PERÚ: LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA ENCRUCIJADA

NOTAS DE BALANCE Y AGENDA PARA

REORIENTAR Y PROFUNDIZAR LA REFORMA

Lima, junio 2014

UN CONTEXTO DIFÍCIL E INTERESADO

La descentralización está en su momento más difícil. Se trata de una crisis y también de una oportunidad.

El gobierno nacional y distintos actores, a la luz de las múltiples denuncias sobre corrupción en los gobiernos subnacionales, están responsabilizando a la descentralización del evidente agotamiento y corrupción del Estado e instituciones que fueron diseñadas para controlar el gasto y que se evidencian incapaces para aprovechar efectivamente el ciclo de crecimiento más importante de nuestra historia republicana.

Los casos más groseros (Ancash en primer lugar), muestran el fracaso de los sistemas de control nacionales (Contraloría, Congreso de la República, Ministerio Público), del Poder Judicial, pero también del propio Ejecutivo (MEF, PCM), además de los órganos de control interno. Culpar a la descentralización, especialmente a los gobiernos regionales, es definitivamente interesado; más aún cuando no se ha hecho nada por corregir los límites de una reforma profusamente diagnosticada (más de 12 estudios en los últimos 2 años). El Diagnóstico de la Contraloría, coincide con matices, con los otros.

CONTEXTO GENERAL DE LA REFORMA: Descentralización beneficiada de estabilización macroeconómica e institucional, estabilidad democrática, crecimiento y estabilidad fiscal

ETAPAS: 2002 – 2005: Marco normativo

básico del proceso; elección e instalación de gobiernos regionales; constitución del (CND).

2006 – 2009: desactivación CND; simplificación extrema de procedimientos para la transferencia de funciones sectoriales que virtualmente concluyeron el 2008.

2010 - tendencia a recentralización gasto público, especialmente inversión; recentralización de diversas competencias que ya habían sido descentralizadas

CONTEXTO GENERAL DE LA REFORMA: Descentralización beneficiada de estabilización macroeconómica e institucional, estabilidad democrática, crecimiento y estabilidad fiscal

NUDOS Carácter fundamentalmente político administrativo y ausencia de

consenso

Desvinculación de la reforma y modernización del Estado.

Organización del territorio basada en los departamentos

Incapacidad de transformar procesos y mecanismos de participación ciudadana en instrumentos de democratización y transformación de gestión pública regional y local; desinterés de los distintos actores políticos y sociales por generar una amplia corriente de opinión pública descentralista.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CURSO: un gobierno sin voluntad descentralista

Una reforma sin conducción ni articulación política

Insistencia en conducción de la SD: gobierno carente de propuesta.

MEF lidera muchas de las funciones estatales, afectando a gobiernos descentralizados.

No hay esquema de coordinación y articulación institucionalizado

Se agravan distintos problemas: poca claridad y superposición de competencias, Estado desarticulado verticalmente y con limitada coordinación horizontal, ausencia de respuestas efectivas a las prioridades ciudadanas y débil rendición de cuentas por las autoridades y sus administraciones, entre otras cosas.

Estado incapaz de enfrentar exitosamente la creciente conflictividad social que soporta el país desde el año 2005

Conflictos según competencias y tipo. Mayo 2014

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CURSO: un gobierno sin voluntad descentralista

La gestión descentralizada: un desafío con avances pobres Diseño de los gobiernos regionales mantiene la yuxtaposición de tres

diseños organizacionales diferentes Se suman las limitaciones de los Sistemas Administrativos Nacionales

que regulan procesos de gestión con un enfoque controlista y restrictivo, desincentivador de la diversidad y la innovación, no pensados en términos de prestación de servicios a los ciudadanos.

Transferencia administrativa del 92.4% de funciones a los gobiernos regionales, sobre un total de 185 previstas. Proceso administrativo y burocrático, de cumplimiento de formas y plazos, sin enfoque de gestión y sin herramientas necesarias para que los GR y GL gestionen servicios públicos que resultan de funciones y competencias transferidas.

La construcción de modelos de gestión descentralizada, como tarea coordinada entre los sectores y los gobiernos descentralizados, avanzó muy poco (Educación y salud con algunos avances).

