Perspectivas Del Estado

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PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DENUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ:Una revisión panorámica de las políticaspromotoras del crecimiento económico*

Miguel Pisfil CapuñayUNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

[email protected]

* Basado en la tesina del mismo título presentada por el autor en octubre del 2005 para obtener el grado demáster en Gerencia Pública para Directivos Iberoamericanos, posgrado organizado para el Perú por laFundación Internacional para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), de España,en convenio con la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú y la Universidad ESAN, con apoyoeconómico de la Agencia Española de Cooperación Internacional.

Resumen

En este ensayo se pretende hallar elementos fácticos y sistematizar lineamientos teóricos que aportena la comprensión de la relación consustancial entre el Estado –con sus instituciones– y la sociedadcivil, así como proporcionar algunas luces sobre el divorcio total que existe entre estos dos estamentosen las dimensiones social y política. En particular, se busca sistematizar las principales políticas públicasque guardan estrecha relación con el crecimiento económico, identificar cuáles se ejercitan conineficiencia y cuáles con eficiencia en la asignación de los recursos públicos, reseñar algunas experien-cias latinoamericanas de implantación exitosa de políticas públicas y delinear para nuestro país políticasnuevas que tengan por meta promover un esfuerzo social articulado en pos de la estructuración de unaestrategia nacional de desarrollo productivo. Dado su alto impacto en lo social y en lo económico,estas nuevas políticas se convertirían en pivotes de las tradicionales (sectoriales y sociales).

Palabras clave: Estado, políticas públicas, eficiencia, innovación, desarrollo tecnológico,empresarialidad, afianzamiento institucional.

Abstract

The purpose of this study is finding factual elements and systematizing theoretical guidelineswhich contribute to the understanding of the circumstantial relationship between the State –withits institutions– and civil society, as well as shedding light on the total separation existing betweenthese two groups in social and political contexts. Particularly, we have tried to systematize theprincipal public policies which have a close relationship with economic growth, identify whichwork efficiently or not in allocating public resources, report on some Latin-American experienceson the successful implementation of public policies and outline new policies for our country whichaim at promoting an articulated social approach for the structuring of a national strategy forproductive development. Given its high impact in both social and economic fronts, these newpolicies shall become pivots for the traditional policies (sectorial and social).

Key words: State, public policies, efficiency, innovation, technological development, entrepre-neurship, institutional strengthening.

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1. Teoría: políticas públicas ycrecimiento económico

1.1. El modelo weberiano deadministración pública y elparadigma posburocrático

El concepto de organización burocrática(«racional-legal») desarrollado por MaxWeber, el padre de la sociología moder-na, es uno de los primeros y más influ-yentes aportes del pensamiento europeoal management. En 1918, en su obra Eco-nomía y sociedad, Weber formuló el con-cepto de organización burocrática, cuyasprincipales características estructurales sepueden resumir en:

a) Una jerarquía de autoridad estableci-da con exactitud.

b) Un sólido sistema de líneas verticalesde comunicación que han de ser ob-servadas.

c) Una división reglamentada del traba-jo y basada en la especialización.

d) Un sistema de reglas y principios queestablece los derechos y deberes detodos los miembros de la organización.

e) Un sistema de formas de procedimien-to exactamente definidas para la rea-lización de las tareas.

De acuerdo con el modelo weberianode organización burocrática, la adminis-tración pública se concibe como un orga-nismo con elevada capacidad de adecua-ción, rapidez de acción, precisión, fideli-dad a las normas y efectividad en la ac-ción administrativa. La burocracia basa-da en estos principios y con los criteriosde rendimiento y antigüedad goza de unaadecuación funcional óptima; se dice queposee las características estructurales pro-pias de una maquinaria pública jerárqui-ca y de perfecta sincronización interna,

dotada de una muy competente plantillade servidores, cuya selección se basa ensu cualificación y méritos.

Sin embargo, algunos autores sostie-nen que la combinación entre la sujeciónestricta a las normas, la total dependenciajerárquica y las competencias estrictamen-te establecidas que caracterizan al «para-digma burocrático» origina una disminu-ción de la capacidad de adaptación y deinnovación de la organización burocráti-ca. Se reconoce que para contextos degrandes cambios sociopolíticos este tipode organización resulta rígida, lenta y has-ta ineficaz.

Por esta razón, muchos países buscanresolver estas limitaciones mediante ajus-tes administrativos; esto es, diseñandoestructuras más planas, sin tantos nivelesorgánicos de decisión (no más de dos), oapelando a la delegación de competencias.

Conforme a la tradición estatal del ca-pitalismo de Occidente, las acciones delEstado de Bienestar se orientan a la regu-lación del ciclo económico y se sustentanen una organización y gestión de corte esen-cialmente weberiano. En largos periodos dela historia, el sector público peruano fun-cionó con los principios señalados porWeber, los que se resumen en el cuadro 1.

En general, los procesos de crítica alviejo paradigma burocrático y de reformainstitucional se han basado en tres tiposde consideraciones: ideológicas (el Esta-do inhibe toda iniciativa individual), decarácter político (la producción de bienespúblicos está dictada por los productoresy no por los intereses de los ciudadanos,que son los consumidores) y de cuestio-namiento a las grandes estructuras jerár-quicas para adaptarse con eficiencia a los

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procesos de transformación tecnológica yeconómica de las últimas décadas.

En nuestro país, durante la década delnoventa, la conjunción de estos elemen-tos de presión (con fuerte acento ideoló-gico) más la exagerada discrecionalidadpolítica (del Ejecutivo, de los legislado-res y hasta de los altos niveles de la buro-cracia estatal) terminaron por desvirtuarla naturaleza de la organización pública,y muchos componentes centrales de estemodelo fueron arrasados por la ola anties-tatal de la época.

Debe destacarse que desde los añosnoventa se ha dado impulso al ejerciciodel rol regulador del Estado conforme alprincipio de reglas, es decir, orientado porun nuevo enfoque que pone énfasis en elejercicio de la función reguladora de lasprácticas de los agentes económicos uti-lizando mecanismos de mercado. Ellocomo consecuencia de la masiva privati-zación de los activos públicos, del fomen-

to de la libertad de empresa y de la nece-sidad de aplicar técnicas universales de re-gulación a los monopolios naturales ori-ginados por las olas privatizadoras. Esterol regulador, sin embargo, no ha resul-tado más que un esfuerzo renovado porhacer lo mismo. Si bien se ejercen las po-líticas reguladoras con nueva óptica, estoes, buscando impactos sobre la eficien-cia, con más transparencia y con un siste-ma institucional impecable por la profe-sionalidad de su burocracia, esta funciónno deja de tener relación con un conjuntode políticas orientadas siempre a enfren-tar los problemas económicos, socialesy políticos de corto plazo.

Como veremos enseguida, en el Perúpersiste una situación de crisis política yde frágil institucionalidad que rodea laspolíticas públicas y obligará al Estado ahacer un giro sustancial en su funcionali-dad, mediante el ejercicio de nuevas polí-ticas públicas cuya trascendencia apuntemás allá del corto plazo. Ello exigirá una

Perspectivas del Estado en el ejercicio de nuevas políticas públicas en el Perú

Cuadro 1. Tipos de administraciones públicas

El paradigma burocrático

1. Interés público.

2. Eficiencia.

3. Administración.

4. Control.

5. Funciones, autoridad y especializaciónestructural.

6. Justificación de costos.

7. Responsabilidad impuesta.

8. Reglas y procedimientos.

9. Sistemas administrativos.

El paradigma posburocrático

1. Valorar los resultados para los ciudadanos.

2. Calidad y valor.

3. Producción.

4. Adhesión a las normas.

5. Identificar misiones, servicios y resultados.

6. Valor de la prestación.

7. Construir responsabilidad y prestar atención alos recursos humanos.

8. Comprometerse con los problemas e innovar.

9. Introducir el mercado, la elección, los incenti-vos y la evaluación.

Fuente: Brugue. Gestión pública y democracia . Citado por Manuel Pinto en su material de clase: La modernización de lasadministraciones públicas; por un nuevo modelo de administración pública. ESAN, diciembre del 2004.

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transformación de los roles del Estado oal menos un nuevo énfasis en la prácticade aquellos que ejerce con deficiencia y,consecuentemente, demandan una trans-formación de su sistema de administraciónpública; en general, de todo el macropro-ceso de hacer la cosa pública.

1.2. Las políticas públicas

Se dice que las políticas públicas consti-tuyen:

... el vector que sintetiza el conjunto deproposiciones, decisiones y operacionesdinámicas e interdependientes entre acto-res políticos, sociales e institucionales, através de las cuales se busca desde el go-bierno imprimir un determinado rumbo ala sociedad y el Estado que se gobiernan(Medellín Torres, 1997).

Oszlak y O’Donnell (1976), de otrolado, definen las políticas públicas como:

... un conjunto de reacciones y omisionesque manifiestan una determinada modali-dad de intervención del Estado en relacióncon una cuestión que concita la atención,interés o movilización de otros sectores dela sociedad civil.

Sin embargo, según el enfoque del ré-gimen político, las políticas públicas ad-quieren una doble connotación. Por unaparte, desde una perspectiva macro laspolíticas públicas se definen como el ras-go gubernativo de todo régimen político,es decir, se conciben como el recurso através del cual la función gubernativa haceque la interacción orgánica entre el Esta-do, el régimen político y el aparato esta-tal se exprese y cumpla dentro de un or-den establecido. Por otra parte, desde unaperspectiva micro las políticas públicas se

definen como un curso de acción guber-nativa a través del cual los gobiernos ha-cen que la interacción orgánica entre elEstado y la sociedad se exprese y cumplacon un propósito definido.

1.2.1. Las políticas públicas y laestructuración de políticas públicas

Las preocupaciones por las políticas pú-blicas se han enmarcado en dos grandesvertientes interpretativas: en la acción yen la racionalidad. En el primer caso, losestudios, análisis y diseños orientados ala acción suponen que existe una plausi-ble correlación entre el conocimiento dela acción y la mejora de las actuacionesgubernamentales. De modo que se difun-de la creencia de que los expertos tienenla tarea de contribuir al funcionamientodel sistema, no a su cuestionamiento ni aun conocimiento que no sea práctico acorto plazo. El segundo enfoque privile-gia los problemas que surgen en torno almayor o menor grado de racionalidad queexiste en la formación y trazado de laspolíticas públicas. Se desprende que es-tas políticas están regidas por una cons-trucción secuencial directa del tipo fines-medios-producto-impactos o bien que lostrazados de políticas se rigen por una ac-titud más incrementalista, basada en unarelación ensayo-error.

