PERFILES - ICEFI · podría tener en cada uno de los Estados centroamericanos, incluidas...

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Por una política fiscal para la democracia y el desarrollo

Abril 2020 icefi.org No. 13 Año 7

COVID-19 EN CENTROAMÉRICA: un nuevo reto para sus sistemas fiscales en crisis


CRÉDITOS

SupervisiónJonathan Menkos ZeissigDirector ejecutivo, Icefi

Coordinación generalAbelardo Medina Bermejo Coordinador del área de Análisis macrofiscal, Icefi

Investigación y redacción: Área de Análisis Macrofiscal de Icefi

Abelardo Medina Bermejo Coordinador

Sucely Marleny Donis Bran Economista investigadora

Carlos Alfredo Gossmann Zarazúa Economista investigador

Colaboración especialJosé Ricardo Barrientos QuezadaCoordinador del área de Acción política, Icefi

Ricardo Castaneda AnchetaEconomista de país, El Salvador y Honduras, Icefi

Lourdes Molina EscalanteCoordinadora del área Política fiscal, ambiente natural y desarrollo, Icefi

Walter Figueroa Coordinador del área de Presupuestos públicos y derechos humanos, Icefi

Producción editorialMónica Juárez Balcárcel Asistente de Comunicación, Icefi

Difusión por medios electrónicosJosé Andrés Ochoa Asistente de Comunicación, Icefi

AdministraciónDébora Alvarado FrancoCoordinadora de Desarrollo institucional

Ilustración de portadaMónica Juárez BalcárcelAsistente de Comunicación, Icefi

EdiciónIsabel Aguilar Umaña

Diseño y diagramación: Duare Pinto

Fotografías interiores:Icefi, Freepik, Rawpixel y Adobe Stock

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland, Guatemala, Centroamérica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

ISBN: 978-9929-674-83-7

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). El contenidodel mismo es responsabilidad exclusiva del Icefi y no refleja necesariamente los puntos de vista de las instituciones cooperantes antes mencionadas. Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se de crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente. En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico: [email protected]

La reproducción comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: [email protected] descargarse la versión electrónica en www.icefi.org

icefi.orgAbril 2020

Comparación de cifras de cierre de 2019 con el presupuesto de 2020 y el cierre de 2018

Guatemala, Centroamérica, abril de 2020

Con el apoyo financiero de:

CONTENIDO

NOTA DEL DIRECTOR

I. Las perspectivas económicas de Centroamérica: un momento antes del Covid-19

II. El contrabando de bienes y servicios: algunas reflexiones teóricas para un problema con múltiples orígenes, difícil estimación e impactos cuantiosos en la región 1. ¿Por qué es importante atender el contrabando?2. Factores que motivan el contrabando3. Causas que originan el contrabando4. Mecanismos para la estimación de los niveles de contrabando5. Algunas conclusiones y recomendaciones para las administraciones

tributarias de la región y a las autoridades en general

III. Covid-19 en Centroamérica: un nuevo reto para sus sistemas fiscales en crisis1. Covid-19: impactos esperados en la actividad económica y en la sociedad

IV. Centroamérica 2019: una situación fiscal en deterioro y con mayores desafíos en el corto plazo

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7

16

1819202631

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40

48

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138 Anexo estadístico.

Para descargar los perfiles de cada país visite www.icefi.org

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a. Ingresos públicosb. Gasto públicoc. Situación financiera generald. Deuda públicae. Transparencia fiscal






1. COSTA RICA: Intentando reformar el sistema tributario

2. EL SALVADOR: Tratando de alcanzar sostenibilidad fiscal

3. GUATEMALA: Crecimiento modesto con tensiones sociales

5. NICARAGUA: Pocas perspectivas de recuperación

6. PANAMÁ: Atención a las acciones de la nueva administración gubernamental

4. HONDURAS: Desaceleración económica y profunda desigualdad

77

90

102

114

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2. Estimaciones fiscales de la situación en Centroamérica, posteriores al Covid-193. Recomendaciones para el corto, mediano y largo plazo

Abril 2020

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Banco de GuatemalaBanco Central de Costa RicaBanco Central de HondurasBanco Centroamericano de Integración EconómicaBanco Central de NicaraguaBanco Central de Reserva (El Salvador)Proyecto contra la Erosión de Base Imponible y el Traslado de BeneficiosBanco Internacional de Costa RicaBanco Interamericano de DesarrolloBanco MundialCentro de Estudios Ciudadanos (El Salvador)Comisión Económica para América Latina y el CaribeCertificados del Tesoro (El Salvador)Comisión Internacional contra la Impunidad en GuatemalaComisión Interamericana de Derechos HumanosCorte Suprema de Justicia (Guatemala)Dirección General de Ingresos (Panamá)Dirección General de Tributación (Costa Rica)Declaración Única CentroamericanaIntercambio de información a pedidoFábrica Nacional de LicoresFactura electrónica en líneaFondo Internacional de Desarrollo AgrícolaFondo Monetario InternacionalFideicomiso de Obligaciones Previsionales (El Salvador)Grupo de Acción Financiera InternacionalInternational Budget PartnershipÍndice de Confianza de la Actividad EconómicaInstituto Centroamericano de Estudios FiscalesInversión extranjera directaInstitución financiera internacionalInstituto Nacional de Estadística (Guatemala)Instituto Nacional de Estadística y Censo (Costa Rica y Panamá)

Índice de Precios al ConsumidorÍndice de Percepción de la CorrupciónInversión pública en niñez y adolescenciaImpuesto sobre la rentaImpuesto sobre ventasImpuesto al valor agregadoLey de Concertación TributariaLetras de Tesorería (El Salvador)Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en HondurasMinisterio de Economía y Finanzas (Panamá)Ministerio de Hacienda (Costa Rica)Ministerio de la Defensa Nacional (Guatemala)Ministerio de EducaciónMinisterio de Finanzas Públicas (Guatemala)Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (Guatemala)Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOrganización de los Estados AmericanosOPEC Fund for International DevelopmentOrganismo Judicial (Guatemala)Organization of the Petroleum Exporting CountriesPatronato Nacional de la Infancia (Costa Rica)Población económicamente activaServicio de Administración de Rentas (Honduras)Superintendencia de Administración Tributaria (Guatemala)Secretaría de Finanzas (Honduras)Sector público no financieroTransparencia InternacionalUnión EuropeaUniversidad Francisco Gavidia (El Salvador)Unidad Nacional de la Esperanza (Guatemala)Foro Económico Mundial

BanguatBCCR

BCHBCIE

BCNBCR

BEPS

BicsaBIDBM

CEC

Cepal

CetesCicig

CIDH

CSJDGI

DGT

DUCA-TEOIR (siglas en inglés)

FanalFEL

FIDA

FMIFOP

GAFIIBP

ICAE

Icefi

IEDIFI

INE

INEC

IPCIPC

IPNAISRISVIVA

LCTLetes

Maccih

MEF

MHMindef

MineducMinfin

MSPAS

OCDE

OEAOFID (siglas en inglés)

OJOPEC (siglas en inglés)

PANI

PEASAR

SAT

SefínSPNF

TIUE

UFG

UNE

WEF (siglas en inglés)

SIGLARIO

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NOTA DEL DIRECTOR

Esta crisis era poco esperada a inicios de 2020. Como se puede observar en el primer artículo de esta edición, en enero pasado, las estimaciones de crecimiento para el mundo se aproximaban al 3.3% anual, es decir, incluso se avizoraba una recuperación con respecto a 2019. Solamente se advertían los riesgos que podrían traer a la actividad mundial una posible escalada de tensiones comerciales entre Estados Unidos y China, un brexit sin acuerdo y continuados conflictos políticos. Para Centroamérica, en este escenario previo al Covid-19, se estimaba un crecimiento promedio regional de 3.0%, con economías como la panameña, la guatemalteca y la hondureña, potenciando una mayor actividad productiva. En cuanto a las finanzas públicas, se estimaba la continuidad de las tendencias de debilitamiento —suaves y consistentes— observadas en 2019: reducciones en las capacidades de recaudación de algunos países; un gasto público estable o con expectativas de reducción, en función del mantenimiento de niveles de déficit fiscal lo más contenidos posible y con saldos de deuda pública crecientes pero sometidos a medidas de contención. Ese escenario ha cambiado drásticamente para el mes de abril.

En el tercer artículo de esta publicación, el Instituto hace un análisis a profundidad sobre los efectos que la crisis sanitaria y económica relacionada con el Covid-19 podría tener en cada uno de los Estados centroamericanos, incluidas estimaciones de crecimiento y escenarios de pérdida de empleos. En ese sentido, el Icefi estima que el crecimiento económico de los países centroamericanos podría oscilar entre -2.0 y -4.0% en 2020, mientras en el peor escenario se estima una pérdida de empleos de 1.9 millones. Se debe

reconocer que esta crisis exacerba los problemas estructurales que padece la región relacionados con un acceso inequitativo a la salud, altos niveles de pobreza y desigualdad, baja capacidad de generación de empleo y de transformación productiva, impactos muy negativos de la producción sobre el ambiente natural y una política fiscal diseñada para la sobrevivencia de los Estados y no para la promoción del desarrollo.

Sobre este contexto los gobiernos, con excepción de Nicaragua, están avanzando en diferentes medidas para intentar frenar el impacto negativo que esta crisis tendrá sobre las personas y sobre las empresas. Para ello, están recurriendo a un mayor gasto público que requiere utilizar más endeudamiento ante la caída notoria de la recaudación. Considerando que esta crisis económica tendrá efectos nocivos en los próximos cuatro o cinco años, se debe advertir que las frágiles condiciones en las que se encuentran las finanzas públicas centroamericanas hacen imposible replicar lo actuado en 2020 en los próximos años. De ahí la urgencia planteada en este artículo sobre avanzar en propuestas de pacto fiscal que equilibren responsabilidades en función del logro de objetivos de desarrollo.

Precisamente por esa necesidad de reequilibrar responsabilidades, esta edición contiene una discusión sobre el contrabando, sus causas y efectos; algunas metodologías para estudiarlo con la mayor certeza posible y algunas consideraciones para atajarlo dentro de la sociedad centroamericana.

Esperamos que todos nuestros lectores encuentren en esta edición una herramienta para la reflexión sobre los retos sociales, económicos y fiscales que enfrenta Centroamérica en este momento.

La presente edición de Perfiles Macrofiscales, la número 13, llega en un contexto social, económico y fiscal de gran incertidumbre pues el mundo se enfrenta a una crisis sanitaria de gran calado y las primeras proyecciones económicas revelan una caída abrupta del crecimiento. En este momento es muy temprano medir qué tanto afectará esta crisis el bienestar social y el desarrollo de los próximos años, pues mucho dependerá de las respuestas que los gobiernos den a esta crisis, de la capacidad de cooperación entre Estados, y del esfuerzo internacional para evitar que se transgredan derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

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LAS PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE CENTROAMÉRICAI.

Conforme el informe Global Economic Prospects (2020) del Banco Mundial, la economía mundial tuvo en 2019 su desempeño más bajo en términos de crecimiento económico desde la crisis financiera internacional (2008-2009), al reportar un aumento de únicamente 2.4%. Esta disminución en el ritmo de crecimiento fue producto, entre otros factores, de la persistente debilidad en la industria manufacturera en las economías avanzadas, una desaceleración de la productividad mundial, y conflictos comerciales que surgieron entre países, especialmente entre Estados Unidos de América y China. Al momento de publicar este informe (enero 2020), el Banco Mundial esperaba que el crecimiento económico mundial mostrara una ligera recuperación hasta el 2.5%, como resultado de un mejor desempeño del comercio y la inversión, principalmente en los mercados emergentes; y en las economías en desarrollo se esperaba un crecimiento desde el 3.5% de 2019 hasta 4.1% en 2020, mientras que las economías avanzadas en su conjunto continuarían su descenso al

reportar un crecimiento de solo el 1.4%, en contraposición del 1.6% previsto en 2019.

Al igual que el comportamiento descrito por el Banco Mundial para la economía global, las economías de Centroamérica registraron una desaceleración en 2019, al contabilizar un crecimiento medio del 1.6%, luego de reportar 2.0% en 2018 y 4.0% en 2017. No obstante, y a diferencia de la visión mundial, la reducción del ritmo de crecimiento de las economías de la región no obedece primariamente a problemas estrictamente económicos, sino muchos de ellos, tienen su origen en presiones sociales y conflictos políticos, así como en los problemas fiscales crónicos.

De esa forma, el país de la región que presentó una dinámica económica más pujante en 2019 fue Guatemala, cuyas autoridades reportaron un crecimiento económico del 3.5%, por encima del 3.1% registrado en 2018, y se convirtió el único país de la región con una mejora en el crecimiento económico respecto del año anterior. Este crecimiento en

Guatemala se alcanzó en medio de un proceso electoral relativamente tranquilo, que permitió a los diferentes grupos empresariales la formación de mejores expectativas sobre el desempeño económico de corto y mediano plazo, a pesar de la creciente polarización del país.

Aun así, se estima que el crecimiento económico reportado en 2019 no es resultado de una nueva potenciación de la capacidad productiva del país, sino de su acomodamiento a la trayectoria potencial del mismo, que se perdió a partir de la crisis política que surgió en 2015 y que culminó con el encarcelamiento de las principales autoridades del Organismo Ejecutivo en ese momento. Esta apreciación es refrendada por los principales entes internacionales, que estimaban que Guatemala se encontraba en una posición de recuperación de su crecimiento potencial, el cual había perdido debido a las crisis políticas e institucionales de los años pasados, entre las que destacó la creciente conflictividad entre el entonces presidente, Jimmy Morales, y la Corte de Constitucionalidad, y que culminó con el desacato

LAS PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE CENTROAMÉRICA: un momento antes del Covid-19

I.

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sistemático de disposiciones legales y la finalización del mandato de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig). Aun así, las entidades financieras internacionales, en el escenario previo al Covid-19, fueron cautas al estimar la dinámica de Guatemala para 2020 y 2021, en donde destacaban las estimaciones desde el 3.0% previsto por el Banco Mundial; 3.2% por Cepal y 3.5% por el FMI, por lo que aparentemente, en el mejor de los escenarios, Guatemala tendría una trayectoria económica muy similar al período previo, que no era suficiente para cambiar la dinámica de una economía que sigue descansando en las remesas de familiares de guatemaltecos que viven en el exterior, y que en 2019 representaron el 13.8% del PIB, sobrepasando los ingresos de divisas que generan las exportaciones de bienes al resto del mundo, los flujos de inversión extranjera o los relacionados con el turismo.

En orden, le sigue Panamá que reportó un crecimiento del 3.0%. Sin embargo, este país centroamericano está registrando una desaceleración continua después de la dinámica reportada en años previos. Los datos muestran que Panamá está experimentando una menor velocidad de crecimiento desde el 5.7% de 2015, hasta el 3.7% de 2018 y el 3.0% en 2019. La otrora economía más dinámica de la región vio reducida nuevamente su velocidad de crecimiento, entre otros fenómenos, por un reacondicionamiento del aparato fiscal que manifestó déficits fiscales y un saldo creciente de la deuda pública en los últimos períodos, y que impulsó a las autoridades a contraer el gasto del Estado, especialmente el de capital, reduciendo de esa forma el efecto que el Gobierno causó a la dinámica económica en los últimos años. Asimismo, la crisis comercial mundial ocasionó una relativa disminución del ritmo de crecimiento del trasiego

transatlántico en el país, a lo que se suman los continuos señalamientos de falta de transparencia que han llevado a Panamá a ser introducida nuevamente en las listas de países no cooperantes con la transparencia financiera internacional del GAFI, la OCDE y la Unión Europea. Después del escándalo de los Panama Papers, ha disminuido el ritmo de incremento de la inversión en el país y consecuentemente de la dinámica económica.

El cambio de gobierno en Panamá ha permitido una mejora en las expectativas, especialmente en lo atinente al necesario ordenamiento de las finanzas públicas y el deseo de atender los requerimientos de los organismos de transparencia internacional, por lo que los entes internacionales esperaban un repunte en el crecimiento económico, que permitiría a Panamá nuevamente ser la economía con más crecimiento en la región. De esa forma, Cepal que es el ente que tiene expectativas de crecimiento más moderadas

País

Datos oficiales Proyecciones según

Historia2015 2016 2017 2018 2019

FMI (octubre 2019)

Cepal(noviembre

2019)

Banco Mundial(Enero 2020)

2020 2021 2020 2020 2021Centroamérica 4.1 3.8 4.0 2.0 1.6 2.8 3.0 2.0 2.5 2.9

Costa Rica 3.6 4.2 3.9 2.6 1.9 2.5 2.8 1.8 2.5 3.0

El Salvador 2.4 2.5 2.3 2.5 2.4 2.3 2.2 2.2 2.5 2.5

Guatemala 4.1 2.7 3.0 3.1 3.5 3.5 3.7 3.2 3.0 3.2

Honduras 3.8 3.9 4.8 3.7 2.7 3.5 3.6 2.9 3.5 3.5

Nicaragua 4.8 4.6 4.7 -3.8 -3.9 -0.8 -0.1 -2.0 -0.5 0.6

Panamá 5.7 5.0 5.6 3.7 3.0 5.5 5.5 3.8 4.2 4.6

Centroamérica: tasas de crecimiento económico entre 2015 y 2019, y pronóstico para 2020 y 2021. Datos previos a la pandemia del Covid-19.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales de cada país, BM, FMI y Cepal

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para 2020, estimaba que Panamá reportaría un crecimiento de 3.8% en este año, mientras el Banco Mundial estimaba 4.2% y el FMI proyectaba el 5.5%.

Les siguió Honduras que reportó un aumento de la producción de solo el 2.7% en 2019, por debajo del 3.7% de 2018. Aun cuando el país registró crecimiento económico, el bienestar no ha llegado a 4.4 millones de hondureños que siguen en condiciones de pobreza (48.3% de la población en pobreza, de acuerdo con los datos oficiales), lo que, junto a la violencia homicida y la carencia de expectativas de mejora en el corto y mediano plazo, provoca persistentes marchas de migrantes hacia Estados Unidos. Sobre este particular es importante comentar que las remesas de hondureños que viven en el resto del mundo alcanzaron niveles cercanos al 20.0% del PIB, y se han convertido en la verdadera fuerza dinámica que impulsa el consumo, y, sobre todo, evita los conflictos macroeconómicos que podría ocasionar un gigantesco déficit comercial del país. Por otro lado, aun cuando no han desaparecido las acusaciones de fraude electoral en contra del presidente Juan Orlando Hernández, el Gobierno de Honduras ha tenido que enfrentar una crisis política más profunda como consecuencia del señalamiento de la Fiscalía de Nueva York, que pesa sobre él y otros políticos, de haber utilizado dinero del narcotráfico para pagar favores políticos. Conforme los pronósticos para 2020 y 2021, todos los entes internacionales, FMI, Banco Mundial y Cepal estimaban una recuperación de la economía hondureña, al plantear crecimientos que oscilaban entre el 2.9% proyectado por Cepal y el

3.5% contemplado por el Banco Mundial y el FMI. Sin embargo, las mismas autoridades moderaron sus expectativas ante el aparecimiento de la Pandemia del Covid-19.

Por su parte, El Salvador, aunque reportó una ligera desaceleración con respecto a 2018, dejó de ser la segunda economía regional con menor crecimiento en los últimos años, al superar la dinámica de Costa Rica; no obstante, esto último es más resultado de la crisis fiscal de Costa Rica que producto de la dinámica interna de la economía salvadoreña. El Salvador registró una tasa de crecimiento del 2.4% del PIB, que es similar al valor medio alcanzado en los últimos cinco años (2015-2019) y que implica que el país no ha logrado obtener un nuevo impulso que lo saque de su crecimiento potencial de los últimos tiempos. Con una rigidez excepcional introducida por la dolarización económica, la única herramienta pública de impulso económico —la política fiscal—, no ha podido producir un efecto real sobre el crecimiento, debido a la existencia de fuertes rigideces presupuestarias, derivadas de la absorción por parte del Gobierno, de los costos derivados del sistema previsional y que ubican a esta nación centroamericana, como aquella con los niveles de endeudamiento más alto de la región, y por ende con la exigencia de la mayor disciplina fiscal.

Además, con una ciudadanía esperanzada —más producto de una profunda campaña publicitaria para la construcción de la buena imagen del presidente Bukele que por resultados reales sobre el bienestar de los ciudadanos—, El Salvador, inmerso en crecientes niveles de pobreza y altos niveles

de delincuencia, especialmente relacionada con los grupos organizados conocidos como las maras, siguen viendo como única alternativa real la migración a otros países. Este país, al igual que Guatemala y Honduras, depende en gran medida del flujo de remesas familiares que envían los salvadoreños que residen en otros países, especialmente en Estados Unidos; las remesas representaron el 21.2% del PIB en 2019 y continúan siendo el principal motor económico, impulso al consumo y equilibrador del sector externo. Conforme los organismos financieros internacionales, en 2020, El Salvador continuaría con su estancamiento económico, estimando un crecimiento entre 2.2% previsto por Cepal; 2.3% por el FMI y el 2.5% por el Banco Mundial. Sin embargo, estas últimas expectativas dependerán de la evaluación de la situación económica y política en los próximos meses, especialmente después de los problemas del nueve de febrero cuando el nuevo presidente del Ejecutivo ordenó el allanamiento de las oficinas de la Asamblea Legislativa. Afortunadamente, y en forma paradójica, el advenimiento de la crisis del Covid-19 no dio tiempo a que las variables económicas fueran afectadas significativamente p o r e st e c o n t e xt o, c o m o para considerarlo un factor determinante en la reducción de la velocidad de crecimiento de El Salvador.

Por su parte, Costa Rica enfrenta una situación fiscal muy difícil, que incidió incluso en la adopción de un conjunto de medidas fiscales muy impopulares, especialmente las relacionadas con el recorte de ciertas prerrogativas del sector

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laboral público y la implementación del impuesto al valor agregado (IVA), que gravaría por primera vez los servicios en el país. En 2019 la economía registró una tasa de crecimiento del 1.9%, en franca desaceleración desde el 4.2% reportado en 2016. Conforme las declaraciones de las autoridades monetarias costarricenses, las estimaciones obedecen a un mayor deterioro de la economía internacional, a choques climáticos adversos, a la caída de precios de importantes productos agrícolas de exportación, a bajos niveles de consumo e inversión local y a la subejecución de la obra pública, sin reconocer la problemática de gobernabilidad ocasionada por la reforma tributaria. Por su parte, las estimaciones del FMI y el BM consideraban escenarios más positivos de crecimiento para 2020, los cuales, sin embargo, es probable que sean ajustados con el tiempo, especialmente producto de la Pandemia del Covid-19; por su parte, Cepal, incluso antes de la crisis sanitaria, anticipaba una continuada desaceleración de la economía costarricense.

Finalmente, Nicaragua continúa batallando por recuperar la senda positiva en el crecimiento económico que se manifestó antes de la crisis política que dio inicio en abril de 2018 y que llevó al país a reportar una tasa de decrecimiento del 3.8% en 2018 y del 3.9% en 2019. Las autoridades fiscales estimaron en la elaboración del presupuesto de 2020 —no existe otra estimación oficial— que se continuaría manifestado una contracción económica, pero más limitada, registrándose un 0.5% de decrecimiento en 2020. Sin embargo, los principales

entes financieros internacionales otorgan sendas caídas del PIB, mayores a lo que plantean las autoridades nicaragüenses.

En materia de precios, las expectativas de los bancos centrales de la región sugieren que la trayectoria del aumento de precios se mantendrá en un dígito, tratando de garantizar estabilidad macroeconómica y, sobre todo, el fortalecimiento de las expectativas de los agentes económicos con respecto a la posibilidad de pronosticar las tendencias de largo plazo, propósito principal de las naciones de la región desde la década de los noventa del siglo pasado, al implementar su estrategia de inflation targeting. Dicho propósito continuó teniendo relativo éxito a pesar del ligero incremento inicial de los precios internacionales del petróleo, el aumento del precio de la energía eléctrica en Honduras, la inestabilidad política de Costa Rica y Nicaragua, y el efecto de los eventos electorales en Guatemala y Panamá.

En Costa Rica, a pesar del deterioro de las expectativas de los agentes, derivadas de la crisis social ocasionada por la implementación de la reforma tributaria a finales de 2018 y el mantenimiento de una situación fiscal relativamente difícil, las autoridades reportaron una inflación del 1.5% a finales de 2019, ligeramente por debajo del 2.0% reportado el año inmediato anterior.

En El Salvador, las autoridades reportaron que la inflación cerró en 2.3%, influida por el incremento en los precios de la electricidad y de algunos alimentos, así como de la gasolina, la vivienda y la atención

médica. Cabe recordar que El Salvador, por tener una economía dolarizada desde los inicios del siglo XXI, no reporta tasas de interés de política monetaria.

El otro país dolarizado de la región, Panamá, muestra una inflación negativa del 0.1%, conforme los datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo de Panamá (INEC), muy por debajo de las expectativas de las autoridades, lo cual podría estar relacionado con una reducción del volumen de consumo nacional y un mayor pesimismo de los agentes económicos. Vale señalar que, según el INEC, la disminución de precios se ha reportado en prácticamente todos los rubros de consumo que forman parte del índice.

Guatemala, por su parte, estableció una meta de política monetaria del 4.0%, por encima del 2.3% reportado en 2018, pero acorde con el promedio del incremento de precios (3.6%) para el período 2014-2018. Conforme los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) del país, al 31 de diciembre de 2019, la variación interanual de la inflación ascendió al 3.4%, dentro del rango esperado de política. De acuerdo con el INE, el incremento de precios está liderado primariamente por el aumento de los alimentos y los servicios de vivienda, transporte y recreación.

Las autoridades monetarias de Honduras reportaron una inflación del 4.1%, ligeramente por encima de su meta de 4.0%, y apenas por debajo de lo observado en los últimos dos años. Conforme los datos del Banco Central de Honduras (BCH), la inflación se observó en el incremento de los rubros de alimentos y bebidas

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alcohólicas, transporte, salud, prendas de vestir y calzado, alojamiento, agua y electricidad, todos ellos fuertemente vinculados con el nivel de vida de la población.

Finalmente, el caso de Nicaragua es más complejo, debido a que la trayectoria de los precios no depende exclusivamente de la dinámica interna de estos, o de algunos comportamientos económicos específicos, sino de la situación sociopolítica del país. No obstante, las autoridades reportaron que la inflación se ubicó en 6.1%, por encima de los valores de los últimos años, y manifestándose especialmente en los precios de algunos servicios, alimentos y bebidas.

En materia de comercio exterior, en un entorno mundial de desaceleración ocasionado por la guerra comercial entre los EE. UU. y la República Popular China, previo a la expansión del Covid-19, los líderes de las economías del mundo asistieron a diferentes rondas de renegociaciones y replanteamientos económicos cuyos efectos, especialmente sobre el comercio regional, se esperaba que afectaran particularmente a Panamá, país cuya principal fuente

de ingresos fiscales (los dividendos del canal) se verían afectados por una reducción de los niveles de comercio. Para el resto de los países de la región, la reducción de los precios internacionales de algunos de los principales productos de exportación, continuarían afectando el flujo de divisas, que sería compensando parcialmente por los ingresos derivados de las remesas de migrantes del resto del mundo.

Aun en ese entorno, el FMI estimó que Panamá, Costa Rica, El Salvador y Honduras, experimentarían crecimientos en el volumen de exportaciones con 5.9%, 3.9%, 1.8% y 1.4%, respectivamente, mientras que Guatemala y Nicaragua mostrarían crecimientos negativos con -0.9% y -8.4% respectivamente.

En el caso de Panamá, conforme el informe de Comportamiento de la Economía, a través de sus principales indicadores económicos y financieros del Sector Público al 30 de septiembre de 2019, el valor de las exportaciones reflejaron un aumento del 51.2% respecto al período anterior, destacando los aumentos en el café con 45.8%, la sandía con 33.9% y el melón con 58.1%; también se incrementaron

las exportaciones de harina y aceite de pescado con 55.7% y carne de ganado bovino en 12.9%; en sentido contrario los rubros que disminuyeron su valor exportable fueron el azúcar con 22.5% y la piña en 21.6%.

Para Costa Rica, conforme el Informe Mensual de Coyuntura Económica de febrero de 2020, el valor de las exportaciones de 2019 se incrementó en 1.8%, impulsado por la mayor demanda de equipos e implementos médicos, lo que compensó la disminución de la oferta exportable de piña, banano y café, así como la menor demanda por materiales reciclables de aluminio, cobre y productos de hierro.

Por su parte, El Salvador reportó en su Informe Ejecutivo de Comercio Exterior 2019, que las exportaciones registraron un crecimiento del 0.7%, destacando los incrementos del azúcar en 8.9% y de los bienes tecnológicos en 2.9%, mientras que el café registró una disminución del 1.4%. Conforme el documento, el resultado positivo de las ventas de azúcar es asociado a los incrementos del volumen de las cosechas, mientras que, para el caso del café, las exportaciones

País 2015 2016 2017 2018 2019 2020Py Historia

Costa Rica -0.8 0.8 2.6 2.0 1.5 3.0

El Salvador 1.0 -0.9 2.0 0.4 2.3 2.3

Guatemala 3.1 4.2 5.7 2.3 3.4 4.0

Honduras 2.4 3.3 4.7 4.2 4.1 4.0

Nicaragua 3.1 3.1 5.7 3.9 6.1 4.5

Panamá 0.3 1.5 0.5 0.2 -0.1 2.1

Centroamérica: comportamiento de la inflación (2015-2019 y proyecciones para 2020)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

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se redujeron como consecuencia de la disminución de los precios internacionales.

En cuanto a Honduras, la información del Banco Central reporta que las exportaciones disminuyeron en 2019 en 2.7% respecto del año anterior, explicado por el descenso del valor exportado de café, banano y zinc, dado el deterioro de los precios internacionales de dichos bienes. Esta caída fue compensada en parte por el aumento en las exportaciones de melones y sandías, jabones, accesorios usados de oro, legumbres y hortalizas.

Guatemala, a partir de la información de la presentación Desempeño Macroeconómico Reciente y Perspectivas, que los funcionarios del Banco de Guatemala realizaron a los representantes del sistema financiero, en febrero de 2020, muestra que el valor de las exportaciones FOB reportó un aumento del 2.0% respecto al observado en 2018, producido principalmente por un incremento del volumen del 3.1% que compensó

la disminución de los precios en algunas de las mercancías de exportación del país, especialmente el café. La información muestra que mientras las exportaciones de las industrias manufactureras, que representan el 61.3% del total de los productos exportables, reportan una contracción del 1.2% respecto de 2018, las exportaciones de las industrias agropecuarias y las de las industrias extractivas se incrementaron en 7.2% respecto del año anterior.

Finalmente, Nicaragua, conforme el Informe Trimestral del Producto Interno Bruto, publicado en abril de 2020 por el Banco Central de Nicaragua, reporta un crecimiento del 5.3% en las exportaciones, resultado de aumentos en las ventas de bienes y en servicios. En los bienes, se registraron aumentos en los volúmenes exportados de café, productos mineros, carnes y pescados, azúcar, quesos, bebidas y textiles, entre otros. Por su parte, en los servicios se registró crecimiento en las exportaciones de servicios de transporte de carga,

comunicaciones y compras de no residentes, entre oros.

En el rubro de importaciones, el FMI estima que Honduras, El Salvador, Guatemala, Costa Rica y Panamá reportarían incrementos de los volúmenes de importaciones, mientras que Nicaragua, continuaría registrando contracción en los volúmenes de compras del resto del mundo. De acuerdo con el FMI, Honduras registraría un aumento del 5.8% respecto de 2018, mientras que El Salvador lo haría en 5.6%, Guatemala con 5.0%, Costa Rica en 1.5% y Panamá en 1.2%; Nicaragua reportaría una disminución del 6.6% respecto de 2018.

En ese sentido, los datos oficiales muestran que en Honduras las importaciones reportaron una disminución del 4.3% respecto de 2018, que se manifestó en todos los tipos de bienes. Así, las materias primas y productos intermedios se redujeron en 7.6% respecto de 2018, mientras que los bienes de capital lo hicieron en 5.1% y los bienes de consumo se contrajeron en 2.2% respecto del período anterior. El

Centroamérica: comportamiento del volumen de las exportaciones de bienes y servicios (2015-2019 y proyecciones para 2020)

Fuente: Icefi, con datos del World Economic Outlook database (FMI, octubre de 2019)

PaísExportaciones

Historia2015 2016 2017 2018 2019 2020Py

Costa Rica 2.6 9.4 5.0 4.2 3.9 5.1

El Salvador 4.9 0.0 3.1 1.2 1.8 1.9

Guatemala 4.0 1.7 2.1 -3.4 -0.9 1.9

Honduras 5.4 -1.1 6.1 -0.8 1.4 2.4

Nicaragua -0.9 4.5 6.6 -3.1 -8.4 -1.3

Panamá -4.8 -3.0 5.3 2.2 5.9 7.3

13


PaísImportaciones

Historia2015 2016 2017 2018 2019 2020Py

Costa Rica 4.4 8.9 3.0 0.1 1.5 4.7

El Salvador 12.1 4.4 0.0 4.8 5.6 2.9

Guatemala 9.3 3.5 2.3 3.8 5.0 4.2

Honduras 16.5 1.9 2.4 -0.2 5.8 3.8

Nicaragua 12.3 3.9 0.9 -17.7 -6.6 1.4

Panamá -1.3 2.7 4.9 -2.6 1.2 8.1

Centroamérica: comportamiento del volumen de las importaciones de bienes y servicios (2015-2019 y proyecciones para 2020)

Fuente: Icefi, con datos del World Economic Outlook database (FMI, octubre de 2019)

único rubro que aumentó fue el relacionado con los materiales de construcción, cuyas importaciones se incrementaron en 6.2% respecto de 2018.

El Salvador en su Informe Ejecutivo de Comercio Exterior 2019, reportó un aumento del valor de las importaciones en 1.6% respecto al período anterior; destacando los incrementos de los bienes de consumo en 5.0% y los bienes de capital en 1.9%, mientras que los bienes intermedios se redujeron en 1.1%. Es importante mencionar que la factura petrolera se redujo en 9.7%. El crecimiento leve de las importaciones de bienes de capital se deriva del hecho que la economía se enfrentó a un período eleccionario en condiciones de incertidumbre, por lo que los empresarios anticiparon algunas importaciones, especialmente las de electricidad, ante la falta de claridad sobre la situación económica y fiscal esperada.

Conforme la información de la presentación Desempeño Macroeconómico Reciente y Perspectivas, 2020, Guatemala

registró un incremento del 1.1% del valor de las importaciones respecto de 2018, que fue parcialmente reducido por la disminución de las compras de combustibles y lubricantes en 0.1%, en comparación con 2018. De acuerdo con la información, los bienes de consumo, que representan el 32.3% de las importaciones del país, se incrementaron en 3.5% respecto del año anterior, mientras que los bienes de capital lo hicieron en 5.9%; en sentido contrario, las importaciones de materias primas se redujeron en 3.1%.

Para Costa Rica, la información oficial muestra que el valor de las importaciones reportó una disminución del 2.8%, lo que estuvo determinado por la contracción de las compras del régimen definitivo en 7.2%, mientras que las del régimen especial crecieron 20.7%. La factura petrolera disminuyó en 1.8% respecto del año anterior. El informe menciona que, por tipo de bien, la reducción tuvo lugar en insumos vinculados con la industria metalúrgica, vehículos y materiales médicos para construcción.

En Panamá, las importaciones, c o n f o r m e e l i n f o r m e d e Comportamiento de la Economía, a través de sus principales indicadores económicos y financieros del Sector Público al 30 de septiembre de 2019, mostraron un aumento del 0.3% en el período, destacando el de los bienes intermedios en 0.4%, y de los bienes de capital en 1.4%. En sentido contrario, los bienes de consumo se redujeron en 0.3%, principalmente en el rubro de combustibles, lubricantes y otros.

En cuanto a Nicaragua, según el Informe Trimestral del Producto Interno Bruto, publicado por el Banco Central de Nicaragua en abril de 2020, las importaciones reportaron una disminución del 5.4%, como resultado conjunto del aumento en las importaciones de bienes, y la contracción de las importaciones de servicios. En cuanto a los bienes, se reportaron aumentos en las importaciones de energía eléctrica, maquinaria y equipo de transporte, textiles y prendas de vestir, entre otros. Por su parte, los servicios registraron crecimientos en los servicios de

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transporte terrestre de carga, puertos, bancos comerciales y seguros, y que fue parcialmente contrarrestado por disminución en los servicios de esparcimiento.

En materia cambiaria, y a partir de mantener las expectativas de unificación cambiaria total con el US dólar en El Salvador y Panamá —que, si bien garantiza a ambos países estabilidad cambiaria, les resta grados de libertad para una apropiada política económica—, se espera que el resto de los países reporte depreciación cambiaria para tratar de mantener el tipo de cambio real relativamente constante y, con ello, garantizar la competitividad internacional.

De acuerdo con la información disponible, Nicaragua fue el país de la región que reportó un nivel de depreciación más alto al cerrar el año con un tipo de cambio de C$ 33.8 por USD 1.00, y con ello registrar una variación del 7.1% en el tipo de cambio. Si a la depreciación se le adiciona el valor del 6.0% de la inflación observada, se puede concluir que este país reportó una

ligera mejora en la competitividad de sus exportaciones, al depreciar su tipo de cambio real.

Por su parte, Costa Rica terminó 2019 con un tipo de cambio oficial medio de ₡587.1 por USD 1.00, reportando así una depreciación del colón frente al US dólar de 1.8%, por encima del 1.5% de inflación reportada, por lo que, al menos durante 2019, Costa Rica parece haber mejorado su competitividad internacional.

Honduras por su parte, concluyó el año con un tipo de cambio de L24.6 por USD 1.00, lo que implicaría una depreciación del 2.5%, por debajo del nivel de inflación del 4.1% reportado, por lo que se puede afirmar preliminarmente que Honduras continuó deteriorando su tipo de cambio real y por ende su competitividad internacional.

Finalmente, Guatemala concluyó 2019 con un tipo de cambio medio de alrededor de Q7.7 por USD 1.00, registrando así una apreciación nominal del 0.5%, que, si bien es convergente con la política de

control inflacionario del país, está por debajo del nivel de inflación reportado (3.4%) lo que indica que continuó, al igual que en los últimos años, perdiendo competitividad internacional y apreciando su tipo de cambio real.

Finalmente, en materia de empleo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) considera que las tasas de desempleo abierto de los países de Centroamérica en 2019, tendrán pequeñas variaciones respecto a las observadas en 2018, con la excepción de Costa Rica y Nicaragua. Conforme sus datos, la OIT considera que Costa Rica reportará el mayor nivel de desempleo en la región, con 11.9% de la PEA, muy por encima de Nicaragua, el segundo país de la región en desempleo, que reportará 6.8%. Costa Rica registrará un incremento en el desempleo de 2.3% de la PEA respecto del año anterior, mientras que Nicaragua lo hará en 1.6% de la PEA.

Por su parte, El Salvador y Guatemala reportarán pequeños incrementos de 0.1% en el

País 2015 2016 2017 2018 2019 2020Py HistoriaPorcentaje

de variación 2015- 2020py

Promedio geométrico de

variación

Costa Rica 534.6 544.7 567.6 577.0 587.1 563.4 5.4 0.8

El Salvador 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.0 0.0

Guatemala 7.6 7.5 7.3 7.7 7.7 7.8 1.9 0.4

Honduras 22.0 22.9 23.6 24.0 24.6 23.5 6.9 1.9

Nicaragua 27.3 28.6 30.1 31.6 33.1 34.8 27.7 5.0

Panamá 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.0 0.0

Centroamérica: tipo de cambio nominal (2015-2020py)

Fuente: Icefi, con base en datos de los bancos centrales de cada país y estimaciones propias para 2020

15


País 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Historia

Costa Rica 9.0 8.6 8.1 9.6 11.9 12.7

El Salvador 4.0 4.4 4.4 4.0 4.1 4.2

Guatemala 2.5 2.6 2.5 2.4 2.5 2.5

Honduras 6.2 6.7 5.5 5.7 5.4 5.2

Nicaragua 4.7 3.9 3.3 5.2 6.8 7.4

Panamá 3.0 3.3 3.9 3.9 3.9 3.8

Centroamérica: tasa de desempleo abierto según estimaciones modeladas por la OIT para el período 2015-2019 (cifras en porcentajes de la fuerza laboral)

Fuente: Icefi, con base en datos de la OIT. Noviembre de 2019

desempleo, mientras que Honduras lo reducirá en 0.3% de la PEA. Por su parte, Panamá mantendrá constante el nivel de personas desocupadas respecto del período previo.

N o o b st a n t e , l o s v a l o r e s presentados, es pertinente

mencionar que el desempleo abierto solo presenta parte del problema y esconde la verdadera tragedia de los centroamericanos en materia de acceso a un empleo digno. Conforme la misma OIT, los empleados fuera del sector formal —lo cual constituye un proxy de la informalidad en empleo—

alcanzan un 35.5% de la población económicamente activa (PEA) para Costa Rica (2018), 68.2% para El Salvador (2017), 72.6% para Guatemala (2017), 77.1% para Honduras (2017), 74.9% para Nicaragua (2012), y 40.4% para Panamá (2017).

16


EL CONTRABANDO DE BIENES Y SERVICIOS: algunas reflexiones teóricas para un problema con múltiples orígenes, difícil estimación e impactos cuantiosos en la región

II.

El contrabando, conforme lo describen la mayor parte de las legislaciones comerciales del mundo, corresponde a la internación de mercancías a un territorio aduanero, sin cumplir los procedimientos legales establecidos. De acuerdo con el glosario de términos aduaneros de la Organización Mundial de Aduanas (2018), el contrabando es: (traducción libre) «una ofensa aduanera que consiste en el movimiento de bienes hacia un territorio aduanero de una forma clandestina, evadiendo los controles aduaneros». El término, conforme la OMA, también se refiere a ciertas violaciones a la legislación aduanera, relacionadas con la posesión y movimiento de bienes dentro del territorio aduanero, y en ciertos territorios. Conforme el ente internacional, el contrabando es una ofensa solo si es intencional. Complementariamente, Calavachi Cruz (2002) define que el contrabando es la introducción o extracción ilegal de mercancías de un país.

Para muchos países, y dentro de ellos los centroamericanos, el

contrabando se ha convertido en un problema creciente debido a que implica la internación de muchos productos, que al llegar al mercado local, compiten directamente con aquellos que produce la industria doméstica, además del hecho que representa una disminución de los ingresos del Estado, al no registrarse los pagos de los impuestos de importación de mercancías, que todavía tienen cierta importancia en el financiamiento de los Estados en la región.

Respecto a este último aspecto, si bien es cierto que el peso relativo de los ingresos tributarios que se perciben en las aduanas centroamericanas ha disminuido en los últimos años, todavía es muy alto, como para prescindir de estos, por lo que los controles aduaneros continúan siendo muy importantes. No obstante, dicha importancia es relativa, debido a que la mayor parte de los impuestos que las aduanas siguen percibiendo corresponden a los impuestos de consumo, cuyo hecho generador final es la venta en el territorio nacional, por lo que en la práctica las administraciones tributarias manejan las aduanas

como una muleta de apoyo ante la incapacidad de fiscalización en el pago interno de los impuestos al consumo.

Los datos de recaudación para 2019 muestran que, para los países del triángulo norte de Centroamérica, los ingresos obtenidos en el ámbito aduanero aun representan cerca del 30.0% del total, siendo El Salvador y Guatemala los que dependen en mayor proporción de éstos. El Salvador registra ingresos del comercio exterior general equivalente al 28.9% del total de los ingresos tributarios, mientras que en Guatemala estos rondan el 28.8%. En sentido contrario, Panamá es el país que depende en menor proporción de dichos ingresos, con el 8.8% del total, por ende, es el país que, por parte de las autoridades fiscales, menos se preocupa del contrabando.

A pesar de lo anterior, y especialmente para Guatemala por su cercanía al mercado norteamericano, los niveles de contrabando han sido crecientes, lo que de alguna forma limita las posibilidades de expansión de la industria doméstica.

17

EL CONTRABANDO DE BIENES Y SERVICIOSII.

Centroamérica: composición de la recaudación tributaria, 2019

Fuente: Icefi en función de datos oficiales

Conforme el documento Informe de la estimación de la distorsión en el valor de las importaciones colombianas, año 2018 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia, el contrabando puede clasificarse en:

a. Contrabando técnico: que se refiere a las diferentes prácticas que siguen los c o n t r i b u y e n t e s c o n e l propósito de reducir el pago de impuestos, o simplemente para evitar los registros que se realizan al internar los productos en el territorio aduanero. Las principales formas de contrabando técnico son: la subfacturación; la sobrefacturación; el cambio de procedencia; y el cambio de posición arancelaria. Estas prácticas que en muchos países recibe la denominación expresa de defraudación aduanera, son las mismas que se tratan de combatir al revisar los contenedores que ingresan

al país.

Los intentos de revisión que realizan las autoridades aduaneras, y la discrecionalidad de los agentes, pueden dar lugar a prácticas de corrupción, sumamente comunes en

la región.

b. Contrabando abierto: se refiere a la internación de producción sin que exista ningún tipo de registro. Normalmente, la internación de los productos se realiza, en estos casos, en regiones en donde no existen aduanas por lo que no hay responsabilidad de las autoridades aduaneras.

Por su parte, Joossens et al. (2000) consideran que el contrabando, como comercio ilegal entre países, se puede clasificar en:

a. C o n t r a b a n d o h o r m i g a ( bootlegging ): involucra la introducción ilegal de productos, por encima de los montos que exceden los límites establecidos por las regulaciones aduaneras. Aun

cuando el contrabando hormiga no requiere mucha inversión y es realizado con camiones, lanchas, techos o pisos falsos, su volumen total no es tan significativo, aunque la práctica sea muy común.

b. Contrabando organizado a gran escala: Corresponde a organizaciones establecidas que transportan, distribuyen y venden grandes cantidades de productos, evadiendo todos los impuestos y controles establecido por los países. Son redes bien establecidas de crimen organizado que p r et e n d e n e v i t a r t o d o s los controles existentes, utilizando para el efecto toda la infraestructura disponible para introducir los productos, como utilizando los contactos con empleados públicos poco transparentes, y de esa forma, introducir los bienes al territorio aduanero, utilizando prácticas de corrupción.

100.0%90.0%80.0%70.0%60.0%50.0%40.0%30.0%20.0%10.0%

0.0%

Costa Rica

82.8%

13.8%3.4%

El Salvador

71.1%

24.2%4.7%

Guatemala

71.2%

24.5%4.3%

Honduras

76.3%

19.4%4.3%

Nicaragua

77.7%

19.5%2.8%

Panamá

85.3%

8.8%5.8%

DAI IVA en aduanas Impuestos internos

18


El contrabando, es uno de los mecanismos de comercio ilícito que existen en el mundo y es una de las formas más comunes de transacción que originan corrupción. Sin embargo, las explicaciones sobre este fenómeno no son unidimensionales y no debe ser visto como un hecho en el que lo más importante sea evitar el pago de impuestos. Por el contrario, sus causales son mucho más complicadas y se presentan a continuación.

2.1 ¿Por qué es importante atender el contrabando?

Para los especialistas, un país se involucra en el comercio intern aci onal tr atando de a p r o v e c h a r s u s v e n t a j a s competitivas, manifestadas en la capacidad de producir bienes únicos, o bienes diferentes a los que produce el resto del mundo (diferente calidad), o bienes más baratos a los que se producen en otros países, esto último bajo el supuesto que el nivel de calidad es similar.

Así, el libre trasiego comercial de un país a otro, normalmente trata de aprovechar las ventajas de cada nación, muchas veces reflejada por características del clima, cercanía a mercados internacionales, relativa baratura de algunos de los factores (en la mayor parte de las naciones, de la mano de obra), avances tecnológicos, entre otros factores.

De esa forma, en el esfuerzo de construir un mundo globalizado —esto es con una sola oferta y demanda de bienes y servicios—, el precio de los productos que se intercambian en todos los países,

tendería a ser similar, si existe libertad en la comercialización de mercancías de un país a otro, con las diferencias, que tienden cada vez a ser más insignificantes, producidas por los costos y la velocidad del transporte. Esta globalización, que se produce primariamente por la generalización de los gustos de las personas hacia ciertos tipos de bienes de consumo, permite a las empresas multinacionales y transnacionales la producción de estos a gran escala, de allí que sus economías de escala les facilitan la venta a precios menores y por ende facilitan la penetración en los mercados nacionales.

Así, en un mundo que tiende a la globalización y que exige la eliminación sistemática de los aranceles, las barreras no arancelarias y, en general, de cualquier esfuerzo de política comercial para regular el intercambio de mercancías, las disposiciones tributarias y las arancelarias se convierten en uno de los últimos obstáculos para la libre comercialización de las mercancías y la penetración de bienes internacionales que producen las multinacionales y transnacionales.

Ahora bien, ¿qué sucede si la mercancía introducida al mercado nacional no tiene competencia local? Un ejemplo simple de esta situación lo da la penetración de los servicios adquiridos por medio de las plataformas digitales actuales, tales como Spotify, Netflix, Amazon, entre otros, los que dada la relativa homogeneidad y tendencia decreciente de los precios de la Internet, como vehículo de transmisión mundial, ofrecen productos de consumo relativamente homogéneos a todos

los consumidores del mundo y en donde los precios tienden a ser similares, salvo por la existencia de la tributación específica en cada país.

La «inexistencia» de fronteras para la regulación del ingreso de dichos bienes al mercado de un país en particular, produce que los mismos se introduzcan en forma abierta, sin cumplir ningún tipo de regulaciones formales, legales o tributarias y, por ende, dada la definición anteriormente utilizada, son materia de contrabando, sin ninguna aparente preocupación por parte de los productores nacionales. Aquí la pregunta es: ¿Por qué prácticamente ninguno protesta por el hecho que dichos productos ingresen en forma de contrabando? ¿Por qué no existen grupos que protesten por los contenidos que pueden afectar la salud o el bienestar de los nacionales? ¿Por qué prácticamente ninguno hace referencia a las pérdidas en materia de tributación que implica que dichos productos ingresen al país y no paguen impuestos?, entre otros aspectos.

Por otro lado, cuando ingresan al país mercancías sin cumplir con las regulaciones, incluso de aquellas que potencialmente se podrían vender en los mercados sin el pago de impuestos, pero existen productores locales que ofrecen mercancías substitutivas, l a s p r ot e st a s s e v u e l v e n generalizadas, argumentando que puede afectar la salud y el bienestar de los habitantes, que puede redundar en menores ingresos tributarios y sobre todo que dichas prácticas desleales pueden producir desempleo.

19


Por ello, es claro que el contrabando se ve como un problema solo cuando afecta los intereses de un grupo (incluyendo del Gobierno), tanto porque se reducirá su nivel de ventas y ganancias, y consecuentemente del nivel de empleo que ofrecen, como por el hecho que puede producir un nivel más bajo de tributación. Así, el contrabando, a diferencia de lo que se piensa, no es un problema estrictamente comercial: también puede entenderse como un problema de soberanía que se manifiesta cuando el Estado ha decidido defender la producción interna de ciertos grupos y está interesado en el hecho de que no ingresen productos a su territorio que compitan con las empresas locales (aunque en este hecho la competencia puede ser en diferentes condiciones y por ende, puede ser desleal), y no encuentra los mecanismos para evitar el trasiego de las mercancías que afectan los intereses de los mismos.

Para ilustrar lo anterior, si se parte de un hecho imaginario de un país que no produce nada (absolutamente imposible), ningún sujeto en el interior estaría preocupado porque ingresaran productos al país, incluso sin el pago de tributos, porque no existiría ningún productor con el que compitieran; en este escenario, absolutamente improbable, el único potencial sujeto interesado en evitar la internación de los productos, sería el Gobierno que podría estar inquieto por la reducción de aranceles creados con fines exclusivamente recaudatorios, dado a que no existiría ninguna producción local a la cual proteger. Si se mueve dicho escenario y ahora la producción interna se focaliza

en los productos X y Y, entonces, ya existirían grupos interesados porque se controle el trasiego de las mercancías X y Y, tanto por medio del establecimiento de aranceles, si se quiere garantizar el proteccionismo hacia dichas industrias, o simplemente exigiendo que se evite el contrabando de las mismas, dado a implica una competencia, leal o desleal hacia las mismas, y por ende implican una reducción del valor esperado de sus ganancias y colateralmente del nivel de empleo que ofrecen.

Por ello, el contrabando debe ser visto como un problema de soberanía y de eficiencia del Estado en el cumplimiento de las funciones básicas orientadas a la defensa de las empresas locales, cuando se ha acordado dicho extremo, incluso por encima de la posibilidad de beneficiar a un número mayor de consumidores, si se liberaliza el comercio.

Las mercancías que ingresan de contrabando a un país son aquellas que gustan a la población, y en segundo aspecto, son aquellas que se pueden adquirir a un precio menor de lo que podrían ser adquiridas en el mercado local en condiciones normales; por ello, los consumidores de productos de contrabando actúan bajo la condición de que los bienes ingresados ilegalmente son iguales o superiores en calidad a los producidos en el mercado local, y se pueden adquirir a precios iguales o inferiores a los internos. Así, las causas que motivan el contrabando deben buscarse en los factores que causan la diferencia de calidad de los productos y la diferencia de precios en los mismos.

2.2 Factores que motivan el contrabando

Partiendo de las premisas previas, las principales motivaciones del contrabando son las siguientes:

1. Cuando no se producen las mercancías en el mercado local o las que se producen son de calidad inferior, por lo que realmente no existe competencia interna: la motivación del contrabando se encuentra en el intento de evitar la carga arancelaria y de los procedimientos burocráticos asociados a la internación de estas, especialmente del registro de información relacionada con los comerciantes.

2. Cuando se producen las

mercancías en el mercado local, pero en el mercado internacional los precios son menores. En este caso se asume que la calidad de los bienes es en esencia la misma, por lo que la motivación del comercio se focaliza en el intento de ahorrar recursos al comprar bienes más baratos. Aquí la pregunta difícil de resolver es ¿por qué la necesidad de ingresar los productos de contrabando? Si al sumar los impuestos de importación, el precio externo es más alto al nacional, es claro que el contrabando tiene como principal motivación el ahorro de recursos.

3. Ahora bien, si al sumar los impuestos de importación, el precio externo es más bajo que el local, la motivación del contrabando está asociada primariamente a evitar el registro de la información que

20


implicaría la identificación de los importadores, aunque obviamente existirá cierto nivel de ahorro de recursos.

