al tráfico de drogas, el contrabando yotras actividades delictivas, agregan
Dadas las ventajas tecnológicas que emplean actualmentequienes lavan dinero, dicen McDowell y Novis, se requiereun alto nivel de cooperación internacional para tenerlos araya.
El lavado de dinero es la forma en que el delincuentetrata de asegurarse de que, al final de cuentas, el delitopague. Este requisito demanda que los delincuentes, biensea narcotraficantes, delincuentes organizados, terroristas,traficantes de armas, chantajistas o estafadores con tarjetasde crédito, disfracen el origen de su dinero ilegal paraevitar que sea detectado y que se les enjuicie cuando loutilizan.
El lavado de dinero es esencial para lograr elfuncionamiento efectivo de prácticamente toda forma dedelincuencia transnacional y organizada. Los esfuerzospara combatirlo, que tienen por objeto impedir o limitarel desarrollo de la capacidad de los delincuentes de utilizarganancias mal obtenidas, son un componente tan básicocomo eficaz de la lucha contra el delito.
El lavado de dinero generalmente implica un conjunto detransacciones múltiples para disfrazar el origen de losingresos financieros de tal manera que los delincuentespuedan utilizarlos sin comprometerlos. Dichastransacciones generalmente tienen tres etapas: (1)colocación de las ganancias en instituciones financieras(mediante depósitos, giros cablegráficos y otros medios);
(2) estratificación (distanciar de su origen las gananciasprocedentes de actividades ilícitas por medio de variascapas de transacciones financieras complejas) y, (3)integración (el proceso de emplear una transacciónaparentemente legítima para disfrazar ganancias ilícitas).Mediante estos procesos el delincuente trata detransformar los beneficios monetarios derivados deactividades ilícitas en fondos con un origenaparentemente legal.
El lavado de dinero tiene potencialmente consecuenciasdevastadoras económicas y sociales, así como para laseguridad; es el combustible con que traficantes dedrogas, terroristas, comerciantes ilegales en armas,funcionarios públicos corruptos y demás pueden operar yampliar sus actividades ilícitas. Actualmente el alcanceinternacional del delito va en aumento y los aspectosfinancieros de éste son más complejos debido al rápidoavance de la tecnología y la mundialización de la industriade los servicios financieros.
Los modernos sistemas financieros, además de facilitar elcomercio legítimo, permiten también a los delincuentesordenar el traslado de millones de dólaresinstantáneamente por medio de computadoras personalesy antenas que reciben señales de satélites. Debido a que ellavado de dinero depende hasta cierto punto de sistemas yoperaciones financieras existentes, las opciones que tieneel delincuente para lavar el dinero están limitadas sólo porsu imaginación. El dinero se lava por intermedio de lascasas de cambio de moneda, casas de corretaje de bolsa,comerciantes en oro, casinos, vendedores de automóviles,compañías de seguros y sociedades mercantiles. Losservicios de transacciones bancarias privadas, los bancosextraterritoriales, las sociedades ficticias, las zonas de librecomercio, los sistemas de telégrafo y la financiacióncomercial, todos pueden encubrir actividades ilícitas. Alhacerlo, los delincuentes manipulan los sistemasfinancieros en Estados Unidos y el exterior.
❏ LAS CONSECUENCIAS DEL LAVADO DE DINERO Y ELDELITO FINANCIEROPor John McDowell, asesor principal de política, y Gary Novis, analista de programas, Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de Estado
FOCO
El lavado de dinero desenfrenado puede erosionar laintegridad de las instituciones financieras de un país.Debido al alto grado de integración de los mercados decapital, esta actividad puede también afectar adversamentelas monedas y las tasas de interés. Finalmente, el dinerolavado fluye hacia los sistemas financieros mundiales,donde puede socavar las economías y monedas nacionales.Por tanto, el lavado de dinero no es sólo un problema deaplicación de la ley, representa también una graveamenaza a la seguridad nacional e internacional.
VULNERABILIDAD DE LOS MERCADOS ENDESARROLLO
El lavado de dinero es un problema no solamente en losprincipales mercados financieros y centrosextraterritoriales del mundo, sino en los mercados endesarrollo. De hecho, todo país integrado en el sistemafinanciero internacional corre peligro. A medida que losmercados en desarrollo abren sus economías y sectoresfinancieros, llegan a ser progresivamente blancos viablesde esta actividad.
Los esfuerzos intensificados de las autoridades de losprincipales mercados financieros y en muchos centrosfinancieros extraterritoriales, para combatir esta actividadofrecen un incentivo más para que los delincuentestrasladen sus actividades a los mercados en desarrollo.Hay pruebas, por ejemplo, de envíos transnacionalescrecientes de dinero en efectivo hacia mercados quetienen sistemas deficientes para detectar y registrar lacolocación de dinero en efectivo en el sistema financiero,así como una inversión creciente por grupos dedelincuentes organizados en bienes raíces y otros negociosen los mercados en desarrollo. Desafortunadamente, losefectos negativos del lavado de dinero tienden amagnificarse en estos mercados.
Un examen detenido de algunos de estos efectosnegativos, tanto en el campo microeconómico como en elmacroeconómico, ayuda a explicar por qué el lavado dedinero es una amenaza tan compleja, especialmente en losmercados en desarrollo.
EFECTOS ECONOMICOS DEL LAVADO DEDINERO
Uno de los efectos microeconómicos más graves dellavado de dinero se hace sentir en el sector privado. Amenudo, quienes lo practican emplean compañías defachada que mezclan las ganancias de actividades ilícitas
con fondos legítimos, para ocultar ingresos mal habidos.En Estados Unidos, por ejemplo, la delincuenciaorganizada ha utilizado pizzerías para encubrir gananciasprocedentes del tráfico de heroína. Estas compañías defachada tienen acceso a fondos ilícitos considerables, loque les permite subvencionar sus artículos y servicios aniveles por debajo de los precios del mercado.
En algunos casos las compañías de fachada pueden ofrecerproductos a precios por debajo del costo de fabricación.Por consiguiente, estas compañías tienen una ventajacompetitiva sobre las compañías legítimas que obtienensus fondos en los mercados de capital. Ello hace difícil, sino imposible para los negocios legítimos competir con lascompañías de fachada de financiación subvencionada,situación que puede tener como resultado que lasorganizaciones delictivas desplacen negocios en el sectorprivado.
Es obvio que los principios de administración de estasempresas ilícitas no son consecuentes con los principiostradicionales de libre mercado de los negocios legítimos,lo que resulta en más efectos negativos macroeconómicos.
Debilitamiento de la integridad de los mercadosfinancieros: Las instituciones financieras que dependen deganancias ilícitas tienen otra tarea difícil en laadministración acertada de sus bienes, obligaciones yoperaciones. Por ejemplo, grandes sumas de dinero lavadopueden llegar a una institución financiera y luegodesaparecer repentinamente, sin aviso, mediante trasladostelegráficos ocasionados por factores fuera del mercado,tales como operaciones de aplicación de la ley. Ello puedepresentar problemas de liquidez y pánico bancario.
De hecho, varias quiebras bancarias en todo el mundo sehan atribuido a la actividad delictiva, incluyendo laquiebra del primer banco Internet, el Banco de la UniónEuropea. Por otra parte, algunas crisis financieras de losaños 90 tenían importantes componentes de delito ofraude, tales como el escándalo de fraude, lavado dedinero y soborno del BCCI y en 1995 el desplome delBanco Barings cuando se desintegró un arriesgado plan detransacciones en derivados que estaba manejado por unagente en una subsidiaria.
Pérdida del control de la política económica: MichaelCamdessus, ex director gerente del Fondo MonetarioInternacional, ha calculado la magnitud del lavado dedinero entre 2 y 5 por ciento del producto interno brutodel mundo, o aproximadamente 600.000 millones de
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dólares, por lo bajo. En algunos países de mercados endesarrollo es posible que estas ganancias ilícitasempequeñezcan los presupuestos gubernamentales, con elresultado de que los gobiernos pierden el control de lapolítica económica. De hecho, en algunos casos, lamagnitud misma de la base acumulada de bienes de lasganancias lavadas puede emplearse para acaparar elmercado o monopolizar las pequeñas economías.
El lavado de dinero también puede afectar adversamentelas monedas y las tasas de interés cuando sus practicantesreinvierten los fondos donde sus planes tienen menosposibilidad de ser detectados, en lugar de hacerlo dondela tasa de rendimiento es más elevada. El lavado de dineropuede acrecentar la amenaza de la inestabilidad monetariadebido a la distribución inadecuada de recursosocasionada por la distorsión artificial de los precios debienes y productos básicos.
En suma, el lavado de dinero y el delito financieropueden tener como resultado cambios inexplicables en lademanda monetaria y mayor inestabilidad de los flujos decapital internacional, las tasas de interés y los tipos decambio. La naturaleza imposible de predecir de estaactividad, aunada a la inherente pérdida del control de lapolítica, pueden hacer difícil establecer una políticaeconómica atinada.
Distorsión económica e inestabilidad: Los que lavandinero no están interesados en generar utilidades de susinversiones, sino en proteger sus ganancias. Por tanto,"invierten" sus fondos en actividades que nonecesariamente rinden beneficios económicos para el paísdonde están los fondos. Además, según sea el grado enque el lavado de dinero y el delito financiero desvían losfondos, de inversiones sólidas hacia inversiones de bajacalidad que ocultan las ganancias, el crecimientoeconómico se afectará. En algunos países, por ejemplo, sehan financiado industrias completas, como la de laconstrucción o la hotelera, no debido a una demanda real,sino al interés a corto plazo de los dueños del dinerolavado. Cuando estas industrias ya no les interesan, lasabandonan, lo que causa el desplome de estos sectores yun daño inmenso a las economías que mal pueden darseel lujo de tales pérdidas.
Pérdida de rentas públicas: El lavado de dinerodisminuye los ingresos tributarios gubernamentales y, portanto, perjudican indirectamente a los contribuyenteshonrados. También hace más difícil la recaudación de
impuestos. Esta pérdida de rentas públicas generalmentesignifica tasas de impuestos más elevadas de lo que sería silas ganancias del delito, que no pagan impuestos, fueranlegítimas.
Riesgos para los esfuerzos de privatización: El lavado dedinero amenaza los esfuerzos de muchos estados paraintroducir reformas en sus economías mediante laprivatización. Las organizaciones delictivas tienen losmedios económicos para hacer una mejor oferta que la delos compradores legítimos por empresas de propiedad delestado. Además, aunque las iniciativas de privatizaciónson a menudo económicamente beneficiosas, tambiénpueden servir de vehículo al lavado de fondos. Enocasiones anteriores, los delincuentes han podido comprarmarinas, lugares de veraneo, casinos y bancos para ocultarsus ganancias ilícitas y favorecer sus actividades.
Riesgo para la reputación: Los países no pueden darse ellujo de manchar su buen nombre y el de sus institucionesfinancieras con su relación con el lavado de dinero,especialmente en la economía mundial actual. Laconfianza en los mercados y la importante funcióneconómica que cumplen las utilidades las erosionan ellavado de dinero y los delitos financieros, como el lavadode ganancias ilícitas, el fraude financiero generalizado, laespeculación bursátil que saca ventaja de la informacióninterna y los desfalcos. El mal nombre a que dan lugarestas actividades disminuye las oportunidades mundialeslícitas y el crecimiento sostenible, en tanto que atrae a lasorganizaciones delictivas internacionales con reputacionesindeseables y metas de corto plazo. El resultado puede serla disminución del desarrollo y el crecimiento económico.Además, cuando un país adquiere mala reputaciónfinanciera es muy difícil borrarla y se requieren recursosgubernamentales considerables para solucionar unproblema que pudo evitarse con medidas apropiadascontra el lavado de dinero.
COSTO SOCIAL
Existen costos y riesgos sociales considerables relacionadoscon el lavado de dinero. Esta actividad es un proceso vitalpara que el delito rinda beneficios. Permite a losnarcotraficantes, los contrabandistas y otros delincuentesampliar sus operaciones. Ello eleva el costo del gobiernodebido a la necesidad de una mayor actividad deaplicación de la ley y a los gastos de cuidado de salud (porejemplo, el tratamiento de la adicción a drogas) paracombatir las graves consecuencias que ocurren.
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Entre sus otros efectos socioeconómicos negativos, ellavado de dinero traslada el poder económico delmercado, el gobierno y los ciudadanos a los delincuentes.En resumen, vuelve del revés el viejo refrán de que elcrimen no paga.
Además, la magnitud misma del poder económico queacumulan los que lavan dinero tiene un efecto corruptorsobre todos los elementos de la sociedad. En casosextremos, puede llevar a un apoderamiento virtual delgobierno legítimamente establecido.
En general, el lavado de dinero representa un problemacomplejo y dinámico para la comunidad mundial.Ciertamente, la naturaleza mundial de esta actividadrequiere pautas mundiales y cooperación internacionalcon el fin de reducir la capacidad de los delincuentes paralavar sus ganancias y llevar a cabo sus actividadesdelictivas. ❏
Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
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Sólo una cooperación internacional sostenida y vigorosapuede contener el lavado de dinero, dice Joseph Myers,subsecretario adjunto en funciones del Departamento deHacienda.
Ya el Grupo de Acción Financiera, formado por 29miembros, organizaciones regionales similares y un grupo deunidades nacionales de información financiera ha logrado unbuen nivel de cooperación, pero, todos ellos tienen que hacermás, dice Myers.
Luchar contra el lavado de dinero es un juego del gato yel ratón. El dinero sucio tiende a buscar lugares oscuros:países que tienen regulaciones laxas, instituciones débileso que no son capaces de aplicar la ley. Esos son buenoslugares para realizar transacciones bancarias, si uno es undelincuente.
Aunque ningún esfuerzo, por grande que sea, erradicará ellavado de dinero o eliminará el delito, la cooperacióninternacional puede frenar sus efectos corrosivos en lasociedad, la actividad comercial y el gobierno. Dichacooperación contra el lavado de dinero ha mejorado, peroes necesario que mejore más.
Un instrumento de cooperación internacional, el Grupode Acción Financiera (FATF), ha logrado algún éxito.Cuando se fundó en 1989 no se suponía que tuviera largavida, pero después de 12 años este grupo informal siguededicado a su tarea, hecho que atestigua su utilidad yrenovada energía.
Lo que es más importante, el FATF fijó las pautasinternacionales para la lucha contra el lavado de dinero,"Las Cuarenta Recomendaciones". La creación de talespautas significó que todos los gobiernos participantes secomprometían a actuar en la misma dirección, al mismoritmo, un requisito del éxito. Por medio del proceso derevisión del FAFT, que los miembros llevan a cabo, losparticipantes se han presionado mutuamente para poneren práctica estas pautas.
Con un número mayor de miembros, el FATF ha logradoahora un acuerdo entre 29 países sobre las pautas conrespecto al lavado de dinero y su aplicación. Aún más, elFATF ha estimulado la creación de grupos regionales queadopten estas mismas pautas. Según informes delgobierno estadounidense, aproximadamente 130jurisdicciones (que representan alrededor del 85 porciento de la población mundial y entre el 90 y 95 porciento de la producción económica mundial) tienen elcompromiso político de poner en práctica "Las CuarentaRecomendaciones".
Estados Unidos tiene la reputación de contar con unaindustria financiera bien reglamentada, lo que habeneficiado nuestra economía y nuestras inversiones.Algunos países, que adoptaron recientemente las pautasdel FATF, informan que han tenido resultados similares,especialmente en mercados donde hay muchas personasdedicadas a actividades comerciales profesionales.
Otra iniciativa, más controvertida, ideada por el FATFpara acrecentar la cooperación internacional, es lapublicación de una lista de países y territorios que nocooperan (NCCT), jurisdicciones que no se hancomprometido a luchar contra el lavado de dinero.Después de la publicación de la primera lista, en junio de2000, varias de las 15 jurisdicciones incluidas en ellaprocedieron rápidamente a llevar a la práctica las pautasdel FATF.
