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Plan Estratgico Econmico y Social PEES - 2008 / 2013

Propuestas para un crecimiento econmico con inclusin social en Paraguay

Equipo Econmico Nacional Gobierno de la Repblica del Paraguay

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Fernando Lugo Mndez Presidente de la Repblica del Paraguay

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PresentacinEl Plan Estratgico Econmico y Social 2008-2013 constituye una hoja de ruta imprescindible para materializar el compromiso celebrado entre el Gobierno y la Nacin el 15 de agosto de 2008, en que se inici el mandato de la actual Administracin.

El Plan Estratgico Econmico y Social comienza con este diagnstico, muy realista y dinmico, que no pretende ocultar las dificultades, sino, al contrario, verlas claramente, para poder asumirlas y resolverlas. En segundo lugar, el Plan establece las grandes prioridades: aquellos nudos que hay que desatar para dar lugar al ideal perseguido, el mayor crecimiento econmico con bienestar para todos y todas. Y despus viene el compromiso, que quizs sea lo ms difcil, pero que tambin es lo ms importante. Cada una de las instituciones del rea econmica se propone tareas concretas y se compromete a cumplirlas. No se puede hacer todo lo que quisiramos al mismo tiempo ni en poco tiempo. Tenemos una penuria de recursos en el Estado paraguayo, penuria de recursos materiales, de recursos humanos, de capacidad organizativa y tambin de cultura poltica. Hay fallas en el Estado y hay fallas en los mercados, en las instituciones de la sociedad civil y en los partidos polticos, que no han practicado en la medida necesaria los valores de eficiencia y solidaridad. Hay contraposicin entre la defensa de los intereses corporativos, ciertamente legtimos, y el esfuerzo por articularlos con el bien comn, que tambin es necesario. Contraposicin entre los ideales de la democracia representativa, participativa y pluralista, y muchas prcticas excluyentes y discriminatorias contra mayoras y minoras. Hay dficit de integridad en el Estado y en la sociedad.

Nuestra voluntad poltica es firme y la propuesta es clara: Crecimiento Econmico con Inclusin Social. Pero la realizacin no ser fcil, rpida, ni carente de dificultades. Porque hay una pesada herencia histrica que debemos revertir. Una tendencia secular que distanciaba el crecimiento econmico de la justicia social, estos dos aspectos indisolubles del bien comn. En esta inercia, el crecimiento econmico no aportaba bienestar para todas las personas de nuestro pas. El estancamiento econmico traa pobreza a la mayora, y el crecimiento tampoco les aportaba bienestar.

No tiene sentido contraponer crecimiento y justicia. Un crecimiento con pobreza no es econmicamente slido, ni polticamente estable ni ticamente aceptable. Una sociedad sin crecimiento no puede producir igualdad. El Estado debe adecuarse mejor a su funcin de servir al pblico. Los poderes del Estado deben coordinar mejor sus iniciativas, para poner por delante al ciudadano y la ciudadana, antes que a sus propios fueros y atribuciones. La democracia debe ser ms participativa, programtica y plural. Los contribuyentes deben adquirir mayor responsabilidad tributaria. Los empresarios deben ser ms competitivos. Los reclamos sociales deber ser escuchados. El Plan Estratgico Econmico y Social es un instrumento para formular y coordinar polticas pblicas capaces de resolver, por primera vez en nuestra historia, los problemas seculares que nos afligen, para fortalecer la transparencia e invitar a la eficiencia, a la concertacin y a la participacin. Para que toda la ciudadana construya su pas, para todos y todas. Un pas donde la libertad de cada uno sea la condicin de la libertad del otro y donde la justicia, la igualdad y la solidaridad no sean mera retrica sino partes de la agenda del cambio y de las acciones concretas para construir una economa y una sociedad incluyentes.