Conforme a Medellín Torres (1997:1-2), debemos apuntar que las experienciasde reformas estructurales y de redimen-sionamiento del Estado en América Latina:

… han sido escenario para la incorpora-ción de nuevos contenidos en las políticaspúblicas: en su función estratégica, laspolíticas públicas definen los parámetrosy las modalidades de interacción entre lopúblico y lo privado; concretan las condi-


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ciones para traducir los principios de fle-xibilidad y autonomía en ejes de una ac-ción pública selectiva, eficaz y eficiente;definen cuáles son los asuntos que alcan-zan el rango de interés público, para serincluidos en la agenda de gobierno; y des-criben los niveles de homogeneidad y ar-monía que rigen la gestión integradora delos mercados y las economías nacionales.En su condición institucional, las políti-cas públicas no solo expresan la particu-lar configuración de las estructuras, fun-ciones y procedimientos que rigen al Es-tado y a las organizaciones públicas, sinoque también revelan la particular dinámi-ca conflictiva en que se desenvuelve laacción pública. En su relación con las es-tructuras políticas, las políticas públicasexpresan tanto una particular movilidad delas fuerzas políticas, con una dinámica es-pecífica de incorporación o exclusión (po-lítica, económica y social) de los ciudada-nos con respecto a los asuntos del Estado.Y en su relación con la sociedad civil, laspolíticas públicas se constituyen en un po-deroso instrumento de comunicación.

Asimismo, los especialistas sostienenque la estructuración de las políticas pú-blicas depende, entre otros factores, de lacentralidad del régimen político y de lafunción gubernamental. El primer factorpermite una aproximación más precisaa los problemas de consistencia y persis-tencia de la democracia, mientras el se-gundo permite dimensionar la capacidadestructural del Estado para producir losresultados que la sociedad le reclama.

Cuatro grandes razones justifican lacentralidad del régimen político en el con-junto de relaciones Estado-aparato esta-tal-sociedad. En primer lugar, el régimenpolítico es la instancia que le confiere cor-poreidad e identidad a la idea abstracta de

Estado, bajo la forma de aparato estatal.En segundo lugar, el régimen político leconfiere organicidad y orden al conjuntode relaciones que se entretejen en tornoal Estado y la sociedad. Define e imprimeun determinado sentido normativo y con-tenido valorativo a las relaciones socia-les. En tercer lugar, el régimen políticopermite que el Estado se proyecte comoun generador de orden interno y externo,es decir, de consistencia y unicidad de lasinstituciones y de la sociedad, respectiva-mente. En cuarto lugar, el régimen políti-co constituye la instancia a través de lacual el Estado confiere poder y autoridadformal a los gobernantes para tomar lasdecisiones; define competencias paracomprometer, asignar y aplicar los recur-sos públicos; finalmente, establece loscontroles y fija las modalidades y los már-genes de participación de los actores ciu-dadanos y comunidades en las decisionesy en la fiscalización de la acción pública.

En el caso del Perú, las políticas pú-blicas deben ser analizadas en el contextode una precariedad política evidente y unainformalidad institucional generalizada,que tipifica una forma particular de estruc-turar políticas públicas en países de frágilinstitucionalidad.

Medellín Torres (2004) sostiene que lapolítica pública en países con problemasde poca autonomía gubernativa, comoel Perú, se caracteriza por: a) una resis-tencia institucional a la planeación y laevaluación de las políticas públicas, b) ladesconexión entre los procesos de planea-ción y los de presupuestación, c) la pre-valencia de rígidos sistemas de control queobstaculizan la acción gubernamental,d) una excesiva concentración del podery la usurpación de funciones en favor deunas determinadas entidades y organismos


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públicos, e) inestabilidad en los altos car-gos ministeriales, que se expresa en altainestabilidad de las políticas públicas, yf) una tendencia a elaborar las agendas pú-blicas en función de los deseos de quiengobierna.

Aquí, el Estado y el gobierno no soncapaces de mantener la unidad del poderpolítico institucionalizado ni la unidad deacción de sus instituciones. Están muy le-jos de aplicar modelos del tipo Escuela deDiseño o similares1.

La estructuración de las políticas pú-blicas se define como el proceso median-te el cual un gobernante busca que las in-tenciones del gobierno adquieran y pro-yecten las formas, relaciones y significa-dos gubernativos sobre las institucionesy la sociedad que gobierna. La estructu-ración de las políticas comprende dosgrandes momentos: la formación de laspolíticas y el trazado de las políticas.

La formación de las políticas da cuen-ta de los distintos elementos y factores queintervienen para que una decisión políti-ca se produzca y tenga una dirección biendeterminada. El trazado de las políticascomprende el trayecto que va desde la for-malización de la decisión política y su tra-ducción en un enunciado de política pú-blica hasta su despliegue espacial (verMedellín Torres 2004: 34).

1.2.2. La evaluación de políticaspúblicas

La evaluación es la valoración sistemáti-ca de la operación y los resultados de unprograma o política por medio de su com-paración con un conjunto de estándaresexplícitos o implícitos que contribuyena su mejora. Además, es interactiva contodos los procesos y momentos del ciclode las políticas, como lo muestra la fi-gura 1.


1. Sin embargo, tampoco se sostiene la tesis queexagera la desarticulación de las facetas delproceso de políticas públicas, como ocurre en

el llamado modelo «cesto de la basura» de Mi-chael Cohen, James March y Johan Olsen(1972), citados por Eugenio Lahera (2004).

Figura 1El ciclo de la política pública

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En ese sentido, puede hacerse:

a) Evaluación de la conceptualización ydel diseño de los programas.

b) Evaluación de la implementación delos programas.

c) Evaluación de la eficacia o impacto delos programas.

d) Evaluación de la eficiencia de los pro-gramas.

La medición de los impactos de laspolíticas públicas no resulta conceptual-mente fácil, como la comprensión de loscambios que ejerce una variable indepen-diente (en este caso la política estatal) ensu relación con un conjunto de variablesindependientes.

Si las políticas estatales son parte de unproceso social tejido alrededor de cuestio-nes, y si a él concurren políticas de acto-res privados que pueden tener gran pesosobre el curso de acción seguido por loseventos estudiados, el tema de los impac-tos se complica enormemente. Dado Xcambio en cierta característica Z, ¿qué pro-porción de ese cambio podemos atribuir-lo causalmente a políticas estatales, a po-líticas privadas y a otros factores ajenos aunas y a otras? Oszlak (1981).

Es el caso de la política comercial delos últimos años, cuyo éxito descansa fun-damentalmente en las favorables condi-ciones del mercado internacional y en laexitosa incursión de los productores pri-vados corporativos y emprendedoresantes que en el diseño y la implementa-ción de una política comercial activa eintegradora (que incluya políticas especí-ficas de promoción de las exportaciones:cambiarias, crediticias y/o arancelarias)desde el sector público, como veremos enla sección 3.

En nuestro país, puede simplemente nohaber evaluación de políticas públicas enla mayor parte de la actividad pública, conlo que la pérdida de eficiencia y efectivi-dad potencial es enorme. De hecho hayun nivel de evaluación parcial ad hoc pararesultar coincidente con una opción ele-gida de antemano, pero no como un pro-ceso de evaluación interactiva2. Más aun,se evalúan políticas de menor trascenden-cia en vez de las más importantes y com-plejas; o la evaluación que se hace no seconecta con el ciclo, para retroalimentarla política pública, ni tampoco se articulacon las políticas sectoriales vinculantes.

1.3. Las políticas públicas yel crecimiento económico

Conforme a los procesos histórico-socia-les, se dice que las políticas públicas ejer-cen un rol de primer orden en el creci-miento económico de las naciones. Enparticular, para este estudio interesaevaluar dos variables determinantes de lasenda del crecimiento: el fomento y la pro-tección de las innovaciones, y la promo-ción e implantación de una red de infra-estructura productiva. Por un lado, el roltutelar de los derechos de propiedad y deun sistema de patentes y, por otro lado, lavigencia de un sistema de infraestructuracuya capacidad se adapte adecuadamenteal impulso del proceso inversor privado(corporativo y emprendedor) destacan


2. Entendemos por evaluación interactiva el «pro-ceso de investigación participativa que analizala organización, el funcionamiento y desarro-llo de un programa en relación con sus objeti-vos, las expectativas de los participantes y losresultados obtenidos. Ella está basada en lainteracción directa o indirecta de los usuariosde los programas, de estos con los técnicos yde los técnicos con los directivos» (Lahera,2004: 23).

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entre las políticas activas que ejercen lasinstituciones del Estado con miras al de-sarrollo económico.

1.3.1. La innovación, patentes yrol tutelar del Estado

Tanto las innovaciones como los derechosde propiedad intelectual poseen una rela-ción unidireccional, en el sentido en queno pueden existir innovaciones sin dere-chos de propiedad definidos por el Esta-do. Es decir, el proceso innovador de unacolectividad, entendido como un procesoininterrumpido de conocimientos, imagi-nación, innovación, propiedad intelectualy solución en forma de productos mejo-rados y nuevas tecnologías, es un pode-roso impulsor del desarrollo.

Como bien precisa Benavides (1998),la innovación es un proceso cuyo fin últi-mo es obtener nuevos productos y/o pro-cesos productivos –en ocasiones tambiénnuevas tecnologías–. Por su parte, la tec-nología refleja un conjunto de técnicasindustriales susceptibles de ser aplicadasa un proceso productivo. Más allá de lastécnicas industriales, la innovación pue-de consistir en la creación de algo másliviano –como añadir una nueva funcióna un producto con la tecnología existente,por ejemplo– o, por el contrario, puedeimplicar cambios más profundos basadosen avances científicos y tecnológicos. Eneste último caso se habla de innovacióntecnológica.