Aunque dicha lista ha producido buenos resultados, esnecesario que los participantes del FATF consideren lasinquietudes expresadas por algunas jurisdicciones,incluidas en la lista, sobre la justicia del proceso. Encuanto a un aspecto más general, es necesario tambiénque el FATF adopte un enfoque más incluyente alformular su política. Precisamente éso es lo que hizocuando invitó a países que no son miembros para quecontribuyeran con sus puntos de vista durante el análisisde "Las Cuarenta Recomendaciones" que hacen losmiembros del FATF para actualizarlas.
❏ NORMAS Y COOPERACION INTERNACIONALES EN LA LUCHA CONTRA EL LAVADO DE DINEROPor Joseph Myers, subsecretario adjunto en funciones, Política de Aplicación de la Ley, Departamento de Hacienda
Se ha creado otro foro de cooperación internacional entrevarias unidades nacionales de información financiera,como la Red de Estados Unidos de Aplicación de la Leyen Delitos Financieros. Hacia la misma época, variospaíses crearon estas organizaciones, en forma orgánica yespontánea, para coordinar las actividades de susautoridades encargadas de la aplicación de la ley en lalucha contra el lavado de dinero.
A mediados de la década de 1990 los funcionarios deestas unidades comenzaron a darse cuenta de la existenciade otras entidades y un pequeño grupo de ellas empezó areunirse para aprender entre sí. Rápidamentecomprendieron las posibilidades que brindaba el trabajoconjunto en cuestiones operativas. Este tipo decooperación ya ha producido resultados importante, perose necesita aumentar tal cooperación.
Los gobiernos empeñados en la lucha contra el lavado dedinero siempre necesitan averiguar cuál es la mejor formade realizar su tarea. En los meses venideros los miembrosdel FATF tendrán que llegar a un acuerdo sobre locambios que se propongan en "Las cuarentaRecomendaciones" y considerar los próximos pasos de lainiciativa NCCT. Entre tanto, el gobierno estadounidensecontinúa la revisión de los costos y beneficios que resultande la manera en que ponemos en práctica nuestraestrategia contra el lavado de dinero.
No importa cuáles sean los cambios, hay un hecho queno cambiará: sólo la cooperación internacional sosteniday vigorosa puede contener el lavado de dinero. ❏
11Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
Las investigaciones federales han desorganizado con éxitovarios esquemas concebidos para lavar dinero, afirma LesterJoseph, jefe adjunto de la Sección de Decomiso de Bienes yLavado de Dinero del Departamento de Justicia de EstadosUnidos.
Pero Joseph advierte que muchas veces la aplicación de lasleyes norteamericanas se ve frustrada por la complejidad delas jurisdicciones extranjeras, así como por la franca falta decooperación de parte de los gobiernos extranjeros.
Para promover la cooperación, Estados Unidos comparte elproducto de las acciones de decomiso exitosas con los paísesque hicieron posible o facilitaron sustancialmente el decomisode bienes resultante del lavado de dinero, explica Joseph.
Desde que se escribió el famoso libro All the President'sMen, acerca del escándalo Watergate, se ha convertido enun lugar común que, para resolver un crimen, se debe"rastrear el dinero". Este lugar común ha sido adoptadopor las agencias norteamericanas de aplicación de la ley. Apartir de los años 70 nosotros, en el gobierno federal,hemos hecho hincapié en un planteamiento triple paracombatir el crimen: enjuiciar el delito subyacente, seguirel rastro del dinero por medio de la investigación dellavado de dinero, y decomisar el producto y losinstrumentos del delito. Sólo si se sigue el rastro deldinero se puede descubrir el alcance completo de undelito y destruir una organización criminal.
Cuando Estados Unidos aprobó sus primeras leyes sobreel lavado de dinero en 1986, su propósito fue abordar loque primordialmente era un problema interno. Despuésde 1986, el lavado de dinero se ha convertidocrecientemente en un problema mundial que incluyetransacciones financieras internacionales, contrabando dedinero a través de las fronteras y el lavado en un país delproducto de delitos cometidos en otro. El dinero, losinstrumentos monetarios y los fondos electrónicos semueven fácilmente a través de las fronterasinternacionales, lo que permite que delincuentes en paísesextranjeros escondan su dinero en Estados Unidos y quecriminales de este país oculten sus ganancias mal habidas
en cualquiera de los cientos de países del mundo — sinpreocuparse mucho por que sus actividades seandescubiertas por las autoridades policiales.
Pero, a pesar de los cambios dinámicos que estamospresenciando en el mundo de las finanzas, el problemabásico para muchos de los que lavan dinero, yespecialmente para aquellos que lavan el producto deltráfico de drogas ilegales, sigue siendo el mismo: ocultar ytrasladar las enormes sumas de dinero ilícito en efectivo.Por esta razón, aun en el contexto internacional, laprincipal área en que el gobierno de Estados Unidos hacehincapié es la etapa de colocación del dinero lavado, laetapa en que el que comete el lavado procura introducirpor primera vez el dinero ilícito en el sistema financiero.
Como resultado de nuestra concentración en esta etapade colocación, los bancos y otras institucionesestadounidenses de depósito de dinero han sido ycontinúan siendo nuestra primera línea de defensa contrala entrada de dinero ilícito. Si bien ocurren algunasexcepciones, mayormente hemos tenido éxito en impedirque los que lavan dinero tengan acceso directo a losbancos norteamericanos. Como resultado, los lavadoresde dinero se ven obligados cada vez más a buscarmecanismos e instituciones financieras internacionales notradicionales para lavar sus ganancias ilegales. Entrealgunos de los métodos de lavado de dinero que seutilizan con frecuencia figuran el contrabando de grandescantidades de dinero en efectivo; el lavado de dinerobasado en el comercio, por intermedio del sistema delMercado Negro del Cambio a Pesos Colombianos; y lautilización de firmas que prestan servicios monetarios,como aquellas que remiten dinero cablegráficamente,casas de cambio, firmas que venden giros postales ycheques de viajero, y canjeadores de cheques. Aquí, megustaría hablar acerca de varias investigaciones recientesexitosas que han desorganizado a organizaciones queutilizaron estos métodos de lavado de dinero.
OPERACION CARAVANA DE MULAS
El 1 de julio de 1998, el director financiero, el presidentey el vicepresidente de Supermail, Inc., firma de cambio de
❏ APLICACION DE LAS LEYES SOBRE LAVADO DE DINERO: EL RASTREO DEL DINEROPor Lester M. Joseph, jefe adjunto de la Sección de Decomiso de Bienes y Lavado de Dinero, Departamento de Justicia de Estados Unidos
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cheques, fueron arrestados acusados de lavar dinero,acusación que derivó de una investigación de dos añosque realizaron la Oficina Federal de Investigaciones (FBI)en Los Angeles y el Departamento de Policía de LosAngeles. Según registros empresariales, la compañía erauna de las firmas más importantes de cambio de chequesen el oeste de Estados Unidos y supuestamente una de lasprincipales agencias de transferencia de dinero en EstadosUnidos que suministraba servicios a México y AméricaLatina.
Los tres ejecutivos, junto con otros seis empleados yasociados, fueron arrestados después que un juradofederal de acusación dictó un auto de procesamiento de67 cargos contra once acusados, entre ellas Supermail,Inc., imputándoles conspiración, lavado de dinero,evasión del requisito de suministrar informes monetariosy confiscación delictiva.
El objetivo inicial de la investigación fue un negociopropiedad de la compañía en Reseda, California. Losinvestigadores, actuando en forma secreta, se dirigieron algerente, quien aceptó lavar dinero supuestamenteproducto de "drogas" a cambio de una comisión enefectivo. El gerente, específicamente, convirtió grandescantidades de dinero en efectivo en giros postalesemitidos por la compañía. Para lavar sumas más grandes,el gerente solicitó la ayuda de asociados que operaban enotros negocios de la empresa. Cuando las operaciones delnegocio en Reseda pasaron a manos de un nuevo gerente,en abril de 1997, éste pidió la intervención de directivosadministrativos de la compañía. Los directivosautorizaron la emisión de giros postales y la tranferenciacablegráfica de grandes sumas de dinero "producto dedrogas" a una cuenta bancaria secreta en Miami, mientrasutilizaban el dinero en efectivo para mantener lasoperaciones de los negocios de la compañía.
En total, los acusados lavaron más de tres millones dedólares de "dinero de drogas". Se cree que la investigaciónfue una de las mayores operaciones "clandestinas" contrael lavado de dinero realizadas contra una firma de cambiode cheques en la historia los Estados Unidos. Losacusados en el caso se confesaron culpables de lavardinero y recibieron sentencias que abarcan desde 46 hasta72 meses de prisión.
OPERACION NEGOCIO ARRIESGADO
Si bien la mayoría de las operaciones de lavado de dineroen gran escala involucran el producto del narcotráfico, el
lavado del producto de delitos cometidos por "empleadosde cuello y corbata" se convierte cada vez más en unfenómeno significativo. El Servicio de Aduanas deEstados Unidos y el FBI iniciaron en 1994 la OperaciónNegocio Arriesgado, después que algunos estafadoresempezaron a colocar anuncios en los principalesperiódicos y publicaciones comerciales norteamericanos.
Los anuncios ofrecían a empresarios préstamos paraproveer capital de riesgo a cambio de un "pagoadelantado". Víctimas de todo el mundo empezaron ahacer pagos por adelantado, los que abarcaban desde50.000 hasta 2,2 millones de dólares, para tener acceso alcapital de riesgo. Después de efectuar el pago, se le pedíaa la víctima que firmara un contrato que la obligaba aobtener rápidamente una carta de crédito, por valores quevariaban entre dos millones y más de 20 millones dedólares, como garantía del préstamo. Si las víctimas nopodían obtener rápidamente las cartas de crédito paratales cantidades, los estafadores las acusaban de haberviolado los términos del contrato y se quedaban con suspagos adelantados. De hecho, los perpetradores sabíanque las víctimas no podrían cumplir con los términos delcontrato y, por lo tanto, defraudaban a las víctimas lospagos adelantados.
Para esconder el dinero que habían robado, los estafadorescrearon en 1994 el Caribbean American Bank, Ltd., enAntigua y Barbuda (Antigua). Agentes del Servicio deAduanas y del FBI descubrieron que el banco no era másque una operación de fachada, una de 18 operacionessimilares controladas por el American International Bank,Ltd., en Antigua. Ambos bancos han sido cerrados enconexión con el fraude. Al utilizar estos bancos ynumerosas compañías de fachada, los estafadorespudieron comprar con el producto del fraude aviones,yates, vehículos, propiedades inmobiliarias y otros bienes.Algunos de los acusados poseían tarjetas de crédito — anombre de las compañías de fachada — otorgadas por losbancos de Antigua, de modo que podían gastar el dinerorobado en compras a crédito en cualquier parte delmundo.
Por lo menos 400 personas de todas partes del mundoperdieron dinero con esta estafa. Muchas más fueronblanco de esa operación. La suma total del fraude tal veznunca pueda saberse, pero se considera que 60 millonesde dólares es un estimado conservador. Hasta la fecha, seha condenado a 19 personas en conexión con laOperación Negocio Arriesgado. Estados Unidos pide laextradición de un individuo de Antigua acusado de
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establecer el Caribbean American Bank para que lo usaranlos estafadores, así como la extradición de Tailandia deotro acusado.
CASOS DEL SISTEMA DE CAMBIO A PESOS ENEL MERCADO NEGRO
Operación Skymaster: La Operación Skymaster fueejemplo de una reciente investigación exitosa contra elmercado negro del cambio a pesos, llevada a cabo por elServicio de Aduanas de Estados Unidos. Desde marzo de1997 hasta mayo de 1999, operativos de la OperaciónSkymaster lograron ganarse la confianza de los corredoresde pesos colombianos que trabajaban para losnarcotraficantes colombianos. Los corredores ordenaban alos operadores secretos recuperar los ingresos en efectivoproducidos por los narcóticos. Los operadores colocabaneste dinero efectivo producto de las drogas en cuentascontroladas por el gobierno.
Después de cada recogida, los corredores de pesosordenaban a los operadores transferir el dinerocablegráficamente a cuentas de banco designadas.Utilizando el sistema del mercado negro de cambio apesos, los corredores de pesos "cambiaban" los dólaresdepositados en las cuentas bancarias secretas a pesoscolombianos obtenidos de los importadores colombianosde bienes norteamericanos. Los corredores de pesosarreglaban para que los dólares fueran giradoscablegráficamente a las cuentas bancarias de losexportadores norteamericanos en pago de los bienesrecibidos por los importadores colombianos y a otrasterceras partes involucradas en el cambio del mercadonegro. Para completar el ciclo del lavado, losimportadores recibían confirmación de la transferencia delos dólares y pagaban entonces a los corredores de pesos elequivalente en pesos. Más tarde, los corredores de pesosentregaban los pesos a los narcotraficantes colombianos.
La Operación Skymaster ya ha resultado en 14 actas deenjuiciamiento contra 29 acusados; se lograron 12condenas por lavado de dinero o conspiración de drogas.Además, se entablaron juicios civiles de decomisos contralas cuentas de banco en que se depositó el dinero de lasdrogas transferido cablegráficamente, en Estados Unidos yen jurisdicciones extranjeras.
Operación Juno: En un caso similar, la Operación Junocombinó los talentos de la Agencia de Control de Drogas,la División de Investigaciones Criminales del Servicio deRentas Internas, y la Oficina del Fiscal Federal de Atlanta
en un grupo especial para investigar el lavado de dinero.En diciembre de 1999, un jurado federal de acusación enAtlanta acusó a cinco nacionales de Colombia quienesestaban involucrados en una estafa multimillonariarelacionada con el lavado de dinero y la distribución dedrogas. A solicitud de los enjuiciados, los agentes secretosque participaron en la Operación Juno recogían losingresos del narcotráfico, los que generalmente ascendíana sumas entre 100.000 y 500.000 dólares en monedaestadounidense. La recogida de los ingresos delnarcotráfico ocurría en varias otras ciudadesnorteamericanas, entre ellas Dallas, Houston, Nueva York,Newark, Providence y Chicago, así como en Madrid yRoma.
Más tarde se cablegrafiaba el dinero desde las ciudades enque era recogido a una cuenta de banco secreta enAtlanta. Según lo ordenaban los individuos ahoraenjuiciados, el dinero se distribuía entonces entre variascuentas en Estados Unidos y otras partes del mundo.Igual que en la Operación Skymaster, el dinero delnarcotráfico en la Operación Juno se lavaba a través delmercado negro de cambio a pesos colombianos, cuandolos corredores de pesos "cambiaban" los dólaresdepositados en las cuentas bancarias secretas a pesoscolombianos obtenidos de los importadores colombianosde bienes norteamericanos. También en este caso seentabló juicios civiles de decomiso para recuperar losfondos transferidos cablegráficamente a cuentasnacionales y extranjeras.
DIFICULTADES EN CASOS INTERNACIONALESDE LAVADO DE DINERO: LA OPERACIONCASABLANCA
Las operaciones Skymaster y Juno no solamente fueronexitosas en lo que se refiere a las investigacionescriminales, los enjuiciamientos, las condenas y losdecomisos de bienes, sino que también al poner aldescubierto y destruir partes del mercado negro delcambio a pesos colombianos. Pero los casos de decomisogenerados por las investigaciones de las operacionesSkymaster y Juno subrayan las dificultades que existenpara decomisar ingresos ilegales enviados fuera de EstadosUnidos, especialmente cuando esos ingresos se transfierena través de cuentas en bancos corresponsales.
Primero, debido a la existencia de bancos extraterritorialescon representantes en otros países extranjeros, losfuncionarios policiales norteamericanos encuentranfrecuentemente dificultades al tratar de determinar el
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lugar en que se encuentran los fondos y en quéjurisdicción deben concentrar sus esfuerzos de decomiso.Aun cuando las autoridades policiales norteamericanassolicitan la ayuda de la jurisdicción extranjera correcta,nuestra capacidad de decomisar esos fondos depende decuán fuertes sean las leyes de decomiso en esa jurisdicción— que, de haberlas, con frecuencia son incompatiblescon las leyes estadounidenses — y de la cooperación delgobierno extranjero.