Si a lo expuesto en los párrafos previos, se le adiciona el hecho que en Centroamérica gran parte de los productos de contrabando se dirigen a alimentar a los mercados informales de mercancías, es altamente posible que la decisión de ingresar los productos sin registro, sea precisamente para evitar los impuestos de internación del país, pero sobre todo para evadir el registro de información, a fin de minimizar la potencial exigencia del Estado de los tributos que se ocasionan en la venta de bienes y, colateralmente, para facilitar los flujos ilícitos de capitales.

2.3 Causas que originan el contrabando

Como se ilustró previamente, el contrabando se vuelve importante cuando implica la afectación de los intereses de grupos locales ante la competencia internacional, resultado principalmente de la existencia de diferencias entre los precios internos y externos. Por ello, las principales causas del contrabando deben buscarse en los factores que producen dichas diferencias. Entre las que se pueden identificar y que explican la mayor parte de los casos de contrabando se encuentran seis.

a. Las barreras arancelarias y no arancelarias

Representadas por los aranceles, permisos, regulaciones, e información que se requiere

en la importación de los bienes y servicios. Este elemento es particularmente importante porque la evasión de estos controles que implican costos monetarios y no monetarios, es el principal aliciente para ingresar los productos de contrabando, dado a que producen tanto un ahorro de recursos que debieran ser pagados al Estado, como por el hecho que permiten que los importadores pasen desapercibidos, de tal forma que se imposibilita una posterior rendición de cuentas tanto en materia tributaria, como en el control de los flujos de capitales.Ahora bien, es importante comentar que, para los países de la región, el valor promedio de los aranceles es muy cercano a cero, y muchos de los productos que se internan de contrabando, no solo no están sujetos al pago de ellos, sino que incluso en el mercado local no están gravados por el IVA o su similar, debido a que la legislación los incorpora en la canasta básica; de allí que el ingreso de estas mercancías por contrabando a p a r e n t e m e n t e n o t i e n e mucho sentido financiero. Sin embargo, para los comerciantes medianos o mayoristas, el ingreso de estas mercancías sin registro producirá no solo que ahorren el pago del IVA en la internación de bienes (si acaso están sujetas al pago), sino que además evitarán posteriormente el del ISR asociado a las ganancias vinculadas con su comercialización, esto último, especialmente si las ventas se realizan en el mercado informal.

La gráfica permite confirmar que el nivel medio arancelario de la región ha tendido a disminuir, por lo que el aliciente financiero para el contrabando se ha reducido. Los datos muestran que, a partir de los últimos años disponibles, Costa Rica presenta un arancel medio de 1.8%, El Salvador de 1.9%, Guatemala 1.4%, Honduras 3.4%, Nicaragua 2.0% y Panamá 5.4%. Por ello, en la práctica, el contrabando, en muchos casos, parece más una decisión del crimen organizado, disfrazado de empresarios que tratan de evitar el pago de impuestos y el registro de las transacciones, que de una decisión económica simplemente tratando de evitar el costo financiero, dado a que para los consumidores y pequeños comerciantes, especialmente cuando las mercancías no están sujetas al IVA, no tiene sentido ingresar los productos de contrabando y sería suficiente con establecer procedimientos aduaneros sencillos para su internación y en última instancia, desaparecería si se eliminan los aranceles. Sin embargo, el contrabando que es producido por los grupos empresariales organizados y que son parte del crimen a gran escala, no puede ser atendido eliminando los aranceles o reduciendo los procedimientos de internación, debido a que su propósito principal es evitar el registro, el pago general de impuestos y la libertad de movilización de flujos de capitales en forma ilícita y sin control; por ende, la única forma de atender el mismo, es precisamente tratarlos como parte del crimen organizado.

21


Centroamérica: tasa arancelaria media, período 2010-2018 (años disponibles)

Fuente: Icefi con datos del Banco Mundial

b. Economías de escala

Todas las empresas del mundo ante cantidades crecientes de demanda tratan de establecer nuevos mecanismos tecnológicos, que al aumentar sus volúmenes de producción les permita la obtención de economías de escala. Así, es esperable que las empresas que están ubicadas en mercados más grandes o por lo menos que atienden mercados más grandes, alcancen economías de escala y por ende costos menores; de allí que sus precios de venta al consumo serán inferiores, no producto de competencia desleal, sino resultado de la producción a gran escala; por ello, es relativamente normal que los productos mexicanos históricamente tengan precios menores, que los que se manifiestan en los mercados centroamericanos, especialmente de los del triángulo norte centroamericano; así como que los productos de China,

por ejemplo los cigarrillos, son relativamente más baratos, que si los produjeran empresas dentro de la región.

De esa forma, el contrabando hormiga que realizan los consumidores en forma directa, especialmente en las poblaciones alrededor de las fronteras, tiene como una de las principales motivaciones, el aprovechamiento de los menores precios relativos de otro país, que, en algunos casos, derivan de las economías de escala de los más grandes; incluso a pesar de que existan costos de transporte. En ese sentido, la única forma de largo plazo de responder a esta situación es haciendo más eficiente al país en la producción de dichos bienes, o que la industria nacional, siguiendo los modelos competitivos, se orienten hacia otros productos, pues les es imposible mitigar las desventajas competitivas en ellos.

En estos casos, aun cuando exista el cobro de aranceles y de impuestos al consumo en la internación de los bienes, es posible que el precio de las mercancías externas sea menor al de las locales, por lo que el comercio lícito es ventajoso para las mercancías internacionales. Por ello, la introducción de dichas mercancías de contrabando mantiene la ilusión de que el problema deriva del pago de aranceles e impuestos, cuando lo que realmente sucede es que, debido a la pobre percepción de riesgo, los comerciantes prefieren evitar el pago total de impuestos y los registros de importación, aun cuando la internación lícita mantendría ventajas en los precios.

La gráfica abajo presentada muestra las diferencias de productividad de los países de la región y de México, y en donde se puede observar la asimetría entre el gigante del norte y los países del triángulo

7

6

5

4

3

2

1

0

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

22


norte de Centroamérica, y que se refleja en el hecho que los bienes y servicios de México tienden a ser más baratos (al margen de otros aspectos que también influencian los precios) que los que se ofrecen en Guatemala, El Salvador y Honduras; por ello, los factores de competitividad explican parcialmente el histórico contrabando de México hacia Guatemala y recientemente, especialmente por la depreciación del peso mexicano, hacia el resto de países.

También es interesante observar la mayor productividad de Costa Rica y Panamá, que podrían influenciar la penetración de productos de contrabando hacia Nicaragua. La diferencia de productividad vinculada tanto a mejores niveles tecnológicos como al alcance de economías de escala, no explican per sé el contrabando, pero sí es uno de los determinantes en el comercio de cierto tipo de productos, por lo que especialmente en las

regiones fronterizas puede ser un determinante del contrabando.

c. Apreciación del tipo de cambio real

Desde la etapa final del patrón oro, cuando los países empezaron a tener problemas para obtener el suficiente mineral dorado para respaldar la emisión de dinero, muchas naciones implementaron políticas de devaluaciones competitivas y de «empobrecer al vecino», tratando de hacer más competitivas sus exportaciones y por ende motivando al consumidor local para importar menos debido al aumento relativo de los precios internos.

Así, con la idea de acumular mayores niveles de oro al devaluar su moneda, los Estados trataron de hacer sus productos más baratos que los de sus competidores, por lo que esperaban que sus exportaciones crecieran. Desde la formulación de la teoría de la paridad del poder de compra y la

de equilibrio general con el tipo de cambio real, se ha previsto que la trayectoria del tipo de cambio nominal debiera describir las diferencias de los niveles inflacionarios del país y de sus principales socios comerciales, a fin de mantener relativamente constante la competitividad de los productos que se exportan, evitando la creación de condiciones competitivas artificiales.

La gráfica muestra la trayectoria del índice del tipo de cambio efectivo real para la región y describe de forma certera, la pérdida de competitividad de las exportaciones de la región —con un índice por debajo de 100.0—. Los datos muestran que, con la excepción de El Salvador y Panamá, que decidieron dolarizar la economía y consecuentemente ajustar primariamente la inflación a la del resto del mundo, las demás naciones de Centroamérica pueden manejar el tipo de cambio alejándose de las variaciones

Centroamérica y México: productividad por trabajador, período 2000-2019

Fuente: Icefi con datos de la Organización Internacional del Trabajo

30,000

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

0

Costa Rica

3.4% 4.7%

Guatemala Honduras México

4.3%

Nicaragua

2.8%

Panamá

5.8%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

El Salvador

23


Centroamérica: índice del tipo de cambio efectivo real, período 1990-2019

Fuente: Icefi con datos de Cepalstat

en el nivel de precios interno, lo que produce eventualmente una apreciación cambiaria; esta situación, en muchos casos, deriva principalmente del esfuerzo de mantener relativamente estable el tipo de cambio nominal y consecuentemente evitar el incremento interno de precios; todo ello basado en la política de inflation targeting que impulsan los bancos centrales.

El país que manifiesta la trayectoria más pronunciada en la apreciación del tipo de cambio real es Guatemala, que registró un índice de 163.6 en 1990 y de solo 68.20 en 2019, lo que indica una apreciación del 58.3% en tres décadas. En toda la serie, los países que, conforme el índice del tipo de cambio efectivo real, han mantenido mejor su competitividad cambiaria son Panamá -producto del mantenimiento del tipo de cambio e inflaciones internas por arriba de las mundiales - y Nicaragua, ambos con depreciaciones reales

del 11.7% y del 37.7% en el período de 1990 a 2019, mientras que el resto reportaron apreciaciones que van desde el 15.7% para Costa Rica, 20.5% en El Salvador (el movimiento se dio principalmente antes de la dolarización) y del 25.7% para Honduras.

Debido a que tanto El Salvador como Panamá disponen de economías dolarizadas, solo para el resto de las economías de la región, el tipo de cambio continúa siendo una herramienta para tratar de alcanzar el equilibrio externo. Sin embargo, considerando las limitantes de la economía abierta y su imposibilidad de alcanzar la estabilidad cambiaria, al tiempo en que se garantiza la autonomía de la política monetaria y se permite la libertad de movimiento de los flujos financieros internacionales, en esencia los países de la región han tratado de alcanzar el equilibrio interno al mantener relativamente controlado el nivel de precios, y permitir la movilidad de capitales,

por lo que la variable de ajuste ha sido el tipo de cambio, el que no ha respondido necesariamente a las necesidades de competitividad cambiaria y al comportamiento de los flujos de capital.

De esa forma, las discrepancias entre el comportamiento del tipo de cambio interno y el de los socios comerciales, puede ser un poderoso instrumento en favor o en contra de las exportaciones, y en el caso de Centroamérica, a favor del contrabando. El ejemplo más claro sobre este particular es el de Guatemala, que, conforme los datos de Cepal, apreció su tipo de cambio nominal en 0.9% durante el período 2000-2019, mientras que su vecino inmediato, México, reportó una depreciación nominal del 103.3% durante el mismo período. La enorme discrepancia se convirtió en un aliciente inmediato para el contrabando, dado a que los consumidores pueden adquirir los mismos productos que podrían ofrecerse

180.0

160.0

140.0

120.0

100.0

80.0

60.0


1990

199

1

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

20

11

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

24


en el mercado guatemalteco a precios verdaderamente inferiores en el mercado mexicano, aun cuando deban pagarse los impuestos, simplemente por la variación cambiaria.

Costa Rica por su parte depreció el tipo de cambio nominal en 93.3% durante el período 2000-2019, mientras que Honduras lo hizo en 65.3% y Nicaragua en 169.3%, acorde en gran parte a su comportamiento inflacionario. De esa forma, la apreciación relativa del tipo de cambio nominal respecto de sus principales socios comerciales, o como en el caso de Guatemala en función de sus vecinos inmediatos, les restó competitividad a varios países de la región y motiva el contrabando de bienes, dado a que el consumidor interno de cada país dispone de un aliciente especial al adquirir bienes que, aunque son transables no se comercializan por los medios tradicionales.

d. Diferentes tratamientos tributarios a los productos, en los mercados locales de los países vecinos

Si todas las mercancías fuesen transables y se comercializaran indistintamente en el mundo, sin obstáculos arancelarios, los precios tenderían a ser similares, con la diferencia derivada de los costos de transporte.

Considerando el aspecto anterior, la influencia en los diferentes t r a t a m i e n t o s t r i b u t a r i o s establecidos por cada país, se manifiesta cuando los individuos realizan viajes al exterior y tienen la oportunidad, utilizando una versión simple de la ley del precio único, de comparar los precios de determinados bienes. Así, por ejemplo, para muchos de

los centroamericanos, la visita a Panamá, debido a la diferencia en el nivel del IVA permite la adquisición inmediata de bienes a precios muy diferentes a los que se pueden obtener en el resto de la región (por supuesto, también influencia la diferencia de productividad relativa, pero eso ya fue comentado previamente).

Por ello, para las regiones fronterizas de los países, el consumidor está a un paso de dos o más mercados locales, con diferentes precios producidos por la aplicación soberana diferente de tratamientos tributarios; por lo que el individuo tiene la opción de adquirir bienes en forma inmediata, aprovechando dichas diferencias. Un ejemplo para el triángulo norte de la región se encuentra en el hecho que todas las medicinas y los productos destinados a la alimentación están exentos del pago del IVA en el territorio mexicano, mientras que ya en territorio guatemalteco o salvadoreño, la mayor parte de ellos están sujetos al pago de dicho impuesto. Así, obviando los impuestos potenciales de internación de bienes a un territorio, para los consumidores será mucho más ventajoso, pasar la frontera y adquirir los bienes a menores precios, por diferencias tributarias.

e. La informalidad económica

Uno de los principales problemas de las economías centroamericanas y que es un potenciador del contrabando, es el nivel de informalidad económica, que motiva a grupos, organizados y no organizados, de comerciantes y consumidores, a tratar de realizar las actividades económicas al margen de los procedimientos

legalmente establecidos, tanto por el aprovechamiento en el diferencial de precios, como para fortalecer el anonimato que dan las transacciones de contrabando.

Así, al margen de las diferencias de precios por productividad diferenciada, por la trayectoria de los tipos de cambio, de la existencia de aranceles y del establecimiento de tratamientos tributarios diferenciados, para muchos habitantes de la región el continuo desempeño de sus actividades en la informalidad produce que el contrabando se vea como una situación normal; de tal forma que el incumplimiento de normas, especialmente aquellas con relación al pago de impuestos, se considera parte de la normalidad.

Algunos analistas creen que lo que hay que hacer para evitar el contrabando y por supuesto el incumplimiento de las regulaciones legales y fiscales del país es motivar a los ciudadanos, haciéndoles conciencia sobre los efectos de su comportamiento, para que los mismos tomen una decisión racional e inicien con el pago de tributos y los aranceles por la internación de las mercancías. Sin embargo, para la mayor parte de las personas la informalidad y el contrabando se encuentran dentro de su normalidad económica, por lo que la concienciación no brinda buenos resultados. Para cambiar su comportamiento, estas personas necesitan encontrar algún tipo de ganancias por evitar el contrabando o simplemente percibir que el riesgo por dichas prácticas es latente y el costo es muy alto.

La informalidad en Centroamérica, especialmente en los cuatro países del norte (Guatemala, El Salvador,

25


Honduras Y Nicaragua) tiene niveles muy altos, por lo que el contrabando como una figura que alimenta de mercancías a los sectores informales tiene mucha importancia, porque mantiene el anonimato de los grupos de comerciantes organizados que distribuyen las mercancías en todos los países.

f. La escasa percepción de riesgo y la corrupción

E n m a t e r i a e st r i c t a m e n t e tributaria, los individuos tienden a fortalecer el cumplimiento de sus obligaciones, no tanto por el hecho que estén convencidos que los recursos que aportan al financiamiento del Estado estén siendo bien utilizados —aunque es uno de los componentes fundamentales de la moral tributaria—, sino por el hecho que existe una elevada percepción de riesgo de ser descubierto y

sancionado con severidad ante el incumplimiento de estas.

Así, uno de los determinantes fundamentales del contrabando en la región es la percepción de impunidad, es decir, que los individuos perciben que si contravienen la legislación no recibirán ninguna sanción. Incluso, si pretenden internar ilegalmente productos pueden recibir apoyo de algunas autoridades mediando pagos irregulares. Por ello, una de las principales autoridades s e ñ a l a d a s d e c o r r u p c i ó n , regularmente, es la aduanera, dado a que, al hecho de que muchos individuos desean la introducción legal de sus mercancías, se adiciona la posibilidad de realizarlo con seguridad haciendo pagos menores a ciertos funcionarios corruptos; la práctica del contrabando también se agrava si el potencial contrabandista percibe que los

funcionarios, incluidos aquellos que estén a cargo de la defensa de la soberanía y seguridad ciudadana, no están interesados en evitarlo.

Conforme los datos del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, y salvo Costa Rica, todos los demás países tienen altísimos niveles de percepción de corrupción, lo que puede relacionarse con altas posibilidades de discrecionalidad en el ámbito aduanero. Sea por la poca eficacia en los controles fronterizos o por la corrupción en aduanas, el contrabando tiene muchas posibilidades de éxito y un bajo riesgo.

Adicional a la discrecionalidad de los agentes aduaneros u otros agentes de seguridad que pueden facilitar, e incluso ser parte del trasiego ilegal de mercancías, también la escasa infraestructura aduanera, produce un efecto

Centroamérica: tasa de informalidad laboral en la región. Años disponibles

Fuente: Icefi con datos de la Organización Internacional de Trabajo

90.0

80.0

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0


2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

33.8

42.

9

4

3.2

40.9

4

0.7

65.

8 6

5.7

66

.1

65.4

63.2

74.1

73.

4

75.

9 7

3.4

71.6

7

6.4

70.7

72

.8

73.

4

4

2.8

39

.5

40.

4

40

.2

75.0

26


adicional. Otro fenómeno que puede entorpecer el cierre de espacios al contrabando es la existencia de intereses privados en muchos de los procesos aduaneros, cuando estos son aprovechados para dificultar y debilitar los controles.

2.4 Mecanismos para la estimación de los niveles de contrabandoExisten diferentes estudios alrededor del mundo que tratan de estimar el nivel de contrabando, y en algunos de ellos el esfuerzo se dirige a tratar de focalizar la medición en ciertas actividades económicas o en cierta región mundial.

Así, A ckello- Ogutu (1997 ) hace un esfuerzo por medir el comercio que cruza ilegalmente las fronteras de Kenya y Uganda, por medio del monitoreo de las transacciones, la identificación de los sujetos que participan y las causan que origina dicho proceso. El monitoreo se practicó por medio de observación directa en ciertos sitios seleccionados fronterizos a los dos países. En general, el propósito incluye la medición de la significancia e implicaciones para las políticas comerciales y otras restricciones que enfrentan ambos Estados como resultado del comercio ilícito.

Por su parte Ayadi et al. (2014) utilizan la metodología de estadísticas espejo, una de las más recomendadas como punto de partida, para tratar de medir la magnitud del comercio informal

entre Túnez, Libia y Argelia. De acuerdo con los hallazgos, gran parte de las causas del contrabando están relacionadas con los subsidios que existen en los países y las diferentes técnicas tributarias de los mismos. El documento concluye estableciendo que el combate al contrabando no pasa simplemente por incrementar los controles y sanciones, porque la diferencia de precios motiva el comercio informal y el incremento de casos de corrupción, incluso cuando las sanciones son severas.

Por su parte, Berger y Nitsch (2008) a partir de la medición de las diferencias entre las estadísticas comerciales de diferentes países y utilizando rigurosos métodos econométricos, concluyen que si bien es cierto que parte de las discrepancias se originan en la valoración de las mercancías, y que pueden ser aproximados a los costos de transacción comercial internacional, la no declaración del comercio internacional y las brechas entre los países, se debe principalmente a la corrupción, especialmente en el país que origina el comercio. Terminan indicando que, los países con burocracia corrupta, en donde es más fácil y posiblemente más común ignorar reglas y procedimientos, presentan mayores niveles de contrabando.

Cantens (2015) en su documento Mirror Analysis and Revenue Fraud preparado para la Organización Mundial de Aduanas, propone una metodología para fortalecer el análisis de riesgo y las políticas contra el fraude aduanero, a partir de la estimación del contrabando basado en técnicas

de estadísticas espejo. Conforme el documento, el primer paso para construir un plan anual de control del fraude aduanero y el contrabando, descansa en el análisis de estadísticas espejo, por medio del que se deben definir los criterios de riesgo primario que deben ser implementados en los procedimientos de desaduanaje y deberán llevar al establecimiento de sistemas experimentales de control de fraude.

Por su parte, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de A d m i n i st r a c i ó n T r i b u t a r i a (SUNAT) del Perú, a partir de una estimación de inconsistencias del consumo aparente; la verificación de encuestas, las incautaciones realizadas por las autoridades del país y el juicio de expertos aduaneros, ha realizado estimaciones sistemáticas del nivel de contrabando a partir de 2002. La SUNAT reconoce que cada uno de los métodos presenta limitaciones por lo que deben ser permanente perfeccionados y actualizados. En el documento, además de la estimación del contrabando para cada región del país, la SUNAT hace una muy interesante descripción de cuáles son los mecanismos y las regiones más sujetas al contrabando, estableciendo adicionalmente los mecanismos apropiados para su control.

El Fondo Monetario Internacional, en sus reportes sobre la economía informal (Informal Economy Reports) contiene una serie de evaluaciones sobre el impacto del contrabando en diversas economías, entre las que destacan Grecia, Hungría, Austria y Nigeria,

27


a partir de las estimaciones de sus cuentas nacionales, basadas en cálculos del consumo aparente de determinadas mercancías, dentro de las que destacan el alcohol y los cigarrillos. Adicionalmente, incluye la estimación del contrabando en Nigeria, a partir del monitoreo del comercio ilegal, por medio de encuestas.

Muñoz et al. (2016) exponen la situación del sector textil ecuatoriano producida por el contrabando en esa industria, midiendo el efecto a partir de las aprehensiones de mercancías realizadas por el Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador, esto es, utilizando como muestra el nivel de incautaciones realizado por las autoridades aduaneras nacionales. Entre sus conclusiones, los autores establecen que la ilegalidad aduanera es directamente proporcional al incremento de leyes, normativas, barreras arancelarias y restricciones, debido a que entre más complicado o riesgoso sea ingresar una mercancía legal más atractivo es el precio por pagar.

Por su parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— (2019) reconoce la carencia de métodos generales aceptados para la estimación del contrabando. Sin embargo, también acepta que la metodología de estadísticas espejo son una herramienta muy importante para conocer la discrepancia del comercio exterior en forma inicial, debido a que ayudan a contabilizar las diferencias de registro entre los países. La DIAN utiliza la información de las estadísticas de

comercio exterior de la base de las Naciones Unidas para realizar la comparación de estadísticas espejo, logrando establecer cambios de procedencia, variaciones de posición arancelaria, subvaluación, sobrefacturación y contrabando. En este último ejercicio, la DIAN realizó la evaluación de los datos comparativos con 31 países que representaron el 92.4% de sus importaciones.

En Centroamérica, la Red Centroamericana de Centros de Pensamiento e Incidencia (2015) publicó una estimación del contrabando y defraudación aduanera en Centroamérica, que combina diferentes metodologías, b a s a d a s p r i n c i p a l m e n t e en entrevistas a expertos y empresarios de los sectores económicos del país, a partir de los cuales se obtuvo, el porcentaje que, de acuerdo con los entrevistados, cubre el contrabando en ciertos sectores o para ciertas mercancías. Los porcentajes obtenidos de las entrevistas con los empresarios que participaron se aplicaron posteriormente a los niveles de producción, importaciones y consumo, para obtener las cuantificaciones correspondientes.

También, el Ministerio de Hacienda de Costa Rica (2019) a partir de una estimación del consumo aparente de cigarrillos, realizó un cálculo del comercio ilegal de dichos productos, y a partir del mismo, del potencial recaudatorio que podría obtener la administración tributaria costarricense.

Po r ot r a p a r t e , s e t i e n e conocimiento que, en años

previos, la Superintendencia de Administración Tributaria de Guatemala, siguiendo la metodología de estadísticas espejo, estimó el nivel de discrepancia estadística en el comercio exterior. Infortunadamente, los estudios fueron descontinuados de su portal Web y no se ha logrado obtener copia de estos en la actualidad.

En general, como se puede observar, hay diferentes metodologías que se han seguido para tratar de estimar tanto el nivel de contrabando, como el impacto fiscal del mismo, y especialmente el efecto sobre determinadas actividades económicas. Sin embargo, algunas son más aceptadas y plausibles que otras, atendiendo a la objetividad de los datos utilizados, siendo éstas:

a . L a c o m p a r a c i ó n d e estadísticas o metodología de espejo

La metodología es relativamente sencilla, pero no cubre todas las formas de contrabando, especialmente de aquel que es resultado del comercio transfronterizo en regiones en donde no hay aduanas ubicadas. No obstante, brinda un punto de partida para la evaluación de los niveles de defraudación aduanera en sus diferentes formas. Además, es una importante herramienta para determinar los rubros en los que se observan mayores niveles de subregistro y brinda información para incorporar en los módulos de gestión de riesgo de las autoridades aduaneras.

La metodología consiste en comparar las importaciones de un

28


país con las exportaciones de sus socios comerciales, clasificadas por capítulo, sección y fracción arancelaria, lo que permite establecer la discrepancia de las estadísticas, identificado primariamente en qué tipo de mercancías y también con qué país o países hay mayores posibilidades de subregistro o sobre registro comercial internacional.

El principal problema de esta metodología se encuentra en los diferentes criterios de valoración que utilizan los países y que, por supuesto, no permite la comparación de los valores de las mercancías que no son procesadas en las aduanas de los dos países sujeto de observación; así, este procedimiento es bastante útil para determinar los niveles de defraudación aduanera, producidas, tanto por subregistro, sobre registro, cambios de origen y cambios de clasificación de las mercancías que son introducidas en un país.

En materia estrictamente de los criterios de comparación, es probable que el mayor obstáculo lo representa el registro de las importaciones en valores CIF (Costo, seguro y flete, por sus siglas en inglés) y las exportaciones en valores FOB (libre a bordo, por sus siglas en inglés), además del hecho que en algunas naciones las transacciones de zonas francas y en muchos casos, de los regímenes de perfeccionamiento activo (maquila), no se presentan en forma ordenada.

Un ejemplo de la metodología de referencia se puede encontrar en la tabla posterior, en donde se comparan las cifras del comercio exterior de Guatemala y de México presentadas en la base de datos de estadísticas del comercio exterior de las Naciones Unidas (UN Comtrade). Concretamente, la tabla compara las importaciones de Guatemala procedentes de México y las exportaciones registradas de México a Guatemala , y aun cuando debe hacerse un análisis de mayor profundidad sobre las diferencias que puedan derivarse de los criterios de valoración, la comparación permite identificar fácilmente aquellas fracciones arancelarias en donde se registran las mayores discrepancias, lo que puede ser utilizado para fortalecer los criterios de análisis de riesgo de los sistemas de revisión enambos países.

De acuerdo con la tabla, en 2018, la discrepancia total (suma de variaciones positivas y negativas) e n t r e l a s i m p o r t a c i o n e s registradas en Guatemala y las exportaciones registradas en México, asciende a USD179.5 millones. Tomando el arancel medio de Guatemala, esto e implicaría una evasión del orden de USD25.2 millones, algo equivalente al 0.003% del PIB guatemalteco1. El cálculo, que no puede considerarse como oficial o certero, debe perfeccionarse a partir de la evaluación de las diferencias en los criterios de valoración; además, puede considerarse como subestimado debido a que el comercio exterior

entre estos dos países no registra oficialmente mucho del trasiego en lugares en donde no existen aduanas. En todo caso, la metodología permite identificar el nivel de discrepancia estadística en aquellas fracciones en donde se registran determinados tipos de productos, lo que puede ser de utilidad para evaluar el impacto sobre determinadas industrias; entre los productos destacan, para el caso de Guatemala y México, la cerveza, los medicamentos, las pastas alimenticias y le energía eléctrica, entre otras.

b. Muestro de productos c o m e r c i a l i z a d o s d e contrabando y/o muestreo por acciones de fiscalización

Una de las técnicas más utilizadas para la estimación del contrabando es el muestro de productos que se negocian en el mercado interno y que no disponen de la documentación de soporte que justifique la tenencia y el intento de comercialización de dichos productos. Este muestreo, que puede ser realizado por especialistas en la generación de datos estadísticos o por la misma administración tributaria, debe partir del análisis de los productos que se comercializan en el mercado local, incluyendo aquellos que los productores locales argumentan que han disminuido sus ventas. Ahora bien, la información proporcionada por éstos últimos solo debe servir de referencia, dado a que existen casos muy comunes en donde los productores locales arguyen que toda su producción ha

1 El cálculo se realizó a partir del arancel medio reportado por la Superintendencia de Administración Tributaria de Guatemala para 2018 (2.0267%) y la tasa del IVA del 12% vigente. En el cálculo no se excluyen valores positivos y negativos para darle generalidad al cálculo, aun cuando lo correcto es avanzar fracción por fracción.

29


Código arancelario Descripción del producto

México exporta hacia Guatemala

Guatemala importa desde México

Diferencia importaciones de Guatemala / exportaciones de México

Valor en 2016

Valor en 2017

Valor en 2018

Valor en 2016

Valor en 2017

Valor en 2018

Valor en 2016

Valor en 2017

Valor en 2018

8517 Aparatos eléctricos de telefonía o telegrafía con hilos, incl. los teléfonos de usuario de ... 19,783.0 14,700.0 25,782.0 24,232.0 22,701.0 42,466.0 4,449.0 8,001.0 16,684.0

2203 Cerveza de malta 2,863.0 8,246.0 43,772.0 31,871.0 35,952.0 58,333.0 29,008.0 27,706.0 14,561.0

4811Papel, cartón, guata de celulosa y napa de fibras de celulosa, estucados, recubiertos, impregnados ...

11,093.0 12,266.0 11,342.0 28,710.0 28,900.0 24,946.0 17,617.0 16,634.0 13,604.0

3004Medicamentos constituidos por productos mezclados entre sí o sin mezclar, preparados para usos ...

60,555.0 40,507.0 41,552.0 67,197.0 47,755.0 54,690.0 6,642.0 7,248.0 13,138.0

3302Mezclas de sustancias odoríferas y mezclas, incl. las disoluciones alcohólicas, a base de una ...

37,317.0 36,137.0 34,453.0 59,521.0 60,105.0 44,065.0 22,204.0 23,968.0 9,612.0

2904 Derivados sulfonados, nitrados o nitrosados de los hidrocarburos, incl. halogenados 1.0 4.0 24.0 6,687.0 7,610.0 8,033.0 6,686.0 7,606.0 8,009.0

6908Placas y baldosas, de cerámica, barnizadas o esmaltadas, para pavimentación o revestimento; ...

8,634.0 8,107.0 6,704.0 16,400.0 14,794.0 14,653.0 7,766.0 6,687.0 7,949.0

2716 Energía eléctrica 25,010.0 78,670.0 74,502.0 28,097.0 93,852.0 82,217.0 3,087.0 15,182.0 7,715.0

4818Papel de los tipos utilizados para papel higiénico y papeles simil., guata de celulosa o napa ...

4,177.0 4,914.0 5,614.0 10,232.0 12,440.0 11,974.0 6,055.0 7,526.0 6,360.0

2106 Preparaciones alimenticias, n.c.o.p. 22,599.0 21,723.0 24,668.0 34,393.0 25,136.0 30,761.0 11,794.0 3,413.0 6,093.0

3808Insecticidas, raticidas y demás antirroedores, fungicidas, herbicidas, inhibidores de germinación ...

18,631.0 15,451.0 14,882.0 25,787.0 21,925.0 20,849.0 7,156.0 6,474.0 5,967.0

8703Automóviles de turismo y demás vehículos automóviles concebidos principalmente para transporte ...

15,252.0 21,262.0 14,444.0 26,135.0 24,056.0 19,584.0 10,883.0 2,794.0 5,140.0

3924Vajilla y demás artículos de uso doméstico y artículos de higiene o tocador, de plástico (exc. ...

19,461.0 20,439.0 19,971.0 22,025.0 25,176.0 24,966.0 2,564.0 4,737.0 4,995.0

1904Hojuelas, copos de maíz y otros productos a base de cereales obtenidos por insuflado o tostado; ...

20,624.0 18,443.0 20,721.0 23,967.0 21,755.0 25,702.0 3,343.0 3,312.0 4,981.0

2701 Hullas; briquetas, ovoides y combustibles sólidos simil., obtenidos de la hulla 464.0 279.0 656.0 453.0 286.0 5,359.0 -11.0 7.0 4,703.0

1902Pastas alimenticias, incl. cocidas o rellenas de carne u otras sustancias, o preparadas de ...

3,814.0 2,780.0 2,161.0 6,313.0 6,541.0 6,718.0 2,499.0 3,761.0 4,557.0

2309 Preparaciones de los tipos utilizados para la alimentación de los animales 17,867.0 16,894.0 21,271.0 20,708.0 20,773.0 25,483.0 2,841.0 3,879.0 4,212.0

1103 Grañones, sémola y "pellets", de cereales 4,655.0 6,245.0 6,670.0 2,215.0 2,205.0 2,532.0 -2,440.0 -4,040.0 -4,138.0

9999 Materias no a otra parte especificadas 1,266.0 1,681.0 4,936.0 - - - -1,266.0 -1,681.0 -4,936.0

8528Aparatos receptores de televisión, incl. con aparato receptor de radiodifusión o de grabación ...

57,546.0 64,249.0 81,269.0 57,462.0 57,541.0 67,655.0 -84.0 -6,708.0 -13,614.0

3105Abonos minerales o químicos, con dos o tres de los elementos fertilizantes: nitrógeno, fósforo ...

3,172.0 6,494.0 51,987.0 3,038.0 7,806.0 17,583.0 -134.0 1,312.0 -34,404.0

TOTAL Todos los productos 1,713,891.0 1,722,763.0 1,954,065.0 1,940,613.0 1,964,489.0 2,133,549.0 226,722.0 241,726.0 179,484.0

Discrepancia estadística de las importaciones de Guatemala procedente de México y de las exportaciones de México a Guatemala. Datos en miles de US Dólares. Período 2016-2018

Fuente: Icefi con datos de UN COMTRADE.

30


disminuido como consecuencia del contrabando, cuando existen otras causas como la pérdida de competitividad, la falta de economías de escala o simplemente la imposibilidad competitiva de la industria local.

Así, el muestreo daría como resultado el nivel de productos que son comercializados en el mercado local que no disponen de documentación de soporte local, y permitirían por medio de técnicas de estadística inferencial, la estimación del nivel global de contrabando en la economía.

Este tipo de investigaciones, si bien es cierto que pueden ser de mucho interés, resultan difíciles de llevar a cabo por el costo que implica su ejecución. Si estas pesquisas forman parte de la estrategia de control y fiscalización de la administración tributaria, pueden obtenerse resultados que apoyen los obtenidos por medio de la estimación de estadísticas espejo. Para el efecto, las administraciones tributarias deben avanzar con la identificación específica, en sus procesos de presencias fiscales, de los productos, montos y valores, para los que el propietario posea o no la documentación de soporte. Esto con el objetivo de lograr una estimación general del nivel de contrabando, por producto.

Si bien es cierto, los criterios de especialistas o de propietarios de las industrias que son afectadas por el contrabando son importantes para la dirección de los procesos de investigación, no deben ser determinantes en la misma y mucho menos que,

como lamentablemente se ha realizado en algunos documentos, se parta del criterio que el monto del contrabando equivale al diferencial que los grupos empresariales estimen que ha disminuido su demanda. No obstante, este último criterio, que puede apoyarse en la trayectoria histórica de las declaraciones de producción y de ventas históricas de los diferentes grupos empresariales, sí puede ser de utilidad en la determinación de la pérdida total de competitividad de la industria local, pero ésta última no es consecuencia solo del contrabando, sino de una gran complejidad de factores que intervienen en el proceso. En consecuencia, la diferencia entre las ventas pronosticadas y ventas efectivas, solo podría ser una aproximación al nivel de contrabando, si no existen otros factores que afecten la competitividad empresarial y el consumo de las personas.

c. Técnica de la comparación con la estimación del consumo aparente

A partir de la matriz de insumo producto que generan los sistemas de cuentas nacionales (SCN) de los países y si los datos se obtienen de diferentes fuentes, se puede calcular la diferencia entre la oferta y la demanda de productos que se negocian en el mercado.

De esta forma, si el consumo aparente tiene una discrepancia con el nivel de producción de dicho bien más el comercio internacional del mismo, habrá una fuente de contrabando,

el cual se puede calcular por producto. Esto es:

Si CAi = Qi + Mi – Xi,

en donde:

CAi = consumo aparente del producto i en la economía,

Qi = producción de dicha mercancía;

Mi= importaciones de dichos bienes; y

Xi= exportaciones de estos, y si el nivel del Consumo según las cuentas nacionales, calculado a partir de la matriz de insumo producto es diferente al nivel de Consumo Aparente, existirá una información concreta de que existe consumo en el país que no se explica con las fuentes legales de producción y comercio.

La información por calcular, dependiendo el grado de profundidad de la matriz de insumo producto, se puede hacer sobre un número significativo de mercancías, lo que facilita la estimación del contrabando total, así como del impacto en ciertas industrias específicas.

Lamentablemente, la mayor parte de las matrices de insumo producto de los SCN de los países, especialmente de los centroamericanos, además de no estar actualizadas, son elaboradas a partir de las mismas fuentes, por lo que los datos del consumo son idénticos a los datos del consumo aparente. En consecuencia, para tratar de compensar dicha deficiencia, se puede utilizar como fuente de información del consumo las

31


encuestas de ingresos y gastos de los países, que, si bien no tienen el nivel de profundidad deseado, sí permiten conocer un cierto número de bienes que pueden ser comparados con los datos que devienen del SCN.

Otros métodos recomendados como la estimación de la diferencia entre el peso reportado por los transportistas y los niveles verificados, así como de la derivada entre la trayectoria del consumo fronterizo registrado y observado, pueden ser auxiliares a los métodos antes descritos, sin embargo, los planteados, son los que permiten un mayor grado de certeza y utilidad en las cifras obtenidas.

2.5 Algunas conclusiones y recomendaciones para las administraciones tributarias de la región y a las autoridades en general

Cuando las autoridades de un país, especialmente las fiscales, buscan la forma de combatir el contrabando y la defraudación tributaria, muchas de ellas comprenden el fenómeno como algo estrictamente fiscal, relacionado con la deshonestidad de las personas y en algunos casos, como un tema de falta de simplicidad en los procedimientos fiscales. Aunque obviamente dichos elementos están relacionados con la realidad del trasiego ilícito de mercancías, también es cierto que el enfoque unilateral le resta posibilidades concretas de éxito a cualquier plan que tenga como propósito la

reducción de este problema que enfrentan las naciones modernas.Entre los temas que deben ser tomados en consideración, p a r a o b t e n e r m e j o r e s resultados en el combate al contrabando, se encuentran:

a. Las autoridades deben tener una medición permanente, integral y objetiva de los niveles de contrabando, que permita evaluar los resultados de las acciones que se adoptan para el efecto. a medición debe abandonar la estrategia de publicar como «éxitos» los niveles de decomiso de mercancías y su comparación con los períodos previos, dado a que un incremento de estos puede implicar simplemente una elevación del fenómeno. Asimismo, la medición debe abandonar el uso de las declaraciones de los empresarios que tratan de estimar el nivel de contrabando a partir de «la reducción en su volumen de ventas» debido a que dicha situación involucra muchos aspectos como la falta de economías de escala, reducción de un mercado cautivo y desvío de los gustos de los consumidores, entre otros factores.

La medición debe involucrar el uso complementario de los tres mecanismos sugeridos, esto es: iniciar con la estimación del diferencial del consumo a partir de la técnica del Consumo Aparente, para luego realizar una comparación estadística con los principales socios comerciales, de las transacciones internacionales a nivel de sección, partida y fracción arancelaria, y fortalecer los datos con los derivados de las acciones de fiscalización

relacionadas con el combate al contrabando.

b. El problema del contrabando debe ser abordado como una estrategia de Estado, no como una tarea de la administración tributaria. Como se apuntó previamente, el fenómeno del contrabando es multicausal, por lo que excede las capacidades de la administración tributaria. En consecuencia, debe ser interés del Estado reducir el trasiego ilícito de mercancías, por medio de la adopción de estrategias integrales, que incluyan además de la administración tributaria, a cuerpos de seguridad, civil y militar (según sea el caso), instituciones de justicia e investigación criminal, instituciones de control y supervisión financiera e instituciones de regulación económica y sanitaria.

c. El contrabando es un fenómeno que involucra atención en la oferta y en la demanda de mercancías. Normalmente las autoridades tratan de establecer planes para reducir la introducción de los bienes al país de forma anómala, estableciendo controles extraordinarios como patrullajes y puestos de registro, entre otros. Sin embargo, las personas dedicadas al contrabando, especialmente las que forman de grupos de crimen organizado, tienen una velocidad de respuesta mayor que las autoridades. Además, mientras exista demanda de los productos de contrabando, seguirán existiendo personas interesadas en comercializarlos.

32


Por ello, el enfoque de combate debe ser integral, manteniendo y profundizando los controles de introducción al país y en algunas naciones, introduciendo el decomiso irrestricto ante la comercialización de bienes sin la documentación correspondiente; pero también estableciendo controles a la demanda, facilitando a la administración tributaria el decomiso inmediato de los productos sin respaldo d o c u m e n t a l y p o s t e r i o r destrucción de los bienes, luego de un plazo perentorio.

La experiencia observada permite concluir que muchos de los abogados de los contrabandistas y comerciantes que negocian dichos productos, argumentarán que no se garantiza el derecho a la defensa. Sin embargo, el mismo se puede asegurar, permitiendo que las mercancías no sean destruidas hasta que haya concluido el proceso legal. Sobre este particular, es importante reducir la posibilidad de que los jueces devuelvan los productos simplemente por medio del aparente pago de los impuestos o de la presentación de documentación que no haya sido validada por la Administración Tributaria, debido a que esto puede abrir las puertas a actos de corrupción en el aparato judicial; por ello, la única posibilidad debiera ser la admisión de un error por parte de la administración tributaria en el momento del decomiso, o la presentación de la documentación oficial de internación de los productos, con el visto bueno de las

autoridades fiscales.

A d i c i o n a l m e n t e , l a s administraciones tributarias en conjunto con las instituciones identificadas para una estrategia de acción integral deben formar equipos especializados de revisión de la documentación de compra de las mercancías a nivel nacional, adoptando las medidas de seguridad necesarias, y procediendo al decomiso inmediato.

d. Endurecimiento de las sanciones por contrabando y defraudación aduanera. Las mercancías decomisadas tratando de ingresar al país y en los puestos de venta, deben ser destruidas, salvo que existan errores por parte de las autoridades. La legislación no debe permitir el pago tardío de los impuestos omitidos por la internación de productos, incentivando el «pago si me descubren», salvo los procedimientos legales establecidos. A demás, las sanciones deben abarcar, con diferente grado de severidad, a las personas que introducen las mercancías de contrabando, a las que las comercializan y a aquellas que las adquieren.

e. Deben eliminarse las cargas arancelarias y no arancelarias de los productos que son objeto de contrabando masivo por consumidores. Esto con el objetivo de eliminar las barreras para el comercio legal de los mismos. La eliminación de estas barreras facilitará la libre competencia en el mercado nacional de los productos i n g r e s a d o s l e g a l m e n t e , contribuyendo tanto a reducir el contrabando, como motivando

a los productores nacionales a buscar mejores mecanismos de producción que eleven su productividad, para lo que el Estado debería complementar su acción liderando procesos económicos y sociales que logren la transformación e innovación productiva y el acceso gratuito y universal a capacitación para el trabajo.

f. La banca central debe mantener una política cambiaria neutral. Con el fin de no introducir ventajas artificiales a las mercancías extranjeras, al apreciar el tipo de cambio. Aunque en la práctica se comenta poco este fenómeno, una parte del problema del contrabando aparece cuando las mercancías de un país, debido a una apreciación cambiaria extraordinaria o crónica, se vuelven más baratos, incluso pagando los tributos, por lo que el banco central debe ser muy cuidadoso, evitando que su inflation targeting policy sea más importante que la competitividad de la industria nacional.

g. Debe propiciarse una armonización tributaria con los países vecinos. Evitar en la medida de lo posible, que existan diferentes tratamientos a los productos sujetos de contrabando. Esta tarea, que debiera involucrar a los Ministerios de Economía, Finanzas y de Relaciones Exteriores, debe tratar de lograr que el diferencial tributario con los países vecinos sea compensado con los costos de transporte, lo que desincentivaría el contrabando.

COVID-19 EN CENTROAMÉRICA

33

III.

El 11 de marzo de 2020, el director de la Organización Mundial de la Salud (OMS) caracterizó oficialmente al coronavirus COVID-19 como una pandemia, reconociendo su propagación mundial. El coronavirus Covid-19 irrumpió en Centroamérica, encontrando, con excepción de Costa Rica, regímenes de seguridad social y sanitarios endebles, con poca capacidad de reacción ante sus devastadores efectos, con mercados laborales que protegen muy poco a la mayoría de los trabajadores y con finanzas públicas enfermas crónicamente ante la falta de acuerdos políticos para lograr su modernización, sostenibilidad y suficiencia.

Algunos Gobiernos, aprovechando las facultades legales para reducir la movilidad de las personas y limitar el flujo de visitantes del resto del mundo, han puesto en marcha esquemas de aislamiento como un intento de evitar el ingreso de la enfermedad a sus fronteras. Lo lograron por unos días, pero al final como inexorablemente se esperaba, la epidemia ingresó y aquellos sistemas de salud, cada vez más orientados al mercado y menos

a la garantía en el cumplimiento de los derechos de los habitantes, con enormes rezagos de inversión pública, tienen la necesidad de hacer frente a esta pandemia que ha puesto en crisis incluso a los sistemas de salud de los países más desarrollados.

La demanda de los servicios de salud es solo la punta del iceberg, y si ya estos tienen serias dificultades para enfrentar una situación creciente, los aspectos económicos y sociales en las alicaídas economías de la región se vislumbran devastadores. En una región en donde cerca del 50.0% de la población trabajadora realiza sus actividades económicas en la informalidad, al margen de las condiciones básicas de trabajo, sin acceso a seguridad social y obteniendo ingresos exiguos que imposibilitan el ahorro; en donde más del 45.0% de la población —unas 22.5 millones de personas—, vive en condiciones de pobreza, y en donde, especialmente para los cuatros países del norte de la región, en los últimos años, la única esperanza de mejorar su bienestar se encuentra en la migración, los efectos del aislamiento social son devastadores. La crisis solo ha

desnudado la imposibilidad real de pedir a la población que deje de realizar actividades económicas por un día, ante la disyuntiva de perecer por la enfermedad o por el hambre.

Basados en su mayor parte en estilos de crecimiento exhaustos, fundamentados en la producción agroexportadora y en el mantenimiento de bajos salarios, durante los últimos años las economías de la región han tenido rendimientos económicos mediocres y con tendencias decrecientes. Para 2015 la región reportaba un crecimiento medio del 4.1%, sin embargo, conflictos internos por crisis políticas, fiscales o por los esfuerzos de austeridad para reducir el tamaño de los Gobiernos, han producido una contracción sistemática hasta el 1.6% de crecimiento promedio experimentado en 2019, que arrojaba serias dudas sobre el comportamiento de corto y mediano plazo.

No obstante, las autoridades monetarias de los países de la región consideraban, con excesivo optimismo, una recuperación significativa en 2020, que

COVID-19 EN CENTROAMÉRICA: un nuevo reto para sus sistemas fiscales en crisis

III.


34

produciría un crecimiento medio del 3.0%, con Panamá retomando su posición del país de mayor crecimiento económico (con 5.2%) e, incluso, Nicaragua previendo un crecimiento real positivo (0.5%), saliendo de la recesión producida por factores de índole política. Las estimaciones oficiales ubicaban a Costa Rica con un crecimiento medio del 2.5%, luego del 1.9% de 2019; mientras El Salvador lo haría en 2.5%, ligeramente por encima del 2.4% del año anterior; Guatemala continuaría con su actividad económica alrededor de su valor potencial al reportar 3.6% de crecimiento, por encima del 3.5% de 2019; mientras Honduras recuperaría mucho de su crecimiento al alcanzar 3.5%, por encima del 2.7% del año anterior.

Se estimaba que los esfuerzos fiscales en Centroamérica

continuarían enfocándose en disminuir el ritmo de crecimiento de la deuda pública, ocasionada generalmente por problemas de ingresos, tanto por la incapacidad de los Estados de establecer regímenes progresivos y eficientes que graven en forma creciente —conforme lo establecen sus Constituciones Políticas— a aquellos con mayores ingresos, como por la existencia de administraciones tributarias débiles en el control del incumplimiento tributario, la defraudación y el contrabando, y por patrones legislativos que promueven el otorgamiento de tratamientos tributarios preferenciales a las élites económicas, así como la falta de regulación de los flujos ilícitos de capital.

Conforme la información derivada de los presupuestos aprobados

por los países de la región, la carga tributaria regional en 2020 alcanzaría 13.9% del PIB, siendo El Salvador el que reportaría el mayor nivel de ingresos con 18.2%, mientras que Panamá, en gran parte acostumbrado a depender del flujo de ingresos del Canal de Panamá, reportaba una nueva contracción tributaria hasta alcanzar solo 7.7% del PIB.

No obstante, lo anterior, dado a que en Costa Rica todavía no se ha percibido parte de los efectos de la reforma tributaria de 2018, y aun cuando ya no se obtendrán los ingresos extraordinarios de la amnistía tributaria del año previo, se estimaba que la recaudación real oscilaría entre 13.4 y 13.5% del PIB, por encima del 13.3% considerado en el presupuesto. El valor contenido en el presupuesto de ingresos de Guatemala, que es

Centroamérica: proyección del crecimiento real de la economía para 2020. Previo al Covid-19

Fuente: Icefi a partir de fuentes oficiales

6.0

5.0

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0


2.5 2.5

3.6 3.5

0.5

5.2


35

III.

el mismo del año anterior, debido a que el Congreso de la República no aprobó el propuesto para 2020, contemplaba un nivel recaudatorio del 10.4% del PIB, el cual se estima que sería superado con facilidad, por lo que la carga tributaria se ubicaría en torno a 10.5% o 10.6%. Por ello, se estimaba que el valor real de la carga tributaria regional se ubicaría en 2020 en alrededor del 14.0% del PIB, todavía muy por debajo de las prácticas internacionales, que ubican el valor medio de los ingresos del Gobierno General en 30.7% (FMI, octubre 2019).

Por su parte, el gasto promedio de los Gobiernos Centrales de la región se ubicaría en 18.5% del PIB, por debajo del 18.7% de 2019. El gasto medio de Centroamérica se ubica muy por debajo del gasto promedio de los Gobierno Generales del mundo, conforme la información del FMI que estimó que dicha variable ascendió a 33.0% del PIB para 2019, por lo que se explica fácilmente la incapacidad de muchos de los Estados de la región para responder a las necesidades de los habitantes en el corto plazo.

El recorte en el gasto público, especialmente en El Salvador, Honduras y Panamá, vinculado al intento de controlar el nivel de deficiencias presupuestarias, produjo una estimación del déficit fiscal promedio regional del orden del 2.9% del PIB. Destaca el continuo desfinanciamiento de Costa Rica que presenta un déficit del 7.9% del PIB, imposible de atender con los ingresos propios del Estado. En contraste, es importante recordar que el déficit fiscal moderado, que se observa en algunos países como Guatemala, aun cuando tiene cierto sentido para tratar de garantizar la sostenibilidad la deuda, no tiene sentido si produce la desatención de las necesidades de la población.

Como resultado de los déficits fiscales planteados por cada país en su presupuesto, el nivel de la deuda pública media para la región se ubicaría en torno al 49.1% del PIB al final de 2020, destacando los casos de El Salvador con cerca del 71.3% del PIB (SPNF) y Costa Rica con 63.3% del PIB, mientras que, en el otro extremo, Guatemala

registraría un saldo esperado del 25.6% del PIB.

3.1 Covid-19: impactos esperados en la actividad económica y en la sociedadEl Fondo Monetario Internacional, con fecha 14 de abril de 2020, publicó sus estimaciones de crecimiento global, por regiones y países. En su informe, el FMI estima que, como consecuencia del impacto del Covid-19, el mundo decrecerá en 3.3%, advirtiendo que esta es la peor recesión desde la Gran Depresión de los años treinta del siglo pasado. Asimismo, advirtió que es muy alta la incertidumbre q u e p e r m a n e c e s o b r e l a recuperación económica. En el caso de Centroamérica, tanto el informe del FMI como el del Banco Mundial —publicado el 12 de abril— revelan que las economías de los países del istmo podrían decrecer entre 3.0 y 3.5%, respectivamente.

Según el FMI, Costa Rica tendrá un decrecimiento económico del 3.3% en 2020, mientras El Salvador lo hará en 5.4%, Guatemala en 2.0%,

Variables macrofiscales Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Carga tributaria 13.4% 18.2% 10.5% 16.8% 17.2% 7.7%

Gasto público 22.1% 22.1% 13.8% 18.4% 18.9% 15.5%

Déficit fiscal -7.9% -1.9% -2.6% -2.0% 0.0% -3.1%

Deuda pública 63.3% 71.3% 25.6% 49.4% 38.0% 46.8%

Centroamérica: proyección de las variables macrofiscales para 2020, previo al Covid-19. En términos del PIB

Fuente: Icefi con datos oficiales.


36

Honduras en 2.4%, Nicaragua en 6.0% y Panamá en 2.0%.

Au n c u a n d o r e s u l t a m u y complicado en el momento actual estimar con relativa precisión cual será el efecto final de la emergencia sanitaria sobre la actividad económica y sobre el bienestar de las personas, también es cierto que ya existen ciertos efectos tangibles, especialmente los derivados del cierre de fronteras, las restricciones a la movilidad social y la crisis en los países más avanzados del mundo, que han impactado la generación de empleo, el nivel de producción y de ventas, y por ende del bienestar social.

También se conoce que dichos efectos están interrelacionados, no se pueden considerar en forma aislada, y es prematuro tratar de establecer el efecto total, aunque muchos entes y centros, utilizando modelos de impulso-reacción, autorregresivos o de regresión múltiple, han intentado calcular a partir de variaciones en ciertas variables, el efecto total. Dichos modelos, a los que no se les debe restar validez, son parciales y no contemplan el complejo conjunto de vinculaciones intersectoriales y sobre todo no incluyen el impacto sobre el bienestar social, cuyos resultados son mucho más difíciles de cuantificar.

Por su parte, el Icefi planteó algunas simulaciones a partir de modelos de equilibrio parcial, en donde se busca establecer el impacto que podrían tener algunos de estos fenómenos, estimando los efectos máximos, que, aunque no contemplan la

interrelación, pueden ser de utilidad para formar una idea de los desafíos que le esperan a los Estados centroamericanos.