Como sabemos, el enfoque schumpe-teriano de la innovación distingue dosmodelos: el primero, conocido comoSchumpeter Mark I (1911) o de destruc-ción creativa, introduce la noción del em-presario innovador, creador de su propiaempresa, que utiliza el conjunto de cono-

cimientos ya existentes para introducir unainnovación en el mercado. El innovadorprecipita la obsolescencia y declive de lasempresas existentes y goza de un periodode monopolio (de ganancias supranorma-les) que termina con la entrada de imita-dores. El segundo modelo, SchumpeterMark II (1939) o de acumulación creado-ra es el caso de un régimen tecnológicoen donde la innovación pasa a conver-tirse en una actividad sistemática delas empresas grandes, con capacidad dedestinar recursos a la investigación ydesarrollo (I & D), y el mercado tiendea presentar un índice de concentraciónelevado. En ambos casos, el proceso in-novador se convierte en una fuerza endó-gena sui géneris.

Con relación al ciclo tecnológico (verfigura 2), Carlota Pérez (2003) sostiene:

Después de que una innovación radical dalugar a la aparición de un nuevo productocapaz de crear una nueva industria, hay unperíodo inicial en que se registran más in-novaciones y una optimización, que traeconsigo la aceptación del producto en elsegmento correspondiente del mercado. Lainteracción con el mercado pronto deter-mina la dirección de las mejoras, definien-do a menudo un diseño dominante; a par-tir de aquí, y a medida que crecen los mer-cados, se registran innovaciones incremen-tales sucesivas para mejorar la calidad delproducto, la productividad del proceso yla situación de los productores en el mer-cado. Al final se llega al pleno desarrolloo madurez, cuando una inversión adicio-nal en innovaciones produce rendimientosdecrecientes. Según la importancia quetenga el producto, todo el proceso puededurar unos pocos años o varios decenios.En este último caso, las «mejoras» suelencomportar una sucesión de modelos.


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De otro lado, interesa destacar la in-novación como un proceso de aprendiza-je dinámico que a partir de un nivel deconocimiento inicial crea nuevo conoci-miento y lo irradia a los productos y pro-cesos productivos de la empresa; por logeneral, sobre la base del proceso learningby doing, sugerido por Arrow (1962), olearning by using, de Rosenberg (1979),o learning by failing, desarrollado porMaidique y Hayes (1984).

En general y de modo abreviado, po-demos señalar que el proceso de innova-ción tecnológica tiene las siguientes ca-racterísticas:

a) Es de naturaleza continua.

b) Está sujeto a condiciones históricas, esdecir, su evolución depende de su tra-yectoria pasada (path dependency).

c) Es irreversible, en la medida en quelos mecanismos de retroalimentaciónfortalecen su vigencia en detrimento

de otras opciones tecnológicas suce-dáneas.

d) Está asociado a la incertidumbre detres tipos: la técnica, la del mercado yla del futuro.

1.3.2. Inversión en infraestructuray crecimiento

Las redes de infraestructura constituyenun elemento vertebrador de la estructuraeconómica de los países y de los mer-cados, así como de los mecanismos dearticulación con la economía mundial, alhacer posible la materialización de losflujos de comercio. Destacan las infraes-tructuras de transporte, de energía y decomunicaciones y las redes de agua pota-ble y de saneamiento.

Las inversiones en infraestructura con-tribuyen al crecimiento del producto eimpactan sobre cuatro aspectos del desa-rrollo económico en los espacios territo-

Figura 2. Evolución de una tecnología(trayectoria tecnológica)

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riales donde se realizan: la estructura decostos de las empresas, la productividadde los factores, la conectividad y accesi-bilidad territorial, y el bienestar generalde la población.

En armonía con las implicancias de lasteorías del crecimiento económico, soste-nemos como Rozas y Sánchez (2004: 62)que:

... la provisión de infraestructura básica esun factor diferencial clave en la explica-ción de las brechas de crecimiento: la re-ducción en los costos de transporte, ener-gía, telecomunicaciones y otros, y la me-jora en las características de operación encada actividad permiten a los agentes eco-nómicos un acceso más eficiente a losmercados de insumos y productos, y re-ducen en consecuencia los costos de tran-sacción. Esto hace posible reorganizar laestructura industrial, aumentar la produc-tividad de los factores e incrementar laproducción. A la vez estas diferencias pro-ducidas en la forma que un aumento de lainfraestructura se traduce en mejoras de laproductividad se explican por las diferen-cias existentes en la calidad de las presta-ciones y su entorno institucional.

Sin embargo, la relación estimada en-tre infraestructura y crecimiento no es li-neal: el efecto positivo de las inversionesen infraestructura sobre el crecimiento esdecreciente. Ello sugiere que las inversio-nes en ampliación de redes de infraestruc-tura deben acompañarse de otras medidas,por lo que se desprende que existen con-diciones necesarias distintas de las con-diciones suficientes para que una mejoraen la infraestructura física apoye eficaz-mente el crecimiento económico. Esta ca-racterística es de singular importancia parael diseño e implementación de políticas

de Estado. En efecto, el impacto de lasinversiones en infraestructura sobre el cre-cimiento dependerá de su articulación conotros factores, tales como el grado de de-sarrollo del capital humano, la dotaciónde recursos humanos y el acceso al finan-ciamiento y a la tecnología, entre otros.La cantidad, calidad y eficiencia de losservicios de infraestructura estarán deter-minadas por la interacción de los compo-nentes esenciales de los mercados del sec-tor: infraestructura física, condicionescreadas por las políticas sectoriales, regu-lación de la actividad y características delos mercados. Este enfoque será de mu-cha utilidad para el estudio de los impac-tos de las políticas sectoriales pesquera,agroindustrial y de concesiones foresta-les que se verán en la siguiente sección.

2. El estado actual de las políticaspúblicas en el Perú

2.1. Algunos supuestos de análisis

En general, las siguientes premisas deli-mitan una política pública:

a) Una política pública es siempre unproceso de acción y se configura comoun proceso de procesos.

b) Es una construcción analítica y se es-tructura a través de la conexión de unámbito de problemas, de necesidades y/ode oportunidades, de un lado, y la ac-ción (real o potencial) de una o variasinstancias de gobierno, por otro lado.

c) Las políticas son públicas (no priva-das), pueden serlo por inacción de al-gunos gestores, y también incluyen asus contrarias, a las antipolíticas, laspolíticas cuyos resultados o impactoreal son opuestos al resultado o impac-to deseado.

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d) Nunca parte de cero –es herencia dela acción o inacción del pasado– nipuede considerarse ajena a la influen-cia de otras políticas.

De otro lado, siguiendo a Lahera(2004), debemos apuntar que las políticaspúblicas de excelencia tienen las siguien-tes características:

a) Fundamentación amplia y no solo es-pecífica (la idea central y la ruta).

b) Estimación de costos y de alternativasde financiamiento.

c) Factores para una evaluación de cos-to-beneficio social.

d) Beneficio social marginal comparadocon el de otras políticas (las priorida-des).

e) Consistencia interna y agregada (vin-culación con otras políticas).

f) De apoyos y críticas probables (polí-ticas, corporativas, académicas).

g) Oportunidad política.

h) Lugar en la secuencia de medidas per-tinentes (¿qué es primero?, ¿qué con-diciona qué?).

i) Claridad de objetivos y funcionalidadde los instrumentos.

j) Indicadores (costo unitario, economía,eficacia, eficiencia).

Las políticas públicas de excelenciaincluyen tanto el aspecto político como suorigen, objetivo, justificación o explica-ción pública, y deben estar enmarcadas enun amplio proceso de participación, evi-tando el sesgo de los actores públicos ha-cia la tecnocracia o el populismo.

Aún la excelencia formal de las polí-ticas públicas no es una garantía respectode la corrección de sus contenidos sustan-

tivos, los que pueden terminar siendo per-fectamente equivocados o inconsistentescon los mecanismos propuestos o las so-luciones definidas por las mismas políti-cas. De hecho, las políticas públicas ha-bitualmente son un second best respectode una política óptima en lo sustantivo, laque puede no existir.

Estos elementos conceptuales son deimportancia en la revisión de los princi-pales avances en materia de políticas pú-blicas en nuestro país, donde, como he-mos sostenido antes, persisten serios pro-blemas de inconsistencia, insuficiencia derecursos públicos comprometidos y bajoimpacto social, en especial en educacióny salud.

2.2. Las políticas públicas sectorialesmás relevantes

Compartimos la idea de Lahera (2004)cuando sostiene que:

... una política pública de excelencia co-rresponde a aquellos cursos de acción yflujos de información relacionados con unobjetivo político definido en forma demo-crática; los que son desarrollados por elsector público y, frecuentemente, con laparticipación de la comunidad y el sectorprivado. Una política pública de calidadincluirá orientaciones o contenidos, instru-mentos o mecanismos, definiciones o mo-dificaciones institucionales, y la previsiónde sus resultados…

En esta línea de análisis, podemos sos-tener que las políticas públicas de este tipoen el Perú son escasas y la mayor parte seconcentran en las políticas económicas(fiscal, monetaria, cambiaria y crediticia),que son las que mejor funcionan actual-mente por la complejidad técnica de estos


ámbitos de la acción pública, la elevadaespecialización de su burocracia y pormantener la mayor independencia respec-to de la discrecionalidad política (distan-tes de los afanes de política del Ejecutivoy del Legislativo); asimismo, por las ex-ternalidades positivas que el buen rumbomacroeconómico de los últimos años hacausado en la administración tributaria(Sunat). Excepcionalmente, se encuentranalgunos ejemplos de excelencia en secto-res con cierto expertise en proyectos ma-croeconómicos y sociales de amplio alcan-ce y que cuentan con asistencia financie-ra y técnica de organismos internaciona-les, como los programas de salud mater-no-infantiles, los programas de reformajudicial (a pesar de su escaso impacto so-cial), los programas de reforma educativa(aunque de baja eficacia, escasa difusiónde sus logros y magros resultados en elámbito continental). También deben des-tacarse los proyectos participativos delPrograma de Caminos Rurales del Minis-terio de Transportes y Comunicacionescon más de 600 microempresas de man-tenimiento vial (con reconocimiento delBanco Mundial por su excelencia en lagestión del proyecto) y algunos programasde alcance social dirigidos por organismosinternacionales y el Ministerio de la Mu-jer (ver cuadro 2).