Asimismo, las limitaciones de las leyes de decomisonorteamericanas pueden llevar a cuestiones jurídicascomplejas y prolongadas en lo que respecta a lajurisdicción para el caso del decomiso. Estoparticularmente se aplica a casos en que la agencia deaplicación de la ley norteamericana no conoceinicialmente el destino final o el beneficiario de losfondos transferidos a través de una cuenta en un bancocorresponsal y solamente se determina este hecho mástarde.
Los problemas que presentan las cuentas en bancoscorresponsales, en los casos de decomiso, no sólosurgieron en las operaciones Skymaster y Juno, sinotambién en otros casos. Por ejemplo, en la OperaciónCasablanca, en un enjuiciamiento por lavado de dineroentablado en Los Angeles, que involucraba bancosextranjeros y sus cuentas corresponsales, los fiscales enWashington, D.C., presentaron en esa ciudad unademanda de decomiso civil contra fondos transferidoscablegráficamente a cuentas extranjeras. Nuestrosesfuerzos de lograr que estos fondos fueran congelados ydecomisados obtuvieron una variedad de resultados,dependiendo de la jurisdicción a la que los fondos fuerontransferidos. En algunos casos, recibimos la cooperaciónde nuestro homólogos, en otros no. En algunos casos enque hubo cooperación, se plantearon problemas y dudasen cuanto a la jurisdicción del proceso, así como sobredónde se encontraban los fondos.
Por ejemplo, en un caso se había transferido fondos a unacuenta de banco en un país extranjero. Después depresentar una demanda civil por decomiso, elDepartamento de Justicia solicitó la ayuda del gobiernoextranjero para que se congelara estos fondos, deconformidad con la Convención de Viena de 1988.Como resultado de esto, nuestros homólogos extranjerosentrevistaron a los empleados del banco y determinaronque el banco, así como la cuenta a la que se habíatransferido los fondos, en realidad estaban situados enotra jurisdicción.
Conforme a un tratado de ayuda jurídica mutua con elpaís extranjero, el departamento notificó a las autoridadesde aquél que teníamos información concerniente a latransferencia de dinero producto de drogas a cuentas debancos en su jurisdicción. Debido a que las leyes de estepaís reconocían solamente el decomiso penal y nopermitían ayudar a Estados Unidos en un proceso dedecomiso civil, el gobierno del país extranjero inició supropia investigación basado en la información provistapor nosotros y subsiguientemente congeló las cuentas. Sinembargo, debido a que los acusados no se encontrabanentonces ante ese tribunal, había dudas de que se podíaefectuar el decomiso penal de los fondos. Además, elbanco parecía no poseer ningún edificio o sucursal en lajurisdicción del tribunal, y los bienes que aseguraban lasobligaciones del banco no estaban situados dentro delpaís. Por último, cuando casi se había vuelto al punto departida, se logró determinar que los bienes que estábamospersiguiendo probablemente estaban depositados en unacuenta del corresponsal del banco extranjero, un banconorteamericano en la ciudad de Nueva York.
Por cierto, todavía existe hoy una gran incertidumbre enlo que respecta a las perspectivas de éxito en las demandasde decomisos civiles en Estados Unidos, debido a queexiste la reclamación potencial de que los bienes encuestión están "situados" realmente en la cuenta delcorresponsal del banco extranjero en Nueva York — locual pone en tela de juicio que la ciudad de Washingtonsea la jurisdicción apropiada a los efectos de la demandade decomiso civil subyacente. Este argumento ilustra lasdificultades que enfrentamos para localizar, confiscar ydecomisar bienes depositados en cuentas corresponsalesde bancos extranjeros.
Cabe notar que los ejemplos arriba mencionadosdescriben una situación en que los gobiernos extranjeroscooperaron con las solicitudes de Estados Unidos. Enmuchos casos, no se puede obtener esa cooperación y lasdificultades aumentan más aún cuando tratamos con unajurisdicción no cooperadora donde impera el secretobancario.
COOPERACION INTERNACIONAL Y REPARTODE BIENES
Para derrotar a los lavadores de dinero internacionales, esimperativo que los países del mundo colaboren enintercambiar información y que cooperen en lasinvestigaciones y los casos de decomiso de bienes. EstadosUnidos tiene por política y práctica, de conformidad con
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la autoridad legal, compartir el producto de los procesosde decomiso con los países que hicieron posible ofacilitaron sustancialmente el decomiso de bienesconforme a las leyes norteamericanas. Hasta julio de2000, el Departamento de Justicia, con el consentimientode la secretaria de Estado norteamericana, ha transferidoaproximadamente 169 millones de dólares a 26 países, enreconocimiento de su ayuda en el decomiso. Creemos quecompartir los bienes entre los países aumenta lacooperación internacional en los casos de decomiso, alcrear un incentivo para que los países colaboren entreellos, no importa dónde estén situados los bienes o cuálsea la jurisdicción que por último habrá de ejecutar laorden de decomiso. Lo más importante es privar a losdelincuentes del producto de sus actividades ilegales.
Toda estrategia completa contra el narcotráfico y elcrimen organizado debe concentrarse en el aspectofinanciero de la actividad criminal. Para lograr esto, debehaber una serie completa de leyes que declaren delito ellavado de dinero, permitan la confiscación y el decomisode bienes y faciliten la cooperación internacional.Además, se necesita una gama completa de medidasregulatorias, tales como una amplia supervisión bancaria yun sistema de información de actividades sospechosas,para detectar el lavado de dinero y disuadir de hacerlo.Solamente al trabajar juntos en los nivelesinterinstitucionales e internacionales podremos contenerel movimiento de las ganancias delictivas e incapacitar alas organizaciones criminales. ❏
Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
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Un país que se propone atacar el lavado de dinero necesitatener instalada una infraestructura legal, financiera y deejecución de la ley, dice Peterson. Explica que la cooperaciónentre los sectores público y privado de ese país es esencial,como también lo es la cooperación con otros países.
Adiestrar a todas las agencias que participan en la luchacontra el lavado de dinero es también importante, y variasagencias del gobierno de Estados Unidos ofrecen eseadiestramiento, agrega.
Combatir a quienes lavan dinero no sólo reduce el delitofinanciero; también priva a los delincuenes y terroristas delos medios para cometer otros delitos graves. Paracombatir con éxito el lavado de dinero, un país debecumplir con varias condiciones importantes:
• Primero, los funcionarios de ese país deben asegurarsede que están instaladas las estructuras legales, financieras yde ejecución de la ley para combatir el lavado de dinero.Las "Cuarenta Recomendaciones" del Grupo de Trabajode Acción Financiera (FATF), que son la norma aceptadainternacionalmente en este aspecto, delinean los pasosque los países deben dar para protegerse a sí mismos delos abusos del lavado de dinero. (Para obtenerinformación adicional sobre el FATF y las "CuarentaRecomendaciones", véase el artículo "el Grupo de Trabajode Acción Financiera sobre el Lavado de Dinero" en estenúmero del periódico electrónico). Cada país debeasegurarse de que sus propias agencias de ejecución de laley, reguladores y sistemas judiciales se comunican entresí, intercambiando información vital y colaborando.
• Segundo, es necesario involucrar a los líderesempresariales del sector privado, especialmente de losservicios financieros, para apoyar las iniciativas delgobierno contra el lavado de dinero y el delito financiero.
• Tercero, los países deberían participar activamente enforos internacionales y regionales para aumentar elconocimiento y la cooperación contra el lavado de dinero.
• Cuarto, los países necesitan ser capaces, medianteacuerdos cooperativos, de intercambiar con rapidezinformación importante sobre el lavado de dinero y eldelito financiero, de modo que la mundialización actúecontra el que lava dinero, en lugar de ser su aliado.
ADIESTRAMIENTO Y CONSEJO TECNICO
Los programas de adiestramiento y ayuda técnicaapropiadamente estructurados son esenciales para crearinstituciones capaces de un enfoque sostenido delproblema del lavado de dinero. De acuerdo con unenfoque tal, los países, en último término, puedenaumentar sus propias capacidades contra el lavado dedinero, hasta el punto en que se convierten en sociosefectivos de los esfuerzos mundiales para combatir ellavado de dinero.
La Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos yEjecución de la Ley (INL) del Departamento de Estadode Estados Unidos desarrolla programas de ayuda paracombatir el lavado de dinero mundial. La INL participa yapoya organizaciones internacionales contra el lavado dedinero y brinda recomendaciones de política relativas a lasactividades de lavado de dinero internacionales.
El Departamento de Estado ha desarrollado un enfoqueprogramático para ayudar a las diferentes jurisdicciones enel desarrollo de regímenes para proteger sus economías ygobiernos del abuso de los delincuentes financieros ycontener el crecimiento del lavado de dinerointernacional. Este enfoque integra el adiestramiento, laayuda técnica y las evaluaciones de lavado de dinero enproblemas o deficiencias específicos de lavado de dinero,con el fin de alcanzar objetivos concretos, operacionales yde creación de instituciones.
Por ejemplo, con este enfoque los planificadoresoperacionales y de políticas pueden deerinar que un paísdeterminado hay una deficiencia crítica, porque carece deuna unidad de inteligencia financiera (UIF) que puedeservir de punto focal de los programas nacionales contrael lavado de dinero. Las UIF ofrecen la posibilidad de
❏ COMO LOGRAR UNA RESPUESTA SOSTENIDA AL LAVADO DE DINEROPor Steven L. Peterson, director en funciones, Programas sobre el Crimen, Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Criminales, Departamento de Estado de Estados Unidos
intercambiar rápidamente información (entre lasinstituciones financieras y las autoridades de ejecución dela ley y encausamiento, al igual que entre las distintasjurisdicciones), mientras protegen los intereses de laspersonas inocentes incluidas en sus datos.
Dado que las razones de la falta de una UIF puedenvariar de un país a otro, estos programas se adaptan parasatisfacer las necesidades de cada país. Si, por ejemplo, elproblema crítico es la falta de regulaciones, elDepartamento de Estado puede financiar a un reguladordel Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos paraque ayude al país en proyectar regulaciones o pautasapropiadas, y luego proveer una serie de cursos deadiestramiento, de modo tal que los reguladores, oficialesencargados de vigilar el cumplimiento de las disposicioneslegales y otros funcionarios pueden aprender cómo aplicarefectivamente estas regulaciones. Si se trata de unproblema de equipos o de análisis, el departamento puedefinanciar expertos de la unidad de inteligencia financieraestadounidense, denominada FinCEN, para ayudar a esepaís.
En el 2000, como parte de este enfoque programático, elDepartamento de Estado financió varias agenciasestadounidenses de ejecución de la ley y regulaciónbancaria, para proveer a sus homólogas de todo el mundoadiestramiento y ayuda técnica sobre medidas contra ellavado de dinero e investigaciones financieras. Estoscursos les dan a los investigadores financieros, reguladoresbancarios y fiscales los instrumentos necesarios parareconocer, investigar y encausar los delitos financieros delavado de dinero y la actividad delictiva relacionada conellos. Los cursos se han ofrecido tanto en Estados Unidoscomo en las jurisdicciones que enfocaban los programas.
En el 2000 la INL financió más de 60 programas paracombatir los delitos financieros y el lavado de dinerointernacionales en 35 países. Casi todas las agenciasestadounidenses de ejecución de la ley ayudaron en esteesfuerzo al proveer adiestramiento básico y avanzado entodos los aspectos de la actividad delictiva financiera.Además, la INL puso a disposición fondos para colocar,intermitentemente, asesores técnicos en localidadesseleccionadas del extranjero.
Estos asesores trabajan directamente con el gobierno delpaís anfitrión en la creación, puesta en práctica yejecución de legislación contra el lavado de dinero y eldelito financiero, y en el desarrollo de unidades deinteligencia financiera. Además, la INL proporcionó
financiamiento a varias agencias federales para quellevaran a cabo evaluaciones multiagenciales deadiestramiento en delitos financieros y desarrollaranadiestramiento especializado en jurisdicciones específicas,con el fin de combatir el lavado de dinero.
ADIESTRAMIENTO DE LOS ASOCIADOS
Entre las agencias federales que, con fondos de la INL,ofrecen adiestramiento contra el lavado de dinero ycomponentes de ayuda técnica de estos programas, estánlas siguientes:
Red de Aplicación de las Leyes contra los DelitosFinancieros (FinCEN): FinCEN, la unidadestadounidense de inteligencia financiera dirigida por elDepartamento de Hacienda, ofrece adiestramiento yayuda técnica a una amplia gama de funcionarios degobiernos extranjeros, reguladores financieros, personal deejecución de la ley y banqueros. Este adiestramiento cubreuna diversidad de temas, incluso tipologías del lavado dedinero, la creación y operación de UIF, el establecimientode regímenes abarcadores contra el lavado de dinero,arquitectura y operación de sistemas de computadoras yregulaciones y regímenes contra el lavado de dineroespecíficos de cada país. La FinCEN colabora tambiénestrechamente con el Egmont Group de las UIF paraayudar a diferentes jurisdicciones a establecer y operar suspropias UIF.
Además, la FinCEN ha provisto UIF e información sobrelavado de dinero y adiestramiento a muchasjurisdicciones, entre ellas Argentina, Armenia, Australia,las Bahamas, Brasil, Canadá, China, Costa Rica,República Dominicana, El Salvador, Alemania, Greece,Hong Kong, India, Indonesia, Isla de Man, Jamaica,Jersey, Kazajstán, Líbano, Italia, Liechtenstein, Nauru,Nigeria, Holanda, Palau, Paraguay, Rusia, Seychelles,Sudáfrica, Suiza, San Vicente y las Granadinas, Taiwán,Tanzania, Tailandia, Tonga, y el Reino Unido. LaFinCEN ha llevado a cabo también intercambios depersonal con las UIF coreana y belga.
Servicio de Rentas Internas (IRS): El Servicio de RentasInternas del Departamento de Hacienda concentra suadiestramiento en técnicas de investigación queinvolucren delitos financieros y lavado de dinero. La metade este adiestramiento es ayudar a los gobiernosextranjeros a establecer o mejorar las leyes contra ellavado de dinero, ya sean penales, impositivas o deconfiscacion de bienes. Además, el IRS ofrece ayuda en la
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investigación de violaciones de estas leyes y promueveregímenes mejorados contra el lavado de dinero que estánde acuerdo con las normas internacionales.
El adiestramiento que la unidad de Adiestramiento sobreDelitos Financieros dirigió en el 2000 en apoyo de losprogramas de la INL incluyeron el adiestramiento entécnicas investigativas en Nigeria, Rusia y Hungría;adiestramiento contra el lavado de dinero en Rusia, Chinay México; y adiestramiento avanzado contra el lavado dedinero en México, y adiestramiento en investigacionesfinancieras complejas en Tailandia (en colaboración con elServicio de Aduanas de Estados Unidos).
Servicio Secreto: El Servicio Secreto del Departamento deHacienda se involucra extensamente en el adiestramientode funcionarios gubernamentales y personal de ejecuciónde la ley extranjeros, que tiene que ver con lasinvestigaciones de complots de fraudes financieros yfalsificación de dinero estadounidense y delitos queinvolucren el comercio electrónico.
En el 2000, el Servicio Secreto apoyó los programas de laINL mediante el adiestramiento de institucionesfinancieras y de ejecución de la ley en China, Nigeria,Bulgaria y Lituania. Se hicieron presentaciones adicionalesen academias de adiestramiento de Hungría y Tailandia, yel Servicio Secreto dictó clases independientes enBulgaria, Colombia, Grecia, Italia, México y Rumanía, yen la conferencia de la Interpol en Lyon, Francia.