Los impactos planteados son:

a. Caída de un tercio de los ingresos anuales por turismo

b. Reducción del 20% del flujo de remesas familiares y del consumo vinculado

c. Contracción del 20% de las exportaciones hacia el resto del mundo

d. Reducción del equivalente a un mes de actividad económica, como consecuencia del cierre de empresas.

a. Caída de un tercio de los ingresos anuales por turismo

Con fecha 27 de marzo de 2020, la Organización Mundial de Turismo (OMT) publicó su última evaluación del impacto esperado de la pandemia del COVID -19 sobre el turismo internacional, seriamente afectado por el cierre de fronteras y por la política de distanciamiento social implementada por la mayor parte de las naciones del mundo.

Para el efecto, la OMT tomó en consideración que nunca los países habrían introducido restricciones para el turismo como en el período actual, y estimó que la llegada de turistas internacionales se reducirá entre un 20.0 y 30.0% en 2020, respecto de las observadas en

2019; lo que se traduciría en un declive de entre USD300.0 y USD450.0 millardos, lo que sería equivalente a perder entre cinco y siete años de crecimiento en

el sector.

Po r e l l o, e l e s c e n a r i o planteado por Icefi parte de la consideración que se producirá una caída de un tercio en el turismo a la región con respecto a lo observado en 2019, afectando en mayor dimensión a algunos países como Panamá, Costa Rica y Guatemala, por su mayor volumen de turistas.

b. Reducción del 20.0% del flujo de remesas familiares y del consumo vinculado

Los cuatro países del norte de la región centroamericana, producto de su incapacidad de producir mejores condiciones de vida para su población, han visto sistemáticamente, desde hace muchos años, una migración permanente de sus habitantes hacia el resto del mundo, en particular hacia Estados Unidos de América, en la búsqueda de mejores condiciones de vida. Para El Salvador, las remesas representaron el 21.2% de su PIB en 2019; mientras que para Honduras la cifra alcanzó 21.8% del PIB; para Guatemala, conforme datos oficiales equivalían al 13.8% del PIB, y para Nicaragua, alrededor del 14.2% del PIB. Dichos datos confirman la importancia de las remesas, tanto como un importantísimo flujo de recursos para alimentar el equilibrio de


37

III.

la balanza en cuenta corriente de todos estos países, como para financiar el consumo de las familias de los migrantes que trabajan en el resto del mundo. Para Costa Rica y Panamá, aunque también existen ingresos por estas fuentes, los mismos no se consideran de importancia.

Como consecuencia de la fuerte contracción económica que experimentarán Estados Unidos y Europa, que se han convertido en la residencia habitual de los migrantes centroamericanos, se estima que el flujo de remesas se contraerá en 2020, poniendo no solo en riesgo la estabilidad monetaria y financiera del país, sino por encima de ello, colocando en fuerte riesgo el bienestar y la sostenibilidad a l i m e n t a r i a d e m u c h o s habitantes de la región.

Conforme un análisis de la firma Investmaster del 20 de marzo de 2020, y especialmente para el caso de Guatemala, se estima que la caída de las remesas familiares será de alrededor de 1.0% en el primer trimestre, 30.0% en el segundo, 25.0% en el tercer trimestre y 23.0% en el cuarto trimestre. Como consecuencia, el escenario propuesto por Icefi plantea una contracción del 20.0% de las remesas familiares para los países de la región, lo que implicará colocar en serio peligro de hambre a muchos centroamericanos.

c. Contracción del 20.0% de las exportaciones hacia el resto del mundo

De acuerdo con un estudio de la consultora Capital Economics, publicado el 26 de marzo de 2020, las exportaciones mundiales caerán 20.0% en 2020 frente al año anterior. Por su parte, el CPB Netherlands Bureau mostró que después de un aumento del 0.4% en diciembre, los volúmenes del comercio mundial se contrajeron un 1.2% en enero; mientras que, en términos interanuales de tres meses, los volúmenes comerciales se contrajeron un 0.8 por ciento.

Es importante comentar que en 2009 el PIB mundial se contrajo un 0.6%, mientras que los volúmenes comerciales se desplomaron en casi un 13%. En 2020, Capital Economics estima una contracción mucho mayor para la economía global, en poco más del 2.5%. Eso sugiere que los volúmenes de comercio disminuirán incluso en cerca del 25.0% este año

E n C e n t r o a m é r i c a , l a contracción de las exportaciones será producida principalmente por la recesión que se avecina en los principales socios comerciales, por ello, el escenario que plantea Icefi gira en torno a una contracción del 20.0% de las exportaciones.

d. Reducción del equivalente a un mes de actividad económica, como consecuencia del cierre de empresas para prevenir y disminuir la velocidad de contagio

Este aspecto está fuertemente relacionado con las medidas

tomadas por los Gobiernos de la región, con el propósito d e a l c a n z a r u n m a y o r distanciamiento social; de esa forma, los toques de queda, la limitación del transporte, el cierre de comercios y empresas considerados no esenciales, entre otros, tendrá un impacto muy significativo sobre el Producto Interno Bruto del país. Por ello, el escenario planteado por Icefi sugiere la pérdida del equivalente a un mes de actividad económica, el que incluso puede considerarse muy limitado.

Los primeros tres escenarios revelan los riegos de contagio directo de las economías centroamericanas por efecto de la situación económica internacional. En ese sentido, el país que tiene un menor porcentaje de actividad económica en riesgo es Costa Rica, siendo esto en alrededor del 22.7% del total de su PIB, producto principalmente del hecho que el consumo derivado de las remesas, apenas representa el 0.8% del PIB. Sin embargo, sí se espera un efecto significativo por la reducción de las exportaciones y del turismo. Lo interesante de Costa Rica es que producto de la fortaleza de su mercado interno (menor pobreza y una red madura de protección social), acciones para mantener el ingreso de los hogares pueden ser ejecutadas rápidamente y ayudar a evitar una caída de la actividad económica más pronunciada.

En sentido completamente contrario a Costa Rica, el país que observa un mayor riesgo en el crecimiento de su PIB es


38

Honduras, tanto por la importancia de las remesas que implicarían un impacto directo sobre el 19.8% del consumo del país, como por el efecto de las exportaciones que representan 34.3% de la producción nacional hondureña y que está íntimamente ligado al hecho que Honduras es una economía dirigida hacia afuera, con poca fortaleza de producción interna.

La información muestra que el país que tiene un PIB en riesgo mayor como consecuencia de la contracción del turismo es Panamá, cuyo país depende en el 10.4% del turismo, siguiéndole Honduras con el 6.0% del PIB y El Salvador con 4.9%.

A partir de los impactos planteados en forma aislada, se puede estimar, utilizando las matrices de insumo producto de cada país, el efecto que tendría sobre el PIB cada una de las situaciones planteadas, siguiendo el escenario base de

crecimiento económico que cada país definió previo al aparecimiento del Covid-19.

Así, para Centroamérica como región, el impacto mayor, lo ocasionaría la reducción de un mes de actividad económica, lo que provocaría que el crecimiento promedio regional pasara del 3.0% esperado al inicio de 2020, hasta una recesión equivalente al 4.0%. De esa manera, y dada la importancia del turismo en la mayoría de los países centroamericanos, la caída de un tercio de los ingresos por turismo, con respecto a los obtenidos en 2019, produciría que la región, en lugar de crecer en promedio 3.0% (escenario base) registrara un crecimiento económico de solo 0.8%, es decir que la región perdería hasta 2.2%, por la contracción del turismo.

Por otra parte, la reducción de las remesas produciría que el crecimiento regional cayera al

1.4%, afectando en mayor medida a El Salvador, Nicaragua, Honduras y Guatemala. Finalmente, el escenario que mide el impacto de la caída de las exportaciones en un 20.0% produciría una pérdida del 4.8% en la producción de la región, provocando una contracción de la economía regional de -1.8%.

Los escenarios planteados producirán indiscutiblemente una pérdida de plazas de empleo, tanto en el sector formal como informal, variable íntimamente relacionada con el bienestar de la población, pero también con la reproducción de la capacidad productiva de las empresas en el mediano y en el largo plazo.

En efecto, conforme los escenarios planteados, la situación más delicada para la región en términos de pérdidas de empleo, correspondería a la caída de la producción tras un mes de paro en la actividad económica, debido a que

Centroamérica: porcentaje de la producción del país en riesgo por la reducción de actividades concretas

Fuente: Icefi con base a datos oficiales

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0Costa Rica

22.7

37.9 38.8

46.4

31.2

60.1

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

17.2

14.2 20.035.6

16.6

34.3

18.8 14.00.4

13.3

19.8

4.9 4.510.4

1.26.0

0.84.7


39

III.

implicaría la disminución de hasta 1.9 millones de empleos, siendo los países más afectados Nicaragua y Guatemala con 585,000 y 555,000 empleados respectivamente. Por su parte, la disminución de las exportaciones del 20.0% podría producir la pérdida de hasta 1.2 millones de empleos, nuevamente siendo Guatemala y Nicaragua

los países más afectados, con 376,000 y 359,000 empleados, respectivamente.

La pérdida de empleos que supondría la reducción de los ingresos por turismo se estima del orden de los 367,000 trabajos, siendo Nicaragua y Honduras los países con mayor impacto,

con 103,000 y 84,000 empleados perdidos. Finalmente, la caída del 20.0% de las remesas familiares tendría como consecuencia la disminución de hasta 452,000 trabajos, siendo Nicaragua y Guatemala los más afectados con 233.000 y 96,500 empleos perdidos, respectivamente.

País / Región

Escenario base de

crecimiento económico

Escenario 1 Crecimiento del PIB, posterior a la caída de un

tercio (33.3%) de los ingresos por

turismo

Escenario 2 Crecimiento del

PIB, posterior a la caída del 20.0% en el flujo de remesas

familiares provenientes de Estados Unidos


PIB, posterior a la caída del monto

de exportaciones en un 20% con

respecto a lo exportado en 2019


PIB, posterior a la caída de un mes de paro de actividad económica (caída

de un mes de la demanda final)

Promedio Centroamérica 3.0 0.8 1.4 -1.8 -4.0

Costa Rica 2.5 0.3 0.4 -2.0 -1.6

El Salvador 2.5 -0.8 -0.4 -3.4 -6.4

Guatemala 3.6 3.1 2.2 -0.9 -4.7

Honduras 3.5 1.8 2.0 -2.7 -4.8

Nicaragua 0.5 -1.3 -1.0 -1.0 -3.2

Panamá 5.2 1.6 5.1 -0.9 -3.3

Centroamérica: efecto sobre el PIB por la reducción de actividades económicas concretas. Análisis aislado.

Fuente: Icefi a partir de las matrices de insumo producto de cada país.

País / Región

Escenario 1 Pérdidas de empleos producto

de la caída de un tercio (33.3%) de los ingresos por turismo

Escenario 2 Pérdidas de empleos producto

de la caída del 20.0% en el flujo de remesas familiares

provenientes de Estados Unidos

Escenario 3 Pérdidas de empleos producto de la caída del monto de exportaciones en un 20% con respecto a lo

exportado en 2019

Escenario 4 Pérdida de empleos producto

de la caída de un mes de paro de actividad económica (caída de un mes de la demanda

final)

Promedio Centroamérica -367,314 -452,148 -1,166,691 -1,869,964

Costa Rica -31,026 -3,583 -63,912 -145,497

El Salvador -74,578 -71,377 -133,124 -216,165

Guatemala -36,043 -96,535 -376,160 -555,060

Honduras -84,025 -46,599 -194,079 -261,328

Nicaragua -103,065 -233,206 -359,011 -585,879

Panamá -38,576 -849 -40,405 -106,035

Centroamérica: pérdidas de empleos conforme los impactos esperados. Datos en número de empleos. Análisis aislado

Fuente: Icefi con base a las matrices de insumo producto de cada país.


40

La medición de los efectos anteriormente mencionados representa apenas el primer paso para tratar de establecer el impacto total de la crisis, pues falta todavía medir como estos impactos afectarán el bienestar social y el desarrollo económico, especialmente en algunos aspectos como:

a. La desigualdad social en el acceso al sistema de salud, a la protección y asistencia social y a las medidas de apoyo a las mipymes y otras empresas: en este aspecto, debe recordarse que la región es una de las más desiguales, medido este fenómeno por el coeficiente de Gini, lo que se transmite tanto en el acceso a los diferentes sistemas de protección social, como a la inversión y al emprendedurismo.

b. La pérdida de vidas como resultado del acceso diferenciado a la atención sanitaria.

c. El incremento de la pobreza y la pobreza extrema: sobre este particular debe recordarse que en la región 22.5 millones de personas viven en condiciones de pobreza, es decir, el 45.0% del total de centroamericanos. Además, de los habitantes en condiciones de pobreza, 18.4 millones vienen en Guatemala, El Salvador y Honduras. Sobre esto, es importante destacar que la reducción del flujo de remesas y las pérdidas de empleo, empujarán a un número creciente de personas a la pobreza, debiéndose evaluar con mayor profundidad los efectos esperados.

d. La quiebra de las empresas producto de un modelo

e c o n ó m i c o e x h a u s t o caracterizado por una baja transformación productiva, poca creación de valor e incapacidad de absorber a toda la población en edad de trabajar.

e. Pérdida de capacidad de producción para el consumo interno y externo, como resultado de menor demanda interna, quiebras de empresas e imposición internacional de nuevas reglas para la exportación que no sea

posible cumplir.

f. Ingobernabilidad democrática.

Los impactos finales dependerán, por supuesto, de la prontitud de la implementación de las políticas públicas que los Estados pongan en marcha para atender la crisis y de la efectividad de estas, por lo que habrá que darles un seguimiento muy cercano a los resultados en el corto y mediano plazo.

3.2 Estimaciones fiscales de la situación en Centroamérica, posteriores al Covid-19Debido a la diversidad de escenarios potenciales para el crecimiento económico del país y ante las disposiciones que actualmente están adoptando los Estados de la región, las estimaciones fiscales aún son inciertas. Sin embargo, a partir de las medidas ya aprobadas, especialmente aquellas que tienen impacto fiscal directo, se pueden construir algunos escenarios que, en su espectro, abarcan desde las primeras revisiones planteadas por las autoridades monetarias de cada país, hasta las estimaciones

del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional emitidas en abril de 2020.

Para simplificar la comprensión de la situación fiscal esperada, el Icefi plantea cuatro escenarios:

a. Escenario 1 (más optimista): p é r d i d a d e l 5 0.0 % d e l crecimiento del PIB real e s p e r a d o, c o n f o r m e l a s estimaciones oficiales originales, así como una disminución del 2.0% en la productividad t r i b u t a r i a d e r i v a d a d e l aumento de la evasión; así como por el otorgamiento de exenciones y moratorias tributarias que exceden al período fiscal -para el efecto, se estima que las moratorias que concluyen dentro del mismo año calendario, no tiene efecto fiscal-; la disminución de los precios internacionales de los combustibles y la inelasticidad del consumo por las disposiciones de distanciamiento social, emitidas por el Estado. Es importante comentar que el escenario de Nicaragua es diferente, debido a que dicho país viene de una recesión, por lo que se asume el mismo nivel de productividad tributaria inicial

b. Escenario 2 (intermedio optimista): crecimiento del 0.0% en el PIB, y pérdida del 4.0% en la productividad tributaria

c. Escenario 3 (intermedio pesimista): decrecimiento del 2.0% del PIB y pérdida del 6.0% en la productividad tributaria

d. Escenario 4 (más pesimista): decrecimiento del 4.0% del


41

III.

PIB y pérdida del 8.0% en la productividad tributaria

Los escenarios se alimentan, además, de las medidas que impactan el gasto fiscal de los países de la región y que han sido anunciadas en los últimos días por los Gobiernos correspondientes, especialmente de aquellas dirigidas tanto a la creación de transferencias directas a las personas más necesitadas del país, como para el apoyo a las empresas. Conforme lo descrito en la tabla: Centroamérica: acciones adoptadas por los Gobiernos para paliar los efectos del Covid-19, a la fecha El Salvador ha anunciado y aprobado ampliaciones del gasto equivalentes al 9.4% del PIB, mientras que Guatemala procedió a aprobar

ampliaciones presupuestarias por 3.7% del PIB, Honduras por 10.0% del PIB y Panamá con un plan de gastos en torno al 6.6% del PIB. Estas ampliaciones presupuestarias corresponden a techos autorizados, y no necesariamente implican el gasto total a ejecutar. En algunos casos pueden constituir solo autorizaciones primarias, como en El Salvador en donde su presidente Nayib Bukele ha anunciado la posibilidad de ampliar el gasto público ya anunciado, para apoyar a diversos sectores empresariales y laborales que han visto reducida su actividad económica por el distanciamiento social, por lo que queda abierta la posibilidad de mayores montos aprobados en el futuro inmediato.

Para el efecto de la construcción de los escenarios fiscales primarios que contiene este informe especial, se asume que todas las ampliaciones presupuestarias se transformarán en gasto efectivamente ejecutado a lo largo de 2020 y que ya no existirán más ampliaciones presupuestarias.

Es importante comentar que, a la fecha de edición de este informe especial, el gobierno de Costa Rica ha presentado para su aprobación, algunas medidas con impacto fiscal para atender la crisis, las cuales aún no han logrado la aprobación definitiva en la Asamblea Legislativa; por su parte, en Nicaragua este tema ni siquiera forma parte de la agenda que manejan las autoridades y no

Centroamérica: acciones adoptadas por los Gobiernos para paliar los efectos del Covid-19

Acciones adoptadas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panamá

Moratorias en el pago de impuestos

Moratoria del pago de impuestos período abril-junio; moratoria al impuesto de pasajes aéreos

Extensión del período de pago del ISR y posibilidad de cancelar en 8 cuotas; suspensión de la contribución al turismo (5%) por tres meses; exención de impuestos para las donaciones; exención de DAI e IVA para las adquisiciones de maíz blanco, frijol y arroz

Moratoria en pago de impuestos en general; disminución de los pagos a cuenta en 25%; descuento del 8.5% del ISR a los pequeños y medianos. Deducción adicional del 10% a los empleadores que mantengan a sus trabajadores. Cese de las cotizaciones al IHSS

Ampliación a la amnistía tributaria hasta Junio; plazo de 120 días para el pago de tributos durante el período; exención de un año mas del ISR a la pequeña y mediana empresa.

Moratoria en el pago de servicios públicos

Período de gracia de 3 meses para el pago de energía eléctrica, agua, telefonía y televisión por cable; la deuda puede diferirse en dos años. Congelación de pago de los alquileres por tres meses; diluidos en 12 meses

Aprobación de ley para moratoria de agua, luz, teléfonos e Internet

Suspensión del pago para las obligaciones de telefonía, internet y energía eléctrica


42

Fuente: Icefi a partir de datos oficialesNota: la información corresponde a decisiones negociadas y aprobadas por los Gobiernos de cada país, y que tienen los procedimientos legales establecidos cumplidos. De allí que la misma puede cambiar significativamente en los próximos días.

Acciones adoptadas

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panamá

Moratoria en el pago de créditos

Período de gracia de 3 meses para el pago de créditos en diferentes tipos y deudas con casas

Moratoria de los bancos del pago de los créditos hasta por tres meses; el saldo se traslada al final del préstamo

Tres meses de gracia para los deudores; el saldo se traslada al final del préstamo

La Caja de Ahorros anuncia un aplazamiento de pagos a los créditos por 90 días

Autorización de líneas de crédito extraordinarias en bancos públicos o privados

"Líneas de crédito para las empresas afectadas. Los préstamos están destinados al pago de planillas, de servicios básicos, de transporte de mercadería o de aduana, pago de cuentas por pagar o por cobrar y gastos para la operatividad de la empresa"

Líneas de crédito para pequeñas y medianas empresas; créditos para empresas en general incluyendo aquellas de propiedad de políticos

Ampliación de líneas de crédito para bancos, cooperativas, cajas rurales y financieras; así como para la construcción de vivienda. Créditos para emprendedores

Aumento en el gasto público

Gestión de USD2,000.0 para el fondo de emergencia; entrega de USD300 para atender 1.5 millones de hogares, total USD450.0 millones por un mes

Tres ampliaciones presupuestarias que mezclan aspectos administrativos y de apoyo para la atención del Covid-19. Las tres ampliaciones suman Q.19.800.0 millones

Obtención de crédito por USD143 millones con el FMI; ampliación presupuestaria de USD2,000 millones. La Sefin publicó que los gastos para la emergencia son L3,804 millones

B/.5,800 millones para enfrentar el impacto; de ellos USD 2,500 millones en bonos para cubrir el efecto de las moratorias de impuestos y la baja recaudación tributaria

Medidas relacionadas con el control fiscal

Levantamiento de la regla fiscal

Suspensión de la Ley de Responsabilidad Fiscal

La deuda no debe sobrepasar el 55% del PIB

Otras

Cobertura del ISSS para cubertura por incapacidad o cuarentena; fijación de precios máximos de la canasta básica

"Control de precios de la canasta básica Reducción de la tasa básica de política en 0.5%"

Reducción de la tasa básica de política hasta 4.5% y de otras disponibilidades financieras

existe claridad sobre si existirá algún cambio en la política fiscal de este país en el corto plazo.

Atendiendo a los supuestos indicados previamente, se observa que el gasto público de Costa Rica, hasta la fecha se plantea con un techo del 22.1% del PIB, sin embargo, como producto del decrecimiento de la actividad

económica y la pérdida de productividad tributaria, la carga tributaria se desplomaría desde el 13.4% estimado originalmente, hasta el 12.4% que se obtendría derivado de la contracción el PIB del 4.0% y la pérdida de la productividad tributaria, asociada con las moratorias de impuestos, exenciones y fortalecimiento del sector informal derivado del

empobrecimiento relativo de la población. El nivel de déficit fiscal de Costa Rica, solo como consecuencia de la caída de la carga tributaria y atendiendo a la rigidez estructural del gasto de esta nación centroamericana, podría crecer desde el 7.9% planteado en el presupuesto para 2020, hasta un 8.9% del PIB.


43

III.

Costa Rica: estimaciones de impacto en las finanzas públicas, a partir de los escenarios planteados

El Salvador: estimaciones de impacto en las finanzas públicas, a partir de los escenarios planteados



Por su parte, atendiendo a la ampliación presupuestaria que le fue aprobada recientemente por el organismo legislativo al Gobierno de El Salvador, el gasto público de El Salvador que originalmente se planteó en 22.1% del PIB, podría alcanzar hasta el 31.5% del PIB en 2020; este incremento, podría estar acompañado de la disminución de la carga tributaria desde el 18.2% (escenario base) hasta el

16.5% que podría esperarse como producto de la contracción de la economía en 4.0% y la pérdida de productividad tributaria derivada de las moratorias de impuestos y exenciones, entre otras, pero sobre todo por el continuado crecimiento de un significativo sector informal en el país. Para tratar de compensar las limitaciones de ingresos, el gobierno podría producir una elevación del déficit fiscal, desde el

1.9% originalmente planteado hasta un 13.1% del PIB, si se ejecutan todos los recursos autorizados en las ampliaciones.

Para efectos de la construcción de los escenarios de El Salvador, se mantuvo constante el nivel del gasto esperado, debido a la práctica de este país centroamericano de utilizar como medio de financiamiento la emisión de

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Escenario base(enero 2020)

22.118.2 17.4 17.1 16.9 16.5

31.5 31.5 31.5 31.5

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-12.2 -12.4 -12.7 -13.1

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22.1 22.1 22.1 22.1 22.1

13.4 13.2 12.9 12.6 12.4

-7.9 -8.1 -8.4 -8.7 -8.9


44

Letes o Cetes, que de todas formas llevarán a un aumento del déficit fiscal, ya sea en el presente o en el futuro cercano.

En Guatemala, a petición del gobierno, el Congreso de la República ha procedido a aprobar ampliaciones presupuestarias por el orden del 3.7% del PIB, lo que impulsaría a que el déficit fiscal originalmente previsto del 2.6%, se transformara en 6.3% del PIB aproximadamente. Ahora bien, la legislación presupuestaria de

Guatemala impide que caídas de la carga tributaria se transformen en déficit fiscal. Por el contrario, estas deben ser compensadas con una reducción del gasto. Es por esto por lo que, el nivel del gasto de Guatemala ha disminuido en los últimos años ante la continuada incapacidad de la administración tributaria para mejorar la percepción de impuestos.

Por ello, la construcción de escenarios compensa la disminución de la carga tributaria,

con la reducción del gasto, por lo que menos eficiencia en la recaudación, no se transformaría en una elevación del déficit fiscal. Así, el déficit fiscal máximo de Guatemala se estima que se mantendrá en alrededor del 6.3% del PIB, mientras que la carga tributaria se reduciría en los escenarios propuestos, desde el 10.5% del PIB originalmente previsto, hasta el 9.8% que se obtendría con un crecimiento negativo del PIB del 4.0% y una disminución de la productividad

Guatemala: estimaciones de impacto en las finanzas públicas, a partir de los escenarios planteados

Honduras: estimaciones de impacto en las finanzas públicas, a partir de los escenarios planteados

Fuente: Icefi con datos oficiales

Fuente: Icefi con datos oficiales

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-2.6-6.3 -6.3-6.3 -6.3

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18.4

27.8 27.5 27.3 27.1

16.8 16.2 15.9 15.7 15.5

-2.0

-12.6 -12.6 -12.6 -12.6


45

III.

tributaria en el 8.0%; por ende, para mantener el déficit fiscal, el gasto previsto oscilaría entre el 17.3%, actualmente autorizado por el Congreso de la República, hasta el 16.8% producto de la disminución de la carga tributaria.

Para el caso de Honduras, se han mantenido los mismos supuestos que para Guatemala, es decir, que la pérdida de competitividad en el ámbito tributario se compensa con disminución del gasto para mantener el déficit fiscal autorizado como constante.

Conforme las autorizaciones p r e s u p u e s t a r i a s r e c i e n t e s obtenidas por el Gobierno de Honduras, el déficit fiscal de 2020 pasaría del 2.0% esperado a inicios de año hasta 12.6% del PIB. Por su parte y atendiendo a la reducción del ritmo de la actividad económica y la pérdida de productividad del sistema tributario, la carga tributaria se reduciría del 16.8% previsto en el presupuesto de ingresos, hasta

15.5% del PIB ante una contracción económica del 4.0% y una pérdida de productividad del 8.0% en el sistema tributario nacional. Complementariamente, para mantener el nivel de déficit fiscal constante, el gasto total que se incrementó hasta el 27.8% del PIB como resultado de las ampliaciones presupuestarias, se reduciría hasta 27.1% del PIB, a fin de mantener constante el déficit fiscal.

Por su parte, Nicaragua que es el único país que hasta la fecha no ha anunciado ninguna medida para tratar de paliar los efectos del Covid-19, mantendría constante el nivel de gasto público. Sin embargo, el déficit fiscal sí se incrementaría como resultado de una disminución de la carga tributaria derivada tanto de una contracción económica, como de la disminución de la productividad asociada. De esa forma, el escenario fiscal de Nicaragua plantea cargas tributarias que oscilan entre el 17.2% planteado en el presupuesto, hasta el 15.5% del PIB, si se presenta

una contracción económica del 4.0% del PIB; como consecuencia, el déficit fiscal se incrementaría del 0.0% planteado en el presupuesto 2020, al 1.5% del PIB en el escenario con el impacto económico más severo.

Finalmente, el Gobierno de Panamá, que cuenta con mayoría en el organismo Legislativo, logró recientemente una ampliación presupuestaria cercana al 6.6% del PIB, por lo que el gasto público presentará un aumento significativo al pasar del 15.5% del PIB planteado originalmente en el presupuesto, hasta el 22.1% del PIB. En sentido contrario, en los escenarios estimados por el Icefi, la carga tributaria que ya reporta una trayectoria decreciente agudizaría su caída desde el 7.7% del PIB planteado en el presupuesto, hasta 6.5% del PIB en un escenario con 4.0% de decrecimiento del PIB y una disminución de la productividad tributaria del 8.0% resultado del otorgamiento de moratorias tributarias, exenciones y

Nicaragua: estimaciones de impacto en las finanzas públicas, a partir de los escenarios planteados


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46

descuentos en el pago de impuestos. Como consecuencia, el nivel del déficit fiscal pasaría del 3.1% del PIB planteado originalmente hasta el 10.9% del PIB, que se registraría en el escenario con los resultados más negativos.

Sobre este caso, es importante comentar que la estimación no contempla la variación sobre los resultados fiscales que podrían resultar de las fluctuaciones en los ingresos del canal de Panamá, ante la disminución esperada del comercio internacional.

Las medidas actuales evidencian que los Estados centroamericanos, sin contar Nicaragua, como una excepción rara en su trayectoria, durante 2020 están privilegiando la suficiencia fiscal, en contra de la sostenibilidad de la deuda, sin embargo, los resultados fiscales que se obtendrán en el presente año pondrán en riesgo los resultados de los años siguientes, sobre todo en el pago del servicio de la deuda. Por

ello, aun cuando en el corto plazo lo más importante es atender las necesidades de las personas, es indispensable iniciar la discusión en torno a las medidas que deberán adoptarse en los próximos cinco años para atender el servicio de la deuda sin dificultades ni asfixiando el gasto público.

Los escenarios planteados sugieren que la deuda pública del Gobierno Central de los países de la región se incrementaría desde el 49.1% del PIB planteado a partir de los resultados contenidos en los presupuesto de ingresos y gastos centroamericanos vigentes al inicio de 2020, hasta un escenario máximo del 59.7% del PIB, si la economía de la región se contrae en promedio en 4.0%, y si se ejecutan en su totalidad las ampliaciones presupuestarias y las cargas tributarias se reducen como producto de la caída de la actividad económica y de la disminución de la productividad en el cobro de impuestos.

Si se cumplen los escenarios propuestos por el Icefi, solo Guatemala, en el peor de los escenarios, se mantendría por debajo del límite sugerido por las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), para la relación deuda del Gobierno Central como porcentaje del PIB, con cerca del 33.3% del PIB. En el sentido contrario la situación en El Salvador, Costa Rica, Honduras y Panamá, cuyos saldos de deuda pública podrían crecer hasta el 87.1%, 73.2%, 61.7% y 60.7% del PIB, respectivamente, tendrían que realizar un esfuerzo significativo de mediano y largo plazo para recuperar los estándares recomendados por las IFIs.

Complementariamente, la atención al servicio de la deuda, también se observa complicada para los siguientes períodos debido a que los niveles de recaudación regional son muy bajos. Conforme las IFIs, el nivel de deuda respecto de los

Panamá: estimaciones de impacto en las finanzas públicas, a partir de los escenarios planteados


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22.1 22.1 22.1

-10.0 -10.3 -10.6 -10.9

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-3.1


47

III.

Centroamérica: comportamiento de la relación esperada de la deuda pública del Gobierno Central en 2020, con los ingresos tributarios


ingresos tributarios no debiera sobrepasar 2.5 veces de estos (250.0%), sin embargo, a la fecha dichos estándares, con la excepción de Guatemala y Nicaragua han sido sobrepasados. Las estimaciones fiscales preliminares, si se validan los niveles de gasto derivados de la atención a la pandemia del

Covid-19, establecen que la deuda de Centroamérica pasaría del 371.8% de los ingresos tributarios previstos inicialmente en 2020, a un máximo de 510.1% si se cumple el peor de los escenarios, siendo los países con más vulnerabilidad: Panamá que alcanzaría una deuda del 930.0% de los ingresos

tributarios —aunque Panamá dispone de ingresos derivados del canal—, y Costa Rica con el 590.0% de los ingresos tributarios disponibles, lo que hace pensar que estos países necesitarían un fuerte ajuste tributario en el mediano plazo, para reducir la vulnerabilidad fiscal a los saldos de la deuda.

Centroamérica: comportamiento esperado de la deuda pública del Gobierno Central en 2020, a partir de los escenarios planteados. Como porcentaje del PIB


100908070605040302010

0Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

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Escenario 4Escenario 3Escenario 2Escenario 1Escenario base(enero 2020)

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7

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7

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56.4

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0 36

.7

38.

1

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0 46.8

53

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56.

1

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4

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710.0

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5.8%

Escenario 4Escenario 3Escenario 2Escenario 1Escenario base(enero 2020)

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3.

1

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2.2

2.2

2

.3

2

.5

2

.7

6.1

7.2

7.9

8.6

9.3


48

3.3 Recomendaciones para el corto, mediano y largo plazo

La crisis derivada del Covid-19 pondrá a prueba la capacidad de los Estados de la región para atender las demandas sanitarias de la población, pero también para tratar de garantizar la gobernabilidad en el corto plazo. Asimismo, también exigirá un esfuerzo importante para construir aparatos fiscales sostenibles y suficientes en el mediano y largo plazo, así como para avanzar hacia la atención a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que pueden implicar el acuerdo de desarrollo más concreto de los Estados para alcanzar mejores niveles de bienestar social, desarrollo y democracia.

La clave para la construcción del bienestar de la población, hoy más que nunca se encuentra en el desarrollo de mecanismos apropiados de política fiscal para la construcción de un contrato social que potencie el crecimiento económico sostenible, la construcción de la igualdad y la efectividad del Estado, en la búsqueda continua de fortalecer la democracia y alcanzar el desarrollo económico. Para ello, el Icefi recomienda avanzar, con la brevedad del caso, en el desarrollo de acciones de política fiscal encaminadas a:

3.3.1. Fortalecer el papel del Estado, garantizando efectivamente el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales de la

población: para ello, la política fiscal de los Estados debe propiciar los suficientes recursos para financiar los programas que se encarguen de:

a. Garantizar la equidad en el acceso a la salud, teniendo como objetivo lograr el menor número de fallecimientos derivados de la Pandemia del Covid-19 y, en el mediano y largo plazo, el fortalecimiento estructural del sistema de salud, a fin de estar preparados ante cualquier demanda sanitaria de la población.

b. Prohibir el corte de servicios básicos, tales como agua, energía eléctrica, teléfono e internet, y eliminar sus cobros cuando se asuman medidas de distanciamiento social

y cuarentena

c. Implementar un ingreso básico garantizado a toda la población en edad de trabajar, como mecanismo para contrarrestar en forma inmediata la carencia de ingresos por la imposibilidad de ejecutar sus actividades económicas normales.

d. Avanzar hacia la construcción de un sistema de protección social que tenga como objetivo universalizar el derecho al agua, al saneamiento ambiental, a la vivienda y la seguridad social.

e. Priorizar en el proceso de universalización del ingreso y los servicios, a los grupos tradicionalmente excluidos: población indígena y afrodescendiente, población que habita en las áreas rurales;

las mujeres; hogares con jefatura femenina, y especialmente hogares en condiciones de pobreza general y extrema.

f. Avanzar hacia el acceso universal y gratuito a la educación preprimaria, primaria y secundaria, y en el corto plazo establecer, con la premura necesaria, el desarrollo de modalidades no presenciales de educación que permitan el desarrollo de los niños y adolescentes de los países de

la región.

g. Garantizar el acceso universal y gratuito a la capacitación para el trabajo, especialmente de aquellos dirigidos a la producción de bienes y servicios para la industria dirigida al mercado interno.

3.3.2 Fortalecer el papel del Estado, ampliando el mercado interno como medida efectiva para reducir la dependencia internacional, aumentar el empleo y erradicar la pobreza. Para ello, debe avanzarse a la transformación efectiva de la actividad económica nacional, fortaleciendo la capacidad de consumo y la producción interna del país. Para el efecto, el Icefi recomienda la implementación en el corto y mediano plazo, de las siguientes medidas:

a. Garantizar un ingreso básico en efectivo, por lo menos a las personas en edad de trabajar, con el fin de elevar la demanda agregada en todo el territorio.

b. Permitir a las mipymes que puedan renegociar, en quince


49

III.

días, préstamos que tengan vigentes, con condiciones más blandas (tiempo de gracia, plazos y tasas)

c. Apoyar con la renegociación de préstamos y recapitalización de las empresas grandes, toda vez su existencia sea estratégica por la generación de empleos formales, por su nivel tecnológico o por su capacidad de adaptación a las nuevas condiciones económicas internacionales

d. Construir y poner en práctica una política económica regional que permita mayor integración y un mejor aprovechamiento de las competencias y capacidades productivas instaladas en cada país de Centroamérica

e. Diseñar y ejecutar un plan para lograr la soberanía alimentaria en el mediano plazo

f. Diseñar y ejecutar un plan para conseguir la infraestructura social y económica necesaria para un desarrollo sostenido

y sostenible

g. Crear un fondo con recursos públicos para la innovación, dirigido a la reducción de la brecha tecnológica en las diferentes unidades productivas de cada país, y de la región al tiempo en que se avanza hacia la sostenibilidad ambiental

h. Diseñar y ejecutar un programa de becas para la capacitación de la población en edad de trabajar, en todo el territorio y basado en estrategias de crecimiento sostenible y sostenido

i. Potenciar la capacidad productiva de las mipymes, a fin de que puedan sustituir paulatinamente la oferta extranjera de productos de consumo básico.

3.3.3 Avanzar en el cumplimiento de la Agenda ODS 2030: Mantener los esfuerzos para lograr el cumplimiento efectivo de los compromisos derivados de la Agenda ODS 2030, con el fin de garantizar efectivamente el bienestar social y el desarrollo.

3.3.4 Avanzar en acuerdo políticos amplios que promuevan responsabilidades mejor compartidas, entre ellas un pacto fiscal para el desarrollo y la consolidación democrática (período 2020-2030): La situación fiscal de los Estados centroamericanos sufrirá un profundo deterioro, como consecuencia de la implementación de las estrategias de los Estados para atender la emergencia sanitaria, por lo que para tratar de recuperar la sostenibilidad de la deuda y promover la suficiencia fiscal, el Icefi propone la discusión en cada país de un modelo de pacto fiscal que atienda las diferentes características para los Estados modernos de la región. El pacto fiscal debiera abarcar como mínimo:

a. Sobre los ingresos del Estado

i. Proponer una hoja de ruta para avanzar en la obtención de ingresos públicos, tributarios y de otra índole, suficientes y

sostenibles para financiar el gasto público

ii. Aprobar un impuesto extraordinario de solidaridad y responsabilidad social y empresarial (2021-2030) para financiar los gastos extraordinarios: para el efecto se propone aumentar un tramo al ISR de los trabajadores en relación de dependencia con ingreso mayor de USD50,000.0 y a las actividades lucrativas con ganancias superiores a los USD2,000,000.0; debiendo definir la tasa tributaria

más apropiada.

iii. Establecer planes concretos y efectivos para disminuir cada año, y de manera robusta, el nivel de evasión y elusión de impuestos, especialmente el IVA y el ISR, así como para avanzar en el combate a los flujos ilícitos de capital.

iv. Establecer planes concretos y efectivos para disminuir cada año, y de manera robusta, el contrabando y la defraudación aduanera

v. Evaluar a profundidad el gasto tributario actual, y eliminar aquellos privilegios fiscales que no sean efectivos (atracción empleo, salarios más altos y atracción de inversión extranjera directa)

vi. Acordar la no aprobación de nuevos privilegios fiscales en los próximos 10 años

vii. Aprobar nuevos impuestos o aumentar las alícuotas de los impuestos dirigidos a gravar los


50

consumos de lujo y la propiedad para segundas y ulteriores viviendas

viii. Estudiar el incremento de alícuotas en el ISR y el IVA, generando mecanismos para lograr un sistema tributario globalmente progresivo

b. Sobre el gasto público

i. En el corto plazo, ofrecer a la población un acceso rápido y oportuno a la información sobre la ejecución del gasto público que se está ejecutado para enfrentar la crisis relacionada con el COVID-19

ii. Vincular el gasto y la inversión pública con metas y resultados de desarrollo nacionales e internacionales (ODS 2030), y con el objetivo de universalizar la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales de toda la población

iii. Evaluar y rediseñar las políticas públicas para que estas abonen lo más posible a la igualdad

iv. Estudiar las reglas fiscales vigentes y eliminar aquellas que pueden entorpecer en los próximos 10 años los esfuerzos para evitar el deterioro del bienestar y del desarrollo, proponiendo las acciones para mantener la sostenibilidad macroeconómica y fiscal

c. Sobre la deuda pública

i. Proponer en el debate internacional, la revisión de opciones para la condonación de deuda externa de los organismos internacionales

ii. Buscar la renegociación de las condiciones de la deuda pública con actores privados

iii. Activar los mecanismos legales y constitucionales

existentes que permitan el financiamiento extraordinario para emergencias y catástrofes, incluyendo, cuando sea posible, el financiamiento directo de los bancos centrales

d. Sobre la transparencia y la lucha contra la corrupción

i. Transparentar y divulgar la ejecución de los recursos públicos, en especial aquellos destinados para mitigar los efectos de la crisis del Covid-19

ii. Diseñar, aprobar y ejecutar, en sintonía con el clamor de la sociedad, políticas nacionales de transparencia y probidad

iii. Poner en marcha reformas a las contralorías de cuentas, y cerrar los caminos a la corrupción plenamente identificados, principalmente en la ejecución de obras públicas, compras y contrataciones, y servicio civil.

CENTROAMÉRICA 2019IV.

51

CENTROAMÉRICA 2019: una situación fiscal en deterioro y con mayores desafíos en el corto plazo2

IV.

Previo al inicio de 2020, los países de Centroamérica ya atravesaban una situación financiera muy complicada. Algunos de ellos describiendo estancamiento o disminución de la cantidad de recursos disponibles, y otros, pese a un esfuerzo sistemático de controlar el saldo de la deuda soberana, reportando crecimiento del déficit fiscal o simplemente registrando dificultades para la gobernabilidad interna producto de conflictos internos.

En ese contexto, el advenimiento de la pandemia del Covid-19 únicamente producirá un empeoramiento de la situación fiscal en el corto plazo, producto tanto de una esperable reducción en los ingresos públicos como una necesaria elevación del gasto de los Gobiernos Centrales de la región. La emergencia sanitaria, si bien es una situación exógena que no se espera que, conforme la opinión de los expertos abarque más allá del período marzo-agosto, impulsará una gigantesca crisis fiscal que

pondrá en serios aprietos la sostenibilidad fiscal y complicará en extremo el manejo fiscal en 2021.

El 2019 se caracterizó por una coyuntura difícil, con grandes flujos de migrantes viajando del triángulo norte de Centroamérica hacia Estados Unidos; protestas en Honduras producto de desconfianza al régimen, en Costa Rica por la implementación de una nueva reforma fiscal, en Panamá, por la lucha de reivindicaciones en el sector de construcción y en Nicaragua, como continuación de la crisis institucional y social desencadenada en 2018.

En materia de ingresos tributarios y a pesar de la vigencia de las reformas tributarias implementadas en Costa Rica y Nicaragua, la carga tributaria regional se mantuvo en 14.0%, como consecuencia de la disminución de ésta en El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá. En forma complementaria, el nivel de gastos de la región se incrementó de 18.5% al 18.7% del

PIB, producto de una elevación de las erogaciones en Costa Rica, El Salvador y Guatemala; en sentido contrario, el tamaño del Gobierno disminuyó en Nicaragua y Panamá, mientras que Honduras mantuvo constante su nivel.

Producto de la disminución de los ingresos y la elevación del gasto, se incrementó el déficit fiscal promedio de la región, el que alcanzó el 3.1% del PIB, luego de reportar 2.8% en 2018. El país que continuó reportando mayor déficit fiscal fue Costa Rica que registró 6.9% del PIB, por encima del 5.8% en 2018; no obstante, el déficit fiscal también se incrementó en todo el resto de los países de la región, lo que indica que, a pesar del esfuerzo por implementar políticas de austeridad, los resultados no han sido consistentes.

El aumento del déficit fiscal se transformó en un incremento del saldo de la deuda soberana, que alcanzó 47.5% del PIB, , por encima del nivel recomendado

2. Esta sección contiene el análisis de las finanzas públicas de la región, con los datos oficiales al cierre de 2019 y los proyectos de presupuesto aprobados o vigentes para el ejercicio 2020, previo a los efectos de la pandemia del Covid-19, por lo que las estimaciones y pronósticos para 2020 deben tomarse en forma conservadora, a partir de la necesidad de los Estados de introducir medidas para paliar los efectos de la crisis sanitaria.


52

por las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs). Conforme los estándares de las IFIs, los únicos países que se mantienen por debajo de los niveles recomendados son Guatemala y Nicaragua, aunque este último país debido a la gran opacidad en el registro de la deuda y en general del sistema fiscal del país. En sentido contrario, Costa Rica continuó manifestando un crecimiento acelerado de la deuda, hasta reportar 58.5% del PIB por encima del 53.2% del año anterior.

a. El nivel de ingresos públicos de la región sigue descendiendo

De acuerdo con los datos del World Economic Outlook (FMI, octubre 2019), los ingresos totales de los gobiernos generales de los países del mundo alcanzaron 30.7% del PIB en 2019, luego de reportar un 30.5% en 2018, y un 29.9% en 2017; sin embargo, este valor incluye las estimaciones de los ingresos de los gobiernos regionales y municipales, las empresas públicas y, de alguna manera, las deducciones por sistemas previsionales públicos vigentes. Para el caso de Centroamérica, el referido informe reporta una disminución, que va desde el 19.7%, en 2017, al 19.4% del PIB, en 2018, y una estimación del 19.2% para 2019, y la disminución parece responder a las contracciones en los ingresos reportados por El Salvador, Guatemala y Panamá; esto a pesar de los aumentos producidos por la reforma tributaria de Costa Rica y Nicaragua y un pequeño aumento en Honduras producto de ingresos reportados por otros entes del Gobierno General.

La carga tributaria del Gobierno Central de los países de la región experimentó un estancamiento en torno al 14.0%, mismo monto reportado en 2018, sin embargo, y al margen de las decisiones de política tributaria derivadas de la emergencia sanitaria mundial producida por la pandemia del Covid-19, los presupuestos aprobados para 2020 plantean una reducción hasta el 13.9% del PIB.

Costa Rica, como consecuencia de la implementación de una reforma tributaria, luego de más de una década de discusiones, y posteriormente a una serie de protestas sociales que disminuyeron la actividad económica, reportó una mejora en su carga tributaria del 13.1% al 13.5% del PIB. La reforma incorporó primariamente un cambio del Impuesto General Sobre Ventas al Impuesto al Valor Agregado (IVA), y la inclusión dentro de la base gravable del IVA de los servicios, actividad económica más importante del país. De acuerdo con el proyecto de presupuesto, Costa Rica, pese a que parte de la reforma tributaria aún no ha iniciado su vigencia, registrará, al margen del impacto sobre los ingresos producto de la atención a la emergencia del Covid-19, una disminución de la carga tributaria hasta el 13.3% en 2020, lo que producirá una elevación del déficit fiscal de este país centroamericano.

Por otro lado, Nicaragua, como respuesta a una disminución en la recaudación como resultado de la crisis que inició en 2018, implementó una reforma fiscal que redujo el número de productos exentos al pago del IVA

e incrementó el pago mínimo del ISR que afectó principalmente a las empresas más grandes del país. Por ello, su carga tributaria se elevó del 15.6% en 2018 al 17.0% en 2019. Adicionalmente, y conforme el presupuesto aprobado para 2020, Nicaragua aun dispondrá de un mayor nivel de recursos al alcanzar el 17.2%, derivado del hecho que parte de la reforma tributaria tendrá efecto el presente año.

En sentido contrario, Panamá continuó reduciendo su carga tributaria producto principalmente de la pérdida de la eficiencia en la administración tributaria del país, y reportó un nivel del 8.0% del PIB en 2019 por debajo del 8.7% reportado un año anterior, y se estima que el nivel de ingresos continuará reduciéndose hasta alcanzar el 7.7% del PIB en 2020. Para tratar de compensar la caída, el Gobierno de Panamá implementó una amnistía tributaria que tendrá vigencia hasta el mes de junio y con el que el Ministerio de Economía y Finanzas de este país, estimó que recaudaría entre 200 y 250 millones de balboas, al mes de febrero; sin embargo, datos preliminares indicaban que únicamente se habían recaudado 77 millones de balboas hasta el mes de diciembre. También las autoridades fiscales, aunque no con argumentos estrictamente fiscales, aprobaron un incremento de las tasas de impuestos aplicables a las bebidas gaseosas del 5.0% al 7.0%, lo que, además que no reportar un nivel muy grande de ingresos, todavía puede ser objeto de acciones legales por los productores de dichos bienes.

El Salvador redujo su carga tributaria del 18.0% al 17.8%


53

del PIB, como consecuencia de un incremento en el nivel de devolución de impuestos, especialmente del IVA a los exportadores, el cual tiene un comportamiento muy irregular. El manejo de estas devoluciones es uno de los síntomas de opacidad del Estado, debido a que no existe una claridad en torno al monto pendiente de pago por el Estado, lo que da origen a manejos discrecionales y fluctuación en la carga tributaria; para 2020 —al margen de las decisiones de política tributaria que podría adoptar el Estado para tratar de paliar los efectos del Covid-19— se espera un aumento en la carga tributaria hasta el 18.2%, explicado parcialmente por la reducción del monto esperado de devolución de impuestos (discrecionalidad antes señalada) y por los ingresos esperados producto de mejoras en la eficiencia recaudatoria de la Dirección General de Impuestos Internos y en la Dirección General de Aduanas.

Por su parte, en Honduras se reportó una caída del 18.0% al 17.1% del PIB, aunque con datos preliminares, como consecuencia principal de la modificación en el cobro del 1.5% de adelanto en el Impuesto Sobre la Renta, que partir de la reforma pasó a ser aplicado solo a las personas jurídicas con ingresos por encima de L300.0 millones, en lugar de las empresas que reportaran L.10.0 millones. De acuerdo con las autoridades de la Sefin, esta decisión implicó una pérdida de por lo menos L1,200.0 millones. También se produjo un incremento de la base exenta del ISR por lo que un porcentaje menor de asalariados ocupados estarán afectos al pago de dicho impuesto. Además, la crisis política que atraviesa el país desde la cuestionada reelección de Juan Orlando Hernández ha hecho muy difícil la gobernabilidad y la sostenibilidad de las cuentas fiscales, al extremo que se estima que para 2020, sin tomar en cuenta las decisiones de política

fiscal que podría introducir el Gobierno para paliar la crisis del Covid-19, el presupuesto plantea una nueva caída hasta el 16.3% del PIB en los ingresos tributarios.

Finalmente, Guatemala, pese a una reducción del PIB en su nuevo sistema de cuentas nacionales del país, no logró mejorar la recaudación tributaria, la que se mantuvo en 10.7% y se estima que alcanzará entre 10.5% y 10.6% del PIB en 2020. De todas formas, y al margen de los efectos que podría ocasionar la introducción de medidas de política monetaria y la contracción de la actividad económica resultante del Covid-19, el presupuesto para 2020 ya contempla una reducción de la recaudación tributaria hasta el 10.4% del PIB, sin embargo, dicho monto es resultado de una posición conservadora de las autoridades fiscales y de la no aprobación del presupuesto para el presente año.

Centroamérica: carga tributaria de los gobiernos centrales, períodos: 2015-2019 observado y 2020 presupuesto

20

15

10

5

0

2015 2016 2017 2018 2019 2020Pres

17.916.9

18.017.1 16.8

9.1 9.4 8.98.0 7.7

8.7

13.7 14.2 14.2 13.914.0 14.0

15.6 15.617.0 17.2

16.1 16.516.7 17.2 17.8 17.817.7 18.2

13.2 13.213.4 13.313.513.1

Costa Rica El Salvador

10.8 10.8 10.7 10.710.4 10.4

Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales Nota: Promedio simple para Centroamérica

18.0


54

En materia de estructura tributaria y conforme las estimaciones de Icefi, el 40.9% de la recaudación regional devendrá de impuestos directos, por debajo del 41.3% reportado en 2018, y que está asociado en forma directa a la pérdida de progresividad del sistema tributario hondureño, como fue apuntado previamente; en sentido contrario, el 59.1% de la recaudación procederá de impuestos indirectos, por encima del 58.7% de 2018; en donde el Impuesto al Valor Agregado representará el 39.1% del total, siendo el impuesto de mayor importancia para El Salvador, Guatemala y Honduras.

El único país que según las estimaciones mantendrá una estructura tributaria progresiva —aun con retrocesos por la pérdida relativa de cumplimiento

en el ISR de las empresas— es Panamá, que reportará un 53.9% de la tributación procedente de impuestos directos, y el restante 46.1%, de impuestos indirectos. En 2018 el peso relativo de los impuestos directos en este país ascendió al 55.8%, por lo que se reportó un deterioro en la importancia relativa de estos tributos en beneficio de los aplicados al consumo. Es importante recordar que Panamá dispone del mayor nivel de ingreso per cápita de la región y también presenta uno de los mejores índices de desarrollo humano (IDH), además de ser el principal destino de la inversión extranjera en la región.

El resto de los países dispone de estructuras tributarias regresivas; siendo, Honduras y Guatemala en los que el peso relativo de los

impuestos indirectos es mayor; es importante recordar que, en estos países, en ese orden, se presenta la mayor prevalencia de pobreza en la región. Para el caso de Honduras, solo el 33.7% del total de la recaudación deriva de impuestos aplicables a los ingresos o a la riqueza de las personas, mientras que en Guatemala dicho porcentaje alcanza el 35.1%. Lo interesante para estos países —muy similar a lo que sucede en menor proporción en Costa Rica, El Salvador y Nicaragua— es que sus textos constitucionales establecen claramente que además del principio de legalidad, los tributos dependen del principio de capacidad de pago, por lo que para atender lo establecido en la ley, los impuestos debieran proceder primordialmente de impuestos directos.

Centroamérica: estructura tributaria como porcentaje del PIB. Período 2015-2019 observado y 2020 presupuesto.

Directos IVA neto Otros Indirectos

20

16

12

8

4

0

GuatemalaCosta Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Porc

enta

je d

el P

IB


4.9 5.1 5.3 5.4

5.7 5.

8

6.7

7

.5

2.

6 16

.8 7

.0

7

.5

2

.9

17.4

7.1

7.

6

3

.1 1

7.8

7.1

7.8

3

.1

18.0

7.

2

7.9

2.9

18.0

7

.5

8.1

2

.8

18

.3

3.7

4.9

1.9

1

0.4

4.1

4.

8

1.9

10.8

3.9

5.

0

1

.9

10.8

3.8

5

.1

1

.9

10.7

3.8

5.

1

1

.8

10.7

3.6

5.0

1.7

1

0.4

5.5

7

.7

3

.7

16.

9

6.1

8.0

3.8

17

.9

6.2

7.

9

3.8

17.8

6

.4

7.

9

3.7

18

.0 5

.8

7.7

3.

6 1

7.1 5

.8

7.4

3

.6

16.8

6.1

6.0

3

.5

15.6

6.6

6

.0

3

.6

16.

1 6

.9

6

.1

3

.5

16.5

7.