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007) carece de reglamento y no ha sido implementada.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CURSO: un gobierno sin voluntad descentralista

La gestión de recursos y la postergada descentralización

fiscal Gobierno nacional mantiene

control casi absoluto de recaudación. GR y GL dependientes de transferencias

Transferencias discrecionales; criterios históricos e inerciales

Gobiernos descentralizados, “tramitadores de obras” que es lo que se descentraliza

Asignación de competencias y transferencia de funciones sin relación con reglas de asignación de recursos públicos ni capacidades necesarias para cumplir con los requerimientos establecidos para acceder a ellos.

Ingresos GR 2013 Ingresos GL 2013

Presupuesto per cápita regiones 2013-2014

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CURSO: un gobierno sin voluntad descentralista

La gestión de recursos y la postergada descentralización

fiscal Peso perverso canon: 2005-

2012 transfirió más de 45,000 millones. Estos recursos se concentraron 7 departamentos, número limitado de provincias y 280 distritos. Así, a la fuerte dependencia de recursos volátiles e impredictibles, se añade la agudización de las disparidades interdepartamen-tales e interprovinciales.

Inutilidad de Comisión de Descentralización Fiscal 2012.

Recentralización práctica con programas presupuestales con enfoque en resultados

Transferencias anuales de recursos

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CURSO: un gobierno sin voluntad descentralista

La gestión territorial y la resistencia al ordenamiento territorial

Organización y demarcación territorial materia pendiente. Fuerte atomización del territorio.

Plan Operativo Bianual para la ZEE (2005-2007), estableció compromi-so ZEE como paso previo al ordenamiento territorial. Mayoría GR la tiene en marcha o aprobada por el MINAM que ha planteado (2013) nuevos requerimientos.

Acuerdo Nacional: Política de Gestión y ordenamiento territorial.

GR y GL para actuar intersec-torialmente, enfrentan peso de desarticulación, reproducción que hacen sistemas administrativos y procedimientos públicos, carácter sectorial de pliegos y multiplicación de grandes inversiones decididas por el GN sin su participación.

Nuevos y limitados mecanismos de cierto control (SENACE) no los incluyen.

El desgaste de la participación ciudadana

Mecanismos con problemas transversales: (i) arquitectura estándar; sin vinculación sisté- mica y complementareidad; (ii) marco normativo rígido, no contempla particularidades; (iii) dependientes de discrecionalidad y voluntad de autoridades; limitaciones de representatividad de sociedad civil; (iv) desarticulación de instrumentos de gestión: planeamiento, presupuestación y ejecución no dialogan; (v) exclusión de conflictividad social.

Procesos de planeamiento par-ticipativo con limitaciones. Planes no convergen, al no existir un sistema nacional de planeamiento.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CURSO: un gobierno sin voluntad descentralista

Descentralización sin planeamiento ni verdaderas regiones Integración territorial sin estrategia nacional. Desinterés actores

sociales y políticos. Juntas de Coordinación Interregional (5) y Mancomunidades Regionales, constituyen una tímida respuesta inicial en la perspectiva de la integración.

Tardía creación y debilidades del CEPLAN, que ha formulado el Plan Estratégico Nacional de Desarrollo 2010-2021, hoy en revisión, no permiten avanzar hacia efectiva planificación estratégica descentralizada.

Las limitaciones del planeamiento en las regiones : (i) instrumentos regionales miran desarrollo desde la lógica del Estado y sus inversiones, no desde la de la sociedad y las innovaciones que ésta aporta; (ii) planes no vinculan ventajas comparativas y competitivas, manteniendo una visión limitada del territorio como localización física, antes que como construcción social; (iii) se centran en los departamentos y no formulan el desarrollo de éstos en su articulación a un ámbito mayor; (iv) programas e inversiones, salvo la infraestructura vial, no tienen un alcance regional; (v) multiplicación de planes e instrumentos que no dialogan entre sí, restringe su utilidad.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CURSO: un gobierno nacional que funciona por inercia

Pobreza, competitividad y densidad del Estado por región

Más allá de sus limitaciones, que no desconocen….Los aportes de los GR a la descentralización y al país

Importante factor de gobernabilidad

Gobierno más próximo al territorio: a pesar de los cuestionamientos menor desa-probación que gobierno e insti-tuciones nacionales.

Papel mediación importante en la conflictividad nacional: Bagua (2009), SUTEP (2012), MINSA (2012).

Plataforma de Gobiernos Des –centralizados con propuestas en articulación interguberna –mental, descentralización fiscal, ordenamiento territorial, etc.

