PERSONAS DESPLAZADAS EN CIUDADES

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PERSONAS DESPLAZADAS EN CIUDADESVIVIR LA EXPERIENCIA DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO URBANO FUERA DE LOS CAMPAMENTOS Y ELABORAR UNA RESPUESTA

PERSONAS DESPLAZADAS EN CIUDADESVIVIR LA EXPERIENCIA DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO URBANO FUERA DE LOS CAMPAMENTOS Y ELABORAR UNA RESPUESTA

Sobre este informeEsta investigación es fruto de un proyecto conjunto entre las divisiones de Protección y de Políticas y Diplomacia Humanitaria del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), con un apoyo sustancial de las unidades de Seguridad Económica y de Agua y Hábitat de la Institución, así como de las delegaciones del CICR en todo el mundo. Contó con apoyo financiero del Departamento Federal de Relaciones Exteriores de Suiza, a través de su División de Seguridad Humana.

Este informe fue escrito por Catherine-Lune Grayson, asesora en políticas, y por Angela Cotroneo, asesora mundial en desplazamiento interno, quien además codirigió el proyecto. Nos beneficiamos de la valiosa asistencia de colegas que trabajan sobre el terreno en Honduras, Irak, Nigeria y Somalia, sin cuya participación los estudios de caso no habrían sido posibles. Agradecemos profundamente a las personas a quienes conocimos durante los estudios de casos: a las personas desplazadas y a los miembros de la comunidad de acogida, por su confianza y por haber compartido sus experiencias con nosotros; a los representantes de las autoridades y de otras organizaciones, por sus perspectivas sobre las respuestas al desplazamiento. También agradecemos a numerosos de nuestros colegas, que aceptaron participar en esta reflexión crucial, intercambiaron con nosotros sus puntos de vista y aportaron sus comentarios sobre el informe preliminar. Por último, fue valioso el apoyo de Nadine Walicki, como consultora independiente. Además de ocuparse de la revisión bibliográfica, compartió con nosotros su notable conocimiento y perspectiva crítica.

El estudio también fue revisado por un comité asesor externo, integrado por profesionales y expertos. Quisiéramos extender nuestro sincero agradecimiento a Natalia Baal y a Isis Nuñez-Ferrera (Servicio Conjunto de Caracterización de Población Desplazada, JIDS), a Deborah Baglole (DFID), al Prof. Chaloka Beyani (Facultad de Economía de Londres), a Campbell (ALNAP), al Dr. Jeff Crisp, Lucy Earle (UNICEF), a Daniel Macguire (ACNUR), a la Prof. Elisabeth Ferris (Universidad de Georgetown), al Prof. Walter Kälin (Universidad de Berna), y a Petra Sigrist (Departamento Federal de Relaciones Exteriores de Suiza).

Acerca de las fotografíasLas fotografías extraordinarias de este informe fueron tomadas por fotógrafos independientes de Irak, Nigeria y Honduras. Rahima Gambo se reunió con personas desplazadas en Maiduguri, Nigeria. Hawre Khalid visitó a las personas desplazadas en Mosul, Irak. Delmer Membreño, en San Pedro Sula, Honduras. Les pedimos que exploraran la experiencia de ser desplazados en estas ciudades. Más allá de esa indicación, tuvieron plena libertad para llevar a cabo su labor. Su familiaridad con el país y su vinculación con las personas dieron como resultado fotografías que ofrecen una visión conmovedora e íntima de la realidad del desplazamiento.

Expresamos nuestro especial agradecimiento a Matthew Clancy, portavoz del CICR sobre políticas humanitarias, y a Kathryn Cook-Pellegrin, editora de fotografías, por haber iniciado este proyecto.

ÍNDICE

Prólogo ................................................................................................................................ 7

Resumen ............................................................................................................................ 10

Introducción ..................................................................................................................... 14

El estudio ......................................................................................................................15Unas palabras sobre el alcance del estudio .......................................................................................16Estructura ....................................................................................................................................................... 17

Capítulo 1: Vivir la experiencia del desplazamiento urbano ......................................... 19

1. Por qué las personas huyen a las ciudades o dentro de ellas ...............................20Desplazamiento en Mosul ........................................................................................................................21Acerca de la decisión de vivir en campamentos ............................................................................. 22Desplazamiento en Maiduguri ..............................................................................................................23

2. Hacer frente a un nuevo ambiente: la perspectiva de las personas desplazadas ............................................................ 23Desplazamiento en Baidoa ......................................................................................................................25Explorar el entorno urbano .....................................................................................................................25Desplazamiento en San Pedro Sula .................................................................................................... 26Vivir en una situación límite: afrontar la incertidumbre ........................................................... 26La lógica indescifrable de la asistencia humanitaria .................................................................. 28La naturaleza holística del bienestar de las personas ................................................................. 28El centro o la periferia .............................................................................................................................. 30Un lugar en el mundo: dignidad y desplazamiento ...................................................................... 31

3. Recibir a personas internamente desplazadas: el desplazamiento desde la perspectiva de la comunidad de acogida ................. 32Compartir el hogar: la perspectiva de las familias de acogida .................................................33Compartir las calles: la perspectiva de las comunidades de acogida .................................... 34Relaciones comunitarias ..........................................................................................................................35

Ensayo fotográfico: Maiduguri, Nigeria .........................................................................36

Capítulo 2: La respuesta humanitaria al desplazamiento urbano ...............................45

1. Responder al desplazamiento en ciudades: enfoques actuales ...........................46Sesgos sobre los campamentos ............................................................................................................. 47La brecha en emergencias y la brecha en la continuidad .......................................................... 48Enfoque prometedor: obtener tenencia y vivienda para las personas desplazadas ....... 50Enfoque prometedor: ayudar a las personas a recuperar su autonomía ..............................52Una dependencia excesiva de los programas generales ..............................................................53Enfoque prometedor: mejorar la resiliencia operacional de los servicios urbanos ......... 54

2. Un llamado a cuestionar las suposiciones ............................................................ 55Suposición 1: resulta difícil encontrar a las personas desplazadas en entornos urbanos ..................................................................................................................................55Enfoque prometedor: interactuar con las comunidades y las organizaciones de base ...................................................................................................................57Suposición 2: las personas internamente desplazadas en entornos urbanos que viven fuera de los campamentos están mejor que las personas que viven en los campamentos ...................................................................................................................................57Enfoque prometedor: apoyar el acceso a los programas gubernamentales ...................... 59Suposición 3: las personas internamente desplazadas tienen los mismos problemas que la población pobre urbana .............................................................. 59Enfoque prometedor: facilitar el diálogo entre diversos niveles de autoridades ..............61

Ensayo fotográfico: San Pedro Sula, Honduras .............................................................62

Capítulo 3: Mejorar la respuesta humanitaria al desplazamiento urbano ...................71

Ensayo fotográfico: Mosul, Irak .....................................................................................76

Referencias .......................................................................................................................84

Anexo A: Metodología y organizaciones consultadas ...................................................90

“En 2018 se celebra el vigésimo aniversario de los Principios Rectores de los desplazamientos internos. Este tiempo permitió considerar los avances obtenidos al abordar el desplazamiento interno y, en paralelo, puso de relieve numerosos casos en los cuales la respuesta no atiende, de manera sostenible, las necesidades de las personas internamente desplazadas. Este informe es oportuno y relevante: contribuye a esta reflexión continua al destacar los desafíos singulares planteados por el desplazamiento interno urbano. La situación de las personas internamente desplazadas en entornos urbanos ha sido un tema central del mandato desde su inicio, y me alienta contemplar la proyección firme de las voces de quienes casi nunca son oídas, tanto de las personas desplazadas como de las comunidades que las reciben. Más allá de números y estadísticas, este informe nos invita a escuchar a las personas, recordándonos que debemos ser humildes en nuestra labor y cuestionar las suposiciones subyacentes. Arroja luz sobre la realidad de hoy en día para innumerables individuos en todo el mundo. Esta perspectiva personal, acompañada de análisis sólidos y recomendaciones concretas, constituye un firme llamamiento a la acción: nos recuerda que no podemos quedarnos de brazos cruzados y debemos actuar para hacer frente a estos desafíos. Como Relatora Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos, recibo con satisfacción este informe y anhelo que se traduzca en sólidos avances en la respuesta a las personas en estas situaciones”.

Cecilia Jiménez-Damary Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los desplazados internos

PRÓLOGO

1 Observatorio sobre el Desplazamiento Interno, 2018. 2018 Global Report on Internal Displacement. Ginebra: p. v.

En los últimos años, me he reunido con personas desplazadas que viven en pueblos y ciudades de todo el mundo, desde Alepo hasta Bangui y Bogotá. No solo perdieron sus hogares y sus medios de subsistencia, sino que también se vieron desarraigadas de sus comunidades. A menudo, vivían en condiciones deplorables; los padres intentaban mantener a sus hijos a salvo y hacían todo cuanto estaba a su alcance para atender sus necesidades básicas. Con frecuencia, debían recurrir al apoyo de las comunidades de acogida, que también sufrían los efectos de los conflictos armados u otras formas de violencia.

A fines de 2017, cerca de 40 millones de personas se vieron desplazadas por los conflictos armados y la violencia en el interior de su propio país1. Un número elevado –pero desconocido– de personas se habían establecido en entornos urbanos, fuera de los campamentos. Sin embargo, su realidad no se encuentra documentada en toda su dimensión, y la respuesta humanitaria a sus necesidades es tímida, en parte porque las organizaciones humanitarias todavía lidian por adaptar a los entornos urbanos enfoques formulados en entornos rurales y campamentos.

Este año, en ocasión del vigésimo aniversario de los Principios Rectores de los desplazamientos internos, el CICR ha reflexionado detenidamente sobre las formas de elaborar una mejor respuesta al desplazamiento urbano, que ayude a las personas a recuperar su autonomía y su sentido de la dignidad, y que preste apoyo esencial a comunidades y ciudades. Como parte de esta reflexión, nos embarcamos en un estudio para comprender mejor la experiencia de quienes se encuentran desplazados en entornos urbanos y de quienes los acogen, así como la respuesta humanitaria típica al desplazamiento urbano.

Este proceso nos recuerda, una vez más, que las comunidades de acogida son las primeras en responder, que las políticas y los marcos jurídicos adecuados son esenciales para el respeto de los derechos de las personas desplazadas y para facilitar su recuperación, y que los agentes humanitarios pueden desempeñar un papel primordial en la respuesta al desplazamiento urbano y deben mejorar al respecto.

En los últimos años, ha habido grandes esfuerzos para superar los desafíos urbanos. Pero se necesita intensificar esos esfuerzos. En verdad, en la elaboración de cualquier respuesta humanitaria, debemos integrar a las personas afectadas. Al inicio mismo de la crisis, debemos comenzar a pensar cómo se puede ayudar a las personas a recuperar su autonomía. Debemos elaborar nuestras respuestas sobre datos confiables, no sobre suposiciones no verificadas. También debemos atrevernos a innovar: nuevos entornos requieren nuevas prácticas.

El CICR asume su compromiso de ayudar a que las personas afectadas por el desplazamiento reconstruyan sus vidas. Sabemos que no podemos hacerlo solos. La dimensión de las necesidades exige un esfuerzo colaborativo entre las propias personas desplazadas, las comunidades de acogida, las autoridades municipales y nacionales, la sociedad civil, los agentes humanitarios y de desarrollo y la comunidad internacional.

Queda claro que debemos estar a la altura del desafío urbano: no podemos hacer caso omiso de las poblaciones porque viven en las ciudades. Esperamos que este informe inspire una conversación necesaria entre todos quienes desempeñan un papel en la respuesta a las necesidades urbanas.

Peter Maurer, presidente del CICR

10 PERSONAS DESPLAZADAS EN CIUDADES

RESUMENUna proporción cada vez mayor de personas internamente desplazadas por conflictos armados y otros tipos de violencia viven en ciudades y en pueblos. Este informe analiza su experiencia en cuatro ciudades –Mosul, en Irak; Baidoa, en Somalia; Maiduguri, en Nigeria; y San Pedro Sula, en Honduras– y recomienda una serie de formas importantes de mejorar la respuesta humanitaria para atender sus necesidades inmediatas y de más largo plazo y de prestarles ayuda para su plena recuperación.

En materia de desplazamiento urbano, el informe adopta un enfoque centrado en las personas. La primera parte comienza con un análisis de la experiencia del desplazamiento en las propias palabras de las personas que viven esa situación. Luego, la segunda parte examina las fortalezas y debilidades de las prácticas actuales en la respuesta humanitaria al desplazamiento interno en entornos urbanos. Revela algunas suposiciones estratégicas que distorsionan las políticas y prácticas humanitarias actuales. La tercera parte formula una serie de recomendaciones tendientes a mejorar la respuesta humanitaria. El informe presenta ensayos fotográficos sobre personas desplazadas en las ciudades.

Las características del desplazamiento urbanoEl desplazamiento urbano modifica constantemente el paisaje y el tejido social de muchos pueblos y ciudades de todo el mundo. La población de Baidoa, en Somalia, se duplicó debido a los desplazamientos internos entre 2016 y 2017. En Nigeria, la población de Maiduguri ha aumentado considerablemente desde 2016. El espacio urbano en muchas ciudades de Oriente Medio, como la ciudad de Mosul, en Irak, se ha transformado a medida que las personas se trasladan de una parte de la ciudad a otra en busca de seguridad.

Las personas se desplazan porque su propio pueblo o ciudad se ha convertido en el escenario de un conflicto armado u otra situación de violencia o desastre, o se mudan de las zonas rurales para buscar refugio en una ciudad, lo que contribuye a las tendencias mundiales de urbanización. Las personas desplazadas suelen terminar viviendo con las poblaciones pobres urbanas en barrios marginales periféricos, con viviendas de baja calidad y acceso limitado a empleos y servicios.

Desde la década de 1970, la sensibilización general sobre el desplazamiento urbano ha ido en aumento, pero la respuesta al desplazamiento fuera de los campamentos aún es inadecuada. A menudo, la respuesta humanitaria es insuficiente y requiere una mejor visión a largo plazo para atender las necesidades de la comunidad y abordar las vulnerabilidades individuales. La responsabilidad principal de ofrecer protección y asistencia a los desplazados internos incumbe al Estado en cuya jurisdicción se encuentran estas personas. Sin embargo, las organizaciones humanitarias, las propias comunidades afectadas, las autoridades locales, la sociedad civil, las organizaciones de desarrollo y las empresas locales pueden aunar esfuerzos para responder mejor a las necesidades de las personas desplazadas y de las comunidades de acogida.

Finalidad del informeEsta investigación tiene por finalidad contribuir al mejoramiento de la respuesta humanitaria al desplazamiento urbano causado por conflictos armados u otras formas de violencia, mediante la reflexión sobre la experiencia de las personas respecto del desplazamiento y el análisis sobre la adecuación entre la respuesta humanitaria actual y las necesidades y expectativas de las personas. El informe se basa en investigaciones sobre el terreno realizadas por el CICR en Baidoa, Maiduguri, Mosul y San Pedro Sula, en una revisión bibliográfica y en entrevistas con informantes clave.

RESUMEN 11

La investigación representó una experiencia de aprendizaje para el CICR, cuyas lecciones guiarán un mejor enfoque de nuestras propias actividades operacionales en respuesta al desplazamiento interno y en entornos urbanos. El desplazamiento urbano es una de las diversas áreas de labor humanitaria urbana en que el CICR trabaja arduamente para desarrollar sus conocimientos y habilidades a fin de responder mejor a las necesidades multifacéticas de las personas afectadas por el conflicto y otras situaciones de violencia en un mundo cada vez más urbanizado.

El informe insta a todos quienes participan en la respuesta humanitaria al desplazamiento urbano a poner énfasis en cuatro ejes esenciales de mejora: centrar la planificación y respuesta humanitaria en las personas, hacer hincapié en su dignidad y resiliencia, elaborar respuestas basadas en datos confiables y explorar oportunidades positivas creadas por el desplazamiento urbano. Estos principios operacionales se determinan en recomendaciones detalladas en la tercera parte del informe.

Principales mensajes del informe1. Comprender la experiencia de las personas desplazadas es esencial para elaborar

buenos programas y debe impulsar el diseño y la implementación de respuestas humanitarias. Las necesidades de las personas están relacionadas entre sí y deben abordarse de manera integral y no, de manera simplista en la programación vertical a corto plazo.

• La respuesta a los efectos secundarios del desplazamiento debe incorporarse al diseño de la programación humanitaria. La falta de recursos e ingresos de las personas tiene profundas consecuencias para su capacidad de conseguir un alojamiento estable y de atender las necesidades de sus familias. Esta falta de alojamiento estable amenaza la capacidad de las personas para mantener un empleo, restablecer las redes sociales y, en general, normalizar su situación, debido a que se trasladan de un barrio a otro. A la vez, esto puede fomentar estrategias de supervivencia perjudiciales, como el trabajo infantil o el comercio sexual.

• Los sistemas sociales, políticos y jurídicos pueden facilitar el asentamiento de las personas o impedir su integración y, por lo tanto, afectar su capacidad para reanudar una vida normal. Estos sistemas deben entenderse, aprovecharse o mejorarse para atender las necesidades de las comunidades de acogida y de las personas desplazadas.

• Las organizaciones humanitarias deben tener una mejor llegada a las personas desplazadas y prestarles ayuda para que accedan a los servicios humanitarios de manera segura. Esto conlleva dedicar tiempo y recursos para construir un compromiso bidireccional significativo con las personas desplazadas y las comunidades de acogida.

• El desempeño de las organizaciones humanitarias debe evaluarse en función de su capacidad para vincularse con las poblaciones afectadas e incluirlas en cada etapa de la respuesta.

2. Las familias y comunidades de acogida son las primeras en responder en situaciones de desplazamiento, pero, cuando se prolonga y cuando el apoyo de los gobiernos o las organizaciones humanitarias es mínimo o nulo, viven el desplazamiento como una carga. Esto es igualmente válido si una ciudad ha recibido un desplazamiento a gran escala desde las áreas rurales –como Baidoa o Maiduguri– o una gran afluencia de personas de otras partes de la ciudad, como en Mosul. El desplazamiento exacerba los problemas preexistentes de empleo y mercados, así como de vivienda, infraestructura, acceso a la tierra, gestión de residuos y otros servicios públicos en los barrios afectados.


3. La respuesta humanitaria debería ayudar a las personas a recuperar un sentido de dignidad más allá de su simple supervivencia y a pensar a largo plazo desde el inicio. Muchas personas desplazadas mencionaron su sensación de haber perdido una parte de su dignidad y de su lugar social en el mundo debido al desplazamiento. Si se habían beneficiado de una respuesta humanitaria, en la mayoría de los casos, esta se había concentrado simplemente en su supervivencia y no, en ayudarlos a recuperar un sentido de dignidad y autonomía mediante la seguridad de ingresos o la vivienda. Las organizaciones participantes en la respuesta humanitaria deben comprometerse a permanecer junto a las personas el tiempo que sea necesario, y ayudarles a recuperar sus recursos y medios de subsistencia.

4. Las organizaciones humanitarias deben abordar el apoyo de emergencia y el fortalecimiento de resiliencia en simultáneo desde el inicio del desplazamiento, más que como fases secuenciales de una respuesta. El equilibrio adecuado entre la atención de las necesidades a corto plazo y a largo plazo todavía plantea un importante desafío para las organizaciones humanitarias. En emergencias crónicas, esta tensión suele resolverse mediante la dilación de las actividades a largo plazo en detrimento de las personas desplazadas y sus comunidades de acogida. Pero las consideraciones a largo plazo son cruciales y deben capturar el espectro completo de soluciones duraderas para ayudar a las personas a establecerse donde más les convenga.

5. Las organizaciones humanitarias deben centrarse más y mejor en responder a los desplazamientos urbanos fuera de los campamentos. La respuesta actual está sesgada hacia los campamentos, aunque una proporción significativa de personas desplazadas se asienta fuera de ellos. Esto conlleva la ausencia de una atención adecuada y coherente de las necesidades urgentes de las personas desplazadas, así como de la ayuda para que recuperen su autonomía y reanuden una vida relativamente normal.

6. También se necesita un mejor equilibrio entre un enfoque generalizado de las necesidades y un enfoque personalizado. La respuesta humanitaria en entornos urbanos tiende a priorizar algún tipo de atención generalizada, como la rehabilitación o la expansión de servicios urbanos para comunidades enteras. Estos enfoques generales por vecindario alivian la presión sobre las comunidades de acogida, ayudan a las personas a satisfacer algunas de sus necesidades básicas y pueden contribuir a reducir las tensiones entre las comunidades de acogida y las personas desplazadas. Sin embargo, no ofrecen protección personalizada y apoyo adecuado a las personas y familias más vulnerables entre los desplazados dentro de las comunidades. La programación generalizada debe complementarse con las actividades personalizadas.