Fernando Lugo Mndez Presidente de la Repblica del Paraguay3

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Dionisio Borda, Ministro de Hacienda Jefe del Equipo Econmico Nacional

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IntroduccinEl 15 de Agosto del 2008 tuvo lugar en Paraguay la primera alternancia legal de nuestra historia. Un gran progreso en el desarrollo democrtico, que expresa tambin un cambio en la sensibilidad ciudadana. El gobierno emergente haba propuesto y fue electo con el compromiso de impulsar el desarrollo con igualdad de oportunidades para todos y todas y para afianzar la soberana nacional. Esto implica rectificar tendencias histricas seculares, impulsar un crecimiento econmico sustentable e inclusivo, una poltica tributaria justa, alentar la responsabilidad fiscal, incrementar las inversiones fsicas y de capital humano, y adecuar las instituciones del Estado para que puedan materializar nuestros ideales constitucionales de Estado Democrtico y Social de Derecho. Tambin supone remover obstculos que impiden el desarrollo de las instituciones: el clientelismo, la prebenda, la corrupcin, la baja eficacia, la poca eficiencia y la discrecionalidad en la administracin pblica.

La primera edicin y publicacin de este documento ya vigente se realiza al fin del primer ao de gobierno del presidente Fernando Lugo. Un tiempo en el cual el pas debi enfrentar los efectos negativos de la mayor crisis econmica mundial de los ltimos setenta aos y condiciones climticas adversas y prolongadas; pero, tambin, un ao en el cual se han dado pasos histricos, como el blindaje de la administracin para enfrentar las amenazas de la crisis mundial, la apuesta a la produccin nacional, la reorientacin del gasto con sensibilidad social, los ajustes en las instituciones pblicas, as como un paso crucial en la recuperacin de la soberana sobre los recursos hidroelctricos de la Nacin. El primer captulo presenta el Marco Conceptual que inspira la Estrategia Nacional de Desarrollo, ubicando la experiencia paraguaya en relacin a otras experiencias recientes similares. El concepto central empleado es sobre el Desarrollo Humano, consensuado por las naciones y vigente en numerosos pases con la colaboracin del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD). El Plan Estratgico Econmico y Social (PEES) consta de cuatro captulos.

Ante el desafo de cambiar el rumbo, el ritmo y la calidad del crecimiento, el gobierno elabor el Plan Estratgico Econmico y Social (PEES) realizado entre mayo y agosto del 2008. Su objetivo es crear un sistema que sirva para coordinar las distintas polticas pblicas e implementar la estrategia de crecimiento econmico inclusivo en el mediano plazo. El PEES abarca el periodo de gobierno 2008 - 2013, ser revisado anualmente para monitorear el cumplimiento de sus propsitos, realizar ajustes necesarios y hacer frente a inevitables imprevistos, nuevas amenazas u oportunidades.

El diagnstico que precede nos presenta un escaso desarrollo humano y un lento crecimiento econmico del Paraguay. Esto conforma el crculo vicioso que tiene como causa y que reproduce indefinidamente el dficit en las capacidades de emprendimiento, el bajo desarrollo de las instituciones y el insuficiente e inconducente sistema de incentivos. Fallas crnicas del mercado, dficit y fallas de la administracin del Estado, poco desarrollo de la infraestructura y baja acumulacin de capital humano, generan esos niveles de pobreza inaceptables y esa distribucin del ingreso injusta que conspiran contra el bienestar de la poblacin, contra la estabilidad social y contra la gobernabilidad de largo plazo.

El segundo captulo, el Punto de Partida, describe la situacin econmica y social de Paraguay, los efectos de la crisis internacional, el impacto de una sequa prolongada, el Plan de Reactivacin Econmica, las expectativas ms all de la coyuntura, y las Restricciones para un Crecimiento Econmico con Inclusin Social.