1

5.3

3.2

15

.6

7.7

5.5

3.7

17

.0

7.6

5

.7

3

.9

17.2

4.6

2

.5

2.0

9

.1 4

.9

2

.6

1.9

9

.4 4

.7

2

.5

1.7

8

.9 4

.9

2.

3

1.6

8.7

4.3

2

.2

1.5

8.0

4.1

2.0

1.6

7.

7

5.3

5

.5

2

.9

13

.75.

6

5.

6

3.0

14.

2 5

.7

5.6

2.9

14.

2

5.8

5.4

2.8

14.0

5.8

5.

5 2.

8

14

.0 5

.7

5

.5

2.7

13.9

13.2 13.4 13.2

13.1

13.5

13.3

4.6 4.5 4.4 4.

34.

5 4.6

3.7 3.8 3.6

3.4

3.3

2.9

2015

2016

2017

2018

2019

2020

pre

s.

2015

2016

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2018

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2020

pre

s.

2015

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2017

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2020

pre

s.


55

Dada la importancia regional de los ingresos tributarios derivados del IVA, debiera ser interés primario de las autoridades fiscales mantener la productividad de dicho impuesto, sin embargo, no se perciben esfuerzos significativos para mejorarla, así como tampoco existen mediciones con la prontitud necesaria, que avalen políticas específicas dirigidas para el efecto. Por supuesto que tampoco existen muchos esfuerzos para el resto de los impuestos, incluyendo dentro de eso, del Impuesto Sobre la Renta, por lo que la falta de interés por mejorar la productividad tributaria es generalizada en la región.

Por definición, la productividad de un impuesto es la relación entre el monto cobrado y el nivel potencial que podría obtenerse como recaudación de este, a partir de su base gravable; o en forma aparente, a partir del PIB. De esa forma, la productividad de los impuestos se ve afectada tanto por la existencia de tratamientos tributarios preferenciales otorgados por los países, los que en el caso de la región se han incrementado, especialmente por el intento de atraer inversión extranjera, así como por la existencia de prácticas de evasión, defraudación, contrabando y flujos ilícitos de capital.

Toda la región carece de esfuerzos oficiales reales en torno a la medición de los niveles de contrabando y de la recaudación que se deja de percibir por los flujos ilícitos de capital, sin embargo, si existen algunos de ellos, que han realizado algún esfuerzo para tratar de cuantificar los niveles de evasión de impuestos y de los gastos tributarios derivados del

otorgamiento de tratamientos tributarios preferenciales.

Así, aunque los niveles de productividad entre los países no son comparables porque son resultado de diferentes esquemas tributarios, el país que reporta un nivel más alto de productividad es El Salvador, que al cierre de 2019 registró una recaudación equivalente al 66.0% del potencial tributario, por encima del 65.0% de 2018; conforme el presupuesto para 2020, el Gobierno de El Salvador, principalmente por la implementación de la factura electrónica, espera un aumento de dicha productividad hasta el 67.7% lo que se podría asociar con una reducción del nivel de evasión fiscal. Conforme el Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo emitido por el Ministerio de Hacienda de El Salvador, el nivel de evasión fiscal estimado se redujo hasta el 17.6% en 2018; luego de reportar 32.2% en 2009. También es importante mencionar que el mismo informe hace referencia al hecho que el gasto tributario del IVA representa el 1.79% del PIB.

El segundo país de la región que presenta mayor productividad es Honduras, que reportó un nivel del 49.9% en 2019 por debajo del 51.5% en 2018% y del 52.6% en 2016, lo que implica ya sea una elevación del nivel de evasión o del gasto tributario en el IVA. Lamentablemente, Honduras no dispone de una estimación de evasión más allá de 2016, cuando se registró un nivel del 27.7% del potencial teórico, conforme el documento Estimación de la Evasión en el Impuesto sobre Ventas en Honduras 2013-2016; por otra parte, el nivel de gasto tributario subió del 3.7% del PIB

en 2016 al 4.0% del PIB en 2019, por lo que al menos en parte, la reducción de la productividad del IVA en Honduras está asociada al otorgamiento de mayores tratamientos especiales para la aparente atracción de la inversión.

Guatemala reportó un nivel de productividad del 45.0% del potencial en 2019, ligeramente por encima del 44.4% en 2018 y en secuencia sobre el 42.2% de 2016. Estos valores deben asociarse a los cambios que se experimentan en los niveles de evasión tributaria y de gasto tributario, sin embargo, estos dos últimos solo están calculados por la autoridad tributaria a partir del anterior sistema de cuentas nacionales, que reportaba un crecimiento del gasto tributario en el IVA del 1.44% del PIB en 2016 al 1.54% en 2018; además que el nivel de evasión reportado subió del 37.0% del potencial teórico en 2016 al 37.85% en 2018. Es importante comentar que en Guatemala existe una práctica de sobreestimar la recaudación tributaria como consecuencia de la no devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores, por lo que la mejora del nivel de productividad es artificial.

Por su parte, Costa Rica reportó una productividad aparente del 36.3% en 2019, luego de registrar 34.2% en 2018. La elevación de la productividad realmente es producto tanto del cambio de la estructura del impuesto, como de la transformación del Impuesto Sobre Ventas al Impuesto al Valor Agregado, que incorporó un mayor número de productos al gravamen. Lamentablemente, Costa Rica no dispone de mediciones de los niveles de gasto tributario


56

o de evasión fiscal actualizada, por lo que no puede asociarse la trayectoria de la productividad con los niveles de ambos. Conforme el documento El Gasto Tributario, Metodología y Estimación, año 2017, publicado por el Ministerio de Hacienda, los tratamientos tributarios preferenciales de Costa Rica implican el 2.89% del PIB en 2017, monto similar que en 2016; por su parte, el nivel de evasión del Impuesto General Sobre Ventas, reportado en el documento Análisis de brechas tributarias en el impuesto general sobre las ventas y el impuesto a la renta, alcanzó el 31.1% en 2016.

Por su parte, Nicaragua reportó una mejora en la productividad del 37.3% en 2018 al 38.9% en 2019, como producto de la inclusión de nuevos productos al pago del IVA, los cuales se encontraban exentos previamente. Lamentablemente Nicaragua no dispone de estudios actualizados de gasto tributario

o de incumplimiento, debido a que no parece formar parte de la estrategia de control de las autoridades fiscales del país.

Finalmente, el país que dispone del nivel más bajo de productividad del IVA en la región es Panamá, con 31.8% del potencial en 2019 y que ha disminuido sistemáticamente desde el 43.1% de 2012, lo que implica una elevación del gasto tributario o de la evasión del impuesto. De acuerdo con el Boletín Estadístico 2017 del Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá, el nivel de evasión subió desde 42.6% en 2012 hasta el 45.3% en 2016, último año disponible de información, por lo que se esperaría que el nivel de evasión ha crecido en los períodos siguientes; además, el gasto tributario, conforme el Boletín mencionado, alcanzó 2.6% del PIB en 2017, por encima del 2.2% reportado en 2016.

Panamá publicó recientemente sus boletines estadísticos para 2015, 2016 y 2017 con abundante información que puede ser de utilidad para el análisis tributario. En su Boletín tributario 2017 incluye una estimación del gasto tributario para el ISR y el IVA, estableciendo que para 2016 dicho gasto representó el 3.9% del PIB, correspondiendo un 2.6% al IVA y un 1.3% al ISR. En el mismo documento también se presenta la estimación de la evasión del IVA para 2016, la cual alcanza el 45.3% del potencial del impuesto, equivalente al 2.2% del PIB; mientras que la evasión del ISR para personas jurídicas alcanzó el 72.7% del potencial teórico, equivalente al 5.3% del PIB, mientras que la de personas individuales representó el 33.4% del total, esto es, alrededor del 0.8% del PIB.

Centroamérica: productividad aparente del IVA (2012-2020 pres.)

Guatemala

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65

55

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35

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Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

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enta

je d

el P

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Fuente: Icefi, con base en datos oficiales

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43.

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38.

9

40

.1


57

b. Los gastos públicos reportaron un ligero incremento en 2019

Conforme los datos del World Economic Outlook (FMI, octubre de 2019), los gastos totales de todos los países del mundo alcanzaron 33.0% del PIB en 2019, luego de reportar 32.5% en 2017 y 32.3% del PIB en 2018. Estos gastos incluyen las erogaciones de las administraciones centrales y los gobiernos regionales, así como las de las empresas públicas de los diferentes países del mundo. Para el caso de Centroamérica, se estima que los gastos de los gobiernos generales reportarán un incremento hasta registrar 22.1% del PIB en 2019, luego del 22.0% reportado en 2017 y el 21.9% de 2018. Dada la asimetría de los tamaños de los gobiernos de la región, si para el cálculo de los valores medios se excluye Guatemala, el nivel medio del gasto público del Gobierno General para Centroamérica, según las estimaciones del WEO sería de 24.1% del PIB, por encima del 23.9% registrado en 2017 y 2018; Guatemala solo reporta el 12.4% del PIB, significativamente por debajo del resto de naciones y que pone de manifiesto la debilidad del Estado en este país centroamericano.

En cuanto a la administración central, el tamaño del Gobierno Central conforme la información disponible, alcanzó un promedio de 18.7% del PIB en 2019, por encima del 18.5% reportado en 2018. El crecimiento del gasto público se manifestó en Costa Rica, El Salvador y Guatemala, mientras se contrajo en Nicaragua y Panamá. El único país que mantuvo el

mismo nivel de erogaciones en el Gobierno Central durante 2019 fue Honduras, como parte de su proceso de austeridad que trata de reducir el ritmo de crecimiento de la deuda pública. De acuerdo a los presupuestos aprobados, el nivel de gasto previsto -al margen de los incrementos necesarios que derivarán de las estrategias que necesiten implementar los Estados para tratar de paliar los efectos de la crisis sanitaria mundial- se prevé que descenderá hasta el 18.5% del PIB, que teóricamente es convergente con los esfuerzos de austeridad en varios países de la región, sin embargo, puede asegurarse que dichos montos definitivamente no serán alcanzados, por lo que habrá que darle seguimiento en el corto plazo.

El mayor salto en el gasto público, conforme las estadísticas disponibles, lo reportó Costa Rica que incrementó el tamaño del Gobierno del 20.0% del PIB en 2018 al 21.7% en 2019, a pesar de la aparente implementación de un plan de austeridad por el Gobierno de Carlos Alvarado, y que tuvo algunos efectos sobre las compras de bienes y servicios y la contratación de recurso humano; sin embargo, el gasto total no pudo reflejar dicha reducción, atendiendo al nivel de pago de intereses sobre la deuda pública que reportó un incremento del 23.5% respecto del año anterior, y que implicó un aumento del peso relativo del 3.5% del PIB reportado en 2018 al 4.2% del PIB en 2019, y de los gastos de capital que se incrementaron del 1.4% del PIB al 2.0% en el mismo período.

Por su parte, El Salvador, posiblemente motivado por el período electoral, incrementó su

gasto del 21.8% del PIB en 2018 al 22.3% del PIB en 2019, a pesar de una reducción en el gasto por intereses para la atención de la deuda soberana y del sistema previsional que pasó del 4.4% al 4.2% del PIB en el período; el incremento del gasto se manifestó en los de funcionamiento, que se incrementaron del 14.6% al 15.3% del PIB, lo que parece ser contrario al espíritu de austeridad que implementaron los gobiernos pasados en la nación centroamericana.

En el mismo sentido, Guatemala, reportó un ligero incremento del gasto público del 13.3% del PIB en 2018 al 13.7% en 2019, producto de incrementos en los gastos de funcionamiento, incluyendo las transferencias, que aumentaron del 9.1% al 9.2% del PIB; y en los gastos de capital que aumentaron del 2.6% al 2.8% del PIB, así como de un pequeño incremento en el pago de intereses de la deuda que alcanzaron 1.7% del PIB, por encima del 1.5% del período previo. El aumento del gasto en Guatemala no se debe interpretar como un esfuerzo para incrementar el tamaño del sector público, sino como producto de la necesidad de ampliar la disponibilidad de recursos en un período electoral, además del rebote que resulta de varios años de apretar los gastos de mantenimiento, especialmente los dirigidos a las compras de bienes y servicios que son los primeros que sufren las mal llamadas política de austeridad, cuando los servicios dirigidos a la población sufren un deterioro significativo.

Por su parte, Honduras mantuvo constante el nivel del gasto público en 19.4% del PIB, lo que puede considerarse como preocupante,


58

dado a que es la nación centroamericana con mayores desafíos en la construcción de los estándares mínimos de bienestar para la población. No obstante, el mantenimiento del tamaño del Gobierno no implicó la conservación de la estructura del gasto, dado a que los gastos de funcionamiento se incrementaron del 13.2% del PIB en 2018 al 13.7% en 2019, mientras que los gastos de capital se redujeron del 3.1% al 2.7% del PIB. Aun así, el aumento de los gastos de funcionamiento no puede considerarse como algo inapropiado, sino que nuevamente es el producto de un “rebote” respecto a la contracción experimentada en 2018, cuando del 13.8% del PIB que registró en 2017, especialmente en materia de compras de bienes y servicios, se redujo drásticamente hasta reportar 13.25% en 2018; por ello, el nivel de gasto en 2019, en esencia solo implica una recuperación

de su nivel normal. Ahora bien, lo que sí es preocupante, es la continua caída de los gastos de capital que representaban 6.9% del PIB en 2016 y han tenido caídas sucesivas hasta reportar el 2.7% mencionado en 2019.

Los países que contrajeron el nivel del gasto fueron Nicaragua y Panamá, aunque no necesariamente por las mismas causas. Mientras Nicaragua redujo el nivel del gasto, como parte de su plan de ajuste iniciado en 2018 y que incorporó una reforma fiscal para detener el crecimiento del déficit fiscal y el tamaño de la deuda pública; Panamá, lo hizo tratando de evitar el déficit fiscal ante una creciente incapacidad recaudatoria del país.

Nicaragua redujo su gasto total del Gobierno Central del 19.5% al 18.9% del PIB, producto de una fuerte contracción en los gastos de capital del 5.2% del PIB en 2018

al 4.4% del PIB de 2019; aunque existió un ligero incremento de los gastos de funcionamiento, para tratar de impulsar la recuperación de este país seriamente afectado por una crisis política desde 2018.

Finalmente, Panamá registró una nueva disminución del tamaño del gasto público, que ha caído sostenidamente desde el 17.2% de 2015 y 2016, hasta reportar 16.4% en 2019 y plantear para 2020 solo 15.5% del PIB, por supuesto, al margen de las potenciales decisiones de política fiscal para tratar de paliar los efectos de la pandemia del Covid-19. La disminución del gasto público en Panamá se ha manifestado primariamente en la reducción de los gastos de capital que han experimentado una contracción desde el 6.5% del PIB en 2016 hasta el 5.3% en 2019, lo que indiscutiblemente ha tenido impacto sobre la dinámica de crecimiento de esta economía.

Centroamérica: tamaño de los gobiernos centrales en porcentajes del PIB, período 2015-2019 observado y 2020 presupuesto.

Guatemala

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Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica


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2015

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2020

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2015

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2020

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2017

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2015

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18.

5

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5

18

.7

1

8.5


59

En cuanto a la estructura del gasto, los datos estimados para 2019 muestran que el 67.9% del gasto regional se dirigirá a funcionamiento de los sectores públicos, mientras que el 17.6% a gastos de capital, y el 14.4% al pago de los intereses de la deuda.

El país que registra un mayor nivel de gastos de funcionamiento dentro de su total presupuestario es Costa Rica que reporta el 71.6% del total; le siguen Nicaragua, con el 71.4% del total; Honduras, con el 70.6%; El Salvador con 68.6%, y Guatemala con el 67.5%. El caso de Costa Rica es interesante pues, aunque ha realizado muchos esfuerzos para reducir los gastos de funcionamiento, debido a la excesiva rigidez de su ejecución presupuestaria (regulada incluso a nivel constitucional) no ha podido lograrlo, dado que desde un 15.4% del PIB observado en 2015, los gastos de funcionamiento subieron al 15.6% en 2019. El principal problema de Costa Rica es el continuo incremento de los gastos vinculados al servicio de la deuda, especialmente en el pago de intereses, los cuales se han incrementado sostenidamente, reportando un aumento en los últimos años desde el 3.1% del PIB en 2017 al 4.1% en 2019.

Por su parte, Nicaragua en su proceso de ajuste para evitar el incremento del saldo de la deuda y sobre todo para tratar de evitar un impacto mayor sobre su alicaída economía, ha priorizado los gastos de funcionamiento que alcanzan el 71.4% del total, equivalente al 13.5% del PIB; este monto se ha incrementado en los últimos años desde el 13.1% desde 2017. En sentido contrario, Nicaragua ha contraído los gastos de capital que

se han reducido desde el 5.4% del PIB en 2017, hasta el 4.4% en 2019, e incluso conforme al presupuesto aprobado, se tiene una previsión de solo el 4.0% del PIB para 2020; monto que incluso, derivado de la emergencia del Covid-19 lo más probable es que sea menor.

Honduras, con la implementación de su plan de austeridad desde 2014, ha tratado de reducir, sin mucho éxito, el nivel del gasto de funcionamiento, el cual apenas bajó de 13.8% en 2017 al 13.7% en 2019, por lo que la contracción del gasto se ha reflejado en los gastos de capital que bajaron del 3.4% del PIB en 2017 al 2.7% en 2019.

El Salvador, aunque ha aumentado su nivel de gasto total en los últimos años, a pesar de su aparente plan de austeridad, incrementó el peso relativo de sus gastos de funcionamiento que representaron el 68.6% del total en 2019, por encima del 64.2% reportado dos años atrás; este incremento ha sido parcialmente compensado con una reducción del gasto en intereses para atender la deuda pública y los sistemas previsionales que bajaron del 23.3% del total de gasto en 2017 al 18.8% en 2019. Los gastos de capital se mantuvieron relativamente constante en los últimos dos años.

Guatemala, siempre ha sido una muestra de cómo el sector público se mantiene estático en el largo plazo, a partir del establecimiento de un Estado de austeridad que limita las capacidades de este. Aun así, siguiendo la lógica de que mayor nivel de gasto de inversión, aunque pequeño en el corto plazo, implicará una elevación de los gastos de funcionamiento

en el mediano y largo plazo, éstos últimos han crecido desde el 8.7% del PIB en 2015 hasta el 9.2% ejecutado en 2019; también durante el Gobierno de Jimmy Morales, el nivel de gasto de capital subió ligeramente del 2.2% en 2015 al 2.8% en 2019, mientras que las erogaciones en intereses se mantuvieron elativamente constante. Cuando se analizan dichos valores pareciera que el sector público de Guatemala se encuentra en una fase de expansión, lo que es completamente erróneo, debido a que, al analizarlo con más detenimiento, se puede concluir que lo único que está sucediendo con el Gobierno de Guatemala es que se han estado recuperando las capacidades y dimensiones promedio que se experimentaron durante el período 2001-2014.

Finalmente, Panamá muestra una ligera tendencia a deteriorar el nivel del gasto de inversión que pasó de representar el 35.5% del total en 2015 al 32.3% en 2019, debido a la creciente importancia del gasto en intereses que subió de 9.9% en 2015 al 11.6% del total en 2019. En la parte de gastos de funcionamiento, la trayectoria ha sido creciente desde 2016, cuando representó el 52.3% del total, representando en 2019 el 56.1% del total.

Cuando se observan los resultados del gasto público, especialmente el de Guatemala, cuyo gasto total es menor al de funcionamiento de los demás países de la región, con la excepción de Panamá, la pregunta que surge inmediatamente es de cómo los guatemaltecos —que disponen de un país con el PIB más grande de la región, que además está catalogado como de


60

ingresos medio altos, y que cuenta con niveles de ingreso per cápita por encima de los Honduras y Nicaragua— no pueden hacer mayores esfuerzos para mejorar su bienestar. Aunque a nivel político interno algunos pensadores, funcionarios y empresarios tratan de vender la idea de que el problema está asociado con el hecho de que Guatemala es un país pobre —lo cual no es cierto, como se ha reiterado previamente—, la realidad muestra que la política de austeridad pública que han implementado los Gobiernos (todos ellos de centro derecha o de derecha conservadora) ha tenido el fin de favorecer a la élite económica y mantener bajos niveles tributarios que maximizan sus ganancias. No obstante, también a nivel del ciudadano común se muestra resistencia a aumentar el tamaño del aparato público, lo cual se fortalece con la enorme desconfianza sobre el uso de los recursos públicos como consecuencia de

los altos niveles de corrupción y discrecionalidad pública.

Efectivamente, conforme el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) que elabora Transparencia Internacional, Guatemala es uno de los países de la región con los más altos niveles de desvío de recursos públicos, pues presenta un punteo de 26 puntos, por debajo de los 27 registrados en 2018 y de los 32 registrados en 2014, cuando Guatemala estuvo en la posición más alta de la serie, colocándose en el puesto 94. En 2019, Guatemala se ubicaba en la posición 146 de 180 países, únicamente por encima de Nicaragua en la región. Este último país se ubica en la posición 161 de 180 países y dispone de una calificación de 22 puntos, por debajo de los 25 obtenidos en el período previo y de los 28 puntos de 2013 y 2014.

Costa Rica es el país centroamericano que tiene la mejor calificación, con 56 puntos, sin embargo, registró un retroceso

desde los 59 puntos de 2017; además, dicho retroceso produjo que en 2019 se ubicara en el puesto 44 entre 180, cuatro posiciones por debajo de lo alcanzado en 2016, cuando se ubicó en la posición 40. Esta caída fue resultado de los escándalos del cemento y de ejecución presupuestaria en el país.

Por su parte, tanto El Salvador como Honduras y Panamá registraron pequeños empeoramientos en la posición relativa del índice, al ubicarse en los puestos 113, 146 y 101 respectivamente, por debajo del 105, 132 y 93, respectivamente, del período pasado.

Los resultados del Índice de Percepción de Corrupción confirman la percepción ciudadana de que hay mucho trabajo que realizar en torno a la calidad del uso de los recursos públicos y lamentablemente dan elementos a los contribuyentes que se resisten a pagar impuestos, ante la posibilidad de que los recursos aportados sean mal utilizados.

Centroamérica: composición del gasto del gobierno central, en porcentajes del PIB. Período 2019.

Guatemala

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20

15

10

5

0Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica


Gastos de funcionamiento Gasto de capital Intereses de deuda

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4.1

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4.2

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15.3

13.7

1.7 2.8

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19.4

3.0 2.7

13.7

18.9

1.0 4.4

13.5

16.4

1.9

5.3

9.2

18.7

2.7

3.3

12.7


61

c. Déficit fiscal regional creciente en 2019 y pocas esperanzas de reducirlo en 2020

La caída de los ingresos tributarios y la tendencia creciente del gasto público de los países de la región muestra un nuevo crecimiento del déficit fiscal regional, hasta alcanzar el 3.1% del PIB al final de 2019, luego de reportar 2.5% del PIB en 2017 y 2.8% en 2018; y sin tener una impresión clara de lo que sucederá en 2020, especialmente como consecuencia de las decisiones de política que están adoptando los países para tratar de paliar el efecto de la crisis sanitaria derivada del Covid-19, se tiene certeza que el nivel del déficit fiscal regional será superior, y por supuesto muy por encima del 2.9% planteado originalmente en los presupuestos aprobados para el año vigente.

Todos los países de la región, con la excepción de Nicaragua,

incrementaron el nivel de su déficit fiscal en 2019, sin embargo, la situación más delicada en el corto plazo continúa siendo la de Costa Rica, que cerró sus operaciones de 2019 con un déficit fiscal de 6.9%, a pesar de haber implementado una reforma fiscal y tratar de implementar un plan de austeridad, ambas situaciones insuficientes para cubrir los incrementos derivados de la atención al servicio de la deuda. La tímida reforma tributaria de Costa Rica y la anunciada aplicación de una regla fiscal, deja muchas dudas, para lograr la estabilización de las finanzas públicas de esta nación centroamericana; especialmente, cuando el proyecto de presupuesto para 2020 contempla un déficit fiscal del 7.9% del PIB, el cual obviamente se estima que será mucho mayor al registrar las decisiones fiscales que está adoptando esta nación centroamericana para tratar de paliar los efectos del Covid-19. Por supuesto que estos últimos gastos, se estiman que serán

excepcionales y únicamente se realizarán durante el presente año, sin embargo, si implicarán una grada en la deuda pública del país, por lo que a menos que se tomen decisiones más agresivas en el mediano plazo, la situación fiscal de Costa Rica será sumamente difícil de sostener a partir del próximo año.

Panamá registró el segundo déficit fiscal más grande de la región, y aun cuando históricamente esta nación ha sido muy ordenada y ha disfrutado de grado de inversión en su calificación de deuda soberana, también es cierto que la incapacidad por mantener el nivel de productividad tributaria ha producido una disminución del gasto público de este país, que se ha reflejado en una pérdida en la dinámica económica. El déficit fiscal de Panamá alcanzó 3.7% del PIB en 2019, por encima del 3.2% en 2018 y aun cuando el presupuesto para 2020 previó un déficit de 3.1%, tanto por la tendencia decreciente de los ingresos tributarios, como por

Centroamérica: índice de percepción de la corrupción (2014-2019, con datos de punteo para cada país y posición dentro del total de países evaluados)

60

40

20

0

1

180

GuatemalaCosta Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Posi

ción

del

paí

s

IPC

Fuente: Icefi, con base en datos de Transparencia Internacional

2014

2015

2016

2017

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2019

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2014

2015

2016

2017

2018

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9

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8 2

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9

38

37

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9

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12

3

13

5

13

214

6

127

12

6

130

145

152

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133

7

2

8

7

9

6

93

10

1

49

48

4

0

4

1

4

8 44

80

7

2

9511

2

105

113


62

los efectos de las decisiones de política fiscal relacionadas con la atención a la emergencia sanitaria, se estima que la tendencia del déficit será creciente.

Por su parte, El Salvador, que dispone del nivel de deuda más alto de la región, también registró un incremento de su déficit fiscal del 2.3% del PIB en 2018 al 3.0% del PIB en 2019, producto principalmente por la expansión del gasto realizado por el Gobierno. El presupuesto para 2020 contempla un déficit fiscal de 1.9% del PIB, sin embargo, el mismo no contempla el ambicioso plan del presidente Bukele para atender la crisis del Covid-19 en El Salvador, por lo que seguro se observará un valor mayor y por ende un mayor crecimiento de la deuda.

El déficit fiscal de Honduras que se incrementó de 1.6% del PIB en 2018 a 2.6% del PIB en 2019 está asociado a la pérdida de capacidades recaudatorias por la reforma tributaria que redujo

el margen de aplicación del pago mínimo del Impuesto Sobre la Renta, sin embargo, también tiene una fuerte conexión con las transferencias bajo la línea que realiza el Gobierno para tratar de financiar a las entidades descentralizadas que presentan fuertes déficits por medio del uso de fideicomisos, entre ellas, la empresa eléctrica y la telefónica. El nivel planificado de déficit fiscal para 2020 es de 2.0% del PIB, sin embargo, tanto por la urgencia de atender los saldos de las entidades descentralizadas, como por las decisiones que puedan implementarse para atender el Covid-19, el nivel de déficit será mayor.

Guatemala, que históricamente ha dispuesto de Gobiernos muy ordenados fiscalmente, parece que llegará al final de la línea. El nivel de déficit fiscal ha sido creciente desde 2016, cuando se reportó 1.1% del PIB, hasta registrar 2.3% del PIB en 2019, producto

de una reducción crónica de la carga tributaria, tanto por elevaciones sistemáticas de los niveles de evasión fiscal, como por la práctica irresponsable de los miembros del Congreso de la República, al otorgar en forma sistemáticamente privilegios fiscales a los grupos empresariales, que además de no lograr motivar a la inversión, también han producido una reducción en la recaudación. Además, aun cuando el déficit propuesto en el presupuesto vigente es de 2.6% del PIB, las recientes ampliaciones presupuestarias empujan el mismo cerca del 4.0% del PIB, al margen de las decisiones que se están adoptando para paliar la emergencia causada por la pandemia del Covid-19 y que se estima que representan más de dos puntos del PIB, por lo que el déficit fiscal en Guatemala, de continuar actuando en forma tan desordenada sobrepasaría el 6.0% del PIB y la pondría en la senda de la insostenibilidad total.

Centroamérica: déficit fiscal como porcentaje del PIB. Períodos 2015-2019 observados y 2020 presupuestado.

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-4

-6

-8

-10

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pre

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2015

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2019

2020

pre

s.

-5.7

-5.2

-6.1

-5.8

-6.9

-7.9

-3.3

-2.

9

-2.0

-2.3

-3.

0

-1

.9 -1.5 -1.1 -1.4

-1.9

-2.3

-2.6

-2.

2

-6

.0

-1.9

-1

.6

-2.

6

-2.

0

-3.7

-3.8

-3.1 -3

.2-3

.7 -3.1

-2

.8

-3

.3

-

2.5

-2

.8 -3

.1 -

2.9

-0.6

-0.6

-0.7

-2.0

-0.1


63

Finalmente, Nicaragua reportó un déficit fiscal de 0.1% del PIB en 2019, por debajo del -2.0% registrado el año anterior. Este déficit es consecuencia del intento de mantener las funciones públicas ante la crisis política que el país atraviesa desde 2018, y aun cuando pareciera estar controlada, a partir de los resultados de la reforma tributaria aprobada el año anterior, al extremo que el Gobierno plantea un superávit fiscal del 0.04% del PIB para 2020, habrá que estar atentos tanto a la situación derivada de la atención al Covid-19, como de la crisis política que aun aqueja al país.

d. La sostenibilidad fiscal de la región en entredicho

A partir del comportamiento macrofiscal descrito en las páginas previas para cada uno de los países de Centroamérica, cabe denotar que en la mayor parte de ellos la sostenibilidad fiscal se encuentra en entredicho debido a la trayectoria creciente de los niveles de la deuda soberana. Es importante comentar que las condiciones socioeconómicas de varios de estos países (en los que existen altos niveles de pobreza, criminalidad, pobre infraestructura, desigualdad, escasa atracción de inversión extranjera, entre otros) demuestran con claridad la falta de suficiencia fiscal, aspecto que, sin embargo, ha sido abandonado por algunos Gobiernos que solo dedican sus esfuerzos a tratar de hacer sostenible el aparato público, sin importar si con él logran atender las necesidades sociales, o cumplir

con los compromisos que están establecidos en las constituciones políticas correspondientes, y mucho menos para alcanzar los compromisos derivados de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Conforme los datos, el país que tendrá un mayor incremento marginal en el saldo de la deuda pública es Costa Rica, cuya deuda soberana pasará del 53.2% al 58.5% del PIB, a pesar de haberse implementado una reforma fiscal entre 2018 y 2019. Uno de los factores que está haciendo que la tendencia de la deuda de Costa Rica sea tan acelerada es el bajo crecimiento del PIB, por lo que las autoridades deberán crear las condiciones necesarias no solo para que la reforma fiscal, que incluye la vigencia de una regla fiscal a partir de 2020, tenga resultados que permitan que el déficit fiscal se reduzca, sino también para hacer que la dinámica económica se recupere. De lo contrario, los recursos que necesita este país para hacer frente a su deuda pública seguirán incrementándose, desviando fondos que pueden ser utilizados para mejorar el bienestar de los ciudadanos.

Por su parte, Nicaragua, que también implementó una reforma tributaria a inicios de 2019, reflejará resultados fiscales que producirán que la deuda permanezca prácticamente constante en 37.5% del PIB. No obstante, la situación fiscal de Nicaragua no parece tener, desafortunadamente, un horizonte de mejora y estabilidad política en el corto plazo, que logre que las finanzas nicaragüenses sean estables en el largo plazo.

Debido a la reducción del ritmo de crecimiento del PIB y del programa de inversión pública de los últimos años, Panamá experimentará un nuevo incremento de la deuda del gobierno central, la cual pasará del 39.2% al 46.4% del PIB. Si bien estos montos no representan un impacto muy grande debido a los flujos de recursos financieros internacionales que atrae este país, sí implican un deterioro fiscal significativo como consecuencia de la pérdida de capacidades de la administración tributaria, lo cual debiera ser el objetivo prioritario de las nuevas autoridades panameñas.

Honduras y El Salvador reportan ligeros incrementos en su deuda pública, lo cual obedece a que no han logrado hacer totalmente sostenibles sus finanzas, a pesar de los esfuerzos realizados en años previos. En El Salvador, el saldo de la deuda se estima que alcanzará el 67.4% del PIB, por encima del 65.9% del año anterior, (para el SPNF el saldo de la deuda se estima que alcanzará 70.7% del PIB) y que está asociado tanto con las acciones de inconstitucionalidad en contra del impuesto a productos financieros como a la nueva política de devolución del crédito fiscal del IVA, que redujo las disponibilidades del Gobierno y, consecuentemente, elevó el déficit para 2019. Dado que el nuevo Gobierno de El Salvador deberá presentar sus orientaciones fiscales, se abre un momento muy apropiado para evaluar la necesidad de una reforma fiscal que introduzca los criterios para el combate de los flujos ilícitos de capital y reevalúe el impuesto a productos financieros, entre otros, como mecanismo


64

para alcanzar en definitiva la reducción de la deuda, ya que de lo contrario el país continuará utilizando una fuerte cantidad de recursos que debieran estar siendo empleados para mejorar el bienestar de la población.

Por su parte, Honduras, que no ha logrado resolver en definitiva los problemas de las empresas públicas, entre ellas la de energía

eléctrica y la de telefonía, debe, además de transparentar su ejecución presupuestaria, evaluar su sistema de gasto, reduciendo aquellos destinos que no contribuyen a la mejora del bienestar social. De lo contrario, la deuda hondureña continuará subiendo, aunque a un ritmo no muy elevado, ubicándose en niveles ligeramente por debajo del 50.0% del PIB.

Finalmente, Guatemala, cuya deuda se espera que se ubique alrededor del 26.0% del PIB, sigue observando pequeños incrementos en ella, asociados sobre todo a la pérdida de capacidades de la administración tributaria; por ello, al igual que en Panamá, esta institución debiera ser objeto de la mayor atención por parte de las nuevas autoridades.

Centroamérica: saldo de la deuda pública del gobierno central como porcentaje del PIB. Período 2015-2019.

80

70

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50

40

30

20

10

0

GuatemalaCosta Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales Nota: Promedio simple para Centroamérica; los datos para El Salvador corresponden al sector público no financiero (SPNF)

2015

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2019

2015

2016

2017

2018

2019

41.0 45

.1 48.4 53

.2 58.5 63

.464

.665

.665

.9 67.4

24.9

25.0

24.7

26.1

26.1

44.7 46

.347

.4 48.6

49.1

30.5

31.4 34

.0 37.5

37.5

37.1

37.0

37.3 39

.246

.4

40.3

41.6 42

.9 45.1 47

.5

COSTA RICA

65

1.

COSTA RICA:1.Intentando reformar el sistema tributario

B a j o l a p r o m e sa d e u n a transformación tributaria histórica para Costa Rica, 2019 se abrió paso con la entrada en vigor de la Ley No. 9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, luego de una discusión que abarcó las últimas décadas y que algunos autores, especialmente los vinculados con las autoridades del país, catalogaron como el mayor intento de reforma fiscal en Centroamérica de los últimos años. En un país con crecientes niveles de déficit fiscal y de deuda se realizaron importantes cambios en la estructura tributaria, entre ellos la vigencia del impuesto al valor agregado (IVA), en sustitución del antiguo impuesto general sobre ventas; cambios en el impuesto sobre la renta (ISR), que incluyó un nuevo gravamen sobre las ganancias y las rentas de capital; y, por primera vez, se avanzó hacia el gravamen del consumo derivado del sector servicios, una de las actividades económicas más dinámicas del país. También se implementó una amnistía tributaria con base en el argumento de regularizar la situación fiscal

de los contribuyentes con deudas tributarias atrasadas, previo al inicio de la vigencia de la reforma fiscal. Esta última cobró efecto real a partir de la segunda mitad de 2019, y algunos de sus elementos aún están programados para tener vigencia hasta el tercer trimestre de 2020, aunque esto último dependerá de la trayectoria que tomen las decisiones fiscales como consecuencia de la atención a la situación derivada del Covid-19; además, la regla fiscal que contiene la reforma, se experimentará por primera vez a partir de la ejecución del presupuesto de 2020, lo cual sigue siendo un elemento de profunda discusión en Costa Rica tanto porque no existe un consenso sobre los mecanismos de aplicación, como por el hecho de que los efectos totales de este esfuerzo fiscal no se han sentido en su totalidad. No obstante, al cierre de 2019 ya se mostraban algunos de los efectos fiscales y económicos para el país, lo que deberá ser evaluado apropiadamente en el futuro para su corrección o ajuste. Sobre este último aspecto, es conveniente

indicar que el Gobierno sostiene que la reforma ha funcionado; en efecto, a inicios de febrero y luego de anunciar las cifras de cierre de 2019, el Gobierno presentó un plan de consolidación fiscal basado en cuatro ejes: reducción de la evasión fiscal, reducción del gasto público, reemplazo de deuda cara y realización de pagos extraordinarios de la deuda. Este último componente se financiaría con la venta de activos: Banco Internacional de Costa Rica (Bicsa) y Fábrica Nacional de Licores (Fanal); no obstante, el aparecimiento de la crisis derivada del Covid-19, deja muchas dudas en torno a la posibilidad concreta de lograr una consolidación fiscal en 2020.

En materia de crecimiento económico, el país finalizó un año modesto. Las previsiones del Banco Central de Costa Rica (BCCR) consideran que 2019 cerró con un crecimiento de 2.1%, menor al estimado en la última revisión hecha en julio de 2019 (2.2%) y a la dinámica económica de 2018


66

(2.7%); además, el crecimiento económico de 2019 es el menor de toda la etapa postcrisis financiera de 2009, cuando se experimentó una contracción del -1.0% del PIB. Según el BCCR, el comportamiento económico de 2019 obedeció fundamentalmente a lo siguiente: en el ámbito externo, a un deterioro de la economía internacional y a choques climáticos adversos; a nivel interno, a la caída en el precio de importantes productos agrícolas de exportación, los bajos niveles de confianza de los consumidores e inversionistas locales, y la subejecución de obra pública. Para 2020, el BCCR estimó, previo a la crisis del Covid-19, que la tasa de crecimiento sería de 2.5%, por lo que se continuaría por debajo del crecimiento potencial de la economía costarricense (estimado en 3.5%), lo cual haría que el país no alcanzase el ansiado nivel de despegue económico que le permita recuperar la dinámica de años previos; aun así, dada la coyuntura actual, parece ser que los intentos de recuperación económica deberán esperar hasta 2021.

En esta materia, el último Informe mensual de coyuntura económica mostró que la producción del país, a pesar de tener un comportamiento modesto, acumuló seis meses consecutivos de aceleración mensual, a partir de junio de 2019, coherentes con las mejores estimaciones para el siguiente año. Entre las actividades que mostraron mejor desempeño se encuentran: los servicios empresariales (4.9%), influidos por el buen desempeño de las empresas ubicadas en la Zona Franca; la manufactura (3.1%), explicada por la mayor producción de las empresas ubicadas en los regímenes especiales; además de los servicios

de enseñanza y salud, los servicios de comunicación e información, la actividad agropecuaria y la actividad comercial. Sin embargo, la dinámica general fue afectada por el rendimiento de las actividades de construcción, que registraron tasas de crecimiento negativas (-11.5%), potencialmente influenciadas por la pérdida de confianza de los agentes económicos.

L a d e s a c e l e r a c i ó n e n e l crecimiento económico influyó en el comportamiento del nivel de precios, que registró solo un crecimiento interanual del 1.5%, y que finalizó el año 2019 con cinco meses consecutivos de desaceleración, estacionándose por debajo de la meta propuesta por el BCCR (2% - 4%). Los informes sobre inflación destacan que de los 315 bienes y servicios que integran la canasta de consumo, el 44% observó una disminución de precios; el 46%, un aumento, mientras que el restante 10% no presentó variación. El BCCR estima que 2020 reportará una inflación de 3% ± 1%.

E n e s t a c o y u n t u r a , l a competitividad de la economía de Costa Rica sufrió una importante caída, reportada en el más reciente Informe de competitividad global 2019 del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), al pasar del puesto 55 a nivel mundial, en 2018, al 62, en 2019. Este indicador —que analiza las instituciones, políticas públicas y otros factores que determinan el nivel de productividad y competitividad de la economía de los 141 países que optan por ser calificados— muestra la capacidad de un país de atraer inversión del resto del mundo. En el informe de Costa Rica se

considera que entre los factores que dieron origen a la pérdida de posiciones se encuentran la reducida capacidad de innovación; un reconocimiento insuficiente de las instituciones de investigación y publicaciones científicas; escaso financiamiento para las pymes; y limitadas suscripciones a internet de fibra óptica y banda ancha fija. Todas ellas, variables importantes dentro de la nueva medición del indicador. A pesar de la caída de siete posiciones, el reporte ubica al país como la quinta economía más competitiva de la región, y la más competitiva de Centroamérica; en Latinoamérica solo se ubica detrás de Chile (33), México (48), Uruguay (54) y Colombia (57).

Por otro lado, algunos indicadores sociales importantes, como la tasa de desempleo, se han deteriorado continuamente. De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), la tasa de desempleo abierto alcanzó al 12.4% de la población económicamente activa (PEA) al cierre de 2019, lo cual la ubica como la más alta en la última década. La situación se agudiza si se analiza desde la perspectiva de género, pues la tasa de desempleo alcanzó un 9.6% en los varones y un 16.7% en las mujeres, lo que evidencia que la economía no es capaz de absorber y generar más puestos de trabajo, y explica la baja dinámica del consumo, inversión e inflación en el país. También evidencia que persisten problemas de desigualdad de género en el mercado. Como una importante y muy preocupante consecuencia de todo esto, cabe mencionar que el ingreso por el aporte obrero patronal para el financiamiento del sistema público de salud administrado por la Caja Costarricense del Seguro

COSTA RICA

67

1.

Social (CCSS) reportó, durante los últimos dos años, las tasas más bajas de crecimiento de la última década, en ambos casos por debajo del 6%, y que en la coyuntura actual pueden implicar un desafío para la oportuna atención médica a los grupos que se encuentran al margen de los servicios médicos públicos.

Otros problemas que durante los últimos años han materializado su presencia en el país son la pobreza y la desigualdad. Las cifras más recientes del INEC indican que el porcentaje de hogares pobres en Costa Rica en 2019 fue del 21.0% del total, de los cuales el 5.8% se encuentra en pobreza extrema; además, la desigualdad en la distribución de la renta, medida por el Índice de Gini, se mantuvo sin variación respecto a 2018 en 0.514, lo que es una señal de alerta relativa al poco avance en la creación de oportunidades para la población y la falta de mecanismos de movilidad social, lo que contrasta con la experiencia histórica de este país centroamericano.

a. Ingresos públicos

Los ingresos totales del gobierno central de Costa Rica ascendieron a ₡5,363.0 millardos en 2019, un 8.2% por encima de lo percibido en 2018 y equivalentes a una ejecución del 105.4% de lo presupuestado para el período (esto último como producto de la subvaluación del monto presupuestado para los ingresos tributarios, de los cuales ya se sabía que experimentarían un aumento como consecuencia de la reforma tributaria y del programa de amnistía tributaria, ambos

impulsados en 2019). El monto de ingresos totales alcanzó el 14.8% del producto interno bruto (PIB), por encima del 14.2% mostrado en 2018, lo cual representa el porcentaje más alto registrado por el país desde 2008 (15.5% del PIB).

Los ingresos tributarios de 2019 equivalen al 91.2% del total de ingresos, ligeramente por debajo del 92.1% registrado en 2018, por lo que los producidos por otras fuentes apenas alcanzaron el 8.8% del total —distribuido entre ingresos no tributarios, transferencias, contribuciones sociales y de capital—, confirmando así la alta dependencia del Gobierno de Costa Rica de los ingresos tributarios para financiar su funcionamiento general.

La recaudación tributaria alcanzó los ₡4,889.6 millardos, equivalentes al 13.5% del PIB, cifra superior en un 7.1% a lo percibido en 2018 y al 13.1% de carga tributaria del año anterior. Además, la recaudación alcanzó el 103.0% del valor considerado en el Presupuesto de Ingresos para 2019.

Es menester volver a comentar que el exceso de ejecución de los ingresos tributarios al respecto de lo programado derivó de la subestimación del Presupuesto de Ingresos para 2019, al no considerar los posibles efectos en la recaudación tributaria generados por la vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No. 9635 y por la amnistía tributaria impulsada como mecanismo para motivar a los contribuyentes con deudas pendientes a octubre de 2017 a actualizar sus cuentas. Según

cifras del Ministerio de Hacienda (MH) de Costa Rica, durante los tres meses de vigencia de dicha amnistía3 se logró recaudar ₡207.3 millardos adicionales (0.6% del PIB), producto de la actualización de los saldos pendientes de más de 14,000 contribuyentes. Lamentablemente, a la fecha de la emisión de este estudio no existía ninguna evaluación sobre el monto reportado por la vigencia de la reforma tributaria.

Llaman la atención las cifras mencionadas por el MH en materia de amnistía tributaria, ya que si a la carga tributaria de 2018 (13.1%) se le adiciona el monto que reportó el MH como ingresos extraordinarios recibidos por dicha amnistía, la carga tributaria mínima de 2019 debió ser del 13.7%, sin considerar el efecto de la reforma tributaria, por encima del 13.5% observado. Por ello, ante la carencia de cifras sobre los resultados de la reforma tributaria, y de evidencia que muestre que los resultados planteados por la amnistía tributaria son correctos, la trayectoria recaudatoria solo permite concluir que, al margen de los resultados exógenos descritos, la productividad del sistema tributario continuó decayendo. Esto, como podrá colegirse, implica pérdida en la eficiencia del trabajo de la Dirección General de Tributación (DGT).

La situación descrita debiera preocupar a las autoridades fiscales, especialmente cuando el monto de los ingresos tributarios —principal fuente de ingresos del Gobierno de Costa Rica según el Presupuesto de Ingresos aprobado para 2020— reporta una reducción hasta

3 Inició el 4 de diciembre de 2018 y concluyó el 4 de marzo de 2019.


68

alcanzar el 13.3% del PIB (similar a los niveles observados entre 2016 y 2017, cuando no existieron resultados de la reforma fiscal), pese a que durante este año se debiera percibir un incremento de la recaudación del IVA durante el primer semestre debido a la generalización del impuesto y porque existe una considerable cantidad de obligaciones tributarias con tratamiento diferencial que se tiene previsto que iniciarán a cobrar este impuesto a partir del tercer trimestre de 2020. Este es el caso del gravamen a muchos productos de la canasta básica (1% de IVA), o los servicios privados de salud (4% del IVA), mientras que otros bienes y servicios tendrán tarifas escalonadas, como los servicios de ingenierías, construcción, electricistas, recolección de basura y otros, servicios turísticos, etc. Además, también se esperarían algunos efectos sobre la recaudación como consecuencia de la apuesta que el

MH está haciendo al fortalecer su plataforma tecnológica, como parte de su estrategia para reducir la evasión; para el efecto, se negoció un préstamo con el Banco Mundial (BM) por USD 160 millones.

Por ello es que la carga tributaria del Presupuesto de Ingresos para 2020 -al margen de las decisiones de política tributaria derivadas de la atención a la crisis del Covid-19 - debiera, como mínimo, ser la misma reportada en 2019, aumentada por el efecto marginal de la recaudación del IVA en el primer semestre y por la aplicación de las nuevas bases a partir del tercer trimestre del año, es decir, cerca del 14.0% del PIB. Así, los resultados planteados en el Presupuesto de Ingresos para 2020, o vuelven a reflejar una subestimación de los valores esperados, tal y como sucedió en 2019, o muestran una tendencia decreciente y sumamente preocupante de la productividad de la recaudación en el país. Esto último se asocia

con una pérdida de la eficiencia de la DGT, lo cual pone en riesgo el éxito del esfuerzo de recuperación de las finanzas públicas de este país centroamericano.

En lo referente a la estructura tributaria de Costa Rica, aunque con cierto crecimiento de la participación de impuestos directos en los últimos años, continúa predominando la recaudación de impuestos indirectos, que reportaron el 57.7% de lo percibido en 2019, mientras que la resultante de impuestos directos fue del 42.3%. La recaudación de impuestos indirectos ha mostrado una tendencia decreciente desde 2015, cuando estos representaron el 63.0% de lo percibido, mientras que los impuestos directos han crecido desde el 37.0% observado en 2015, hasta el 42.3% observado en 2019. Sin duda, este crecimiento de los impuestos directos en la recaudación del país fue producto tanto de la mayor eficiencia en el cobro del impuesto sobre ingresos

Costa Rica: carga tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)


14.0

13.5

13.0

12.5

12.0

11.5

11.0

10.5

10.0

Porc

enta

je d

el P

IB

2015 2016 2017 2018 2019 2020 pres.

13.213.4

13.2 13.113.5

13.3

COSTA RICA

69

1.

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales

Costa Rica: estructura de la recaudación tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)

100

80

60

40

20

0

Porc

enta

je d

el P

IB

Sobre ingresos y utilidades Otros directos Ventas y consumo Combustible Otros indirectos

10.7

32.3

40.4 40.1

11.9

4.7

2016

10.0

11.6

38.7

4.1

35.6

2018 2019

8.911.3

37.5

4.4

37.9

2015

10.6

11.3

4.0

34.0

2017

9.611.3

37.4

4.5

37.2

2020 pres.

7.710.5

38.1

5.5

38.2

y utilidades, como de mejores controles relacionados con la adición de los nuevos gravámenes a las rentas de capital y de los dos escalones en el ISR sobre las remuneraciones.

Con los resultados de 2019, el principal impuesto continuó siendo el impuesto sobre ventas (ISV), que significó el 37.5% del total (aunque hay que considerar que, a partir de julio, este fue sustituido por el IVA), mientras que el segundo en importancia, ya muy cercano del primero, es el impuesto sobre ingresos y utilidades (ISR), con el 36.9% del total. Cabe destacar que estos dos impuestos reportaron un comportamiento dinámico en 2019, registrando tasas de crecimiento del 9.9% en el ISV-IVA y del 9.2% en el ISR. En sentido contrario, los impuestos sobre importaciones (-6.4%), sobre exportaciones (-1.0%), y consumo (-10.7%) registraron decrecimientos.

Es importante recordar que la conjunción de la recaudación del ISV-IVA y el ISR representa cerca del 80.0% del total de la percepción tributaria del país, por lo que los esfuerzos de control tributario y mejora en la fiscalización debieran dirigirse a verificar los hechos generadores de ambos. Lamentablemente, los avances en materia de combate a la evasión no han sido muy exitosos, al extremo de que, conforme los últimos informes de incumplimiento tributario, el nivel de evasión del ISV se mantuvo en el 31.1% (2016), mientras que el del ISR lo hizo en el 59.6% (2015). Ambos niveles pueden considerarse altos dadas las necesidades de recursos que tiene el Gobierno del país. Al respecto, es preciso indicar que debe existir un mayor grado de esfuerzo por parte de las autoridades fiscales del país, no solo para darle un seguimiento más cercano a estos indicadores clave de eficiencia y eficacia del trabajo de las autoridades

recaudatorias, sino también para establecer mecanismos que tiendan a reducir el incumplimiento tributario.

b. Gasto público

Conforme a la información del MH, las erogaciones totales realizadas por el Estado en 2019 alcanzaron los ₡10,035.2 millardos, equivalentes al 91.7% del presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal y al 27.7% del PIB. Del total de erogaciones, se estima que ₡2,154.8 millardos se destinaron a las amortizaciones de la deuda pública, por lo que los gastos ejecutados estarían alcanzando los ₡7,880.4 millardos.

El nivel de gastos, ₡7,880.4 millardos (21.7% del PIB), reflejó un crecimiento del 12.7% con respecto a lo reportado en 2018 (20.0% del PIB), por lo que, a pesar de las políticas de austeridad de gasto anunciadas por el gobierno de Carlos Alvarado durante


70

su mandato, el tamaño de las operaciones del gobierno central no reflejó reducción, especialmente por el incremento del pago de intereses sobre la deuda, que reportó un crecimiento del 23.5%. El total de gastos del gobierno central, a pesar de presentar un considerable crecimiento, no alcanzó a ejecutar lo planificado en el presupuesto inicial, manifestando solo un 97.9% de ejecución presupuestaria.

Del monto ejecutado de gasto, el 90.5% correspondió a gastos corrientes y solo el 9.1% a gastos de capital, mientras que la concesión neta de préstamos solo reflejó un 0.4% del total. Resulta relevante comentar que los gastos en remuneraciones, que representan el 31.4% del total, y las compras de bienes y servicios, que implican el 3.0% del total, solo reportaron crecimientos interanuales del 3.4% y el 3.7%, por lo que el esfuerzo de austeridad anunciado se concentró en dichos rubros; por su parte, los gastos de capital registraron una importante alza del 49.9%, en

comparación con lo ejecutado en 2018. El más importante destino de los gastos, como en los últimos dos años, fue el de trasferencias corrientes, que significó el 36.8% del total de gasto público y el 8.0% del PIB. Por su parte, el pago de intereses de la deuda pública se incrementó con respecto a los montos observados en los últimos 13 años y alcanzó el 19.3% de los gastos ejecutados en 2019, equivalentes al 4.2% del PIB, el valor más alto de los últimos 16 años. Dentro de esta clasificación, los gastos destinados al pago de intereses de la deuda pública interna evidenciaron un mayor nivel de crecimiento, que esta vez alcanzó el 28.0% con respecto al año 2018.

En 2019, el MH realizó esfuerzos de control del gasto corriente a pesar de que aún no entraba en vigor la regla fiscal incluida en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. No obstante, el crecimiento de los gastos continúa, a pesar de la vigencia de la regla fiscal y como consecuencia primaria

del aumento en el pago de intereses, que forman parte de los gastos corrientes. Aun así, y como parte del proceso de planificación, se tuvo el cuidado de que el crecimiento del gasto corriente programado dentro del presupuesto aprobado para el año 2020, respecto del de 2019, fuera de tan solo el 4.41%, cumpliendo con la regla fiscal al no sobrepasar el 4.67% obtenido a partir del promedio de crecimiento del PIB nominal 2015-2018, al momento de aprobar el presupuesto para 2020. Al margen de ello, la implementación de la regla fiscal en 2020 supuso el recorte en asignaciones presupuestarias de varias instituciones, incluyendo aquellas que tienen asignaciones constitucionales. De esa cuenta, en diciembre de 2019 la Corte de Constitucionalidad indicó al Legislativo que el presupuesto d e 2 0 2 0 t e n í a v i c i o s d e inconstitucionalidad al irrespetar la asignación constitucional del 8% del PIB destinada a educación, así como la asignación al Patronato Nacional de la Infancia (PANI).