Los resultados de las políticas de edu-cación y de salud en el ámbito de la ges-tión pública entre países de América delSur se muestran en la figura 2 , con baseen el informe: Estado de la poblaciónmundial 2005, del Fondo de Población delas Naciones Unidas. Nuestro país ocupael penúltimo lugar en materia de salud,alfabetismo y educación primaria, pese ala mejora en la gestión sectorial alcanza-da en los últimos tres años.

Mientras Colombia asigna el 6,7 porciento del PBI al gasto en salud pública,nuestro país destina solamente el 2,2 porciento del PBI3. La esperanza de vida alnacer sigue siendo baja (73%) y la tasa demortalidad infantil (31 por cada 10 mil)ha bajado con relación a la década delnoventa; empero, es la más alta despuésde Paraguay y Bolivia.

Persisten los problemas sistémicos eneducación y las desigualdades de géneroy de índole espacial (rural-urbano), expre-sadas por las diferencias notables en lastasas de analfabetismo –más altas en mu-jeres y en la población rural–, así comoen la insuficiencia de recursos públicos(apenas el 2,8% del PBI). El Perú es la se-gunda de las naciones latinoamericanasque menos invierte en el fomento de lacalidad del capital humano vía el conoci-miento y el aprendizaje.

Estos casos de políticas públicas –ensalud y educación– muestran con elocuen-cia la falta de visión y estrategia del Esta-do, la existencia de una agenda pública sinordenamiento de jerarquías vitales para laacción, y la insuficiencia de la logística y

3. En su estudio «La carga económica de la en-fermedad diarreica aguda en niños menores de3 años en localidades de la sierra y selva delPerú», José Arca Vera estimó –con base en untrabajo de campo aplicado en tres localidadesde pobreza extrema representativas de estas re-giones– que el 64% de la carga económica parael tratamiento de la enfermedad diarreica agu-da es cubierta por la población, mientras el res-tante 36% corresponde a los centros hospitala-rios públicos, lo cual revela no sólo problemasde equidad y eficiencia, sino también de soli-daridad y universalidad en la gestión de losrecursos públicos destinados a la salud. (Tesisde magíster en Economía de la Salud, UNMSM,2004).

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Perspectivas del Estado en el ejercicio de nuevas políticas públicas en el Perú 41

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Fuente: Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2005.

Figura 3Perú: Indicadores de salud y educación en relación con otras naciones de América Latina

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los recursos burocráticos gestores de lasalud y la educación4. Sin embargo, de-bemos destacar que, según observacionesde Patricia Arregui, experta de Grade, lasbrechas se están acortando desde 1998,pues se ha registrado una mayor perma-nencia de los estudiantes en primaria aleliminarse la repetición del primer año,que era el factor que determinaba la esta-día (o explicaba la deserción) de muchosniños en las escuelas públicas.

En otros ámbitos de las políticas pú-blicas prima la agenda institucional o po-lítica sobre la agenda sistémica, por la ur-gencia de atender problemas a punto decausar un estallido social o por la presiónde grupos sociales de interés, lo que con-figura un proceso de decisión política debaja autonomía gubernativa, dada la altadiseminación del poder y la existencia demicropoderes5.

2.3. Evaluación de la política derecursos naturales: política forestal

El Perú cuenta con un elevado potencialde recursos productivos y con caracterís-ticas geoeconómicas únicas que le pro-porcionan ventajas naturales para la ex-plotación y el comercio de variedades ycalidades de productos transables de ele-vados estándares internacionales. A laconsistencia de las políticas de estabili-zación (control inflacionario, disciplinafiscal y monetaria, regulación con reglasde mercado) se han añadido resultadoscomerciales significativos: desde 1979 y1990 no se registraba un saldo de expor-taciones netas favorable al país (1,2 porciento del PBI en el 2004). Esto se ha lo-grado como consecuencia de las condicio-nes ventajosas en el mercado mundial dematerias primas, así como por el esfuerzoinversor del sector privado y la laborpromocional de instituciones públicas(Ministerio de Comercio Exterior, ProIn-versión, PromPerú) y agentes privados(Asociación de Exportadores, SociedadNacional de Industrias, Sociedad de Mi-nería, etcétera). En los últimos años lasexportaciones de bienes se incrementaronnotablemente, no sólo de recursos prima-rios (minería, pesca, agricultura), sinotambién de productos naturales con altovalor agregado, principalmente agroindus-triales, lo que delinea una senda de creci-miento sostenidamente alto para el media-no y largo plazo, proceso en el que parti-


4. Con un enfoque más integral, empero, compar-timos la evaluación de la gestión de la saludpública del doctor Uriel García (prestigioso exministro de Salud) cuando sostiene:

El ejemplo paradigmático de la patología de lapobreza en el Perú es la tuberculosis. Nuestropaís, según la Organización Mundial de la Sa-lud, tiene un excelente programa de lucha anti-tuberculosis. Consiste en captar, con un simpley baratísimo análisis, a los enfermos, para luegotratarlos con medicamentos en forma gratuita.Pero, como la tuberculosis es producto del haci-namiento en miserables viviendas, falta de unsalario adecuado, alimentación, educación, en losdiez años de ejecutado este plan le han hecho unamagra mella. El Perú hoy día tiene altos índicesde incidencia y de mortalidad. La tuberculosiscomo el cáncer del cuello uterino, las enferme-dades por contagio fecal-oral, la neumonía delrecién nacido y otros males no se curan con me-dicamentos sino con justicia social. (Medicina ypobreza. El Comercio. Lima, 12 de oct. del 2005,pág. A5).

5. Veamos un caso. En un trabajo sobre gestiónde los recursos regionales y gasto social, pu-blicado por la Universidad del Pacífico, Enri-que Vásquez señala que el 50% de los recursosdirigidos a programas sociales se destinan a

gastos administrativos; por otro lado, encuen-tra que 826 mil beneficiarios de un total de 3millones son infiltrados en los programas so-ciales. Un plan de lucha contra la pobreza ex-trema pasa por elaborar un padrón adecuado debeneficiarios y, de persistir la ineficacia de losgestores públicos, por la tercerización de los pro-gramas.

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cipan cerca de cuatro mil empresas, de lascuales la mayoría son nuevas empresasexportadoras de una gama amplia de pro-ductos (más de 400 partidas).

En particular, es importante recrear lostemas de política pública en el ámbito delfomento de la explotación sostenible delos recursos forestales, de escaso interéspúblico a pesar de su elevadísimo poten-cial económico. Ello fortalecería la capa-cidad productiva y exportadora de nues-tra economía en el largo plazo.

El Perú posee una superficie de 71,8millones de hectáreas de bosques natura-les, lo que equivale al 56% del territorionacional. La superficie apta para la extrac-ción de madera es de 24,5 millones de hec-táreas, además hay cerca de 7,5 millonesde tierras aptas para la reforestación. Sinembargo, el nuestro es el único país deAmérica Latina y del mundo que no hadesarrollado plantaciones forestales efi-cientes y competitivas.

La balanza forestal del Perú es defici-taria: importa 270 millones de dólares poraño y exporta apenas 140 millones de dó-lares (el 100% de bosques tropicales). Ala fecha se ha deforestado 8,3 millonesde hectáreas, de las cuales 4,7 millonesson áreas libres y 3,6 millones son áreasocupadas6.

Brasil cuenta con 5 millones de hectá-reas para productos procesados y mate-ria prima para exportación y exporta6 600 millones de dólares por año, de loscuales 5 600 provienen de plantacionesforestales. Chile cuenta con 2 millonesde hectárea para productos procesados ymaterias primas de exportación y alcan-za a exportar 3 mil millones de dólaresal año. Perú, a pesar de contar con 10,5millones de hectáreas aptas para planta-ciones, exporta 0 dólares. Esto quieredecir que el Perú no aprovecha los bos-ques de reforestación o no hace uso delesquema de producción de madera enbase a plantaciones, como la gran mayo-


6. Cifras proporcionadas por el ingeniero EnriqueToledo (2005), director ejecutivo de Fondebos-ques, agencia privada promotora de la inver-

Cuadro 3. Comparación del Perú y Chile en recursos, industria y comercio forestal

Perú Chile

Bosques naturales (mill. ha). 71,8 13,8

Áreas reforestadas (mill. ha). 0,74 2,0

Madera industrial (mill. m3) 1,0 27,0

Exportaciones (mill. US$) 136 2 301

Balanza comercial (mill. US$) – 121 1 170

Acuerdo comercial con EE. UU. No Sí

Acuerdo comercial con la Unión Europea No Sí

Acuerdo comercial con Corea No Sí

Fuente: Penny Bidegaray, 2005.

sión en concesiones forestales en nuestro paísdesde hace más de dos años.

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ría de países exportadores de esta materiaprima lo hace, sólo explota bosques tro-picales, degradándolos.

Nuestro país cuenta con ciertas venta-jas: mayores rendimientos (20 a 50 m3/ha/año); turnos de cosecha cortos (ciclocomercial), de 12 a 15 años para aserríoen selva, con eucalipto, y de 7 a 8 añospara pulpa, en costa; bajos costos de lastierras (entre 100 y 300 dólares la hectá-rea); mano de obra abundante; y ubica-ción estratégica para captar mercados ex-ternos. Está demostrado que la explota-ción dirigida de recursos eleva el valor dela madera, desde 5 dólares hasta 130dólares. En los mercados de Suecia yHolanda, las sillas para jardín se vendena 78 dólares, mientras las mesas alcanzan118 dólares; y en el mercado de EstadosUnidos, el Lam Parquet cuesta entre 1 000y 1 200 dólares el m3. Sin embargo, nues-tro país sigue postergando proyectos deinversión en plantaciones forestales que,de cristalizarse, generarían una enormeriqueza y empleo para la población. En elBrasil, las plantaciones forestales comer-ciales dan ocupación a dos millones depersonas, y en Chile han creado 400 milempleos directos.

De acuerdo con los estudios disponi-bles, Fondebosques considera que el Perúcuenta con un potencial exportador de3 500 millones de dólares en productosforestales que pueden dirigirse a China,Japón, Taiwán y Corea. Para ello se re-quiere implementar una estrategia corpo-rativa de promoción de las inversionesy desarrollo de negocios forestales, queincluya capacitación, transferencia tec-nológica y promoción de los serviciosambientales del bosque. El objetivo espromover un stock de inversión de 600millones de dólares a través de la forma-

ción de centros de promoción de negociosforestales7.