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El tercer captulo, Objetivos y Pilares de la Estrategia, establece el objetivo principal, los seis objetivos estratgicos y los ocho pilares que componen la Estrategia Nacional de Desarrollo y orientan las Propuestas para un Crecimiento Econmico Inclusivo en Paraguay. Los seis objetivos constituyen: Proseguir el crecimiento econmico pero con mayor generacin de empleo y con mejor distri bucin de ingresos; Fortalecer las instituciones del Estado para mejorar la eficacia de las polticas pblicas; Aumentar y mejorar la inversin en reas sociales, fundamentalmente en educacin y salud, focalizando el gasto pblico en el combate contra la pobreza extrema; Alentar la diversificacin de la estructura productiva, preservando el medio ambiente y logrando un mejorar aprovechamiento de los recursos energticos y humanos disponibles en el pas; Impulsar la participacin de la sociedad civil y del sector privado en la economa para fortalecer las micro y pequeas empresas, en especial las pequeas fincas agrcolas, aumentando su capacidad competitiva; Armonizar y coordinar las acciones del gobierno para apoyar el desarrollo regional descentralizado, as como los ocho pilares que apoyan el logro de los objetivos. Los ocho pilares que conforman el Plan Estratgico son: Mantener polticas macroeconmicas consistentes que aseguren la estabilidad y ofrezcan un contexto previsible para la toma de decisiones econmicas; Desarrollar un sistema financiero slido y seguro, capaz de ofrecer servicios de calidad a todos los actores econmicos, sin exclusiones; Mejorar las empresas pblicas mediante una gestin ms profesional, ms eficiente y transparente; Modernizar la administracin pblica orientada a facilitar el acceso de toda la poblacin a los servicios pblicos; Realizar una reforma agraria integral con reactivacin de la agricultura familiar; Impulsar el desarrollo de la infraestructura; Fortalecer la competitividad y mejorar el clima de negocios e inversin; Generar empleo y luchar contra la pobreza y contra toda forma de exclusin social. El captulo cuatro, Planificacin Estratgica Institucional (2009 - 2013), presenta Matrices de Polticas, de Resultados y de Control. Las Matrices de Polticas detallan los problemas, los objetivos, las acciones y las responsabilidades que asume cada institucin en el marco de la estrategia. Las Matrices de Resultados y Control describen los impactos esperados de cada una de las acciones, sus metas a mediano plazo y un cronograma explcito de los plazos en que se llevar adelante cada una de las medidas.

El desarrollo de la planificacin tuvo un carcter participativo durante todo el proceso de elaboracin de las propuestas. La coordinacin inicial del Plan tuvo como responsable a Fernando Masi, y como in6

Se publican las Matrices del Ministerio de Hacienda, de la Secretara Tcnica de Planificacin, del Banco Central del Paraguay, del Ministerio de Agricultura y Ganadera, del Ministerio de Industria y Comercio, del Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones, de la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas, de la Direccin Nacional de Aduanas, de la Agencia Financiera de Desarrollo, del Banco Nacional de Fomento, del Crdito Agrcola de Habilitacin y de la Comisin Nacional de Valores.


En los talleres, las instituciones que forman parte del Equipo Econmico Nacional (EEN) trataron los temas ms relevantes de cada sector. Debe destacarse igualmente el esfuerzo coordinado realizado por todos los participantes y, especialmente, la colaboracin y el apoyo recibido del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), para la elaboracin del documento. La presentacin de este material constituye en s un hito en el trabajo del gobierno. Pero el proceso ms importante es implementar lo planeado, ajustar las acciones, evaluar su ejecucin y verificar su impacto. Para ello es fundamental el monitoreo de los compromisos asumidos. El mismo proceso de implementacin servir de plataforma para la profundizacin, la revisin peridica de las propuestas, la mejora en la eficacia de las polticas y en la coordinacin entre instituciones pblicas. Se informara regularmente a la ciudadana sobre los avances realizados, sobre los obstculos que puedan haber surgido. Todo ello implica tambin un avance en la transparencia y en el dilogo entre el gobierno y la ciudadana.

El trabajo cont adems con la valiosa colaboracin de profesionales extranjeros: Fernando Lorenzo, Luis Porto y Gabriel Oddone del Uruguay, Fernando Graffe de Espaa, Paolo Groppo (FAO, Roma-Italia), Alvaro Ramos y el equipo de FIDA MERCOSUR, Albert Berry de la Universidad de Toronto de Canad, Gerhard Reinecke y Emilio Salomn de la oficina de la OIT de Chile.

tegrantes a diversos profesionales nacionales: Manuel Caballero en poltica macroeconmica, Jos Anbal Insfrn en sistema financiero nacional, Jorge Corvaln en empresas pblicas, Pedro Espnola en modernizacin de la administracin pblica, Fernando Masi en competitividad y polticas sectoriales, Andrs Wehrle, Carlos Alberto Gonzlez, Dimas Piris Da Motta, Genoveva Ocampos, Quintn Riquelme y Luis Galeano en reforma agraria y agricultura familiar campesina, Vernica Serafini, Julio Ramrez y Cynthia Gonzlez en generacin del empleo y alivio de la pobreza. En la fase de la elaboracin final del documento participaron Martha Pea, Jaime Escobar y Stella Guilln, y como lectores externos intervinieron Jos Carlos Rodrguez y Diego Abente.