7. La respuesta al desplazamiento interno debe basarse en datos sólidos y no, en suposiciones no verificadas. Las falacias en ciertas suposiciones comunes quedaron expuestas por esta investigación. Por lo general, se presume que las personas desplazadas que se encuentran dispersas en el seno de las comunidades urbanas son difíciles de identificar y que tienden a estar mejor que las que viven en campamentos, porque reciben el apoyo de familiares o amigos o pueden pagar un alquiler. También se suele creer que las personas desplazadas en ciudades fuera de los campamentos, se enfrentan a los mismos problemas que las personas pobres en entornos urbanos y, por lo tanto, no requieren apoyo específico. Estas suposiciones no verificadas –y los enfoques humanitarios básicos que derivan de ellas– sustentan el diseño y la elaboración del programa. Pero estas suposiciones distan mucho de ser universalmente ciertas y dan lugar a respuestas programáticas distorsionadas.

RESUMEN 13

8. Las organizaciones humanitarias tienen un importante papel, complementario de los actores del ámbito del desarrollo, en la respuesta al desplazamiento urbano. Las necesidades generadas por el desplazamiento interno urbano exceden la capacidad de las organizaciones humanitarias para atenderlas. Pero las organizaciones humanitarias pueden desempeñar un papel importante en la atención de necesidades urgentes, en el mantenimiento de sistemas esenciales para la supervivencia de las personas y en la ayuda en la recuperación de su autonomía. Para lograrlo, las organizaciones humanitarias deben poder trabajar rápido y, al mismo tiempo, tener una visión de soluciones a largo plazo. También deben poder trabajar en varias dimensiones: la persona, la comunidad y la ciudad.

• Una respuesta adecuada que contemple la vivencia particular de las personas desplazadas y el efecto de los conflictos armados u otros actos de violencia y del desplazamiento en otros segmentos de la población se basa en los esfuerzos complementarios y coordinados de las organizaciones humanitarias y de desarrollo en apoyo de las autoridades y otros actores centrales y municipales.

• Las organizaciones de desarrollo pueden estar mejor posicionadas que los trabajadores humanitarios para colaborar con las autoridades públicas en temas estructurales más amplios de reducción del desempleo y de la pobreza, pero a menudo no están en condiciones de abordar vulnerabilidades específicas a nivel individual y familiar. Las organizaciones humanitarias también pueden tener capacidades sólidamente desarrolladas en áreas que permanecen fuera del alcance de las organizaciones del ámbito del desarrollo.

9. El desplazamiento en las ciudades se describe de manera abrumadora como una carga para las familias y comunidades de acogida y para las propias ciudades, pero también puede crear oportunidades que vale la pena explorar. La emergencia se puede utilizar para adquirir conocimiento sobre las realidades urbanas; además, la respuesta humanitaria en entornos urbanos puede ofrecer una oportunidad para desarrollar asociaciones y fortalecer la complementariedad con otras partes mediante las capacidades y competencias existentes, sobre la base de los diversos mandatos y responsabilidades. Finalmente, para desarrollar nuevas formas de trabajar en entornos urbanos, las organizaciones humanitarias deben tener el valor de intentar nuevas ideas, así como deben aprender de la experiencia y animarse a fracasar.


INTRODUCCIÓN

2 Todos los nombres en este documento fueron modificados para proteger la identidad de las personas.

3 En adelante, los términos “personas desplazadas” y “desplazados” se utilizan indistintamente para referirse a las personas internamente desplazadas.

4 El CICR emplea el término “otras situaciones de violencia” (en adelante, “violencia” o “violencia generalizada”) para referirse a situaciones de violencia colectiva perpetrada por uno o más grupos de personas, que no alcanza el umbral de un conflicto armado. Tales situaciones se caracterizan por un nivel definido de violencia que tiene, o puede tener, graves consecuencias humanitarias. Puede incluir situaciones en que la violencia es predominantemente de naturaleza penal, como la perpetrada por pandillas, narcotraficantes y similares.

5 Se considera que el nivel de desplazamiento en zonas urbanas es elevado y creciente, pero los datos confiables tienden a ser limitados. En general, se presume que la mayoría de las personas desplazadas en las ciudades vive fuera de los campamentos, pero las pruebas para sostener esta suposición también son escasas (v. IDMC, 2016; Beyani, 2011: p. 7; Banco Mundial, 2017: 6). En adelante, los términos “ciudades” y “entornos urbanos/zonas urbanas” se utilizan indistintamente en referencia a zonas socialmente complejas y densamente construidas y pobladas, que tienen influencia en una zona más extensa. Incluye centros urbanos de diversos tamaños y su periferia. Para más información sobre la definición de ciudades, v. Smith, M. E., 2011.

6 OIM, feb. 2016; entrevistas con OCHA y con autoridades locales en Somalia.

“Huimos al inicio de la operación militar. No queríamos ir al campamento con los niños y las personas mayores. Entonces, vinimos a Mosul; durante el primer año, vivimos en una casa parcialmente destruida. Luego, nos mudamos a una casa alquilada.”

En 2016, Wafa2 y 36 miembros de su familia huyeron del pueblo ubicado en las cercanías de Sinjar, en el noroeste de Irak, a causa del conflicto armado que amenazaba sus vidas y medios de subsistencia. Ya no piensan en retornar algún día. Saben que sus casas quedaron arrasadas y, como oyeron hablar de personas que a su regreso fueron asesinadas, temen correr peligro si retornaran.

La familia de Wafa se encuentra entre los cientos de miles de desplazados internos3 que se establecieron en Mosul después de verse obligados a huir a raíz de los intensos enfrentamientos entre las fuerzas de seguridad iraquíes y las fuerzas de la coalición y el grupo Estado Islámico. Algunos llegaron del campo o de otra ciudad. Otros se mudaron dentro de la ciudad, buscando refugio en vecindarios más seguros debido a las operaciones militares en curso.

Mosul no es el único lugar donde se ha registrado un desplazamiento a gran escala. Una proporción importante y cada vez mayor de personas desplazadas por conflictos armados, otras situaciones de violencia4 y desastres vive en zonas urbanas y fuera de los campamentos en países en desarrollo, con el consiguiente cambio perdurable en el paisaje y el tejido social de las ciudades5. Con la llegada progresiva de cerca de 825.000 personas que huían del conflicto armado en el noreste de Nigeria, la población de Maiduguri había aumentado significativamente en febrero de 2016. De acuerdo con las estimaciones, la población de la ciudad somalí de Baidoa se ha duplicado debido al desplazamiento a gran escala desde las zonas rurales a la ciudad a raíz de la sequía y la inseguridad en 2016-20176. En ciudades afectadas por violencia generalizada, como San Pedro Sula en Honduras, también se produce un desplazamiento más lento. Puede ser menos visible, pero sus consecuencias para las personas afectadas son profundas.

Desde la década de 1970, se viene desarrollando un amplio conocimiento sobre el desplazamiento urbano fuera de los campamentos, pero el análisis de los factores

INTRODUCCIÓN 15

específicos que configuran la experiencia de las personas en tales circunstancias es limitado7. A menudo, la investigación sobre los desplazamientos en las zonas urbanas se ha centrado en los refugiados, más que en las personas internamente desplazadas, o ha considerado a ambas poblaciones juntas sin examinar posibles diferencias en sus respectivas situaciones8. También son escasos los estudios detallados sobre los efectos del desplazamiento interno urbano en las comunidades de acogida y en las ciudades. Además, pese a la buena acogida de la publicación de las herramientas de evaluación y de caracterización de poblaciones urbanas, así como de la orientación operacional en los últimos años, los agentes humanitarios aún hacen un enorme esfuerzo para responder adecuadamente en los entornos urbanos9. Varios obstáculos pueden explicar estas deficiencias: la escasez de datos y la complejidad de los entornos urbanos, la dificultad de adaptar a las realidades urbanas los enfoques desarrollados en entornos rurales o en campamentos, y de integrar consideraciones a largo plazo en el diseño de programas, en parte debido a la experiencia urbana limitada de las organizaciones humanitarias. Los factores políticos, las limitaciones de fondos y la presión para obtener resultados importantes y rápidos también obstaculizan la elaboración de una respuesta adecuada, una respuesta que dista mucho de ser estrictamente humanitaria, pero que depende de la interacción efectiva de las autoridades, la sociedad civil, los proveedores de servicios, las personas afectadas y las organizaciones humanitarias y del ámbito del desarrollo.

7 Grünewald, 2011; Pantuliano y otros, 2012.8 Por ejemplo, Crisp y otros, 2012; Kirbyshire y otros, 2017.9 Por ejemplo, Urban Profiling Guidance (Jacobsen y otros, 2014), Using the Sphere Standards

in Urban Settings (Mountfield, 2016), o Urban Multi-Sector Vulnerability Assessment Tool for Displacement Contexts (Mohiddin y otros, 2017). Para un debate sobre las herramientas para mejorar el análisis de contexto, v. Campbell (2018). En ese sentido, la Red de Análisis Urbano de Siria viene trabajando para elaborar un marco analítico urbano integral que considere el contexto físico e institucional de la ciudad, así como las características, experiencias y necesidades de su población para fundamentar mejor la planificación, focalización y supervisión humanitaria y de desarrollo. Considera cinco pilares: infraestructura, ecosistemas y servicios; vivienda, suelo y propiedad; gobernanza; economía; y cohesión e integración sociales. El consorcio, que reúne áreas de conocimiento complementarias, incluye a iMMAP, al Servicio Conjunto de Caracterización de Población Desplazada (JIDS), al equipo de acción humanitaria de Mercy Corps y al Consejo de investigación conjunta de la Comisión Europea, y trabaja en estrecha colaboración con plataformas mundiales como la Alianza mundial para las Crisis Urbanas.

10 El enfoque se centra en las personas que han estado desplazadas un tiempo suficientemente extenso, es decir, al menos algunos meses, para que su situación comience a normalizarse, y no, en desplazamientos de corto plazo.

EL ESTUDIOEste estudio tiene por objeto contribuir al fortalecimiento de la respuesta humanitaria ante el desplazamiento interno fuera de los campamentos en entornos urbanos, a la luz de las historias y perspectivas de las personas desplazadas. Para ello, examina la experiencia de las personas desplazadas en las ciudades, fuera de los campamentos, a raíz de los conflictos armados o la violencia, y reflexiona con espíritu crítico la medida en que la respuesta general de las organizaciones humanitarias, incluido el CICR, atiende las necesidades y expectativas de las personas internamente desplazadas10. La investigación se basa en el análisis de cuatro situaciones de desplazamiento urbano, en una revisión de la bibliografía y en entrevistas con informantes clave. Las situaciones de desplazamiento en Baidoa (Somalia), Maiduguri (Nigeria), Mosul (Irak) y San Pedro Sula (Honduras) se analizaron mediante entrevistas individuales y discusiones de grupos de debate con personas desplazadas, anfitriones, miembros de la comunidad, dirigentes comunitarios, autoridades locales y personal de organizaciones humanitarias, y otros agentes participantes en la respuesta (v. el anexo 1).


Los estudios de caso se seleccionaron para reflejar diversos contextos y patrones de desplazamiento para distinguir similitudes y diferencias en la experiencia de las personas y en la respuesta humanitaria al desplazamiento. Por ejemplo, ¿la experiencia de una persona desplazada en una ciudad afectada por la violencia perpetrada por pandillas difiere significativamente de la experiencia de una persona desplazada en una ciudad en tiempo de guerra o en una ciudad más estable dentro de un país afectado por un conflicto armado? ¿Qué distingue la experiencia de quienes se desplazan de zonas rurales a urbanas respecto de la experiencia de quienes se desplazan entre ciudades o dentro de estas? ¿Cuáles son las diferencias relacionadas con el lugar de asentamiento en la ciudad en sí?

En la mayoría de los casos, las personas que llegaron a Maiduguri y a Baidoa abandonaron las zonas rurales a causa de un conflicto armado o una combinación de conflicto y sequía. Algunas personas desplazadas en Mosul huyeron de las hostilidades que asolan otras partes de la ciudad. Otras llegaron de ciudades más pequeñas o zonas rurales también afectadas por el conflicto. En San Pedro Sula, a menudo las personas se han mudado de barrio para escapar de la violencia perpetrada por las pandillas. A diferencia de Maiduguri y de Baidoa, las personas desplazadas en Mosul y en San Pedro Sula con frecuencia se quedaron cerca de la inseguridad que los forzó a irse en primer lugar. En todas estas ciudades, las personas desplazadas mencionaron la dificultad de tratar de restablecerse en un nuevo lugar, a menudo con medios extremadamente limitados. De diversas maneras, aludieron a su sensación de haber perdido una parte de su dignidad y su lugar social en el mundo debido al desplazamiento. Las diferencias en sus perspectivas y formas de afrontamiento parecieran estar influenciadas por su sensación de seguridad y su capacidad de encontrar protección en el lugar del desplazamiento, ya sea que provengan de una zona rural o urbana, su ubicación en la ciudad y sus condiciones de vida.11

Unas palabras sobre el alcance del estudioEn este documento, el “desplazamiento urbano” se refiere al desplazamiento interno hacia entornos urbanos y dentro de ellos, es decir, de zonas rurales a urbanas, interurbanas o intraurbanas. No abarca el desplazamiento de personas que huyen de las ciudades a las zonas rurales. El estudio se centra en las personas desplazadas que se asientan fuera de los campamentos formales e informales y que viven dispersas dentro de las comunidades de acogida. Pueden vivir en apartamentos alquilados, en casas o edificios abandonados o sin terminar, en refugios improvisados, así como ocupar edificios públicos u hospedarse en la comunidad, generalmente con familiares o amigos. En Maiduguri, también se consideraron dos lugares ligeramente periféricos donde, de manera informal, se habían establecido grupos de personas desplazadas en terrenos baldíos11.

Cuando hubo una respuesta humanitaria fuera de los campamentos, con frecuencia se centró en la supervivencia de las personas, pero no necesariamente en ayudarlas a satisfacer sus necesidades básicas, preservar o restablecer su sentido de dignidad o planificar para el futuro. A menudo, las personas que pudieron afrontar la situación por sí mismas en el corto plazo no recibieron asistencia y, con el tiempo, se volvieron cada vez más indigentes y vulnerables. En medio de una emergencia, es esencial velar por que las personas se mantengan con vida. Pero la respuesta no solo no atendió las necesidades esenciales de manera adecuada, sino que tampoco se movilizó con rapidez para ayudar

11 Para más información sobre asentamientos, v. CCCM, 2017a.

a las personas a recuperar su autonomía y reanudar una vida relativamente normal. En general, la respuesta fue inadecuada. En algunos lugares, como Maiduguri, se realizaron importantes esfuerzos para mejorar el acceso a los servicios urbanos de manera sostenible en las zonas de acogida de los desplazados, pero los intentos de elaborar una respuesta individual a las necesidades específicas de las personas y pensar más allá de la emergencia mantuvieron sus limitaciones. En otros lugares, como Baidoa, las personas que se habían establecido fuera de los campamentos simplemente pasaron inadvertidas.

Anteriormente, ya se había señalado que la insuficiencia de la respuesta humanitaria en las ciudades se debe en parte a la complejidad del entorno urbano y a las dificultades de los agentes humanitarios por adoptar nuevos enfoques adaptados a ese entorno12. Las deficiencias también se desprenden de suposiciones no verificadas, en lugar de datos confiables, que sustentan la respuesta. Por ejemplo, comúnmente se cree que las personas desplazadas fuera de los campamentos están en mejores condiciones que las que viven en los campamentos, que son difíciles de identificar porque viven dispersas dentro de las comunidades y que sus necesidades no difieren de las de sus comunidades de acogida. Tales creencias configuran la respuesta de manera considerable, pero casi nunca se analizan con atención o desde la perspectiva del contexto.

ESTRUCTURAEn primer lugar, este documento se centra en la perspectiva de las personas desplazadas que viven en entornos urbanos y fuera de los campamentos y, en menor medida, en la perspectiva de las comunidades de acogida. Analiza las expectativas de las personas desplazadas al huir a las ciudades o en el interior de estas, así como los factores que configuran su experiencia cuando tratan de establecerse y reconstruir sus vidas en un nuevo lugar. Luego, el estudio examina la pertinencia y la eficacia de la respuesta humanitaria al desplazamiento urbano causado por el conflicto armado o la violencia, a la luz de la experiencia de desplazamiento de las personas. También argumenta que, para elaborar una respuesta adecuada que ayude a las personas a preservar su sentido de la dignidad, además de adaptarse a los ecosistemas urbanos, los agentes humanitarios -así como las autoridades y los donantes- deben basar su respuesta en pruebas, no en suposiciones. Concluye con recomendaciones sobre respuestas eficaces al desplazamiento urbano.

Durante la investigación, se identificaron algunos enfoques prometedores para responder al desplazamiento urbano en los lugares visitados. En cuadros de texto a lo largo de la publicación, se destacan algunos ejemplos inspiradores. Queda claro que los programas deben adaptarse a las peculiaridades del contexto y de la situación de las personas.

12 Alianza Mundial para las Crisis Urbanas, 2016a.

INTRODUCCIÓN 17

R. G

ambo

/CIC

R

CAPÍTULO 1

VIVIR LA EXPERIENCIA DEL DESPLAZAMIENTO URBANO


1. POR QUÉ LAS PERSONAS HUYEN A LAS CIUDADES O DENTRO DE ELLAS

13 Banco Mundial, 2017: p. 6.14 Kirbyshire y otros, 2017: p. 8.15 Más de la mitad de la población mundial vive en las ciudades. Esta proporción debería llegar al

66% para 2050. En 2015, en África subsahariana, el 38% de la población vivía en ciudades y el crecimiento urbano anual fue de 4,2%, en comparación con un crecimiento urbano global de 2,1% (Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, DAES, 2015: 2; Banco Mundial, sin fecha).

16 Alcayna y Al-Murani, 2016: p. 17; Brookings-LSE, 2013: p. 3; Grünewald, 2011: p. 53; Banco Mundial, 2017: p. 10; Zetter y Deikun, 2010: p. 6.

17 Lyytinen, 2009: p. 6; Tudehope, 2016: p. 91.

Las poblaciones en las ciudades podrían verse desplazadas cuando las ciudades son escenarios de conflictos armados, violencia o desastres. Como una proporción creciente de la población mundial vive en ciudades, las crisis humanitarias que tienen lugar en zonas densamente pobladas afectan a un número creciente de personas que probablemente serán desplazadas dentro de las ciudades. En el Oriente Medio y el norte de África, una proporción significativa de las personas desplazadas viven dispersas en entornos urbanos, no solo porque hay pocos campamentos formales, sino también porque, en general, la población está urbanizada13. Las ciudades también pueden ser sitios donde las personas buscan refugio ante conflictos armados, violencia o desastres que ocurren en otros lugares, y contribuyen así a las tendencias de urbanización global. Estas tendencias también configuran la circulación de quienes se desplazan: en general, las personas se mudan a las ciudades y, por lo tanto, las personas desplazadas también se mudan allí, acelerando la urbanización14. En particular, es lo que sucede en África subsahariana, la región con una de las proporciones más bajas de personas que viven en zonas urbanas, pero la que se urbaniza más rápido15.

En la mayoría de los casos, las personas desplazadas explican su decisión de mudarse a una ciudad (o dentro de ella) por cuestiones de seguridad, pero también por otros factores de motivación. Por ejemplo, a principios de 2017, Ali huyó con su familia numerosa de la aldea donde vivían, ubicada a más de cien kilómetros al norte de Baidoa, debido a la inseguridad imperante y también a sus consecuencias en la economía y en sus actividades comerciales. Eligió mudarse a Baidoa, una ciudad que ya conocía, en busca de seguridad y con la esperanza de encontrar oportunidades de subsistencia y asistencia humanitaria. En reiteradas ocasiones, personas desplazadas en Irak, Nigeria y Honduras plantearon razones similares para asentarse en zonas urbanas. Esto se refleja en la bibliografía, que identifica la seguridad física y el acceso a los servicios, los mercados, los medios de subsistencia, las redes sociales y el apoyo potencial de familiares y amigos como elementos que motivan a las personas a buscar refugio en las ciudades. En algunos casos, particularmente en casos de violencia dirigida, como en San Pedro Sula, la posibilidad de permanecer en el anonimato también es crucial16. La influencia de la ayuda humanitaria parece variable, en parte porque este tipo de asistencia no siempre está disponible y porque la necesidad de las personas de recibir asistencia humanitaria varía según el contexto17. En Somalia y en Nigeria, las personas desplazadas a menudo mencionaron que sus expectativas de recibir asistencia humanitaria habían influido en su elección de destino. En Mosul y en San Pedro Sula, esa consideración era poco común: lo que destacaron fue, sobre todo, la presencia de familiares o amigos que pudieran ayudarlos, o la posibilidad de mantener sus medios de subsistencia.