Servicio de Aduanas de Estados Unidos (USCS): LaOficina de Investigaciones, División de InvestigacionesFinancieras del Servicio de Aduanas del Departamento deHacienda, aprovecha su pericia en investigacionesencubiertas de lavado de dinero procedente delnarcotráfico e investigaciones tradicionales de lavado dedinero para impartir su considerable experiencia afuncionarios de ejecución de la ley, reguladores ybancarios identificados con programas de la INL.
Como anfitrión o coanfitrión en unión con otras agenciasfederales, el USCS llevó a cabo en el 2000 seminarioscontra el lavado de dinero y el delito financiero dentro delpaís y en el extranjero, en beneficio de unos 725funcionarios de 16 naciones.
Oficina de Asistencia Técnica (OTA): La Oficina deAsistencia Técnica del Departamento de Haciendaproporciona ayuda interactiva, basada en la asesoría, arepresentantes de nivel superior de varios ministerios y
bancos centrales en las áreas de reforma impositiva,emisión y administración de la deuda gubernamental,política y administración del presupuesto, reforma de lasinstituciones financieras y reformas de la ejecución de laley relacionada con el lavado de dinero y otros delitosfinancieros. La OTA trabaja con personal de embajadas yclientes del país anfitrión en proyectos de largo plazoconcebidos para promover cambios sistémicos y nuevasestructuras organizativas. El programa ha provistoasistencia técnica a más de una docena de países en todoel mundo.
En el 2000, se llevaron a cabo proyectos en varios países,entre ellos Armenia (ayuda técnica en los aspectos de losdelitos financieros, el crimen organizado, los delitosrelacionados con los juegos de azar y el fraude conseguros); El Salvador (redacción y aplicación de una leycontra el lavado de dinero, y asistencia en el diseño,provisión de personal y estructuración de la Unidad deInvestigación Financiera de El Salvador); Georgia (encooperación con la Agencia de Estados Unidos para elDesarrollo Internacional, el Departamento de Justicia y laComisión de Valores y Cambio de Estados Unidos, paracompletar un informe sobre autoridades de aplicación dela ley del Intercambio Nacional de Valores); Indonesia(programas de adiestramiento diseñados para mejorar lascapacidades de contabilidad forense del personal de laAgencia de Reestructuración del Banco de Indonesia yproveer conocimiento relativo a las investigacionesfinancieras y la recuperación de bienes); y Moldova(asistencia técnica a los redactores de la sección de delitoseconómicos y financieros dentro del código deprocedimientos penales, que considera actualmente elparlamento, ayuda al ministerio de Finanzas en lapreparación de una unidad de aplicación de las leyescontra la evasión impositiva y un grupo de trabajo sobreel fraude bancario, y ayuda y adiestramiento forense en elcombate contra el fraude con tarjetas de crédito y elfraude con documentos, y en el deasrrollo de lascapacidades de los laboratorios forenses del gobierno). Losasesores del Equipo de Aplicación de la Ley ayudarontambién a Perú y Malasia en la preparación y discusión delegislación propuesta contra el lavado de dinero.
Sección de Desarrollo y Adiestramiento de FiscalesExtranjeros (OPDAT): El grupo OPDAT, delDepartamento de Justicia, que pertenece a la DivisiónCriminal, es la fuente primaria del Departamento deJusticia para el adiestramiento de fiscales, jueces ypersonal de ejecución de la ley extranjeros. En el 2000, laOPDAT patrocinó 13 seminarios en todo el mundo, que
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se ocuparon de cuestiones de lavado de dinero yconfiscación de bienes. Unos 800 estudiantes recibieronadiestramiento en lavado trasnacional de dinero,confiscación internacional de bienes y reparto de bienes.
Además, la Sección de Confiscación de Bienes y Lavadode Dinero del departamento celebró en Buenos Aires unaconferencia regional sobre Confiscación de Bienes yLavado de Dinero que incluyó a 200 fiscales yfuncionarios de ejecución de la ley de Argentina, Brasil,Paraguay, Uruguay y Bolivia.
Administración de Control de Drogas (DEA): LaOficina de Adiestramiento, Sección de AdiestramientoInternacional, de la Administración de Control de Drogaslleva a cabo, como parte del Programa de Confiscación deBiens del Departamento de Justicia de Estados Unidos,seminarios sobre confiscación de bienes y lavado dedinero internacionales. Estos seminarios comparten,comparan y contrastan legislación estadounidense con lade otros países, establecen relaciones y promueven lascomunicaciones con personal extranjero de aplicación delas leyes antinarcóticas y de fiscalías, en relación concuestiones de lavado de dinero y confiscación de bienes.La DEA ofrece varios otros cursos contra el lavado dedinero, incluso adiestramiento especializado parareguladores de bancos centrales, funcionarios policiales yaduaneros y fiscales extranjeros. En el 2000, se realizaronseminarios en Hungría, Panamá, Singapur, Sudáfrica yEspaña, además de una sesión regional en Brasil deadiestramiento contra el lavado de dinero.
Oficina Federal de Investigaciones (FBI): La Unidad deLavado de dinero del FBI, dentro del Departamento deJusticia, adiestra personal internacional de ejecución de laley para investigar diversos métodos de lavado de dinero.El adiestramiento recalca las técnica que usan quieneslavan dinero para ocultar o disfrazar la naturaleza de lasganancias ilícitas en efectivo, y capacita a la ejecución dela ley para rastrear la ubicacion, la fuente o el dueño deestas ganancias. El FBI ha provisto también expertos enadiestramiento avanzado en tecnologías tradicionales y ensurgimiento, tales como dinero digital, tarjetasinteligentes y operaciones bancarias en la Internet.En el 2000, el FBI participó en cursos de adiestramientosobre lavado de dinero y delitos financieros en Moldova,Pakistán, Panamá, Polonia, Rusia, Eslovaquia, Ucrania yVietnam. Además, ofreció adiestramiento y sesionesinformativas independientes sobre lavado de dinero en laAcademia del FBI en Quantico, Virginia, y en sus oficinascentrales en Washington, D.C.
Junta de Gobernadores del Sistema de la ReservaFederal: El personal de la Reserva Federal, el bancocentral de Estados Unidos, ofrece cada año adiestramientoen procedimientos contra el lavado de dinero afuncionarios de ejecución de la ley y personal bancarioextranjero en docenas de jurisdicciones. Entre éstas secuentan Argentina, Brasil, algunos países caribeños, Chile,la República Checa, Ecuador, Polonia, Rusia,jurisdicciones del Pacífico Sur, los Emiratos ArabesUnidos y Uruguay.
INICIATIVAS DE ASISTENCIA MULTILATERALES
Como parte de su programa contra el lavado de dinero, laINL reconoce la necesidad de programas deadiestramiento de largo plazo y base regional. Porejemplo, la INL, junto con la Unión Europea y el ReinoUnido, financia el Programa Caribeño contra el Lavadode Dinero (CALP), que apunta a reducir la frecuencia dellavado de las ganancias procedentes de todo tipo decrímenes graves, mediante la facilitación de la prevención,la investigación y el enjuiciamiento del lavado de dinero.El CALP procura también desarrollar en el Caribe unacapacidad institucional sostenible para atender losproblemas relacionados con los esfuerzos contra el lavadode dinero a niveles locales, regionales e internacionales.
La INL participa también — y les provee apoyofinanciero significativo — en muchos de los organismoscontra el lavado de dinero en todo el mundo. En el 2000,se ofreció apoyo al Grupo sobre el Lavado de Dinero deAsia y el Pacífico (APG), el Grupo de Trabajo Caribeñopara la Acción Financiera, el Grupo de Trabajo de AcciónFinanciera y el Consejo de Europa (CE); se proveyóapoyo adicional al APG y el CE para que llevaran a caboevaluaciones mutuas de programa de adiestramiento desus miembros.
Estos programas de adiestramiento de la INL siguen unenfoque interagencial, reuniendo, donde es posible,autoridades de ejecución de la ley, judiciales y de bancoscentrales en evaluaciones y programas de adiestramiento.Esto permite un diálogo y un intercambio de informaciónextensos. Este enfoque se ha usado con éxito en Asia,América Central y del Sur, Rusia, los Nuevos EstadosIndependientes y Europa Central.
La INL provee también fondos a muchos de losprogramas regionales de ayuda técnica y adiestramientoofrecidos por varias agencias de ejecución de la ley, entreellas las academias de aplicación de la ley internacional
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(ILEA). La INL organizó y financia las ILEA para quelleven a cabo una diversidad de cursos sobre aplicación dela ley, destinados a gerentes de nivel intermedio. El núcleodel adiestramiento en ejecución de la ley incluye módulossobre delitos financieros y lavado de dinero, yfuncionarios de alto nivel de ejecución de la ley ofrecieronseminarios sobre estos temas en algunas de las ILEA.
La iniciativa de las ILEA se basa en regiones. La primerILEA para Europa se estableció en Budapest, y se
concentra primordialmente en adiestrar la policía y losservicios de justicia penal de Europa Central y los NuevosEstados Independientes. En 1999, en Bangkok, se abrióuna ILEA para el sudeste de Asia, y más de 1.000funcionarios de 10 naciones del sudeste asiático hanasistido a cursos. Se ha establecido también una ILEA enel Hemisferio Occidental, pero su ubicación permanentese estudia todavía. Además, el 23 de abril de 2001 seabrió en Gaborone, Botswana, una ILEA para Africa delSur. ❏
Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
El lavado de dinero se ha venido practicando desde que secometió el primer delito por lucro, pero en Estados Unidossólo ha sido ilegal a partir de 1986, según informan PaulBauer y Rhoda Ullman, del Banco de la Reserva Federal deCleveland
En este artículo se detalla el proceso del lavado de dinero, sepresenta un resumen de las leyes en evolución y se expone lafunción que desempeña el Sistema de la Reserva Federal, elbanco central de Estados Unidos, para contribuir a suaplicación.
Bauer es asesor económico y Ullman, investigadora adjuntadel banco.
"Sigue el rastro del dinero"
Esto era lo que aconsejaba "Deep Throat", informanteprincipal del periodista del Washington Post BobWoodward, en su investigación del escándalo deWatergate.
Aunque la expresión "lavado de dinero" no apareció en laprensa hasta el escándalo del Watergate, los investigadorespenales han seguido durante mucho tiempo el sabioconsejo de Deep Throat. Si bien no se declaró ilegal hasta1986, el lavado de dinero, o la falta de aptitud parahacerlo sin dejar huellas, ha figurado en muchos casoscélebres. Dos de los delincuentes más tristemente famososde Estados Unidos del siglo XX fueron víctimas de sutorpeza para ocultar su dinero. Lo que finalmente llevó aAl Capone a la cárcel fue la evasión de impuestos, no supandillerismo. Richard Hauptmann, que secuestró al hijodel famoso aviador Charles Lindbergh en 1932, cayó enmanos de la justicia por no haber sabido lavar el dinerodel rescate. Y, como vimos en 1999, cuando cundió lainquietud ante la posibilidad de que hubieran ingresadoen el sistema bancario estadounidense fondos obtenidosilícitamente en Rusia, la cuestión del "dinero sucio" no hadesaparecido.
El gran interés que tienen los delincuentes en ocultar susactividades no permite conocer con exactitud la cantidadde dinero lavado, pero, según cálculos del FondoMonetario Internacional, el total anual oscila entre el 3 yel 5 por ciento de la producción mundial. El Grupo deAcción Financiera del Grupo de los Siete (G-7) da unacifra de 300.000 a 500.000 millones dólares en todo elmundo. Según la revista Business Week, sólo en laeconomía estadounidense circulan más de dos billones dedólares diariamente, de manera que la tarea de asegurar elcumplimiento de la ley se asemeja a la proverbialbúsqueda de una aguja en el pajar.
LOS ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL CICLODEL LAVADO
El lavado de dinero entraña tres pasos, que a veces setraslapan: colocación, estratificación e integración.Durante la etapa de colocación, los fondos deben cambiarde forma para ocultar su origen ilícito. Por ejemplo, losingresos del comercio ilícito de drogas se obtienen enforma de billetes pequeños, que abultan y pesan más quelas drogas mismas. La conversión de esos billetes en otrosde más valor, cheques de cajero u otros instrumentosmonetarios negociables se suele hacer a través de negociosque manejan mucho dinero en efectivo (comorestaurantes, hoteles, compañías de máquinasexpendedoras, casinos y lavacoches), que sirven defachada.
En la etapa de estratificación, se trata de ocultar más elrastro que une los fondos a la actividad ilícita mediante laacumulación de una serie de complicadas transaccionesfinancieras. Por ejemplo, los delincuentes refinados quetienen grandes sumas de dinero que lavar establecencompañías ficticias en países conocidos por sus estrictasleyes de protección del secreto bancario o su falta de celoen perseguir el lavado de dinero. Los fondoscontaminados se transfieren entonces entre esascompañías ficticias hasta que aparecen limpios.
Estas transacciones se deben disfrazar para fundirse conlos billones de dólares de transacciones legítimas que se
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❏ COMO COMPRENDER EL CICLO DEL LAVADO DE DINEROPor Paul Bauer, asesor económico, y Rhoda Ullman, ayudante de investigaciones, Banco de la Reserva Federal de Cleveland
COMENTARIO
realizan a diario. Para ello, se recurre con frecuencia adistintas variantes de "autopréstamos" y "doblefacturación". En el primer caso, el delincuente coloca losfondos en una entidad extraterritorial que controla ensecreto y luego se los "presta" a sí mismo. Esta técnicafunciona por las dificultades que plantea averiguar quiéncontrola realmente las cuentas en bancos extraterritorialesde algunos países. En la doble facturación, estafa paramover fondos de un país a otro, una entidadextraterritorial mantiene la proverbial doble contabilidad.Para ingresar fondos "limpios" a Estados Unidos, unaentidad estadounidense sobrecarga el costo de variosbienes o servicios. Para sacar fondos (por ejemplo, paraeludir impuestos), se sobrecarga a la entidadestadounidense.
Otras técnicas de estratificación entrañan la compra deartículos de elevado costo: valores, automóviles, aviones,pasajes, que a veces se registran a nombre de un amigopara no vincular al delincuente con los fondos. Enalgunas ocasiones también se utilizan los casinos por lafacilidad con que aceptan dinero en efectivo. Una vezconvertidos en fichas, los fondos parecen ganancias deljuego y se pueden cambiar por cheques contra el bancodel casino. La etapa de integración es la de granrentabilidad para el delincuente; en ella, incorpora losfondos en actividades económicas legítimas, por logeneral, inversiones comerciales, bienes raíces oadquisición de artículos de lujo.
LAS LEYES ESTADOUNIDENSESFUNDAMENTALES
Loas organismos encargados de la ejecución de la leyconceden gran valor a la legislación sobre lavado dedinero porque puede ser más eficaz que un ataque directoa la actividad delictiva. Por ejemplo, en el tráfico dedrogas ilícitas, los beneficios pueden llegar a ser del 1.000por ciento, lo que le hace suficientemente tentador paraasegurar que nunca falten delincuentes dispuestos areemplazar a los que van a la cárcel. Sin embargo, asícomo con medidas legislativas y coercitivas se puedenreducir sus beneficios, también se puede reducir suatractivo.
La base de la legislación estadounidense sobre lavado dedinero es la Ley del Secreto Bancario de 1970 (BSA), porla que no se declara delito el lavado, sino que se exige alas instituciones financieras establecer y mantener unregistro de diversos tipos de transacciones que permitaseguir su rastro. La ley ha sido impugnada en varias
ocasiones. Unos la critican por los costos que impone,mientras que otros alegan que infringe la protección de laCuarta Enmienda de la Constitución de Estados Unidoscontra el registro y decomiso irrazonable y las garantías dela Quinta Enmienda contra la autoincriminación.Aunque se la ha confirmado una y otra vez, la ley siguesiendo objeto de polémica en algunos sectores. En uncaso qué llegó hasta el Tribunal Supremo, el juez Douglas,en una enérgica opinión disidente afirmaba: "Todavía noestoy dispuesto a aceptar que Estados Unidos esté tanobsesionado con el mal que tengamos que eliminar todaslas barreras constitucionales para dar a nuestrasautoridades civiles los instrumentos para aprehenderdelincuentes".