Con la publicacin del Plan Estratgico Econmico y Social (PEES) 2008 - 2013 el Ministerio de Hacienda y el Equipo Econmico Nacional, integrado por el Ministerio de Hacienda, el Banco Central del Paraguay, Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones, Ministerio de Agricultura y Ganadera y Ministerio de Industria y Comercio, reafirman su compromiso con la Constitucin de la Repblica, con el Programa de gobierno y con la Administracin del presidente Fernando Lugo, que ejercen el mandato ciudadano de la Nacin Paraguaya.

Dionisio Borda Ministro de Hacienda Jefe del Equipo Econmico Nacional

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ndice

1. Marco conceptual 1.1 Bases para el Crecimiento Econmico con Inclusin Social y el Desarrollo Humano 1.2 Polticas Pblicas, Crecimiento Econmico y Desarrollo Humano 2. El punto de partida 2.1 La situacin econmica y social de Paraguay 2.2 Los efectos de la crisis internacional 2.3 El impacto de una sequa prolongada 2.4 El Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010 2.5 Ms all de la coyuntura 2.6 Restricciones para un Crecimiento Econmico con Inclusin Social 3. Objetivos y pilares de la estrategia 3.1 Mantener polticas macroeconmicas consistentes que aseguren la estabilidad y ofrezcan un contexto previsible para la toma de decisiones econmicas (I) 3.2 Desarrollar un sistema financiero slido y seguro, capaz de ofrecer servicios de calidad a todos los actores econmicos, sin exclusiones (II) 3.3 Mejorar las empresas pblicas mediante una gestin profesional, ms eficiente y transparente (III) 3.4 Modernizar la administracin pblica orientada a facilitar el acceso de toda la poblacin a los servicios pblicos (IV) 3.5 Realizar una reforma agraria integral con reactivacin de la agricultura familiar 3.6 Impulsar el desarrollo de la infraestructura (V) 3.7 Fortalecer la competitividad y la mejora del clima de negocios e inversin (VII) 3.8 Generar empleo y luchar contra la pobreza y contra toda forma de exclusin social (VIII) 4. Planificacin Estratgica Institucional (2009-2013) 4.1 Matriz de Resultados - Pilares de la Planificacin Estratgica Institucional (PEI) 4.2 Ministerio de Hacienda 4.3 Secretara Tcnica de Planificacin 4.4 Banco Central del Paraguay

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28 30 33 34 36 38 40 42 45 47 48 59 679

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4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 Glosario

Ministerio de Agricultura y Ganadera Ministerio de Industria y Comercio Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas Direccin Nacional de Aduanas Agencia Financiera de Desarrollo Banco Nacional de Fomento Crdito Agrcola Ganadero Comisin Nacional de Valores

75 84 94 101 106 111 120 126 131 135

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1Marco conceptualDisear una Estrategia Nacional de Desarrollo para la Repblica del Paraguay es una iniciativa destinada a construir polticas pblicas que tengan en cuenta las complementariedades y sinergias que existen entre las diferentes reas de accin: econmicas, sociales, institucionales y ambientales. Ya el propio proceso de discusin y elaboracin, que precede a la puesta en marcha de una Estrategia Nacional de Desarrollo, contribuye a mejorar la efectividad de las polticas en el mediano y en el largo plazo1. Es por ello que un nmero creciente de pases han desarrollado experiencias de este tipo2. Estas estrategias, en primer lugar, incluyen aspectos relacionados a su contenido, por lo que es fundamental considerar la compatibilidad entre las distintas dimensiones que abarcan las polticas, el horizonte temporal de las mismas y las herramientas analticas que las sustentan. En segundo lugar, debe ser considerada la gobernabilidad de la estrategia3 ntimamente asociada al proceso de diseo e implementacin de las acciones polticas. El xito de las polticas aplicadas depende de la fortaleza de las instituciones, de la participacin efectiva de las distintas agencias gubernamentales involucradas en el desarrollo de la estrategia y de las relaciones con los actores pblicos locales. Por ltimo, debe prestarse especial atencin a los procesos de control de la gestin durante la implementacin de las polticas, utilizando instrumentos tales como indicadores de monitoreo o sistemas de alerta temprana.