Las actividades promocionales mássólidas a favor de nuestra industria fores-tal se han originado en iniciativas de gru-pos empresariales privados organizados.Fondebosques, a través del Sistema Na-cional de Negocios Forestales, ha capta-do el interés de empresas canadienses yha contribuido a establecer joint venturesentre Forestco GTH Inc. (Canadá) y laAlianza Tambopata (concesionarios deMadre de Dios). Forestco GTH Inc. es unarenombrada empresa altamente especiali-zada en planeamiento forestal, manejo yprocesamiento de madera dura.

3. Las nuevas políticas públicasen el Perú

3.1. La política de promoción de lainnovación y el desarrollo tecnológico

El crecimiento económico de un país estáestrechamente relacionado con su dota-


7. No podemos dejar de mencionar que, hace al-gunos años, un consorcio privado suizo ofre-ció al gobierno peruano la posibilidad de desa-rrollar una inversión por 600 millones de dóla-res. La oportunidad se perdió y la inversión sehizo en Chile. Recordemos que la naturalezano ha dotado a Chile con bosques tropicales,pero este país ha logrado desarrollar (con baseen plantaciones) una industria forestal genera-dora de alto valor agregado. Mientras en 1975exportaba 18 millones de dólares, en el 2004exportó más de 3 mil millones de dólares, y estaindustria da ocupación directa a más de 400 miltrabajadore (Mario Fuito, de la institución Pa-trimonio Forestas). Igualmente, en el año2003 una comisión comercial italiana manifestóinterés en la producción maderera en el Perúcon una propuesta global de inversión estima-da en 600 millones de dólares, propuesta quetampoco cristalizó.

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ción de factores productivos (capital, tra-bajo y recursos naturales) y con la inno-vación, entendida esta última como el pro-ceso de incorporación de los conocimien-tos a la producción. Para los economis-tas, el tema no es nuevo. Desde los eco-nomistas clásicos hasta los más modernoshan planteado este vínculo. Adam Smithestableció un sistema relacional entre lariqueza de una nación, la división del tra-bajo y la productividad laboral (al que sesuman las condiciones adecuadas de mer-cado y de las instituciones); David Ricar-do aportó la teoría de los rendimientosdecrecientes de las tierras; Carlos Marxplanteó el concepto explicativo clave desu ley del decrecimiento de la gananciaen el largo plazo: el impacto de la mayorcomposición orgánica del capital; JosephSchumpeter sostuvo que la innovacióndetermina el crecimiento a largo plazoy se hizo conocido por sus teorías de ladestrucción creativa y de la acumulacióncreadora (ya explicadas en la primerasección). A esta tradición analítica de lainnovación añadimos la prolífica corrien-te de diseño de modelos de crecimientoque incorporan el cambio tecnológicocomo variable endógena. En el documen-to Desarrollo productivo en economíasabiertas, la Cepal sostiene:

En la medida en que la tecnología deter-mina la productividad potencial del con-junto de los factores y, por lo tanto, la com-petitividad de las empresas, el ritmo de in-novación constituye el vehículo medianteel cual el bienestar de un país se aproximao se aparta del imperante en las áreas másdesarrolladas del planeta, que pueden con-siderarse en la frontera tecnológica mun-dial o cercanas a ella (Cepal, 2004: 211).

Esta disyuntiva estratégica también hasido demostrada por investigadores del

Banco Mundial (De Ferranti y otros, 2002)en su ensayo De los recursos naturales ala economía del conocimiento. Trabajan-do con un gran número de países y con elperiodo 1976-1999, ellos demuestran queexiste una estrecha relación (R=0,62)entre producto y conocimiento, relaciónque se hace aun mayor cuando se correla-cionan los índices de tecnología de la in-formación y las comunicaciones (TIC) conel PBI per cápita. Estos son factores clavedel nivel de desarrollo de las naciones yde las diferencias en su desempeño comer-cial en el nuevo escenario mundial.

La innovación y el aprendizaje cons-tituyen los esfuerzos de las empresas poraplicar, perfeccionar y desarrollar in con-tínuum nuevas tecnologías de produccióny mejores prácticas de gestión. Estos es-fuerzos pueden ser entendidos como uncomplejo proceso colectivo de incorpora-ción de nuevos métodos de producción.Se trata de un proceso sistémico en el queparticipan una serie de agentes (empresas,institutos públicos de investigación y tec-nología, instituciones académicas y enti-dades financieras) cuya interrelación entorno a la transmisión de conocimientosy su aplicación a la producción dentro deun país se denomina sistema nacional deinnovación.

El desarrollo productivo de las economíasque se proponen reducir la brecha de pro-ductividad con las más avanzadas exige laadopción de políticas públicas destinadasa crear y desarrollar capacidades de inno-vación que permitan aprovechar las ven-tajas de la aceleración del cambio tecno-lógico y de la apertura económica. Paraseguir elevando la productividad y bene-ficiarse en mayor medida de la importa-ción de tecnología, resulta imprescindiblecrear un marco más propicio a los esfuer-


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zos de constituir capacidades endógenasde innovación (Cepal, 2004: 213).

El fortalecimiento permanente de es-tas capacidades es una condición paramantener la competitividad de las empre-sas, la que a su vez constituye el soportedel crecimiento sostenido de la economíaen el largo plazo (Cepal, 2004: 211). Estees el objetivo de la política pública queofrece la posibilidad de fomentar las ca-pacidades endógenas de innovación.

Veamos algunas experiencias. Las na-ciones que tienen una sólida cultura es-tratégica y una muy clara ruta de desarro-llo mantienen altas tasas de inversión eninnovación tecnológica, entre 2,5% y 3%del PBI, mientras el Perú apenas llegaal 0,11% del PBI. Costa Rica –para no in-sistir en la incómoda comparación conel modelo de crecimiento económico chi-leno– ha puesto en marcha una peculiarpolítica de vinculación de las políticas tec-nológicas con las tasas de fomento de lasexportaciones. Cuenta con experiencia enel ejercicio de un conjunto de políticas deciencia y tecnología en las que se combi-nan subsidios con la adopción de normasde calidad, fomento de la capacitación derecursos humanos y mayor colaboraciónentre los centros de investigación y lasempresas de los sectores exportadores(Cepal, 2004: 219). No es casual que endicho país radique la central de fabrica-ción de microprocesadores Intel, el íconode la tecnología más dinámica del mun-do. Brasil, por su parte, es el único paísen América Latina que destina casi unpunto porcentual de su PBI al esfuerzo deinvestigación y desarrollo; a ello le añadeuna política de fomento de la educaciónsuperior a nivel de posgrado, para lo cualpresupuesta el equivalente al 0,25% delPBI cada año.

De otro lado, el sector empresarial cor-porativo en muchas naciones comprome-te generalmente entre el 10% y el 20% desus ingresos a actividades de investigacióny desarrollo (I & D)8. En el Perú, hay muypocos referentes de iniciativas de esta na-turaleza, tanto del Estado como del sec-tor empresarial; las escasas experienciasse encuentran en las corporaciones extran-jeras dedicadas a la explotación de recur-sos naturales. Dada la poca informacióndisponible, está pendiente el estudio deeste tema en nuestro país. Sin embargo, ala luz de las experiencias exitosas de paí-ses como Colombia, Chile y Costa Rica–por ejemplo–, en materia de fomento dela innovación y el desarrollo tecnológico,podemos establecer algunas líneas de po-lítica para el Perú.

A partir de los años noventa, Chile yCosta Rica se han constituido en princi-pales referentes al pasar de un modelo deoferta a un modelo de demanda, lo quesignifica poner énfasis en los incentivosdel mercado y en la demanda del sectorproductivo. Argentina emplea algunosinstrumentos para facilitar la prestaciónde servicios y el desarrollo tecnológicode las pymes. El instrumento ad hoc crea-do se denomina Fondo Tecnológico Ar-gentino (Fontar), que otorga aportes noreembolsables, créditos y subsidios so-bre la base de subastas públicas. En Chi-le, el cambio más importante provienedel mecanismo de gestión de los fondospara las pymes a través de los Proyectosde Fomento (Profo), el Fondo de Asis-tencia Técnica (FAT) y el Fondo de Fo-mento al Desarrollo Científico y Tecno-


8. Exceptuando a Australia y España, en los paí-ses desarrollados las empresas invierten entre200 y 700 dólares por habitante; y el Estado,entre 150 y 250 dólares por habitante.

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lógico (Fondep), que están apoyando lareestructuración tecnológica y el refor-zamiento de las estrategias empresaria-les orientadas hacia el exterior.

Los fondos tecnológicos son la nove-dad en materia de política de ciencia ytecnología implementada recientementeen América Latina. En Argentina, Chile,Colombia, Costa Rica y México se desa-rrollan mecanismos de subsidio sobrela base de la demanda, en tanto que enBrasil se aplica una combinación de mo-delos de oferta y demanda, haciendopartícipes del esfuerzo científico y tec-nológico a instituciones académicas ycentros de investigación (oferta) y a em-presas (demanda).

En el Perú persiste el tradicional en-foque de oferta, que descansa fundamen-talmente en el esfuerzo de los centros pro-ductores de tecnología, como un segmen-to estanco y débil básicamente públicoy sin vínculos de coordinación con elsector privado. El sector privado, por suparte, ha adquirido una dinámica propia,distante de los ámbitos públicos y másrelacionada con las proyecciones delmercado internacional y con las necesi-dades de adaptación tecnológica a las exi-gencias de este.

Al respecto, cabe señalar que debidoa que el Perú es uno de los países más ri-cos en plantas domesticadas del mundo,en 1996 se estableció el registro nacionalde variedades vegetales. Sin embargo, apesar del enorme esfuerzo de innovaciónal interior de las empresas y entre los pro-

pios agricultores, desde entonces apenasse han presentado 60 solicitudes de incor-poración a este registro9. Más aun, de los11 títulos otorgados, únicamente 9 perma-necen vigentes. Como sabemos, tales re-gistros reciben el nombre técnico de va-riedades vegetales, que es la figura legalque protege la innovación desarrollada porempresas o asociaciones y la propiedadprivada. Dicha variedad puede poseer al-guna característica comercial valiosa,como ser resistente a una plaga o tener uncolor especial atractivo para el mercado.Los escasos registros han sido efectuadosmayormente por empresas agroexporta-doras: dos corresponden a variedades demarigold de la empresa Agrícola Barran-ca (Agrobasa); y cuatro, a variedades dearroz de propiedad, respectivamente,de la Cía. Arrocera del Perú, del NewZeland Institute for Crop & Food Re-search, y dos de la empresa Danziger DanFlower Farms.