Con el incremento del tráfico de drogas, la alarma por ellavado de dinero cundió en el Congreso de EstadosUnidos, que decidió proscribirlo en 1984 al declarar lasinfracciones de la ley del secreto bancario "predicate acts"(actividades que constituyen la norma del crimenorganizado), con arreglo a la Ley de OrganizacionesCorruptas y Bajo la Influencia del Crimen Organizado(RICO). Finalmente, según la Ley de Lavado de Dinerode 1986, se tipificaba esta actividad como delito federal.Se añadían tres nuevos delitos al código penal: ayudar asabiendas a lavar dinero procedente de actividadesdelictivas, participar a sabiendas en una transacción demás de 10.000 dólares que entrañe bienes procedentes deactividades delictivas y organizar transacciones destinadasa eludir los requisitos de declaración previstos en la BSA.Este último elemento iba dirigido a los llamados"pitufos", individuos contratados por los interesados enlavar dinero para efectuar ingresos múltiples o compras decheques de viajero en cantidades inmediatamenteinferiores al límite de los 10.000 dólares.
Esta legislación ha sufrido diversas modificaciones. Por laLey contra la Adicción a Drogas de 1988, se endurecieronconsiderablemente las penas y se exigió la estrictaidentificación y el registro de las compras en efectivo dedeterminados instrumentos monetarios, aunque,posteriormente, se ha revocado la mayoría de losrequisitos relativos al mantenimiento de registros decompras en metálico de instrumentos monetarios.Además, mediante la legislación, se autorizaba alDepartamento de Hacienda de Estados Unidos a obligar alas instituciones financieras a presentar informes detransacciones en divisas por zonas geográficasdeterminadas. El secretario de Hacienda puede dictar unaorden por la que obligue a las instituciones financieras deuna zona geográfica determinada a presentar informes de
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transacciones en divisas por valor inferior al límite de los10.000 dólares. La ley también encomendaba alDepartamento de Hacienda la negociación de acuerdosinternacionales bilaterales para el registro de transaccionesimportantes en moneda estadounidense y el intercambiode esta información
Por la Ley Annunzio-Wylie contra el Lavado de Dinerode 1992, se amplió la definición de "transaccionesfinancieras" de la Ley del Secreto Bancario, se añadió unacláusula sobre conspiración y se prohibieron "los negociosde transmisión ilícita de dinero". La Ley Annunzio-Wyliees más conocida por establecer lo que se ha llamado la"pena de muerte", que dispone que si un banco esdeclarado culpable de lavado de dinero, el banco federalsupervisor correspondiente tiene que incoarprocedimientos para revocar su carta o su seguro, según lodetermine el supervisor primario del banco. Por la LeyAnnunzio-Wylie también se estableció el Grupo _sesor dela BSA (del que es miembro fundador la Reserva Federal)para proponer medios de mejorar la eficacia y eficienciade los programas del Departamento de Hacienda sobrelavado de dinero.
La Ley de Supresión del Lavado de Dinero de 1994, seocupa de las disposiciones sobre conspiración yorganización contenidas en la ley, mientras que la Ley dePrevención del Terrorismo de 1996, añadía los delitos deterrorismo como "predicate acts" (actividades queconstituyen la norma del crimen organizado) a los delitosde lavado de dinero y la Ley de Rendición de Cuentas yPortabilidad del Seguro de Salud de 1996, tambiéndeclaraba "predicate acts" los "delitos contra la saludpública federal".
Las sanciones penales incluyen penas de prisión de hasta20 años y multas por un máximo de 500.000 dólares o eldoble del valor de los instrumentos monetarios encuestión, si éste es superior a los 500.000 dólares. Ademásde las sanciones penales, los infractores pueden ser objetode sanciones civiles por una cantidad equivalente al valorde los bienes, fondos o intereses monetarios relacionadoscon una transacción. El propósito del Congreso deEstados Unidos era imponer fuertes sanciones. Antes de laaprobación de la Ley sobre Lavado de Dinero, a losacusados se les aplicaban otras leyes relativas a lasactividades ilícitas fundamentales que habían provocadoel lavado de dinero, como la evasión fiscal, laconspiración, la violación de la BSA, el soborno y elfraude. En general, las penas contempladas en estas leyeseran mucho más leves.
Pero desde la perspectiva monetaria, la situación de losencausados se pone realmente seria cuando entran enjuego las leyes sobre decomiso. Con el decomiso sepretende impedir a los delincuentes quedarse con el frutode sus delitos o los instrumentos utilizados en sucomisión. Con arreglo a la Ley de Reforma del DecomisoCivil de Bienes de 2000, el gobierno de Estados Unidostiene ahora que salvar un obstáculo algo mayor paraincautar y decomisar bienes. Para incautar bienes tieneque probar la existencia de causa probable de que losbienes proceden de actividades ilícitas. Para ganar undecomiso civil, tiene que demostrar su caso porpreponderancia de las pruebas y para ganar el decomisopenal, demostrar su caso más allá de toda duda razonable.Los bienes decomisados se pueden compartir con todoslos organismos de ejecución de la ley interesados enconseguir una sentencia condenatoria, lo que ha sidoespecialmente eficaz para conseguir la cooperación dealgunos organismos extranjeros de ejecución de la ley.
Jurídicamente, se define el lavado de dinero como todointento de participar en una transacción monetaria queentrañe bienes derivados de actividades delictivas. Paraobtener una sentencia condenatoria, el fiscal debedemostrar que el acusado ha participado en transaccionesfinancieras o de transporte internacional que entrañenfondos derivados de una "actividad ilícita determinada".La lista de estas actividades es extremadamente larga eincluye soborno, falsificación, tráfico de estupefacientes,espionaje, extorsión, fraude, homicidio, secuestro, crimenorganizado y determinadas prácticas bancarias.
EL RASTRO DOCUMENTAL
Los fiscales consideran el rastro documental ordenado porla BSA y sus enmiendas un instrumento decisivo en lainvestigación y el enjuiciamiento de los delitos de lavadode dinero. Utilizan cinco tipos de informes para seguir lapista de las transacciones financieras:
• Informe de transacciones en efectivo: se presentacuando una institución financiera recibe o entrega más de10.000 dólares en efectivo. El informe incluye el nombrey la dirección de la persona que presenta la transacción, yla identificación, el número de la cuenta y el número delSeguro Social de cualquier persona en cuyo nombre seefectúe una transacción. (No es necesario presentar estosinformes por cada transacción de grandes cantidades enefectivo. Los bancos pueden eximir a determinadosclientes de esta obligación, con lo que se reduce elnúmero de informes de transacciones en efectivo).
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• Informe de actividades sospechosas: se presenta cuandoun empleado de un banco tiene motivos para sospecharque una persona está lavando dinero, independientementedel volumen de la transacción.
• Formulario 8300 del Servicio de Rentas Internas (IRS):se presenta por cualquier participante en un negocio quereciba pagos en efectivo a cambio de bienes o servicios,que excedan de 10.000 dólares en una sola transacción ouna serie de transacciones conexas.
• Informe de divisas e instrumentos monetarios: sepresenta por cualquiera que entre o salga de EstadosUnidos con divisas o instrumentos monetarios por valorde más de 10.000 dólares. Es perfectamente legal llevarmás de esta cantidad, pero el no declararla puedeocasionar multas, penas de prisión que no excedan cincoaños o el decomiso.
• Formulario de cuenta de banco en el extranjero: sepresenta por cualquiera que controle más de 10.000dólares en una cuenta de banco extranjero durante el año.
Todos estos informes ayudan a los investigadores a "seguirla pista del dinero". La Red de Aplicación de las Leyescontra los Delitos Financieros (FinCEN), establecida pororden del Departamento del Hacienda en 1990 paraprestar apoyo analítico a los organismos de ejecución de laley, se encarga ahora también de mantener estos registros.En algunas ocasiones, se han ajustado los requisitos dedeclaración para recoger información valiosa sin generarun aluvión de informes innecesarios
Con la presentación de estos informes, las institucionesfinancieras ayudan a las autoridades encargadas de laejecución de la ley en su lucha contra el lavado de dinero.Por otra parte, estos formularios son onerosos para estasinstituciones y sus clientes legítimos. La FinCEN estimaque los costos de presentación de informes ymantenimiento de registros relativos al cumplimiento dela BSA en 1999 ascendieron a 109 millones de dólares,sin incluir los costos de formación y supervisión depersonal, modificación de programas informáticos parapoder cumplir las normas y las molestias ocasionadas a losclientes legítimos. Preocupa también el hecho de que unaparte desproporcionada de estos costos pueda recaer sobrelas instituciones más pequeñas.
Además, también se ha cuestionado la eficacia de losformularios. El ex gobernador de la Reserva Federal, LarryLindsey, ha señalado que entre 1987 y 1996 los bancos
presentaron 77 millones de informes de transacciones enmoneda; estos informes sólo dieron lugar a 3.000 causaspor lavado de dinero, en las que 7.300 personas fueronacusadas, pero sólo 580 convictas. En honor de la verdad,además de los 580 veredictos de culpabilidad, elDepartamento de Justicia consiguió que 2.295 acusadosse declararan culpables, lo que supone un 40 por cientode los casos. Los reguladores de la banca y losrepresentantes de los organismos de ejecución de la leydefienden la aplicación de la BSA y alegan que sufinalidad no fue nunca la de conseguir enjuiciamientos, yque la Junta de la Reserva Federal continúa apoyándola.
EL CICLO MUNDIAL DE LA ROTACION RAPIDA
En el sistema financiero mundial en evolución se puedenmover fondos instantáneamente de un país a otro, lo quehace aún más urgente la cooperación internacional paracombatir el lavado de dinero. En 1989, los países del G-7establecieron un Grupo de _cción Financiera paraformular estrategias contra el lavado de dinero. Un añodespués, el Grupo de Acción redactó sus "CuarentaRecomendaciones", por las que se exige a los paísesmiembros prestarse asistencia mutua en investigaciones delavado de dinero, evitar promulgar leyes de secreto queentorpezcan esas investigaciones, declarar delito el lavadode dinero y dar cuenta de las transacciones sospechosas.
Aunque el Grupo de Acción reúne a los principalescentros financieros de América del Norte, Europa y Asia,muchos países todavía no participan en él. En junio de2000 el grupo publicó una lista de 15 países con "gravesproblemas sistémicos". En julio, los ministros deHacienda de los países del G-7 establecieron un plan parapersuadir a esos países a cooperar, al tiempo que losamenazaban con impedirles el acceso al sistema bancariointernacional, así como a los préstamos del BancoMundial y el Fondo Monetario Internacional, a menosque combatieran más enérgicamente el lavado de dinero.Además, se advertirá a las instituciones financierasprivadas de los países del G-7 que las transacciones condeterminados países serán objeto de intenso escrutinio.
EL PAPEL DE LA RESERVA FEDERAL
Pese a que la Reserva Federal no es un organismo deejecución de la ley, se ocupa activamente de impedir eluso de las instituciones financieras con fines de lavadodinero. Como parte de sus actividades realiza inspeccionesde los bancos para verificar su observancia de BSA,elabora directrices contra el lavado de dinero, y comparte
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su experiencia con funcionarios de ejecución de la ley deEstados Unidos así como diversos bancos centrales yorganismos gubernamentales extranjeros. Lasorganizaciones financieras y sus empleados estánconsiderados como la mejor defensa contra el lavado dedinero y la Reserva Federal pone de relieve la importanciade los bancos en el establecimiento de controles paraprotegerse a sí mismos y a sus clientes de las actividadesilícitas. En cada examen que supervisa la Reserva Federalverifica el cumplimiento por el banco de la BSA.Cualquier indicio de deficiencia, como capacitación ocontroles internos inadecuados, da como resultado unasegunda inspección, que es aún más rigurosa.
La Reserva Federal ha venido promoviendo el conceptode "diligencia debida ampliada". Con arreglo a estanorma, a los bancos que hayan tenido problemas se lesexigirá firmar acuerdos para asegurar el cumplimientofuturo. Estos acuerdos están diseñados para asegurarrazonablemente la identificación e información oportuna,precisa y completa a las autoridades supervisoras yencargadas de la ejecución de la ley, de cualquier actividadsospechosa contra el banco o que tenga que ver con él.
CONSIDERACIONES FUTURAS
Dos acontecimientos merecen especial atención. Enprimer lugar, la ampliación de los sistemas de pago porInternet para facilitar las transacciones electrónicas. Conalgunos de esos sistemas se trata de permitir a los usuariosmantener el mismo anonimato que ofrece la moneda.
La rapidez de las transferencias electrónicas, junto con elanonimato que ofrece el dinero efectivo, constituiría unpoderoso atractivo para quienes desean lavar dinero. Sibien éste podría ser un motivo de inquietud para losencargados de la ejecución de la ley, el dinero electrónicoactual no alcanza el gran volumen de transaccioneslegítimas esenciales necesario para ofrecer una cobertura alas transacciones delictivas. Además, quienes desean lavardinero no se sienten atraídos por los últimos métodoselectrónicos, en los que los límites de saldo son bajos y lastransacciones pueden ser objeto de auditoría.
En segundo lugar, la legislación propuesta concedería alDepartamento de Hacienda amplios poderes paracombatir el lavado de dinero, en particular la facultad deprohibir las transacciones financieras entre centrosfinancieros extraterritoriales y bancos o casas de cambiode Estados Unidos. Actualmente, el departamento carecede autoridad para impedirles a entidades financieras deEstados Unidos realizar transacciones comerciales enpaíses que supuestamente toleran el lavado de dinero; sólopuede pedirle al Congreso que imponga sanciones deurgencia a los países considerados amenazas de seguridad.El Departamento de Hacienda emite avisos deadvertencia a los bancos en relación con el dinero deinstituciones extranjeras que infringen repetidamente lasnormas aceptadas, pero esas advertencias no tienen fuerzade ley.
En resumen, a lo largo de los últimos 30 años loslegisladores estadounidenses han aprobado una granvariedad de leyes nacionales con el propósito de forjar losinstrumentos de ejecución de la ley que necesitan paracombatir las ingeniosas y siempre nuevas técnicas delavado de dinero diseñadas para burlar la ley más reciente.Como organismo regulador de la banca, la ReservaFederal tiene una importante función de apoyo en lalucha contra el lavado de dinero. Dado el caráctermundial de las operaciones de lavado de dinero, elreciente aumento de la cooperación internacional es unacontecimiento prometedor. Por supuesto, en nuestro celopor aprehender a los delincuentes no debemos olvidarponderar los beneficios de la legislación y lareglamentación contra los costos que imponen a lasinstituciones financieras y a sus clientes. ❏
_________________________Nota: Las opiniones expresadas en este artículo no reflejannecesariamente el punto de vista o la política del gobierno de EstadosUnidos, el Banco de la Reserva Federal de Cleveland o la Junta deGobernadores del Sistema de la Reserva Federal.
Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
Para proteger su reputación y cumplir con los requisitos de lasleyes y reglamentaciones, los bancos norteamericanos llevan acabo programas enérgicos para impedir que el lavado dedinero abuse de su negocio, afirma Anne Vitale, ex directoraadministrativa y viceasesora jurídica del Republic NationalBank de Nueva York, institución en donde dirigió elprograma mundial del banco contra el lavado de dinero.
Lo más importante para el éxito de esos programas, diceVitale, es que el personal directivo superior demuestre que seha comprometido a cumplirlos.
En Estados Unidos, las medidas que los bancos empleanpara impedir el lavado de dinero no son solamente unrequisito de fiscalización, sino también un acto de interéspropio. Todas las instituciones financieras, bancarias y nobancarias, son susceptibles a actividades de lavado dedinero. Pero los bancos han tomado la delantera endesarrollar programas para impedir y descubrir el lavadode dinero, cosa que sus contrapartes no bancarias haríanbien en emular. El lavado de dinero, así como lasactividades delictivas subyacentes — el fraude, lafalsificación, el narcotráfico y la corrupción — debilitanla reputación y el buen nombre de cualquier instituciónfinanciera. Un banco manchado por acusaciones delavado de dinero por parte de las autoridadesfiscalizadoras, las agencias de aplicación de la ley o laprensa, encara graves desafíos a su buen nombre.