1 Vase, OECD (2006): Good practices in the National Sustainable Development Strategies of OECD Countries. 2 Los pases de la OCDE acordaron en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Medio Ambiente de 1992 preparar una Estrategia Nacional de Desarrollo (END) como forma de trasladar los acuerdos a las polticas pblicas. Sin embargo, en el ao 2004 slo el 12% de 191 pases haban implementado END y un 24% adicional haban elaborado documentos analticos preparatorios. 3 El sentido que se asigna al trmino gobernabilidad es una traduccin del concepto de governance en ingls. 11

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1.1 Bases para el Crecimiento Econmico con Inclusin Social y el Desarrollo HumanoEl objetivo principal del gobierno de la Repblica del Paraguay, que asumi sus funciones en el ao 2008, es mejorar las condiciones de vida de todos los habitantes del pas, sin exclusiones, es decir, alcanzar lo que denominamos el Desarrollo Humano4. El Desarrollo Humano es el proceso de ampliacin de las posibilidades de elegir de los individuos que tiene como objetivo expandir la gama de oportunidades abiertas a las personas para vivir una vida saludable, creativa y con los medios adecuados para desenvolverse en su entorno social5 y se relaciona, por tanto, con el mejoramiento de la condicin humana, de manera tal que la gente pueda vivir ms, en forma saludable y plena. En el caso de nuestro pas, en el proceso de fomentar el desarrollo humano sostenible adquiere particular relevancia el papel de las desigualdades6. Tal y como lo seala PNUD Paraguay (2008), la desigualdad importa por razones ticas y por su relacin con el crecimiento econmico, la reduccin de la pobreza, el ejercicio pleno de la ciudadana y la gobernabilidad democrtica.

El Crecimiento Econmico con Inclusin Social La Estrategia Nacional de Desarrollo que se presenta en este documento plantea un modelo de Crecimiento Econmico con Inclusin Social7, definido como aquel que logra que los beneficios del incremento de la produccin se traduzcan en mayor bienestar para toda la poblacin, sin exclusiones. El bienestar contempla la capacidad de consumo de bienes, pero tambin dimensiones relativas al desarrollo individual y social, respeto a los derechos humanos y derecho a una vida digna (salud, educacin, vivienda, libertad de pensamiento y expresin, etc.). El mayor bienestar es producto de un proceso de crecimiento econmico que brinda a toda la poblacin oportunidades para recibir los beneficios del desarrollo a nivel productivo, social y poltico. En suma, el proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social se caracteriza por el logro de una trayectoria de crecimiento basada en una estructura productiva que ofrezca una plataforma para el aprovechamiento ms eficiente y sustentable de los recursos productivos, y por un esquema de distribucin del ingreso que asegure que los frutos del crecimiento se repartan de forma cada vez ms justa. Esta es la plataforma sobre la que debe apoyarse una Estrategia Nacional de Desarrollo que pretenda promover la eficiencia y generar una base de sustentacin slida y socialmente responsable. El proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social es el resultado de una adecuada combinacin de capacidades, incentivos y diseo institucional.4 El concepto de Desarrollo Humano ha sido abordado por diversos trabajos, entre los cuales se destacan Ranis G. Stewart F. & E. Samman (2006): Human Development: beyond the HDI QEH Working Paper Series, 135. y Boozer M. Ranis G. Stewart F & T. Suri (2003): Paths to succes: the relationship between human development and economic growth, Economic Growth Center, Yale University, Center Discussion Paper, 874. Ambos trabajos sirven de base a los indicadores que se presentan en la siguiente seccin. 5 Esta es la definicin ms generalmente utilizada por el PNUD en los trabajos sobre el tema. 6 Vase, PNUD Paraguay (2008): Informe Nacional sobre Desarrollo Humano: Equidad para el desarrollo, Paraguay 2008. 7 Uno de los pases que han diseado e implementado una END con el enfoque conceptual de un Modelo de Crecimiento Econmico Inclusivo es Nueva Zelandia. Ver The Treasury (2001): Towards an Inclusive Economy, Treasury Working Paper 01/15, New Zealand, 2001.