En primer lugar, no todas las personas tienen la intención de mudarse a una zona urbana y su viaje podría incluir varias etapas antes de llegar a una ciudad. Varias personas desplazadas en Maiduguri habían huido antes a un lugar más cercano a sus hogares.

VIVIR LA EXPERIENCIA DEL DESPLAZAMIENTO URBANO 21

Luego, se dirigieron a Maiduguri por razones vinculadas con la seguridad, también con la esperanza de recibir más asistencia. En promedio, viajaron durante más de cinco meses18. En algunos casos, las personas simplemente seguían el trayecto de otros. Los jóvenes nigerianos dijeron que los dirigentes comunitarios habían decidido dónde dirigirse. Una mujer iraquí recordó que todas las personas de su aldea se habían ido juntas y que ella había seguido y se había establecido con numerosos aldeanos en el vecindario de Al-Intisar, en el este de Mosul.

Desplazamiento en MosulMás de tres años de intensos enfrentamientos entre las fuerzas de seguridad iraquíes y fuerzas de la coalición y el grupo Estado Islámico (EI) han provocado importantes desplazamientos internos, dentro de las ciudades del centro y norte de Irak y entre ellas. El desplazamiento a gran escala en el distrito de Mosul comenzó a fines de 2016, con el inicio de una operación militar para recuperar la ciudad del grupo Estado Islámico. El desplazamiento alcanzó un primer pico entre noviembre de 2016 y enero de 2017, cuando las operaciones militares se desplegaban en el este de la ciudad. Un segundo pico de mayor magnitud ocurrió entre febrero y junio de 2017, cuando los enfrentamientos se concentraron en el oeste de Mosul, después de haber recuperado el este de la ciudad. La mayoría de las personas desplazadas desde el este de Mosul se alojaron en campamentos, mientras que la mayoría de las personas desplazadas desde el oeste de la ciudad se quedaron fuera de los campamentos, ya que se trasladaron en grandes números a Mosul u otras zonas más seguras. A fines de junio de 2017, la ciudad de Mosul alojaba a casi 384.000 personas desplazadas de Mosul19.

Numerosas personas que habían huido del este de Mosul al comienzo de la operación militar regresaron en los primeros meses de 2017 y ahora alojan a personas desplazadas. La Política Nacional sobre Desplazamientos, emitida en 2008 por el Ministerio de Desplazamientos y Migración, pero nunca plasmada en ley, es el principal marco interno que guía la respuesta del gobierno a las necesidades de las personas internamente desplazadas.

Los datos para este estudio se recopilaron en Al-Intisar, un barrio relativamente pobre, donde viven cerca de 20.000 familias en la parte sur del este de Mosul. Las autoridades locales estiman que entre 2.000 y 2.600 familias desplazadas de otras partes de la ciudad, de ciudades más pequeñas y de pueblos viven allí, en viviendas alquiladas, edificios sin terminar y casas vacías o con familiares.

19

18 REACH, 2017: p. 17.19 OIM, 2017: p. 49.


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que todos los barriosal este de Mosul están

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para recuperarla zona oeste de Mosul

Se registranlos primerosdesplazamientosdesde el oeste de Mosul

Las fuerzas iraquíestoman el control

de la mezquita Al-Nuri

LÍNEA DE TIEMPO DEL DESPLAZAMIENTO DE LAS POBLACIONES DURANTE LA CRISIS EN MOSUL17 DE OCTUBRE DE 2016 - 29 DE JUNIO DE 2017 Fuente: adaptación de OIM, Irak, 2017: p. 19

OCT 2016 NOV 2016 DIC 2016 ENE 2017 FEB 2017 MAR 2017 ABR 2017 MAY 2017 JUN 2017 JUL 2017

1.021.476819.534

201.942

Inicio de lasoperaciones militares

Acumulado

Operaciones militaresen la zona este de Mosul

Operaciones militaresen la zona oeste de Mosul

Cantidad de personas internamente desplazadas (PID) Cantidad de personas que regresan

ACERCA DE LA DECISIÓN DE VIVIR EN CAMPAMENTOSLa perspectiva de las personas sobre los campamentos y su situación familiar puede influir en su decisión de buscar seguridad en una ciudad. La familia numerosa de Wafa optó por establecerse en un edificio sin terminar, en Mosul, en lugar de un campamento fuera de la ciudad, para proteger a los niños y ancianos de la adversidad profunda: consideraban que las condiciones de vida en los campamentos aislados y polvorientos eran insoportables. Esta percepción negativa de la vida en los campamentos se extendía no solo a Irak, sino también a Maiduguri y a Baidoa, pese a que la asistencia humanitaria suele estar más disponible en los campamentos. Al destacar sus difíciles condiciones de vida, las personas desplazadas en los tres lugares a menudo también subrayaron que el hecho de evitar los campamentos fue su decisión. En Maiduguri, algunas personas tomaron esta decisión para preservar su libertad de circulación o para conservar sus animales, que están prohibidos en los campamentos. Otras temían mudarse a campamentos administrados por autoridades que a veces eran consideradas como una amenaza. En Baidoa, algunas personas mencionaron que sin las conexiones correctas entre los clanes, era difícil obtener acceso a un campamento informal y vivir allí de manera segura. Como su situación no es estática, en algunos casos, las personas inicialmente se asientan fuera de un campamento, pero se mudan allí luego, en caso de no poder establecerse de manera independiente en la ciudad. Otras personas hacen lo contrario: se mudan de los campamentos, en busca de más libertad de circulación, oportunidades de subsistencia o privacidad. En algunos casos, las personas continúan mudándose entre el campamento y el resto de la ciudad debido a la inseguridad, la falta de medios u otras presiones20.

En algunos casos, las personas inicialmente se asientan fuera de un campamento, pero se mudan allí luego, en caso de no

poder establecerse de manera independiente en la ciudad. Otras personas hacen lo contrario.

20 Esos desplazamientos se han observado en muchos otros entornos. V. Alcayna y Al-Murani, 2016: p. 18; Carrillo, 2009: p. 539; y Syn, 2016: p. 40.


En otros casos, como en San Pedro Sula, las opciones de campamento no existen. Esto también sucedió en Maiduguri durante algún tiempo: cuando numerosas personas comenzaron a llegar, no había campamentos donde recibirlas o los pocos campamentos existentes estaban tan colmados que no se admitía a nadie más. Incluso, una vez que hubo campamentos oficiales, muchas personas preferían otras opciones. 21 22

Desplazamiento en MaiduguriLa intensificación del conflicto entre la oposición armada y las autoridades en el noreste de Nigeria ha causado desplazamientos masivos desde mediados de 2013. En el estado de Borno, viven alrededor del 77% de los desplazados, es decir, 1,3 millones de personas. La mayoría de las personas desplazadas se han asentado en centros urbanos y fuera de los campamentos. Maiduguri, la capital de Borno, recibió a un gran número de personas de las zonas rurales, con cifras de desplazamientos en la ciudad que alcanzaron un máximo de 825.000 personas en febrero de 2016 y que disminuyen de manera progresiva desde entonces21. Nigeria es parte en la Convención de la Unión Africana para la protección y la asistencia de los desplazados internos en África (Convención de Kampala), pero todavía no ha incorporado las obligaciones de la Convención en la legislación nacional. Formulada en 2012, la Política Nacional sobre Personas Internamente Desplazadas nunca ha sido adoptada formalmente por el Consejo Ejecutivo Federal y actualmente está en proceso de revisión22.

La recolección de datos para este estudio se realizó en tres barrios diferentes: Bolori, en el centro de la ciudad, donde las personas desplazadas viven dispersas dentro de la comunidad de acogida; Kusheri, un barrio que solía tener pocos pobladores, donde se han congregado personas desplazadas; y Dalori, en la periferia de la ciudad, donde los desplazados también se han establecido juntos.

21 OIM, feb. 2016 y dic. 2017.22 CICR, 2016b: p. 24.

2. HACER FRENTE A UN NUEVO AMBIENTE: LA PERSPECTIVA DE LAS PERSONAS DESPLAZADAS

“Nos preocupa saber si podremos mantenernos, nosotros y a nuestras familias. Y la vivienda es un problema”.

La familia de Ali pudo encontrar seguridad relativa en Baidoa, pero se le hace difícil encontrar alojamiento estable y alimentos, no recibe apoyo y las oportunidades económicas son limitadas. Ali ahora comparte una habitación alquilada, en una choza construida con planchas de hierro, con sus dos esposas y sus 18 hijos, por cuyo bienestar está preocupado. Le preocupa su bebé recién nacido: el dinero es tan limitado que solo pueden comer una vez al día, lo que afecta la capacidad de su esposa para amamantar. También le preocupa que pronto tendrá que encontrar otro techo para su familia: ya se han mudado cinco veces desde su llegada hace ocho meses, tras haber sido desalojados en repetidas ocasiones por no pagar el alquiler. Es difícil encontrar un nuevo lugar para una familia numerosa: las personas temen que monopolicen el baño y que los niños hagan ruido.


Ali esperaba encontrar asistencia en Baidoa, pero no ha recibido ayuda ni de organizaciones humanitarias ni de la comunidad o las autoridades. Cree que, en un lugar donde los vínculos entre clanes y familias son esenciales, el hecho de que no tenga parientes explica la falta de apoyo de la comunidad. Sabiendo que, como en muchos otros países, la respuesta humanitaria está centrada en los cientos de campamentos informales que han proliferado en la ciudad y sus alrededores, por desesperación intentó trasladar a su familia a un campamento. El encargado del campamento le pidió dinero. Pagó, pero todavía no se le permitió entrar.

La incertidumbre no es específica de las personas desplazadas. La especificidad podría residir en la pérdida repentina del hogar,

los bienes y la familiaridad con el mundo social y físico, lo que exacerba la sensación de inquietud.

La familia de Ali ha tenido que encontrar maneras de salir del paso. Sus esposas consiguen agua para vender. Ali sale todos los días a buscar trabajos de construcción, pero algunos días no consigue nada. No tenía esas preocupaciones antes: hasta que el conflicto armado comenzó a trastornar la seguridad y la economía, tenía un negocio rentable y un hogar adecuado. Si tuviera algo de capital, reanudaría la venta de carros traccionados por burros. Pero no le queda nada: agotó sus recursos para huir y mantener a su familia después de su llegada a Baidoa y no tiene acceso a crédito, formal o informal.

La historia de Ali resume la imprevisibilidad que el desplazamiento suele conllevar para la vida de las personas. La incertidumbre no es específica de las personas desplazadas. Puede caracterizar las vidas de las poblaciones pobres urbanas y de las personas afectadas por la violencia y los conflictos armados que no se han desplazado. La especificidad podría residir en la pérdida repentina del hogar, los bienes y la familiaridad con el mundo social y físico, lo que exacerba la sensación de inquietud.


Desplazamiento en BaidoaLa capital de la región de la Bahía, en Somalia, fue testigo de una nueva y numerosa afluencia de personas desplazadas por la sequía en el país entre fines de 2016 y mediados de 2017, así como por la inseguridad duradera y los temores de reclutamiento forzoso. Más de 240.000 personas desplazadas llegaron a la ciudad, en su mayoría de zonas rurales23. La mayoría vive en condiciones deplorables en más de 200 campamentos informales ubicados en la ciudad y sus alrededores24.

Un número desconocido, pero aparentemente significativo, de recién llegados se establecieron fuera de estos campamentos, ya sea porque pueden alojarse en casa de familiares o pagar el alquiler de una vivienda. En otros casos, las personas no pudieron encontrar un lugar en un campamento y no tienen otra opción que buscar alojamiento en otros lugares de la ciudad. En Baidoa, ya vivían decenas de miles de personas que se habían desplazado en años anteriores; la mayoría en 2011, debido a la sequía y, en algunos casos, en 2006-2007, debido a la inseguridad. Un número reducido corresponde a antiguos refugiados que, a su regreso, no pudieron volver a sus lugares de origen debido a la inseguridad y la pobreza. La magnitud del desplazamiento es tal que las autoridades locales creen que el número de personas desplazadas ha superado al de residentes permanentes. Somalia firmó el Convenio de Kampala, pero todavía no lo ratificó. A nivel federal, está pendiente la adopción de una política nacional integral sobre desplazamiento interno.

EXPLORAR EL ENTORNO URBANO 23 24

La experiencia de Ali es, por supuesto, única, como lo es cada experiencia individual. Las personas desplazadas en el mismo entorno pueden tener dificultades y oportunidades similares, pero es posible que no afecten su capacidad para explorar su nuevo entorno de la misma manera: los caminos de las personas se ven influenciados por su historia, género, edad, afiliación étnica y religiosa, y capacidad25. Incluso así, la experiencia del desplazamiento tiene una serie de características que son comunes a la mayoría de las personas desplazadas.

En todos los lugares, las personas desplazadas subrayaron la dificultad de satisfacer las necesidades básicas

de sus familias: encontrar alojamiento y medios de subsistencia y acceder a los servicios esenciales.

Debido a sus recursos limitados, las personas desplazadas a menudo terminan viviendo en barrios marginales o asentamientos informales, en la periferia de las ciudades o en barrios desfavorecidos donde no tienen seguridad de la tenencia y el acceso a los servicios es inadecuado26. En todos los lugares, las personas desplazadas subrayaron la dificultad de satisfacer las necesidades básicas de sus familias: encontrar alojamiento y medios de subsistencia y acceder a los servicios esenciales. A menudo, sus esfuerzos se vieron obstaculizados por el panorama social, político y legal. Del mismo modo, su capacidad para afrontar la nueva situación y reconstruir sus vidas se ve constantemente influenciada por la situación de seguridad. Los modelos y los lugares de desplazamiento, así como sus condiciones de vida, también tienen un fuerte impacto.

23 ACNUR, 2017: p. 2.24 CCCM, 2017.25 Essed y otros, 2004.26 Brookings-LSE, 2013: p. 7.


Desplazamiento en San Pedro SulaHonduras es el primer país en el Triángulo del Norte de Centroamérica que ha reconocido oficialmente el fenómeno del desplazamiento interno causado por la violencia generalizada de grupos, como las pandillas urbanas (las denominadas maras y pandillas) y los narcotraficantes. De acuerdo con las conclusiones de un ejercicio de caracterización de la población emprendido por el gobierno llevado a cabo en 2015, en los 20 municipios más afectados por el desplazamiento, se estima cerca de 174.000 personas desplazadas por la violencia dentro de Honduras; sin embargo, dada la naturaleza invisible de este desplazamiento, es poco probable que estas cifras reflejen su escala real27. Este estudio reveló que los municipios de Distrito Central (Tegucigalpa) y de San Pedro Sula concentraban casi la mitad de los hogares desplazados del país y que las cifras de desplazamiento en los dos lugares habían aumentado de manera más o menos continua desde 2004. Una amplia mayoría de las personas desplazadas en San Pedro Sula se han mudado dentro de la ciudad afectada por la violencia28. Como primer paso para abordar el problema, la Comisión Interinstitucional para la Protección de Personas Desplazadas por la Violencia ha elaborado un proyecto de ley sobre el desplazamiento interno, pendiente de evaluación por el Congreso Nacional.

VIVIR EN UNA SITUACIÓN LÍMITE: AFRONTAR LA INCERTIDUMBRE 27 28

Antes del desplazamiento, la mayoría de las personas pueden satisfacer sus necesidades básicas. Con suma frecuencia, el desplazamiento interrumpe su subsistencia y forma de vida. Las obliga a adaptarse a un nuevo entorno, a establecer nuevas redes sociales, a encontrar un techo y nuevas formas de ganarse la vida y de satisfacer sus necesidades básicas. La posibilidad de reanudar una vida normal después de haberse desplazado depende de varios elementos y está estrechamente relacionada con la seguridad de las personas.

En las ciudades que afrontan violencia generalizada como San Pedro Sula, la inseguridad a menudo se mantiene como prioridad en la vida cotidiana de las personas, lo que limita su capacidad de movilizarse para buscar empleo y acceder a servicios, y socava su bienestar psicológico. En otras palabras, mientras más personas desplazadas deban preocuparse por las amenazas inminentes a sus vidas, menos podrán concentrarse en normalizar su situación. En particular, este es el caso de quienes se desplazan como resultado de amenazas graves y abusos contra ellos o sus familias, y que buscan el anonimato por razones de seguridad.

Mientras más personas desplazadas deban preocuparse por las amenazas inminentes a sus vidas,

menos podrán concentrarse en normalizar su situación.

La inseguridad puede obligar a las personas a mudarse repetidamente, lo que aumenta todavía más su vulnerabilidad. Por ejemplo, Marta y su familia primero huyeron a otro vecindario de San Pedro Sula, después de haber tratado de resistir la extorsión de la pandilla dominante. Cuando logró reiniciar un pequeño negocio, la amenazaron nuevamente, y toda la familia se mudó una vez más dentro de la ciudad. El nuevo

27 Comisión Interinstitucional para la Protección de Personas Desplazadas por la Violencia (CIPPDV), 2015; respecto de los modelos de desplazamiento inducido por la violencia en el Triángulo Norte de Centroamérica, v. Cantor y Plewa, 2017.

28 San Pedro Sula registró la tasa de homicidios más alta del país hasta 2016 (Instituto de Seguridad, Justicia y Paz, 2016).


comienzo resultó todavía más difícil, ya que gran parte de los ahorros de la familia se habían utilizado para establecerse después del primer episodio de desplazamiento y el marido de Marta había contraído una enfermedad crónica. El miedo se hacía palpable de manera tan inequívoca solo en San Pedro Sula, pero las personas desplazadas en Maiduguri y en Mosul también limitaron sus movimientos a ciertas partes de la ciudad.

Incluso en una ciudad más segura, las personas desplazadas a menudo pugnan por recuperar su autonomía, a menos que tengan un ingreso predecible y confiable, riqueza acumulada o apoyo gubernamental, humanitario o comunitario que les permita pagar el alquiler regularmente, tener alimentos en la mesa y pagar servicios. La mayoría lo consigue, pero a menudo a expensas de un nivel adecuado de vivienda, alimentos, educación o asistencia de salud, o recurriendo a otras formas perjudiciales de supervivencia, como enviar a sus hijos a trabajar o mendigar, intercambiar favores sexuales u optar por matrimonios transaccionales. La necesidad de dinero en efectivo no es específica de las personas desplazadas fuera de los campamentos y en entornos urbanos, pero ciertamente es mayor cuando las personas deben pagar el alquiler y no pueden trabajar sus tierras y, por lo tanto, deben comprar alimentos.

Algunos logran estabilizar sus vidas con el tiempo, pero muchas personas desplazadas subrayaron que después de meses o años de desplazamiento todavía vivían en una situación límite. Sin ingresos ni apoyo, algunas personas agotan gradualmente sus recursos y empobrecen con el tiempo. Por ejemplo, las personas desplazadas que habían llegado a Maiduguri con su ganado a menudo tuvieron que vender sus animales, de manera progresiva, para sobrevivir. Otros, como Faiza, enfrentaron situaciones de la vida que, ante la ausencia de una red de seguridad, interrumpieron la posibilidad de recuperar una vida normal. Se instaló en un refugio improvisado en Maiduguri con sus hijos hace cuatro años, después de que asesinaran a su esposo y que su casa se incendiara durante un ataque en su aldea. Se volvió a casar en Maiduguri, y su nuevo esposo la dejó cuando quedó embarazada. Para mantenerse, se dedicaba a limpiar casas, pero tuvo que dejar de trabajar cuando el bebé nació hace tres meses. Como las raciones de alimentos que recibe son insuficientes, terminó sacando de la escuela a sus cuatro hijos mayores, cuyas edades oscilaban entre 3 y 13 años, para que pudieran mendigar en el mercado y obtener algo de dinero. Si Faiza tuviera algún capital, prepararía sopa para vender y ganar dinero, pero apenas logra alimentar a su familia, y mucho menos, ahorrar dinero.

La necesidad de dinero en efectivo no es específica de las personas desplazadas fuera de los campamentos

y en entornos urbanos, pero ciertamente es mayor cuando las personas deben pagar el alquiler y no pueden

trabajar sus tierras y, por lo tanto, deben comprar alimentos.

Por lo general, las personas no tienen capital para reiniciar una actividad económica, pero también pueden carecer de aptitudes adaptadas a un entorno urbano, en particular, si provienen del campo, como destacaron estos hombres desplazados a Maiduguri. “En casa, teníamos todo lo que necesitábamos e incluso podíamos ayudar a otros. Aquí, debemos mendigar y aceptar trabajos a los que no estamos acostumbrados, para ganarnos la vida.” Si las personas dispusieran de tierras y se les proporcionaran las herramientas necesarias, podría continuar cultivando en áreas periurbanas, con la notable ventaja de la proximidad de los mercados. Pero esto ni siquiera es una posibilidad remota para quienes se asientan más cerca del centro de la ciudad. Incluso para las personas con las aptitudes adecuadas, las oportunidades económicas pueden verse limitadas por la falta de capital y de vínculos sociales y por el hecho de que los conflictos armados o la violencia a menudo trastornan la economía y limitan la movilidad. Las personas desplazadas dentro de Mosul y de San Pedro Sula podrían


haber estado a pocos kilómetros de sus hogares y medios de subsistencia anteriores, pero estas zonas a menudo estaban fuera de su alcance. En San Pedro Sula, algunas personas lograron mantener sus empleos al establecerse en un vecindario no tan lejano y más seguro, pero tuvieron que incurrir en gastos adicionales para alquilar un nuevo lugar.