3.2. La política promotora deldesarrollo empresarial y los sistemasde encadenamientos productivos

El número, el potencial y la calidad de losagentes productivos constituyen tambiénfactores determinantes para el desarrolloeconómico de un país. La «empresaria-lidad» es una dimensión cualitativa, pro-pia del concepto de capital intangible, ycomprende una serie de característicasdel tejido empresarial de un país: espíri-tu, vocación, creación, consolidación ycalidad. Es una mentalidad económica, unethos económico que fuera estudiado porMax Weber (1904-1905) para señalar el


9. Claudia Fernandini, del Estudio Clarke, Modet& Co., sostiene que es una situación absoluta-mente paradójica en proporción al rico acervode variedades con que cuenta nuestro país y con

relación a los 25 títulos vigentes en Bolivia, 159en Ecuador y 1174 en Argentina, según cifrasdel 2003.

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«espíritu capitalista entendido como unaconcepción de ética de trabajo para la vidacotidiana del capitalismo»10. Entonces, elconcepto de empresarialidad a la que ha-cemos referencia comprende un sinnúme-ro de elementos vinculados con la trayec-toria histórica de una sociedad; son facto-res sociales, educativos, culturales y eco-nómicos.

Para incorporar en la agenda de lospoderes del Estado la política de fortale-cimiento y articulación empresarial, sedeben tomar en consideración los siguien-tes elementos. Primero, la constatación deque el liderazgo empresarial reside en lasempresas más grandes y en los gruposeconómicos consolidados; es vital para lapolítica pública peruana identificar lasfuentes del liderazgo y promoverlo o for-talecerlo si es incipiente y débil. Segun-do, en esa misma dirección, el Estado debeapuntar a la profundización del procesoemprendedor que nace con la dinámica decreación de pequeñas empresas y de re-novación de las existentes en un nuevocontexto de competitividad internacional;no debe hacerlo con sentido asistencialis-ta, sino con criterio de formación de nue-vas empresas emprendedoras, las que ensu momento Joseph Schumpeter (1911:134) calificara como el motor de la inno-vación capitalista en su etapa temprana decrecimiento histórico. Y en tercer lugar,el fomento de los sistemas de encadena-mientos productivos, de articulación eco-nómica, comercial y territorial de grandes,medianas y pequeñas empresas producto-ras, teniendo como ancla real de dicha ar-ticulación la producción de bienes de ele-

vadas ventajas internacionales. El Perú sícuenta con innumerables ventajas de estetipo para la formación de «distritos indus-triales», concebidos hace más de un siglopor Alfred Marshall.

3.2.1. El conglomerado empresarial:la teoría

De acuerdo con los cánones generalmenteaceptados por la teoría económica, en elcampo de las organizaciones empresaria-les hay una tipología que las clasifica en:

a) La gran empresa o corporación, la grancompañía establecida que se caracte-riza por la combinación de tecnologíaavanzada, uso masivo del capital, or-ganización compleja y planificación.

b) La empresa emprendedora y compe-titiva, que es el resultado de la de-terminación y persistencia de los in-dividuos por poner en marcha unaempresa propia.

c) Las nuevas empresas «marginales», ensu gran mayoría pequeños negocioscon escasas posibilidades de alcanzarun tamaño o una rentabilidad signifi-cativos.

d) Las nuevas empresas financiadas concapital de riesgo, que combinan lascualidades de la empresa emprendedo-ra con el financiamiento corporativo.

e) Las empresas «revolucionarias» o «ga-celas», las cuales implican un alto gra-do de innovación en gran escala.

Las corporaciones ejercen el lideraz-go empresarial en las sociedades indus-triales maduras y en desarrollo; su para-digma tiene larga data y un complejo so-porte académico Alfred Chandler (1990)11

10. Nos referimos a su centenaria obra: La éticaprotestante y el espíritu del capitalismo, recien-temente editada en forma completa por el Fon-do de Cultura Económica.


11. En su obra Scale and scope, the dynamics ofindustrial capitalism (Cambridge, Mass.: Belk-

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se refiere a ellas en los siguientes térmi-nos:

En la segunda mitad del siglo XIX hizo suaparición una nueva forma de capitalismo:la gran empresa de negocios de índoleadministrativa. Esta nueva modalidad con-trolada por una jerarquía de ejecutivos asa-lariados en sustitución de los propietarios,‘se impuso en las industrias básicas deEstados Unidos’ hacia fines de la PrimeraGuerra Mundial. Y en la década de 1960ya se había generalizado.

Igualmente, John Kenneth Galbraith12,en su obra El nuevo estado industrial,observó que las 500 más grandes corpo-raciones estadounidenses (corporations)producían casi la mitad de los bienes yservicios anualmente disponibles en esepaís.

Hace setenta años la sociedad mercantilera el instrumento de sus propietarios yuna proyección de sus personalidades.Carnegie, Rockefeller, Arriman, Mellon,Guggenheim, Ford. Los hombres que di-rigen hoy las grandes compañías no po-seen ninguna parte social considerable delas empresas . (Galbraith, 1967: 18; el re-saltado es nuestro).

La inteligencia organizada… Este nuevofactor es la asociación de hombres de di-versos conocimientos técnicos, experien-cias o demás talentos requeridos por la

tecnología industrial y la planificación mo-dernas. (Ídem: 77).

El éxito de la empresa moderna dependede la eficacia de esta organización…(Ídem: 78).

Joseph Schumpeter (1911) había pre-visto como inevitable el surgimiento delas grandes corporaciones y pronosticadoque ese hecho sería la ruina del capitalis-mo, pues ahogaría la «energía innovado-ra» del emprendedor individual.

La gigantesca unidad industrial comple-tamente burocratizada no sólo reemplazala pequeña o mediana empresa y expropiaa sus propietarios, sino que en definitivatambién reemplaza al emprendedor y ex-propia a la burguesía como clase, la cualperderá por efecto de ello no sólo su in-greso, sino también, lo cual es infinitamen-te más importante, su función (Schumpe-ter, 1911: 134).

Frank Knight, contemporáneo deSchumpeter, consideraba que los adminis-tradores que no poseían una participaciónsignificativa en la propiedad de la empre-sa tenderían a ser mucho más conserva-dores y a mostrar mayor aversión al ries-go que los emprendedores fundadores.

Con el tiempo, las gigantescas unida-des industriales completamente burocra-tizadas de Schumpeter se constituyeronen «una dinámica o fuerza de cambio fun-damental en las economías capitalistas»,transformación que «produciría el másrápido crecimiento económico en la his-toria de la humanidad». En comparacióncon lo que William Baumol llama los des-ordenados procesos de decisión del em-prendedor individual, las iniciativas cor-porativas rutinarias son las que ofrecenmayores oportunidades de examen siste-mático.


nap Press, 1990). Este notable economista tam-bién es conocido por sus obras Strategy andstructure (MIT Press, 1962) y La mano visible(Harvard University Press. 1977).

12. Famoso y prestigiado economista norteameri-cano, escribió una decena de publicaciones im-portantes, entre las cuales se cuentan: El dine-ro, Capitalismo americano, La sociedad opu-lenta (1960), La hora liberal, La economía yel arte de la controversia, Viaje a Polonia yYugoslavia, El desarrollo económico en pers-pectiva , entre otras.

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3.2.2. El concepto de emprendedoresde nuevas empresas

Si bien la teoría económica se ha ocupa-do principalmente de la gran empresa,muy recientemente ha logrado constituirun sólido marco analítico de la dinámicaempresarial, es decir, de la relación tem-poral entre emprendimiento y organizacio-nes corporativas. El renovado interés porla capacidad de los emprendedores se ini-cia en 1980.

La capacidad de los emprendedores esun concepto aún en busca de significadoen el sentido académico. Según Amar V.Bhidé (2001), emprendedores son los in-dividuos que ponen en marcha una em-presa propia y cumplen las funciones decoordinación, arbitraje, innovación e in-certidumbre. En el caso peruano, Santia-go Roca define las empresas pequeñasy microempresas emprendedoras, identi-ficadas en el mundo empresarial comomypes, en los siguientes términos:

[Son] un agente promotor de eficienciaeconómica, innovación constante, expor-tación no tradicional (de alto valor agre-gado) y núcleo de la ventaja competitivafutura. Esta es la visión competitiva de lasnuevas empresas en el Perú. (Roca y co-lab., 2002: 593-605).

Una de las características más obviasde las empresas emprendedoras es la bajaescala que requieren para operar de ma-nera rentable. El factor determinante y elque las distingue de las marginales es laincertidumbre –derivada de la turbulenciadel mercado y de la dependencia de lasempresas respecto al esfuerzo de sus pro-pietarios–. El rendimiento objetivo calcu-lado del inicio de una empresa promiso-ria suele ser de tan bajo valor como el de

una empresa marginal. No obstante, la in-certidumbre introduce un sesgo en la dis-tribución de ganancias y crea una modes-ta posibilidad de que el emprendedor re-ciba un alto rendimiento.

3.2.3. El proceso dinámico deemprendedores a corporaciones

En la representación esquemática de laevolución de las empresas emprendedo-ras a corporaciones, es decir, en el proce-so de transformación exitosa de las em-presas promisorias (Figura 4) se puededefinir las siguientes variables asociadasal tiempo:

a) La inversión inicial. Es el compromi-so irreversible de fondos, tiempo, pres-tigio u otros recursos por parte del in-dividuo o empresa ejecutora de la ini-ciativa con la intención de obtener unrendimiento.

b) La incertidumbre. Conforme a FrankKnight, es un riesgo inconmensurablee incuantificable. Los emprendedoresque acometen iniciativas inciertas en-frentan un espectro entre resultadosdeseables e indeseables, pero no pue-den cuantificar sus probabilidades niprever por completo los posibles re-sultados. La incertidumbre es irreduc-tible en la medida en que no puede ate-nuarse mediante prueba o investiga-ción previas, sin la efectiva puesta enpráctica de la iniciativa13.