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Las capacidades sociales son las aptitudes de los actores sociales para implementar sus planes de vida. Se desarrollan a travs de la aplicacin de un conjunto coherente de polticas econmicas y sociales y con el establecimiento de normas e instituciones que alineen las acciones de poltica con los objetivos planteados por la Estrategia Nacional de Desarrollo. Las capacidades productivas son las aptitudes de los actores sociales para obtener prosperidad a travs del trabajo. Se desarrollan a travs de polticas transversales, sectoriales, infraestructurales, regionales, etc., que apuntan al incremento del capital, a la participacin del trabajo en la economa, a la mejora de la productividad y a la incorporacin de tecnologa adecuada. El sistema de incentivos es el conjunto de estmulos sociales y econmicos que alientan o desalientan al comportamiento de los actores sociales. Est relacionado con las reglas de juego de la sociedad, con las sanciones y con las valoraciones establecidas. As, las polticas macroeconmicas son un componente clave del diseo de reglas claras y predecibles. El diseo institucional es la forma en que se organizan los recursos fsicos y humanos del Estado para ejercer su capacidad de hacer cumplir las reglas de juego definidas. Por lo que se constituye en una herramienta adecuada para asegurar los derechos ciudadanos y reducir las desigualdades, generando las condiciones necesarias para el crecimiento econmico con inclusin social. El Crecimiento Econmico con Inclusin Social se logra a travs de la articulacin apropiada de polticas pblicas y de la implementacin de un sistema de incentivos adecuado que fomente tanto el crecimiento econmico como el desarrollo humano.

Figura 1. Crecimiento Econmico con Inclusin Social y Desarrollo Humano

CAPACIDADES CRECIMIENTO ECONMICO INSTITUCIONES DESARROLLO HUMANO (proceso de ampliar las oportunidades y la libertad) SISTEMA DE INCENTIVOS

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1.2. Polticas Pblicas, Crecimiento Econmico y Desarrollo HumanoEl crecimiento econmico depende en ltima instancia de la acumulacin de capital en todas sus formas, lo que a su vez depende de las condiciones que permiten o impiden dicha acumulacin. En este sentido, deben destacarse las condiciones del retorno esperado de la actividad econmica y las condiciones de acceso al financiamiento de dichas actividades8. Se puede analizar el retorno de la actividad econmica desde dos perspectivas, la de los retornos sociales y la de la apropiacin privada de dichos retornos. Los retornos sociales dependen fundamentalmente de los niveles de capital humano y del desarrollo de la infraestructura. Mientras que la apropiacin privada de los retornos depende de factores micro y macroeconmicos. Los factores microeconmicos guardan relacin con el funcionamiento de los mercados (eficacia o fallas), como ser: la existencia de problemas de informacin y de coordinacin, el funcionamiento del marco normativo de proteccin de los derechos de propiedad, el cumplimiento de las normas y la existencia de prcticas corruptas. Por otra parte, los factores macroeconmicos dependen de la estabilidad monetaria, financiera y fiscal, en otras palabras, guardan relacin directa con las fallas en el funcionamiento del Estado. Por su parte, el desarrollo humano visto como el aumento de las oportunidades y libertad de la poblacin, depende tanto de las prioridades del gasto tanto a nivel pblico (en salud, educacin, promocin del empleo y combate a la pobreza) como a nivel privado. De hecho, la diferencia entre las prioridades de estos dos tipos de gastos se encuentra en los determinantes de unos y otros. Mientras que en el gasto pblico las prioridades responden a los lineamientos de las polticas pblicas, en materia de gasto privado, las prioridades dependen de la estructura de la distribucin del ingreso y de los niveles de pobreza. En efecto, se puede constatar que los hogares ms pobres dedican un porcentaje menor de sus ingresos a la educacin y la salud, en comparacin al porcentaje que dedican para alimentacin. Es por eso que en pases de bajo desarrollo econmico y social, la cooperacin para el desarrollo y las organizaciones no gubernamentales tambin juegan un rol importante. En Paraguay, los bajos niveles de desarrollo humano se reflejan en las grandes desigualdades y su impacto negativo sobre las posibilidades de crecimiento econmico9. La Figura 210 integra los conceptos anteriores con los desarrollados en la primera seccin.