LA LÓGICA INDESCIFRABLE DE LA ASISTENCIA HUMANITARIA Si bien las personas desplazadas en Baidoa y en Maiduguri a menudo mencionaron la asistencia humanitaria como uno de los factores que las obligaron a mudarse a las ciudades, su acceso a la asistencia fue limitado. En algunos casos, las personas que se establecieron fuera de los campamentos en Baidoa y en Mosul recibieron apoyo de miembros de la comunidad, la mayoría de las veces, familiares u otras personas desplazadas. Quienes no cuentan con ese apoyo a menudo no recibieron ninguna asistencia individual, ni de las autoridades ni de las organizaciones humanitarias, y destacaron que, para obtenerlos, había que vivir en un campamento.

En Maiduguri, las personas reunidas en la periferia de la ciudad a menudo recolectaban raciones de alimentos y, en algunos casos, habían recibido materiales de construcción

para sus refugios. Pero no todos recibieron asistencia y las distribuciones no fueron confiables. Las personas desplazadas en Kusheri estimaron que quizás dos tercios de las familias agrupadas allí se beneficiaban de raciones mensuales, pero la distribución se había suspendido por casi dos meses y no sabían por qué. Tampoco sabían por qué algunos no recibieron ningún tipo de apoyo. Su única explicación fue que las organizaciones humanitarias estaban abrumadas por el nivel de las necesidades y habían elegido al azar a las personas que recibían su asistencia. Y quienes fueron asistidos sentían que era insuficiente. Por lo general, las personas dispersas en el centro de la ciudad no recibieron asistencia humanitaria individual y atribuyeron el hecho a su ubicación en la ciudad, como enfatizó esta mujer desplazada al centro de la ciudad: “Como estamos en la ciudad, no recibimos asistencia. Las organizaciones prestan ayuda a las personas que están en los campamentos. Tenemos que arreglárnoslas por nuestra cuenta”.

LA NATURALEZA HOLÍSTICA DEL BIENESTAR DE LAS PERSONASEs crucial tener un ingreso estable o un apoyo confiable para reconstruir la vida de una persona, pero no lo resuelve todo. La capacidad de las personas para adaptarse a un nuevo entorno y normalizar su situación también está estrechamente relacionada con el marco jurídico y político, el clima social y la disponibilidad de servicios públicos, además de su seguridad.

En las ciudades, las autoridades suelen ejercer un mayor control que en las áreas rurales; asimismo, las leyes, regulaciones y políticas tienden a tener un mayor impacto en varios aspectos de la vida cotidiana de las personas29. Los marcos normativos y de políticas nacionales no siempre son compatibles con el derecho internacional y con la responsabilidad primordial de las autoridades de proteger y prestar ayuda a las personas internamente desplazadas; o, si son adecuados, podrían no implementarse adecuadamente por razones que van desde la escasez de recursos humanos o financieros y la falta de claridad en las funciones y responsabilidades hasta la falta de voluntad política. Queda un margen considerable para fortalecer la implementación de los Principios Rectores de los desplazamientos internos a nivel mundial y de la Convención

29 Cotroneo, 2017: p. 289-290.

Como estamos en la ciudad, no recibimos

asistencia. Las organizaciones

prestan ayuda a las personas

que están en los campamentos. Tenemos que

arreglárnoslas por nuestra cuenta.


de Kampala a nivel de los Estados africanos30. Como consecuencia, las personas desplazadas en las ciudades a menudo enfrentan barreras jurídicas y administrativas que limitan su capacidad para trabajar, establecerse, asegurar la tenencia o acceder a servicios urbanos. Las dificultades pueden ser especialmente graves para las personas que llegan del campo: pueden no estar familiarizadas con el sistema jurídico y administrativo o carecer de la documentación oficial necesaria para acceder a los servicios o a la asistencia del Estado, o para alquilar o comprar una propiedad; de hecho, es posible que dichos documentos no hayan sido necesarios en las zonas rurales o que se hayan dejado allí o se hayan perdido al huir. En lugares como Irak y Nigeria, donde las personas desplazadas a veces se perciben como una amenaza para la seguridad y donde el gobierno se centra en el retorno de las personas desplazadas a sus hogares o zonas de origen, es poco probable la adopción e implementación de políticas conducentes a mediano plazo o largo plazo, o la integración local a largo plazo, en particular, en lo que respecta a medios de subsistencia y seguridad de la tenencia. Para las personas que no pueden o no quieren regresar, esto hace que sea todavía más difícil establecerse en el lugar del desplazamiento.

En todos los lugares, las personas desplazadas carecían de seguridad de la tenencia. Por lo general, alquilaban su vivienda mediante un acuerdo verbal con los propietarios y no tenían protección contra los desalojos y los aumentos arbitrarios de alquiler. De hecho, los desalojos eran casi de rutina en la vida de algunas personas desplazadas en Baidoa. La mayoría de las veces se debió a la incapacidad de las personas para pagar sus alquileres de manera constante, a veces, debido a aumentos imprevistos. Los desalojos no solo obligan a las personas a encontrar nuevos hogares, sino que también, dependiendo de la distancia a la que deban mudarse, pueden poner en peligro las redes sociales y los medios de subsistencia recientes, complicar el acceso a los servicios y causar una pérdida de activos. También pueden presionar a las personas para que vuelvan prematuramente a lugares inseguros donde las condiciones de vida y el acceso a los servicios esenciales todavía son difíciles, como señalaron las personas en el este de Mosul, quienes, debido a los fuertes aumentos de alquiler, estaban considerando regresar a la zona devastada en el oeste de Mosul. La seguridad de la tenencia y la subsistencia se entrelazan. La ausencia de una u otra puede tener graves ramificaciones de seguridad y protección. Sin un ingreso estable, las personas no pueden pagar por un alojamiento adecuado. Pueden ser desalojadas por no pagar el alquiler o decidir instalarse en vecindarios más peligrosos y de bajo nivel de servicios, donde incluso pueden enfrentar el desalojo por ocupar terrenos públicos o propiedades privadas sin permiso. Del mismo modo, sin la protección jurídica y la seguridad de la tenencia, las personas desplazadas pueden ser incapaces de pagar el aumento de los alquileres con la misma fuente de ingresos y enfrentar una situación de desalojo. Al verse obligados a mudarse, pueden perder sus medios de subsistencia, sus redes sociales o su acceso a los servicios.

La seguridad de la tenencia y la subsistencia se entrelazan. La ausencia de una u otra puede tener graves ramificaciones

de seguridad y protección

La discriminación social también afecta la capacidad de las personas para afrontar la situación, ampliando la dificultad de encontrar trabajo o una vivienda adecuada. Las personas desplazadas a veces comentaban su sensación de ser marginados, como esta joven en Maiduguri: “Las personas nos desprecian porque somos desplazados y no tenemos nada. Nos llaman ‘ladrones’ o ‘brujas’ y siempre nos culpan si falta algo en su casa o si hay algún problema. Para nuestros hijos, es todavía peor”. La discriminación puede ser especialmente grave cuando las personas se desplazan fuera de sus límites étnicos, religiosos o políticos o se las ve como una amenaza.

30 CICR, 2016a.


Los problemas de acceso a los servicios pueden estar relacionados no solo con leyes y regulaciones, políticas o falta de medios. A veces, los servicios públicos simplemente no existen. En Baidoa y en algunas partes de Maiduguri, no existe una red municipal de suministro de agua y de eliminación de aguas residuales. En Mosul, la destrucción y la interrupción de la red eléctrica y del sistema de suministro de agua municipal debido al conflicto conllevaron que las personas ya no tuvieran acceso adecuado al suministro de agua y a la electricidad. Esta situación se extendió también a la asistencia de salud, un tema que destacaban repetidamente; antes del conflicto armado, las personas se beneficiaban de la asistencia de salud pública gratuita. Ahora tenían que pagar el tratamiento, algunos hospitales habían sido dañados por las hostilidades y parte del personal médico había desaparecido, se había desplazado o, a veces, había sido asesinado.

Ubicación de los asentamientos visitados en Maiduguri

b

b

bDalori

Bolori

Kusheri

Centro de Maiduguri c

Las fronteras, denominaciones y designaciones utilizadas en este informe no implican un respaldo oficialni la expresión de ninguna opinión del CICR sobre la condición jurídica de ese territorio,como tampoco sobre la delimitación de sus fronteras o límites.

5 km

´

El centro o la periferiaLa vida cotidiana de los desplazados a las zonas centrales de las ciudades tiende a ser diferente de la de quienes se asientan en las afueras de las ciudades, al igual que la realidad de las personas alojadas por parientes no es la misma que la de las personas que alquilan u ocupan edificios públicos o inconclusos. En el centro de una ciudad, las personas que no son hospedadas por parientes a menudo tienen dificultades para obtener una vivienda adecuada, pero pueden tener un mayor acceso a oportunidades de subsistencia y servicios públicos, excepto en barrios marginales y barrios controlados por pandillas que pueden estar cerca de los centros urbanos, pero, incluso así, ofrecer servicios limitados.


En Maiduguri, las personas desplazadas que viven en el barrio central de Bolori a menudo alquilan una habitación, pero algunas también viven en casas sin terminar o en refugios improvisados. A menudo, sus condiciones de vida eran difíciles. No solo tenían dificultades para pagar el alquiler y temían el desalojo, sino que también, debido a la pobreza, muchos compartían una habitación individual con otra familia y tenían poca privacidad. Temían aumentos repentinos del alquiler y subrayaban que, debido a la creciente demanda, los alquileres seguían aumentando, mientras que los salarios disminuían debido al creciente número de personas que buscaban trabajo. La gran mayoría dijo que a pesar de tener un ingreso, las mujeres se dedicaban a limpiar, hornear o vender productos alimenticios, mientras que los hombres trabajaban en sitios de construcción, descargaban camiones o transportaban mercancías y no podían satisfacer sus necesidades básicas. Inicialmente, algunos pidieron dinero prestado, pero los residentes a largo plazo habían dejado de prestarles dinero porque no podían pagar sus préstamos. Los pocos que se alojaban con parientes parecían estar mejor que los demás, pero a menudo decían que se trataba de una situación temporal, ya que sus anfitriones tenían dificultades. El acceso de las personas desplazadas a los servicios en Bolori era relativamente mejor que en las afueras de la ciudad. El gobierno y las organizaciones humanitarias habían aumentado la capacidad de los servicios urbanos, pero el único apoyo individual que algunos habían recibido era de la comunidad o de otras personas desplazadas. De alguna manera, las personas estaban inmersas en el tejido urbano, pero en realidad no se sentían parte de la comunidad.

En cambio, en Dalori y en Kusheri, dos sitios periféricos informales donde las personas desplazadas de las mismas localidades habían recreado pequeñas comunidades, casi todos tenían un poco más de espacio y privacidad, habían construido sus propios refugios con paja, palos, telas recogidas de la basura y chapas metálicas en tierras privadas tomadas a préstamo y no estaban pagando alquiler. Sin embargo, ante la ausencia de un acuerdo formal con los propietarios, también temían ser desalojados. Sus contactos con los habitantes de Maiduguri eran limitados, y parecía que cuanto más lejos estaban del centro de la ciudad, más limitado era su acceso a los servicios y medios de subsistencia. En Kusheri, más cerca del centro de la ciudad, las personas tenían acceso a un punto de abastecimiento de agua y a letrinas. En Dalori, ante la falta de un pozo perforado, debían mendigar pequeñas cantidades de agua a los residentes cercanos. Las letrinas habían sido construidas por una organización humanitaria, pero se las consideraba demasiado alejadas para estar seguros. En ambos lugares, las personas desplazadas podían buscar servicios primarios de salud en los campamentos cercanos y los niños podían inscribirse en las escuelas vecinas. Algunas personas ganaban dinero, pero menos que en Bolori. En ambos lugares, las personas desplazadas destacaron que la falta de alimentos era crítica, a pesar de que algunas recibían raciones alimentarias. Explicaron que se habían establecido en la periferia porque vivir en el centro de la ciudad era demasiado caro; la generación más antigua también aludió a la naturaleza intimidante de la ciudad. Sin embargo, estar más lejos del centro de la ciudad limitaba sus oportunidades de subsistencia y el acceso a los servicios.

UN LUGAR EN EL MUNDO: DIGNIDAD Y DESPLAZAMIENTO“Mis nietos vivían cerca. Ahora, mi familia está dispersa y estoy solo, en casa de mi hermano mayor.”

De Mosul a Baidoa, de Maiduguri a San Pedro Sula, las personas expresaron repetidamente que el desplazamiento entraña una sensación de trastorno, en sentido literal y figurado, como la anciana desplazada a Maiduguri, citada anteriormente. Algunos ya eran pobres antes del desplazamiento, otros tenían más dinero. Pero todos recordaron haber tenido un


techo y poder satisfacer sus necesidades y las de sus familias. Depender de asistencia no confiable y de la caridad de los demás, vivir en condiciones míseras, tener que mendigar agua y no poder disponer de suficiente comida, de alojamiento seguro o planes para el futuro se presentaban, de manera continua, como decrecientes.

Las personas expresaron repetidamente que el desplazamiento entraña una sensación de trastorno,

en sentido literal y figurado.

Con frecuencia, las personas recordaban cómo se habían visto profunda e íntimamente afectadas por el desplazamiento, así como por los sucesos violentos que habían causado su desarraigo. En Mosul, las personas expresaron un profundo sufrimiento asociado con haber presenciado y vivido dificultades y abusos extremos, así como haber abandonado sus hogares, sin saber qué pasaría después, dependiendo de la generosidad de los demás. Con dolor, los padres plantearon su incapacidad de proteger a sus familias y proveerles las necesidades básicas de la vida. En Maiduguri, las personas recordaban haber visto cómo se incendiaban sus casas, junto con todas sus pertenencias y los recuerdos de toda una vida; hablaron de haber perdido un modo de vida y de su anhelo de volver a casa. Los hombres mayores que habían vendido sus animales para sobrevivir eran demasiado orgullosos para decir que no eran los dueños de los animales a su cargo. En Somalia, las personas recordaban que solían tener cabras y camellos, y que sus hijos bebían leche fresca todos los días. En San Pedro Sula, las personas que a veces se vieron obligadas a huir en varias oportunidades describieron cómo la violencia había dispersado a sus familias dentro de las fronteras y fuera de ellas y recordaban que temían tomar el transporte público o dar a conocer su situación a sus vecinos.

De diversas maneras, las personas hablaron de su sensación de haber perdido mucho más que sus pertenencias a través del desplazamiento. Hablaron de cómo habían perdido su autonomía, su dignidad, su autoestima. Hablaron de cómo las personas las desmerecían y se habían cansado de prestarles ayuda. Hablaron de su sensación de haber perdido su lugar social e identidad en su mundo. Tales consideraciones no son específicas del desplazamiento urbano, pero pueden ser particularmente graves en entornos urbanos, donde las personas a menudo tienen dificultades para adaptarse a una forma de vida diferente y para recuperar su autonomía. Abordarlas es esencial para una respuesta adecuada.

31 Para más información, v. CICR, 2015; y Büscher y Vlassenroot, 2010: p. 2.

3. RECIBIR A PERSONAS INTERNAMENTE DESPLAZADAS: EL DESPLAZAMIENTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COMUNIDAD DE ACOGIDA

El impacto del desplazamiento se extiende mucho más allá de las propias personas desplazadas. No solo lo sienten, de manera profunda, las personas que acogen directamente a las personas desplazadas, sino que también se ven afectadas las comunidades de acogida y, en general, las ciudades que pueden tener dificultades para cumplir con su responsabilidad hacia las personas desplazadas, en parte por razones financieras o jurídicas, aunque este aspecto no se aborda en esta publicación31.

Las ciudades y comunidades pueden recibir múltiples oleadas de personas desplazadas. Una gran afluencia de personas de zonas rurales o de otras ciudades, como en Baidoa y


en Maiduguri, se traduce en un importante crecimiento de la población, mientras que los movimientos a gran escala dentro de la ciudad, como en Mosul, pueden aumentar la densidad de ciertos vecindarios. Con suma frecuencia, la nueva población se concentra en barrios relativamente pobres y, a menudo, ya poblados, y en las afueras de las ciudades. El desplazamiento tiende a exacerbar los problemas preexistentes relacionados con la disponibilidad de viviendas, la infraestructura, los mercados, el empleo, el acceso a la tierra, la gestión de residuos y otros servicios públicos, con diferentes consecuencias de acuerdo con el lugar donde se establecen los recién llegados dentro de la ciudad. Por ejemplo, el interior de la ciudad de Maiduguri sufrió un mayor exceso de población que los distritos periféricos, y la llegada de un grupo numerosos de personas resultó especialmente dramática para las poblaciones pobres urbanas. La periferia enfrentó dificultades para brindar servicios tales como suministro de agua y electricidad, y la presencia de personas desplazadas estaba llevando a una degradación ambiental32. El desplazamiento causado por la violencia perpetrada por pandillas, como en San Pedro Sula, tiene un impacto menos obvio en las ciudades, ya que ocurre de manera gradual y, debido a su naturaleza intraurbana, la misma zona puede ser un lugar de partida y de refugio.

COMPARTIR EL HOGAR: LA PERSPECTIVA DE LAS FAMILIAS DE ACOGIDA“Las personas desplazadas son huéspedes. Tenemos que recibirlos. Sin embargo, su presencia causó un aumento en los alquileres y escasez de recursos.”

Yusuf, residente del barrio de Al-Intisar en el este de Mosul, expresa una opinión común: es un deber ayudar a las personas necesitadas, pero con el tiempo, se convierte en una carga. La mayoría de las personas en Al-Intisar se han desplazado en algún momento. Al regresar, algunos no pudieron retornar a sus antiguas casas ya que las habían destruido o se habían vuelto inasequibles33. Algunos se mudaron a otros edificios sin terminar o abandonados, alquilaron una casa o se alojaron en casa de familiares o, ante la falta de cualquier otra opción, terminaron viviendo en las ruinas de sus casas. Las personas utilizaron sus ahorros, vendieron sus posesiones restantes o se endeudaron para realizar las reparaciones más urgentes para el próximo invierno. Las mismas personas a veces se convirtieron en anfitriones, en algunos casos, de numerosas familias. Yusuf, por ejemplo, había sido desplazado durante dos meses, huyendo de un barrio a otro con los once miembros de su familia. Regresó a una casa parcialmente destruida y pronto comenzó a compartir su casa con otras cinco familias. Recibió vales por azúcar, harina y arroz por parte del Estado, que también había reanudado el pago de su salario –aunque reducido–, pero tenía dificultades.

En Maiduguri, algunas familias residentes habían recibido generosamente a sus familiares durante varios años. “Antes, nuestra comida era para seis y ahora debemos compartirla entre 15 personas”, observó una mujer. “Debimos reducir la cantidad de comidas que hacemos. También tenemos problemas de privacidad. Solo tenemos una habitación y debemos compartirla”. Nadie cuestionó la obligación moral de prestar ayuda a las personas, de actuar como socorristas, pero todos señalaron que los estaba sometiendo a una presión tremenda, especialmente porque el conflicto afectaba la vida diaria de todos. Las personas con más recursos tenían menos problemas. Un dirigente de la comunidad en el vecindario de Bolori recibía a catorce personas que habían llegado desde 2010, pero no podía alquilar un lugar para seis de ellas con

32 V. también Cruz Roja Nigeriana, 2015: p. 8, Metcalfe y otros, 2012: p. 35.33 En Al-Intisar, una evaluación de ACTADA de febrero de 2017 indica que un 5% de las casas

fueron completamente destruidas y el 20% sufrió daños leves en relación con el conflicto.

Debimos reducir la cantidad de comidas que

hacemos. También tenemos problemas

de privacidad. Solo tenemos

una habitación y debemos

compartirla.


quienes no estaba relacionado. En todos los lugares, la mayoría de las personas daban la bienvenida a sus familiares, pero algunos alojaban a extraños.

COMPARTIR LAS CALLES: LA PERSPECTIVA DE LAS COMUNIDADES DE ACOGIDA“Cuando comenzó la crisis, las personas empezaron a mudarse aquí, incluso desde otras partes de la ciudad, porque la consideraban segura. Los pobladores debían compartir la poca comida que tenían.”