Costa Rica: gastos totales ejecutados por el gobierno central (2015-2020 pres.)

25

20

15

10

5

0

Porc

enta

je d

el P

IB

Funcionamiento Transferencias corrientes Pago de intereses De capital Gasto total

2015

20.0

7.9

7.5

1.82.7

2017

20.4

2.0

3.1

7.8

7.6

2019

21.72.04.2

8.0

7.6

2016

19.9

1.82.8

7.6

7.6

2018

20.0

1.43.5

7.6

7.5

2020 pres.

22.11.6

5.1

7.7

7.8

COSTA RICA

71

1.

El presupuesto de egresos para 2020, aprobado previamente a las decisiones de política fiscal relacionadas con el aparecimiento de la crisis del Covid-19, asciende a ₡10,509.6 millardos (27.5% del PIB) y contempla la amortización de diferentes tipos de deuda, por ₡2,025.8 millardos, mientras que ₡3.6 millardos serían dirigidos a otros activos financieros y sumas sin asignación. De ahí que los restantes ₡8,475.5 millardos serían los que se canalizarían para atender los gastos del Estado. De esa cuenta, y de no modificarse el presupuesto, el gasto previsto representaría el 22.1% del PIB, por encima del 21.7% ejecutado en 2019 y del promedio de los últimos cinco años (20.4%), lo que implicaría que aún con la vigencia de la regla fiscal y por supuesto al margen de los gastos que deriven de la atención a la emergencia sanitaria, el tamaño de las demandas de recursos por el sector público sigue creciendo, impulsado primariamente por el nivel de gastos en intereses, que se

incrementarán en un 29.9%, hasta alcanzar el 5.1% del PIB, muy por encima del 4.2% del PIB ejecutado en 2019.

Según el destino por institución, las erogaciones públicas efectuadas en 2019 se canalizaron sobre todo al servicio de la deuda pública, que captó el 36.6% del total, muy por encima del 34.6% de 2018, aunque inferior al 38.2% contemplado en el presupuesto de 2020. El segundo destino de los egresos del gobierno central corresponde al Ministerio de Educación, que concentró el 25.5% del total ejecutado, por debajo del 27.7% ejecutado en 2018 y sobre el 25.4% planteado en el presupuesto de 2020. Es relevante mencionar que, lamentablemente, esta institución ha reducido su participación dentro de las prioridades del Estado, ya que cada año el país destina mayores esfuerzos a la atención de sus necesidades y obligaciones de financiamiento.

Por su parte, los regímenes especiales de pensiones ocuparon en 2019 el 10.3% del total de los recursos públicos, cifra que redujo levemente su participación con respecto a 2018, cuando el monto reportó un 10.4% de lo ejecutado. Se espera que en 2020 aumente la participación de este rubro, representando el 10.7% del total. Por su parte, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ejecutó el 4.5% del total de gastos en 2019, por debajo a lo registrado en 2018.

La pérdida de importancia en los gastos públicos de diversas entidades coincide con la aplicación de la política de contención aplicada por las autoridades, sin embargo, más que a un esfuerzo propio de austeridad, obedece a un efecto relacionado con la utilización creciente de recursos para atender los servicios de la deuda pública, que absorben cerca de cuatro décimos de los recursos presupuestados por el Estado.

Costa Rica: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos del gobierno central (2015-2020 pres.)


45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

2015 2016 2017 2018 2019 2020 pres.

Servicio de la deuda pública

Ministerio deEducación

Pública

Regímenesespeciales de

pensiones

Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social

Ministerio de Obras Públicas

y Transporte

Ministerio de Salud

Ministerio de Seguridad

Pública

OtrosPoder judicial

32.

8

32.

230

.1

34.

6

3

8.5

38.

2

28.

2

28.

8

29.

6

27.7

25.

6

2

5.4

10.

6

1

0.7

10.

6

1

0.4

9.8

10.

7

5.

1

5.

1

5.

3

4

.7

4

.7

4.

4

5.0

5.

1

5

.4

5.1

4

.4

4

.5

4.3

4.4

5

.3

4

.2

5.5

4.0

3.

5

3.6

3

.6

3.5

2.5

3.2

2.9

2.6

2.8

2.6

2.3

2.5

7.6

7.6

7.3

7.1

6.7

6.9


72

c. Situación financiera general

Al cierre de diciembre de 2019, las cifras preliminares ofrecidas por el Ministerio de Hacienda de Costa Rica presentaron ingresos totales por ₡5,363.0 millardos, mientras que los gastos se ubicaron en ₡7,880.44 millardos, produciendo un déficit financiero de ₡2,517.4 millardos, superior en un 23.5% al presentado en 2018 y equivalente al 6.94% del PIB. Esta última cifra, aunque se encuentra por debajo de la esperada en el presupuesto aprobado en 2019 (8.2%) y del

presupuesto vigente para 2020 (7.9%), es la más alta de las últimas dos décadas.

Este incremento histórico del déficit fiscal se puede explicar tanto por la insuficiencia en el crecimiento de los ingresos totales (8.2%) —principalmente de la recaudación (7.1%), a pesar de la implementación de la reforma fiscal y de la amnistía— como por la variación más que proporcional de los gastos (incremento del 12.7%), resultado principalmente del aumento en el gasto por intereses de la deuda pública

(23.5%), gasto en transferencias corrientes (8.8%) y gastos de capital (49.9%). La situación se vuelve más delicada dado que, de cumplirse los pronósticos del presupuesto para 2020 —que conlleva un aumento en el pago de intereses por el orden del 29.9% con respecto a lo ejecutado en 2019—, el déficit fiscal alcanzará un 7.9% del PIB, a pesar de la implementación de la regla fiscal en su primer año. Además, la implementación de política fiscal producto de la crisis actual derivada del Covid-19, puede incrementar drásticamente el déficit fiscal para 2020.

Rubro 2018 2019 2020 pres.Porcentaje

de variación 2019/2018

Porcentaje de ejecución

2019

Ingresos totales 4,956.7 5,363.0 5,464.8 8.2 105.4 Ingresos corrientes 4,925.2 5,255.8 5,458.2 6.7 103.3

Ingresos tributarios 4,567.1 4,889.6 5,090.4 7.1 103.3 Contribuciones sociales 85.4 77.5 77.9 -9.3 104.7 Ingresos no tributarios 64.9 80.2 64.1 23.6 131.2 Transferencias 207.8 215.3 225.9 3.6 98.6

Ingresos de capital 31.4 100.4 6.6 219.6 Gastos totales 6,995.2 7,880.4 8,475.5 12.7 97.9 Gastos corrientes 6,515.0 7,129.7 7,872.3 9.4 94.6

Remuneraciones 2,394.7 2,476.6 2,657.7 3.4 94.0 Bienes y servicios 224.1 232.4 313.4 3.7 83.3 Intereses 1,228.7 1,517.3 1,971.0 23.5 91.2 Transferencias 2,667.4 2,903.4 2,930.1 8.8 98.0

Gastos de capital 479.5 718.8 603.2 49.9 141.9 Concesión neta de préstamos 0.7 31.9 - 4,640.0 Balance primario -809.8 -1,000.2 -1,039.7 23.5 77.2Balance presupuestal -2,038.5 -2,517. -3,010.7 23.5 85.1Balance presupuestal como porcentaje del PIB -5.8 -6.94 -7.9 18.9 85.1

Costa Rica: situación financiera ejecutada del gobierno central (2018-2020 pres., en millardos de colones)


COSTA RICA

73

1.

En cuanto a la ejecución presupuestaria, el único agregado dentro de los ingresos que no superó la meta programada fue el de ingresos por transferencias, que alcanzó un 98.6% de lo previsto; lamentablemente para los recursos de Costa Rica, a pesar de la alta ejecución en el resto de las clasificaciones de ingresos, esto no fue suficiente para contener el déficit financiero.

Con respecto a los gastos, solo la clasificación de gastos de capital superó la meta planteada, con un 141.9% del total programado. Con el resto de las clasificaciones, la ejecución estuvo por debajo de lo originalmente planificado. De esa forma, los gastos en bienes y servicios presentaron menor ejecución dentro de los gastos corrientes (83.3%) con respecto al presupuesto aprobado para 2019, mientras que los gastos en remuneraciones alcanzaron el 94.0%, y el pago de intereses, a pesar del incremento mostrado, logró un 91.2% de la ejecución del presupuesto aprobado a inicios de 2019.

El déficit primario, que es el exceso de gastos sin contemplar el pago

de intereses de la deuda, cerró en 2.8% del PIB en 2019, por encima del 2.3% del PIB reportado en 2018. Esto demuestra con claridad que el problema fiscal del país no es solo la insostenibilidad de la deuda y la alta demanda de recursos que esta conlleva, sino también la insuficiencia crónica debido a la falta de recursos para atender el funcionamiento normal de las instituciones públicas.

El pago de intereses por la deuda cara contraída a través de los años se ha convertido en un problema crónico para las finanzas públicas de Costa Rica, deteriorando paulatinamente la calidad del gasto. En 2020, el Gobierno destinará un 23.3% de los gastos totales a la atención de este compromiso, situación que repercute en el tamaño del déficit financiero esperado. Con estas cifras, el déficit sería el más alto desde la década de los 80 y se mantendría como el más elevado en comparación con el del resto de países de Centroamérica.

d. Deuda pública

De acuerdo con las cifras del MH, al cierre de diciembre de 2019 la deuda

del gobierno central ascendía a ₡21,217.1 millardos (58.5% del PIB), un 14.2% más que al cierre de 2018, cuando esta alcanzó el equivalente a un 53.2% del total de la economía. Respecto a su composición, el saldo la deuda privilegia la contratación con acreedores internos dado que, del total de empréstitos, unos ₡16,581.0 millardos, equivalentes al 78.2% del total de deuda pública (45.7% del PIB), han sido contratados con agentes del país, especialmente con la banca. Por su parte, la deuda externa representa el 21.8% restante (12.8% del PIB). La información disponible muestra que Costa Rica es el país centroamericano que mayores tasas de intereses paga en promedio por su contratación de deuda pública, un 8.2% de la deuda total, mientras que por intereses de la deuda interna paga, en promedio, el 8.8% y, por deuda externa, el 5.5%.

Es importante comentar que, en los últimos dos años, las autoridades del MH han potenciado la contratación de deuda pública externa como una vía directa para reducir el pago de intereses. Entre las acciones a corto plazo se encuentra la adquisición de un préstamo por USD350.0 millones con el Banco Interamericano de

Costa Rica: resultado presupuestario del gobierno central (2015-2020 pres.)


0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

-6.0

-7.0

-8.0

-5.7-5.2

2015

-6.1

2016

-5.8

2017

-6.9

2018 2019

-7.9

2020 aprobado


74

Desarrollo (BID) y la colocación de títulos de deuda en los mercados internacionales por USD1,500.0 millones (Eurobonos) que, aunque no resolvieron el problema, contribuyeron a reducir el costo de mantenimiento y la ampliación de los plazos de la deuda.

Lamentablemente y a pesar de los recientes esfuerzos por mejorar la recaudación al impulsar una reforma tributaria y una amnistía fiscal, controlar el crecimiento de los gastos y buscar financiamiento público más barato, el crecimiento del saldo de la deuda continúa siendo muy dinámico y mantiene en un nivel muy alto la vulnerabilidad del país. Además del nivel de la deuda con respecto al PIB, que alcanzó el 58.5% y que se ubica muy por encima de los niveles recomendados por las instituciones financieras internacionales (IFI), el coeficiente de la deuda total en relación con los ingresos tributarios alcanzó un 433.9% en 2019, muy por encima del valor crítico de 250.0% recomendado por las IFI. El escenario se complica para 2020, ya que se espera que el saldo de la

deuda pública supere el 60% del tamaño de la economía, mientras que el resto de los indicadores también incrementará su grado de vulnerabilidad.

En materia de sostenibilidad, en 2019, como en toda la trayectoria observada, es claro que el saldo de la deuda es insostenible en el corto plazo. Debe recordarse de manera particular que la sostenibilidad se alcanza en una situación en donde los resultados fiscales son suficientemente apropiados para evitar el incremento del saldo de la deuda, lo cual se refleja en el Índice de Blanchard de corto plazo, cuando el déficit primario programado es igual o mayor al observado. De acuerdo con los datos calculados para 2019, el indicador de corto plazo de Blanchard exigía un nivel de superávit primario del 2.5% del PIB para evitar el crecimiento de la deuda, sin embargo, el resultado observado fue deficitario en un 2.4% del PIB, lo que indica una trayectoria creciente de la deuda en el corto plazo y todavía denota la necesidad de un ajuste fiscal por el orden del 4.9% en el corto plazo,

para garantizar al menos que la deuda, respecto del PIB, no crezca.

Durante 2019, el creciente déficit fiscal, la trayectoria de insostenibilidad de la deuda soberana y las dudas sobre la eficacia de la reforma tributaria y la aplicación de la regla fiscal han intensificado la incertidumbre sobre la capacidad real de pago del Gobierno. De esa cuenta, las principales calificadoras de riesgo han sido muy conservadoras sobre las calificaciones de la deuda soberana del país, lo que también se traduce en un incremento del nivel de interés en los mercados mundiales para todos los agentes económicos del país.

La evaluación más reciente fue otorgada en octubre de 2019, cuando Fitch Ratings decidió por segunda vez4 mantener la calificación de B+ con perspectiva negativa, lo cual refleja debilidades en las finanzas públicas, así como estancamiento político. Influyó en el análisis de Fitch que la regla fiscal incluida en el paquete de reformas aún no

4 La primera vez sucedió en enero de 2019.

Costa Rica: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2000-2019, y 2020 estimado a partir de los resultados del presupuesto). Datos en porcentajes del PIB y millardos de colones.


70

60

50

40

30

20

10

0

20,00018,00016,00014,00012,00010,000

8,0006,0004,0002,000

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 est.

ExternaInterna % del PIB

Mill

ardo

s de

colo

nes

% d

el P

IB

39.0 39.7 41.0 40.1 41.237.5

33.227.1

24.1 26.228.4 29.9

34.3 35.941.0

38.5

45.148.4

53.258.5

63.3

COSTA RICA

75

1.

se cumplía, además del requisito de autorización del Congreso relativo a préstamos extranjeros, lo cual restringe periódicamente la flexibilidad financiera de Costa Rica. La perspectiva negativa refleja riesgos a la baja relacionados con los altos déficits fiscales y un calendario de amortización abrupto, en un contexto de desaceleración económica.

Moody’s, en su última calificación realizada en diciembre de 2018, rebajó la nota de Costa Rica como emisor de largo plazo, producto del empeoramiento continuo y proyectado de las métricas de

deuda, al lado de altos déficits y de los desafíos que enfrenta el país para financiarse. Por su parte, Standard & Poor’s, que tampoco emitió calificación en 2019, mantuvo la calificación de diciembre de 2018, cuando rebajó la nota de riesgo país a B+, con perspectiva negativa, pues consideró que el déficit se mantendrá en los próximos años y contribuirá a un aumento constante de su carga de la deuda.

Las tres instituciones consideran que, a pesar del esfuerzo realizado por la consolidación fiscal, la reforma representa retos de aplicación; de acuerdo con lo que

han señalado, los factores de riesgo para reducir sus calificaciones serían: que se presenten déficits fiscales más amplios; que se dé una aceleración de la tendencia creciente de la deuda; que se presenten señales de deterioro en la estabilidad macroeconómica, así como crecientes vulnerabilidades externas. Los factores que podrían conducir a una mejor calificación son: presentar una reducción significativa del déficit fiscal, mejora sostenida de la flexibilidad financiera que permita incrementar los ingresos, y fuentes de financiamiento externas.

Costa Rica: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad con base en datos del gobierno central (2015-2020 pres.)

Tipo Indicador 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 310.7 36.7 365.9 406.8 433.9 476.0 250% Vulnerable

Deuda total / PIB 41.0 45.1 48.4 53.2 58.5 63.3 40% Vulnerable

Intereses / ingresos totales 19.1 19.1 21.5 24.8 28.3 36.1 30% Vulnerable

Intereses / PIB 2.7 2.8 3.1 3.5 4.2 5.1 3% Vulnerable

Sostenibilidad Corto plazo Blanchard

Resultado primario requerido 0.0 0.4 0.3 1.3 2.5 2.4

InsostenibleResultado primario

obtenido -3.0 -2.8 -2.6 -2.5 -2.4 -2.7

Fuente: Icefi, con base en cifras oficialesNota: los datos de 2020 son previos a la aplicación de medidas de política fiscal derivadas de la atención a la emergencia derivada del Covid-19

Costa Rica: nivel de calificación de riesgo de la deuda soberana y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011-2019)

Fuente: Icefi, con base en información de Moody’s Investor Services, Fitch Ratings y Standard & Poor’s

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Moody´s Baa3 Estable

Baa3 Estable

Baa3 Negativa

Ba1Estable

Ba1Estable

Ba1 Negativa

Ba2 Negativa

B1 Negativa

Standard and Poor´s

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB -Negativa

BB -Negativa

B +Negativa

Fitch Ratings BB+Estable

BB+Estable

BB+Estable

BB+Estable

BB+Negativa

BB+Negativa

BBEstable

BB Negativa

B+Negativa


76

e. Transparencia fiscal

A inicios de 2020, Transparencia Internacional (TI) dio a conocer su edición 2019 del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), análisis anual que ofrece una panorámica sobre el grado relativo de corrupción que perciben los agentes económicos en aspectos como la transparencia en la financiación de campañas políticas, el acceso público a los procesos de toma de decisiones y el manejo de los recursos públicos. En su informe, TI clasificó los resultados de 180 países y territorios.

Los resultados del último informe del IPC ubican a Costa Rica con una calificación de 56 puntos, similar a la otorgada en 2018, y en la posición 44 de 180 en la medición global, lo cual le permitió mejorar 4 posiciones con respecto a la edición de 2018 (48 de 180). A pesar de que en 2019 no se implementaron medidas tendentes a combatir efectivamente la corrupción en el sector público, el país obtuvo la mejor calificación entre los países centroamericanos, y la tercera mejor dentro de los países latinoamericanos, solo superada por Uruguay, con una nota de 71

(puesto 21/180), y Chile, con una nota de 67 (puesto 26/189).

Por su parte, el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), que venía publicando el Índice de Desviación de Fondos Públicos, lo sustituyó a partir de 2018 por el nuevo Índice de Incidencia de Corrupción (en donde una nota de cero significa que es muy común la corrupción y una nota de 100 significa que esta nunca ocurre). En su edición 2019, el WEF estima que Costa Rica obtuvo una puntuación de 56, por debajo del 59 obtenido en 2018 y que, si bien puede considerarse como de mediana transparencia, aun presenta una tendencia negativa que debe ser atendida por las autoridades del país.

F i n a l m e n t e , e l Í n d i c e d e Presupuesto Abierto no ha recibido ninguna modificación desde 2017. Se espera que en 2020 se produzca una nueva evaluación por el ente responsable.

En materia de transparencia tributaria, Costa Rica y otras jurisdicciones fueron calificadas en julio de 2019 por el Foro Global sobre Transparencia Fiscal,

como parte de la segunda ronda de revisiones del Foro Global, que evalúa las jurisdicciones con respecto al estándar actualizado. En la evaluación, Costa Rica recibió la calificación de «En gran medida conforme», lo que implica que, aun cuando todavía hay algunas mejoras que deben ser implementadas, el país puede continuar avanzando hacia el cumplimiento definitivo de las normas en materia de transparencia e intercambio de información a pedido (EOIR, por sus siglas en inglés). Vale indicar que Costa Rica comparte esta calificación con El Salvador, y se ubica en mejor posición que Panamá (parcialmente conforme) y Guatemala (no conforme).

Adicionalmente, también en 2019, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) avaló las políticas de presupuesto, empleo público y gobernanza del país, con lo que Costa Rica logró la aprobación del Comité de Gobernanza Pública de esta organización por sus avances en materia fiscal. Esto forma parte del proceso que el país sigue actualmente para su calificación a dicha entidad internacional.

Costa Rica: indicadores de transparencia fiscal (2012-2019)

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Transparencia Internacional

Índice de Percepción de la Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy limpia) 54 53 54 55 58 59 56 56

World Economic

Forum

Desviación de los fondos públicos

0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 3.8 3.7 3.7 3.4 3.3 3.6

World Economic

Forum

Incidencia de la Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (no existe) 59 56

International Budget

Partnership

Índice de Presupuesto Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100 (extensa) 50 54 56

Fuente: Icefi, con base en datos de TI, WEF e IBP

EL SALVADOR2.

77

El inicio de 2020 confirmaba los altos niveles de popularidad del presidente Nayib Bukele, quien luego del primer semestre de su administración obtenía resultados sobresalientes de parte de la población salvadoreña. En efecto, de acuerdo con la encuesta desarrollada por el Centro de Estudios Ciudadanos (CEC) de la Universidad Francisco Gavidia (UFG), la ciudadanía le otorgaba una calificación de 8.39/10 (0.13 puntos menos que la calificación otorgada durante sus primeros cien días de gestión). Estos resultados eran una manifestación de la confianza que gozaba el nuevo gobierno, producto en buena medida de la reducción en la tasa de homicidios y de una agresiva campaña comunicacional que hacían que la población percibiera una administración capaz de afrontar las diversas problemáticas que históricamente el país no ha logrado solucionar y que, en buena medida, responden a deficientes manejos

de la administración y las finanzas públicas. Lamentablemente, los hechos de febrero de 2020, cuando el presidente Bukele ordenó a las fuerzas policiales y del Ejército la toma de la Asamblea Legislativa para obligar, aparentemente, a los congresistas a aprobar un préstamo de interés para la implementación de su plan de seguridad, han cuestionado la estabilidad de largo plazo del Gobierno, poniendo en predicamento la incipiente democracia salvadoreña. Lo sucedido ha hecho surgir nuevas interrogantes sobre la posibilidad real de concretar cambios que potencien el bienestar del ciudadano común, además de introducir elementos de inestabilidad que pueden afectar los niveles de inversión y crecimiento de largo plazo en el país.

Afortunadamente para la imagen del presidente Bukele, pero desafortunadamente para el país, la crisis derivada de la pandemia

del Covid-19, han producido, preliminarmente, mejorar la percepción ciudadana del accionar del primer mandatario del país, aunque habrá que esperar, si las mismas permitieron obtener los resultados previstos.

Entre los aspectos a destacar en los primeros seis meses de gestión del presidente Bukele se encuentra la reducción de la violencia y la criminalidad, como lo señaló la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que, en las observaciones preliminares de su visita a El Salvador, en diciembre de 2019, advirtió la reducción de la tasa de homicidios, que pasó de 103 por cada 100,000 habitantes en 2015, a 51 por cada 100,000 habitantes en 20185, y a 50 por cada 100,000 habitantes durante los primeros seis meses del actual gobierno. No obstante, la misma misión comentó que los esfuerzos que debe realizar la actual administración tienen un

EL SALVADOR:2.Tratando de alcanzar sostenibilidad fiscal

5 Esto responde en gran medida a las acciones que han sido un «tema de preocupación permanente en las agendas de los distintos Gobiernos del país, los cuales han implementado desde políticas de “mano dura” hasta “treguas” con las pandillas y maras» (OEA, 2019).


78

largo camino por recorrer para llegar a las raíces de la problemática de la violencia, ya que esta emerge de causas socioeconómicas, y tal como lo comenta Plotnikov (2020) en su estudio sobre El alto costo de la delincuencia en América Central, «teniendo en cuenta la pobreza generalizada y la falta de oportunidades económicas, así como la percepción de corrupción, no es sorprendente que la actividad delictiva se convierta en una opción viable para algunos».

En el ámbito económico, la economía salvadoreña transita por una situación de desaceleración económica que afectó, a nivel de la región, a la mayor parte de los países del istmo. Se espera que, al cierre de 2019, El Salvador presente la segunda tasa de crecimiento más baja de Centroamérica, con el 2.2% (solo por encima de Nicaragua), mientras que los pronósticos para 2020, previo a la coyuntura derivada por el Covid-19, mantienen una expectativa de crecimiento de entre el 2.3% y el 2.5%, lo cual resulta insuficiente para lograr un cambio radical en la economía del país. Parte del crecimiento económico se debe al incremento de las actividades de suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado que mostraron, para el tercer trimestre, un crecimiento del 12.4% con respecto al año 2018; la explotación de minas y canteras, con un 10.5%; la construcción, con un 10.4%, mientras que para el mismo trimestre las actividades de alojamiento y de servicio de comidas, al igual que las financieras y de seguros, mantuvieron un crecimiento del 4.8% y el 4.3%, respectivamente.

Asimismo, las cifras económicas indican que existió un repunte en las exportaciones de bienes y servicios para el tercer trimestre de 2019, con una tasa de crecimiento del 5.0% con respecto a lo observado en 2018, lo que representa un monto acumulado al mismo período de USD 5,923.5 millones, en tanto las remesas acumuladas a diciembre de 2019 alcanzaron los USD 5,650.2 millones, registrando una tasa de crecimiento del 4.8% con respecto al cierre de 2018 y muy cerca de superar los valores de ingresos producto de las exportaciones en el país. La trayectoria descrita de las remesas de salvadoreños que viven, sobre todo en los Estados Unidos de América, se ha mantenido a pesar de la vigencia de las normativas anti migrantes que ha impuesto el Gobierno del país del norte durante su actual administración, y muestra que, ante las incipientes acciones por parte del Gobierno salvadoreño por mejorar las condiciones de la población, el único camino real para tratar de alcanzar mayor bienestar sigue siendo emigrar en la búsqueda de mejores condiciones de vida.

Para 2020, el reto del Gobierno está ligado a diversas acciones que puedan producir cambios sustantivos sobre la problemática que aqueja a la sociedad salvadoreña, por lo cual es necesario que se siga mejorando las capacidades de la administración pública en términos de realizar un gasto público eficiente y transparente, y que además este se integre a mecanismos apropiados de financiamiento público y de administración de la deuda. Lamentablemente, los primeros avances no parecen estar bien

encaminados, como se observó en la aprobación de una nueva amnistía tributaria6 que otorgó facilidades para el cumplimiento voluntario de obligaciones tributarias y aduaneras. Esta amnistía golpea la moral tributaria de los buenos contribuyentes y genera incentivos para el incumplimiento de las obligaciones tributarias, e inclusive podría generar impunidad en los casos de evasión que ya se encuentran en la Fiscalía General de la República. Adicionalmente, hasta la fecha sigue sin conocerse públicamente un plan de gobierno 2019-2024 que muestre las prioridades del Ejecutivo, así como las grandes reformas que la nueva administración impulsará durante el período; aun así, todo esto parece haber quedado a un lado como consecuencia de la atención a la emergencia el Covid-19, que puede trastocar el comportamiento general de la economía y de la sociedad, por lo que es pertinente estar atentos al desenvolvimiento futuro de la situación del país.


De conformidad con la información del Ministerio de Hacienda, los ingresos totales del gobierno central ascendieron a USD5,158.3 millones, lo que representó un incremento del 2.0% con respecto a lo percibido en 2018 y es equivalente al 19.3% del PIB. Del total de ingresos, los derivados de la recaudación tributaria representaron el 95.3% del total, ligeramente por encima del 94.3% de 2018. Este panorama continúa demostrando la alta dependencia del Gobierno de El Salvador a la recaudación tributaria

6 Aprobada el 13 de diciembre de 2019, Decreto No. 521, Ley Especial y Transitoria que Otorga Facilidades para el Cumplimiento Voluntario de Obligaciones Tributarias y Aduaneras.

EL SALVADOR2.

79

para financiar los proyectos del Estado.

Los ingresos tributarios alcanzaron un monto bruto de USD4,913.7 millones (18.4% del PIB), lo que representa un incremento del 3.0% con respecto al cierre de 2018. Este es, sin embargo, uno de los menores crecimientos en los últimos cinco años, superando únicamente el crecimiento registrado en 2016, cuando el aumento interanual alcanzó el 2.9%. Vale indicar que el crecimiento medio de la recaudación de los últimos cinco años fue del 4.3%. Conforme el Presupuesto de Ingresos aprobado para 2020, los ingresos que derivarían de la percepción tributaria y de las contribuciones especiales representarán el 18.6% del PIB, por encima del 18.3% previsto por el Ministerio de Hacienda como meta para el cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal para el

mismo período. Aun cuando esto implica una mejora con respecto a la recaudación tributaria de 2019, no se especifica con claridad cuáles serán los mecanismos que serán utilizados para lograr dicho resultado, además que, por supuesto, dichas estimaciones no incluyen los potenciales efectos de las medidas de política tributaria que podría implementar el Gobierno para paliar el efecto de la reducción de actividades derivadas del Covid-19.

Independientemente de esto, es pertinente indicar que las cifras que presenta el Ministerio de Hacienda no establecen la deducción por concepto de la devolución de impuestos a los agentes, en especial la vinculada con la devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores, que en 2019 representó un 0.6% del PIB, hasta dejar la carga tributaria neta o efectiva en solo el 17.8%

del PIB. Por ello, si a los datos en términos brutos planteados en el presupuesto para 2020 se les resta la estimación de las devoluciones contempladas en el Marco fiscal de mediano plazo para 2020, única cifra disponible, se esperaría que la carga tributaria neta alcance el 18.2%; sin embargo, esta valoración puede estar subestimada, ya que el presupuesto aprobado para 2020 solo considera USD 18.5 millones de devolución de IVA e ISR, cuando en 2019 se devolvieron USD 154.07 en ambos impuestos. Al respecto, es importante recordar que, aunque el Ministerio de Hacienda publica sus datos en términos brutos, es en realidad la carga neta la que da a conocer los ingresos de que dispone el Estado para financiar el gasto, por lo que hacer la publicación en términos brutos solo esconde un problema fiscal recurrente y al final produce un aumento del déficit fiscal.

El Salvador: comportamiento de la carga tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Banco Central de Reserva (BCR) y del Ministerio de Hacienda

2018 2019 2020 pres.

17.6 17.516.7 17.2

18.4 18.617.8

18.218.3 18.018.0 17.720

15

10

5

02015 2016 2017

Porc

enta

je d

el P

IB

Carga tributaria (bruta) Carga tributaria (neta)


80

Las cifras de la recaudación tributaria esperada para 2020 por las autoridades hacendarias, previo a las decisiones de política tributaria que puede implementar el Gobierno para tratar de paliar los efectos del Covid-19, muestran un escenario bastante halagüeño como consecuencia teórica de los avances implementados en los últimos meses de 2019 y a inicios de 2020 en los sistemas de recaudación. Conforme declaraciones de las autoridades hacendarias, dichas cifras debieran mostrar un aumento recaudatorio debido a la modernización en los mecanismos de control y fiscalización. Uno de los avances comentados corresponde a la implementación del pago del impuesto a la transferencia de los bienes raíces en línea dentro del portal del Ministerio de Hacienda, que se estima implicará un beneficio para aproximadamente 12,000 contribuyentes, quienes verán así reducido el tiempo de espera para efectuar el pago. También destaca la propuesta de implementación de la factura electrónica, que se estima iniciará sus operaciones a mediados de 2020. Sobre este último proyecto, el Ministerio de Hacienda estima que luego de su implementación la carga tributaria se incremente en alrededor del 1.0% al final de dos o tres años. Adicionalmente, la Dirección General de Aduanas indicó que a partir de 2020 ampliará los alcances de su plataforma informática (Sidunea World, «aduanas sin papeles»), que sustituirá al sistema que estuvo utilizándose por más de quince años. Este plan, para un período de uso que concluye en 2022, es el camino hacia un sistema informático que permita la reducción del tiempo, facilite el

comercio y simplifique los trámites aduaneros; además, esta acción es paralela a la implementación en Centroamérica de la declaración única anticipada (DUCA-T), que buscará simplificar la declaración de los bienes de exportación a partir de formularios virtuales.

En sentido contrario al optimismo de las autoridades hacendarias, es importante anotar la inoperancia de las constantes amnistías fiscales promovidas por el gobierno central que buscan, al menos en teoría, que los contribuyentes en mora se actualicen y se conviertan en sujetos regulares del pago de tributos en el mediano y largo plazos. No obstante —y demostrando que las amnistías solo son utilizadas por los contribuyentes que aprovechan la oportunidad que les dan los Estados para diferir el pago de sus obligaciones tributarias, sin convertirse en un contribuyente regular—, la carga tributaria en términos netos no se ha incrementado, lo que permite concluir que, salvo el manejo temporal de los saldos para la devolución de impuestos, las acciones del Gobierno en los últimos años no han producido ningún efecto positivo real sobre la disponibilidad de recursos para atender las necesidades de los salvadoreños. Aun así, habrá que esperar los efectos de las medidas anunciadas para la simplificación administrativa y el fortalecimiento del control tributario, en aras de verificar si efectivamente producen un impulso a la recaudación fiscal. También resulta clave comentar que, aun cuando todavía no había tenido resultados importantes en materia de tributación, la decisión de la Sala de lo Constitucional

de declarar inconstitucional, por vicios de forma, la legislación vinculada con la aplicación de precios de transferencia impide que El Salvador pueda apuntar a tener mejores resultados en el control del flujo de capitales hacia otros países, lo que definitivamente reduce las expectativas de buenos resultados en el futuro.

En materia de estructura de la recaudación tributaria se puede observar que, para el cierre de 2019, del total de impuestos recaudados un 39.3% procede de la aplicación de impuestos directos, y el 60.7%, de impuestos indirectos. En cuanto a los impuestos directos, que en esencia corresponden exclusivamente a la aplicación del impuesto sobre la renta (ISR), su participación en el total de la recaudación se ha mantenido razonablemente similar en los últimos cinco años (promediando un 39.2%), por lo que se puede concluir que la estructura tributaria de El Salvador se ha mantenido prácticamente constante en los últimos años. Es interesante observar que el presupuesto para 2020 asigna a la recaudación del ISR un crecimiento hasta alcanzar el 40.2% del total de la recaudación, lo que no responde a ningún cambio legal, de manera que habrá que esperar si las acciones administrativas implementadas logran aumentar el peso relativo en la recaudación de dicho tributo.

El impuesto de mayor relevancia para el país continúa siendo el impuesto al valor agregado (IVA), que concentró el 45.1% de la percepción tributaria en 2019, por encima del 44.1% de 2018. Sobre este particular es preciso comentar

EL SALVADOR2.

81

que la recaudación de este impuesto ha sido relativamente inestable en los últimos años como producto de las variaciones en la decisión de las autoridades en la política de devolución de impuestos. En este aspecto es necesario comentar que no existe información pública sobre los montos pendientes de devolución a los agentes económicos, por lo que no se sabe si lo efectivamente devuelto en cada año corresponde al total adeudado a los contribuyentes.

También debe destacarse que solo entre el ISR y el IVA la recaudación de El Salvador obtuvo el 84.4% del total percibido en 2019, dejando al resto de impuestos, incluyendo las contribuciones especiales, el escaso 15.6% restante. La concentración descrita refleja una profunda dependencia de la tributación salvadoreña a la facturación de la venta de bienes y servicios, por lo que el apropiado manejo

de la factura electrónica que las autoridades han dispuesto, puede lograr buenos resultados en el combate a la evasión interna de estos impuestos.

Con respecto al combate de la evasión tributaria, el Ministerio de Hacienda publicó que la evasión del IVA se calculó en 2018 en alrededor del 17.5% del potencial teórico (cerca del 1.7% del PIB), mientras que no existe documentación que evidencie algún esfuerzo efectivo para tratar de cuantificar la evasión del ISR, la que, sin embargo, dado el nivel de tasas y los valores del resto de países centroamericanos, se esperaría que fuese mayor al 60.0% del potencial teórico para las personas jurídicas. Tampoco existe evidencia acerca de los esfuerzos de las autoridades por cuantificar el sacrificio fiscal derivado del contrabando y la defraudación aduanera, así como los flujos ilícitos de capital que afectan al

país. El combate a todos estos elementos permitiría la obtención de un mayor nivel de recursos que podrían apoyar apropiadamente a las metas consideradas en la Ley de Responsabilidad Fiscal, con la consecuente reducción del saldo de la deuda del país en los próximos años. Finalmente, otro factor que podría implicar un incremento en la recaudación tributaria es la derogatoria de los tratamientos tributarios preferenciales improductivos que se encuentran contenidos en la estimación del gasto tributario que realiza el Ministerio de Hacienda. En este sentido, cabe indicar que, de acuerdo con el Marco fiscal de mediano plazo 2019-2029, el gasto tributario representó para 20177 la cantidad de USD743.0 millones (3.5% del PIB), desconociéndose los beneficios ocasionados por su vigencia.

7 Última fecha disponible.

Fuente: Icefi, con base en cifras del BCR y el Ministerio de Hacienda *Nota: Los datos de 2019 corresponden al cierre preliminar, mientras que los de 2020 son del presupuesto aprobado.

El Salvador: estructura de la recaudación tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Porc

enta

je d

el P

IB

ISR IVA importación IVA declaración Contribuciones especiales DAI Otros

6.9%4.7%3.2%

20.9%

26.1%

38.2%

6.9%4.9%4.6%

20.7%

23.0%

39.9%

6.6%4.7%5.8%

20.6%

22.8%

39.5%

6.5%4.8%5.7%

20.2%

23.9%

39.0%

5.0%4.7%5.8%

20.9%

24.2%

39.3%

3.8%4.8%6.4%

20.4%

24.5%

40.2%

2016 2018 2019 Prel2015 2017 2020 pres.


82

b. Gasto público

De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Hacienda, el total de egresos registrados por el gobierno central de El Salvador para 2019 alcanzó USD6,438.1 millones, monto que incluyó USD466.5 millones para la amortización de la deuda pública y presenta una ejecución del 100.2% del presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa para el ejercicio actual. Los egresos totales representaron el 24.1% del PIB.

De esa cuenta, los gastos totales ascendieron a USD5,971.6 millones —incluyendo USD345.5 millones asignados para la atención del costo del sistema previsional— que representan el 22.4% del PIB, por encima del 21.8% registrado en 2018. Los gastos totales de 2019 experimentaron un crecimiento del 5.4% con respecto al total devengado el año anterior y manifestaron

una ejecución del 106.2% de lo presupuestado originalmente por la Asamblea Legislativa. La comparación de los gastos devengados por los programados en el presupuesto es de mucha utilidad, debido a que refleja una debilidad estructural en las finanzas públicas de El Salvador pues, aun cuando en la práctica los gastos se ejecutan con la autorización de ampliaciones presupuestarias, muestran la debilidad de un proceso previo de planificación que debiera estar vinculado con las metas y resultados que pretende obtener el Organismo Ejecutivo.

El nivel de gasto reportado por el gobierno de Nayib Bukele en su primer ejercicio fiscal es superior a lo experimentado en los cuatro años previos, cuando el promedio fue del 21.6% del PIB, incluyendo las asignaciones para financiar el costo del sistema previsional. El presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal

2020, previo a la emergencia del Covid-19, buscaba retomar la ruta de la austeridad fiscal y asciende a USD6,104.6 millones, lo cual incluye la asignación de USD397.3 millones para la atención del costo previsional y refleja un crecimiento nominal de solo el 2.2%, y se reduce hasta el 22.1% del PIB, más acorde con los lineamientos que el Gobierno de El Salvador ha dispuesto desde hace varios años con el fin de tratar de evitar el crecimiento de la deuda pública; aun así el impacto de las medidas de emergencia hacen pensar que con facilidad los resultados del gasto público de 2020 serán superiores a los registrados en 2019.

En su composición, los gastos de funcionamiento ejecutados en 2019 alcanzaron el 15.3% del PIB, por encima del 14.6% del PIB registrado en 2018. Paradójicamente, esto resulta contrario al espíritu de austeridad que fue implementado por las autoridades del gobierno

El Salvador: clasificación del gasto del gobierno central (como porcentajes del PIB para el período 2015-2020 pres.)

Fuente:Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda y el BCR (cifras de cierre del BCR a diciembre de 2019)

22.0

18.0

14.0

10.0

6.02015

14.7

3.1

3.9

21.7

2016

13.7

3.0

4.6

21.3

2017

13.8

2.7

5.0

21.4

2018

14.6

2.8

4.4

21.8

Gastos de funcionamiento Gastos de capital Intereses

14.6

3.4

4.1

22.1

2020 pres

15.3

2.8

4.2

22.4

2019 est.

Porc

enta

je d

el P

IB

EL SALVADOR2.

83

anterior. Por su parte, los gastos de capital se mantuvieron en un 2.8% del PIB, similar a lo reportado en 2018, mientras que el gasto en intereses vinculados con los pasivos soberanos se redujo ligeramente, hasta reportar el 4.2% del PIB, luego de que en 2018 alcanzara un 4.4% del PIB. Esto último se encuentra asociado con la disminución del peso relativo del costo previsional en las finanzas públicas, que se redujo del 1.4% del PIB, en 2018, al 1.3% en 2019.

El incremento en los gastos de funcionamiento —que pasaron del 13.7% del PIB en 2016 hasta alcanzar el 15.3% en el cierre de 2019, reflejando así un incremento del 1.6% del PIB en 3 años— cobra relevancia en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que indica que el gasto en consumo no debió exceder el 14.6% en 2019, similar a lo reportado en 2018. Los gastos de funcionamiento representaron el 68.6% del total de los gastos del gobierno central, por encima del 67.0% en 2018 y que podría explicarse (aunque deberán realizarse análisis con mayor profundidad) tanto por la necesidad de recuperar el apropiado funcionamiento del aparato estatal, luego de un período de profunda austeridad, como por la implementación del nuevo modelo que pretende alcanzar el actual presidente del Ejecutivo.

Los gastos de capital se mantuvieron en un 2.8% del PIB en 2019, cifra similar a lo registrado en 2018 pero por debajo del 3.0% del PIB que se evidenció como media durante el período 2014-2018, lo que confirma que una de las variables de ajuste para el intento de recuperación de

la estabilidad fiscal de El Salvador se encuentra en el control de los gastos de inversión.

En los gastos corrientes, vale la pena destacar el incremento, con respecto al período anterior, en las compras de bienes y servicios, las cuales aumentaron en un 6.1%, y en las transferencias corrientes hacia otros entes públicos, que lo hicieron en un 8.1%. En el caso de las compras de bienes y servicios, el incremento puede ser explicado como un esfuerzo por recuperar la capacidad de prestación de servicios públicos que normalmente se ven afectados por la aplicación de las políticas de austeridad de los Gobiernos. Por su parte, las remuneraciones registraron un aumento del 4.9% en comparación con 2018. En cuanto a los egresos por área de gestión, se puede observar que el principal destino de los recursos del gobierno central de El Salvador continuó siendo el fortalecimiento del desarrollo social que, aunque registró una pérdida en su importancia al reportar el uso de únicamente el 39.3% de los recursos, se mantuvo por debajo del 44.1% de 2018. Esto se vio motivado sobre todo por la necesidad de realizar un fuerte pago de la deuda pública a finales del año inmediato anterior. De esa manera, los recursos destinados al pago de la deuda se incrementaron desde el 19.3% del total en 2018 al 28.4% de los egresos totales en 2019. Tanto los rubros de desarrollo social como el de la deuda pública, conforme lo considerado en el presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa para 2020, recuperarán relativamente su peso histórico al asignarse el 45.3% del total al desarrollo social y el 17.1%

a la atención del servicio de la deuda pública.

Como consecuencia del pago extraordinario de la deuda mencionado previamente, en 2019 también las asignaciones para la administración de justicia y seguridad ciudadana reportaron un recorte hasta por el 13.9% del total, luego de concentrar cerca del 16.0% en los años previos. Así, el apoyo al desarrollo económico también registró una reducción de hasta el 8.7% del total, luego de reportar el 9.1% en 2018, mientras que la conducción administrativa mostró una reducción de hasta el 8.1% del total, luego del 10.2% de 2018. Todos estos destinos de los recursos recuperan su peso relativo histórico conforme el presupuesto aprobado para 2020, por lo que parece que las características fiscales del nuevo gobierno serán similares a las que regularon el comportamiento del anterior.

La decisión de conservar relativamente constante el modelo de gestión del gobierno anterior tiene importantes implicaciones para el desarrollo de un país que atraviesa por diversas dificultades relativas a la desigualdad, la pobreza y la necesidad de más empleos formales (y mejores salarios), aunadas a la necesidad de mejora en sus sistemas de educación y salud. Esto se magnifica si con el gasto que se destina a la atención de estas problemáticas se pretende llegar a grupos con mayor vulnerabilidad, tal es el caso de la niñez y la adolescencia. Es este sentido, vale señalar que, según las estimaciones realizadas en 2019 con respecto al proyecto de presupuesto 2020, la inversión pública en niñez y


84

El Salvador: clasificación porcentual de la ejecución de los egresos públicos del gobierno central por área de gestión (2015-2020 pres.)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda

60

40

20

0Desarrollo social Deuda pública Administración de

justicia y seguridad ciudadana

Apoyo al desarrollo económico

Conducción administrativa

Obligaciones generales del Estado

2015 2016 2017 2018 2019 Prel 2020 pres.

46

.6

46.

1

43.

7

4

4.1

39.

3

4

5.3

16.6

1

8.5

1

8.6

19

.3

28.

4

17

.1

16.6

16.6

16.2

1

5.7

13

.9

16.7

9.

1

8.

3

10.2

9

.1

8.7

10.3

1

0.3

9

.9

9

.8

10.2

8.1

8

.8

0

.8

0

.6

1

.5

1.6

1

.6

1.8

Porc

enta

je d

el to

tal

adolescencia (IPNA) per cápita llegaría a USD1.30 diarios, con un incremento de USD0.10 con respecto al presupuesto aprobado durante 2019. Así, como prioridad social del Gobierno de El Salvador se puede indicar que la IPNA representará apenas el 3.6% del PIB para 2020, lo que a nivel del gasto público es un monto muy limitado, considerando que incluye los componentes relativos a educación, salud, alimentación y servicios de recreación, entre otros, para el desarrollo humano del grupo poblacional que será el pilar social del país en el futuro.


Conforme los datos del Ministerio de Hacienda, los ingresos totales del gobierno central alcanzaron los USD5,158.3 millones, equivalentes al 99.0% de lo considerado en el presupuesto aprobado para el

ejercicio 2019, registrando un crecimiento del 2.0% con respecto al cierre de 2018. Por su parte, los gastos totales, incluyendo la asignación para la atención del costo previsional, arribaron a USD5,971.6 millones, equivalentes al 106.2% de lo previsto originalmente por la Asamblea Legislativa en el presupuesto aprobado, con un crecimiento interanual del 5.4%. Si se toma en cuenta estos resultados, resulta que el déficit fiscal para el ejercicio fiscal 2019, incluyendo las transferencias para atender el costo previsional, alcanzó los USD813.3 millones, un 32.9% por encima de lo observado en 2018 y equivalente al 3.0% del PIB, por encima del 2.3% del año anterior y del 1.5% planteado originalmente en el presupuesto aprobado.

Al cierre de 2019, el saldo del balance en cuenta corriente (ingresos corrientes menos gastos corrientes) llegó a USD276.6 millones, con una reducción del 39.9% en

comparación con 2018. Por su parte, el balance primario —es decir los ingresos totales menos los gastos totales, excluyendo de estos últimos los intereses de la deuda— resultó en USD461.1 millones, un 26.9% inferior a lo que se había logrado en 2018. Los datos mencionados muestran que el Gobierno de El Salvador ha realizado los esfuerzos necesarios para que el aparato público genere los ingresos suficientes para financiar su propio funcionamiento, sin embargo, los recursos aún no alcanzan a cubrir el pago de intereses y el costo previsional vinculado.

El déficit fiscal planteado en el presupuesto para 2020, al margen de los gastos que derivarán de la atención a la crisis del Covid-19, es del 1.9% del PIB, por debajo del observado en 2019. Esto sería resultado de un inusual incremento del 8.1% en los ingresos totales, liderado por el aumento previsto del 5.0% en los ingresos tributarios,

EL SALVADOR2.

85

Descripción 2018 2019 2019 pres.Porcentaje

de variación 2019/2018

Porcentaje de ejecución 2019

Ingresos totales 5,055.5 5,158.3 5,210.7 2.0% 99.0

Ingresos corrientes 5,042.7 5,148.2 5,170.6 2.1% 99.6

Ingresos tributarios y contribuciones especiales 4,769.3 4,913.7 4,832.8 3.0% 101.7

Ingresos no tributarios y transferencias 273.4 234.5 337.8 -14.2% 69.4

Ingresos de capital 12.7 10.1 40.1 -20.7% 25.2

Donaciones 12.7 10.1 38.3 -20.7% 26.4

Otros ingresos de capital 0.0 0.0 1.8 0.0% 0.0

Gastos totales 5,301.5 5,626.1 5,296.6 6.1% 106.2

Gastos corrientes 4,582.4 4,871.6 4,490.1 6.3% 108.5

Remuneraciones 1,631.1 1,711.1 1,901.2 4.9% 90.0

Bienes y servicios 520.1 551.6 402.8 6.1% 136.9

Intereses y otros gastos financieros 877.0 928.9 793.1 5.9% 117.1

Transferencias corrientes 1,554.2 1,680.0 1,393.0 8.1% 120.6

Gastos de capital 719.3 754.6 806.5 4.9% 93.6

Inversión en activos y capital humano 179.5 152.2 279.3 -15.2% 54.5

Transferencias de capital y otros 539.8 602.4 527.2 11.6% 114.3

Concesión neta de préstamos -0.2 -0.1 0.0 -57.3% n.a

Balance en cuenta corriente 460.3 276.6 680.5 -39.9% 40.6

Balance primario 631.0 461.1 707.2 -26.9% 65.2

Balance presupuestal -246.1 -467.8 -85.9 544.5

Costo previsional 366.0 345.5 326.1 -5.6% 105.9

Balance presupuestal + FOP -612.1 -813.3 -412.0 197.4

Balance presupuestal + FOP (como porcentaje del PIB) -2.3 -3.0 -1.5

El Salvador: situación financiera de la administración central (2018-2019 pres.)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda y el BCR

por encima de lo experimentado en el último quinquenio y que, de acuerdo con las autoridades, debiera producirse por la implementación de una serie de mejoras administrativas en la Dirección General de Impuestos Internos y por un aumento de apenas el 2.2% de los gastos públicos, que obedecerá primariamente a una contracción del 13.0% en la compra de bienes y servicios y del 20.2% en las transferencias corrientes del Estado. Ambos rubros se

encuentran relacionados tanto con la calidad de los servicios públicos como con el otorgamiento de subsidios y la atención de necesidades de la población. De ahí que el planteamiento fiscal del gobierno actual sea relativamente fácil de explicar: esperan fortalecer los ingresos tributarios por medio de medidas administrativas en la entidad de control tributario y contraer los gastos más flexibles, que normalmente están relacionados con la atención a los

servicios básicos de la población, para reducir el déficit fiscal y, consecuentemente, evitar el crecimiento de la deuda. Aunque en el futuro cabe evaluar las causas de esto, llama mucho la atención el incremento previsto del 23.4% en el rubro de remuneraciones del Estado para 2020, que no parece estar en línea con el propósito de austeridad establecido por el Estado salvadoreño.


86


d. Deuda pública

Según las cifras del Ministerio de Hacienda, la deuda total del sector público no financiero (SPNF) de El Salvador alcanzó los USD12,677.7 millones al cierre de 2019. Si a este valor se adicionan las deudas derivadas del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), equivalentes a USD5,264.8 millones, y de las Letras de Tesorería (Letes) y los Certificados del Tesoro (Cetes) —emitidos por el Ministerio de Hacienda y que por lo regular no se encuentran debidamente registrados—, por USD936.1 millones, se puede establecer que el saldo total de la deuda del SPNF alcanza los USD18,878.6 millones, equivalentes al 70.7% del PIB, por encima del 69.5% reportado a finales de 2018.

La deuda que corresponde e st r i c t a m e n t e a l g o b i e r n o

central asciende al 47.5% del PIB, ligeramente por debajo del 47.6% de 2018, lo que implica, de nuevo, que el problema fiscal de El Salvador no deriva del funcionamiento normal del aparato estatal, sino sobre todo de las obligaciones que se derivaron de la absorción del sistema previsional. También es claro que debe ponerse atención a los valores que, en una especie de gasto no autorizado, comprometen al Estado por medio de la emisión de Letes y Cetes, que debieran regularizarse al final de cada ejercicio fiscal.

En cuanto a la composición de la deuda, se observa que al final de 2019 el 51.0% de esta se encuentra contratada con agentes del resto del mundo, mientras que el 16.1% corresponde a deuda interna; un 27.9% como consecuencia de los pasivos asociados con el sistema previsional (FOP) (19.6% del PIB), mientras que el 5.0% se encuentra en manos de agentes

privados internos por la emisión de Letes y Cetes.

En cuanto a los indicadores de vulnerabilidad de la economía del país con respecto a los saldos de la deuda pública, puede observarse que el saldo de la deuda total del SPNF alcanza el 70.7% del PIB, muy por encima del 40.0% recomendado por las IFI. De la misma forma, el nivel total de la deuda con respecto a los ingresos tributarios del país alcanza, para 2019, un índice de 396.6%, también muy por encima del 250.0% recomendado por las IFI, lo que además es confirmado por el nivel de intereses que paga el Estado salvadoreño —incluso si se toma al gasto del sistema previsional como transferencia y no como intereses-, que excede el 3.0% del PIB recomendado por los organismos internacionales. El único indicador que aún se encuentra en condición manejable es el nivel de los intereses de la

El Salvador: resultado presupuestario del gobierno central (cifras como porcentajes del PIB para el período 2015-2020 pres.)

1

0

-1

-2

-3

-4

2015 2016 2017

-1.2

-3.3

-0.8

-2.9

0.2

-2.0-1.8

-3.0

Balance sin FOP Balance + FOP

-0.5

-1.9

-0.9

-2.3

2018 2019 2020 pres.

EL SALVADOR2.

87

deuda como relación de los ingresos totales, el cual se ubica por debajo del 30.0% recomendado como límite, incluso si se consideran los saldos del costo previsional como intereses.

D e s d e l a p e r s p e c t i v a d e sostenibilidad de la deuda, al estimar el indicador de Blanchard (que muestra el nivel de resultado primario que debiera ser obtenido

a fin de mantener constante el crecimiento de la deuda) se obtiene que El Salvador debiera reportar un nivel de superávit primario del 3.0% del PIB para evitar que los saldos sigan incrementándose. Sin embargo, el resultado obtenido en 2019 fue de solo el 0.62% del PIB, por lo que aún es necesario profundizar el ajuste fiscal en alrededor del 2.4% de PIB para mantener la deuda como constante.

Las calificadoras de riesgo a nivel internacional han mantenido sus últimas calificaciones para El Salvador y no se visualizan cambios significativos para 2020. Así, tal como se presentó en la última edición de los Perfiles Macrofiscales, la situación de las calificaciones no ha registrado actualizaciones más allá de los resultados para 2019 dados a conocer por Standard and Poor’s, con una nota de largo


El Salvador: estructura y trayectoria de la deuda pública del sector público no financiero (en millones de dólares y como porcentaje del PIB, para el período 2011-2020 pres.)