Velocidad de la inversión pública

Contribución a infraestructura necesaria

Más allá de sus limitaciones, que no desconocen….Los aportes de los GR a la descentralización y al país

Los gobiernos descentralizados soportan pequeña agricultura

PIA de pequeña agricultura por nivel de gobierno

Impulso al ordenamiento territorial 13 GR con ZEE participativa

aprobada por el MINAM. 5 GR la incorporan en

actualización de PDC. Recuperación de 30,000 hás.

agrícolas en Piura supera costo de tdos los PIP de ordenamiento te –rritorial.

Aporte sostenido en lucha contra la pobreza

La pobreza monetaria efectivamen-se redujo en Apurímac, Arequipa, Ica y Junín.

Caída pobreza rural en 5 puntos e inversión en pequeña agricultura e infraestructura.

721 698

430

595

738

940

457545 518 553

619

781838 859

1,079992 960

1,403

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Gobiernos locales Gobiernos regionales Gobierno nacional

Más allá de sus limitaciones, que no desconocen….Los aportes de los GR a la descentralización y al país

Experiencias positivas en los GR

Reforma institucional: 8 GR con reforma interna, 5 CEPLAR, 5 ARA….

Gestión de recursos: Fideicomiso de San Martín, avance en Obras x Impuestos en Arequipa, APP en 5 regiones.

Educación: Proyecto curricular regional de Puno y especialistas acompañantes en Plan de Mejora de aprendizajes en Puno.

Cadenas productivas: Café y cacao en San Martín con 3 generaciones de proyectos de desarrollo.

Integración regional: Mancomunidad Los Andes

Departamentos con menor IDH 2003 y mayor avance relativo 2012: se explica por incremento en logro educativo (12.6% en Ayacucho hasta 28.8% en Huánuco) y de ingreso familiar per cápita (entre 14.6 y 57.2% en cinco departamentos,

Priorización relativa de la inversión por necesidades del territorio

Resultados de coordinación intergubernamental

Comprensión lectora 2012-2013. Nivel Satisfactorio

Una agenda posible y viable para relanzar la descentralización

Renovar el compromiso político con la descentralización: (i) Instalar CCI aprobando reglamento concertado; (ii) Comisión Alto Nivel (Ejecutivo, gobiernos descentralizados, Congreso y Academia) que precise nudos de la reforma y hoja de ruta para atenderlos; (iii) Identificación/sistematización/lecciones aprendidas buenas prácticas descen-tralizadas; (iv) fortalecimiento ente rector de la descentralización.

Conducción del proceso: (i) Concluir y aprobar matrices de competencias y funciones validadas por gobiernos descentralizados, resolviendo superposiciones; (ii) iniciar construcción matrices de gestión descentralizada de servicios definiendo rol de niveles de gobierno en cadena de valor de producción del servicio; (iii) fortalecer transitoriamente liderazgo y capacidad de Secretaría de Descentralización.

Financiamiento de la gestión descentralizada: (i) Aprobar y operativizar propuesta concertada de Comisión Multisectorial de Descentralización Fiscal 2012 ya presentada; (ii) basar asignación de recursos en necesidades y responsabilidades respecto a los servicios; (iii) establecer reglas predictibles de asignación con objetivos claros y específicos; (iv) presupuesto por resultados en la formulación presupuestaria; (v) revisión de la distribución intradepartamental del canon y comprensación transparente por la distribución interdepartamental; (vi) mejor distribución gasto corriente/inversiones

Una agenda posible y viable para relanzar la descentralización

Articulación intergubernamental y rectoría: (i) institucionalización del CCI, comisiones intergubernamentales, espacios de coordinación región/provincia/distritos y espacios que involucren JCI y mancomunidades; (ii) asegurar funcionamiento y fortalecimiento de comisiones intergubernamentales sectoriales para articular gestión descentralizada de servicios públicos.

Ordenamiento territorial: (i) Política de Gestión y Ordenamiento Territorial del Acuerdo Nacional como punto de partida para el desarrollo normativo; (ii) MINAM debe definir y precisar instrumentos y hoja de ruta para llegar al orde-namiento territorial; (iii) articulación procesos ZEE y otros instrumentos con el Plan de Desarrollo Concertado.

Control gubernamental: (i) Fortalecer el rol de la Contraloría General de la República, orientando su tarea al control de riesgos por procesos, antes que al mero cumplimiento de normas y procedimientos; (ii) fortalecer control gubernamental de desempeño; (iii) articulación entre control de corrupción y mejora de la gestión pública; (iv) fortalecimiento de capacidad de fiscalización del Consejo Regional.