Este dirigente comunitario en Bolori prosiguió insistiendo en que les había dicho a los miembros de la comunidad que no se debía enviar a las personas a los campamentos y que se necesitaba ayuda. Él mismo estaba hospedando a catorce personas. También relató cómo se había acercado a organizaciones humanitarias cuando empezaron a llegar personas desplazadas. Había acudido con éxito al CICR para rehabilitar el hospital y a UNICEF en busca de puntos de suministro de agua. No había logrado obtener raciones alimentarias para los desplazados y sus anfitriones, algo que le resultó difícil justificar ante los residentes temporales y permanentes del vecindario: “En otras zonas, las personas fueron asistidas, pero no aquí. Las personas acusan [a los dirigentes de la comunidad] de no haber podido movilizar a los agentes humanitarios. Las personas reciben diferente tipo de apoyo en diferentes lugares. Hay injusticia en la distribución de asistencia en toda la ciudad”. Había intentado entender la lógica de la distribución de la asistencia, pero sentía que no le habían dado una explicación satisfactoria. Pese a estar convencido de que recibir a las personas desplazadas era una obligación moral, también empezaba a sentir que la comunidad estaba en una situación límite: “El problema es que a esas personas luego se suman otros miembros de la familia y las familias siguen creciendo”. A pesar de estas reservas, como muchos otros dirigentes de las comunidades y de los vecindarios, enfatizó que las personas eran bienvenidas y que, además, podían quedarse una vez que la paz hubiera regresado, siempre y cuando pudieran mantenerse.

Los miembros de la comunidad hablaron de la necesidad de compartir el agua, ya escasa, de las aulas con demasiados alumnos, de las letrinas que se llenan más rápido y de los hombres que se casan con mujeres desplazadas debido al menor precio por las novias. Las personas, como esta mujer en Bolori, a menudo comentaban que se esperaba que las personas desplazadas estuvieran allí poco tiempo, pero que, al final, se quedaban demasiado: “Hablan de regresar, pero no lo hacen. Vivir con ellos es difícil. Son pobres y es una carga. Será un alivio cuando se vayan”. Cuando se les preguntó sobre el impacto positivo de la presencia de personas desplazadas en el vecindario, los pobladores solo pensaban en cómo habían aprendido de los recién llegados a hacer sombreros tejidos prolijamente.

No solo en Maiduguri se subrayó la carga de acoger a las personas desplazadas. También fue mencionada de manera recurrente en Mosul y en Baidoa, tanto por las comunidades como por las autoridades locales que enfatizaron estar abrumados por la magnitud de las necesidades. Con menos frecuencia, los miembros de la comunidad de acogida mencionaron las preocupaciones de seguridad, pero algunos usaron términos velados para referirse a la amenaza percibida asociada a la presencia de extraños. Ammaya, madre de dos hijos que vivía en Kusheri, en medio de una zona donde se habían establecido numerosas personas desplazadas, fue una de las pocas que se atrevió a decir explícitamente que temía por la seguridad de su familia: “Esta era una zona tranquila. Con la afluencia de personas, la población ha aumentado mucho. Ya no nos sentimos seguros. Comencé a cerrar con llave la puerta [del patio] y después de una explosión dentro del asentamiento, dejé de permitir que entraran personas y no dejo que mis hijos jueguen afuera. Esas personas no han sido evaluadas,

Esta era una zona tranquila. Con la afluencia de

personas, la población ha

aumentado mucho. Ya no nos sentimos

seguros.


no sabemos quiénes son ni si podemos confiar en ellas”34. La familia de Amaya había construido una casa en un barrio que tenía pocos pobladores justo antes de que las personas desplazadas comenzaran a llegar masivamente. Habían soñado con una vida tranquila en su nueva casa, pero ahora viven en una zona con demasiadas personas y el valor de su casa ha disminuido.

RELACIONES COMUNITARIASA menudo, las relaciones entre las comunidades de acogida y las personas desplazadas parecían volverse más tensas con el tiempo, en parte porque lo que se esperaba que fuera una presencia temporal duraría años, pero también porque en algunos casos las personas desplazadas eran percibidas como una amenaza. Existen numerosas razones para que se desarrolle animosidad entre la comunidad de acogida hacia los recién llegados. Su presencia podría crear más dificultades para acceder a los recursos y servicios esenciales que a veces ya eran insuficientes. Las personas desplazadas podrían competir por las oportunidades de subsistencia con los residentes y tener acceso a asistencia que no está disponible para la población residente que vive en condiciones similares. Los aumentos en el alquiler que a veces son la consecuencia de una gran afluencia de personas no solo afectan a las personas desplazadas, sino también a la población residente, especialmente a los pobres urbanos y a las personas que regresan. Este fue el caso en el este de Mosul, donde los aumentos sustanciales de los alquileres habían impedido que algunos retornados regresaran al lugar donde vivían antes, convirtiéndolos en personas desplazadas dentro de su propio vecindario. Al mismo tiempo, los residentes que poseían propiedades a veces aprovechaban el aumento de la demanda de vivienda.

Los posibles efectos positivos del desplazamiento en las comunidades y ciudades incluyen el apoyo directo de las personas desplazadas a la economía local a través del gasto y la creación de empresas, y el crecimiento del mercado de la construcción de viviendas, que crea una demanda de materiales y de mano de obra. El desplazamiento también trae a las ciudades agentes humanitarios con recursos y conocimientos, quienes, además de apoyar la economía local mediante la oferta de empleos y la adquisición de bienes y servicios, pueden contribuir a las iniciativas de desarrollo local al mejorar los servicios urbanos35. Sin embargo, estos beneficios potenciales rara vez parecen obvios para las comunidades de acogida y las autoridades locales.

34 Por lo general, las personas desplazadas que llegan a Maiduguri son evaluadas al ingresar a la ciudad. Esta es la única evaluación que se realiza a las personas que se asientan en las comunidades de acogida. Los recién llegados que van o son llevados a uno de los campamentos formales vuelven a ser evaluados, como parte de las medidas de seguridad implementadas por las autoridades para proteger a los campamentos de la infiltración de miembros de la oposición armada. Además, en cada campamento se realizan evaluaciones diarias para todas las personas que ingresan o salen (CICR, 2016b: p. 34-35).

35 Branch, 2013: p. 4; Büscher y Vlassenroot, 2010: p. 10.


ENSAYO FOTOGRÁFICO: MAIDUGURINIGERIALa fotógrafa nigeriana Rahima Gambo tomó fotografías en Jiddari Polo, Maiduguri. Las personas desplazadas a quienes conoció solían relatar que, de repente, debieron abandonar su casa con sus hijos, sin llevar nada, tan solo la ropa puesta. Parecían desorientados y no tenían una fuerte conexión con su nuevo entorno. Algunas personas desplazadas a quienes se había entrevistado y fotografiado en el pasado hablaron de estos encuentros con enfado, ya que habían sido infructuosas. Rahima sugirió que dieran la espalda a su cámara, como un acto de resistencia.

37

Una familia desplazada en Jiddari Polo, un barrio de Maiduguri donde se han asentado numerosas personas desplazadas.

38

Isa Zakariya, de 50 años de edad, y su familia han estado viviendo en este refugio en el centro de Maiduguri durante cuatro años, después de huir de Bama. Al regreso, vendía medicamentos. Ahora debe depender de sus hijos, que venden comida en las calles.

39

Muebles en venta en una calle de una zona donde se asentaron las personas desplazadas.

40

Hawwa Musa, de 31 años de edad, y su hija, en Jiddari Polo.

41

Artículos traídos por personas desplazadas, que representan objetos que dejaron.

42

Maria Joseph, de 32 años de edad, se ha asentado en Jiddari Polo.

43

Los niños juegan en las calles de Jiddari Polo.

D. M

embr

eño/

CICR

CAPÍTULO 2

LA RESPUESTA HUMANITARIA AL DESPLAZAMIENTO URBANO


El desplazamiento crea necesidades manifiestas, tanto para las personas desplazadas como para las comunidades de acogida. Si bien los agentes humanitarios tienen plena conciencia de esta situación, a menudo su respuesta no alcanza a abordar esas necesidades de manera sostenible. Esta sección del informe contempla las características de la respuesta humanitaria al desplazamiento urbano y reflexiona sobre sus limitaciones, a la luz de las expectativas de las personas y de la experiencia del desplazamiento.

Existen opiniones divergentes sobre el alcance de una respuesta humanitaria adecuada en entornos urbanos. En Baidoa, en septiembre de 2017, tanto las autoridades como los organismos de las Naciones Unidas describieron la respuesta a la crisis como adecuada, en comparación con la respuesta a la sequía de 2011, que había sido tardía e ineficaz para salvar vidas. Si bien lo peor pudo haberse evitado, la respuesta distó de ser perfecta. No tuvo en cuenta a las poblaciones fuera de los asentamientos, no abordó adecuadamente las necesidades urgentes y careció de previsibilidad y de visión a largo plazo. Las personas desplazadas debieron reducir su ingesta de alimentos, limitar su consumo de agua, y quienes vivían fuera de los campamentos se enfrentaron a repetidos desalojos y a una mayor vulnerabilidad. La respuesta en Maiduguri, en el este de Mosul y en San Pedro Sula permitió observar falencias similares.

Las deficiencias en la respuesta humanitaria en entornos urbanos suelen atribuirse a la escala y la complejidad de las ciudades, con sus sistemas interconectados y la diversidad de sus dinámicas sociales, su gobernanza de múltiples niveles que amplifica el desafío de coordinar la acción entre múltiples partes interesadas, y al limitado conocimiento especializado en el ámbito urbano de los agentes humanitarios, ya que la respuesta al desplazamiento urbano no puede simplemente replicar soluciones rurales36. Las limitaciones también se deben a la falta de comprensión del papel que pueden desempeñar los agentes humanitarios en tales entornos, la rigidez de los esquemas de planificación y financiamiento, las brechas de financiación, los intereses políticos y la escasez de datos confiables que obstaculizan la planificación. Por ejemplo, cuando no se conoce la población general de una ciudad –algo que ocurre con frecuencia–, es difícil estimar la demanda de agua y, a la vez, evaluar si el suministro de agua es adecuado o si el sector de la salud está en condiciones de afrontar las necesidades. Sin datos, la elaboración de programas adecuados a la escala correcta es extremadamente difícil.

Las deficiencias también se desprenden del hecho de que, por lo general, la respuesta se basa en suposiciones no verificadas, sobre todo respecto de que a las personas desplazadas que viven en las comunidades de acogida les va mejor que a las de los campamentos, que son difíciles de identificar y alcanzar y que enfrentan los mismos problemas que la población pobre de zonas urbanas, por lo tanto, no requieren apoyo específico, y que la respuesta a sus problemas es de desarrollo. Esto refleja los desafíos de la recopilación regular de datos confiables, pero también las debilidades en el análisis y el uso de los datos existentes.

36 Para conocer más sobre el debate acerca de los sistemas urbanos, v. Campbell, 2016, y CICR, 2015.

1. RESPONDER AL DESPLAZAMIENTO EN CIUDADES: ENFOQUES ACTUALES

Tres rasgos caracterizan la respuesta típica al desplazamiento urbano en países afectados por conflictos armados: una atención centrada en los campamentos, en caso de que haya campamentos; una brecha en la respuesta de emergencia, así como

LA RESPUESTA HUMANITARIA AL DESPLAZAMIENTO URBANO 47

una falta de continuidad y de pensamiento a largo plazo, incluso en situaciones de desplazamiento prolongado; y la excesiva dependencia en las respuestas generales en lugar de las individualizadas. En contraste, en las ciudades afectadas por la violencia, donde no suelen establecerse campamentos, las respuestas generales son inusuales. Solo una pequeña proporción de las personas desplazadas recibe asistencia de emergencia, el punto de partida es la persona o el núcleo familiar. Esto puede vincularse con la naturaleza relativamente individual del fenómeno, en oposición al desplazamiento masivo, y con las dificultades de los agentes humanitarios para interactuar con las comunidades afectadas en tales situaciones.

SESGOS SOBRE LOS CAMPAMENTOSEn una crisis de desplazamiento, una proporción significativa de las personas desplazadas tienden a asentarse fuera de los campamentos formales e informales37. Pero en todos los lugares estudiados en este informe, la respuesta humanitaria se ha centrado en los campamentos, con la excepción obvia de San Pedro Sula. Baidoa, donde las condiciones relativamente seguras permitieron la presencia de un número elevado de organizaciones humanitarias, fue el ejemplo más extremo de esta situación. Las personas desplazadas fuera de los campamentos informales, o incluso aquellas que viven en grupos informales más pequeños dentro de la ciudad, simplemente no fueron tenidas en cuenta. Una quinta parte de la asistencia humanitaria estaba dirigida a la comunidad de acogida, cuando una parte de la cual podría haber llegado a algunos de los desplazados que viven fuera de los campamentos. Al igual que en todos los demás lugares, los agentes humanitarios describieron a las personas que viven fuera de los campamentos como más privilegiadas que aquellas en los campamentos, ya que podrían contar con el apoyo de su anfitrión o pagar el alquiler; pero no hubo argumentos sólidos para fundamentar esta afirmación. También subrayaron la dificultad de identificar a las personas dispersas en la ciudad, así como el número abrumador y creciente de campamentos fácilmente identificables que las organizaciones humanitarias ya no podían monitorear, y mucho menos apoyar, adecuadamente. Este fue el caso en todos los campamentos: pese al enfoque humanitario en tales sitios, la asistencia proporcionada nunca fue suficiente y consistente, en parte porque la coordinación de la respuesta fue a menudo defectuosa, lo que dio lugar a brechas y duplicaciones.

En Maiduguri, podrían formularse observaciones similares. Una vez que la respuesta humanitaria finalmente se amplió, más de dos años después de la emergencia38, estuvo centrada en los campamentos formales, según la solicitud de las autoridades y, en cierta medida, en los campamentos informales, incluso si la mayoría de las personas desplazadas se habían asentado en las comunidades de acogida, más del 60% en enero de 201739. Sin embargo, también se han realizado esfuerzos notables para mejorar la capacidad de los servicios públicos desbordados en las zonas de la ciudad más afectadas por el desplazamiento. Pero el acceso a alimentos o a la asistencia en efectivo por parte de personas que viven dispersas en la ciudad fue la excepción. También en Irak, los agentes humanitarios se han centrado en los campamentos, por lo general ubicados en zonas periurbanas o rurales. En Al-Intisar, en el este de Mosul, el acceso humanitario se vio seriamente obstaculizado por la inseguridad prevaleciente. Las comunidades de

37 Varios autores afirman que la mayoría de las personas desplazadas en ciudades viven fuera de los campamentos (p. ej. Beyani, 2011: p. 7; Banco Mundial, 2017: p. 8; Lyytinen, 2009: p. 9), pero las pruebas empíricas son escasas (Jacobsen y otros, 2014: p. 21; Lyytinen, 2009: p. 9).

38 El CICR comenzó a trabajar en Maiduguri, en 2012. Hasta principios de 2017, había pocos agentes humanitarios presentes, en parte debido a la falta de fondos, pero también debido a la falta de reconocimiento político de la magnitud de la crisis. A finales de ese año, la huella humanitaria era significativa, con más de 35 organizaciones humanitarias presentes. Para reflexiones sobre la brecha en emergencias en la respuesta a la crisis en el noreste de Nigeria, v. Edwards, 2017.

39 OIM, enero de 2017.


acogida, profundamente afectadas por el conflicto, fueron las más afectadas por el apoyo a las poblaciones desplazadas. Parte de la infraestructura esencial de la ciudad estaba en proceso de rehabilitación por las autoridades y las organizaciones humanitarias y de desarrollo, pero las personas todavía se veían afectadas por la escasez de agua potable, alimentos y viviendas adecuadas.

Al dirigir su asistencia casi exclusivamente a los campamentos, las organizaciones humanitarias parecen estar presionando

a las personas desplazadas con medios limitados a mudarse allí en lugar de establecerse

con la comunidad de acogida.

En todos los lugares, las personas desplazadas eran conscientes de que tenían más probabilidades de recibir asistencia en los campamentos, pero la mayoría se resistía a tales entornos, mientras que algunos, como en Baidoa, destacaron que no se les permitía ingresar porque no pertenecían al clan correcto. Al dirigir su asistencia casi exclusivamente a los campamentos, las organizaciones humanitarias parecen estar presionando a las personas desplazadas con medios limitados a mudarse allí en lugar de establecerse con la comunidad de acogida. Esta atención centrada en los campamentos no solo es inconsistente con las necesidades y deseos de las personas. También es sorprendente, dado que los agentes humanitarios han coincidido durante mucho tiempo en que generalmente es preferible que las personas desplazadas vivan fuera de los campamentos, que los campamentos deben ser el último recurso y solo una solución temporal, y que un número significativo de personas desplazadas se asienta en las comunidades40.

Este enfoque aparentemente contrario a la intuición podría provenir de la creencia común según la cual las personas desplazadas que se asientan fuera de los campamentos son menos vulnerables que las que viven en ellos. Además, en zonas inseguras, el ambiente un tanto controlado de los campamentos puede proporcionar una sensación de seguridad a los agentes humanitarios y permitir economías de escala, además de una respuesta humanitaria relativamente sencilla y normalizada: es posible llevar registro de las poblaciones –aunque el registro dista mucho de ser sistemático– y los alimentos, el agua, la vivienda y los servicios requeridos evaluarse acorde a las necesidades. En algunos casos, en particular si las personas desplazadas son percibidas como una amenaza potencial para la seguridad, los gobiernos pueden presionar a los agentes humanitarios para que se centren en los campamentos, donde resulta más fácil controlar a las poblaciones.

LA BRECHA EN EMERGENCIAS Y LA BRECHA EN LA CONTINUIDADLa respuesta humanitaria al desplazamiento urbano parece imperfecta de dos maneras contradictorias: por un lado, la respuesta de emergencia suele ser tardía e incompleta; por otro lado, la atención centrada en la emergencia a menudo obstaculiza la continuidad y la visión a largo plazo, que son elementos cruciales de una respuesta eficaz en crisis crónicas o de larga duración y en los desplazamientos prolongados41.

En Baidoa, algunos programas se llevaron a cabo solo de manera temporal o intermitente debido a limitaciones de financiamiento, incluso si las necesidades no se abordaron de manera duradera. Por ejemplo, existe una crisis crónica de abastecimiento de agua en la ciudad que afecta tanto a las personas desplazadas como a los residentes permanentes. Para atender las necesidades urgentes, el agua se transportaba en camiones a algunos de los campamentos informales por períodos de tiempo limitados por los fondos

40 V. ACNUR, 2009.41 La expresión “brecha en emergencias” (emergency gap) es tomado de las autoras de

Castellarnau y Stoianova, 2018.


disponibles. El transporte fue interrumpido, aunque la escasez de agua no se había resuelto. Esta no fue la primera ni la última crisis de abastecimiento de agua en Baidoa. Sin embargo, no se había elaborado una solución sostenible. De hecho, la lógica de la respuesta parece haber consistido en inyectar una cantidad relativamente grande de dinero en efectivo en los asentamientos, lo que permite a las personas desplazadas sobrevivir, pero sin tratar de asegurar, de manera genuina, una atención adecuada y equilibrada de sus necesidades urgentes. Por lo tanto, cuando el CICR realizó una evaluación rápida de la nutrición en dos de los asentamientos de Baidoa en septiembre de 2017, la situación respecto de la nutrición se consideró crítica en uno y grave en el otro. En general, muy poca asistencia parecía estar dirigida a evitar que las personas se volvieran completamente indigentes y, mucho menos, a ayudarlas a recuperar algo de autonomía y reconstruir sus vidas al facilitarles el acceso a oportunidades de subsistencia. Esto puede explicarse en parte por el tamaño a menudo abrumador de la población desplazada que requiere apoyo. Sin embargo, el hecho de no prestar ayuda a las personas antes de que lleguen a la peor situación no solo causa sufrimiento, sino que también es ineficaz, teniendo en cuenta que tardarán más en recuperarse. Algunas personas desplazadas podrían normalizar su situación y avanzar hacia una solución si, rápidamente, reciben ayuda para acceder a oportunidades de empleo y conseguir una vivienda adecuada y si se abordan posibles obstáculos jurídicos para su integración en la comunidad de acogida. En particular, es lo que sucede en el caso de personas que tienen aptitudes adaptadas a contextos urbanos.

De manera similar, en Nigeria, cuatro años después de un desplazamiento a gran escala, una parte importante de la respuesta se mantuvo centrada en la simple supervivencia de las personas, aunque también se implementaron proyectos a pequeña escala y a más largo plazo para ayudar a las personas a obtener la tenencia, crear redes comunitarias más sólidas para llegar a las poblaciones necesitadas o ayudar a las personas a restablecer un medio de subsistencia. En el vecindario de Al-Intisar, en el este de Mosul, no hubo respuesta de emergencia, algo que podría haber evitado que algunos padres enviaran a sus hijos a trabajar o a mendigar en las calles. En San Pedro Sula, dada la dificultad de interactuar con las comunidades afectadas por la violencia y, más aún, con las personas desplazadas que buscan el anonimato, los agentes humanitarios solo lograron brindar asistencia de emergencia a una pequeña parte de quienes huían de la violencia.