Como resultado, los bancos norteamericanos handesarrollado durante la década pasada extensos programaspara impedir que sus actividades sean abusadas por ellavado de dinero.
Para poner en práctica procedimientos eficaces contra ellavado de dinero, es necesario que los bancos conozcan elproceso del lavado. Básicamente, este proceso consta detres etapas, cada una de las cuales involucra la interaccióncon una institución financiera:
• Colocación — disponer físicamente de las ganancias enefectivo derivadas de la actividad ilegal.
• Estratificación — separar las ganancias ilícitas de susfuentes mediante la creación de capas complejas detransacciones financieras diseñadas para obstaculizar elrastro en la auditoría, enmascarar el origen de talesfondos, y proveer anonimidad a sus dueños.
• Integración — Volver a colocar las ganancias lavadas enla economía en una forma tal que parezcan ser elresultado de una actividad comercial legítima..
Las agencias de aplicación de la ley y las autoridades defiscalización requieren que las instituciones financierasadopten procedimientos para precaverse de lastransacciones sospechosas e informar acerca de las queocurren en cada una de estas etapas. Por consiguiente, losbancos norteamericanos se esfuerzan por actuar con ladebida diligencia para impedir que sus instituciones seanutilizadas con propósitos criminales.
La diligencia debida hace que aumente la probabilidad deque el banco cumpla con las leyes y reglamentacionesestablecidas y disminuye la probabilidad de que el bancosea víctima de lavado de dinero, fraude u otras actividadesilegales. Asimismo, protege el buen nombre del banco sininterferir en sus buenas relaciones con los clientes.
Los bancos norteamericanos han adoptado, típicamente,procedimientos para una inspección minuciosa en elmomento en que un cliente abre una cuenta y para vigilaren forma corriente la actividad de la cuenta. La que siguees una descripción resumida de lo que abarca unprograma exitoso contra el lavado de dinero.
Procedimientos de identificación: Los bancos debencrear y poner en práctica procedimientos para abrircuentas, establecer préstamos y otras relacionescomerciales y para llevar a cabo transacciones conpersonas que no tienen una cuenta. El banco debeconocer la identidad verdadera de los clientes, incluso ladel propietario beneficiario, que soliciten cualquiera desus servicios. La identificación debe ser verificada paraevitar que se establezcan cuentas para beneficiariosficticios.
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❏ EL LAVADO DE DINERO: PERSPECTIVA DESDE LA BANCA ESTADOUNIDENSEPor Anne T. Vitale, abogada
Además, el banco debe conocer las actividadescomerciales o profesionales del cliente; las fuentes de losingresos del cliente, su fortuna o sus activos; también lafuente específica del dinero sujeto a las transacciones en elbanco. Se debe tomar nota del propósito de la cuenta. Elbanco debe desarrollar un parecer acerca de los tipos detransacciones que el cliente normalmente efectúa. Al abriruna cuenta, el personal del banco debe saber si el clientepudiera estar incluido en una categoría de alto riesgo queindique la necesidad de una mayor observación.
Procedimientos de observación: Debe tenerse en efectosistemas internos para identificar y observar lastransacciones que parezcan ser sospechosas. Entre lasactividades sospechosas figuran las transacciones para lasque no se puede determinar ninguna actividad legítima.También pueden incluir transacciones que son ajenas alos parámetros que establece el banco. Lo que esimportante notar es que, debido al enorme número detransacciones que los bancos procesan cada día, éstos nopueden observar cada transacción en particular. Losbancos deben por lo tanto evaluar el riesgo inherente enefectuar negocios con un tipo de cuenta específica, conuna zona geográfica específica, y con un tipo detransacción específica.
El banco debe examinar toda transacción individual oserie de transacciones que exceda una suma umbral dedinero establecida para sus servicios típicos: los depósitosal abrirse la cuenta; transferencias cablegráficas mensuales;transacciones en efectivo, cheques de viajeros, girosbancarios, cheques bancarios, cheques de terceros,cheques de caja; transferencias internas; líneas de crédito,y las operaciones comerciales — incluso las de compra-venta de monedas, opciones, y metales preciosos.
Además, se debe observar todo aumento significativo enla actividad. Las cuentas que pudieran tener un riesgoelevado en cuanto a transacciones sospechosas — comolas cuentas de instituciones financieras no bancarias,cuentas extraterritoriales, cuentas de compañías deinversiones personales, cuentas de corresponsales, cuentassujetas a citaciones judiciales u otros procesos jurídicos,cuentas de políticos, cuentas de jurisdicciones de altoriesgo que carecen de controles efectivos contra el lavadode dinero — deben ser examinadas más a fondo. El bancodebe establecer umbrales y cambiarlos de tiempo entiempo para ver si continúan siendo adecuados. Una vezque el banco haya identificado una posible actividadsospechosa, su personal adiestrado debe investigar si lastransacciones representan una actividad comercial
legítima. Si no existe información que pueda sustanciaresa actividad legítima, el banco está obligado a presentarun informe de actividad sospechosa.
Procedimientos de adiestramiento: Los bancos debenllevar a cabo programas continuos de educación para quesu personal repase las técnicas de lavado de dinero, losprocedimientos contra el lavado de dinero, los cambios enlas leyes y reglamentaciones aplicables, así como los tiposde transacciones que podrían justificar una investigación.El adiestramiento regular debe incluir cómo identificar ytomar medidas ulteriores con respecto a actividades nousuales o sospechosas. El banco no solamente debeadiestrar a todo el personal que tenga contacto con lascuentas, sino también al personal administrativoapropiado. Se debe proveer a todo empleado nuevo laspautas concernientes a los procedimientos contra ellavado de dinero.
Auditoría y rendición de cuentas: El banco debe realizarauditorías anuales del acatamiento de cada departamentoa las normas y procedimientos acerca de la debidadiligencia. Cada empleado debe recibir una copia porescrito de los procedimientos contra el lavado de dinero yfirmar una certificación de que los ha leído, los entiende,y que se atendrá a los mismos. Las evaluaciones delpersonal deben incluir la forma en que el empleado seadhiere a las normas del banco contra el lavado de dinero.
Sección contra el lavado de dinero: Los bancos debenestablecer departamentos suficientemente dotados eindependientemente adiestrados para ser responsables deldesarrollo y la aplicación de sus normas y procedimientoscontra el lavado de dinero. Es importante que estassecciones sean independientes de las secciones comerciales— algunas veces forman parte de los departamentos decumplimentación, control o jurídico. Además dedesarrollar y aplicar los procedimientos del banco, lassecciones deben investigar las transacciones que les seanencomendadas que podrían ser sospechosas. Los casos deactividades sospechosas deben ser comunicados a lasección contra lavado de dinero, para que ésta someta losinformes de actividad sospechosa requeridos por la ley.
El papel de la administración superior: Tal vez elelemento más importante de un programa exitoso contrael lavado de dinero, es la consagración con que laadministración superior, incluso el jefe ejecutivo y la juntade directores, encaran el desarrollo y la aplicación de losobjetivos contra el lavado de dinero. La administraciónsuperior debe señalar que el banco se preocupa
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igualmente por su buen nombre como por las ganancias,la colocación de valores y el servicio al cliente.
Es importante que se entienda que ningún programacontra lavado de dinero tendrá un 100 por ciento deéxito. Quienes lavan dinero emplean técnicas cada vezmás complejas para evadir los programas de detección delos bancos. Sin embargo, un programa como el que seesboza arriba aumenta grandemente la habilidad delbanco para impedir y descubrir el lavado de dinero ysatisfacer los requerimientos gubernamentales en cuanto a
su debida diligencia en impedir el acceso a aquellos quellevarían a cabo transacciones ilegítimas. En pocaspalabras, un programa de esa naturaleza aumenta lahabilidad del banco de preservar su buen nombre en loque respecta a su integridad y sus prácticas contra riesgos.❏
Nota: Las opiniones expresadas en este artículo no reflejannecesariamente el punto de vista o la política del gobierno de EstadosUnidos.
Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
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El personal demócrata de la Subcomisión Permanente deInvestigaciones del Senado de Estados Unidos, bajo ladirección del senador Carl Levin, efectuó una investigaciónde un año de duración sobre los bancos corresponsales y suuso como instrumento para lavar dinero. La investigacióndel personal condujo a la conclusión de que permitir quebancos extranjeros de alto riesgo y sus clientes criminalestengan acceso a cuentas bancarias corresponsales en EstadosUnidos, entre otros efectos negativos severos, "facilita elcrimen" y "debilita el sistema financiero estadounidense".
En su opinión, "es hora de que los bancos estadounidensescierren las puertas a los bancos extranjeros de alto riesgo yeliminen otros abusos del sistema de banca corresponsal deEstados Unidos".
Los hallazgos del personal son enumerados en el informe:"Banca corresponsal: una puerta para el lavado de dinero",que fue emitido en febrero de 2001 y se adapta en esteartículo.
Los bancos de Estados Unidos, por medio de las cuentascorresponsales que proveen a los bancos extranjeros, sehan convertido en conductos de "dinero sucio" que fluyeal sistema financiero estadounidense y, como resultado,han facilitado empresas ilegítimas, incluidos el tráfico dedrogas y fraudes financieros. La banca corresponsalconsiste en que un banco provee servicios a otro paratransferir fondos, cambiar divisas o realizar otrastransacciones financieras. Los bancos extranjeros puedenestablecer cuentas corresponsales estadounidenses concualquier banco que este autorizado para conduciractividades bancarias en Estados Unidos, ya sea que lacompañía matriz del banco esté domiciliada o no aquí.Estas cuentas les dan a los propietarios y clientes debancos extranjeros pobremente reglamentados, maladministrados y a veces corruptos, que tienen controlescontra el lavado de dinero débiles o inexistentes, accesodirecto al sistema financiero de Estados Unidos y a lalibertad para transferir dinero dentro de Estados Unidos yalrededor del mundo.
Muchos bancos en Estados Unidos han establecidorelaciones corresponsales con bancos extranjeros de altoriesgo. Estos bancos extranjeros pueden ser: (1) bancos defachada sin presencia física en ningún país para realizarnegocios con sus clientes, (2) bancos extraterritoriales conlicencias limitadas para transar negocios con personasfuera de la jurisdicción del licenciamiento, o (3) bancoslicenciados y reglamentados por jurisdicciones concontroles débiles contra el lavado de dinero que invitan acometer abusos bancarios y conducta criminal. Algunosde esos bancos extranjeros incurren en conducta delictiva,algunos tienen clientes que realizan actividadescriminales, y algunos tienen controles tan débiles contrael lavado de dinero que no saben si sus clientes están o noincursos en actividades delictivas.
Estos bancos extranjeros de alto riesgo generalmentetienen recursos limitados y poco personal, y usan suscuentas de bancos corresponsales para conduciroperaciones, proveer servicios a los clientes y transferirfondos. Muchos de los bancos examinados por lasubcomisión depositan todos sus fondos y completanvirtualmente todas sus transacciones por medio de suscuentas corresponsales, lo cual hace de la bancacorresponsal una parte integral de sus operaciones. Unavez que se abre una cuenta corresponsal en un bancoestadounidense, no sólo el banco extranjero sino tambiénsus clientes pueden realizar transacciones a través delbanco estadounidense.
LOS PELIGROS DE LAS RELACIONESCORRESPONSALES
La norma de la industria en la actualidad es que losbancos estadounidenses tengan docenas, cientos e inclusomiles de relaciones corresponsales, incluso un número derelaciones con bancos extranjeros de alto riesgo.Virtualmente cada banco estadounidense examinadodurante la investigación del personal del partidominoritario en la subcomisión tenía cuentas con bancosextraterritoriales, y algunos tenían relaciones con bancosde fachada.
❏ BANCOS CORRESPONSALES: UNA PUERTA PARA EL LAVADO DE DINEROPor Linda Gestitus, Elise Bean y Robert Roach, miembros del personal demócrata de la Subcomisión Permanente de Investigaciones de la Comisión de Asuntos Gubernamentales del Senado de Estados Unidos.
En muchos casos, los bancos extranjeros de alto riesgohabían podido abrir cuentas corresponsales en bancos deEstados Unidos y conducir sus operaciones por medio deestas cuentas porque los bancos estadounidenses noescrutaron y vigilaron adecuadamente a los bancos delexterior como clientes.
El principio prevaleciente entre los bancosestadounidenses ha sido que cualquier banco que tengauna licencia válida emitida por una jurisdicción extranjeracalifica para una cuenta corresponsal porque los bancosestadounidenses tendrían que poder confiar en la licenciabancaria extranjera como prueba de la buena situación delbanco extranjero. Con frecuencia los bancosestadounidenses no han efectuado con la diligenciadebida exámenes cuidadosos de sus bancos clientesextranjeros, inclusive obtener información sobre ladirección, finanzas, reputación, reglamentaciones ymedidas contra el lavado de dinero del banco extranjero.
La frecuencia de las relaciones corresponsalesestadounidenses con bancos de alto riesgo, así como unacantidad de casos puestos al descubierto por lainvestigación del personal del partido minoritario,contradice las afirmaciones de la industria bancaria de quelas políticas y prácticas existentes son suficientes paraimpedir el lavado de dinero en el campo de la bancacorresponsal. Por ejemplo, varios bancos estadounidensesno sabían que estaban prestando servicios a entidadesextranjeras que no tenían oficinas en ninguna parte,estaban operando en una jurisdicción en la cual el bancono tenía licencia para operar, nunca había sido sometido auna auditoría bancaria por un regulador, o estaba usandocuentas corresponsales estadounidenses para facilitar ladelincuencia.
En otros casos, los bancos estadounidenses no sabían quesus bancos clientes carecían de los controles fiscales yprocedimientos básicos y abrirían cuentas sin ningunadocumentación pertinente, aceptarían depósitos dirigidosa personas desconocidas para el banco u operarían sinprocedimientos escritos contra el lavado de dinero.Además hay otros casos en los cuales los bancosestadounidenses carecían de información sobre la medidaen que los bancos corresponsales habían sidomencionados en procedimientos penales o civilesrelacionados con lavado de dinero u otros actos delictivos.
La supervisión continua de las cuentas corresponsales porparte de los bancos estadounidenses para impedir ellavado de dinero es con frecuencia débil o ineficaz. Unos
pocos bancos grandes han desarrollado sistemasautomáticos de control que detectan e informan sobrepatrones sospechosos de cuentas y actividad detransferencia telegráfica, pero parecen ser la excepciónmás que la regla. La mayoría de los bancosestadounidenses parecen depender de revisiones manualesde la actividad de las cuentas y conducen una supervisiónlimitada de las transferencias telegráficas aunque lamayoría de las transacciones de los bancos corresponsalesconsisten de transferencias telegráficas de entrada y salida.E incluso cuando la atención del banco corresponsalestadounidense es atraída por transacciones sospechosas oinformes de prensa negativos sobre un bancocorresponsal, en demasiados casos la información noresulta en una revisión seria de la relación o en accionesconcretas para impedir el lavado de dinero.
FRACASO DE REVISIONES CON DILIGENCIADEBIDA
Dos fracasos de diligencia debida de los bancosestadounidenses son particularmente dignos de mención.El primero es el fracaso de los bancos estadounidenses endeterminar la medida en que sus bancos extranjerosclientes están permitiendo que otros bancos usen suscuentas en Estados Unidos. En numerosas ocasiones, losbancos extranjeros de alto riesgo han obtenido acceso alsistema financiero estadounidense no mediante laapertura de sus propias cuentas corresponsales en EstadosUnidos sino operando a través de cuentas corresponsalesestadounidenses pertenecientes a otros bancos extranjeros.