80

70

60

50

40

30

20

10

0

18,000

14,000

10,000

6,000

2,0002011 2012 2013 2014

Deuda Externa Deuda Interna Deuda SPNF Deuda SPNF + FOP+LetesDeuda SPNF + FOP

2015 2016 2017 2018 2019

Mill

ones

de

dóla

res

Porc

enta

je d

el P

IB

58.963.1 62.7 64.6 66.1 67.6 69.3 69.5 70.7

67.266.566.563.462.863.259.959.256.1

47.2 48.9 48.0 49.7 48.046.8 48.2 47.6 47.5

El Salvador: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad del gobierno central (2015-2019)

Tipo Indicador 2015 2016 2017 2018 Resultados 2019

Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 395.8 391.8 392.4 386.4 396.6 250.0 Vulnerable

Deuda total / PIB 66.2 67.6 69.4 69.4 70.7 40.0 Vulnerable

Intereses / ingresos totales 8.9 12.0 12.8 14.1 14.0 30.0 Manejable

Intereses / PIB 1.9 2.6 2.9 3.2 3.1 3.0 Vulnerable


Resultado primario requerido

0.11% 1.74% 2.19% 1.68% 3.00%

InsostenibleResultado primario obtenido

-0.90% -0.19% 0.67% 0.88% 0.62%



88

plazo de B- (estable). Por su parte, Fitch Ratings, entidad que en junio de 2019 otorgó una calificación internacional soberana de B- con perspectiva estable, indicó a inicios de 2020, que podría mejorar la perspectiva del riesgo de la deuda, pero no estimaba la posibilidad de elevar la calificación, salvo que mejorara la capacidad de gobernabilidad, un ajuste fiscal apropiado y control en la emisión de Letes (Alemán, 2020). Asimismo, la entidad también mencionó, con respecto al presupuesto aprobado para 2020, que este continúa incrementando la deuda sin una perspectiva de consolidación, a pesar de mostrar menor déficit fiscal (Belloso, 2020; Alemán, 2020).

Moody ’s Investors Services cambió la calificación de B3 con perspectiva estable a positiva en 2020. Sin embargo, la calificadora mencionó, a partir del proyecto de presupuesto 2020, que podría darse una condición desfavorable

debido a que los intereses podrían llegar a requerir más del 17.5% de los ingresos del Estado, y debido al incremento del saldo de la deuda con respecto al PIB (70.7%).

Adicionalmente, habrá que esperar los efectos en la calificación de riesgo por el intento de rompimiento del orden constitucional, el uso desproporcionado de las fuerzas de seguridad pública y las Fuerzas Armadas, el atentado contra la separación de poderes, así como el llamado a la insurrección por parte del Ejecutivo; y por supuesto de los potenciales efectos fiscales de la emergencia causada por el Covid-19.


A inicios de 2020, Transparencia Internacional (TI) dio a conocer su actualización del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), en el que para 2019 otorgó a El Salvador una calificación

de 34 puntos, situándolo en el puesto 113 de 190 países a nivel mundial. La calificación muestra un retroceso desde los 35 puntos de 2018, cuando El Salvador se ubicó en la posición 105. Dicha calificación, no obstante, no registra las disposiciones adoptadas por el nuevo gobierno que, en los primeros seis meses de gestión, ha realizado un esfuerzo significativo por tratar de convencer a la ciudadanía de una posición que atiende a la transparencia y el combate a la corrupción gubernamental.

Por su parte, el Índice de Desviación de Fondos Públicos, que publicaba el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), quedó descontinuado a partir de 2018, año en el que el reporte de Competitividad Global le imputó a El Salvador una calificación de 2.1 de un máximo de siete puntos. Afortunadamente, para los reportes de 2018 y 2019 el WEF presentó un nuevo índice, denominado

Fuente: Icefi, con base en información publicada por las calificadoras de riesgo

El Salvador: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según principales agencias calificadoras (2011-2019)

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Historia

Moody´s Ba2 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Nega-

tiva

Ba3 Nega-

tiva

Caa1 Estable

B3 Estable

B3 Estable

S&P BB -Estable

BB -Negativa

BB -Negativa

B +Estable

B + Estable

B -Negativa

CCC +Estable

CCC+Positiva

B-Estable

Fitch BBEstable

BBNegativa

BB -Negativa

BB -Negativa

B +Estable

B +Estable

B -Estable

B - Estable

B-Estable

EL SALVADOR2.

89

El Salvador: indicadores de transparencia fiscal (2012-2019)




0 (corrupción alta) a 100 (muy

limpia)38 38 39 39 36 33 35 34

Reporte de Competitividad

Global

Desviación de los fondos

públicos

1 (peor) a 7 (mejor) 2.6 2.9 3.2 2.7 2.4 2.1


Partnership

Índice de Presupuesto

Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100 (ex-

tensa)43 53 45

World Economic

Forum

Índice de Incidencia de la Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy

limpia)33 35

Fuente: Icefi, con base en IBP, TI y WEF

Incidencia de la Corrupción, para el cual, en una escala de valores del 0 al 100, el 0 representa la calificación de corrupción más alta y el 100 indica un sistema libre de corrupción. En dicho indicador, El Salvador obtuvo una calificación de 33 puntos en 2018 y de 35 en 2019, en donde fue ubicado en el puesto 91 de un total de 141 países.

F i n a l m e n t e , e l Í n d i c e d e Presupuesto Abierto, elaborado por

International Budget Partnership (IBP), que mide la transparencia y participación ciudadana en el ciclo presupuestario, no ha presentado actualizaciones desde 2017, por lo que habrá que esperar si durante 2020 realiza una nueva evaluación sobre el particular. La última calificación de El Salvador fue de 45 puntos en 2017, lo cual representó la existencia de alguna apertura al presupuesto abierto, aunque con la necesidad de continuar avanzando

en términos de presentación de datos financieros, de manera que estos sean desagregados, oportunos (actualizados) y que permitan un análisis inmediato y no con retrasos prolongados. Este tipo de calificación también se refiere a la necesidad de trabajar por el fortalecimiento de la participación ciudadana en la formulación y evaluación de los resultados públicos.


90

GUATEMALA:3.Crecimiento modesto con tensiones sociales

El 14 de enero de 2020, inició en Guatemala la IX Legislatura y cambiaron las autoridades del Organismo Ejecutivo, asumiendo Alejandro Giammattei como presidente de la República. Tal como el Icefi explicara en anteriores análisis (Icefi, 2019), el nuevo gobierno ha enfrentado desde el inicio de su gestión una situación financiera caracterizada por la escasez de recursos, una administración tributaria incapaz de alcanzar las metas de recaudación, presiones adicionales de gasto y una tendencia creciente en el déficit fiscal y el saldo de la deuda pública. A este escenario financiero crítico se suman complicaciones políticas mayúsculas como las tensiones y lucha de poder en torno a la elección de las magistraturas de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y las salas de apelaciones, las posiciones de más poder e importancia dentro del Organismo Judicial (OJ), lo cual contribuye a exacerbar la percepción ciudadana de altos niveles de corrupción; y por supuesto, la exigencia de un mayor nivel de recursos para tratar

de atender la emergencia actual derivada del Covid-19.

En la IX Legislatura, el Congreso de la República continuará caracterizado por un alto grado de fragmentación mostrada, desde el inicio, en conflictos internos de varias bancadas, incluyendo la mayoritaria de la opositora Unidad Nacional de la Esperanza (UNE). El inicio de esta IX Legislatura estuvo marcado por escandalosos señalamientos de anomalías y actos de corrupción en la elección de la Junta Directiva para 2020, con una coalición partidaria inclinada al oficialismo, pero también con el estigma de vínculos con el denominado «pacto de corruptos».

En el campo económico, en los últimos años Guatemala ha tratado de abrirse paso en un entorno externo de crecimiento modesto, con tensiones sociales crecientes en varios países latinoamericanos, incertidumbre política, escándalos de impunidad y corrupción, niveles crecientes de pobreza y migración, y presiones, discurso racista y xenófobo, e incluso amenazas de agresión por parte del Gobierno

de los Estados Unidos de América, especialmente en contra de países no alineados como Cuba y Venezuela, o para impedir un mayor influjo de centroamericanos.

E l I nf o r m e d e d e s e m p e ñ o macroeconómico reciente y perspectivas del Banco de Guatemala (Banguat) anuncia que la economía guatemalteca cerró el año 2019 con un crecimiento del 3.5%, porcentaje que se encuentra acorde con su potencial. Este crecimiento, el más alto de los últimos 4 años, se explica por el dinamismo de los flujos de remesas familiares del exterior y el consecuente aumento de los ingresos de los hogares, condiciones crediticias favorables, crecimiento de la inversión por el orden del 4.7% (superior al 4.4% de 2018 y asociado, principalmente, con el mayor dinamismo de la construcción de edificaciones residenciales y no residenciales, y por el desempeño favorable en la ejecución de obras de ingeniería civil por parte del Gobierno). Las proyecciones oficiales para 2020, previas a la emergencia derivada por el Covid-19, consideraban que

GUATEMALA3.

91

el crecimiento económico sería de entre el 3.1% y el 4.1% (valor central de 3.6%), con indicadores macroeconómicos que apuntan hacia una estabilidad y un mayor optimismo que en 2019, producto del crecimiento de las remesas y del consumo derivado de estas, el repunte de la construcción y el cambio de gobierno; no obstante las últimas declaraciones del presidente de la Banca Central ubican estimaciones mucho más pesimistas sobre el desempeño económico nacional, derivado de la emergencia actual, por lo que habrá que estar a la expectativas del desarrollo de la crisis.

Según el Banguat, en 2019 el ingreso de divisas por concepto de remesas familiares creció un 13.1% con respecto a 2018, hasta alcanzar un monto que significó el 13.8% del producto interno bruto (PIB), representando, a la fecha, la principal fuente de divisas del país, por encima de los ingresos generados por las exportaciones (13.4% del PIB), con lo cual se exacerba la dependencia del equilibrio internacional de Guatemala de la «exportación» de personas. El referido informe del Banguat agrega que el comportamiento de la economía se vio favorecido por un crecimiento en dieciséis de las diecisiete actividades económicas medidas, con la excepción del suministro de electricidad y agua, que se redujo un 0.8% con respecto a 2018. Influenciado por estas cifras, el Índice de Confianza de la Actividad Económica (ICAE) registró una mejora en la percepción de la confianza en la economía al ubicarse en 59.27 puntos, el nivel más alto en los últimos dos años, que puede estar asociado con una expectativa de mejora en la realidad

del país relacionada con el cambio de gobierno.

La inflación cerró en un 3.4% que, aunque mayor a lo reportado en 2018 (2.3%), se encuentra dentro del rango establecido para la meta de dicho indicador (4.0% +/- 1 punto porcentual). De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística (INE), la división de alimentos, integrada por el costo de la canasta básica alimentaria, reportó un crecimiento del 6.0% en 2019, situación que empujó a un mayor número de hogares guatemaltecos a la pobreza, especialmente los que sobreviven con ingresos por debajo del salario mínimo.

A pesar del panorama optimista planteado por las autoridades monetarias, en Guatemala existen algunos factores de riesgo que pueden afectar la dinámica del país en el mediano y largo plazos, al margen de la crisis sanitaria derivada del Coronavirus. En los últimos años, dos variables importantes que determinan el nivel de competitividad, productividad, empleo e ingresos han registrado un deterioro serio: el primer caso y de mayor sensibilidad es la inversión extranjera directa (IED), que de 2014 a 2018 se redujo, en promedio, un 7.8% anual, mientras que durante los últimos cinco años las exportaciones disminuyeron a un ritmo del 1.1% anual promedio. Además, pese al crecimiento económico, muchos guatemaltecos y guatemaltecas v i v e n e n c o n d i c i o n e s d e precariedad. Conforme la última medición del Banguat, la economía informal representa alrededor del 22% del PIB, pero abarca al 60% de los hogares y alrededor del 70.2% de la población económicamente activa (PEA), por medio de cuatro

actividades de nivel tecnológico escaso: alojamiento y servicios de comida; comercio y reparación de vehículos; transporte y almacenamiento; y agricultura.

Los indicadores de bienestar social tampoco son optimistas. Las nuevas cifras del censo de 2018 muestran que Guatemala se encuentra en una etapa de transición demográfica caracterizada por altos índices de fecundidad y crecimiento de su población, compuesta en un alto porcentaje por niñez y juventud, y con una alta cantidad de personas en condiciones de ingresar al mercado laboral: un bono demográfico no aprovechado. Una manifestación muy clara de este fenómeno es que cada año el mercado de trabajo no es capaz de absorber a aquellos jóvenes que quieren insertarse en alguna actividad económica, por lo que una vez expulsados por el sistema muchos de ellos se ven obligados a buscar vías alternativas, renunciando a su dignidad y a sus derechos humanos, ya sea adentro del país o migrando.


Al cierre de 2019, los ingresos totales percibidos por el gobierno central de Guatemala ascendían a Q66,542.1 millones (11.4% del PIB) y registraron un crecimiento del 6.7% con respecto a lo reportado en 2018; además, dichos ingresos mostraron una ejecución del 97.1% de lo presupuestado para el período. De este total, los ingresos tributarios representaron el 94.1%, participación que, además de ser sostenida durante los últimos siete años, denota una clara dependencia de los ingresos del Estado al cobro de tributos para financiarsus operaciones.


92

La recaudación tributaria alcanzó Q62,593.6 millones, equivalentes al 10.71% del PIB, ligeramente por debajo del 10.73% reportado en 2018 y apenas un 6.4 % por encima de lo percibido nominalmente el año anterior. La ejecución de los ingresos tributarios alcanzó el 97.8% de lo presupuestado en 2019, en donde se había considerado una carga tributaria del 11.0%.

La carga tributaria reportada alcanzó los referidos resultados como producto de la decisión de las autoridades fiscales y hacendarias del país con respecto a no registrar —como corresponde conforme el mandato legal definido en el artículo 25 del Decreto 27-92, Ley del Impuesto al Valor Agregado— la provisión total para la devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores, por un monto mínimo del ocho por ciento de los ingresos depositados diariamente por concepto de IVA. De acuerdo con los datos de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), si

se sustrae de la recaudación bruta del IVA (Q32,227.3 millones) el monto de auto acreditamiento reportado por los exportadores (Q363.6 millones), el monto de la provisión debió alcanzar, como mínimo, los Q2,549.1 millones, mientras que el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) ordenó únicamente el registro de Q1,943.7 millones, es decir, Q605.4 millones menos de lo que corresponde.

Esta práctica constituye una falla de transparencia fiscal, con los siguientes efectos nocivos: imposibilita la devolución eficaz y eficiente del crédito fiscal a los exportadores, restándoles capital de trabajo en el corto plazo; genera un incremento artificial y de corto plazo en los ingresos disponibles para financiar gasto público ya que, persistiendo la obligación de devolver el crédito fiscal, produce presiones futuras y una presa de pagos no realizados, y distorsiona la evaluación del rendimiento de la SAT, medido en términos de

cumplimiento de la meta anualde recaudación.

Aun así, y sin considerar los Q605.4 millones mencionados, la institución recaudadora reportó no haber alcanzado nuevamente su meta por un monto de Q1,434.1 millones (0.2% de PIB), lo que confirma la preocupación sobre la eficacia en la gestión de dicha entidad que, en los últimos diez años, únicamente alcanzó sus metas en 2011, 2012 (cuando existió cierta prueba de descargo al no cumplirse las condiciones establecidas en el Convenio de Metas) y 2018 (cuando no se aprobó el presupuesto y tuvo vigencia la meta de 2017), lo que permite concluir que en el 70.0% de los ejercicios la SAT no ha alcanzado su valor programado, lo cual redunda en la tendencia decreciente de la recaudación de impuestos en el país.

Para el año 2020, debido a que el Congreso de la República no aprobó el Presupuesto de Ingresos

Guatemala: carga tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)


12.0

11.0

10.0

9.0

8.0

7.0

6.0

5.0

Car

ga tr

ibut

aria

2015 2016 2017 2018 2019

10.4510.78 10.73 10.71

10.3710.78

2020 pres.

GUATEMALA3.

93

y Egresos del Estado —aun cuando se está a la espera de potenciales ampliaciones presupuestarias—, los ingresos tributarios programados corresponden a los mismos previstos en el presupuesto de 2019. Por ello, de concretarse dicho monto se produciría una reducción efectiva de la carga tributaria hasta por el 10.37% del PIB, resultado de que bajo el nuevo sistema de Cuentas Nacionales (serie empalmada 2001-2020), sería el valor más bajo de dicho indicador desde 2010 (10.4%). Es decir, Guatemala, al margen de las decisiones de política tributaria que estará tomando el Gobierno para tratar de paliar la emergencia del Covid-19, estaría experimentando el retroceso de una década en materia de recaudación tributaria.

En lo referente a la estructura tributaria, en Guatemala continúa predominando la recaudación de ingresos derivados de impuestos indirectos, que en 2019 generaron el 64.9% de la recaudación total, mientras que la suma de impuestos

directos únicamente implicó el 35.1%. Estos resultados consolidan a Guatemala como el segundo país de la región con la recaudación más desigual y sustentada en mayor medida en impuestos indirectos, solo detrás de Honduras. Entre los impuestos indirectos, el de mayor importancia es el IVA, que en 2019 alcanzó el 47.8% de la recaudación total, por encima del 47.1% de 2018. El componente de este impuesto aplicado a las importaciones representó el 24.5% de la recaudación realizada, mientras que el IVA doméstico alcanzó el 23.3% del total. En su conjunto, los impuestos indirectos registraron un aumento del 7.1% con respecto al año anterior, destacando el desempeño del IVA doméstico, de los derivados del petróleo, y del IVA importaciones, impuestos que crecieron el 10.2%, 9.5% y 5.8%, respectivamente; por su parte, los derechos arancelarios lo hicieron en un 5.3%.

La recaudación nominal de los impuestos directos, aunque

reportó un incremento del 5.0% en comparación con el año anterior, continuó registrando una reducción de su importancia relativa, que ha venido disminuyendo desde 2016, cuando representó el 38.1% del total. En 2019, estos impuestos solo reportaron el 35.1% de lo recaudado. Los impuestos de mayor crecimiento interanual fueron el de la renta (ISR) y el llamado «Impuesto de Solidaridad» (ISO), que registraron crecimientos del 5.3% y el 2.6%, respectivamente.

En 2019, la SAT tuvo el acierto de publicar el nivel de evasión del ISR sobre personas jurídicas, lo cual reveló un estimado que asciende al 79.9% del potencial teórico para 2017 (cerca de Q25,000 millones), y continuó haciendo lo propio con el IVA, en el que estimó que en 2018 se alcanzó un incumplimiento del 37.85% del potencial teórico (cerca de Q17,000 millones). En consecuencia, los datos oficiales permiten asegurar que, a la fecha, existe una brecha mínima de potencial mejora de cerca de


Guatemala: estructura de la recaudación tributaria del gobierno central (2015-2019 y 2020 pres.)100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0

Porc

enta

je d

el P

IB

Impuesto sobre la rentaOtros impuestos indirectos

Otros impuestos directos IVA doméstico IVA importaciones

2015

17.9

27.4

7.9

25.3

21.5

17.2

28.8

7.8

23.3

22.9

2017

17.1

27.3

7.8

24.5

23.3

2019

17.2

30.5

7.6

22.7

22.0

2016

17.3

27.6

8.0

24.6

22.5

2018

16.7

25.4

9.4

24.4

24.1

2020 pres.


94

Q42,000 millones, sin incorporar lo que podría implicar la estimación del contrabando y defraudación aduanera, sobre lo cual no existe una cifra oficial.

E s i m p o r t a n t e r e c o r d a r nuevamente que la recaudación combinada del IVA, el ISR y el ISO (acreditable al ISR) supera el 82.0% del total, lo que transmite mucha fragilidad al sistema tributario, producto tanto de una fuerte vinculación con el comportamiento de la actividad económica como de la dependencia excesiva de la facturación en la determinación de los hechos generados por los tres impuestos. Para el efecto, la implementación del sistema de factura electrónica en línea (FEL) puede ser una importante herramienta, sin embargo, habrá que esperar si la administración tributaria logra realmente instrumentalizar la información derivada de dicho régimen para la determinación apropiada de las obligaciones tributarias de los contribuyentes que nopagan impuestos.

b. Gasto público

Conforme a la información del Minfin, las erogaciones totales realizadas por el Estado en 2019 alcanzaron Q82,839.2 millones, equivalentes al 93.8% del presupuesto vigente para el ejercicio y al 14.2% del PIB. Del total de las erogaciones, Q3,002.8 millones se destinaron a las amortizaciones de la deuda pública, por lo que el total de gastos ejecutados alcanzó los Q79, 836.4 millones, un 9.8% por encima de lo registrado en 2018, un 95.3% de lo previsto en el presupuesto de 2019, y equivalente al 13.7% del PIB, ligeramente por encima del13.3% de 2018.

Del gasto total ejecutado, el 78.6% fue destinado al financiamiento de gastos corrientes, mientras el resto (21.4%) se dirigió a gastos de capital, que reportaron un alza significativa del 13.4% con respecto a lo ejecutado en 2018. El más importante destino de los gastos, como en años anteriores, fue el

funcionamiento del Estado (que no incluye el pago de intereses, transferencias corrientes y gastos de capital), rubro que significó el 50.3% del total del gasto público y el 6.9% del PIB. Por su parte, el pago de intereses de la deuda pública se incrementó con respecto a los montos reportados en 2017 y 2018 y alcanzó el 12.1% de los gastos ejecutados en 2019, equivalente al 1.7% del PIB: el valor más alto mostrado en las dos últimas décadas, a pesar de las políticas públicas orientadas a controlar el déficit fiscal y la deuda pública. Las transferencias corrientes representaron el 17.2% del total de gastos ejecutados en 2019, por debajo del 18.2% observado el período anterior.

Entre los gastos que reportaron mayor crecimiento en 2019 se encuentran los dirigidos a la inversión, que alcanzaron el 2.8% del PIB; sin embargo, l a m e n t a b l e m e n t e d i c h a s erogaciones no implicarán de manera necesaria una mejora en la competitividad del país o de los


Guatemala: gastos totales ejecutados por el gobierno central (2015-2020 pres.)

16.0

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

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2.0

0

Porc

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je d

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IB

2015

12.6

6.8

1.6

2.2

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2017

12.8

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6.6

2019

13.7

2.8

2.3

1.7

6.9

2016

12.6

2.2

2.3

1.5

6.6

2018

13.3

2.6

2.4

1.5

6.7

2020 pres.

13.8

2.9

2.3

1.6

6.9

Funcionamiento Pago de intereses Transferencias De capital Gasto total

GUATEMALA3.

95

servicios públicos, debido a que se realizaron en un período electoral, cuando por lo regular los gastos se ejecutan en proyectos o productos de poco impacto y sostenibilidad en el largo plazo.

El presupuesto de egresos para 2020, que corresponde al último presupuesto vigente para 2019, asciende a Q88,327.5 millones. No obstante, aún se espera que el Organismo Ejecutivo del país proceda a solicitar una ampliación y readecuación presupuestaria en los próximos meses. Del monto de egresos en el presupuesto vigente, unos Q3,372.3 millones serían dirigidos a la amortización de diferentes tipos de deuda, por lo que los restantes Q84,955.3 millones se canalizarían para atender los gastos del Estado. Por ello, y de no modificarse el presupuesto, el gasto previsto representaría el 13.8% del PIB -al margen de los gastos adicionales que implicará la atención de la emergencia del Covid-19 -, ligeramente por encima

del 13.7% ejecutado en 2019 y del promedio de los últimos cinco años (13.0%). La principal variación se reporta en los gastos de capital, que reportarían un pequeño incremento hasta llegar al 2.9% del PIB en 2020, por encima del 2.8% de 2019.

Según el destino de los gastos, l a s e r o g a c i o n e s p ú b l i c a s realizadas en 2019 se canalizaron primariamente al financiamiento de las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, que captaron el 32.3% del total, por debajo del 34.5% de 2018, aunque levemente por debajo del 32.4% contemplado en el presupuesto de 2020. El segundo destino de los egresos del gobierno central fue el Ministerio de Educación (Mineduc), que concentró el 19.1% del total ejecutado, por encima del 18.6% ejecutado en 2018, e incluso del 19.0% planteado en el presupuesto para 2020. Cabe indicar que, atendiendo a los anuncios realizados por el Ejecutivo, esta situación puede ser objeto de

reformas relativas a mejoras en la alimentación escolar y a la atención de los compromisos derivados del cumplimiento del pacto colectivo con el magisterio nacional.

Por su parte, el servicio de la deuda pública ocupó en 2019 el 15.3% del total de los recursos públicos, cifra que aumentó su participación con respecto a 2018, cuando el indicador reportó un 14.7% de lo ejecutado. En 2020, si todo permaneciera constante, el servicio de la deuda pública representaría el 14.8% del total. Por su parte, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) ejecutó el 9.5% del total de gastos en 2019, por encima de lo registrado en los últimos años y en congruencia con la aplicación de la política de elevación de salarios a los médicos que prestan sus servicios en los hospitales públicos. Cabe decir, pese a ello, que este monto es sumamente bajo para atender los desafíos que implica atender las necesidades de salud delos guatemaltecos.

Guatemala: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a diciembre de 2015-2019 y presupuesto aprobado 2020


2015 2016 2017 2018 2019 2020 pres.

Porc

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je d

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5

0Obligaciones del Estado a Cargo

del Tesoro

Educación Servicios de la deuda pública

Salud Pública y Asistencia Social

Comunicaciones, Infraestructura y

Vivienda

Gobernación OtrosDefensa Nacional

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.5

35.

8

3

5.6

34.

5

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3 3

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6

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1

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14

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14

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8

.8

9.0 8

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9.5

9

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4

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6.4

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7.9

7.9

8.

1

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8

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6

.3

6.3

6

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5.

6

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3

.1

3.4

2

.8

2.7

3.

1

2.9


96

En general, el resultado de la ejecución de los egresos del gobierno central de Guatemala fue del 94.4% con respecto al presupuesto inicial, destacando el Ministerio de la Defensa Nacional (Mindef ), con un 97.2% de ejecución; le siguen el de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, con el 96.8%, y Salud Pública y Asistencia Social, con el 96.3%. En sentido contrario, las entidades que reportaron menor ejecución fueron los ministerios de Cultura y Deportes, Desarrollo

Social, y Economía, con 76.9%, 83.3% y 86.9%, respectivamente.


Al cierre de diciembre de 2019, las cifras preliminares ofrecidas por el Minfin presentan ingresos totales por Q66,542.1 millones, mientras que los gastos se ubicaron en Q79,836.4 millones, produciendo un déficit financiero por el orden de Q13,294.4 millones, superior

en un 28.2% al presentado en 2018 y equivalente al 2.3% del PIB. Esta última cifra se encuentra por debajo de la esperada en el presupuesto aprobado para 2019 y del presupuesto vigente para 2020, que se estimó en un 2.6% del PIB.

El incremento del déficit fiscal se explica tanto por la insuficiencia en el crecimiento de los ingresos totales (6.7%), principalmente de la recaudación (6.4%), como por la variación más que proporcional de los gastos (incremento del

Guatemala: situación financiera ejecutada del gobierno central (2018-2019, cifras en millones de quetzales y como porcentajes del PIB)


Rubro 2018 2019 2019 pres.Porcentaje de

variación 2019 / 2018


2019

Ingresos totales 62,342.0 66,542.1 68,547.4 6.7 97.1

Ingresos corrientes 62,339.2 66,538.5 68,544.0 6.7 97.1

Ingresos tributarios 58,835.6 62,593.6 64,027.7 6.4 97.8

Ingresos no tributarios y transferencias 3,503.6 3,944.9 4,516.4 12.6 87.3

Ingresos de capital 2.8 3.6 3.4 27.9 106.0

Gastos totales 72,710.6 79,836.4 83,750.7 9.8 95.3

Gastos corrientes 58,355.5 63,550.7 67,556.9 8.9 94.1

Remuneraciones 23,294.8 26,035.5 25,038.0 11.8 104.0

Bienes y servicios 8,482.5 8,752.7 13,785.7 3.2 63.5

Intereses 8,483.5 9,689.9 9,446.7 14.2 102.6

Transferencias 13,209.6 13,708.9 13,916.1 3.8 98.5

Gastos de capital 14,355.0 16,285.7 16,193.8 13.4 100.6

Inversión 3,920.8 4,972.5 4,446.5 26.8 111.8

Transferencias 10,434.2 11,313.2 11,747.4 8.4 96.3

Balance primario -1,885.1 -3,604.5 -5,756.6 91.2 62.6

Balance presupuestal -10,368.6 -13,294.4 -15,203.3 28.2 87.4

Balance presupuestal como porcentaje del PIB -1.9 -2.3 -2.6 20.3 87.4

GUATEMALA3.

97

9.8%), resultado principalmente del aumento en el gasto corriente a remuneraciones (11.8%), gastos por intereses de la deuda pública (14.2%) y gastos de capital (13.4%).

En materia de cumplimiento presupuestario, el único agregado dentro de los ingresos que superó la meta presupuestaria original fue el de ingresos de capital, que alcanzó el 106.0% de lo previsto; lamentablemente, para las finanzas públicas de Guatemala este rubro no alcanza a representar ni el 0.1% del total de ingresos, por lo que su dinámica no impactó en forma positiva en los recursos públicos.

Con respecto a los gastos, cabe indicar que en varias de las clasificaciones la ejecución estuvo por encima de lo originalmente planificado, lo que implica la discrecionalidad del Ejecutivo de cambiar durante el período las asignaciones planteadas al inicio. Así las cosas, los gastos en remuneraciones presentaron mayor ejecución dentro de los gastos corrientes (104.0%) con respecto al presupuesto aprobado para 2019, mientras que, por el lado de los gastos de capital, los

gastos de inversión alcanzaron a ejecutar el 111.8% de lo planificado inicialmente. Por el contrario, las clasificaciones de menor ejecución fueron los ingresos no tributarios y transferencias (87.3%) por el lado de los ingresos, y el gasto de bienes y servicios (63.5%) por el lado de los egresos, lo que implica que el Estado siguió apostando a una política de austeridad que puede producir un efecto negativo en el mediano plazo sobre la calidad de losservicios públicos.

Las fuentes de financiamiento del déficit procedieron de acreedores externos, por Q6,913.3 millones, mientras que el financiamiento i n t e r n o n e t o a s c e n d i ó aQ.6,381.1 millones.

Un rubro importante y que ayuda a medir la sostenibilidad de las finanzas públicas de un país es el resultado o balance primario, es decir, la resta de los ingresos totales menos los gastos totales, excluyendo los intereses de la deuda. En 2019, el resultado primario fue deficitario en Q3,604.5 millones (0.6% del PIB) por segundo año consecutivo, luego de reportar superávit. Este déficit primario es un síntoma de

que el deterioro del aparato fiscal se está agudizando y pone en riesgo la sostenibilidad de la deuda en el mediano y largo plazos, dado que las finanzas del Estado no alcanzan a producir los suficientes recursos para financiar el funcionamiento regular de las instituciones públicas.

El déficit presupuestal esperado para 2020 bajo el presupuesto vigente es de Q 16,293.1 millones, lo que equivale al 2.6% del PIB, por encima del 2.3% reportado en 2019. A pesar de que las cifras son bajas en comparación con las del resto de Centroamérica, este déficit sería el más alto desde 2011 (2.8% del PIB) y constituiría la evidencia de las dificultades del Gobierno para elevar los ingresos, principalmente los tributarios, obligando a la búsqueda de vías alternas para el financiamiento y la contratación de más deuda pública. Por supuesto que el déficit mencionado no contempla tanto las potenciales ampliaciones presupuestarias para atender el gasto del aparato estatal, como de los recursos que implicará la atención a la emergencia sanitaria derivada del Coronavirus.

Guatemala: resultado presupuestario del gobierno central (2015-2020 pres., cifras en porcentajes del PIB)


0.0

-0.5

-1.0

-1.5

-2.0

-2.5

-3.0

-1.5

-1.1

2015

-1.4

2016

-1.9

2017

-2.3

2018 2019

-2.6

2020 pres.


98

d. Deuda pública

Conforme los datos del Minfin, la deuda del gobierno central y las garantías soberanas otorgadas a entidades descentralizadas y autónomas al cierre de 2019 ascendían a Q152,678.4 millones, equivalentes al 26.1% del PIB, similar porcentaje al presentado en 2018 (26.1% del PIB). Según estos valores, la trayectoria de la deuda mostraría un incremento nominal del 6.7% con respecto al año anterior, y en su composición continuaría privilegiando la contratación de recursos en fuentes internas (que normalmente son más caras que al adquirir deuda con entidades multilaterales del resto del mundo), que representarían el 54.1% del total de la deuda pública (14.1% del PIB), mientras que la deuda externa ascendería al 45.9% restante (12.0% del PIB).

El hecho de que las autoridades fiscales prefieran la contratación de deuda interna obedece a la facilidad del Gobierno de negociar la adquisición de empréstitos con la banca nacional; sin embargo, si bien con la expansión de este tipo de bonos se reduce la vulnerabilidad ante condiciones externas adversas de los acreedores internacionales, y también disminuye el riesgo derivado de los shocks cambiarios, la contratación de deuda interna arrastra tanto al país como a los Gobiernos a una mayor dependencia del sector financiero privado, al cual se le da la posibilidad de mayor injerencia económica, lo cual por supuesto incide en un encarecimiento paulatino de las tasas de interés, que no solo desvía recursos del erario público que de otra manera servirían para atender necesidades de la población, sino que también produce restricciones para el acceso al financiamiento

barato y oportuno para el resto de actores de la economía doméstica.

En general, históricamente los saldos de la deuda pública guatemalteca se han mantenido bajo los estándares propuestos por los principales organismos internaciones; sin embargo, la trayectoria del endeudamiento en los últimos años muestra una tendencia a la insostenibilidad. Aunada a la escasez de recursos propios y a la constante caída de la recaudación en los ingresos tributarios, otra de las características de la insostenibilidad es que, a pesar de que el saldo de la deuda pública de Guatemala como porcentaje del PIB es el más bajo de los países de Centroamérica, se paga en promedio la segunda tasa de interés más alta de la región, de aproximadamente el 6.8% sobre los valores endeudados, producto, como se ha mencionado, de la


Guatemala: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2001-2019)

30

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15

10

5

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180,000

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20,000

020112010200920082007200620052004200320022001 2012 2013 2014

Deuda Externa Deuda Interna Deuda total como porcentaje del PIB

2015 2016 2017 2018 2019

Mill

ones

de

quet

zale

s

Porc

enta

je d

el P

IB19.8

17.920.4 20.9 20.2

21.1 21.0 19.823.2

24.3 24.824.0 25.2 24.8 24.9 25.0 24.726.126.1

GUATEMALA3.

99

decisión de las autoridades fiscales de privilegiar el endeudamiento con la banca nacional.

En materia de vulnerabilidad de la economía del país al crecimiento de la deuda pública, y a partir de los estándares recomendados por las instituciones financieras internacionales (IFI), se observa que la relación entre el saldo de la deuda pública y los ingresos tributarios (243.9%) aun no sobrepasó el valor crítico de 250.0% recomendado, pero al acercarse evidencia el riesgo y la necesidad de mejorar la capacidad de pago por medio del fortalecimiento de los ingresos tributarios. El resto de los indicadores, dado el bajo nivel de la deuda, continúa considerándose como manejable.

Los resultados de 2019 y la trayectoria reciente de Guatemala apuntan a insostenibilidad fiscal8 de corto plazo. Los datos calculados para 2019 revelan que

el indicador de corto plazo de Blanchard requería, para mostrar sostenibilidad, un superávit primario del 0.05% del PIB, y con ello evitar el crecimiento de la deuda; sin embargo, el resultado observado fue un déficit del 0.62% del PIB, por lo que, con base en este indicador técnico, se prevé que en el corto plazo la deuda pública continuará creciendo y, con ello, la actual política fiscal guatemalteca resulta insostenible en el tiempo.

Es cierto que la deuda de Guatemala presenta el menor nivel de la región y se encuentra muy por debajo de los estándares de países similares, sin embargo, el principal problema continúa siendo la poca disponibilidad de recursos tributarios para hacer frente a las obligaciones, por lo que aun cuando la deuda crezca ligeramente la situación del país se vuelve más delicada. Así lo han manifestado las principales entidades calificadoras de la deuda en los últimos años que,

aunque en general mantuvieron su calificación de riesgo soberano en 2019, manifestaron que el país tiene la necesidad de avanzar hacia una mejor disponibilidad de recursos tributarios.

La primera calificadora en evaluar el país durante 2019 fue Fitch Ratings, que mantuvo la calificación BB, pero recortó la perspectiva de estable a negativa, producto tanto de la tensión política e incertidumbre elevada, como de la erosión constante en la recaudación de impuestos por parte del Gobierno. La evaluación de Fitch considera que en el corto plazo también influyeron las elecciones presidenciales y del Congreso, en donde existe el riesgo de que se presente un gobierno con un mandato débil y un Congreso fracturado, que podría dar como resultado un estancamiento político y una disminución de las perspectivas de reforma. Le siguió Moody’s, que también sostuvo su

Guatemala: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de la deuda del gobierno central (2015-2019)


Tipo Indicador 2015 2016 2017 2018 2019 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 238.5 232.3 229.4 243.1 243.9 250% Vulnerable

Deuda total / PIB 24.9 25.0 24.7 26.1 26.1 40% Manejable

Intereses / ingresos totales 14.4 13.4 13.3 13.6 14.6 25% Manejable

Intereses / PIB 1.6 1.5 1.5 1.5 1.7 3% Manejable



0.11 0.26 0.40 0.58 0.05


0.13 0.43 0.14 -0.34 -0.62

8 Una política fiscal es sostenible en el tiempo cuando los resultados fiscales evitan el incremento del saldo de la deuda pública. Para medir la sostenibilidad fiscal se emplea el Índice de Blanchard, que compara el déficit primario programado con el observado como criterio para evaluar el riesgo de incremento insostenible del monto de los pasivos públicos.


100

calificación Ba1 con perspectiva estable, producto de, entre otros aspectos, el impacto negativo por la expulsión de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig). Finamente, Standard & Poor’s reafirmó, en diciembre de 2019, su calificación de BB- con perspectiva negativa, producto de la carencia de cambios significativos en el horizonte económico del país.

Las tres instituciones consideran que, a pesar de la larga trayectoria de estabilidad macroeconómica de Guatemala, se podría producir un cambio de calificación a la baja como consecuencia del deterioro de las políticas económicas, de manera que se erosionen las expectativas de crecimiento y que esto contribuya a un mayor debilitamiento de las finanzas públicas. En sentido positivo, las calificadoras coinciden básicamente en la posibilidad de que las próximas administraciones puedan proponer e implementar

una agenda de reformas que fortalezca la gobernabilidad y las instituciones públicas de Guatemala, de tal forma que se permita aumentar los ingresos fiscales y se refuercen las perspectivas de crecimientode la economía.


En enero de 2020, Transparencia Internacional (TI) dio a conocer el Índice de Percepción de la Corrupción (IPDC) en su edición de 2019, en la que clasificó los resultados de 180 países y territorios conforme la percepción del manejo de recursos en el sector público. Los resultados ubican a Guatemala con una calificación de 26 puntos, la más baja de los últimos 8 años y con tendencia decreciente en los últimos cinco años, coincidiendo en su mayor parte con el período del anterior presidente del país, Jimmy Morales, cuya labor se vio opacada

por los numerosos escándalos de corrupción que dañaron seriamente su legitimidad para promover cualquier acción pública. Además, Guatemala fue ubicada en el puesto 146 de 180 países evaluados, bajando 2 puestos en el ranking de la edición de 2018 (144), igualando la situación de Honduras y superando únicamente a Nicaragua en la región centroamericana.

El Índice de Competitividad Global que elabora el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) suprimió, desde 2018, el ranking sobre «ética y corrupción», que permitía conocer la perspectiva de los encuestados al respecto de la desviación de los fondos públicos, así como sobre pagos irregulares y sobornos en el seno del sector público; en su lugar incorporó dentro del ranking la noción de «pesos y contrapesos», una variable de transparencia presupuestaria para evaluar la cantidad y oportunidad de

Guatemala: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011-2019)

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo


Moody´s Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Negativa

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable


BBNegativa

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Negativa

BB -Estable

BB -Estable

BB -Estable

Fitch Ratings

BB+Estable

BB+Estable

BB +Negativa

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Negativa

GUATEMALA3.

101

información presupuestaria que los Gobiernos ponen a disposición del público. De acuerdo con este enfoque, en la edición de 2019 Guatemala obtuvo una puntuación de 61, lo que constituye la nota más alta de la región centroamericana. Además, incorporó un ranking de «transparencia», que mide las percepciones sobre la incidencia de la corrupción en el sector público; en este caso, le asignó a Guatemala, siempre en la edición de 2019, una calificación de 27, únicamente por encima de Nicaragua (26).

El Índice de Presupuesto Abierto no ha recibido ninguna modificación desde 2017 y se está

a la expectativa de que durante 2020 se produzca una nueva evaluación por el ente responsable.

En materia de transparencia tributaria, se registraron dos hechos importantes en 2019 que dañaron la imagen del país: uno de ellos fue la evaluación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) que, en julio de 2019, catalogó a Guatemala como un país no cumplidor, basándose en la suspensión temporal del artículo 30 «C» del Decreto 6-91, Código Tributario, por parte de la Corte de Constitucionalidad. C o m p l e m e n t a r i a m e n t e , e n diciembre de 2019 Francia presentó

su lista negra de paraísos fiscales dentro de la cual Guatemala permanecía y era calificada como no suficientemente cooperativa en materia de transparencia financiera. Afortunadamente, en enero de 2020 Francia excluyó al país de dicha lista negra, destacando las decisiones de mostrar voluntad de transparencia y asistencia en asuntos fiscales. También la decisión de la Corte de Constitucionalidad, aunque tardía, de revocar la suspensión provisional del artículo 30 «C» del Decreto 6-91, Código Tributario, permitiría de reevaluación de la OCDE en los próximos meses.

Guatemala: indicadores de transparencia fiscal (2012-2019)





0 (corrupción

alta) a 100

(muy limpia)

33 29 32 28 28 28 27 26

World Economic Forum

Desviación de los fondos

públicos

1 (muy común)

a 7 (nunca ocurre)

2.2 2.3 2.2 2.2 2.4 2.3


Partnership


Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100

(extensa)

51 46 61



0(corrupción

alta) a 100 (muy limpia)

28 27


102

HONDURAS:4.Desaceleración económica y profunda desigualdad

Luego de transcurridos dos años de la reelección del presidente Juan Orlando Hernández, Honduras continúa transitando por un entorno de serias dificultades socioeconómicas y políticas que se manifiestan, entre otros, en la constante migración de ciudadanos hacia el norte de América como producto de la carencia de empleos y de la falta de buena remuneración en los disponibles. Además, se asiste a una profundización de la desigualdad económica y a una desaceleración de la economía que afecta a diversos sectores productivos, como consecuencia de la incapacidad del Estado de crear las condiciones reales para incrementar su productividad y del papel pasivo de las autoridades g u b e r n a m e n t a l e s , p o c o preocupadas por el bienestar de la población, lo cual se puede apreciar en las decisiones en el ámbito fiscal.

De esa manera, la crisis migratoria que se agudizó durante 2018 y persistió en 2019 tiene un vínculo muy estrecho con la situación financiera del Estado hondureño, pero sobre todo con la forma

como el actual gobierno la está enfrentando. Conforme los datos del Departamento de Aduanas y Patrulla Fronteriza de los Estados Unidos de América (U.S. Customs and Border Patrol), la cantidad de unidades familiares migrantes de Honduras aprehendidas en la frontera sur de dicho país pasó de 20,226, en 2016, a 188,416, en 2019, es decir, el flujo se incrementó en más de ocho veces en tres años. Para 2018, las aprehensiones de niños y adolescentes no acompañados alcanzaron la cifra de 10,913, cantidad que casi se duplicó en 2019, cuando se reportaron 20,938 menores detenidos. Lo mismo sucede con los adultos detenidos, quienes pasaron de 26,161, en 2018, a 44,981, en 2019. Estos reportes evidencian una realidad que no se puede evadir y que es más una muestra de una crisis humanitaria, que de un esfuerzo, como lo ha comunicado el gobierno de turno, de desprestigiar a las autoridades del país9.

Este fenómeno migratorio masificado presenta diversas causas, sin embargo, las principales

son: la pobreza, la desigualdad y la violencia que aqueja a miles de ciudadanos hondureños que huyen de un país que no les garantiza ni siquiera el resguardo de sus vidas. Al no dar respuesta a estos problemas estructurales, se condena a la sociedad al mantenimiento de condiciones de precariedad y al poco desarrollo en el corto plazo. Sobre este particular, cabe mencionar que el índice de movilidad social presentado por el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) muestra que Honduras, en 2020, ocupa el puesto 74 de 82 países analizados, lo que implica que una familia pobre requiere en promedio de nueve generaciones para que sus descendientes obtengan una mejor vida que la de sus padres. Por ello, para muchos hondureños, el único camino para aspirar a tener una mejor vida parece ser la migración.

La muy difícil situación social y la escasa gobernabilidad del país, está actualmente teniendo una prueba adicional, como consecuencia de la crisis sanitaria derivada del nuevo Coronavirus, que implicará una

9 Véase: http://www.sre.gob.hn/portada/2020/Enero/16-01-20/Comunicado%20Flujos%20Migratorios%20Irregulares%2016-1-2020.pdf

HONDURAS4.

103

demanda creciente de recursos para atender las necesidades de salud en el país, así como para la atención de los grupos más necesitados y que no se percibe como será atendida con éxito por el gobierno del turno.

Gran parte del problema de Honduras obedece a que, aun cuando ha existido un razonable buen crecimiento económico en los últimos años, este no genera el efecto derrame ofrecido por las autoridades del Gobierno y por las élites económicas del país. Al revisar las tasas de crecimiento del PIB se observa que después de lograr un crecimiento del 4.8% en 2017, este se redujo al 3.7% en 2018 y se esperaría que reporte entre 2.7% y 2.9% al cierre de 2019 (cifras preliminares), mientras que algunos organismos internacionales estiman que, para 2020 -al margen de los efectos que puede producir la pandemia del Covid-19- la tasa de la dinámica económica podría mantenerse en alrededor del 2.9%. La pérdida de dinamismo para 2019 puede explicarse en parte por el comportamiento del sector de agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca (10.4% del total del PIB), que reflejó una caída del 1.1% en su crecimiento interanual; esta actividad ha sufrido una fuerte contracción desde inicios de 2018 como producto de la contracción de los precios internacionales del café, la palma africana y el camarón. Por otra parte, la industria manufacturera —que tiene un peso del 17.0% del PIB—, aunque reportó un crecimiento del 7.3% al tercer trimestre de 2019, también experimentó una caída del 3.8% en 2018. Otros sectores que no reportaron la dinámica esperada fueron el de intermediación financiera, el de construcción y los servicios de electricidad.

Adicionalmente, es pertinente mencionar que otros factores que pueden estar influenciando el proceso de contracción económica son la menor recaudación tributaria, que obligó a una reducción del tamaño del Estado, y la disminución del flujo de inversión extranjera, vinculada primariamente con los bajos niveles de competitividad del país, liderado entre otros aspectos por los problemas de transparencia y corrupción, la falta de certeza jurídica, la carencia de infraestructura apropiada y de mano de obra calificada. También influye la inexistencia de procesos simplificados para la operatividad de algunas empresas.

Aun cuando el fenómeno de la migración es una manifestación clara de la falta de oportunidades y protección de los hondureños por parte del Estado, el flujo de remesas continuó causando impactos positivos en la economía. Según datos del Banco Central de Honduras (BCH), en 2019 dichos flujos presentaron un incremento del 12.4% con respecto a 2018, y representarán alrededor del 20.0% del PIB, reforzando su posición como una de las principales fuentes de divisas del país.

El mantenimiento de la crisis en sus dimensiones sociales, políticas y económicas, y ahora sanitarias, refleja el abandono al que la población del país se enfrenta ante la inacción del Gobierno. Lamentablemente, para la población y la comunidad internacional fue frustrante observar durante 2019 cómo en lugar de conseguir avances prioritarios en términos de transparencia y rendición de cuentas, el Gobierno decidió no renovar el convenio para la

continuación de la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (Maccih), lo cual puede interpretarse como un esfuerzo para debilitar el Estado y comprometer los avances en los procesos de lucha contra la corrupción y la búsqueda de mejores condiciones de vida para los habitantes de este país centroamericano.


Según datos preliminares de la Secretaría de Finanzas (Sefín), los ingresos totales del gobierno central de Honduras ascendieron a L114,789.2 millones, lo que representó un incremento de apenas el 1.0% con respecto a 2018, y una ejecución del 96.9% de lo considerado en el presupuesto para el ejercicio 2019. Además, la totalidad de recursos de los que dispuso el Gobierno de Honduras en 2019 representó el 18.8% del PIB, lo cual significa un retroceso del 1.0%, dado el 19.8% observado en 2018. La recaudación tributaria representó el 91.1% del total de ingresos percibidos, cifra similar a la de 2018, lo que confirma la dependencia de las finanzas públicas hondureñas con respecto a la disponibilidad de ingresos tributarios.

La recaudación tributaria alcanzó L104,622.9 millones en 2019, equivalentes al 17.1% del PIB, muy por debajo del 18.0% obtenido en 2018. Esto es consecuencia primaria de la modificación en el cobro del 1.5% de adelanto en el ISR, el que a partir de la reforma pasó a ser aplicado solo a las personas jurídicas con ingresos por encima de L300.0 millones, en lugar de a las empresas que reportaran L10.0 millones. De acuerdo con


104

las autoridades de la Sefín, esta decisión implicó una pérdida de por lo menos L1,200 millones en 2019. Además, el incremento del 4.1% de la base exenta del ISR por ajuste inflacionario a los ingresos de los hondureños aumentó de L158,995.0 a L165,482.0 el monto de ingresos exentos que, al adicionarle los L40,000 por concepto de gastos médicos y educativos que pueden ser deducidos, implica que el monto de ingresos personales al que no aplica el pago de ISR alcanza los L205,482.0 anuales, equivalentes a 1.7 veces el salario mínimo anual que se paga a los trabajadores en relación de dependencia. Conforme los datos de la Encuesta permanente de hogares de usos múltiples, alrededor del 96.4% de los trabajadores ocupados asalariados dispone de ingresos por debajo de dos salarios mínimos, lo que implica que existe un número significativo de trabajadores, muy probablemente por encima del 80.0% del total, que quedan fuera de la obligación de pagar ISR.

De manera complementaria, se estima que los resultados fiscales se han visto seriamente afectados por aspectos puntuales a nivel interno y externo. En lo interno, destaca la crisis política que atraviesa el país desde la reelección de Juan Orlando Hernández, sobre la cual han pesado muchas acciones que impactan en la producción y el comercio, entre ellas, el paro de carreteras por parte de los transportistas y la huelga de maestros y salubristas. A nivel internacional, cabe mencionar la caída en los ingresos derivados de las exportaciones de café y palma africana. A todo esto, habrá que agregar en 2020, el efecto del incremento del gasto que implicará la atención a la emergencia ocasionada por el Covid-19.

Para 2020, los datos considerados en el presupuesto consideran ingresos tributarios por L109,721.8 millones, que representarían un 16.8% del PIB y que, salvo que incluyan una subestimación de dicho rubro —como ha sido

una práctica común por parte de la Sefín en la formulación presupuestaria— , implicarían una nueva reducción de los ingresos de que dispone el Estado de Honduras, al margen de los efectos que potenciales decisiones de política tributaria que el Gobierno pudiera adoptar en los próximos meses para tratar de compensar los efectos relacionados con el Covid-19, lo que definitivamente limita la posibilidad de atender los programas de funcionamiento y desarrollo del Gobierno.

Además de la pérdida de recursos que ocasionó la reforma de la ley que permitía el cobro del anticipo del 1.5% del ISR, y que afectó severamente los ingresos del país, también es cierto que el Gobierno de Honduras no ha realizado esfuerzos significativos para mejorar la moral tributaria, tanto por los persistentes señalamientos de corrupción que se manifiestan en el manejo de recursos públicos, como por la continua ejecución de

Honduras: comparación de la carga tributaria observada (2015-2020 pres.)

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín

20

15

10

5

Porc

enta

je d

el P

IB

2015 2016 2017 2018 2019 2020 pres.

16.917.9 17.8 18.0

17.1 16.8

HONDURAS4.

105

amnistías fiscales y el otorgamiento de incentivos tributarios que provocan una limitada creación de riesgo por parte del Servicio de Administración de Rentas (SAR), lo cual fortalece la percepción de falta de justicia en el sistematributario hondureño.

Con respecto a las amnistías fiscales, es importante observar que, con la ofrecida en 2019, van cuatro períodos seguidos en los que se impulsa esta clase de medida que afecta severamente la decisión de pagar impuestos por parte de los contribuyentes honestos. De esa cuenta, se estima que el gasto tributario alcanzará los L40,875 millones en 2019, según proyecciones del informe sobre Gasto tributario 2018 y perspectivas 2019-2020 (Sefín, 2019), con lo que llegaría a representar el 7.0% del PIB, uno de los valores más altos de Centroamérica. Cabe subrayar que, aun cuando el nivel de gasto tributario sea tan elevado, no ha sido una variable significativa en el esfuerzo de atracción de inversión.

Además, según la Estimación de la evasión en el impuesto sobre ventas en Honduras 2013-2016, que publicó el SAR en enero de 2019, la evasión en el ISV alcanzó el 27.7% del potencial teórico a recaudar en 2016, sin que a la fecha exista alguna actualización de las cifras, ni tampoco una presentación efectiva de datos que permita establecer cuánto representa con respecto al PIB. De alguna manera, esto implica un ocultamiento de cifras para la toma de decisiones y evaluación del sistema tributario hondureño. También es importante indicar que lamentablemente las autoridades fiscales no han realizado ningún esfuerzo, al menos que haya sido presentado públicamente, por cuantificar los niveles de evasión del ISR, del contrabando y defraudación aduanera, o de los flujos ilícitos de capitales; todos ellos, que podrían implicar una mayor disponibilidad de recursos para el Estado hondureño.