Equilibrar las intervenciones a corto y a largo plazoEs crucial responder adecuadamente a las necesidades de emergencia. Pero las consideraciones a largo plazo también deben ser parte de la respuesta humanitaria, porque las crisis a menudo son prolongadas y es probable que diversas personas desplazadas se establezcan en ciudades a largo plazo, incluso si tienen dificultades en satisfacer sus necesidades básicas y enfrentan problemas de protección42. Por ejemplo, cuando se les hizo una encuesta sobre su intención de regresar en 2017, casi la mitad de las personas desplazadas en Baidoa declararon que planeaban quedarse allí43. En Maiduguri y en Mosul, era poco probable que las personas provenientes de pueblos que habían sido completamente destruidos regresaran a sus hogares. Este también era el caso de las personas que habían encontrado un medio de subsistencia en la ciudad. Algunos iraquíes no planeaban regresar a sus lugares de origen, por miedo a represalias. Para quienes se habían mudado dentro de Mosul, parecía lógico que se quedaran en su nuevo vecindario si habían logrado restablecer sus vidas allí. El regreso a casa era solo una posibilidad muy remota para las personas desplazadas en San Pedro Sula, para quienes la integración local, o la reubicación dentro de la misma ciudad o en otro lugar, a menudo era la única opción. En tales casos, la función de acogida de los municipios se convierte en permanente y las personas desplazadas necesitan apoyo para encontrar

42 V. Crawford y otros, 2015.43 OIM, 2017b.


formas de mantenerse, asegurar un alojamiento estable y tener acceso a servicios urbanos para integrarse y recuperar su autonomía. La voluntad política –y los esquemas de financiamiento adaptados a la programación a más largo plazo44– para respaldar dicha integración local y permitir que las ciudades absorban la creciente población son esenciales.

Es crucial responder adecuadamente a las necesidades de emergencia. Sin embargo, las consideraciones a largo plazo

también deben ser parte de la respuesta humanitaria.

Subrayar la visión a largo plazo que debe configurar la respuesta no consiste en decir que las organizaciones humanitarias deben convertirse en agentes del desarrollo, sino que resalta que no se debe dejar que las personas dependan de la asistencia de emergencia durante un período prolongado. Se las debe ayudar a reconstruir sus vidas y avanzar hacia una solución tan pronto como sea posible, ya que su existencia no puede ponerse en suspenso por meses y años, aunque la respuesta de emergencia en sí podría continuar por un período prolongado de tiempo cuando siguen produciéndose nuevos desplazamientos. Para las organizaciones humanitarias, lograr un equilibrio entre las necesidades a corto y a largo plazo y abordarlas de manera simultánea y no secuencial se mantiene como un importante desafío; en parte, debido a formas de trabajo muy arraigadas, pero también, a la arquitectura de financiamiento. Cuando ocurren emergencias repetidas en un país, la presión relacionada con el tiempo y los recursos a menudo supone que la tensión entre estas dos dimensiones de la respuesta se resuelve simplemente posponiendo las intervenciones a más largo plazo.

Enfoque prometedor: obtener tenencia y vivienda para las personas desplazadasEn Maiduguri, donde los desalojos son un problema crónico, el Consejo Noruego para los Refugiados (NRC, por sus siglas en inglés) convenció a los propietarios de que aceptaran formalmente que las personas desplazadas usaran sus tierras durante un año. A cambio, el Consejo ofreció perforar pozos que podrían ser utilizados por los propietarios y las personas desplazadas, para proporcionar reservorios de agua, o demarcar áreas de pastoreo o de cultivo. Después de un año, alrededor del 70% de los propietarios renovaron el acuerdo para el año siguiente. Las personas desplazadas recibieron materiales de construcción desmontables. En los vecindarios centrales, donde era poco probable que consiguieran un terreno vacío, el Consejo se concentró en rehabilitar casas y completar edificios sin terminar. A cambio, los propietarios acordaron permitir que las familias desplazadas vulnerables vivieran en los edificios de forma gratuita durante un año, después de lo cual podrían comenzar a requerirles el pago de alquiler. Para prepararse para esta eventualidad, el Consejo también ayudó a las personas a recuperar sus medios de subsistencia a través de subvenciones para el inicio y formación.

En otros lugares, como Colombia, los asentamientos informales establecidos en los márgenes de las ciudades por las personas desplazadas, sin permiso, se han legalizado, gracias a los esfuerzos conjuntos de las autoridades municipales y nacionales, con el apoyo del ACNUR. La legalización no solo aborda los problemas de inseguridad de la tenencia, sino que también permite el establecimiento de servicios públicos en los asentamientos.

44 CICR, 2016.


Durante mucho tiempo, se ha reconocido que las necesidades generadas por el desplazamiento van más allá de las capacidades de las organizaciones humanitarias45. En lugares como Mosul y Maiduguri, los esfuerzos para curar heridas colectivas, reparar el tejido social y promover la reconciliación y la cohesión social, así como reconstruir la infraestructura y la economía son muy necesarios para proporcionar una base sólida para la reconstrucción social, política y física. En San Pedro Sula, es necesario fortalecer el control estatal, la seguridad y los servicios urbanos en los barrios afectados por la violencia, además de la confianza en la policía y el poder judicial. La adopción de marcos legislativos y normativos nacionales, políticas y estrategias sobre desplazamiento interno coherentes con los Principios Rectores es igualmente urgente46. Tales medidas, al igual que el desarrollo económico y las iniciativas de reducción de la pobreza, son necesarias no solo para resolver el desplazamiento, sino también para prevenir el surgimiento o la perpetuación de las condiciones que causan desplazamiento en primer lugar.

Las organizaciones humanitarias deben desempeñar un papel no solo para atender las necesidades urgentes,

sino también para prestar apoyo a los sistemas esenciales para la supervivencia de las personas y para contribuir

a que recuperen su autonomía.

Se requieren conocimientos especializados en desarrollo, que abarquen desde la urbanización hasta los servicios públicos, la vivienda, la cohesión social o la gobernanza para abordar de manera sostenible y holística el desplazamiento urbano interno47. Al mismo tiempo, las organizaciones humanitarias deben desempeñar un papel no solo en atender las necesidades urgentes, sino también en prestar apoyo a los sistemas esenciales para la supervivencia de las personas y en contribuir a la recuperación de su autonomía48. Dichas respuestas solo pueden elaborarse e implementarse en conjunto por las autoridades municipales, la sociedad civil, los proveedores de servicios locales, las asociaciones profesionales y los representantes de comunidades desplazadas y residentes, en coordinación con organizaciones de desarrollo49. Pero las diferencias en los marcos conceptuales y los enfoques operacionales aún hacen difícil la cooperación eficaz entre las organizaciones. Por ejemplo, en uno de los lugares estudiados, el CICR ha rehabilitado una estación de bombeo de agua sobre la base del entendimiento de que un agente del desarrollo restauraría la planta de tratamiento de agua. Meses después de la rehabilitación de la estación de bombeo, la planta de tratamiento de agua aún no funcionaba y el agua que fluía de los grifos de las personas no era potable.

45 V., por ejemplo, Crisp y otros, 2012: p. 13; Metcalfe y otros, 2012: p. 41; Williams, 2011: p. 5. 46 Beyani, 2016: p. 19-22.47 Crisp y otros, 2012: p. 13; Earle, 2016: p. 215; Kälin, 2017; Pantuliano y otros, 2012: S15.48 CICR, 2015.49 Crisp y otros, 2012: p. 4; Earle, 2016: p. 215.


Enfoque prometedor: ayudar a las personas a recuperar su autonomíaEn Maiduguri, en 2017, el CICR implementó un proyecto de seis meses para ayudar a que cerca de 1.530 hogares desplazados y no desplazados extremadamente vulnerables recuperaran su autonomía financiera. Los jefes de hogar –mujeres, en el 94% de los casos– recibieron una subvención única en efectivo para su subsistencia, además de transferencias mensuales en efectivo para atender las necesidades inmediatas del hogar, lo que les permitió concentrarse plenamente al establecimiento de pequeñas empresas. El monitoreo posterior a la distribución reveló que casi el 85% de la donación en efectivo para medios de subsistencia se utilizó para establecer o expandir una actividad generadora de ingresos. Casi todos los hogares dijeron que su situación financiera era mejor y que la asistencia mensual en efectivo los había ayudado a acceder a servicios y bienes a los que antes no podían acceder.

En San Pedro Sula, el CICR analiza cómo podrían adaptarse a la realidad local dos programas implementados en ciudades colombianas para ayudar a las personas desplazadas y a otros residentes vulnerables a ganarse la vida. Un programa facilita el acceso de las personas al empleo formal a través de asociaciones con empresas privadas y semiprivadas. Las empresas acuerdan contratar candidatos entre quienes fueron preidentificados por el CICR. A cambio, el CICR garantiza que estos adquieran las “habilidades blandas” necesarias (por ejemplo, cómo interactuar con un superior o la importancia de respetar los horarios de trabajo), así como las habilidades técnicas requeridas, ofrece pagar una parte de sus salarios durante seis meses y se asegura de que sean inscritos en el sistema nacional de seguridad social y que reciban un certificado laboral al final de su contrato50. Este programa ha destacado el valor de trabajar con el sector privado y dentro de un mercado laboral formal establecido para aumentar las oportunidades de empleo para las personas desplazadas y contribuir a su integración en el nuevo entorno. Esto es crucial, particularmente para las personas que provienen de zonas rurales, quienes, en ausencia de habilidades adaptadas, acreditación oficial o vínculos sociales, de otra manera no consiguen empleo51.

El segundo programa, también implementado con la Cruz Roja Colombiana en coordinación con el Servicio Nacional de Aprendizaje, otorga becas y capacitación vocacional a personas desplazadas para el establecimiento de microempresas. Una vez que los beneficiarios han establecido su negocio, se los alienta a que subcontraten parte de su trabajo a personas altamente vulnerables que necesitan trabajar desde su hogar por razones de salud o protección, identificadas por el CICR. Ambos programas han ayudado con éxito a los hogares (con un aumento del 88% en los ingresos en 2016), pero su impacto es muy modesto en comparación con la escala de necesidades. Sin embargo, se pueden utilizar para movilizar a las autoridades y a otros actores, y para explorar formas en que se puede apoyar la integración socioeconómica de las personas desplazadas. Dichos enfoques también muestran cómo los agentes humanitarios pueden integrar consideraciones a más largo plazo en sus respuestas y utilizar asociaciones para complementar los esfuerzos de los agentes del desarrollo y garantizar una respuesta más sostenible.

50 51

50 CICR, 2014.51 De acuerdo con las estimaciones del CICR, un tercio de los beneficiarios mantienen sus empleos

al cabo de seis meses y otro tercio busca nuevas oportunidades.


UNA DEPENDENCIA EXCESIVA DE LOS PROGRAMAS GENERALESEn Maiduguri, al igual que en Mosul, la respuesta fuera de los campamentos a menudo se concentraba en los vecindarios afectados, con el objetivo de mejorar los servicios urbanos que atendían las necesidades de las personas desplazadas y de los residentes. Estos esfuerzos se tradujeron en la rehabilitación y expansión de los sistemas municipales de suministro de agua, en establecimientos de salud y escuelas, y ayudaron a garantizar el acceso a los servicios para comunidades enteras. Sin duda, este enfoque alivió la presión sobre las comunidades de acogida, ayudó a las personas a satisfacer algunas de sus necesidades básicas y pudo contribuir a reducir las tensiones entre las comunidades de acogida y las personas desplazadas. Este enfoque refleja en gran medida la idea de que, en entornos urbanos, es necesario adoptar intervenciones de mayor escala dirigidas a servicios e infraestructura urbanos interdependientes, en lugar de concentrarse solo en individuos o hogares52.

La falta de objetivos individuales fuera de los campamentos se explica a menudo por la abrumadora escala de necesidades y la dificultad de identificar a las personas desplazadas en entornos urbanos atiborrados, y mucho menos a los que son más vulnerables, por lo que es más probable que requieran apoyo individual. También se asumió que las personas desplazadas que viven dispersas en las comunidades de acogida experimentaron las mismas dificultades que sus vecinos no desplazados y, por lo tanto, no requerían apoyo específico. Pero esto no tiene en cuenta las barreras concretas que pueden impedir que las personas desplazadas accedan a los servicios disponibles, como la falta de documentación oficial. También descuida algunas de sus necesidades urgentes y puede degenerar en la pobreza extrema y en situaciones potencialmente peligrosas para la vida. En otras palabras, depender solo de programas generales no proporciona un apoyo adecuado a las personas y familias más vulnerables desplazadas dentro de las comunidades al dejar que se las arreglen por sí mismas.

Depender solo de programas generales no proporciona un apoyo adecuado a las personas y familias más vulnerables

desplazadas dentro de las comunidades al dejar que se las arreglen por sí mismas.

Dos ejemplos vívidos de lo que sucede cuando no existe una red de seguridad se ven representados en Baidoa por Ali, cuya familia estaba en constante riesgo de desalojo y cuya esposa ya no producía suficiente leche para su bebé; y en Maiduguri, por Faiza, quien, ante la falta de apoyo, enviaba a sus hijos a mendigar en el mercado. Una vez más, San Pedro Sula fue la excepción. Allí también, la respuesta fue limitada, pero a diferencia de otros lugares, se concentró principalmente en las personas y no, en las comunidades. Las pocas personas desplazadas que recibían asistencia a menudo fueron identificadas fuera del entorno de la comunidad cuando se acercaron a los agentes humanitarios para buscar protección en el extranjero, o cuando pasaron por los centros de recepción para los migrantes retornados, luego de ser deportados desde Estados Unidos o México. Las organizaciones locales implementaron algunos proyectos basados en la comunidad que apuntaban a abordar las causas profundas de la violencia o sus consecuencias, en particular para los jóvenes, pero sin un enfoque de desplazamiento.

Las respuestas dirigidas a comunidades enteras, así como a los sistemas urbanos, son esenciales. Pero deben combinarse con enfoques que aseguren que las necesidades específicas de las personas desplazadas se aborden mediante intervenciones a nivel de normas y de políticas, así como a través de medidas individualizadas que aborden vulnerabilidades específicas y apoyen la recuperación de las personas53. Los agentes

52 Earle, 2016: 223.53 Earle, 2016: 223; Alianza mundial para las Crisis Urbanas, 2016a: p. 7.


humanitarios pueden colaborar con las autoridades locales y centrales para que reconozcan la realidad y los desafíos del desplazamiento urbano, para recordarles su responsabilidad de proteger y asistir a las personas internamente desplazadas, y para apoyar la elaboración de una respuesta institucional. Esto incluye la adopción e implementación de leyes y políticas que respeten las obligaciones del Estado y los derechos de todos los desplazados internos en virtud del derecho internacional. También podría ser necesario un diálogo sostenido con las autoridades, que a veces expresan renuencia a realizar intervenciones individualizadas, ya que temen que faciliten el asentamiento permanente de las personas desplazadas en las ciudades. Los agentes humanitarios también pueden apoyar a las organizaciones locales de la sociedad civil, movilizar a otras partes e implementar programas para proteger y ayudar a las personas desplazadas de manera coordinada, en lugar de las autoridades, hasta que estén operativas o complementen sus esfuerzos.

Enfoque prometedor: mejorar la resiliencia operacional de los servicios urbanos En Irak, al igual que en otros países, el CICR se centra en el mantenimiento, la rehabilitación y, cuando sea necesario, la ampliación de los sistemas de suministro de agua para atender las necesidades de las personas desplazadas y de los residentes permanentes. Si bien un número significativo de personas desplazadas puede decidir regresar en algún momento, esa ampliación de la infraestructura no se desperdiciará: a medida que las ciudades sigan creciendo, cada vez será más necesaria una mayor cantidad de agua para uso doméstico, incluso si la gente la usa de manera responsable. Mediante estas acciones, el CICR no se dirige específicamente a las personas desplazadas, sino a los barrios donde más se necesita agua, aunque la ausencia de estadísticas confiables sobre el tamaño de la población siempre hace que sea difícil evaluar con precisión las necesidades de agua.

Además de conseguir que las personas tengan acceso confiable al agua potable, los programas de abastecimiento de agua del CICR aprovechan las capacidades locales, contribuyen a mantenerlas y, si es necesario, a desarrollarlas, trabajando estrechamente con los proveedores de servicios locales y capacitando a los operadores de servicios para el buen funcionamiento de la infraestructura y su mantenimiento. En otras palabras, el enfoque del servicio urbano del CICR tiene en cuenta el personal, la infraestructura y los insumos necesarios para garantizar un acceso sostenible a los servicios en tiempo de crisis. Dada la naturaleza interconectada de los servicios urbanos, los programas del CICR también se han vuelto más integrales para cubrir no solo el suministro de agua, sino también la recolección y el tratamiento de aguas residuales, el suministro de energía y la gestión de residuos sólidos, al tiempo que incluyen otros servicios asociados, como hospitales o panaderías públicas. El apoyo a más largo plazo prestado a los proveedores de servicios municipales ayuda a reducir, e incluso estabilizar, la tasa de disminución del servicio. Este enfoque, combinado con las actividades que abordan las necesidades específicas de asistencia y protección de las personas, responde a las necesidades inmediatas de la población y trabaja para asegurar las mejoras en materia de desarrollo frente a los retrocesos de desarrollo causados por conflictos y desplazamientos prolongados54.


2. UN LLAMADO A CUESTIONAR LAS SUPOSICIONES54

54 Para más información, v. CICR, 2015.55 Brookings-LSE, 2013: p. 7; para orientaciones sobre la caracterización de poblaciones urbanas,

v. Jacobsen y otros, 2014; para acceder a una herramienta de evaluación de las vulnerabilidades multisectoriales urbanas, v. Mohiddin y otros, 2017.

56 Mohiddin y otros, 2017.

Las características de la respuesta al desplazamiento urbano son, en particular, el resultado de una serie de suposiciones no verificadas –y de formas operacionales rutinarias– que guían la elaboración de los programas. Se favorecen las respuestas dirigidas a todo el vecindario, sin respuestas individuales o familiares, en parte debido a la suposición de que las personas desplazadas en entornos urbanos enfrentan los mismos problemas que la población pobre urbana, pero son más difíciles de identificar. El sesgo del campamento también puede explicarse por la supuesta dificultad de identificar a las personas desplazadas en las zonas urbanas y por la suposición de que las personas que se encuentran fuera de los campamentos tienden a estar mejor que las que viven en ellos. Esta última también puede explicar tanto las limitaciones en la respuesta de emergencia como la falta de continuidad en la respuesta.

La escasez de datos precisos sobre las personas desplazadas fuera de los campamentos y el uso limitado de las metodologías de evaluación de necesidades multisectoriales y de caracterización de las poblaciones urbanas hacen que sea extremadamente difícil, e incluso imposible, evaluar la validez de estas suposiciones en diferentes situaciones de desplazamiento55. La información disponible, sin embargo, deja en claro que estas suposiciones no son universalmente ciertas y deben ser evaluadas de manera sistemática ante las realidades locales.

SUPOSICIÓN 1: RESULTA DIFÍCIL ENCONTRAR A LAS PERSONAS DESPLAZADAS EN ENTORNOS URBANOSA menudo, se enfatiza que las personas desplazadas que viven fuera de los campamentos en las ciudades son más difíciles de identificar que las de los campamentos formales e informales. Pueden ser difíciles de distinguir de los trabajadores migrantes y los residentes permanentes. Algunos pueden desear permanecer invisibles por razones de seguridad o para evitar la discriminación. Otros pueden ser sumamente móviles debido a la continua inseguridad o la falta de alojamiento estable. El acceso a las áreas de asentamiento puede verse limitado por la inseguridad o por las autoridades, y las personas que viven en las comunidades de acogida pueden estar dispersas en zonas extensas.