Los bancos estadounidenses raramente preguntan a susbancos clientes sobre sus prácticas corresponsales y, en lamayoría de los casos, carecen de conocimiento de laspropias cuentas corresponsales de sus bancoscorresponsales. En varios casos, a los bancosestadounidenses les sorprendió enterarse por losinvestigadores del personal del partido minoritario queestaban proveyendo servicios de transferencia telegráfica omanejando depósitos de juego en Internet para bancosextranjeros de los que nunca habían oído y con los cualesno tenían relación directa. En un caso, un bancoextraterritorial le estaba permitiendo a por lo menosmedia docena de bancos de fachada extraterritoriales usarsus cuentas estadounidenses. En otro, un bancoestadounidense descubrió por casualidad que un bancoextranjero de alto riesgo al cual no habría aceptado comocliente estaba usando una cuenta corresponsal que elbanco estadounidense había abierto para otro bancoextranjero.
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El segundo fracaso es la distinción que hacen los bancosestadounidenses en sus prácticas de diligencia debidaentre bancos extranjeros que tienen pocos bienes ycarecen de relación de crédito, y los bancos extranjerosque solicitan u obtienen crédito del bancoestadounidense. Si un banco estadounidense le extiendecrédito a un banco extranjero, generalmente evaluará ladirección, finanzas, actividades de negocios, reputación,ambiente regulador y procedimientos de operaciones delbanco extranjero. Usualmente no se efectúa la mismaevaluación cuando sólo hay involucrados serviciospagados mediante aranceles, como transferenciastelegráficas o compensación de cheques. Puesto que losbancos estadounidenses generalmente proveen a losbancos extranjeros de alto riesgo servicios deadministración de efectivo sobre la base de serviciospagados mediante aranceles y les extienden crédito conpoca frecuencia, los bancos estadounidensesrutinariamente han abierto y mantenido cuentascorresponsales para esos bancos basadas en exámenesinadecuados de diligencia debida. No obstante, estos sonlos mismos bancos que deberían ser escrutadoscuidadosamente. Conforme a las prácticas actuales enEstados Unidos, los bancos extranjeros de alto riesgo enrelaciones sin extensión de crédito parecen eludir ladetección de los programas contra el lavado de dinero dela mayoría de los bancos estadounidenses.
Estos fracasos de diligencia debida han convertido alsistema de banca corresponsal de Estados Unidos en unconducto de recaudaciones criminales y de lavado dedinero para los bancos extranjeros de alto riesgo y parasus clientes criminales. De los 10 casos investigados por elpersonal del partido minoritario, se documentaronnumerosas instancias de lavado de dinero a través de lascuentas de los bancos extranjeros en bancos de EstadosUnidos, incluso:
• Lavado de recaudaciones ilícitas y facilitación del delitomediante la aceptación de depósitos o procesamiento detransferencias telegráficas de fondos de los cuales el bancoextranjero de alto riesgo sabía o debería haber sabido queestaban asociados con tráfico de drogas, fraude financierou otras actividades delictivas.
• Estafas de inversiones de alto rendimientoconvenciendo a los inversionistas a transferir fondostelegráficamente a la cuenta corresponsal para obtenergrandes ganancias y luego negándose a devolver dineroalguno a los inversionistas defraudados.
• Estafas de préstamos que requieren el pago de arancelespor anticipado requiriendo que los solicitantes de lospréstamos transfieran telegráficamente grandes aranceles ala cuenta corresponsal, reteniendo los aranceles ynegándose a emitir los préstamos.
• Facilitación de evasión de impuestos al aceptar fondosde clientes, mezclarlos con otros fondos en la cuentacorresponsal del banco extranjero, y alentar a los clientes ausar las leyes de secreto bancario y corporativo de lajurisdicción local del banco extranjero para ocultar losfondos a las autoridades impositivas estadounidenses.
• Facilitación del juego en Internet, que es ilegal bajo lasleyes de estados Unidos, al usar la cuenta corresponsalpara aceptar y transferir las recaudaciones del juego.
Permitir a los bancos extranjeros de alto riesgo y a susclientes criminales acceso a las cuentas bancariascorresponsales estadounidenses facilita el crimen, debilitael sistema financiero de Estados Unidos, representa unacarga para contribuyentes fiscales y consumidoresestadounidenses, y llena las listas de casos de lostribunales estadounidenses con procesamientos penales ydemandas civiles por las partes perjudicadas. Es hora deque los bancos estadounidenses cierren las puertas a losbancos extranjeros de alto riesgo y eliminen otros abusosdel sistema de banca corresponsal de Estados Unidos.
RESUMEN DE CONCLUSIONES
La investigación del personal del partido minoritario deluso de la banca corresponsal internacional para el lavadode dinero condujo a las siguientes conclusiones:
• La banca corresponsal estadounidense provee unaimportante puerta para que los bancos extranjerosdeshonestos y sus clientes criminales realicen lavado dedinero y otras actividades criminales en Estados Unidos yse beneficien con la protección brindada por la seguridady la solidez de la industria bancaria estadounidense.
• Los bancos de fachada, los bancos extraterritoriales y losbancos en jurisdicciones con controles débiles contra ellavado de dinero corren alto riesgo de que se los use conese fin. Debido a que estos bancos extranjeros de altoriesgo típicamente tienen recursos limitados y pocopersonal y operan fuera de la jurisdicción de sulicenciamiento, usan sus cuentas bancarias corresponsalespara realizar sus operaciones bancarias.
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• La mayor parte de los bancos estadounidenses no tienenen efecto salvaguardas adecuadas contra el lavado dedinero para escrutar y vigilar a los bancos extranjeros quecorren alto riesgo de lavado de dinero. Este problema esde larga data, extendido y continuo.
• Los bancos estadounidenses con frecuencia no tienenconocimiento de las acciones legales relacionadas con ellavado de dinero, fraude y tráfico de drogas queinvolucran a sus bancos corresponsales actuales o posibles.
• Los bancos estadounidenses tienen salvaguardas contrael lavado de dinero particularmente ineficaces cuando larelación de corresponsal no abarca servicios vinculadoscon créditos.
• Los bancos extranjeros de alto riesgo a los cuales se lesniegan sus propias cuentas corresponsales en bancosestadounidenses pueden obtener el mismo acceso alsistema financiero de Estados Unidos abriendo cuentascorresponsales en otro banco extranjero que ya tiene unacuenta de banco estadounidense. Los bancosestadounidenses en gran parte han ignorado o no hanprestado atención a los riesgos de lavado de dinerorelacionados con las operaciones de banca corresponsal"anidadas".
• En los dos últimos años, algunos bancosestadounidenses han comenzado a mostrar preocupaciónpor la vulnerabilidad de sus cuentas corresponsales allavado de dinero y están tomando medidas para reducirlos riesgos de lavado de dinero, pero esas medidas sonlentas, incompletas y no abarcan a toda la industria.
• Los bancos extranjeros con cuentas corresponsales enEstados Unidos tienen protecciones especiales deconfiscación que no están disponibles para otras cuentasbancarias estadounidenses y que presentan obstáculoslegales adicionales a los esfuerzos policiales de EstadosUnidos para confiscar fondos ilícitos. En algunos casos,los lavadores de dinero parecen estar usandodeliberadamente las cuentas corresponsales para dificultarlas confiscaciones por las autoridades, mientras que losbancos extranjeros podrían estar usando la doctrina de"inocencia bancaria" para protegerse de las consecuenciasde la supervisión inadecuada contra el lavado de dinero.
• Si los bancos corresponsales estadounidenses lescerraran las puertas a los bancos extranjeros deshonestos yescrutaran y vigilaran adecuadamente a los bancosextranjeros de alto riesgo, Estados Unidos podría cosechar
importantes beneficios al eliminar un importantemecanismo de lavado de dinero, frustrar la actividadcriminal en curso, reducir el ingreso ilícito que alimentalas operaciones bancarias extraterritoriales y negar a losdelincuentes la capacidad de depositar recaudacionesilícitas en bancos estadounidenses con impunidad y lucrargracias a la seguridad y firmeza del sistema financieroestadounidense.
RECOMENDACIONES
El personal del partido minoritario hace las siguientesrecomendaciones para reducir el uso de bancoscorresponsales estadounidenses para el lavado de dinero:
• Debería prohibirse que los bancos estadounidensesabran cuentas corresponsales con bancos extranjeros quesean operaciones de fachada sin presencia física en ningúnpaís.
• Debería requerirse que los bancos estadounidenses usenmejor diligencia debida y salvaguardas más estrictascontra el lavado de dinero, como se especifique en pautasy reglamentaciones emitidas por el Departamento delTesoro de Estados Unidos, antes de abrir cuentascorresponsales con bancos extranjeros que tengan licenciasextraterritoriales o que estén licenciados en jurisdiccionesidentificadas por Estados Unidos como no cooperativascon los esfuerzos internacionales contra el lavado dedinero.
• Los bancos estadounidenses deberían realizar revisionessistemáticas de sus cuentas corresponsales con bancosextranjeros para identificar a los bancos de alto riesgo ycerrar las cuentas con bancos problemáticos. Tambiéndeberían reforzar su supervisión contra el lavado dedinero, incluso mediante la provisión de revisionesregulares de la actividad de transferencia telegráfica yproporcionando entrenamiento a los banqueroscorresponsales para que reconozcan conducta impropia enlos bancos extranjeros.
• Debería requerirse a los bancos estadounidenses queidentifiquen a los clientes de los bancos corresponsales yse nieguen a abrir cuentas a bancos corresponsales quepermitan a bancos extranjeros de fachada o corporacionescon acciones al portador el uso de sus cuentasestadounidenses.
• Los reguladores bancarios y autoridades policialesestadounidenses deberían ofrecer mejor asistencia a los
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bancos de Estados Unidos para identificar y evaluar a losbancos extranjeros de alto riesgo.
• Las protecciones de confiscación en la legislación deEstados Unidos deberían enmendarse para permitir quelas autoridades policiales estadounidenses incauten yextingan reclamos sobre fondos lavados en la cuentacorresponsal estadounidense de un banco extranjero de lamisma manera en que se trata fondos confiscados de otrascuentas estadounidenses.
Los expertos bancarios y contra el lavado de dineroaconsejaron repetidamente al personal del partidominoritario durante la investigación que los bancosestadounidenses deberían terminar sus relacionescorresponsales con ciertos bancos extranjeros de altoriesgo, en particular los bancos de fachada. También
aconsejaron que debería escrutarse cuidadosamente a losbancos extraterritoriales y a los bancos en países consupervisión bancaria deficiente, controles débiles contra ellavado de dinero y leyes estrictas de secreto bancario.
El personal del partido minoritario cree que si los bancosestadounidenses terminan las relaciones con el pequeñoporcentaje de bancos extranjeros de alto riesgo que causanlos problemas más grandes y ajustan sus controles contrael lavado de dinero en el área de la banca corresponsal,podrán eliminar la mayor parte del problema de la bancacorresponsal a un costo mínimo. ❏
Nota: Las opiniones reflejadas en este artículo no reflejannecesariamente las opiniones o políticas del Departamento de Estadode Estados Unidos.
Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
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Está demostrado que los esfuerzos de Estados Unidos y lasorganizaciones internacionales para medir la magnitud dellavado de dinero tropiezan con dificultades. Endeclaraciones e informes al Congreso, ciertos funcionarioshan citado problemas concernientes a los datos y lametodología que hay que resolver antes de que puedanprepararse estadísticas confiables y detalladas. Entre tanto,algunos estimados que están disponibles ofrecen unamedida aproximada de las operaciones internacionales delavado de dinero. Michel Camdessus, ex director gerentedel Fondo Monetario Internacional, ha estimado que elvolumen mundial del lavado de dinero está entre 2 y 5 porciento del producto interno bruto del mundo entero, unos600.000 millones de dólares, incluso si se tiene en cuentael estimado más bajo. Desde fines de los años 80 se hanemprendido varias iniciativas para refrenar esta actividadcriminal masiva. El organismo que ha coordinado con máséxito las iniciativas internacionales contra el lavado dedinero es el Grupo de Trabajo de Acción Financiera sobreel Lavado de Dinero, o FATF (ver FATF*GAFI enhttp.//www.oecd.org/fatf/).
En 1989, la creciente preocupación que despertaba laamenaza del lavado de dinero a las institucionesinternacionales financieras y el sistema bancario movierona los líderes del Grupo de los Siete (que incluye a los jefesde estado de Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia,Gran Bretaña, Italia y Japón) a establecer el FATF. A estenuevo grupo de trabajo intergubernamental, concapacidad para trazar políticas, se le asignó laresponsabilidad de examinar las técnicas y tendencias dellavado de dinero, examinar la acción nacional einternacional previa y determinar medidas adicionalescontra el lavado de dinero. Al presente, los miembros delFATF son dos organizaciones — la Comisión Europea y elConsejo de Cooperación del Golfo — y 29 países yterritories: Alemania, Argentina, Australia, Austria,Bélgica, Brasil, Canadá, Dinamarca, España, EstadosUnidos, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hong Kong,Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, México,Noruega, Nueva Zelandia, Portugal, Reino Unido,Singapur, Suecia, Suiza, Turquía.
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
En 1990, para establecer un marco estructural mundial delos esfuerzos contra el lavado de dinero, el FATF emitió"The Forty Recommendations — Las CuarentaRecomendaciones". Hoy, ese conjunto abarcador demedidas es la principal norma internacional contra ellavado de dinero. "Las Cuarenta Recomendaciones" y las"Notas Interpretativas" cubren el sistema de justicia penaly la aplicación de la ley, el sistema financiero y suregulación y la cooperación internacional. Lasrecomendaciones establecen principios de acción yconceden a los países flexibilidad para aplicar estosprincipios de acuerdo con sus circunstancias y leyesparticulares. Aunque no es una convención internacionalobligatoria, muchos países han contraído un compromisopolítico de combatir el lavado de dinero mediante laaplicación de las recomendaciones (véase "Las CuarentaRecomendaciones" enhttp.//www.oecd.org/fatf/40Recs_en.htm).
En 2000, el FATF inició un examen general paradeterminar si las recomendaciones, revisadas por últimavez en 1996, están al día y ofrecen contramedidasefectivas. Se espera que este ejercicio de examen continúeen el 2001 y 2002. La pertinencia de las recomendacionesse observa también mediante la reunión anual de"tipologías". En este foro, expertos en aplicación de la leyy regulaciones procedentes de los países miembros delFATF y otras organizaciones internacionales discuten losmétodos de lavado de dinero que prevalecen, las amenazasque surgen y cualquier contramedida efectiva que se hayadesarrollado.
Un folleto reciente del FATF resume algunas de lasobligaciones básicas que plantean las recomendaciones yque los países necesitan poner en vigencia. Ellas son:
• Declarar delito el lavado de las ganancias procedentes decrímenes graves (Recomendación 4) y poner en prácticamedidas para decomisar y confiscar las gananciasprocedentes del crimen (Recomendación 7).
HECHOS Y CIFRAS
❏ EL GRUPO DE TRABAJO DE ACCION FINANCIERA CONTRA EL LAVADO DE DINERO
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• Requerir a las instituciones financieras que identifiquena todos los clientes, incluyendo a cualquier dueño depropiedad en usufructo, y mantengan constanciasapropiadas (Recomendaciones 10 a 12).
• Requerir a las instituciones financieras que informen alasautoridades nacionales competentes las transaccionessospechosas (Recomendación 15) y que pongan envigencia una gama abarcadora de medidas de controlinterno (Recomendación 19).
• Asegurar que haya sistemas adecuados de control y supervisión de instituciones financieras(Recomendaciones 26 a 29).
• Establecer tratados o acuerdos internacionales y aprobarleyes nacionales que permitan a los países ofrecercooperación internacional pronta y efectiva a todos losniveles (Recomendaciones 32 a 40).