En cuanto a la estructura tributaria, cabe mencionar que, en

toda la región centroamericana, Honduras sigue presentando la mayor proporción de impuestos indirectos en su recaudación. Esta proporción se incrementó en 2019, año en el que un 66.3% de la percepción de impuestos provino de la aplicación de impuestos indirectos, mientras que solo el restante 33.7% se recaudó a partir de impuestos directos. El impuesto de mayor importancia en el país es el impuesto sobre ventas (ISV), que representó el 45.0% de la recaudación total en 2018, valor que se ha mantenido relativamente constante en los últimos años; le sigue el ISR, con el 33.0% de la recaudación, y los impuestos sobre servicios y actividades específicas, que implican un 17.0% de los ingresos tributarios. Es importante comentar que solo entre el ISV y el ISR el país dispone de un 78.0% de la recaudación, por lo que si no existen suficientes mecanismos para verificar la calidad de los hechos generadores primarios (facturación, entre otros) la fragilidad del sistema es muy significativa.


Honduras: estructura porcentual de la recaudación tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)

Sobre la renta Sobre la propiedad Sobre la producción, consumo y ventasSobre servicios y actividades específicas Indirectos sobre las importaciones Otros

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Porc

enta

je d

el P

IB

2015

4.6% 4.5% 4.4% 4.3% 4.3% 4.4%

31.6% 33.2% 34.1% 34.8% 33.0% 33.8%

0.8% 0.7% 0.7% 0.7% 0.8% 0.8%

17.5% 16.6% 16.6% 16.6% 17.0% 17.0%

45.5% 44.9% 44.2% 44.0% 45.0% 41.1%

2017 20192016 2018 2020 pres.


106

También es preciso indicar que, a pesar de que existe una relativa consistencia en las proporciones de los impuestos dentro de la estructura tributaria, la regresividad del sistema tributario hondureño se profundizó en 2019 debido a que el ISR se redujo drásticamente en comparación con el período previo y, aunque se espera que mejore su peso relativo en 2020, no parece que recupere la importancia manifiesta en 2017 y 2018.

b. Gasto público

Lamentablemente, y aun cuando uno de los propósitos de las instituciones encargadas de la Hacienda Pública debiera ser avanzar hacia el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas, la Sefín no publica los

datos al cierre de cada ejercicio fiscal; tampoco publica los datos preliminares, sino hasta que presenta los cierres definitivos varios meses después de haber concluido cada año. Por ello, los últimos datos, aun con carácter preliminar, están fechados a noviembre de 2019, por lo que para el presente análisis se debió realizar estimaciones de cierre a partir de la información disponible. La falta de datos de cierre fiscal por un período no menor de noventa días genera cierta suspicacia, pero, sobre todo, muestra la falta de transparencia e interés por parte de las autoridades en cuanto a proveer la información fiscal en tiempo oportuno.

En este contexto, y de mantenerse la trayectoria estacional de años previos y el gasto realizado a la fecha, la estimación de cierre para 2019 daría cuenta de que el total de gastos de la administración central

ascendería a L118,702.5 millones, equivalentes al 19.4% del PIB, con un crecimiento del 6.6% al respecto del año anterior y una ejecución del 99.2% del presupuesto aprobado para el período. De validarse las estimaciones, el tamaño del Gobierno permanecería constante con respecto al 19.4% del PIB observado en 2018. Por su parte, el presupuesto aprobado para 2020 contempla un nivel de gastos de L120,191.2, que implicaría un bajo crecimiento nominal del 1.2% pero, además, también representaría un retroceso al implicar solo el 18.4% del PIB, es decir, un 1.0% por debajo de las experiencias de 2018 y 2019. El planteamiento del presupuesto solo puede ser explicado por el retroceso tributario de 2019 y por la decisión de las autoridades de continuar avanzando hacia tratar de garantizar la sostenibilidad de la deuda pública.

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín y el BCH

Honduras: clasificación del gasto del gobierno central (2015-2020 pres., cifras en porcentajes del PIB)

Gastos de funcionamiento Gastos de capital Intereses

25

20

15

10

5

0

Porc

enta

je d

el P

IB

2015

19.3

24.1

20.0 19.4 19.4 18.4

13.9 14.5 13.8 13.2 13.7 13.1

2.7

6.9 2.8 3.1 3.0 2.63.4 3.1 2.7 2.7

2.7

2.7 2.7

2017 2019 est.2016 2018 2020 (aprobado)

HONDURAS4.

107

Del gasto estimado en 2019, al menos L84,238 millones corresponden a gastos de funcionamiento (13.7% del PIB), mientras que L16,205 millones fueron asignados a gastos de capital (2.7% del PIB) y L18,258 millones, al pago de intereses (3.0% del PIB). La distribución observada refleja un repunte del gasto de funcionamiento en 2019 relativamente normal, después de la violenta contracción que se observó durante el período 2016-2018 y que es insostenible en el largo plazo, a no ser que se contraiga en definitiva el número de empleados públicos, o que se afecten sostenidamente los servicios públicos; por supuesto que otra forma de reducir el gasto público en funcionamiento podría darse como consecuencia de una mejora en la eficacia y eficiencia del gasto, así como por una reducción en la corrupción pública, pero no hay evidencia de que eso haya acontecido. Un problema que debe destacarse en la ejecución del gasto público en 2019 se relaciona con la contracción de los gastos de capital, que se han seguido reduciendo desde 2016, cuando la actual administración inició un proceso drástico de ajuste fiscal.

La disminución del tamaño del Gobierno —que afecta especialmente la presencia del Estado y la prestación de servicios públicos asociados con la atención de los derechos de la población y la búsqueda de mejores condiciones de inserción social— es un mecanismo que fortalece la crisis social y económica del país y está en la base de las persistentes movilizaciones masivas de emigrantes que intentan encontrar una solución a sus problemas, incluso arriesgando la vida y la de su familia al viajar hacia Norteamérica, sin que el Gobierno muestre una estrategia para

generar soluciones reales frente aesta situación.

La estimación de gastos contenida en el presupuesto de gastos para 2020, al margen de los gastos extraordinarios que podría producir la atención a la crisis sanitaria actual, presagia una profundización de la crisis económica y social para los hondureños, ya que incluye una nueva contracción del gasto de funcionamiento que, obviamente, estará asociado con una reducción de los servicios públicos o con un deterioro en la calidad de estos, además de que mantiene inalterable el nivel del gasto de capital.

En cuanto a la función y finalidad que se atendió con los egresos públicos, se observa que el principal destino de estos continuó siendo la atención al servicio de la deuda, que concentró en 2019 el 25.2% de los recursos públicos, por encima del 24.5% utilizado en 2018, pero por debajo del 25.4% pronosticado para el ejercicio fiscal 2020. Esta trayectoria confirma la necesidad del Estado de Honduras de avanzar hacia el control de la deuda, dado que existe una creciente demanda de recursos para atenderla (con el consecuente descuido de otras funciones públicas).

El segundo destino fue el de educación, investigación, cultura y actividades recreativas, que concentró el 19.9% de los recursos, por debajo del 20.4% observado en 2018, pero todavía por encima del 19.5% presupuestado para 2020. Salvo que exista una mejora en la eficiencia del gasto en educación, se estima que esto podría implicar una contracción de los servicios a la población. La reducción del presupuesto destinado a educación, investigación, cultura y actividades

recreativas, equivalente al 0.4% del PIB, produciría que la asignación hacia este rubro se ubique en solo el 4.6% del PIB, en un contexto en el que sobresale que al menos 900,000 niñas, niños y adolescentes s e e n c u e n t r a n f u e r a d e l sistema educativo.

El otro rubro que sufre una contracción en el presupuesto se relaciona con los asuntos económicos, en donde la mayor parte se destina al mantenimiento de las carreteras; a este rubro se le asigna solo el 7.5% del presupuesto, por debajo del 8.8% estimado para 2019. También, y como era previsible, los servicios públicos generales presentan una caída en la ejecución, mostrando un 19.4% del total de gasto en 2019, por debajo del 20.2% registrado en 2018, pero por encima del 19.2% previsto para 2020. Cabe subrayar que este rubro, relacionado con la atención a los servicios públicos, es uno de los que puede estar sujeto a mejor eficacia y eficiencia en su aplicación, sin embargo, se percibe que las contracciones se deben a las limitaciones de contrataciones y compras, muchas de ellas relacionadas directamente con la calidad de los servicios que se brindan a la población hondureña.

En forma complementaria, los gastos asociados con defensa y seguridad continúan siendo completamente inelásticos; a ellos se destina el 14.5% del presupuesto en 2020, similar a la ejecución de 2018 y 2019. Finalmente, el gasto en salud considera una pequeña mejora en el presupuesto al estimar una asignación del 10.2% del total del gasto, ligeramente por encima del 9.7% estimado para el cierrede 2019.


108

Las cifras muestran el poco interés que presenta el Gobierno en cuanto a atender aspectos de protección social, protección al medio ambiente y dotación de vivienda y servicios comunitarios a los hondureños, ámbitos que, en conjunto, solo alcanzan un 0.9% del PIB, lo que refleja, en buena medida, el porqué de las situaciones de pobreza que afronta la población.

Finalmente, tal y como el Icefi señalara en varias oportunidades durante 2019, es lamentable la falta de una discusión seria y profunda sobre el presupuesto 2020, aspecto en el cual destaca la carencia de espacios para la participación ciudadana, tanto para la manifestación de sus necesidades, como para la entrega de recomendaciones para una mejor gestión pública.


De acuerdo con los valores mostrados por las finanzas públicas de Honduras en 2019, los ingresos totales alcanzaron L114,789.2 millones, mientras que el total de los gastos estimados es de L118,702.5 millones. Estas cifras permiten concluir la existencia de un déficit fiscal de L3,913.3 millones, equivalentes al 0.6% del PIB, monto superior al 0.2% planificado en el presupuesto para el ejercicio fiscal y superior al superávit fiscal de 2018, que se ubicó en un 0.4% del PIB. De concretarse dicho valor, el déficit fiscal sería fácilmente explicable por la contracción del nivel de ingresos tributarios observada en el período.

Por su parte, el balance primario —es decir, los ingresos totales menos

los gastos totales, sin incluir en estos últimos el valor de los intereses de la deuda pública— sería positivo en L14,345.5 millones, es decir, un 2.3% del PIB, ligeramente por debajo del 3.5% registrado en 2018.

Prácticas comunes en Honduras son la asignación de recursos por debajo de la línea para financiar ciertos fideicomisos asociados con las empresas públicas, algunas de ellas en situaciones financieras muy complicadas, y la contratación de deuda por parte de las autoridades del gobierno central mediante operaciones al margen del registro presupuestario. De esa manera, las transferencias que se registran parecieran movimientos de activos o de adquisición de pasivos, aunque terminan siendo, en la práctica, asignaciones de gasto corriente que incrementan el déficit y, consecuentemente, la deuda, pero que no se registran

Honduras: clasificación de la ejecución de egresos del gobierno central por área de destino (2015-2020 pres.)


2015 2016 2017 2018 2019 2020 pres.

Porc

enta

je d

el to

tal

30

20

10

0Deuda pública Educación,

investigación, cultura y

actividades recreativas

Servicios públicos

generales

Defensa y seguridad

Servicios de salud

Asuntos económicos

Vivienda y servicios

comunitarios

Protección social

Protección del medio ambiente

2

7.0 19

.3

24.

6

24.5

25.2

25.4

2

0.8

18.5

1

9.7

20.

4

19

.9

19.

5

19.5

2

9.1

19.4

2

0.2

19

.4

19.2

10

.2 9

.7 1

0.2

9.8

9.

7

10.2

12.5

12

.5

1

4.0

14

.5

14.5

14

.5

6.

1

8

.0

8

.2

8

.0

8.8

7.5

0.

3

0.4

0.

6

0.3

0.1

0.

4 2

.7

2.3

2

.7 1

.8

1.9

2.8

0

.9

0.7

0

.6

0.5

0.

5

0.5

HONDURAS4.

109

de esa forma. Por ello, para comprender adecuadamente las finanzas hondureñas hay que incluir como parte del déficit, el balance presupuestal más el monto de los fideicomisos para evaluar realmente el resultado fiscal del país, así como las deudas contratadas por las autoridades c e n t r a l e s, q u e r e a l m e n t e son transferencias corrientes a entidades descentralizadasy autónomas.

De esa forma, y considerando el nivel de trasferencias a los

fideicomisos realizados en 2019, el déficit total del Gobierno de Honduras asciende al 2.6% del PIB, por encima del 1.9% del PIB calculado a partir del presupuesto para el ejercicio y del 1.6% del PIB observado en 2018. Estos datos revelan un aumentodel endeudamiento.

Como fue apuntado previamente, el aumento del déficit fiscal se explica primariamente por la diminución de la carga tributaria. Conforme los datos de 2020, se estima que el nivel de déficit fiscal, incluyendo el

financiamiento a los fideicomisos, llegue a un 2.0% del PIB. Esto muestra que el manejo de la política fiscal está afectando el bienestar de las personas al reducirse el gasto social, pero además muestra que la situación financiera del Gobierno se está deteriorando, al margen de los gastos adicionales que podría implicar la atención a la emergencia actual derivada del Covid-19 y que podría implicar una elevación del déficit fiscal en el corto plazo.

Es importante comentar que, como parte de los compromisos

Honduras: comparación de la situación financiera de la administración central (2018-2019, en millones de lempiras y porcentajes)

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín*Datos estimados de cierre para 2019

Descripción 2018 2019 est. 2019 pres.Porcentaje de

ejecución 2019 pres.

Porcentaje de variación

2019 / 2018


Ingresos corrientes 109,068.3 110,305.8 114,250.3 96.5 1.1Ingresos tributarios 103,550.0 104,622.9 108,414.3 96.5 1.0Ingresos no tributarios y transferencias 5,518.3 5,682.9 5,836.0 97.4 3.0Ingresos de capital 4,598.6 4,483.4 4,184.2 107.2 -2.5

Donaciones 4,578.2 4,462.7 4,164.2 107.2 -2.5

Otros ingresos de capital 20.4 20.7 20.0 103.5 1.5

Gastos totales* 111,307.8 118,702.5 119,716.7 99.2 6.6

Gastos corrientes 93,596.4 102,497.1 100,978.2 101.5 9.5Remuneraciones 45,797.4 50,370.6 49,782.0 101.2 10.0Bienes y servicios 9,212.3 10,842.7 12,291.4 88.2 17.7Intereses y otros gastos financieros 17,615.8 18,258.8 17,042.5 107.1 3.6Transferencias corrientes y otros 20,970.9 23,025.0 21,862.4 105.3 9.8

Gastos de capital 17,711.3 16,205.4 18,738.5 86.5 -8.5Inversión en activos y capital humano 9,165.3 7,858.7 9,372.9 83.8 -14.3

Transferencias de capital y otros 8,546.0 8,346.7 9,365.6 89.1 -2.3

Balance en cuenta corriente 15,471.9 7,808.7 13,272.0 58.8 -49.5Balance primario 19,975.0 14,345.5 15,760.2 91.0 -28.2Balance presupuestal 2,359.2 -3,913.3 -1,282.3 305.2 -265.9Fideicomisos 11,524.0 12,107.2 11,258.6 107.5 5.1Balance presupuestal (porcentaje del PIB) 0.4 -0.6 -0.2

Balance presupuestal + fideicomisos -9,164.9 -16,020.4 -12,541.0 127.7 74.8Balance presupuestal + fideicomisos (porcentaje del PIB) -1.6 -2.6 -1.9


110

adquiridos por el Gobierno en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, Decreto No. 25-2016, se indica que, para 2019 y en adelante, el déficit del balance para el sector público no financiero (SPNF) no debería exceder el 1.0% del PIB, situación que, incluso tomando en cuenta el déficit fiscal con fideicomisos, podría ubicarse dentro de los resultados observados. No obstante, es preciso indicar que el saldo de la deuda pública continúa una senda de crecimiento muy por encima del saldo del déficit fiscal debido a los recursos que se trasladan a los fideicomisos y a las empresas públicas, lo que no queda registrado en las cuentas fiscales tradicionales. Es por ello por lo que debe realizarse una evaluación más profunda para garantizar la sostenibilidad de la deuda en el mediano y largo plazos.

d. Deuda pública

De acuerdo con la información de la Sefín, el monto preliminar

de la deuda del gobierno central acumulada al cierre de 2019 asciende a L299,806.2 millones ( U S D 1 2 , 1 6 5. 8 m i l l o n e s ) , equivalentes al 49.1% del PIB, con un crecimiento nominal del 7.3%, lo que refleja un incremento sostenido desde 2015. Del monto de referencia, la cantidad de L180,226.8 millones (60.1% del total), equivalentes al 29.5% del PIB, corresponden a deuda externa, mientras que L119,579.4 millones (19.6% del PIB) corresponden a endeudamiento interno.

Según el boletín de deuda, la vida promedio de la cartera total de la deuda alcanza los 8.2 años: 10.4 años en el caso de la deuda externa y 5.1 años en el caso de la interna. Además, la tasa de interés promedio ponderada aplicable a la deuda externa es del 3.5%, mientras que la tasa para bancos comerciales y proveedores es del 2.8%. De esa forma, en el caso de la deuda en bonos soberanos, la tasa promedio ponderada es del 7.4%, mientras que

para la deuda interna estandarizada alcanza el 9.5%. En cuanto a los acreedores de la deuda externa, se puede mencionar dentro de los organismos multilaterales al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y a OPEC/OFID (siglas en inglés de Organization of the Petroleum Exporting Countries y OPEC Fund for International Development), mientras que dentro de los organismos bilaterales acreedores se encuentran los Gobiernos de Alemania, Corea, Italia, China Taiwán, India y Japón.

Al revisar los indicadores de vulnerabilidad fiscal ante los crecimientos de la deuda pública se puede advertir que Honduras presenta condiciones que se han ido deteriorando como consecuencia del incremento del saldo de la deuda y la imposibilidad de crear mecanismos que garanticen el

Honduras: resultado presupuestario de la administración central (2015-2020, en porcentajes del PIB)


0.5

-1.0

-2.5

-4.0

-5.5

-7.0

-0.6

-2.2 -2.0

-4.2

-6.0

-1.9 -1.6-0.6

-2.6

0.4

-0.1 -0.1

2015 2016 2017 2018 2019 2020 pres.

Déficit fiscal sin fideicomisos Déficit fiscal con fideicomisos

HONDURAS4.

111

Honduras: estructura de la deuda pública de la administración central (2011-2019, cifras en millones de lempiras y porcentajes del PIB)


mantenimiento de los saldos de los pasivos soberanos. En ese sentido, la relación del valor de la deuda con los ingresos tributarios netos, según las cifras de recaudación preliminar al cierre de 2019, alcanzaría un 286.6%, cifra por encima del 250.0% recomendado por las instituciones financieras internacionales (IFI); también el monto total de la deuda con respecto al PIB, que alcanzó un 49.1%, se encuentra por encima del 40.0% recomendado por las IFI, y la relación de los intereses pagados por el servicio de la deuda como porcentaje del PIB llegó a un valor del 3.0%, considerado crítico y que coloca al país como vulnerable. En consecuencia, debe entenderse que el endeudamiento del gobierno central de Honduras alcanzó los límites que comprometen la estabilidad fiscal y la sostenibilidad de la deuda en el largo plazo.

Lamentablemente, la opacidad mencionada en el manejo de las finanzas públicas de Honduras (al registrar operaciones de f i n a n c i a m i e n t o a a l g u n a s entidades públicas por debajo de la línea, y que aun cuando produzcan un incremento de la deuda pública no se registran como déficit fiscal) imposibilita calcular apropiadamente el índice de sostenibilidad de corto plazo de Blanchard, que es de mucha utilidad para mostrar el monto del ajuste fiscal necesario para garantizar que el saldo de la deuda pública permanezca constante. Si se utiliza la información de la Sefín, el índice sugiere que para mantener constante el saldo de la deuda se necesitaría un superávit primario del 0.08%; sin embargo, los resultados observados muestran que realmente el superávit

primario fue del 2.35% del PIB, por lo que el saldo de la deuda debió disminuir. No obstante, el saldo subió en L20,512.0 millones, equivalentes al 0.5% del PIB, por lo que definitivamente hay registros insuficientes que, en el caso de Honduras, se explican por las transacciones que no quedan registradas en las operaciones regulares del gobierno central y que, por ende, no se presentan como déficit fiscal.

El análisis de la deuda soberana debiera complementarse con las calificaciones de los entes especializados. No obstante, de las tres grandes calificadoras de riesgo solo dos ofrecen en algún momento una evaluación de la situación de los pasivos del gobierno central, mientras que la otra (Fitch Ratings) no tiene

Deuda Externa Deuda Interna Deuda como porcentaje del PIB

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0

50

40

30

20

10

0

Mill

ones

de

lem

pira

s

Porc

enta

je d

el P

IB

35.5

43.8 45.0 44.7 46.347.4 48.6 49.1

70,990.0104,155.7

116,603.1 128,238.3 137,247.1 159,942.6 169,442.9 180,226.857,352.0

60,718.570,079.3

77,442.7 92,340.997,768.8

109,851.3119,579.4

2015201420132012 2017 20192016 2018


112

Honduras: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011-2019)

Fuente: Icefi, con base en la información publicada por las calificadoras de riesgo


Moody´s B2Estable

B2Estable

B2Negativa

B3 Estable

B3Positiva

B2 Positiva

B1 Estable

B1 Estable

B1 Estable


BEstable

B+ Negativa

B Negativa

B Estable

B+ Estable

B+ Negativa

BB -Estable

acuerdo con las autoridades para hacerlo. Complementariamente, de las dos que realizan alguna evaluación, Standard and Poor’s no ha efectuado ninguna actualización desde julio de 2017, cuando calificó la deuda en BB- con perspectiva estable, mientras que Moody’s, que realizó una evaluación en junio de 2019, otorgó una calificación de B1 con perspectiva estable, lo cual corresponde de alguna forma a inversión con un grado considerable de especulación.

La falta de evaluaciones recientes de las calificadoras, así como la presencia permanente del Fondo Monetario Internacional (FMI), que por medio de sus recomendaciones ha tratado de orientar las finanzas públicas del país, muestra que existe mucho espacio de mejora para las

finanzas públicas del país, no solo para que el manejo de la deuda se considere como estable, sino para que en el futuro se alcance el grado de inversión.


A inicios de 2020, Transparencia Internacional (TI) dio a conocer el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) en su edición de 2019, en el que Honduras presenta un retroceso al obtener una calificación de 26 puntos, por debajo de los 29 de años anteriores, ubicándose además en la posición 146 de 180 países, 14 puestos por debajo de la posición 132 que mantuvo en 2018, y 34 puestos por debajo de lo obtenido en 2015, cuando había alcanzado 31 puntos

en esta evaluación. La evaluación de TI muestra con claridad la percepción de la ciudadanía sobre el manejo de los recursos públicos en Honduras y, sobre todo, presenta la trayectoria de la corrupción en la actual administración.

Por su parte, el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) dejó de publicar el Índice de Desviación de Fondos Públicos —que incluyó en su edición hasta 2017, cuando Honduras reportaba una calificación de 2.5 puntos de un máximo de 7 puntos— y lo sustituyó por el Índice de Incidencia de la Corrupción en el que, de un máximo de 100 puntos, el WEF le otorgó al país 29 puntos, lo que implica una alta incidencia de corrupción en el manejo de los recursos del Estado.

Honduras: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad (2015-2019)


Tipo Indicador 2015 2016 2017 2018 2019 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 264.9 258.7 265.8 269.7 286.6 250.0 Vulnerable

Deuda total / PIB 44.7 46.3 47.4 48.6 49.1 40.0 Vulnerable

Intereses / ingresos totales 14.5 13.7 14.3 15.5 15.9 30.0 Manejable

Intereses / PIB 2.7 2.7 2.8 3.1 3.0 3.0 Manejable


Resultado primario requerido -1.94 -0.53 -1.35 0.56 0.08Sostenible

Resultado primario obtenido 2.15 -1.50 2.74 3.48 2.35

HONDURAS4.

113

Honduras: indicadores de transparencia fiscal (2012-2019)


En cuanto al Índice de Presupuesto Abierto, International Budget Partnership (IBP) no ha realizado ninguna actualización, por lo que el valor se mantiene en los 54 puntos otorgados en 2017, los cuales demuestran que existen algunos esfuerzos del Gobierno por presentar información fiscal que permita analizar su situación macroeconómica en términos de la política fiscal, aunque sin llegar al nivel deseado debido a que persisten problemas como la falta de oportunidad en la entrega de cifras. Además, se observa con preocupación la carencia de desagregación de datos que permitan analizar con profundidad la ejecución presupuestaria, así como el manejo de datos por debajo de la línea, lo cual impide conocer apropiadamente los niveles de déficit fiscal del país.

En 2019, Honduras, en su condición de miembro del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales de la OCDE, suscribió un convenio para la participación del país en el Proyecto contra la Erosión de Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS). Honduras

inició su proceso de incorporación a este foro en enero de 2019 y finalizó en agosto del mismo año, convirtiéndose en el país 157 que se suscribió a esta iniciativa.

También resulta importante incluir las acciones que el Gobierno está desarrollando en el ámbito de transparencia interna, como en el caso de la apertura de la Unidad de Contingencias Fiscales y la Dirección General de Fideicomisos (según lo establece la Ley de Responsabilidad Fiscal, artículos 25 y 26), cuya finalidad es administrar y manejar las contingencias fiscales y monitorear los recursos de los fideicomisos públicos. Aun cuando dicha acción resulta encomiable, es necesario que, para su credibilidad y funcionamiento eficiente, estas unidades sean autónomas e independientes del Ejecutivo, de manera que puedan actuar con suma objetividad y no bajo presiones o encubrimientos de otros funcionarios. Adicionalmente, se requiere que las cifras relativas a su funcionamiento se difundan entre la población, de manera que se pueda conocer su trayectoriay resultados.

Finalmente, el peor retroceso del país en la lucha contra la corrupción y la impunidad fue la no renovación del convenio de la Maccih, situación que preocupa por sus implicaciones en la materia. En un comunicado difundido en enero de 2020, el Icefi menciona que los aportes de la Maccih en los catorce casos penales sometidos a la justicia hondureña como resultado del trabajo conjunto con la Ufecic-MP permitieron evidenciar cómo actores económicos, políticos, militares y religiosos, por medio de prácticas ilegales, han utilizado al Estado hondureño para asegurarse beneficios personales o intereses sectoriales a costa del bienestar de las grandes mayorías (Icefi, 2020)10. En este caso, hará falta una mejor voluntad del actual gobierno por mejorar sus mecanismos de transparencia y seguimiento a los casos de corrupción, que compensen este tipo de debilitamiento injustificado (aunque es casi seguro que este tipo de decisión responda a un interés de los propios actores que se benefician de un Estado débil, que permite facilidades para cometer crímenes, entre ellos, la corrupción).

10 Véase: http://icefi.org/comunicados/salida-de-la-maccih-es-un-golpe-la-lucha-contra-la-corrupcion-y-la-impunidad



Índice de Percepción de la

Corrupción

0 (corrupción alta) a 100

(muy limpia)28 26 29 31 30 29 29 26


GlobalDesviación de los fondos públicos

1 (peor) a 7 (mejor) 2.7 2.2 2.5 3 2.6 2.5


Partnership


Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100

(extensa)53 43 54


Índice de Incidencia de la

Corrupción

0 (corrupción alta) a 100

(muy limpia)29 29


114

NICARAGUA:5.Pocas perspectivas de recuperación

En medio de un prolongado hermetismo, Nicaragua cerró el año 2019 sumergida en lo que varios expertos han calificado como una profunda recesión económica proveniente de las fuertes tensiones sociales relacionadas con decisiones políticas que obstaculizaron las libertades civiles a partir de los primeros meses de 2018. Ese año, la seria recesión económica afectó negativamente a las finanzas públicas, lo cual se manifestó en una contracción de la recaudación y la reducción del gasto público. Por supuesto, lo acontecido incidió en el debilitamiento aún mayor de la ya frágil democracia del país. Ante estas circunstancias, las autoridades nicaragüenses implementaron una arriesgada reforma fiscal que incluyó, entre otros, la reducción del número de productos de consumo exentos del impuesto al valor agregado (IVA); el incremento en el pago mínimo definitivo del impuesto sobre la renta (ISR), que pasó del 1% al 3% sobre los ingresos, y que afectó primariamente a las empresas más grandes del país; y el incremento del impuesto selectivo al consumo en algunos productos; todo ello, con la esperanza de reordenar las finanzas del país, aun

cuando las condiciones económicas se mantuvieran maltrechas.

En materia económica y de acuerdo con las últimas declaraciones oficiales (octubre de 2019), las autoridades esperan una variación negativa del 3.5% en el producto interno bruto (PIB) de 2019 y una ligera recuperación del 0.5% para 2020, aun cuando este crecimiento dependerá mucho del efecto que la pandemia del Covid-19 tenga sobre la dinámica nicaragüense. Con menos optimismo, el Fondo Monetario Internacional (FMI), en la declaración preliminar al término de la misión sobre la consulta del artículo IV de 2019 (del 29 de octubre al 12 de noviembre de dicho año), explicó que, luego de las interrupciones en la oferta generadas por los bloqueos de carreteras y afectaciones a la infraestructura, el brusco debilitamiento de la confianza de los consumidores e inversionistas, la salida de depósitos bancarios y la disminución de la inversión privada en 2018, especialmente en el turismo, la construcción y el comercio minorista, el país tendrá una contracción económica del 5.7% en 2019. El FMI también proyectó una inflación del 6.4% en 2019,

por encima del 3.9% registrado unaño antes.

Por su parte, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en su último reporte de diciembre de 2019, cambió la estimación de crecimiento de la economía nicaragüense para dicho año, bajándola de -5.0% a -5.3%; según el informe, Nicaragua será la segunda economía que se contraerá más en la región latinoamericana, solo después de Venezuela (-25.5%). Además, la Cepal considera que en 2020 la economía reportará una contracción más moderada, de alrededor del 1.4% del PIB. Por su parte, el Banco Mundial (BM), en su informe Perspectivas económicas globales, publicado en enero de 2020, prevé que la economía de Nicaragua se contraerá el 5.0% en 2019, aunque mejorará ligeramente en 2020, cuando su contracción será de solo el 0.5%. Por supuesto, estas estimaciones de los entes internacionales fueron realizadas previo a los efectos que está causando la pandemia del Covid-19 a la economía mundial, por lo que sería esperable que en los próximos meses estas perspectivas sean menos halagüeñas.

NICARAGUA5.

115

Al margen de la crisis sanitaria mundial, las pobres perspectivas de los entes internacionales derivan, entre otros aspectos, de la ausencia de cifras o de la desactualización de ellas, lo cual no permite hacer una revisión detallada del comportamiento de las principales variables económicas, dado que las últimas cifras publicadas por el Banco Central de Nicaragua (BCN) sobre la actividad económica, datan de varios meses atrás. Por ejemplo, en el primer trimestre, el BCN informó que la inversión extranjera cayó un 69.3% con respecto al mismo período de 2018, reduciendo los flujos de recursos en USD 290.4 millones; por su parte, el turismo dejó de percibir USD 143.2 millones en el mismo período. En otro informe, se muestra que, al cierre de julio, la cartera de crédito bruta reportó una reducción interanual del 19.8%, mientras que los depósitos en el sistema bancario (sin incluir intereses) registraron una contracción interanualdel 17.4%.

Complementariamente, al mes de julio las importaciones CIF de mercancías registraban una disminución interanual del 21.8%, producto de menores compras de bienes de capital, bienes de consumo y bienes intermedios. En este marco, también se reportó un descenso en las importaciones de derivados del petróleo. Por su parte, las exportaciones también reflejaron una disminución del 5.5% durante enero-abril de 2019, en comparación con el mismo período del año anterior. Entre las variables importantes que reflejaron mejora se encuentran las remesas de nicaragüenses que trabajan en el exterior, que reportaron un incremento del 9.9% con respecto a lo observado en 2018. En todo

lo anterior habrá que esperar las cifras oficiales, las que además de una enorme falta de carácter oportuno, carecen en muchos casos de consistencia y credibilidad.

Ante la coyuntura económica y fiscal, uno de los indicadores más afectados en 2019 es la inflación. El BCN informó que el Índice de Precios al Consumidor (IPC) mostró una variación acumulada del 6.1%, la más alta en los últimos cinco años y generada principalmente por las variaciones en los precios de algunos productos contenidos en las divisiones de: bebidas alcohólicas y tabaco (43.7%); bienes y servicios diversos (11.3%); alojamiento, agua, electricidad, gas y otros combustibles (5.9%); alimentos y bebidas no alcohólicas (5.3%); y restaurantes y hoteles (4.6%), que explicaron el 67.7% de la inflación del año. Con este comportamiento, Nicaragua registró el nivel inflacionario más alto de Centroamérica, superado en América Latina y el Caribe solo por Venezuela, Argentina, Haití y Uruguay, de acuerdo con la Cepal.

Ante este escenario, el BM ubicó a Nicaragua entre las últimas economías en América Latina en el Doing Business 2020, al reportar una reducción de diez posiciones en la escala de medición con respecto a 2019, ubicándose en la posición 142 de 190 países evaluados, con una calificación de 54.4 de 100. Por su parte, el Informe de competitividad global 2019, del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), ubicó a Nicaragua en el puesto 109 de 141 países en 2019, y consideró a la economía de este país centroamericano como la segunda en mayor desventaja en Latinoamérica, solo despuésde Venezuela.

La crisis económica agudizó los problemas sociales, de manera que a inicios de abril de 2018 la tasa de desempleo abierto se ubicaba en el 5.2% de la población económicamente activa (PEA), mientras que antes de la crisis este indicador era de solo el 3.3%. Asimismo, al cuarto trimestre de 2018 el 50.1% de la población ocupada se encontraba en el subempleo, mostrando un incremento de 7.4 puntos porcentuales en relación con el mismo trimestre del año 2017 (42.7%). En consecuencia, la crisis política y la falta de horizontes apropiados en la gobernabilidad del país y la acción efectiva del Estado, así como la limitada posibilidad de superación económica y la escasez de buenos empleos, dejan al ciudadano de Nicaragua con la única esperanza de migrar, ya sea a los Estados Unidos, a Costa Rica, o a varios destinos en Europa.


Debido a que las cifras fiscales de Nicaragua se presentan por lo regular con un retraso considerable, a la fecha de edición de estos Perfiles Macrofiscales estas aún se encontraban publicadas solo en forma preliminar, con datos hasta septiembre de 2019. Por este motivo, para las diferentes comparaciones se realizaron estimaciones de cierre a partir de la trayectoria observada en el año y del comportamiento histórico de las variables del país. De esa cuenta, se estima que los ingresos totales de Nicaragua, incluyendo donaciones, alcanzarán la cantidad de C$79,118.2 millones en 2019, un 9.1% por encima de lo observado en 2018 y reportando una ejecución del 110.2% con respecto a lo considerado en el presupuesto aprobado para 2019,


116

como consecuencia de la vigencia de la reforma tributaria implementada a finales de 2018 y cuyos efectos no fueron considerados en la planificación fiscal para el ejercicio actual. Estos ingresos totales equivalen al 18.9% del PIB, por encima del 17.5% de 2018, aunque equivalentes al 18.9% considerado en el presupuesto para 2020, el cual por supuesto, no considera los efectos de potenciales medidas de política tributaria para paliar los efectos de la crisis derivadadel Covid-19.

L o s i n g r e s o s t r i b u t a r i o s representan el 90.1% de los ingresos totales, mientras que las donaciones alcanzaron el 2.7% del total, la participación más baja de los últimos años: consecuencia clara del descontento de los organismos internacionales y países donantes, que retiraron su apoyo económico como muestra de rechazo a la actitud del gobierno de Daniel

Ortega ante las manifestaciones populares que iniciaron en 2018. La creciente importancia de los ingresos tributarios, que regularmente ocupaban entre el 87.0% y el 88.0% de los ingresos, muestra un incremento de la dependencia del Gobierno de Nicaragua con respecto a los ingresos derivados de impuestos.

Se estima que la recaudación en términos nominales alcanzará los C$71,274.3 millones, un 10.5% por encima de lo logrado en 2018 y equivalente a una ejecución del 111.1% del presupuesto aprobado. Si estos valores se concretan, la carga tributaria de Nicaragua alcanzaría un 17.0% del PIB en 2019, muy por encima del 15.6% de 2018 y del promedio mostrado en los últimos seis años (15.7% del PIB). Por su parte, la recaudación tributaria estimada en el presupuesto 2020 alcanzará los C$73,548.6 millones (17.2% del PIB), lo que implica

que las autoridades fiscales de Nicaragua aún esperan efectos de la reforma implementada a finales del ejercicio de 2018.

Es importante indicar que, al ser aprobada la ya referida reforma tributaria se estableció que se realizaría una revisión técnica cada tres meses y que los resultados se harían del conocimiento del sector privado y de la población en general; no obstante, el primer plazo se cumplió el 28 de mayo de 2019 y hasta la fecha se desconoce si se llevó a cabo la evaluación. Lo que sí se sabe es que los resultados no fueron públicos. Al margen de lo anterior, las autoridades del Ministerio de Hacienda, en su habitual revisión del Presupuesto General de la República, indicaron en septiembre de 2019 que la reforma tributaria generaría ingresos adicionales por C$7,855.5 millones (1.9% del PIB).

Nicaragua: carga tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)


20

15

10

5

0

Porc

enta

je d

el P

IB

15.6 16.1 16.515.6

17.0 17.2

2016 2018 2019 est.2017 2020 pres.2015

NICARAGUA5.

117

En cuanto a la estructura tributaria de Nicaragua, al igual que la del resto de países centroamericanos, la mayor recaudación deriva de la vigencia de impuestos indirectos; sin embargo, la trayectoria de los últimos años muestra una tendencia creciente en los impuestos directos. De esa forma, en 2019 la recaudación de impuestos directos alcanzará el 45.5% del total percibido, ligeramente por encima del 45.3% de 2018 y del 40.5% reportado como media durante el período 2015-2017. Por su parte, los impuestos indirectos han reducido su importancia hasta representar el 54.5% del total en 2019, luego de que al principio del presente quinquenio (2015) alcanzaron el 60.6% de la recaudación total.

El ISR, que es el impuesto más importante del país, con el 45.5% del total percibido, reportó un crecimiento del 10.7% con respecto a 2018. Por su parte, el IVA, cuya estimación de cierre se calcula en C$23,161.2 millones, presentaría

una recuperación al incrementarse un 5.7% en comparación con 2018, cuando experimentó una abrupta caída de -14.3%. El IVA importaciones y doméstico representa, en conjunto, el 32.5% del total percibido.

Por su parte, los impuestos selectivos al consumo, que significan el 12.5% de la recaudación total, se estima alcanzarán un crecimiento del 10.0% con respecto a 2018.

De acuerdo con las autoridades del Ministerio de Hacienda, la mayor parte de los ingresos de la reforma devendría del ISR, que incluyó una modificación en la que se aumentó el pago del impuesto mínimo definitivo a más de 400 empresas grandes ubicadas en Nicaragua.

b. Gasto público

Conforme a la estimación planteada, a partir de la información preliminar del Ministerio de

Hacienda al mes de septiembre de 2019, las erogaciones totales realizadas por el Estado se estiman alcanzarán los C$90,849.0 millones dicho año, equivalentes al 99.6% del presupuesto aprobado para el ejercicio y al 21.6% del PIB. Del total de las erogaciones, se estima que C$11,371.1 millones serán destinados a las amortizaciones de la deuda pública y recuperación de títulos y valores, por lo que los gastos ejecutados alcanzarán losC$ 79,477.9 millones.

El nivel del gasto ejecutado será equivalente al 18.9% del PIB que, aunque nominalmente implica una contracción del 1.6% con respecto a 2018, muestra una importante reducción en contraste con el 19.5% del PIB registrado ese mismo año, completamente acorde con el plan de austeridad implementado por el Gobierno (vigente a pesar de que en muchas ocasiones las autoridades han negado la reducción de la presencia del Estado en la atención de los servicios públicos


Nicaragua: estructura de la recaudación tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)

100

80

60

40

20

0

Porc

enta

je d

el P

IB

Impuestos directos IVA importación IVA doméstico Selectivos al consumo Otros indirectos

2016 2018 2019 est.2017 2020 pres.2015

10.0

12.3

13.4

24.9

39.4

10.1

12.1

13.4

23.7

40.6

9.2

12.0

14.6

22.6

41.6

8.2

12.5

14.1

19.9

45.3

9.6

12.5

13.0

19.5

45.5

10.2

12.4

12.9

20.1

44.4


118

Gastos de consumo Rentas de la propiedad Transferencias corrientes Otros Gastos de capital

encomendados al gobierno central del país). Aun así, el total de gastos del Ejecutivo alcanzará el 99.3% de la planificación considerada en el presupuesto aprobado.

Del monto ejecutado de gasto, el 76.6% correspondió a gastos corrientes y el 23.4% a gastos de capital, que fue la principal variable de ajuste, al reportar una contracción del 13.5% con respecto a 2018 y reducirse hasta el 4.4% del PIB, el valor más pequeño de los últimos seis años. El resto de los gastos importantes, aunque reportó incrementos, mostró niveles de crecimiento moderados; de esa cuenta, con respecto a 2018 los gastos de consumo (compuestos por remuneraciones y compras de bienes y servicios) alcanzaron un crecimiento del 3.7%; los gastos en transferencias corrientes y donaciones otorgadas, del 2.8%; y las rentas de la propiedad, que

incluyen el pago a intereses de la deuda pública, del 4.4%. Resulta relevante comentar que, aunque el pago de intereses no representa un costo alto para el gobierno central, su participación ha crecido en los últimos años.

El presupuesto de egresos aprobado para 2020 asciende a C$95,143.0 millones, de los cuales C$14,241.4 millones serían dirigidos a la amortización de diferentes tipos de deuda y a la recuperación de títulos y valores, por lo que el nivel de gastos planificado alcanzará los C$80,901.6 millones, equivalentes al 18.9% del PIB, monto similar a lo ejecutado en 2019. El nivel del presupuesto no incluye los potenciales gastos derivados para la atención de la emergencia ocasionada por el Covid-19.

De concretarse la ejecución de los valores planificados en el presupuesto, las variaciones más

importantes que se reportarían están en el aumento de las transferencias corrientes, por un 11.5% con respecto a lo ejecutado en 2019, y en las rentas de la propiedad, que incluyen el gasto por pago de intereses de la deuda pública y se incrementarían en un 7.7%. Por su parte, los gastos de capital planificados en 2020 muestran una nueva contracción del 7.3%, hasta ubicarse en el 4.0% del PIB, un 0.4% por debajo de lo observado en 2019.

A nivel institucional, la ejecución estimada de los egresos en 2019 muestra una alta concentración por el pago a asignaciones y subvenciones —que incluyen las transferencias a otros entes autónomos y descentralizados—, en las cuales se utilizó el 21.6% del total de los recursos, aunque por debajo del 24.3% reportado en 2018 y del 22.4% contemplado en el presupuesto de 2020. El

Nicaragua: gastos totales ejecutados por el gobierno central (2015-2020, cifras en porcentajes del PIB)


20.0

15.0

10.0

5.0

0.02015 2016 2017 2018 2019 2020est. Proyecto

pres.

18.3

8.7

0.8

3.7

5.1

19.1

9.4

0.8

3.7

5.2

18.9

9.7

1.0 1.0

3.7

4.4

19.3

9.2

0.9

3.8

5.4

18.9

9.6

4.1

4.0

19.5

9.5

1.0

3.7

0.2 0.2 0.1

5.2

NICARAGUA5.

119

segundo destino de los recursos del gobierno central lo representó el servicio de la deuda pública, que concentró el 18.1% del total, ligeramente por debajo del 18.5% ejecutado en 2018 y por debajo del 20.2% planteado en el presupuesto para 2020. De alguna manera, esto implica que el Gobierno estima un comportamiento creciente de las obligaciones derivadas de la contratación de la deuda pública.

Por su parte, el Ministerio de Salud alcanzó una asignación del 17.0% del total de los recursos públicos en 2019, por encima del 15.2% reportado en 2018; sin embargo, este nivel mostraría un pequeño retroceso al asignársele solo el 16.8% del total de los recursos en 2020, el cual podría ser insuficiente para atender la demanda de recursos vinculada con la emergencia sanitaria mundial. Además, el Ministerio de Educación ejecutó el 15.5% del total

de gastos en 2019, por encima del 13.8% observado en 2018, aunque también ligeramente por encima del 15.3% asignado para 2020. Los rubros que se estima reducirán su participación en 2019 son: la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo Electoral, el Ministerio de Gobernación, y el Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria, Cooperativa y Asociativa. Aun así, para perfeccionar el análisis habrá que esperar la publicación de cifras definitivas en los próximos meses, atendiendo al hecho de que pudieron existir transferencias a dichas instituciones a finalesde 2019.


Con base en los datos estimados, los ingresos totales alcanzarán los C$76,947.0 millones, los cuales representarán un 10.4%

de incremento con respecto a lo observado en 2018; adicionalmente, si se incorporan en el análisis las donaciones percibidas, el total de ingresos se incrementaría hasta llegar a los C$79,118.2 millones, un 9.1% por encima de 2018. Por su parte, los gastos estimados alcanzarán C$79,477.9 millones, por lo que el déficit fiscal será de tan solo C$359.6 millones (0.1% del PIB), y de C$2,530.9 millones (0.6% del PIB) si se sustraen las donaciones recibidas que no son generadas por la dinámica propia del Estado nicaragüense.

Entre los factores que justifican un escenario fiscal de cierre tan optimista se encuentra el superávit financiero presentado en la ejecución enero/septiembre de 2019, por C$7,087.1 millones, muy lejos del déficit del presupuesto aprobado por C$10,263.5 millones y que es consecuencia tanto de la reforma

Nicaragua: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a diciembre de 2015-2019 y presupuesto aprobado 2020


30

25

20

15

10

5

0Otras

instituciones

2

7.8

25.2

24.

9

2

4.3

21.6

2

2.4

Asignaciones y subvenciones

Ministerio de Transporte e

Infraestructura

Servicios de la deuda pública

Ministerio de Salud

Ministerio de Educación

Policía Nacional

Corte Suprema de Justicia

Ministerio de Defensa

2015 2016 2017 2018 2019 2020est. pres.

14

.9 1

4.4

1

5.6

18

.5

1

8.1

2

0.2

15.2

15.5

15.6

15.2

1

7.0

16.

8

13.8

14.

4 14

.113

.8

15

.5

15.

3

7.

0

8

.1

7

.9

8

.0

8.2

6.0

3.5

3.6

3.7

3.8

4.2

4.0

3.4

3.6

3.6

3.5

3.3

3.4

3.

8 3

.0

2.9

2.9

3.2

2.

8

10.7

1

2.1

1

1.7

10.

0 9

.1 9.

0


120

tributaria como de la política de austeridad implementada en los gastos de capital y algunos de los gastos corrientes.

Al analizar las cifras mencionadas, se colige que el gobierno central de Nicaragua alcanzaría un superávit primario de C$1,633.0 millones (0.4% del PIB), mientras que si se incorporan los ingresos derivados de donaciones este

indicador llegaría a los C$3,804.2 millones (0.9% del PIB). El déficit total estimado del 0.1% del PIB (incluyendo donaciones) para 2019 se encuentra muy por debajo del 2.0% reportado un año antes, lo cual es consecuencia directa del ajuste en el gasto y de la reforma a la Ley de Concertación Tributaria (LCT). El presupuesto de 2020 -al margen de los efectos esperados por la pandemia del Covid-19- estima

que el resultado presupuestal (incluyendo donaciones) alcanzará un superávit del 0.04% del PIB, sin embargo, dicho valor puede considerarse optimista tomando en cuenta que las estimaciones sobre la trayectoria de la economía no son tan halagüeñas y que muchos de los principales indicadores aun presentaráncomportamientos negativos.

Nicaragua: situación financiera ejecutada por el gobierno central en el período 2018-2019 y presupuesto aprobado 2020 (cifras en millones de córdobas)


Descripción 2018 2019 est. 2019 aprobadoPorcentaje de

variación 2019 / 2018


Ingresos totales + donaciones 72,492.6 79,118.2 71,769.5 9.1 110.2


Ingresos corrientes 69,711.63 76,949.0 69,749.0 10.4 110.3

Ingresos tributarios 64,522.74 71,274.3 64,160.5 10.5 111.1

Ingresos no tributarios, transferencias y otros ingresos 4,501.07 4,821.2 4,845.5 7.1 99.5

Rentas de la propiedad 687.83 853.5 743.1 24.1 114.9

Ingresos de capital 0.85 2.0 2.0 135.5 98.0

Donaciones 2,780.14 2,171.2 2,018.5 -21.9 107.6

Gastos totales 80,780.91 79,477.9 80,014.5 -1.6 99.3


Gastos de consumo 39,230.4 40,683.4 40,753.8 3.7 99.8

Rentas de la propiedad 3,989.6 4,163.9 5,080.2 4.4 82.0

Transferencias corrientes 15,279.3 15,702.8 15,587.5 2.8 100.7

Otros gastos corrientes 796.1 347.1 0.0 -56.4

Gastos de capital 21,485.57 18,580.7 18,593.0 -13.5 99.9

Resultado primario -7,078.83 1,633.00 -5,183.31 -123.1 -31.5

Resultado presupuestal -11,068.42 - 2,530.9 - 10,263.5 -77.1 24.7

Resultado presupuestal incluyendo donaciones - 8,288.29 - 359.6 - 8,245.0 -95.7 4.4

Resultado presupuestal (como porcentaje del PIB) - 2.7 - 0.6 - 2.4 -77.5 24.7

Resultado presupuestal incluyendo donaciones (como porcentaje del PIB) - 2.0 - 0.1 - 2.0 -95.7 4.4

NICARAGUA5.

121

d. Deuda pública

Las últimas cifras de deuda del gobierno central disponibles en el BCN datan de 2018; sin embargo y con base en las necesidades de financiamiento, se estima que la deuda soberana alcanzaría los C$157,420.3 millones a finales de 2019, reportando un incremento nominal del 1.5% con respecto a 2018, equivalente al 37.5% del PIB. Estas cifras son similares a las del cierre del año anterior, lo que implica que con el plan de austeridad y la reforma al sistema tributario del país el Gobierno habría alcanzado su propósito de controlar el crecimiento del nivel de deuda. El mayor porcentaje de las obligaciones contratadas se ubica en las adquiridas con residentes extranjeros; en efecto, la deuda externa alcanza el 87.9% del total (32.9% del PIB) y prácticamente duplicó su tamaño a partir de 2013, mientras que la deuda interna ha reducido su participación hasta representar solo el 4.6% del PIB.

Esta composición favorece que Nicaragua sea el país de la región con menor carga en cuanto al pago de intereses por servicio de la deuda, dado que la tasa de interés implícita es de solo el 2.7% anual, debido a que la mayor parte de los pasivos soberanos han sido adquiridos con entes multilaterales.

Es importante recordar que este análisis de la deuda se efectuó únicamente con los pasivos del gobierno central y no incluye los pasivos del resto del sector público y los pasivos contingentes vinculados con la empresa Albanisa, dado que no se cuenta con datos fiscales actualizados y confiables. Sin embargo, es importante mencionar la preocupación de los diferentes agentes económicos sobre la deuda que anualmente adquiere Albanisa, pues existe el riesgo de que el Estado nicaragüense se vea en la obligación de asumirla en su totalidad si se da el caso de una eventualidad financiera o un cambio político en Venezuela. Por otro lado, la falta de transparencia en el uso y manejo

de estos recursos impide hacer un análisis detallado sobre las cuentas de esta entidad.

En cuanto a los indicadores de vulnerabilidad, los resultados estimados al cierre de 2019 para la deuda del gobierno central describen una situación manejable para las finanzas públicas nicaragüenses. Si se contrastan los ingresos tributarios estimados al cierre de 2019 con el nivel de endeudamiento, se advierte que la relación de 220.9% obtenida se sitúa por debajo del 250.0% recomendado como límite por las instituciones financieras internacionales (IFI). Por otro lado, el nivel del saldo de la deuda, ubicado en un 37.5% del PIB, aún estaría por debajo del valor crítico del 40.0% recomendado por las IFI; sin embargo, es pertinente avanzar cuando haya mayor disponibilidad de cifras, situación complicada en Nicaragua, con miras a arribar a un análisis más profundo, incluyendo toda la deuda del sector público y la contingente. De la misma manera,

Nicaragua: resultado presupuestario acumulado a diciembre como porcentaje del PIB (2015-2019 y presupuesto aprobado para 2020)

1.0

-

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

2015 2016 2017

-1.6

-0.6

-1.6

-0.7

-1.8

-0.6

-0.1

Resultado presupuestal % del PIB Resultado presupuestal incluyendo donaciones % del PIB

-0.4

0.044

-2.7

-2.0

2018 2019 est. 2020 pres.


-0.6


122

Nicaragua: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2001-2019 est.)


ExternaInterna Deuda como % del PIB

40

35

30

25

20

15

10

5

0

180,000

160,000

140,000

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

02006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

est.

En m

illon

es d

e có

rdob

as

Porc

enta

je d

el P

IB

32.528.6

32.7 33.3 31.9 31.3 31.2 30.7 30.5 31.434.0

37.5 37.5

el rubro de intereses pagados con respecto al tamaño del PIB estaría en alrededor del 1.0% en 2019, por debajo del 3.0% recomendado por los organismos internacionales.

Por otra parte, las cifras negativas en el desempeño económico de Nicaragua y los bajos resultados deficitarios hacen que los

indicadores de sostenibilidad de corto plazo de Blanchard muestren resultados mixtos en el mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda del gobierno central nicaragüense en los últimos años. Para 2019, el resultado primario estimado para mantener el nivel de endeudamiento como constante debió ser de 0.48% del PIB, por

lo que el 0.39% del PIB obtenido resulta ligeramente inferior y plantea cierta insostenibilidad, aunque más estadística que real. Por ello, el indicador denota que el saldo de la deuda se mantendrá en crecimiento, aunque solo lo hace en fracciones decimales, por lo que no es de preocupación para elgobierno central.

Nicaragua: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2019


Tipo Indicador 2015 2016 2017 2018 2019 est. Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 196.1 194.3 205.9 240.3 220.9 250% Manejable

Deuda total / PIB 30.5 31.4 34.0 37.5 37.5 40% Manejable

Intereses / ingresos totales 4.7 4.9 5.0 5.7 5.4 25% Manejable

Intereses / PIB 0.8 0.8 0.9 1.0 1.0 3% Manejable



-3.02 -1.99 -2.14 1.25 0.48


-0.79 -0.91 -0.71 -1.71 0.39

NICARAGUA5.