Si bien es cierto que las personas desplazadas en entornos urbanos pueden ser menos visibles que sus contrapartes en zonas rurales o campamentos, no es imposible ubicarlas, al mismo tiempo que se logra un equilibrio entre seleccionar a las personas que necesitan apoyo y respetar a las personas desplazadas para quienes pasar desapercibido es crucial para su protección56. En Mosul, en Baidoa y en Maiduguri, los informantes locales –por ejemplo, los dirigentes tradicionales, de comunidades o de vecindarios, incluidos los propios desplazados, las autoridades locales, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja– podrían identificar los barrios que albergan a las poblaciones desplazadas, localizar a los desplazados y actuar como intermediarios de confianza. El Servicio Conjunto de Caracterización de Población Desplazada ha apoyado la caracterización de las poblaciones en ciudades afectadas por el desplazamiento, incluidas Erbil en Irak y Mogadiscio en Somalia, y ha publicado guías para la caracterización en situaciones de desplazamiento urbano en las que los actores


locales desempeñan un papel clave. La iniciativa para ciudades más fuertes –Stronger Cities Initiative– también ha elaborado una guía operacional sobre identificación, mapeo y evaluaciones de vulnerabilidad en contextos de desplazamiento urbano57. La identificación de las personas desplazadas requiere un compromiso sostenido con las comunidades en el tiempo, pero es posible, aunque en San Pedro Sula, al igual que en otras ciudades asoladas por la violencia en Honduras, resultó más difícil debido a la inseguridad prevaleciente y las graves preocupaciones de protección que enfrentan algunas personas.

La identificación de las personas desplazadas requiere un compromiso sostenido con las comunidades en el tiempo,

pero es posible.

Mientras las personas desplazadas se consideren invisibles y no se recopilen datos suficientes sobre sus características demográficas, necesidades básicas, problemas de protección y estrategias de afrontamiento, su situación no se puede monitorear, comprender ni abordar de manera eficaz. Asimismo, reciben poca atención de los donantes como resultado de estar fuera de la mirada pública y continúan siendo vistos como menos merecedores de atención que las personas en los campamentos.

El verdadero desafío, en particular, en las ciudades de países afectados por conflictos armados, radica en la identificación de las personas que necesitan protección o asistencia para abordar un problema específico o para evitar que caigan en la pobreza extrema de manera vertiginosa. Como explicó sencillamente un especialista en seguridad económica del CICR en Maiduguri: “Todos tienen necesidades. El problema es identificar a las personas con las mayores necesidades.” Este enfoque supone repensar las metodologías de interacción y, en cierta medida, revertir las dinámicas de interacción: las organizaciones humanitarias tienden a acercarse personalmente a las poblaciones afectadas. Cuando las poblaciones se encuentran dispersas en entornos urbanos, podría suceder que las organizaciones humanitarias también encuentren formas de permitir que las poblaciones acudan a ellas para presentar sus necesidades y problemas, por ejemplo, mediante la creación de centros comunitarios donde las personas puedan buscar asesoramiento, compartir problemas, recibir asistencia o reunirse. Esto supone identificar y eliminar los posibles obstáculos para el acceso de las personas, pero también promover claramente qué servicios que se ofrecen y a quiénes, incluso a través de medios digitales.

57 Jacobsen y otros, 2014 y Mohiddin y otros, 2017.


Enfoque prometedor: interactuar con las comunidades y las organizaciones de baseEn todos los lugares visitados, se ha destacado la importancia de una interacción sostenida con las comunidades locales y las organizaciones de base para obtener una mejor comprensión de la dinámica social y la confianza de las comunidades, al igual que la necesidad de repensar las metodologías de interacción para permitir que las poblaciones afectadas tengan acceso a las organizaciones humanitarias para acudir en busca de asistencia y protección. En Maiduguri, el Comité Internacional de Rescate (IRC) ha creado más de 25 grupos de acción de protección para que actúen como una interfaz con los residentes de los vecindarios seleccionados. Estos grupos, conformados por siete miembros de la comunidad y personas desplazadas elegidas por la comunidad, contribuyen a monitorear la implementación de actividades e informar problemas de protección. También ayudan al IRC a comprender los mecanismos de defensa de las personas y transmiten los puntos de vista de la comunidad en la formulación de planes de acción. Durante más de dos años, el IRC ha desarrollado la capacidad de los grupos a través de formación y orientación. Luego, establecieron centros con personal de los grupos de acción de protección donde las personas de la comunidad podían obtener información sobre los servicios existentes, solicitar asistencia y presentar quejas. También se crearon escritorios móviles que ofrecen los mismos servicios para personas que no pueden acudir a los centros por diversas razones.

En San Pedro Sula, al igual que en otros municipios de Honduras que enfrentan violencia generalizada, la iglesia, la Cruz Roja Hondureña y otras organizaciones de la sociedad civil local con una presencia establecida y confiable dentro de las comunidades afectadas actúan como puntos de acceso. Las organizaciones internacionales, incluido el CICR, confían en ellas para obtener acceso directo a barrios violentos y para que se les remitan casos de personas altamente vulnerables que están amenazadas por pandillas y necesitan ayuda para trasladarse a otro lugar. Como las respuestas a los desplazamientos aún están en desarrollo, las organizaciones locales de difusión son socios cruciales para implementar proyectos que, al mismo tiempo que abordan el impacto de la violencia en algunos de los vecindarios afectados, también pueden servir para llegar a las personas desplazadas que necesitan apoyo y que viven en la misma comunidad.

SUPOSICIÓN 2: LAS PERSONAS INTERNAMENTE DESPLAZADAS EN ENTORNOS URBANOS QUE VIVEN FUERA DE LOS CAMPAMENTOS ESTÁN MEJOR QUE LAS PERSONAS QUE VIVEN EN LOS CAMPAMENTOSCuando se pregunta a los agentes humanitarios sobre la atención limitada en las personas que se encuentran fuera de los campamentos, a menudo afirman que las personas desplazadas que viven en las comunidades de acogida se encuentran en una situación mejor que las de los campamentos, porque reciben apoyo de familiares o amigos o pueden alquilar una vivienda y tienen mejores oportunidades de subsistencia. Es cierto que las comunidades de acogida a menudo ayudan a las personas desplazadas, pero también es cierto que estas comunidades suelen ser pobres, con recursos limitados para compartir y afectadas por el conflicto armado o la violencia que las rodea. El noreste de Nigeria, por ejemplo, ha vivido inseguridad alimentaria y pobreza durante mucho tiempo58. Los habitantes de Mosul podrían haber estado en buenas condiciones financieras antes del conflicto armado, pero después de años de enfrentamientos que destruyeron sus hogares y la economía, sus recursos se han desvanecido. Es más probable que las personas con familiares en una ciudad reciban asistencia directa y sistemática, al menos durante algún tiempo. Quienes no tienen vínculos familiares a veces quedan librados a su suerte

58 Edwards, 2017.


o pueden recibir apoyo ocasional. En Maiduguri, en Baidoa y en Mosul, las personas de la comunidad de acogida subrayaron su obligación de ayudar a los desplazados y han recibido con generosidad a los recién llegados, pero también destacaron que a medida que la asistencia temporal se convertía en apoyo a largo plazo, se sentían agotados.

Las personas desplazadas fuera de los campamentos no están universalmente mejor que las personas en los campamentos. Ali, en Baidoa, pudo haber estado al inicio en una mejor situación que otras personas desplazadas, por haber dejado su pueblo con algo de capital. Pero después de meses en Baidoa, ante la falta de un ingreso regular y de apoyo comunitario o humanitario, su familia se empobreció y temía ser desalojada. Faiza, en Maiduguri, logró arreglárselas hasta que tuvo un nuevo bebé y tuvo que enviar a sus hijos pequeños a mendigar en el mercado. Estas son personas que no vivían en campamentos. Pero su vulnerabilidad era obvia.

Las personas desplazadas fuera de los campamentos no están universalmente mejor que las personas

en los campamentos.

A las personas que viven fuera de los campamentos, les puede ir mejor en algunos aspectos de la vida y peor en otros. Esto varía de una persona a otra, de un lugar a otro, y con el tiempo, dado que la situación de las personas no es estática y varía a medida que surgen el estrés y las oportunidades. Las personas desplazadas en las ciudades pueden estar más cerca de las oportunidades de subsistencia, pueden tener un mayor acceso a los servicios urbanos y disfrutar de más libertad de movimiento que las personas en los campamentos. Pero también enfrentan luchas únicas. Podrían vivir cerca de los servicios públicos, pero, ante la ausencia de un ingreso estable, es posible que no puedan pagar los servicios, los alimentos o la vivienda. También pueden carecer de la documentación necesaria para acceder a los servicios. En Maiduguri, por ejemplo, el Comité de Rescate Internacional estimó que alrededor del 80% de todas las personas desplazadas no tenían documentación oficial, lo que dificultaba su acceso a hospitales, escuelas y propiedades, y podía conllevar su detención en los puestos de control. Las personas provenientes de zonas rurales pueden no haber tenido documentos de identificación antes, pero, de pronto, los necesitaron en un entorno urbano. Las personas desplazadas en las ciudades también tienen menos probabilidades de tener acceso a la asistencia, sobre la base de la suposición de que son autosuficientes59. A menudo, soportan la constante amenaza de desalojo debido a su incapacidad para pagar el alquiler o porque son ocupantes ilegales. Pueden estar en riesgo de desplazamiento secundario debido a la inseguridad, los peligros y la protección limitada de la policía60. A menudo, están expuestos a una mayor discriminación y explotación que en los campamentos61.

59 Crisp y Refstie, 2011: p. 6; Lyytinen, 2009: p. 26; Cruz Roja Nigeriana, 2015: p. 3.60 Alcayna y Al-Murani, 2016: p. 17; Duijsens, 2010: p. 15; Satterthwaite, 2009: p. 299.61 ONU-HABITAT, 2010: p. 156.


Enfoque prometedor: apoyar el acceso a los programas gubernamentalesEn las ciudades iraquíes, en asociación con organizaciones no gubernamentales locales, el CICR ha ayudado a los hogares encabezados por mujeres –la mitad de ellos, familias desplazadas– a registrarse para recibir subsidios sociales del Estado, abordando así los obstáculos que a veces impiden que los hogares vulnerables tengan acceso al apoyo estatal existente. El CICR cubrió los gastos relacionados con el registro, así como las necesidades básicas de las familias durante el período de registro. Las organizaciones locales ayudaron a las mujeres a recolectar la documentación oficial requerida. Paralelamente, el CICR dialogó con las autoridades pertinentes sobre la necesidad de facilitar el procedimiento de registro de las mujeres.

SUPOSICIÓN 3: LAS PERSONAS INTERNAMENTE DESPLAZADAS TIENEN LOS MISMOS PROBLEMAS QUE LA POBLACIÓN POBRE URBANAPuede ser difícil distinguir las necesidades y los problemas de las personas desplazadas en entornos urbanos respecto de otras poblaciones afectadas o de las poblaciones pobres urbanas. En el barrio de Al-Intisar, en el este de Mosul, por ejemplo, casi todas las personas habían sido desplazadas en algún momento durante la operación militar, experimentando dificultades y agotando sus recursos. Muchas de las familias que alojaban a personas desplazadas habían sido desplazadas antes o habían sido íntimamente afectadas por la operación militar y tenían dificultades similares a las de los desplazados. En otros lugares, como Kabul, Nairobi y Abidján, muchos de los pobres experimentaron condiciones de vida y desafíos similares, tanto si fueron desplazados como si no62. Las dificultades compartidas pueden explicar en parte por qué, cuando las personas desplazadas reciben apoyo más allá de sus anfitriones, a menudo, es como parte de la población pobre urbana. Esto aborda algunas de sus necesidades y puede contribuir a aliviar las tensiones.

Sin embargo, las personas desplazadas pueden tener dificultades particulares que no se resuelven mediante programas generales. Por ejemplo, las personas desplazadas y sus vecinos no desplazados en Abidján, en Bogotá, en Jartum o en Santa Marta experimentaron las mismas tensiones debido a la pobreza y a la mala prestación de servicios esenciales, pero las personas desplazadas eran más pobres, estaban más traumatizadas, experimentaban más inseguridad y tenían menos activos63. En Mogadiscio, enfrentaron un mayor riesgo e incidencia de desalojos forzosos que sus vecinos, ya que a menudo carecían de seguridad de la tenencia64.

Numerosos factores pueden poner a las personas desplazadas en desventaja en comparación con las poblaciones pobres urbanas: además de haber experimentado el estrés de huir, y en algunos casos, de estar separados de miembros de la familia o incluso perderlos, a menudo pierden sus activos y redes sociales, deben encontrar nuevos alojamientos y fuentes de ingresos, y obtener acceso a los servicios, lo que puede verse obstaculizado por la falta de documentación oficial. Quienes provienen de zonas rurales a menudo tienen una educación más básica y carecen de aptitudes relevantes para la subsistencia urbana65. Varios estudios han revelado que las personas desplazadas tienen más probabilidades de estar desempleadas y, si trabajan, es más frecuente en el sector

62 Jacobsen, 2011; Metcalfe y otros, 2011 y 2012.63 Albuja y Ceballos, 2010: 10; Davies y Jacobsen, 2010: p. 13; Lopez y otros, 2011: p. 58.64 Gobierno de Somalia y otros, 2016: p. 4.65 Aysa-Lastra, 2011: p. 299; de Geoffroy, 2009: p. 517.


informal66. Algunos enfrentan discriminación y abuso por ser desplazados o pueden continuar siendo amenazados por quienes los obligaron a huir en primer lugar67. Estos elementos cuestionan la idea de que, por el simple hecho de vivir en las comunidades de acogida, las personas desplazadas se han integrado socialmente y no requieren protección y asistencia específicas.

Esto no significa que las intervenciones humanitarias deban dirigirse de manera estricta o preferencial a las personas desplazadas, sino que la especificidad de su situación debe entenderse y tenerse en cuenta al elaborar los programas. Las personas desplazadas también deben considerarse como un grupo heterogéneo, que difiere en género, edad y capacidades: pueden asentarse en la misma zona urbana, pero las mujeres, los hombres, los niños, las personas mayores y las personas con discapacidad tienen diferentes necesidades y estrategias de afrontamiento, y pueden enfrentan preocupaciones específicas de protección. Sus necesidades y vulnerabilidades también cambiarán con el tiempo. Algunos permanecen en situaciones extremadamente difíciles, a otros les va mejor. Las habilidades y los contactos locales parecen ser clave para escapar de la indigencia y el aislamiento68.

Numerosos factores pueden ponera las personas desplazadas en desventaja

en comparación con las poblaciones pobres urbanas.

Una respuesta adecuada que contemple tanto la vivencia particular de las personas desplazadas en entornos urbanos como el efecto de los conflictos armados y la violencia y del desplazamiento en otros segmentos de la población se basa en los esfuerzos complementarios y coordinados de las organizaciones humanitarias y de desarrollo en apoyo de las autoridades y otros agentes centrales y municipales. Las organizaciones de desarrollo pueden estar mejor posicionadas que los trabajadores humanitarios para colaborar con las autoridades públicas en temas estructurales más amplios de reducción del desempleo y de la pobreza, pero a menudo no están en condiciones de abordar vulnerabilidades específicas a nivel individual y familiar. Las organizaciones humanitarias también pueden tener capacidades sólidamente desarrolladas en áreas que permanecen fuera del alcance de las organizaciones del ámbito del desarrollo debido a la inseguridad permanente o a la ausencia de un gobierno operativo.

En general, una respuesta eficaz al desplazamiento urbano puede basarse únicamente en pruebas y análisis sensibles al contexto, no en suposiciones no verificadas. Esto exige mejores datos y análisis para fundamentar las intervenciones humanitarias y para un mejor uso de los datos existentes.

66 Carrillo, 2009: p. 538; Jacobsen y otros, 2014: p. 7; ACNUR y OEA, 2016: p. 4.67 Davies y Jacobsen, 2010: p. 14.68 Agadjanian, 1998: 284, 289; Metcalfe y otros, 2012: 24; NRC, 2015: 10.


69

Enfoque prometedor: facilitar el diálogo entre diversos niveles de autoridadesEn Honduras, para mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno en respuesta al desplazamiento interno, el ACNUR y el Consejo Noruego para los Refugiados apoyaron una reunión entre la Comisión Interinstitucional para la protección de las personas desplazadas por la violencia y las autoridades municipales de San Pedro Sula, lo que llevó a la adopción de un plan de acción conjunto para establecer un sistema de referencia en apoyo de las personas desplazadas. Reuniones similares tuvieron lugar en otros municipios. Tales iniciativas pueden ayudar a construir un diálogo constructivo entre los diferentes niveles de gobierno, asegurando que se reconozcan las responsabilidades compartidas y se prevean pasos concretos para avanzar en el tratamiento del desplazamiento. La coordinación de múltiples niveles suele ser un desafío, pero también es esencial para elaborar una respuesta adecuada al desplazamiento y para asegurar que las autoridades municipales no se sientan abrumadas por la magnitud de necesidades. La coordinación implica el intercambio, de manera oportuna, de la información necesaria para desarrollar una visión común, la inclusión efectiva de las autoridades municipales en los procesos de planificación y toma de decisiones relacionados con la elaboración de marcos legislativos y normativos, políticas y estrategias, y la asignación adecuada de recursos70.

69 Comisión Interinstitucional para la protección de las personas desplazadas por la violencia, 2017 y sin fecha.


ENSAYO FOTOGRÁFICO: SAN PEDRO SULAHONDURASEl fotógrafo hondureño Delmer Membreño se reunió con tres familias desplazadas por la violencia de pandillas en San Pedro Sula. Algunas se hallaban en esas circunstancias por haberse resistido a la extorsión por parte de la pandilla a cargo, mientras que otras habían recibido amenazas directas a raíz de las actividades de sus familiares. Todas habían intentado salir de Honduras hacia México o Estados Unidos, pero no habían podido cruzar la frontera o habían sido repatriadas.

63

María, de cinco años de edad, se desplazó junto con su madre y su hermana después de que su padre fuera asesinado por negarse a pagar el “impuesto de guerra”. La familia se trasladó desde el centro de San Pedro Sula a sus alrededores, en busca de seguridad. “No hay transporte, no hay trabajo”, dice la madre de María. “Pero ahora sentimos paz y dormimos mejor, sin miedo.”

64

La extorsión es rampante en San Pedro Sula, incluso en el transporte público. Quienes no cumplen con las demandas podrían poner en riesgo sus vidas.

Dentro del refugio familiar de María.

65

La madre de María prepara comida para la familia, con suma frecuencia, arroz y frijoles. Cocina sopa de pollo solo en ocasiones especiales.

66

Antes de ir a la escuela, Rosa acaricia a uno de los perros adoptados por su madre para proteger a la familia después de que fueron obligados a huir por la pandilla que controlaba la zona donde vivían.

67

María y su hermana a veces se quejan de que les gustaría vivir como otros niños: libres y seguros.

68

Una mujer desplazada visita una casa construida para ella después de que se vio obligada a huir de su antigua casa por negarse a vender drogas para la pandilla que controlaba la zona.

H. K

halid

/CIC

R

CAPÍTULO 3

MEJORAR LA RESPUESTA HUMANITARIA AL DESPLAZAMIENTO URBANO


Dado que el desplazamiento interno es cada vez más urbano, en los últimos años se han realizado importantes esfuerzos para elaborar una respuesta humanitaria adecuada al desplazamiento en entornos urbanos. Esto se traduce en una mayor comprensión de los sistemas urbanos complejos y en el reconocimiento de la importancia de mejorar el acceso a los servicios urbanos para las comunidades afectadas y de interactuar con las autoridades municipales y los actores locales.

Aun así, este estudio ha destacado que la respuesta al desplazamiento urbano causado por conflictos armados o violencia todavía necesita mejoras significativas para atender las necesidades urgentes de las personas y ayudarlas a que preserven su sentido de dignidad, recuperen su autonomía y planifiquen para el futuro. Es esencial desentrañar aún más la experiencia de desplazamiento de las personas para elaborar respuestas basadas en datos confiables y análisis sensibles al contexto, más que en suposiciones.

Las personas huyen a ciudades con la esperanza de encontrar seguridad, pero también acceso a servicios, medios de subsistencia, vínculos sociales y apoyo de familiares y amigos y, eventualmente, asistencia humanitaria. Al llegar a las ciudades, la mayoría recibe un apoyo limitado y tiene dificultades para satisfacer sus necesidades básicas. Muchos dicen que con relativamente poca ayuda podrían reanudar una actividad generadora de ingresos y ya no necesitarían apoyo, aunque sus esfuerzos por normalizar su situación también suelen verse obstaculizados por la inseguridad, las amenazas directas y el entorno social, legal y político.

La experiencia de las personas está determinada por su lugar de desplazamiento y por su situación durante el desplazamiento, pero también está profundamente influenciada por su historia y características individuales, su lugar de origen y los modelos de desplazamiento. Por lo tanto, dentro de las ciudades, la situación de las personas puede variar radicalmente, tanto entre personas como también a título individual, a través del tiempo. Para las familias y comunidades de acogida que suelen mostrar una amplia solidaridad cuando reciben a las personas desplazadas, el desplazamiento se convierte en una carga cuando se prolonga y el apoyo del gobierno o de las organizaciones humanitarias es mínimo o nulo. Esto puede crear tensiones y evolucionar hacia problemas de protección para las personas desplazadas.