El FATF evalúa el progreso logrado por los paísesmiembros en la aplicación de las CuarentaRecomendaciones, a través de un ejercicio anual deautoevaluación y un procedimiento de evaluación mutua.En la autoevaluación, cada país miembro responde uncuestionario estándar acerca de la condición de su laborde puesta en práctica. En el proceso de evaluación mutua,un equipo de cuatro expertos legales, financieros y deaplicación de la ley, seleccionados por los países miembrosdel FATF, evalúa a cada país.
Cuando se encuentra que un país no cumple con lasCuarenta Recomendaciones, el FATF aplica una serie demedidas para presionar al país miembro a fin de que hagamás estricto su sistema contra el lavado de dinero. Comoprimera medida, el miembro que no cumplimenta lasrecomendaciones debe presentar un informe de progresoen la reunión plenaria del FATF. Si se requieren medidassubsecuentes, el presidente del FATF le envía a ese paísuna carta o una misión de alto nivel. Además, el FATFpuede emitir una declaración que requiera de lasinstituciones financieras prestar atención especial a lasrelaciones y transacciones comerciales con individuos,compañías e instituciones financieras con sede en el paísque no cumplimenta. Como medida de última instancia,puede suspenderse la condición de miembro del FATFque tiene ese país.
PAISES Y TERRITORIOS NO COOPERADORES
Para estimular a que los países que no son miembros ycuyas provisiones contra el lavado de dinero soninsuficientes pongan en vigencia nuevas leyes, el FATFpresentó en 1999 un importante proyecto conocido comola iniciativa de los Países y Territorios No Cooperadores(NCCT). El primer informe importante de la iniciativa,publicado en junio de 2000, sentó los criterios paradefinir a los países y territorios no cooperadores eidentificó los NCCT específicos. Las 15 jurisdiccionescon problemas de lavado de dinero graves y sistémicosque el FATF colocó en la lista fueron: Bahamas, Filipinas,Islas Caimán, Islas Cook, Islas Marshall, Dominica, Israel,Líbano, Liechtenstein, Nauru, Niue, Panamá, Rusia, SanCristóbal y Nieves, y San Vicente (vease Review toIdentify Non-Cooperative Countries or Territories —Examen para Identificar Países o Territorios que noCooperan).
El informe urgía vigorosamente a estas jurisdicciones queaprobaran leyes y mejoraran sus reglas y prácticas tanexpeditivamente como fuera posible. Recalcaba que elFATF continuaría dialogando con los NCCT y ofreceríaayuda técnica, donde fuera apropiado, para ayudar a losNCCT a diseñar y poner en práctica sistemas contra ellavado de dinero. En los casos donde los NCCTmantuvieran sus reglas y prácticas perjudiciales, el FATFpodría emplear varias contramedidas que van desderequerir a los miembros del FATF un escrutinio másestrecho de las transacciones con los NCCT, hastaprohibir las transacciones financieras con lasjurisdicciones que no cooperan.
En cada una de sus reuniones plenarias — celebradas enseptiembre/octubre, febrero y junio — el FATF discutelos acontecimientos relacionados con su iniciativa NCCT.En la reunión de febrero de 2001, el FATF emitió uninforme de progreso sobre los 15 NCCT. El informedeclara que si bien ninguna de las 15 jurisdicciones haaprobado o aplicado todas las reformas necesarias, variasde ellas han dado pasos impresionantes en dirección demejorar sus regímenes contra el lavado de dinero (véaseProgress Report on Non-Cooperative Countries andTerritories — Informe de Progreso sobre Países yTerritorios No Cooperadores).
El informe hizo notar que las Bahamas, las Islas Caimán,las Islas Cook, Israel, Liechtenstein, las Islas Marshall yPanamá han aprobado la mayoría, sino todas las leyescorrectivas necesarias. Como cuestión de seguimiento, el
FATF les ha pedido a estas jurisdicciones que sometanplanes de aplicación de esas leyes. En su próxima reuniónplenaria de junio de 2001, el FATF examinará los planesde aplicación y discutirá un calendario para retirar de lalista de NCCT nombres de jurisdicciones. También se haprogramado para esta reunión la consideración decontramedidas destinadas a las jurisdicciones que no hanprogresado adecuadamente desde que en junio de 2000 selas identificó como no cooperadoras.
COOPERACION REGIONAL E INTERNACIONAL
Para fomentar la aplicación mundial de las normasinternacionales contra el lavado de dinero, el FATFpromueve el establecimiento de grupos regionales. Estosgrupos tienen en el FATF la condición de observadores.Los organismos regionales similares al FATF desempeñanen relación con sus miembros funciones similares a lasque realiza el FATF con sus propios miembros. Losgrupos regionales, por ejemplo, llevan a cabo evaluacionesmutuas de sus miembros y examinan las tendenciasregionales del lavado de dinero.
Los esfuerzos del FATF para adelantar los grupos einiciativas regionales en Africa y América del Sur hanllevado al establecimiento del Grupo contra el Lavado deDinero en Africa Oriental y del Sur (ESAAMLG) y elGrupo de Trabajo de Acción Financiera sobre el Lavado
de Dinero en América del Sur (GAFISUD). Otrosdestacados organismos regionales similares al FATF son elGrupo de Asia y el Pacífico sobre el Lavado de Dinero(APG), el Grupo de Trabajo Caribeño de AcciónFinanciera sobre el Lavado de Dinero (CFATF) y elComité del Consejo de Europa PC-R-EV (véase ObserverBodies and Organizations — Organizaciones yOrganismos Observadores).
La estrecha cooperación con organizacionesinternacionales es otro recurso mediante el cual el FATFconstruye una red mundial contra el lavado de dinero.Las organizaciones involucradas en la lucha contra ellavado de dinero que tienen la condición de observadorasdentro del FATF incluyen el Banco Asiático deDesarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción yFomento (BERF), el Banco Interamericano de Desarrollo(BID), el Fondo Monetario Internacioal (FMI), el Grupode Supervisores Bancarios en el Extranjero (OGBS) y laOficina de las Naciones Unidas de Control de Drogas yPrevención del Crimen (ONUCDPC). Muchas de estasorganizaciones internacionales han emprendidoimportantes iniciativas contra el lavado de dinero (véaseOther International Anti-Money Laundering Initiatives -Otras Iniciativas Internacionales contra el Lavado de Dinero). ❏
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❏ TABLA COMPARATIVA DEL LAVADO DE DINERO
Países/Jurisdicciones de Interés Primario
Alemania Grecia NauruAntigua y Barbuda Guernsey NigeriaAustralia Holanda PakistánAustria Hong Kong PanamáBahamas Hungría ParaguayBirmania India Reino UnidoBrasil Indonesia República DominicanaCanadá Islas Caimán RusiaChina Isla de Man San Cristóbal y NievesChipre Israel San VicenteColombia Italia SingapurDominica Japón SuizaEmiratos Arabes Unidos Jersey TailandiaEstados Unidos Líbano TaiwánEspaña Liechtenstein TurquíaFilipina Luxembourg UruguayFrancia México Venezuela
Fragmentos del Informe 2001 del Departamento de Estado"Lavado de Dinero y Delitos Financieros"
Cada año, funcionarios estadounidenses de las agenciasresponsables de actuar contra el lavado de dinero, sereúnen para evaluar la condición del lavado de dinero enmás de 175 jurisdicciones. El examen incluye unaevaluación del significado de las transacciones financierasen las instituciones financieras del país examinado queimplican ganancias procedentes de delitos graves, lasmedidas que se toman o dejan de tomarse para ocuparsede los delitos financieros y el lavado de dinero, lavulnerabilidad de cada jurisdicción al lavado de dinero, laconformidad de sus leyes y políticas con las normasinternacionales, la efectividad con que ha actuado elgobierno y su voluntad política de emprender las accionesnecesarias.
El INCSR 2000 (Informe sobre Estrategia del ControlInternacional de Narcóticos) asignó prioridades a lasjurisdicciones utilizando un sistema de clasificacionconsistente en tres categorías, tituladas Jurisdicciones deInterés Primario, Jurisdicciones de Interés, y OtrasJurisdicciones Observadas.
Las prioridades del INCSR se basan en varios factores, queincluyen: (1) si las instituciones financieras del paísincurren en transacciones que involucran cantidadessignificativas de ganancias procedentes de delitos graves;(2) la medida en la cual la jurisdicción es o sigue siendosiendo vulnerable al lavado de dinero, no empece susmedidas contra el lavado de dinero, si hay alguna; (3) lanaturaleza y alcance de la situación del lavado de dinero encada jurisdicción (por ejemplo, si involucra drogas u otrocontrabando); (4) los modos en que Estados Unidosconsidera que la situación tiene ramificacionesinternacionales; (5) el impacto de la situación en losintereses estadounidenses; (6) si la jurisdicción ha tomadomedidas legislativas apropiadas para atender problemasespecíficos; (7) si hay falta de licenciamiento y supervisiónde centros y empresas financieros en el extranjero; (8) silas leyes de la jurisdicción han sido aplicadasefectivamente; y (9) allí donde están involucrados interesesestadounidenses, el grado de cooperación entre el gobiernoextranjero y las agencias del gobierno de Estados Unidos.Hay aproximadamente dos docenas de subfactores quetambién se consideran.
(pag. 40)
Granada
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Países/Jurisdicciones de Interés
Albania El Salvador NiueAntillas Holandesas Eslovaquia PalauArgentina Gibraltar PerúAruba Guatemala PoloniaBahrein Haití PortugalBarbados Honduras República ChecaBélgica Irlanda RumaníaBelice Islas Cook SamoaBolivia Islas Marshall Santa LucíaBulgaria Islas Vírgenese Británicas SeychellesCambodia Jamaica SudáfricaChile Latvia Turcos y CaicosCorea Macau UcraniaCorea del Norte Malasia VanuatuCosta Rica Mónaco VietnamEcuador Nicaragua YugoslaviaEgipto
Otros Países/Jurisdicciones Observados
Afghanistán Georgia NamibiaArgelia Ghana NepalAngola Guyana NígerAnguila Irán NoruegaArabia Saudita Islas Salomón Nueva ZelandiaArmenia Jordania OmánAzerbaiyán Kazajstán Papúa Nueva Guinea Bangladesh Kenia Qatar Belarús Kirguistán SenegalBenin Kuwait Sri LankaBermuda Laos SueciaBosnia y Herzegovina Liberia SurinameBotswana Lituania SwazilandiaBrunei Macedonia TanzaniaCamerún Madagascar TayikistánCosta de Marfil Malawi TogoCroacia Maldivas TongaCuba Mali Trinidad y TobagoDinamarca Malta TunisiaEritrea Marruecos TurkmenistánEslovenia Mauricio UgandaEstonia Micronesia FS UzbekistánEtiopía Moldova YemenFiyi Mongolia ZambiaFinlandia Montserrat Zimbabwe
Mozambique
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Un gobierno (p.ej., Estados Unidos o el Reino Unido)pueden tener en sus códigos leyes abarcadoras y llevar a caboesfuerzos decididos contra el lavado de dinero, pero aun asíresultar clasificados como una jurisdicción de "InterésPrimario". En algunos casos, esta clasificación puede, en sutotalidad o en gran medida, ser función del tamaño de laeconomía de la jurisdicción. En tales jurisdicciones esprobable que el volumen del lavado de dinero seasubstancial, lo que requiere de parte del gobierno esfuerzosrápidos, continuos y efectivos contra el lavado de dinero.
Las jurisdicciones de Interés Primario recibirán de EstadosUnidos, por lo tanto, atención prioritaria. Si bien la amenazaque plantean las jurisdicciones clasificadas como de "Interés"
no es aguda, éstas también deben emprender esfuerzos paradesarrollar o mejorar sus regímenes contra el lavado dedinero. Finalmente, aun cuando las jurisdicciones en lacategoría de "Otras" no plantean una preocupacióninmediata, será de todos modos importante vigilar en ellas lasituación del lavado de dinero porque, si las circunstanciasson apropiadas, virtualmente cualquier jurisdicción, decualquier tamaño, puede convertirse en un centrosignificativo de lavado de dinero. ❏
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RECURSOS DE INFORMACION
CONTACTOS CLAVES Y SITIOS EN LA INTERNET
UNITED STATES GOVERNMENT
Financial Action Task Force on Money LaunderingFATF Secretariat - FATF/OECD2, rue Andre-Pascal75775 Paris CEDEX 16FranceTelephone: (33) 01.45.24.82.00Fax: (33) 01.45.24.85.00E-mail: [email protected]://www.oecd.org/fatf
Caribbean Financial Action Task Forcehttp://www.cfatf.org/eng/
Organization of American States/Inter-American DrugAbuse Control Commission (OAS/CICAD)
http://www.cicad.oas.org/es/Lavado/Principal.htm (Spanish)
Royal Canadian Mounted Policehttp://www.rcmp-grc.gc.ca/html/launder.htm
NON-U.S. GOVERNMENT
U.S. Department of the TreasuryFinancial Crimes Enforcement Network (FinCEN)
Office of Communications2070 Chain Bridge RoadSuite 200Vienna, Virginia 22182 U.S.A.Telephone: (800) SOS-BUCKhttp://www.ustreas.gov/fincen/border.html
U.S. Customs ServiceMoney Laundry Coordination CenterMoney Laundering Enforcementhttp://www.customs.treas.gov/enforcem/monlaund.htm
U.S. Department of JusticeCriminal DivisionAsset Forfeiture and Money Laundering Section950 Pennsylvania Avenue, N.W. Washington, DC 20530-0001 U.S.A.Telephone: (202) 514-1263http://www.usdoj.gov/criminal/afmls.html
Drug Enforcement AdministrationFinancial Investigations SectionMoney Laundering2401 Jefferson Davis HighwayAlexandria, Virginia 22301 U.S.A.http://www.dea.gov/programs/money.htm
U.S. Department of StateBureau of International Narcotics and
Law Enforcement AffairsRoom 73332201 C Street, N.W.Washington, DC 20520 U.S.A.Telephone: (202) 647-8464 http://www.state.gov/g/inl
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U.S. Congress. House. Committee on Banking andFinancial Services. Money Laundering and Financial CrimesStrategy Act of 1998. Report to Accompany H.R. 1756,105th Congress, 2d Session, Washington, D.C.:Government Printing Office, 1998.
U.S. Congress. House. Committee on Banking andFinancial Services. Russian Money Laundering. Hearing,106th Congress, 1st Session, Washington, D.C.:Government Printing Office, 1999.
U.S. Congress. Senate. Committee on GovernmentalAffairs. Permanent Subcommittee on Investigations.Report on Correspondent Banking and Money Laundering: AGateway to Money Laundering. Report prepared by theMinority Staff, 107th Congress, 1st Session, Washington,D.C.: Government Printing Office, 2001.http://www.senate.gov/~gov_affairs/020501_psi_minority_report.htm
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LECTURAS ADICIONALES SOBRE EL LAVADO DE DINERO
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U.S. General Accounting Office. Money Laundering:Oversight of Suspicious Activity Reporting at Bank-AffiliatedBroker-Dealers. Washington, D.C.: GAO, 2001.
Williams, B. Frederic and Frank D. Whitney. FederalMoney Laundering: Crimes and Forfeitures. Charlottesville,Virginia: Lexis Law Publishing, 1999.
Woods, Brett F. The Art and Science of Money Laundering:Inside the Commerce of the International NarcoticsTraffickers. Boulder, Colorado: Paladin Press, 1998.
Perspectivas Económicas • Periódico Electrónico del Departamento de Estado de Estados Unidos • Vol. 6, No. 2, Mayo de 2001
PerspectivasPerspectivasEconómicasEconómicas
Volumen 6 Publicación Electrónica del Departamento de Estado de Estados Unidos Número 2
LA LUCHA CONTRA EL LAVADO DE DINERO• Las Consecuencias del Lavado de Dinero y el Delito Financiero
• Normas y Cooperación Internacionales en la Lucha contra el Lavado de Dinero
• Aplicación de las Leyes sobre Lavado de Dinero: el Rastreo del Dinero
• Cómo Lograr una Respuesta Sostenida al Lavado de Dinero
Mayo de 2001