123

No obstante, la situación de la deuda del gobierno general y la contingente, así como los problemas políticos que envuelven al país desde el primer cuatrimestre de 2018, han provocado que las instituciones calificadoras de riesgo y otros organismos internacionales mantengan un seguimiento muy cercano a Nicaragua en los dos últimos años. Dada la posibilidad de insolvencia en los pagos del Ejecutivo, especialmente por la crisis política, las últimas revisiones de las principales calificadoras fueron muy conservadoras sobre la percepción de solvencia del Estado. Así, en febrero de 2020, Moody’s Investor Services rebajó la calificación soberana del país de B2 a B3, cambiando la perspectiva de negativa a estable, producto del deterioro de la fortaleza económica y la dificultad que tendría el país de acceder a nuevo financiamiento externo. Con esta calificación, Nicaragua está a solo una grada de ubicarse dentro de las economías con pocas perspectivas de recuperación, altamente especulativa para las inversiones y con la posibilidad de caer en el

impago. Todo esto haría que el país solo pueda acceder a préstamos en condiciones de altas tasasde interés.

Anteriormente, Standard & Poor’s, en noviembre de 2019, mantuvo la nota de B- cambiando la perspectiva de negativa a estable, pero manteniendo vigente la amenaza de una rebaja en la calificación. Por su parte, Fitch Ratings, en esa misma fecha, también mejoró la perspectiva de negativa a estable, aunque mantuvo la nota en B-. Entre los factores que ambas calificadoras tomaron en cuenta se encuentran el significativo ajuste fiscal que redujo la necesidad de financiamiento interno y externo, la estabilización en el entorno político, y la leve mejora en algunos de los indicadores económicos, como las reservas monetarias ylas exportaciones.

Las tres calificadoras coinciden en que se podría mejorar la calificación si se dieran factores como: a) una recuperación más fuerte de la actividad económica; b) reducción de las tensiones sociales entre

el Gobierno, la sociedad civil y las empresas, combinada con un levantamiento de las sanciones internacionales; c) reanudación del financiamiento externo oficial, de manera que este sea similar a los niveles anteriores a la crisis. En sentido contrario, los factores que conducirían a empeorar la calificación son: a) incapacidad de acceder a fuentes de financiamiento externas y locales; b) evidencia de mayores riesgos en el cumplimiento de los pagos del servicio de la deuda; y c) reducción en la liquidez, lo cual produciría un desorden en el régimen cambiario.


Nicaragua ha sido de los países latinoamericanos que han visto el deterioro de sus indicadores de transparencia en los últimos años, según lo reconoce Transparencia Internacional (TI) al publicar el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) correspondiente al año 2019. Este indicador ofrece una panorámica anual del grado relativo de corrupción y manejo

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo

Nicaragua: nivel de calificación de riesgo según las principales agencias calificadoras (2011-2020)

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Historia

Moody´s B3 Estable

B3 Estable

B3 Estable

B3 Estable

B2 Estable

B2 Estable

B2 Positivo

B2 Estable

B2Negativa

B3Estable

S&P B+Estable

B+Estable

B-Negativa

B-Estable

Fitch B+Estable

B+Estable

B+Estable

B-Negativa

B-Estable


124

de los recursos públicos a través de la comparación de datos sobre la transparencia en la financiación de campañas políticas y el acceso público a los procesos de toma de decisiones de 180 países y territorios. Los resultados ubican a Nicaragua con una calificación de 22 puntos, por debajo de los 25 puntos obtenidos en 2018, y la colocan en la posición 161 de 180 países en la medición global, con una drástica caída de 9 posiciones en comparación con el referido año. Las razones argumentadas para la reducción del índice son la poca o ninguna consulta sobre decisiones políticas con los diferentes grupos organizados del país, debido a que tanto la sociedad civil como los partidos de oposición están sistemáticamente excluidos del proceso político; además, los principales grupos críticos del gobierno operan en un ambiente cada vez más restrictivo. Nicaragua obtuvo la peor calificación entre los países centroamericanos y la tercera peor entre los países latinoamericanos, solo superada por Haití, con una nota de 18 (puesto 168/180), y Venezuela, con una nota de 16 (puesto 173/189).

Por otro lado, en 2018 y 2019 el Índice de Desviación de Fondos

Públicos del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) fue sustituido por un nuevo indicador, denominado Incidencia de la Corrupción, en donde una nota de cero significa que es muy común la corrupción y una nota de cien significa que esta nunca ocurre. En la edición de 2019, el WEF estima que Nicaragua obtuvo una puntuación de 25, por debajo del 26 que se logró como punteo en 2018, lo que denota que la corrupción es muy alta.

Finalmente, se está a la expectativa de otro de los indicadores evaluados: el Índice de Presupuesto Abierto, el cual no ha recibido ninguna modificación desde 2017. Se espera que en 2020 International Budg et Partnership (IBP), entidad evaluadora, emita una nueva calificación.

Nicaragua es el país de la región centroamericana que posee mayor rezago en materia de transparencia, producto de, entre otros, la decisión de no formar parte del Foro Global de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre Transparencia e Intercambio de Información. Como consecuencia de ello, el país ha quedado fuera de

las revisiones de las jurisdicciones adscritas; por la misma razón, Nicaragua tampoco es signataria del Acuerdo de Asistencia Mutua en Materia Tributaria.

Lamentablemente, las condiciones empeoraron desde el inicio de la crisis política detonada en abril de 2018, al extremo de que en agosto de 2019 los Estados Unidos de América, en su informe anual de transparencia fiscal publicado por el Departamento de Estado, señalaron que Nicaragua forma parte del listado de países que no cumplieron los requisitos mínimos en materia de trasparencia fiscal. En el informe se cuestionan aspectos como el no presentar reportes que permitan establecer una imagen completa de los gastos planificados y las fuentes de ingreso del Gobierno; el hecho de que no se confía en las estimaciones de ingresos que realizan las autoridades encargadas, y que los estados financieros de las empresas estatales no son sometidos a auditorías por parte de la Contraloría General de la República, entre otros aspectos. El reprobar el informe de referencia hace que el país no sea sujeto de la posibilidad de recibirfondos estadounidenses.

Nicaragua: indicadores de transparencia fiscal (2012-2019)


Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Tendencia





Desviación de los fondos públicos

0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 2.7 2.9 2.6 2.5 2.5 2.8


Incidencia de la Corrupción

0 (corrupción) a 100 (no existe) 26 25

International |Budget Partnership


41 a 60 (alguna) 81 - 100 (extensa) 42 46 43

PANAMÁ6.

125

6.

En Panamá, 2019 se caracterizó por ser un año de transición política y económica. El gobierno recién instalado debió asumir una serie de responsabilidades fiscales sin disponer de los recursos necesarios, en medio de un entorno de desaceleración económica, guerra comercial internacional y problemas por la disponibilidad de agua para el canal de Panamá, como resultado del cambio climático.

En términos de crecimiento económico, el ritmo se moderó hasta alcanzar un 3.0%, muy por debajo de la experiencia de los últimos años. Esta desaceleración se debe en buena medida a que actividades como la construcción y las inmobiliarias, empresariales y de alquiler, presentaron una reducción de -4.2% y -1.8% durante el último trimestre de 2019. Adicionalmente, los impactos que produjo la guerra comercial entre los Estados Unidos de América y China también han repercutido en la economía panameña, dada la importancia geográfica del canal de Panamá y lo que estos países representan para el comercio global. Cabe señalar que

las expectativas de crecimiento económico para 2020 previstas por los organismos internacionales, luego del crecimiento reportado en 2019, eran bastante positivas, sin embargo, las mismas no consideraban los potenciales efectos que podría ocasionar la emergencia mundial derivada del Covid-19; así el Banco Mundial (BM) esperaba un crecimiento del 4.2%, mientras el Fondo Monetario Internacional (FMI) pronosticó una dinámica del 4.8%. De todas formas, ambas estimaciones eran menos optimistas, y probablemente más certeras, que la proyección oficial (5.2%).

Asimismo, según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), la inflación a nivel nacional urbano registrada en diciembre de 2019 fue de -0.1%, mientras que la acumulada alcanzó un -0.4%, es decir, se registró deflación en el país. Esto resulta preocupante porque la deflación regularmente es una manifestación de una economía que se contrae —no necesariamente que desacelera su ritmo de crecimiento—, lo cual

puede traer repercusiones negativas para el consumo, los beneficios de las empresas y el empleo.

Sobre este último particular, el INEC confirmó que, según la Encuesta de mercado laboral (2019), la población desocupada pasó del 6.0%, en 2018, al 7.1%, en 2019. Además, la misma encuesta menciona las condiciones del empleo informal no agrícola que afectan a aproximadamente 716,000 panameños, lo que significa que 45 de cada 100 ocupados en el país trabajan en un empleo informal en dicho sector. Asimismo, las comarcas indígenas destacan con un empleo informal superior, en promedio, al 85.0% de la población económicamente activa (PEA), lo que demuestra las grandes diferencias y desigualdades en las condiciones laborales entre las zonas con población indígena y del área rural, en contraste con la población no indígena y residente en áreas urbanas, y pone en relieve la desigualdad en el mercado laboral. Este fenómeno deberá ser atendido en el corto plazo para evitar conflictos futuros

PANAMÁ:Atención a las acciones de la nueva administración gubernamental


126

que minen la cohesión social y la gobernabilidad democrática.

Por otra parte, los impactos del cambio climático también están provocando graves consecuencias en el país, iniciando con las operaciones del canal de Panamá, en donde el nivel de carga hídrica ha disminuido en los últimos años producto de la escasez de lluvias, lo que ha repercutido en el nivel del lago Gatún, principal fuente de agua para consumo humano y, a la vez, principal fuente de abastecimiento del canal. En ese sentido, el Gobierno aplicará un cargo por uso de agua dulce que entrará en vigor a partir de mediados de febrero de 2020, cuando se establecerá una cuota fija y una tasa promedio de entre el 1.0% y el 10.0% del costo de tránsito. Esta acción incrementará los ingresos derivados del canal, pero también aumentará el costo del trasiego transoceánico, por lo que habrá que esperar el efecto directo sobre el flujo comercial en el canal y también sobre la disponibilidad de agua para consumo humano.

En cuanto a las acciones legislativas en el plano fiscal, cabe mencionar que el presidente sancionó la Ley 122-2019 que dicta normas de incentivo para el fomento de la actividad turística, otorgando crédito fiscal del 100.0% en el impuesto sobre la renta (ISR) a quienes adquieran bonos, acciones y demás instrumentos financieros de las empresas turísticas, todo con la finalidad de atraer y mejorar esta actividad, de manera que se convierta en una mayor fuente de ingreso de divisas y de generación de empleo. Pese a esta intencionalidad, diversos estudios sobre el tema revelan que los inversionistas a menudo buscan condiciones que

les permitan adquirir mano de obra calificada, certeza jurídica, estabilidad social y seguridad, antes que buscar incentivos fiscales, por lo que esta ley puede provocar una reducción recaudatoria, más allá de los beneficios que, sin estudios previos, se argumenta queserán obtenidos.

Por otra parte, en octubre de 2019 fue aprobada la Ley 99-2019, que concedió amnistía tributaria a los contribuyentes morosos y tiene vigencia hasta junio de 2020. Con esta medida, el Gobierno panameño pretende recuperar la recaudación de entre ฿200.0 y ฿250.0 millones, aunque recientes publicaciones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) indican que, a diciembre de 2019, se había logrado únicamente recaudar ฿77.1 millones (Lasso, 2020). Este tipo de amnistía, lejos de lograr un incremento en la recaudación, daña la moral tributaria de los contribuyentes que son puntuales en sus pagos y que se apegan a las instrucciones que establece la ley.

Asimismo, en noviembre de 2019 fue aprobada la Ley 18-2019 que crea el Plan de acción para mejorar la salud de las personas y dicta disposiciones para establecer el impuesto selectivo al consumo de bebidas azucaradas, por medio de la reforma a la Ley 45-1995. Por medio de esta reforma, las tasas impositivas a las bebidas gaseosas pasaron del 5.0% al 7.0%; además, se dio un incremento del 6.0% al 10.0% en la tasa de los jarabes, siropes o concentrados. La finalidad de este impuesto es promover y estimular estilos de vida saludables en las personas, además de que los destinos de lo recaudado serán el Ministerio de Salud, el Instituto

Oncológico Nacional, las clínicas del paciente diabético del sector público, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario y el Ministerio de Comercio e Industrias. Aun cuando la acción se considera positiva y debiera generar una mejora en la recaudación y el financiamiento a las entidades que tratan los problemas derivados del consumo de bebidas azucaradas, también ha sido evidente una fuerte oposición de las industrias que producen este tipo de refrescos, lo que podría derivar en presiones para que se derogue esta normativa.

Las condiciones por las cuales atraviesa la economía panameña y la situación de las finanzas públicas, incluso al margen del impacto que producirá la pandemia del Covid-19, dependerán en gran medida de las acciones que la nueva administración gubernamental realice durante los siguientes meses, en especial si efectivamente cumple con los compromisos que adquirió en el período electoral, y de los gastos que derive la atención a la emergencia sanitaria; o si, en sentido contrario, se mantendrá dentro del planteamiento de austeridad que ha venido implementando desde prácticamente la toma de posesión. En este sentido, el pasado 30 de diciembre de 2019 el Consejo de Gabinete aprobó el Plan estratégico de gobierno 2019-2021 11, el cual incluye un estrategia económica y social, el marco fiscal y el plan de inversiones públicas indicativo para los próximos cinco años. Este instrumento reafirma la continuación de una estrategia de austeridad fiscal que afectará negativamente las expectativas de crecimiento económico y empleo.

11 Del 1 de julio de 2019 al 30 de junio de 2024.

PANAMÁ6.

127


Al cierre de 2019, el MEF reportó un total de ingresos fiscales por ฿8,423.2 millones, equivalentes a una ejecución presupuestaria del 83.7% y registrando una reducción del 6.5% con respecto al ejercicio de 2018. Por su parte, los ingresos totales representaron el 12.6% del PIB, por debajo del 13.8% de 2018, lo cual es, de entrada, una muestra clara de cuál es la causa principal del deterioro fiscal que ha sufrido el Gobierno de este país centroamericano durante los últimos años. Del total de ingresos, los tributarios representaron el 65.3%, mientras que los no tributarios, que incluyen el pago de las utilidades procedentes de la administración del canal de Panamá, alcanzaron el 34.6%del total.

La recaudación tributaria, incluyendo la realizada mediante documentos fiscales, alcanzó los ฿5,499.8 millones y mostró

una reducción del 7.1% en comparación con el año anterior (2018), y únicamente obtuvo el 83.4% de ejecución con respecto al presupuesto aprobado para 2019, a pesar de la vigencia de una amnistía fiscal emitida por el gobierno de turno. Ahora bien, la carga tributaria para 2019, que correspondería al total de ingresos tributarios, incluyendo los realizados con documentos fiscales, ascendió al 8.2%. Sin embargo, dicho valor incluyó ฿154.8 millones de ingresos que realmente no fueron recaudados, dado que su declaración se hizo con documentos fiscales y, por consiguiente, no representan ingresos que el Estado de Panamá pueda utilizar para financiar su operación; por ello, al sustraer dicho valor, la carga tributaria neta o efectiva sería de solo el 8.0% del PIB, por debajo del 8.7% de 2018. Si el cálculo se hiciera con los valores brutos, es decir considerando los ingresos tributarios que derivaron de la utilización de documentos fiscales,

la carga tributaria de 2019 sería del 8.2%, monto que de todas maneras estaría por debajo del 9.1% de 2018.

Infortunadamente, de acuerdo con las estimaciones del MEF, la trayectoria de la recaudación tributaria continuará siendo decreciente, dado que, si se cumplieran los valores presupuestados, este indicador para el cierre de 2020 alcanzaría solo el 7.7% en términos netos, es decir, excluyendo los ingresos obtenidos mediante documentos fiscales; estas estimaciones no incluyen, por supuesto, los efectos de las decisiones de política tributaria que eventualmente tome el Gobierno para tratar de paliar los efectos del Covid-19. Es conveniente comentar que la trayectoria de este indicador se mantiene desde 2016, aun cuando se acentuó a partir de 2019 y refleja una profunda debilidad en la institución encargada del cobro de impuestos, que no presenta cifras de eficiencia y eficacia apropiadas.

Variable 2020 2021 2022 2023 2024

Crecimiento real del PIB 5.2 4.1 4.1 4.0 4.3

Carga tributaria 7.7 7.6 7.5 7.4 7.3

Contribuciones de la Autoridad del Canal de Panamá (como porcentaje del PIB) 2.5 2.4 2.4 2.4 2.5

Gasto total del gobierno central (como porcentaje del PIB) 15.4 14.8 14.4 14.1 14.1

Gastos de capital del gobierno central (como porcentaje del PIB) 3.6 3.0 2.8 2.7 3.2

Déficit fiscal del gobierno central (como porcentaje del PIB) -3.0 -2.8 -2.3 -2.3 -2.3

Saldo de la deuda neta del sector público no financiero (como porcentaje del PIB) 41.8 42.6 42.9 43.2 43.4

Panamá: estimaciones macroeconómicas y fiscales contenidas en el Plan estratégico de gobierno 2019-2024 (del 1 de julio de 2019 al 30 de junio de 2024)

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEF publicadas en el Plan estratégico de gobierno 2019-2024


128

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEFNota: La carga tributaria neta incluye los ingresos tributarios derivados de los pagos realizados con documentos fiscales, ya que no implican ingresos reales disponibles para el Estado.

Panamá: carga tributaria neta del gobierno central (2015-2020 pres.)

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

-

2015

9.1

2016

9.4

2020 pres.

7.7

2017

8.9

2018

8.7

2019 est.

8.0

Es conveniente comentar que la caída de la carga tributaria también puede ser producto de una sobreestimación del valor del PIB que el MEF considera en su marco fiscal de mediano plazo y que, a la fecha, sigue estimando una importante recuperación económica de Panamá para 2020, la cual es muy probable que no se logre. En todo caso, habrá que estar atentos tanto a las decisiones de las autoridades tendentes a la mejora en la recaudación tributaria como al replanteamiento de los valores del PIB esperados para losaños siguientes.

De manera complementaria, es importante destacar que gran parte de la responsabilidad en la trayectoria decreciente de la recaudación obedece a la poca importancia que muchos Gobiernos le han dado a los recursos tributarios como fuente de recursos públicos, atendiendo a

la dependencia que, durante años, han tenido las finanzas públicas de Panamá de los ingresos que derivan de la administración del canal que, aunque siguen siendo muy importantes, no son suficientes para atender las demandas de gasto e inversión del Estado. Conforme a los datos del MEF y de la Contraloría General de la República de Panamá, los ingresos derivados de los peajes y dividendos por la administración del canal ascendieron a ฿1,807.2 millones (2.8% del PIB) en 2018, para luego crecer a ฿1,910.8 millones (2.9% del PIB) en 2019. Conforme el presupuesto aprobado, se espera el equivalente a ฿2,101.3 millones (2.9% del PIB) en 2020, lo cual incluye un aumento en las tarifas de peaje.

No obstante, sobre lo anterior es preciso señalar las dificultades que se pueden presentar en 2020 con respecto al canal, no solo debido a la guerra comercial que aún

persiste entre los Estados Unidos de América y China, sino también por los efectos de la pandemia derivada del Covid-19 (coronavirus), que puede traer consigo consecuencias directas en cuanto a la restricción de su comercio internacional y el turismo. Asimismo, son latentes los efectos del cambio climático, que está ocasionando la reducción de la carga hídrica del canal, lo que conllevó a la aplicación de nuevas cuotas y tasas impositivas a los navíos que hacen uso de este y que podría implicar, en el corto plazo, un incremento de los ingresos del canal, pero que también, en el mediano plazo, podría implicar un cambio de rutas.

Por otro lado, y a diferencia del resto de países de la región centroamericana, la estructura tributaria en Panamá sigue m a n t e n i e n d o u n a m a y o r ponderación en la recaudación que procede de la aplicación de

PANAMÁ6.

129

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Dirección General de Ingresos (DGI) del MEF

Panamá: estructura tributaria del gobierno central (2015-2020 pres.)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Porc

enta

je d

el P

IB

Impuesto sobre la renta Otros impuestos directos I.T.B.M.S. ventas I.T.B.M.S. importación Otros impuestos indirectos

19.9%

9.9%

17.9%

7.4%

44.9%

2016

18.2%

9.1%

16.9%

8.1%

47.7%

2018

18.9%

8.8%

18.4%

7.5%

46.4%

2019 Prel

21.5%

11.4%

16.2%

7.8%

43.1%

2015

19.4%

9.8%

17.7%

8.2%

44.9%

2017

20.1%

9.1%

17.2%

7.9%

45.7%

2020 pres.

impuestos directos que, al cierre de 2019, representaron el 53.9% del total. No obstante, esta ponderación disminuirá nuevamente hacia 2020, conforme las cifras contenidas en el presupuesto aprobado para el siguiente ejercicio fiscal. De los impuestos directos, el más relevante es el impuesto sobre la renta (ISR), que recaudó el 46.4% del total en 2019, aunque su importancia relativa disminuyó con respecto a 2018, cuando alcanzó el 47.7% de los ingresos tributarias. El resto de los impuestos directos, que incluyen los impuestos a inmuebles, avisos de operación de empresas y seguro educativo, representaron solo el 7.5% del total colectado.

Al cierre de 2019, los impuestos indirectos representaron el 46.1% del total de ingresos tributarios, por encima del 44.2% de 2018. El de mayor importancia es el impuesto sobre transferencia a bienes muebles y servicios (I.T.B.M.S), que representó el 27.2% de la recaudación, por encima del

26.0% reportado en 2018. El resto de los impuestos indirectos —que incluyen impuestos al consumo de combustibles, selectivos al consumo, incluso a las bebidas azucaradas— representó solo el 18.9% restante del total deingresos tributarios.

La ejecución tributaria de 2019 reportó reducciones significativas con respecto a 2018. De esa cuenta, la recaudación del ISR se contrajo un 8.4% en comparación con lo reportado el año anterior, mientras que los otros impuestos directos disminuyeron en un 13.4%. El I.T.M.B.S. también reportó una reducción del 1.6%, por lo que prácticamente todos los ingresos de Panamá se comportaron hacia la baja, mermando las capacidades efectivas del Estado de atender su operación y, por ende, las necesidades de los panameños.

Frente a la inexistencia de cambios significativos en las estructuras de los diferentes impuestos en los

últimos años, la trayectoria de los principales impuestos solo puede ser explicada por un incremento del nivel de incumplimiento tributario, cuyo combate parece no ser una prioridad para los diferentes Gobiernos que ha tenido este país centroamericano. Conforme a la última edición del Boletín estadístico tributario de la Dirección General de Ingresos (DGI), que data de 2017, el nivel de evasión fiscal para el ISR de personas jurídicas alcanzó el 72.7% en 2016 (año en el que puede observarse que la recaudación estaba en franco crecimiento); el 33.4% en el caso del ISR para personas naturales, y el 45.3% en el I.T.M.B.S. Por ello, y dada la trayectoria tributaria de los últimos años, se estima que dichos valores fácilmente serán superiores cuando las autoridades den a conocer estimaciones más recientes. La suma del incumplimiento tributario de los tres impuestos antes mencionados, aunque con datos hasta 2016, representa el


130

8.3% del PIB, lo que implica que existe un enorme espacio de mejora en la administración del sistema tributario. No existe una estimación oficial del nivel de recursos que se pierden como consecuencia del contrabando y la defraudación aduanera, así como del flujo ilícito de capitales que drenan recursos alEstado panameño.

En forma complementaria, la DGI también reporta que para 2017 se presentó un incremento en el gasto tributario para el I.T.M.B.S, que pasó del 2.2% al 2.6% del PIB, producto, entre otros, de un aumento en las compras de los regímenes especiales. Esta situación permitiría recomendar la introducción de mejores controles a dichos regímenes, tratando de establecer la validez actual de los tratamientos tributarios diferenciados. Además, la DGI también presenta la estimación del gasto tributario del ISR, el que para 2016 representó un 1.2% del PIB.

b. Gasto público

Por el lado del gasto público, el MEF publicó cifras preliminares de cierre de 2019 en las cuales indica que los gastos totales ascendieron a ฿10,928.1 millones, es decir, el 1.4% por debajo del monto de 2018 y equivalentes al 84.7% del presupuesto aprobado. Los gastos totales de 2019 equivalen al 16.4% del PIB, también por debajo del 17.0% reportado un año antes. La continua falta de transparencia del Gobierno de Panamá en la publicación oportuna y completa de las cifras fiscales impide conocer apropiadamente no solo los montos de gasto, sino también los de ingresos y el resto de las cifras vinculadas con el funcionamiento del sector público. Cabe señalar, en este sentido, que este rasgo se agudizó con la nueva gestión gubernamental, que retiró de publicación muchas de las informaciones que regularmente

se ofrecían a la sociedad como rendición de cuentas de su trabajo; la situación no solo dificulta el análisis, sino también la construcción de perspectivas sobre las finanzas públicas del país.

Conforme los datos, los gastos corrientes ascendieron a ฿7,406.3 millones, lo que equivale al 67.8% del total de gastos, mientras que los gastos de capital cerraron en ฿3,521.8 millones (32.2% del total). Para 2020, según el presupuesto aprobado, se espera que los gastos totales alcancen los ฿11,355.1 millones (si se ejecutan en su totalidad), lo que implicaría un incremento del 3.9% nominal con respecto a 2019, pero una caída en términos del PIB de hasta el 15.5%; debe recordarse que estos niveles de gasto no consideran los gastos adicionales que podrían derivar de la atención a la emergencia derivada del Covid-19. Es importante comentar nuevamente el excesivo optimismo del MEF sobre el

Panamá: clasificación del gasto del gobierno central (2015-2020 pres., como porcentajes del PIB)

Fuente:Icefi, con base en cifras del MEF

Gasto de funcionamiento Gastos de capital Intereses

20.0

15.0

10.0

5.0

0.02015

17.2

9.4

6.1

1.7

2019 prel.

16.4

9.2

5.3

1.9

2020 pres.

15.5

9.4

4.0

2.1

17.2

9.0

6.5

1.7

2016

17.1

9.2

6.1

1.7

2017

17.0

9.4

5.9

1.8

2018

PANAMÁ6.

131

crecimiento esperado del PIB para 2020, dado que los datos del marco fiscal de mediano plazo son imposibles de alcanzar debido a la trayectoria actual de la economía panameña y más aún por los efectos de la pandemia internacional.

La gráfica anterior muestra que los gastos de funcionamiento alcanzaron el 9.2% del PIB al cierre de 2019, mientras que los gastos de capital representaron el 5.3% del PIB, ambos, valores por debajo del 9.4% y el 5.9% del PIB presentado en 2018. En este marco, todo parece indicar que las nuevas autoridades del país iniciaron su gestión fiscal a partir de la implementación de un programa de austeridad que contrajo el tamaño del Gobierno, lo que obviamente tiene un impacto, en especial por la contracción de los gastos de capital, tanto en la demanda agregada y el PIB como en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía. El único valor que presenta un incremento en comparación con 2018 es el de los intereses de la deuda, que se

incrementaron del 1.8% al 1.9% del PIB en 2019, trayectoria que se espera siga este mismo curso en 2020, cuando el presupuesto plantea un nuevo aumento —acorde con el crecimiento de la deuda pública del gobierno central— por el orden de hasta el 2.1% del PIB. El impacto más relevante se encuentra en los gastos de capital, en donde se espera una nueva contracción de hasta el 4.0% del PIB, que además de estar potencialmente en divergencia con los planteamientos electorales vertidos por el actual presidente del país podría implicar una pérdida en el dinamismo económico de Panamá.

Por otro lado, al analizar los datos disponibles de la ejecución presupuestaria por destino o dependencia del gobierno central se puede observar que en 2019 los servicios de la deuda pública (es decir, el pago de amortización e intereses) representaron la erogación del 22.7% de los recursos, ligeramente por debajo del 23.7% alcanzado en 2018. No

obstante, el indicador recuperará su importancia, lo cual es convergente con el crecimiento del saldo de la deuda, hasta significar el 25.0% de los recursos públicos para 2020. Por su parte, es notorio y destacable el aumento en el gasto de educación, que pasó del 14.9% del total en 2018, hasta el 15.4% en 2019, y considera un incremento hasta del 20.1% en 2020. El rubro de salud también estima un ligero incremento en 2020 al disponer del 15.6% de los ingresos del Estado, luego de que en 2019 solo dispusiera del 13.2%. Los rubros que estarían reduciendo su importancia relativa en 2020, con miras a abrir espacio a los aumentos de asignaciones para salud y educación, son la Presidencia de la República (del 8.2% al 4.5%); obras públicas (del 7.9% al 6.8%); seguridad pública (del 7.7% ejecutado en 2019 hasta el 5.8% en 2020); y economía y finanzas (del 7.0% observado en 2019, al 6.0% previsto para 2020).

El replanteamiento presupuestario para 2020 sí parece estar en sintonía

Panamá: clasificación de los egresos del gobierno central por destino del gasto (2016-2020 pres.)

Fuente: Icefi, con base en cifras del presupuesto aprobado

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%Desarrollo

social

2016 2017 2018 2019 Prel 2020 pres.

Servicio de la deuda pública

23.6

%23

.6%

23.7

%22

.7% 25

.0%

Salud

12.7

%13

.2%

13.8

%13

.2% 15

.6%

Presidencia de la República

5.1%

7.4%

7.7%

8.2%

4.5%

Obras públicas

9.7%

8.1%

7.5%

7.9%

6.8%

Seguridad pública

8.0%

7.9%

7.4%

7.7%

5.8%

Economía y finanzas

6.8%

4.7% 5.

1%7.0

%6.

0%

3.1%

3.3%

3.0%

2.8%

2.4%

Órgano judicial

1.6%

1.7%

1.7%

1.7%

1.3%

Otros

10.3

%

10.3

%

10.7

%

10.7

%

10.4

%

Vivienda y ordenamiento

territorial

4.6% 4.7%

3.1%

1.8%

5.0%

Educación

20.1%

14.3

%14

.6%

14.9

%15

.4%

Porc

enta

je d

el to

tal


132

con los ofrecimientos electorales del actual presidente -al margen de la emergencia actual producida por el Covid-19-, pero habrá que esperar la concreción de la ejecución de dichos valores y, sobre todo, que se obtengan resultados apropiados gracias al buen uso de los recursos. Lo más preocupante para el caso de Panamá continúa siendo el crecimiento sostenido de la demanda de recursos para atender

los servicios de la deuda pública, lo que disminuye la posibilidad del Estado de utilizarlos en la promoción del bienestar del país.


Tomando en cuenta la situación de los ingresos y gastos que presenta el balance fiscal del gobierno central, se puede observar que

Panamá alcanzó un déficit fiscal de -฿2,504.9 millones (3.7% del PIB), superior a lo observado en 2018, cuando las deficiencias de recursos se calcularon en ฿2,071.3 millones, equivalentes al 3.2% del PIB. Es claro que el problema fiscal de Panamá no es un exceso de gasto, el cual incluso decreció en 2019, sino la pérdida creciente de ingresos, especialmente tributarios, que no son suficientes para atender las

Panamá: situación financiera del gobierno central (2018-2019 pres.)

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEF Nota: Los gastos corrientes del presupuesto aprobado para 2019 incluyen los servicios personales y bienes y servicios que, dada la forma como se presentan en el decreto de ley, no llevan dicha desagregación, sino se integran en gastos de operación cuyo monto es de ฿4,210.9 millones.

Descripción 2018 2019 prel. 2019 pres.

Porcentaje de variación 2019

/ 2018

Porcentaje de ejecución 2019

Ingresos totales 9,010.3 8,423.2 10,059.2 -6.5 83.7

Ingresos corrientes 8,990.8 8,413.2 9,964.4 -6.4 84.4

1. Ingresos tributarios 5,918.2 5,499.8 6,594.7 -7.1 83.4

Directos 3,305.4 2,962.3 3,443.4 -10.4 86.0

Indirectos 2,612.8 2,537.5 3,151.3 -2.9 80.5

Documentos fiscales 240.0 154.8 0.0 -35.5 n.a

2. No tributarios 3,072.6 2,913.4 3,369.7 -5.2 86.5

Ingresos de capital 19.5 10.0 94.9 -48.7 10.5

Donaciones 0.0 0.0 26.5 n.a 0.0

Gastos totales 11,081.6 10,928.1 12,908.8 -1.4 84.7


Servicios personales 3,120.2 3,210.3 n.d 2.9 n.a

Bienes y servicios 779.5 666.1 n.d -14.5 n.a

Transferencias 2,117.3 2,125.7 2,576.1 0.4 82.5

d/c documentos fiscales 240.0 154.8 n.d -35.5 n.a

Intereses de la deuda 1,148.3 1,258.4 1,446.5 9.6 87.0

Otros 100.4 145.8 0.0 45.2 n.a

Gastos de capital 3,815.9 3,521.8 4,675.3 -7.7 75.3

Balance en cuenta corriente 1,725.1 1,006.9 1,730.9 -41.6 58.2

Balance primario -923.0 -1,246.5 -1,403.1 35.0 88.8

Balance presupuestal -2,071.3 -2,504.9 -2,849.6 20.9 87.9

Balance presupuestal (como porcentaje del PIB) -3.2 -3.7 -4.3

PANAMÁ6.

133

demandas de un Estado moderno. También es importante comentar que el balance primario, es decir la diferencia entre ingresos y gastos excluyendo los pagos por intereses de la deuda, cerró el año 2019 con -฿1,246.5 millones, equivalentes al 1.9% del PIB, lo que además de evidenciar que los recursos que genera el gobierno central no son suficientes para mantener el funcionamiento apropiado del aparato público, implica un patrón de endeudamiento y vulnerabilidad de las finanzas públicas panameñas.

Para 2020, previo a incorporar cualquier gasto que podría derivarse de la atención a la emergencia producida por el Covid-19, el presupuesto para el ejercicio fiscal contempla un déficit de ฿2,283.5 millones, equivalentes al 3.1% del PIB que, aunque menor al de 2019 y convergente con la austeridad implementada por el gobierno de turno, no alcanza para detener el crecimiento de la deuda, en especial

cuando la dinámica económica del país no se ha recuperado. Aun así, el déficit fiscal de 2020 dependerá de las decisiones del Gobierno, dado que en los últimos tiempos se han anunciado medidas que, sin contrariar la ley, pueden crear mayores rigideces y demandas al aparato fiscal. De esa cuenta, habrá que estar atentos a la trayectoria de la situación fiscal de estepaís centroamericano.

Pese a que desde 2009 entró en vigencia la Ley de Responsabilidad Fiscal (Decreto 34-2008), cuyo objeto es mantener el control del gasto y la disciplina fiscal del país, esta no ha logrado su cometido durante los once años que lleva vigente: en gran parte los resultados esperados estuvieron atados a la dinámica económica mostrada en los últimos años, de ahí que los valores del déficit y de la deuda parecían no crecer significativamente porque el aumento del PIB, de alta dinámica,

hacía lucir estable al país. Como podrá colegirse, esto cambió en los últimos años, cuando la actividad económica del país se ha ralentizado. No obstante, aún persiste cierto optimismo en cuanto a mejorar la situación financiera y lograr una estabilización en los siguientes años, puesto que la propuesta también contempla reducir el déficit a una meta del 2.0% del PIB hacia 2022, lo que permitiría estabilizar el saldo de la deuda en el mediano y largo plazos.

d. Deuda pública

La Dirección de Financiamiento Público del MEF informó que la deuda pública de Panamá alcanzó los ฿30,995.8 millones al cierre de 2019, reflejando un aumento del 21.3% con relación al valor de cierre de 2018 (฿25,561.5 millones) y representado el 46.4% del PIB: el valor más alto de la deuda del país en los últimos años. Las cifras

Panamá: resultado presupuestario del gobierno central (2015-2020 pres., en porcentajes del PIB)

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEF

0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

2015 2016 2017 2018

-3.7 -3.7-3.8

-3.1 -3.1-3.2

2019 prel. 2020 pres.

Porc

enta

je d

el P

IB


134

permiten observar que la estructura de la deuda responde en un 78.1% a deuda externa (฿24,204.3 millones), mientras que el restante 21.9%(฿6,791.5 millones) corresponde a empréstitos negociados con gentes internos.

El inusual comportamiento de la deuda durante 2019 responde a una serie de acciones que el Gobierno realizó para atender gastos de arrastre, es decir, proviene de ejercicios previos que no fueron formalizados y fueron reconocidos conforme el Decreto de Gabinete No. 35-2019, que autoriza deuda bonificada por USD 422.0 millones para dar cumplimiento a obligaciones vencidas de la Caja del Seguro Social y acumuladas desde 2011 hasta septiembre de 2019. Asimismo, en noviembre de 2019 el Gobierno realizó la colocación de ฿1,300.0 millones en el mercado internacional para atender

compromisos atrasados con otros proveedores, lo que representó un incremento no planificado de la deuda que no se reflejó en el déficit fiscal del país para 2019, pero que implicaría, si las cifras se revisaran, un aumento de las deficiencias fiscales para los períodos pasados.

Si las cifras fiscales previstas por el gobierno central para 2020 se validan y el crecimiento del PIB es acorde con los reportes del MEF (lo cual es altamente improbable), el Icefi estima que la deuda pública alcanzará un 46.8% del PIB. Sin embargo, este último valor es poco probable si la dinámica económica se mantiene como en los últimos dos años. Aun así, el alcance de dicho valor representa un escenario complicado, dado que el creciente saldo de la deuda produce una mayor demanda de recursos al aparato estatal, sin que se sepa de dónde estos podrían provenir.

A pesar de la estabilidad que ha mantenido este país centroamericano en los últimos años, se puede mencionar que los indicadores muestran resultados que ya dan alertas de cierta vulnerabilidad en las finanzas públicas. De esa forma, el coeficiente de deuda con respecto a los ingresos tributarios se situó en un 563.6%, sobrepasando así el límite de 250.0% que recomiendan las instituciones financieras internacionales (IFI), lo que representa que el país requiere al menos más de 5 veces y media su presupuesto de ingresos para solventar sus compromisos de pago de deuda. Como se ha referido, el Estado panameño cuenta con significativos ingresos que derivan de la administración del canal; si estos ingresos se utilizan para efectos de este indicador, entonces el coeficiente alcanzaría un 418.3%,

Panamá: monto total y estructura de la deuda pública del gobierno central (2011-2020 est., cifras en millones de balboas y porcentajes del PIB)

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF

40,000

35,000

30,00

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

0

46.0

39.3

32.6

25.92011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

36.4

34.834.2

36.237.1 37.0

37.339.2

46.4 46.8

3,329.5

10,729.5

3,430.0

12,182.2

3,781.7

14,309.3

4,447.9

15,609.5

4,559.2

16,866.2

4,863.5

18,366.3

5,007.9

20,553.5

6,791.5

24,204.3

7,508.4

26,759.1

6.7Po

rcen

taje

del

PIB

mill

onw

a sw

Bal

boas

1,757.7

10,857.8

Deuda interna Deuda Externa Deuda como porcentaje del PIB

PANAMÁ6.

135

todavía muy por encima de lo deseable y recomendado por las IFI.

Por su parte, el coeficiente de la deuda con respecto al PIB registró un valor del 46.4% al cierre de 2019, lo que sobrepasa el valor crítico de 40.0% recomendado por las IFI. Este indicador es, por ello, uno de los de mayor preocupación, dado que si se revisa la serie histórica puede notarse una tendencia creciente desde 2013 que se ha venido agudizando en los últimos dos años, lo que permite concluir que el problema fiscal no es de esta administración gubernamental, sino que data de por lo menos una administración anterior. Afortunadamente, y dado que los indicadores de la capacidad de pago de los intereses y otros gastos financieros siguen estando en una posición manejable, el Estado aún tiene espacio para realizar una reevaluación de sus políticas y, sobre todo, adoptar estrategias de cobro tributario que mejoren la posición de Panamá.

Los indicadores de sostenibilidad de corto plazo de Blanchard para 2019 reflejan insostenibilidad de largo plazo en la trayectoria, lo que es evidente al revisar el balance deficitario que presentan, pero aún más al observar el crecimiento que ha manifestado la deuda en estos últimos períodos. El indicador considera que, para mantener el saldo de la deuda como constante, el Gobierno debe presentar un balance primario positivo del 1.1% del PIB; sin embargo, el 2.5% presentado como déficit implica que por lo menos debe encontrarse recursos por el equivalente del 3.6% para alcanzar la sostenibilidad de corto plazo en la deuda pública.

Existen muchos espacios de mejora para la economía panameña, los cuales descansan tanto en la recuperación económica de corto plazo —que podría revertir el crecimiento del coeficiente deuda/PIB— como en la implementación de una estrategia real de cobro de impuestos que reduzca los

altos niveles de incumplimiento tributario en el país. Por ello, algunas de las IFI han manifestado un relativo optimismo sobre las capacidades de la economía para recuperar su dinámica histórica.

En este mismo sentido, las entidades calificadoras han mantenido confianza en la economía panameña y en la capacidad del sector público de hacer frente a las demandas derivadas del pago de la deuda del país, otorgándole por consiguiente el grado de inversión en su deuda soberana. Así, las calificaciones que proporcionó Moody’s mantuvieron a Panamá en una posición de Baa1 (estable); por su parte, Fitch Ratings evaluó al país en BBB+ (estable), mientras que Standard and Poor’s también mantuvo su calificación de BBB (estable). Estas tres entidades coincidieron en que, en el corto plazo, Panamá aún se mantiene en niveles que permiten la realización de inversiones sin que esto represente un riesgo significativo.

Panamá: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad (2016-2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEF

Tipo Indicador 2016 2017 2018 2019 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 382.70 405.0 431.9 563.6 250.0 Vulnerable

Deuda total / PIB 37.0 37.3 39.2 46.4 40.0 Vulnerable

Intereses / ingresos totales 12.9 12.3 12.7 14.9 30.0 No vulnerable

Intereses / PIB 1.7 1.7 1.8 1.9 3.0 No vulnerable


Resultado primario requerido - -0.9 0.1 1.1

InsostenibleResultado primario obtenido -2.1 -1.4 -1.4 -2.5


136

Panamá: nivel de calificación de riesgo de la deuda soberana y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011-2019)

Fuente: Icefi, con base en la información publicada por las calificadoras de riesgo


Moody´s Baa3 Positivo

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2Positivo

Baa2Positivo

Baa1Estable


BBB -Positivo

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBB Positivo

BBB+Estable

Fitch Ratings BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable


E n 2 0 2 0, T r a n s p a r e n c i a Internacional (TI) dio a conocer el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) para 2019, que muestra un retroceso para Panamá al obtener una calificación de 36, por debajo del 37 de los últimos años y en un franco decrecimiento desde 2015. La posición 101 obtenida entre 190 naciones evaluadas denota que existe mucho espacio de mejora en este ámbito.

Además, como era previsible, Panamá continúa sin participar en la encuesta del Índice de Presupuesto Abierto que realiza International Budget Partnership (IBP), lo cual permite connotar el poco interés del Estado por presentar una imagen de apertura y rendición de cuentas en materia fiscal.

Por otro lado, con respecto a los datos que analiza el Foro

Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), vale señalar que el Índice de Desviación de Fondos Públicos que esta entidad presentaba dentro del Índice de Competitividad Global hasta 2017 ya no fue actualizado. En dicho índice, Panamá obtuvo ese año una calificación de 2.8 de un máximo de 7.0 puntos, ubicándose en una posición cercana a la de los peores países en la materia. En sustitución del anterior, WEF publicó a partir de su reporte de 2018 el Índice de Incidencia de la Corrupción, en el cual Panamá fue calificado con una puntuación de 37/100, lo cual significa una calificación de incidencia media alta que sitúa al país en la posición 80 de entre 141. En 2019, Panamá mantuvo la misma calificación en el índice de referencia, sin embargo, pasó al puesto 81 de 149 países.

Finalmente, durante 2019 existieron algunos esfuerzos por mejorar la imagen del país

ante Estados como Francia y Rusia, en términos de su visión de transparencia y de la idea que se mantiene sobre si es o no un «paraíso fiscal». De esa cuenta, Francia, a pesar de lograr entablar diálogos sobre el tema con las autoridades panameñas, decidió mantener al país en su listado de «paraísos fiscales». Por su parte, Rusia sí excluyó a Panamá de su listado de países que no intercambian información con fines fiscales, lo que resulta un punto a favor en los esfuerzos por mejorar sus mecanismos de rendición de cuentas, sobre todo cuando se trata de colaborar con países que buscan una mejor fiscalización de sus inversionistas aplicandorenta global.

Asimismo, la propia DGI estableció acuerdos internacionales con el fin de lograr intercambios automáticos de información, lo que fue reconocido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

PANAMÁ6.

137

Económico (OCDE) e, incluso, por el propio Gobierno de Francia. Lamentablemente, hasta la fecha, la OCDE, la Unión Europea y el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) mantienen a Panamá en las listas de observación por bajo cumplimiento en los estándares de transparencia e intercambio

de información, lo que implica una consideración cercana a ser paraíso fiscal. El Gobierno de Panamá ha realizado una serie de acciones con las que espera poder convencer, a mediados de 2020, a los entes internacionales al respecto de su mejora en los temas de transparencia e intercambio

de información, aun cuando a nivel fiscal el tema todavía tendrá muchos aspectos que mejorar en el futuro, pues no se percibe un cambio significativo en las estrategias para el combate a la elusión y evasión fiscal, y mucho menos para el combate a los flujos ilícitos de capital.

Panamá: indicadores de transparencia fiscal


Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Tendencia





Global

Desviación de los fondos públicos 1 (peor) a 7 (mejor) 3.0 3.0 2.8 2.7 2.9 2.8



0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 37 37


Partnership


41 a 60 (alguna) 81 - 100 (extensa) No participa de la encuesta

AN

EX

O E

STA

DÍS

TIC

O

138

EXPRESADO EN: Variable Año Al mes

de CR SV GT HN NI PA Centroamérica

Sector fiscal C

omo

porc

enta

je d

el P

IB

Gasto público (gobierno central)2018 dic 18 20.0 21.8 13.3 19.4 19.5 17.0 18.5 2019 dic 19 21.7 22.3 13.7 19.4 18.9 16.4 18.7

2020ppto dic 20 22.1 22.1 13.8 18.4 18.9 15.5 18.5

Recaudación tributaria (gobierno central)

2018 dic 18 13.1 18.0 10.7 18.0 15.6 8.7 14.0 2019 dic 19 13.5 17.8 10.7 17.1 17.0 8.0 14.0

2020ppto dic 20 13.3 18.2 10.4 16.8 17.2 7.7 13.9

Déficit/superávit presupuestal2018 dic 18 -5.8 -2.3 -1.9 -1.6 -2.0 -3.2 -2.8 2019 dic 19 -6.9 -3.0 -2.3 -2.6 -0.1 -3.7 -3.1

2020ppto dic 20 -7.9 -1.9 -2.6 -2.0 0.0 -3.1 -2.9

Deuda pública total (saldo de la deuda del gobierno central)

2017 dic 17 48.4 65.9 24.7 48.6 34.0 39.2 43.5 2018 dic 18 53.2 67.4 26.1 49.1 37.5 46.4 46.6 2019 dic 19 58.5 67.8 26.1 47.9 37.5 46.8 47.4

Gastos en educación (Clasificación funcional) Gobierno Central a/

2017 dic 17 7.2 3.8 3.0 4.9 4.4 2.2 2018 dic 18 6.9 3.6 3.2 4.9 4.4 2.4 2019 dic 19 7.3 3.7 3.3 5.0 4.8 3.6

Gastos en salud (Clasificación funcional) Gobierno Central b/

2017 dic 17 0.9 2.5 1.1 2.6 3.4 2.1 2018 dic 18 0.9 2.3 1.2 2.4 3.5 2.1 2019 dic 19 0.9 2.4 1.3 2.4 3.7 2.8

Sector real

Millones de USD

Producto interno bruto a precios corrientes

2018 dic 18 60,553 26,057 70,877 23,940 13,116 65,128 259,6722019 dic 19 61,791 26,710 75,904 24,839 12,672 66,801 268,717

2020pre/ dic 20 67,956 27,726 79,435 27,770 12,301 73,167 288,355

Porcentaje Variación del PIB real2018 dic 18 2.7 2.5 3.1 3.7 -3.8 3.7 2.02019 dic 19 2.1 2.3 3.5 3.8 -3.5 3.0 1.9

2020pre/ dic 20 2.5 2.5 3.6 3.5 0.5 5.2 3.0

Porcentaje∆ PIB proyección Banco Mundial 2020py ene 20 2.5 2.5 3.0 3.5 -0.5 4.2 2.5∆ PIB proyección Cepal 2020py nov 19 1.8 2.2 3.2 2.9 -2.0 3.8 2.0∆ PIB proyección FMI 2020py oct 19 2.5 2.3 3.5 3.5 -0.8 5.5 2.8

Moneda doméstica Tipo de cambio por USD

2018 promedio anual 577.0 1.0 7.7 24.0 31.6 1.0

2019 promedio anual 587.1 1.0 7.7 24.6 33.1 1.0

2020py Promedio anual 563.4 1.0 7.8 23.5 34.8 1.0

Porcentaje Variación interanual del IMAE/IVAE*

2017 Variación Interanual 3.4 1.9 1.6 2.3 3.1 4.0 2.7

2018 Variación Interanual 1.0 2.5 2.2 5.2 -7.4 3.8 1.2

2019 Variación Interanual 3.2 2.6 3.1 2.2 -7.5 3.6 1.2

PorcentajeInflación interanual

2018 dic 18 2.0 0.4 2.3 4.2 3.9 0.2 2.22019 dic 19 1.5 0.0 3.4 4.1 6.1 -0.1 2.5

2020py dic 20 3.0 1.0 4.0 4.0 4.5 2.1 3.1

Proyección FMI de la inflación 2020py dic 20 3.1 1.1 4.2 4.2 4.2 1.5 3.1

Porcentaje Exportaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2015 dic 15 2.6 4.9 4.0 5.4 -0.9 -4.8 1.82016 dic 16 9.4 0.0 1.7 -1.1 4.5 -3.0 1.9

2017pre/ dic 17 5.0 3.1 2.1 6.1 6.6 5.3 4.72018pre/ dic 18 4.2 1.2 -3.4 -0.8 -3.1 2.2 0.12019pre/ dic 19 3.9 1.8 -0.9 1.4 -8.4 5.9 0.62020py dic 20 5.1 1.9 1.9 2.4 -1.3 7.3 2.9

Porcentaje Importaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2015 dic 15 4.4 12.1 9.3 16.5 12.3 -1.3 8.92016 dic 16 8.9 4.4 3.5 1.9 3.9 2.7 4.2

2017pre/ dic 17 3.0 0.0 2.3 2.4 0.9 4.9 2.32018pre/ dic 18 0.1 4.8 3.8 -0.2 -17.7 -2.6 -2.0

2019pre/ dic 19 1.5 5.6 5.0 5.8 -6.6 1.2 2.12020py dic 20 4.7 2.9 4.2 3.8 1.4 8.1 4.2

Indicadores socialesVariable Medida Año CR SV GT HN NI PA Centroamérica a/

Pobreza (porcentaje según líneas de pobreza nacional)

Total

2014 22.4 31.8 59.3 62.8 29.6 25.62015 21.7 34.9 63.8 23.0

2016 20.5 32.7 60.9 24.9 22.1

2017 20.0 29.2 64.3 20.72018 21.1 26.3 61.92019 21.0 59.3

Total

2014 6.7 7.6 23.4 39.7 8.3 10.8

2015 7.2 8.1 40.0 10.22016 6.3 7.9 38.4 6.9 9.9

2017 5.7 6.2 40.7 9.82018 6.3 5.7 38.7

2019 5.8 36.7

Índice de Desarrollo Humano (IDH)

Ranking 2017 63 121 127 133 124 66Ranking 2018 68 124 126 132 126 67

Valor 2010 0.754 0.659 0.602 0.598 0.614 0.758Valor 2011 0.768 0.656 0.607 0.601 0.619 0.764

Valor 2012 0.774 0.660 0.613 0.600 0.625 0.770Valor 2013 0.777 0.662 0.616 0.603 0.630 0.775Valor 2014 0.785 0.660 0.643 0.606 0.640 0.779

Valor 2015 0.786 0.660 0.647 0.613 0.644 0.782Valor 2016 0.789 0.662 0.648 0.618 0.649 0.789

Valor 2017 0.792 0.665 0.649 0.621 0.653 0.793Valor 2018 0.794 0.667 0.651 0.623 0.651 0.795

AN

EX

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TIC

O

139

Fuente: Icefi con base en sector fiscal y sector real: ministerios y secretarías de Hacienda, Finanzas y Economía, bancos centrales y Contraloría General de Panamá. Sector real: bancos centrales de CA e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Panamá (INEC). Indicadores sociales: Encuestas de hogares nacionales, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), proyecciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Fondo Monetario Internacional (FMI), Organización Panamericana de la Salud (OPS), Banco Mundial.

ppto: presupuesto py: proyección pre: preliminar ** Déficit en ESV incluye FOP *** Deuda en ESV es del Sector Público no Financiero **** En PAN los ingresos tributarios son en efectivo a,b: Honduras y Costa Rica 2019 con datos del Presupuesto Aprobado.

IDH Componentes

Expectativa de vida al nacer Años 2018 80.1 73.1 74.1 75.1 74.3 78.3

Años promedio de educación Años 2018 8.7 6.9 6.5 6.6 6.8 10.2 7.6Ingreso per cápita (PPA 2011) USD 2018pre/ 15,680.0 7,393.0 7,508.9 4,559.7 4,910.1 22,674.4

Población Millones 2020 5.1 6.8 16.9 9.8 6.6 4.3 49.4Tasa de crecimiento poblacional Porcentaje 2020 1.1 0.9 1.5 1.7 1.0 1.4 1.3

Población urbana Porcentaje 2018 79.3 72.0 51.1 57.1 58.5 67.7 64.3

Edad mediana Años 2020 34.0 29.0 23.0 26.0 27.0 30.0 28.0

Mortalidad infantil (por 1,000 nacidos vivos) Tasa 2017 7.8 12.5 23.1 15.6 14.8 13.9Desnutrición infantil, retraso del crecimiento (moderado o grave) (% menor de 5 años) Porcentaje 2010-2018 5.6 13.6 46.7 22.6 17.3 19.0

Alfabetismo Porcentaje 2005-2017 97.4 88.5 81.3 89.0 78.0 94.1 88.1

Desempleo abierto

Porcentaje 2015 9.0 4.0 2.5 6.2 4.7 3.0 4.9

Porcentaje 2016 8.6 4.4 2.6 6.7 3.9 3.3 4.9Porcentaje 2017 8.1 4.4 2.5 5.5 3.3 3.9 4.6

Porcentaje 2018 9.6 4.0 2.4 5.7 5.2 3.9 5.1Porcentaje 2019pre/ 11.9 4.1 2.5 5.4 6.8 3.9 5.8

Porcentaje 2020pre/ 12.7 4.2 2.5 5.2 7.4 3.8 6.0

Por una política fiscal para la democracia y el desarrollo


Abril 2020

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales 12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland, Guatemala, Centroamérica

PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

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