Para mejorar la respuesta, es esencial una comprensión holística sobre cómo atender las necesidades individuales o del núcleo familiar a corto plazo y a largo plazo, además de abordar las necesidades de la comunidad y respaldar los sistemas urbanos y, finalmente, cómo unir estas dimensiones cruciales de la respuesta. Las personas desplazadas, las comunidades de acogida y las autoridades locales son claramente el núcleo de esa reflexión y deben participar plenamente en la toma de decisiones y las actividades que las afectan directamente. Elaborar una visión a largo plazo no significa que las organizaciones humanitarias deban implementar programas durante décadas, sino que la movilización de otros actores y programas que luego pueden derivarse a otros actores, incluidas las autoridades, la sociedad civil y las organizaciones de desarrollo, debe apuntar a mejorar la resiliencia de las personas y los sistemas. Esa visión a largo plazo también debe basarse en los esfuerzos continuos para alentar, persuadir y apoyar a las autoridades para que asuman sus obligaciones de manera más completa, especialmente con miras a su compromiso de soluciones duraderas a la brevedad.

La Alianza Mundial para las Crisis Urbanas ya ha subrayado la importancia de reconocer la escala y la complejidad de las crisis urbanas, de trabajar con los sistemas que configuran a las ciudades y de gestionar el desplazamiento urbano. Sobre la base de esas recomendaciones sumamente relevantes, instamos a las organizaciones humanitarias –incluidos el CICR y otros componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja– y a todos los demás actores que participan

MEJORAR LA RESPUESTA HUMANITARIA AL DESPLAZAMIENTO URBANO 73

en la respuesta humanitaria a concentrarse en mejorar cuatro áreas primordiales de la respuesta: las personas como prioridad, la atención centrada en la dignidad y la resiliencia, la elaboración de respuestas basadas en datos confiables y la evaluación de las oportunidades creadas por el desplazamiento urbano.

1. Las personas como prioridadLas organizaciones humanitarias han realizado importantes esfuerzos para mejorar su interacción con las poblaciones afectadas en los últimos años. Sin embargo, la mayoría de las personas desplazadas con quienes conversamos no se habían reunido con organizaciones humanitarias o gubernamentales. No se les había consultado sobre cómo ayudarlas adecuadamente a atender sus necesidades y recuperar su autonomía. No sabían dónde buscar ayuda o protección ni cuáles eran los criterios para recibir apoyo. Parece obvio que las personas afectadas (sus prioridades, preocupaciones, capacidad y aspiraciones) deben estar en el centro de la atención humanitaria, pero la práctica a veces se aleja de esa premisa, en parte porque se considera que consultar a las personas lleva tiempo y que puede crear expectativas que no se pueden cumplir. Además, en ciudades afectadas por conflictos armados o violencia, puede percibirse como una iniciativa insegura y abrumadora, e incluso imposible70.

Ayudar a que las personas acudan a nosotros – Dado que puede ser difícil llegar a personas dispersas en entornos urbanos, las organizaciones humanitarias deben encontrar formas de obtener un acceso bidireccional para permitir que las personas compartan sus opiniones, expresen sus necesidades e inquietudes de protección, busquen apoyo y accedan a asistencia. El hecho de fomentar la proximidad conlleva proporcionar espacios seguros para reuniones, pero también velar por que las personas reciban información clara sobre los servicios disponibles y los criterios para acceder a ellos.

Darse el tiempo – Generar una interacción relevante con las personas desplazadas y las comunidades de acogida para trabajar juntos en pos de mejorar su protección y encontrar soluciones lleva tiempo. Requiere desarrollar redes comunitarias, ganarse la confianza de las personas, escucharlas y aportar comentarios. La formación del personal para implementar enfoques y metodologías basados en la comunidad puede ser instrumental en ese sentido. Los agentes humanitarios deben poder dedicar tiempo y recursos a esta labor, que supone cambiar la arquitectura humanitaria actual para aliviar la presión de mostrar siempre resultados rápidos. Los donantes deben desempeñar el papel que les corresponde para lograr este cambio.

Evaluar debidamente el desempeño humanitario – La capacidad de dar prioridad a las poblaciones afectadas, incluirlas en la planificación, el diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación de las intervenciones, y asumir la responsabilidad ante ellas debe considerarse como un indicador clave de una respuesta exitosa. Debe formar parte de los criterios según los cuales las organizaciones humanitarias evalúan su desempeño y reciben evaluación de las poblaciones afectadas y los donantes.

2. La atención centrada en la dignidad y la resilienciaEs esencial asegurar la supervivencia de las personas. Pero la acción humanitaria también está comprometida a ayudar a las personas a vivir con dignidad. Esto va más allá de la supervivencia física y se relaciona con el sentido de autonomía de las personas, su capacidad para tomar decisiones, su sentimiento de ser respetado y valorado por los demás. Las personas desplazadas expresaron repetidamente su sensación de haber perdido su dignidad, su lugar en el mundo. Ayudar a las personas

70 Para más información sobre la interacción con comunidades afectadas por conflictos armados, v. Jiménez-Damary, 2017, y CICR y HHI, 2018.


a preservar o recuperar su sentido de dignidad debe estar en el centro de la respuesta humanitaria.

Permanecer junto a las personas tanto como sea necesario – Centrar la atención en la dignidad supone apoyar a las personas antes de que se vuelvan completamente indigentes y hasta que puedan reanudar una vida digna. Los agentes humanitarios también deben poder anticipar situaciones que, si no se abordan hoy, generarán graves riesgos para la seguridad y el bienestar de las personas. Esto requiere abordar el apoyo de emergencia y el desarrollo de resiliencia en paralelo desde el inicio del desplazamiento, más que como tiempos secuenciales de la respuesta. La integración de consideraciones a largo plazo en la respuesta humanitaria, no solo a través de la implementación directa, sino también mediante el compromiso de las autoridades para que asuman sus responsabilidades y la movilización de otras partes relevantes, también puede ayudar a prevenir la regresión en el desarrollo, con miras a futuras intervenciones de desarrollo.

Reconocer que el capital y los ingresos son esenciales para la recuperación de las personas – Los bienes y un ingreso estable no pueden resolver todos los problemas de las personas relativos al desplazamiento. Sin embargo, es esencial que las personas puedan satisfacer sus necesidades básicas, obtener una vivienda adecuada y, en general, normalizar su situación y reanudar una vida digna. A menudo, se considera que los programas de subsistencia son costosos y consumen mucho tiempo; sin duda, desarrollar la resiliencia de las personas conlleva importantes inversiones a corto plazo, pero a la larga, estas inversiones ayudan a las personas a recuperar su autonomía y disminuyen la posibilidad de que tengan que depender indefinidamente del apoyo del gobierno u organizaciones humanitarias. El capital y los ingresos pueden no abordar la inseguridad, la discriminación o la falta de documentos oficiales, pero hacen que las personas sean menos vulnerables a la explotación y al abuso y pueden protegerlas para que no recurran a estrategias de afrontamiento perjudiciales.

Considerar todo el espectro de soluciones duraderas – La posibilidad de que las personas desplazadas expresen sus opiniones y tomen decisiones sobre su propio futuro está íntimamente relacionada con las soluciones duraderas. No se puede asumir que todas las personas quieren o pueden regresar a sus antiguos hogares. Por lo tanto, es esencial para ayudar a las personas a establecerse donde sea mejor desde el principio. Esto requiere medidas proactivas de gobernanza municipal mediante las cuales las personas desplazadas estén incluidas en la planificación urbana y el desarrollo de las ciudades. Apoyar el acceso de las personas desplazadas a medios de subsistencia, servicios esenciales y vivienda adecuada en su lugar actual, así como también abogar por un enfoque integral y voluntario de las soluciones duraderas con las autoridades son pasos esenciales para promover todas las soluciones, incluida la integración local, a menudo la opción preferida por los desplazados en ciudades, pero no siempre bien recibidas por las autoridades. Incluso si el retorno persiste como el objetivo final de las personas, este enfoque les permite normalizar su situación, las prepara para reconstruir sus comunidades en caso de que surja la oportunidad de regresar y ayuda a reducir el riesgo de retornos prematuros causados por condiciones insoportables en el lugar de desplazamiento.

3. La elaboración de respuestas basadas en datos y análisis confiables, en lugar de generalizaciones y suposicionesComo se subrayó repetidamente en este documento, una respuesta eficaz debe basarse en datos confiables y no en suposiciones no verificadas. El hecho de no verificar de forma contextual las suposiciones conduce a debilidades significativas en la respuesta. Estas tienen consecuencias en la vida real.

MEJORAR LA RESPUESTA HUMANITARIA AL DESPLAZAMIENTO URBANO 75

Descubrir el panorama completo – Para garantizar que las respuestas urbanas se basen en las necesidades existentes, necesitamos datos desglosados para comprender mejor las experiencias diarias de desplazamiento de las personas según su género, edad, capacidad y origen. Tanto la ubicación (urbana o periurbana, que vive en campamentos formales o informales o en una comunidad de acogida) como el tipo de alojamiento (individual, en grupo, alquilado, hospedado, etc.) son importantes, al igual que el análisis sobre cómo cambia la situación de las personas en el tiempo. La situación de las familias y comunidades de acogida también debe analizarse para captar las consecuencias del desplazamiento en ellas. La caracterización de las poblaciones en situaciones de desplazamiento urbano, que proporciona una metodología que se adapta a poblaciones dispersas y menos visibles y que permite un análisis comparativo entre diferentes grupos de población residente en zonas similares, es sumamente útil a este respecto, y para ello se deben asignar recursos humanos y financieros.

Trabajar a diferentes escalas – Debemos comprender las necesidades y vulnerabilidades específicas de las personas desplazadas en las ciudades y el impacto que sus desplazamientos han tenido en sus comunidades y ciudades de acogida, y abordarlas mediante la participación en diferentes niveles –ciudad, comunidad, núcleo familiar, personas– mediante intervenciones estructurales y respuestas a medida. Al apoyar a todos quienes se ven afectados por el desplazamiento, estas respuestas también pueden contribuir a aliviar las tensiones entre las personas desplazadas y sus anfitriones.

4. La evaluación de las oportunidades creadas por el desplazamiento urbanoEl desplazamiento en las ciudades se percibe de manera abrumadora como una carga para las familias y comunidades de acogida y las ciudades en sí. Ciertamente, crea grandes desafíos, pero la llegada de personas desplazadas a una ciudad también puede ofrecer oportunidades que vale la pena explorar, y las llegadas a gran escala pueden, literalmente, crear nuevas ciudades.

Construir conocimiento urbano al responder a emergencias urbanas – Una respuesta de emergencia al desplazamiento es un desafío, pero también puede ser utilizada por los agentes humanitarios para obtener, de manera rápida, conocimiento de una realidad urbana y establecer contactos clave con comunidades, organizaciones de base, autoridades y otros actores locales pertinentes que estén familiarizados con la ciudad y las poblaciones desplazadas, y sean esenciales para la elaboración de una respuesta adecuada a corto y a largo plazo.

Atreverse al error – Para elaborar mejores respuestas al desplazamiento urbano, debemos analizar nuevos enfoques. Para innovar y poner a prueba las ideas, debemos permitirnos fracasar y aprender de la experiencia, a la vez que los donantes deben estar dispuestos a apoyar esa evaluación esencial. Al hacerlo, debemos recopilar e intercambiar prácticas idóneas.

Formar un equipo – Los desafíos relacionados con la respuesta a los desplazamientos urbanos no pueden ser enfrentados por una sola organización o únicamente por agentes humanitarios. Requieren un enfoque integral y de múltiples partes interesadas, que reúna a las autoridades municipales y locales, así como a la sociedad civil, las personas desplazadas y las comunidades de acogida, el sector privado, las organizaciones humanitarias y de desarrollo y los donantes. Esta es una oportunidad para sacar provecho de las capacidades y los conocimientos existentes, en función de los diversos mandatos y responsabilidades pertinentes, y para promover mejores datos, análisis conjuntos, enfoques de múltiples donantes y ciclos de financiamiento plurianuales.


ENSAYO FOTOGRÁFICO: MOSULIRAKEn los últimos años, el fotógrafo iraquí Hawre Khalid pasó bastante tiempo en Mosul, donde presenció el conflicto armado. Para este proyecto, fotografió a personas que habían huido desde el oeste hacia el este de Mosul en búsqueda de seguridad. Así lo describe: “Los habitantes de Mosul han sufrido mucho, mucho más de lo que yo podría imaginar. La mayoría ha vivido dolor, pérdidas y tristeza. Tienen una vida extremadamente difícil. Aun así, prefieren no quedarse en los campamentos. Me cuentan que, por lo menos, fuera de los campamentos son más libres, tienen más privacidad y posibilidades de encontrar empleo”.

77

Una mujer pasa caminando junto a un automóvil destruido durante los enfrentamientos en Mosul.

78

Safwan Ghafif se toma un descanso del trabajo en el mercado de pescado. Perdió a su esposa y le amputaron una pierna durante la guerra. El mercado de pescado solía estar en la orilla oeste de Mosul, pero debido a la gran destrucción en la parte occidental de la ciudad, se trasladó a la orilla este.

79

Ahmed y Younis, ambos pescadores, solían vivir en la orilla oeste del río Tigris, pero sus casas quedaron destruidas durante el conflicto. Se mudaron al este de Mosul, donde continúan pescando.

80

Los niños desplazados juegan en un automóvil destruido por los enfrentamientos.

81

La familia de Satar huyó del oeste al este de Mosul después de que su casa fuera destruida. Estuvo más de un año sin trabajo, hasta que finalmente encontró uno en un café, donde gana cerca de 250 dólares estadounidenses por mes.

82

Sana Ibrahim cuida a 22 de sus nietos, ya que cuatro de sus hijos fueron asesinados durante los enfrentamientos y dos fueron secuestrados. Sana huyó del oeste al este de Mosul.

Muhammed Zedan reza en la casa de su amigo. Después de la muerte de su padre durante la guerra, llevó a su familia al este de Mosul, donde encontró un trabajo como camarero.

83

Adán es uno de los nietos de Sana. Su padre, que estaba en el ejército iraquí, fue asesinado durante la guerra.

Muhammed Aziz huyó del oeste al este de Mosul después de que su casa fuera destruida. Trabaja como sastre en una tienda y, como no tiene donde vivir, pasa las noches en la tienda.


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ANEXO A: METODOLOGÍA Y ORGANIZACIONES CONSULTADASLa investigación presentada en este informe se realizó mediante una revisión teórica, estudios de casos seleccionados y entrevistas con informantes clave. La atención se centró en la experiencia de las personas desplazadas y las comunidades receptoras, y no en la prevención de las condiciones que conducen al desplazamiento, en áreas donde el CICR responde o está en proceso de evaluar las necesidades o elaborar una respuesta. No se centró en el desplazamiento relámpago, sino en el desplazamiento a más largo plazo.

La investigación siguió dos líneas de indagación:1. ¿Cuál es la perspectiva de las personas desplazadas y de las comunidades de acogida

sobre su situación? ¿Cuáles son sus prioridades, qué dificultades enfrentan y qué mecanismos de afrontamiento adoptan?

2. ¿Cómo se capturan las perspectivas de los desplazados internos y las comunidades de acogida, y cuál es su importancia en la respuesta humanitaria actual?

Los estudios de caso fueron seleccionados para reflejar diferentes modelos (rural a urbano, interurbano e intraurbano) y contextos de desplazamiento urbano (ciudad afectada por conflictos armados, como Mosul y Maiduguri; ciudad afectada por la violencia generalizada, como San Pedro Sula; ciudad en un área relativamente estable de un país afectado por un conflicto armado, como Baidoa). Las visitas a los cuatro sitios con fines de recopilación de datos se extendieron de siete a catorce días y se llevaron a cabo entre septiembre de 2017 y febrero de 2018. En cada sitio, excepto San Pedro Sula, se organizaron una combinación de debates de grupos representativos (hombres, mujeres, jóvenes, dirigentes comunitarios, miembros de la comunidad de acogida) y entrevistas individuales con personas desplazadas y miembros de la comunidad anfitriona para recopilar datos cualitativos. En San Pedro Sula, a la luz de la voluntad de las personas de permanecer en el anonimato, solo se realizaron entrevistas individuales. Los participantes fueron identificados a través de dirigentes comunitarios, organizaciones locales, incluida la Cruz Roja Hondureña en San Pedro Sula, y el CICR. Para la investigación se consultó a cerca de 155 personas desplazadas (57 mujeres, 98 hombres) y 28 miembros de las comunidades de acogida (17 mujeres, 11 hombres). Cuando fue posible, los encuentros se llevaron a cabo en su lugar de desplazamiento. El acceso fue limitado en Baidoa por razones de seguridad, es decir que la mayoría de las personas desplazadas fueron entrevistadas en las instalaciones del CICR. Las personas en San Pedro Sula también se reunieron fuera del entorno de la comunidad, para evitar llamar la atención sobre su situación. Las organizaciones seleccionadas que actúan en el desplazamiento y las autoridades nacionales y locales también fueron entrevistadas (v. a continuación).

La revisión de la bibliografía fue realizada por Nadine Walicki, consultora independiente. Su objetivo consistió en determinar hasta qué punto la bibliografía apoyaba o refutaba las suposiciones comunes sobre el desplazamiento interno urbano. También recopiló información sobre las motivaciones para huir internamente hacia las ciudades, entre las ciudades y dentro de las ciudades, las consecuencias y los desafíos del desplazamiento interno urbano, así como las recomendaciones y buenas prácticas para abordar el fenómeno. Al hacerlo, trató de distinguir los rasgos específicos del desplazamiento

urbano e identificar las similitudes en el desplazamiento interno de un contexto urbano a otro. La bibliografía académica y documentación “gris” se recopiló de revistas académicas, institutos de investigación, organizaciones centradas en lo urbano y en el desplazamiento, mediante el uso de secuencias de búsqueda establecidas y criterios de inclusión y exclusión. Los expertos principales también fueron contactados por sus recomendaciones respecto de la bibliografía pertinente. Las primeras cuatro páginas de los resultados de búsqueda de Google y Google Scholar también fueron consideradas. El alcance de la investigación se limitó a los artículos publicados en inglés y español a partir de 1992. De los 367 documentos capturados de acuerdo con el protocolo de investigación, se conservó un conjunto final de 105 documentos con un enfoque principal en el desplazamiento interno urbano, que abarca desde 1998 hasta 2018 (y, en la mayoría de los casos, no antes de 2013).

El proyecto dio como resultado este informe de políticas y un informe interno centrado en la respuesta del CICR.

Autoridades consultadas

Honduras Mosul, Irak

Mesa de Protección de la Mujer y Niñez, Alcaldía, San Pedro Sula

Secretaría de Derechos Humanos, Justicia y Gobernación y Descentralización, Tegucigalpa

Ministerio de Desplazamientos y Migración

Jeque de Hay Al-Intisar

Maiduguri, Nigeria Baidoa, Somalia

Agencia Nacional de Gestión de Emergencias

Agencia de Gestión de Emergencias del Estado de Borno

Área de supervisión de Maisandari, Maiduguri

Estado del Sudoeste: Presidente interino y ministro de Agricultura, ministro de Reasentamiento y Asuntos de la Diáspora, ministro de Gestión de Humanitaria y de Desastres, ministro interino de Planificación

Gobernador de la región de Bahía

ANNEX A: METHODOLOGY AND ORGANIZATIONS CONSULTED 91PERSONAS DESPLAZADAS EN CIUDADES 91


Organizaciones y expertos consultados

Relatores Especiales antiguos y actuales sobre los derechos humanos de los desplazados internos

Organizaciones internacionales

ONG

Chaloka Beyani Organización Internacional para las Migraciones (OIM)

Casa Alianza, Honduras

Cecilia Jimenez-Damary Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Comisión de Acción Social Menonita

Walter Kälin ONU-HABITAT Consejo Danés para los Refugiados (DRC)

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)

Comité Internacional de Rescate (IRC)

Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA)

Intersos

Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)

Programa Mundial de Alimentos (PMA)

Servicio Conjunto de Caracterización de Población Desplazada (JIDS)

Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR)

Consejo Noruego para los Refugiados

Cruz Roja Hondureña Donantes Pastoral de Movilidad Humana

Cruz Roja de Nigeria Suiza Alianza internacional Save the Children International

Media Luna Roja Somalí Estados Unidos

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MISIÓNEl Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), organización imparcial, neutral e independiente, tiene la misión exclusivamente humanitaria de proteger la vida y la dignidad de las víctimas de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia, así como de prestarles asistencia. El Comité Internacional de la Cruz Roja se esfuerza igualmente en prevenir el sufrimiento mediante la promoción y el fortalecimiento del derecho humanitario y de los principios humanitarios universales. Fundado en 1863, el CICR dio origen a los Convenios de Ginebra y al Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Asimismo, dirige y coordina las actividades internacionales del Movimiento durante los conflictos armados y otras situaciones de violencia.

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