13. Según Darcy Fuenzalida, director de la Escue-la Internacional de Gestión Empresarial: «Unade las labores fundamentales del empresario essaber adecuarse a las realidades que le imponeel medio; esto denota la capacidad de gestiónque él desarrolla. Siempre nos vamos a enfren-

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c) La ganancia probable. Es la mejorconjetura objetiva posible acerca delvalor de los flujos de efectivo que seespera generar con la ejecución de unainiciativa.

En la etapa de surgimiento, los em-prendedores ejecutan proyectos sumamen-te inciertos que no requieren una abulta-da inversión inicial y que improbablemen-te generarán grandes utilidades (Bhidé,2001). Con el afán de crecer, estos em-prendedores invierten después en proyec-tos más grandes y relativamente menosinciertos.

Cuando estas compañías llegan a lamadurez, se centran en iniciativas que su-

ponen una significativa inversión inicial–con utilidades esperadas proporcional-mente cuantiosas– y una incertidumbrerelativamente baja. Inicialmente, sujetosa significativas restricciones de capital asícomo a un alto grado de incertidumbre,los fundadores de nuevas empresas con-fían en la adaptación oportunista a su-cesos inesperados. Cuando las empresascrecen y comprometen más recursos eniniciativas menos inciertas (es decir, conriesgos y rendimientos más definidos), eloportunismo da paso a intentos sistemáti-cos de previsión y planeación de largoplazo (ver nuevamente la figura 4).

El origen de casi todas las nuevas em-presas es la búsqueda de autoempleo, nola intención expresa de desarrollar nuevosproductos, mercados, tecnologías, etcéte-ra. En 1992, por ejemplo, alrededor de 21millones de empresas declararon impues-tos en Estados Unidos de América. De esetotal, 71% correspondió a propietarios in-dividuales, sólo 4% de los cuales reporta-ron ingresos brutos superiores a 1 millón


tar a condiciones adversas, de menor o mayormagnitud y de distinto origen, por eso elempresario exitoso es aquel que tiene mayorcapacidad de adaptación, de propensión al cam-bio y que está mirando en el largo plazo laforma de desarrollar su negocio dentro de lascondiciones que imperan» (Entrevista en ElComercio. Lima, 22 de mar., 2004, pág. B2).

Fuente: Amar V. Bhidé, 2001.

Figura 4Diagrama inversión, incertidumbre y ganancia

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de dólares. Así, todo indica que lo máscomún es que la pequeña empresa perma-nezca como tal a lo largo de su existen-cia. Y si bien en los últimos 25 años lapequeña empresa ha generado dos terce-ras partes del empleo neto en el sectorprivado estadounidense, ello fue obra deapenas unas cuantas compañías de rápidocrecimiento. Algunos autores han estima-do que las empresas «gacelas», aproxima-damente 350 mil entre 1988 y 1992, ge-neraron el 60% de los nuevos empleoscreados en la economía de Estados Uni-dos de América (Bhidé, 2001).

3.2.4. Los grupos empresarialestradicionales en el Perú

Los grupos representativos de las corpo-raciones de origen nacional son el GrupoBrescia y el Grupo Romero, ambos handesarrollado una red de empresas integra-das por procesos verticales y horizonta-les –productivos y financieros– de largadata, el primero desde 1889 y el segundodesde 1880.

El tiempo y la diversificación hantenido un rol preponderante en la granenvergadura de los negocios que actual-mente poseen estos grupos. Romero yBrescia invirtieron en comercio, agricul-tura, pesca, industria y en el sector finan-ciero en un proceso que tomó no menosde 50 años antes de lograr consolidarse.El trabajo nunca fue fácil; aplicaron es-fuerzo y habilidad para crecer. CalixtoRomero, el fundador del grupo que llevasu apellido, fue un comerciante que sacóprovecho de un sector agroindustrial piu-rano que carecía de fuentes de financia-miento. Prestaba dinero y, queriéndoloo no, se quedaba con las tierras de quie-nes no le pagaban. Fortunato Brescia, elotro fundador, era un agricultor pequeño

que adquirió terrenos en las afueras deLima. Quería estar cerca de la ciudad a laque proveía de panllevar, sin imaginar quelas chacras que compró adquirirían granvalor cuando la ciudad comenzó a expan-dirse. Hoy el Grupo Romero tiene la pro-piedad y el control mayoritarios de lascorporaciones Banco de Crédito del Perúy Alicorp, entre las más importantes,mientras los Brescia mantienen con dis-creción el control de grandes corporacio-nes. La más reciente noticia relacionadacon ellos fue la venta de su participaciónen Backus al Grupo Bavaria por 420 mi-llones de dólares (Marticorena, 2005).

3.2.5. Los grupos emergentes en elPerú

A diferencia de los grupos tradicionales,el crecimiento de los empresarios emer-gentes ha sido más acelerado, con diver-sificación mínima, gastos administrativosausteros y haciendo de la especializaciónuna virtud. Según Miguel Ferré, profesordel PAD de la Universidad de Piura, hayalgo en común en los empresarios emer-gentes: amasan fortunas tras «encontrar suoportunidad en la base de la pirámide (sec-tores C y D), ignorada por los grupos em-presariales tradicionales». Es la mismaestrategia de posicionamiento que ha lo-grado el Grupo Añaños (Ajegroup) en suexitosa aventura empresarial en México.

Una diferencia notable en materia deestrategia de crecimiento es que los gru-pos tradicionales se diversificaron a tra-vés de la fusión (los que no lo hicieronquebraron), mientras los grupos emergen-tes, que son los surgidos en los últimos25 años, buscan las oportunidades denegocios en el exterior. La expansión deAjegroup a Ecuador, Venezuela, México,


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Costa Rica, está siendo seguida por TopyTop (por la maquila en textiles) y los Pe-rales Huancaruna (Inversiones Altomayo).

Destaquemos otro elemento de impor-tancia para el diseño y monitoreo de unapolítica de fomento empresarial y de em-prendimiento promovida por el Estado:Muchos componentes de las fortunas delos grupos tradicionales deben haberseoriginado en factores políticos, sobre todoen el periodo militar de los años setenta,cuando estos empresarios eran considera-dos por algunos sectores de la políticanacional como los grupos privados convisión de progreso14. Estos se mimetizanentre los canales formales de las relacio-nes sociales, institucionales y hasta depolítica internacional para desarrollar ven-tajas de negocios, con beneplácito de lasautoridades. En cambio, los emergentes,de la era de la globalización y de la aper-tura económica, son desafectos a la po-lítica: simplemente apuestan por la es-tabilidad en las reglas de juego y lascondiciones institucionales de los mer-cados libres en los que se desenvuelvenexitosamente. Son negocios de familiasempresarias –no de una empresa fami-liar– de gran sentido profesional, visiónde los negocios internacionales y expe-riencia, que están asimilando con éxito15.

3.2.6. Los encadenamientosproductivos en el Perú

Se denomina cadena productiva al conjun-to de agentes y actividades económicasque intervienen en un proceso producti-vo, desde la provisión de insumos y ma-terias primas hasta la comercialización delos productos en los mercados internos yexternos, pasando, obviamente, por latransformación y producción de bienesintermedios y finales.

El objetivo de este tipo de articulacio-nes económico-financiero-territoriales delesfuerzo empresarial privado consiste enhacer posible los aumentos colectivos deeficiencia y productividad, beneficiándo-se de las economías de escala y de la aglo-meración que estos procesos generan.

La estimulación de las sinergias y ex-ternalidades positivas resultantes pasanpor la predisposición del factor crítico: elfactor «empresarial», el que puede deter-minar las posibilidades de consolidaciónde las cadenas productivas, su articulacióncon empresas grandes, su inserción inter-nacional y la dinámica tecnológica delcolectivo productivo, como se ha compro-bado en otras latitudes: Japón, Asia delPacífico, Estados Unidos e Irlanda.

En nuestro país, es muy reciente laexperiencia sobre el diseño y ejecución depolíticas de articulación productiva. En elámbito sectorial, sin embargo, debemoshacer mención al esfuerzo público por fo-mentar las denominadas cadenas produc-tivas en la agroindustria, en el marco dela Comunidad Andina de Naciones (CAN).Para promover el desarrollo de este sec-tor, se han formado grupos ad hoc por tipode cadenas agroindustriales, integradospor representantes de los productores agrí-


14. Francisco Durand (2004) habla de la clase do-minante y no de la clase dirigente, que es laacepción más cercana a la caracterización deun sector social vinculado a los procesos polí-ticos.

15. Otros grupos empresariales emergentes quehan logrado consolidarse como empresas cor-porativas son el Grupo Anypsa (de la familiaTorvisco), Intradevco S.A. (de Rafael Arose-mena) y Trading Fashion Line (Topy Top, de lafamilia Flores) (ver Día_1, El Comercio. Lima,set. 2004.

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colas, de la agroindustria y del gobierno.Hasta ahora se han constituido grupos paralos siguientes productos: arroz, azúcar,cereales, forrajes –alimentos balanceados–avicultura y cereales de consumo huma-no. Se proyecta formar la aglomeracióndel café y se está avanzando con las olea-ginosas (la cadena productiva de la pal-ma aceitera).

Sin embargo, en nuestro país se obser-van dos problemas medulares: en primerlugar, que se sigue conceptualizando lascadenas productivas como simples proce-sos de articulación de agentes en torno alos procesos operacionales del producto,y no como cadena institucional de valornucleada en aglomeraciones empresaria-les especializadas; en segundo lugar, quela burocracia estatal es poco receptiva anociones de rentabilidad y retornos sobreel capital.

Veamos algunas experiencias interna-cionales exitosas en América Latina. Cos-ta Rica, con un territorio más pequeño queel departamento de Arequipa y con 1,8millones de hectáreas de bosques, de loscuales casi el 70% se encuentra prote-gido, ha desarrollado ecoturismo y gene-rado 1 690 millones de dólares anuales(Galarza, 2003). Y al igual que la mayo-ría de países centroamericanos, viene im-pulsando un sistema de industrializaciónpara la exportación no excluyente, explo-tando sus ventajas naturales de localiza-ción respecto al mercado más grande delmundo, a partir de la constitución de sen-das industrias de maquila en gran númerode partidas industriales nuevas, incluidaslas relacionadas con la informática y laproducción textil. Colombia cuenta con unmodelo de cluster productivo exitoso queexhibir: la cadena productiva del azúcaren el Valle del Cauca. Chile da ejemplo

con el cluster del salmón, que en su fasede aprendizaje, hace 25 años atrás, ape-nas alcanzaba un volumen de exportaciónde hasta 900 toneladas a un precio aproxi-mado de 10 dólares por kilogramo. Aho-ra, en su fase de consolidación como elsegundo exportador del mundo despuésde Noruega, la industria del salmón tienecapacidad para venderle al mundo hasta400 mil toneladas y a un precio que varíaentre 2,9 y 4,5 dólares por kilo. El Perúcuenta con el cluster de la alpaca y estáen capacidad de desarrollar muchas cade-nas agroindustriales similares, como he-mos señalado antes.

3.2.7. Las condiciones microeconómi-cas y macroeconómicas favorables alfomento de la articulación empresa-rial, del emprendimiento empresarialy de la competitividad

La teoría macroeconómica formula unmodelo virtuoso de interrelación entre elstock de capital, la tasa de producción, elnivel de ahorro-inversión, y la mayor in-versión inducida. Los esfuerzos socialespor promover el cambio tecnológico, lasolución del problema sistémico del em-pleo productivo y la reconversión del ca-pital humano deben ser adecuadamentecanalizados por el Estado.

A pesar de que en muchos pasajes deeste estudio se ha constatado que el Perúno aprovecha adecuadamente sus recur-sos naturales y humanos, parece ser quese está vislumbrando, al menos en el pa-pel, una estrategia nacional de desarrollo.

En julio del 2005, el Gobierno presen-tó el llamado Plan Nacional de Competi-tividad (PNC), que ya está en su primerafase de implementación, de acuerdo conlas metas de cumplimiento en el corto


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Cuadro 4. Principales áreas de acción del plan nacional de competitividad

Área

Infraestructura

Innovacióntecnológica e

innovaciónempresarial

Políticaeconómica,mercados

financieros y decapitales

Educación

Articulaciónempresarial

Fortalecimientoinstitucional

Meta/año

2006

2006

2006

2007

2006

2006

2008

2006

2006

2006

2006

2006

2011

2005

2006

2005

2006

2008

2008

2008

Acciones

Lograr la participación del sector privado en el puertodel Callao.

Disminuir en 10% el número de accidentes viales y en80% para el 2008.

Habilitar espacios para la expansión del aeropuertointernacional Jorge Chávez.

Crear salas especializadas en asuntos regulatorios ypermitir el arbitraje.

Incrementar en 20% los proyectos de transferenciatecnológica para mejorar la producción.

Iniciar estudios para formación de incubadoras opromotoras de empresas.

Incrementar en 25% la participación de fondos exter-nos en el presupuesto de investigación universitaria.

Racionalizar las exoneraciones y beneficios tributarios.

Concluir el estudio para la reforma del Tribunal Fiscal.

Crear incentivos tributarios para programas decapacitación de trabajadores.

Instalar y capacitar todos los juzgados comerciales.

Establecer plazo de permanencia de la información enlas centrales de riesgos (hasta 5 años).

Atender con educación inicial al 80% de la poblaciónentre 4 y 5 años.

Implementar un sistema de evaluación de profesores.

Establecer un sistema de demanda y tendencia delmercado laboral.

Identificar cadenas productivas y conglomerados.

Hacer el seguimiento de su desempeño.

Crear en el Congreso una comisión responsable de lapolítica de competitividad del país.

Principales políticas de Estado trascenderán acambios de gobierno o de ministros.

Reducir en 50% la duración de trámitesadministrativos.

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros, julio 2005.

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plazo (sus lineamientos se muestran en elcuadro 4). Según el ministro de la Pro-ducción, el PNC constituye una «agendainterna para la inserción exitosa del Perúen el mercado global».

3.3. La política de afianzamientoinstitucional

Como hemos sostenido en la primera sec-ción, en nuestro país existe un contextode fragilidad institucional y precariedadpolítica (deslegitimación de los liderazgosy partidos políticos), condiciones en lascuales es poco probable lograr eficienciaen las políticas públicas y alcanzar losobjetivos de transformación social y de unEstado cumplidor de su rol; estos dos re-tos se vuelven muy difíciles de enfrentar.Van más allá de la percepción oficial,como la de las autoridades judiciales, paraquienes «El Poder Judicial es esencial-mente ineficiente […] y el problema esuniversal, la demora de la carga procesal».(Doctor Manuel Sánchez Palacios, ex pre-sidente del Poder Judicial).

Revisemos algunas cifras e ilustracio-nes de casos. Si utilizamos los indicado-res de gobernabilidad del Banco Mundial,el Perú ha logrado indicadores positivosen los índices de participación y respon-sabilidad y en calidad regulatoria, perosiempre ubicándose por debajo del índicepromedio de otros países de la región ydel mundo; por el contrario, revela bajacalidad institucional si la medimos con losíndices de estabilidad política, eficacia delgobierno, Estado de Derecho y con el ín-dice de control de la corrupción (Cepal,2004).

Cuando los sistemas institucionalesmanifiestan problemas sistémicos de cen-tralidad y de función gubernamental, co-

mo ocurre en nuestro país, las políticaspúblicas deben ser evaluadas en el con-texto de una precariedad política eviden-te y una informalidad institucional gene-ralizada, que tipifica una forma particularde estructurar políticas públicas en paísesde frágil institucionalidad. Aquí, el Esta-do y el gobierno no son capaces de man-tener la unidad del poder político institu-cionalizado, ni la unidad de acción de susinstituciones.

El problema no sólo pasa por imple-mentar una revolución tecnológica en elsector público que sincronice con la re-forma del Estado, como comúnmente secree; exige un sostenido proceso de trans-formación social y del Estado. Apuntamosal menos tres puntos centrales de la agen-da gubernamental pendientes, vinculadosal urgente proceso de reforma institucio-nal. Los planteamos como tres dicotomíasinstitucionales: el primero, entre el pro-ceso de descentralización y moderniza-ción del Estado, de un lado, y la estrate-gia de desarrollo, del otro lado; el segun-do, entre el proceso participativo de losactores sociales, por un lado, y la crisispolítica y la deslegitimación de los lide-razgos políticos, por el otro; y en tercerlugar, entre la disfuncionalidad entreel modelo de desarrollo de cadenas pro-ductivas, por un lado, y la ausencia dearticulación entre la oferta y la demandade las regiones, por otro lado, desbalanceeste último que debilita el proceso de in-tegración territorial de las organizacionessociales. Este tema constituye un reto poratenderse en la agenda social.

La reforma del Estado, pendiente dediscutirse y aprobarse en el Congreso Na-cional, deberá trascender el enfoque deEstado-univectorial, que cambia mecáni-camente su orientación en sentido pendu-

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lar y en un plano dimensional –del libera-lismo al intervencionismo o viceversa, delEstado Gendarme al Estado de Bienestar–,e ir más allá, esto es, a la formación de unEstado impulsor, con vectores multidi-mensionales apuntando hacia el progre-so colectivo. Este propósito exige unagigantesca fuerza motora que produzcaestrategias nacionales y sectoriales, cua-dros, líderes, técnicos y profesionales decalidad, instituciones innovadoras, mejo-res prácticas, cultura, legados, alertas,distintivos, leyes, reglamentaciones, ac-ciones y procesos modelo, etcétera. Estoes propio de un Estado weberiano trans-formado, el ideal de Estado que en nues-tro país no está diseñado aún16. Este es-tudio panorámico no pretende desarro-llarlo.

Conclusiones y recomendaciones

1. Las políticas públicas mantienen suesquema tradicional de planeación yejecución con altos elementos de in-eficiencia.

2. Las nuevas políticas de fomento de lainnovación y del desarrollo tecnológi-co, del desarrollo empresarial y de laestructuración de aglomeraciones decadenas productivas de alto valor no

cuentan con el soporte institucionalsuficiente. Sólo se registran en gran-des intenciones, como el Plan Nacio-nal de Competitividad, que posible-mente no sea continuado por el gobier-no que se elegirá en el 2006.

3. Sobre la política de fortalecimientoinstitucional, no se ha analizado ex-haustivamente, pero las evidenciasprueban las buenas intenciones y elalto grado de empoderamiento de lasorganizaciones civiles, aunque no esun tema prioritario en la agenda pú-blica. La reforma del Estado solamentepretende enfrentar la simplificaciónadministrativa y el establecimiento dela Escuela de Administración Públi-ca, aún cuando estos aspectos ya se-rían un avance importante.

4. Los actores privados, empresas, orga-nizaciones y ciudadanos son factoresdeterminantes en el proceso de em-prendimiento y liderazgo empresarial,así como en el afianzamiento del na-ciente proceso de constitución de aglo-meraciones productivas.

5. En la perspectiva de crecimiento via-ble y sostenible de nuestra economíaen el largo plazo, no existe la dicoto-mía entre crecimiento basado en recur-sos naturales, y la tecnología y la «eco-nomía del conocimiento». Los recur-sos naturales (como los forestales)ofrecen tantas posibilidades de progre-so tecnológico y aumento de la pro-ductividad como muchas manufactu-ras, pero todos los sectores requierenla aplicación del conocimiento, capi-tal humano calificado, institucionessólidas y la decisión de aprovechar elacervo mundial de know-how y pro-greso tecnológico.


16. No debemos dejar pasar por alto que el Acuer-do Nacional ha delineado claramente los ele-mentos fundamentales de las políticas de Esta-do en materia de derecho y Estado de Derecho,equidad y justicia social, competitividad delpaís y en cuanto a su transformación en un Es-tado eficiente, transparente y descentralizado.Sus 31 puntos de agenda son permanentemen-te evaluados por las organizaciones civiles or-ganizadas (ver: Canadian Internacional Deve-lopment Agency).

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6. En este contexto, el Estado debe eri-girse en principal agente impulsor depolíticas de elevado impacto multipli-cador sobre producto, renta, demandaagregada, empleo productivo de cali-dad, fomento de oportunidades de ne-

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