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Hausmann, R. D. Rodrik & A. Velasco (2005): Growth Diagnostics, Center for International Development, Harvard University. Vase en PNUD Paraguay (2008) cmo se descomponen las desigualdades en cuatro grandes factores explicativos: la geografa (urbano-rural), el gnero (jefatura de hogar masculina-femenina), la etnia y lengua (hispano-parlantes guaran-parlantes) y el ingreso de los hogares. La Figura 2 es una adaptacin de los esquemas conceptuales referidos en las notas bibliogrficas anteriores.

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Figura 2. Crecimiento Econmico y Desarrollo Humano en el marco de la Inclusin Social

CAPACIDADES

SISTEMA DE INCENTIVOS

INSTITUCIONES

Apropiabilidad CRECIMIENTO ECONMICO Retorno esperado de la actividad econmica Retorno social

Fallas del Mercado Fallas del Estado Infraestructura Capital Humano

Pblico DESARROLLO HUMANO (Proceso de ampliar las oportunidades y libertad) Privado ONGs

Niveles de pobreza Distribucin del ingreso

Prioridades en la estructura del Gasto

CAPACIDADES

SISTEMA DE INCENTIVOS

INSTITUCIONES

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2El punto de partida2.1. La situacin econmica y social de ParaguayLos resultados macroeconmicos de los ltimos aos han estado caracterizados por el crecimiento econmico, pero con escasa generacin de empleo de calidad. Entre 2003 y 2008 el crecimiento promedio del PIB se situ en 4,8% anual. En el mismo periodo se redujo, por un lado, la tasa de desempleo abierto, que en 2008 se ubic en 5,7%, pero por el otro lado, tuvo lugar un crecimiento del subempleo, que pas del 24,2% en 2004 al 26,5% en el ao 200811. Si a esto se agrega la baja cobertura que tiene el sistema de jubilacin, que alcanza apenas al 36% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), se evidencian una elevada informalidad laboral y una economa dual en la cual una parte de la actividad se realiza en un contexto dinmico y formal, mientras un segmento significativo de la produccin tiene lugar en un marco informal, trabajando con tecnologas tradicionales de bajos niveles de productividad. Desde el lado de la oferta, el crecimiento econmico se explica por un dinamismo sin precedentes del sector agrcola, que mostr una tasa de crecimiento del 25% en trminos reales, lo que represent las dos terceras partes del crecimiento del PIB del mencionado periodo. Este crecimiento estuvo asociado tanto a un contexto externo favorable como al comportamiento expansivo de las inversiones y el consumo de los hogares. Sin embargo, la economa paraguaya ha venido creciendo con una estructura productiva de extrema heterogeneidad, caracterizada por una marcada desigualdad en el acceso a los mercados, por la creciente degradacin del medio ambiente12 y por una gran concentracin de los recursos en un reducido nmero de empresas y familias. Estos rasgos de la estructura productiva explican el alto nmero de familias que en 2007 vivan en la pobreza (35,6%) y en la extrema pobreza (19,4%). En dicho ao, el 40% ms pobre de la poblacin

11 El subempleo o desempleo oculto est compuesto por empleos de baja calidad, por la jornada laboral excesivamente extensa, por los reducidos niveles salariales, incumplimiento del salario mnimo y por la baja o nula cobertura de la seguridad social. 12 Ejemplo sobre las amenazas que operan sobre el medio ambiente. De ocho millones de hectreas ocupadas por bosque nativo en 1945, en el ao 2009 slo restaban un milln de hectreas en la Regin Oriental y 600 mil en la Regin Occidental.

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reciba apenas el 11% del total de ingresos del pas, mientras que el 10% ms rico concentraba algo ms del 40% de la riqueza generada por la economa. La concentracin de los recursos productivos puede apreciarse tambin en la distribucin de la tierra, segn el tamao de las fincas agrcolas. El Censo Agrcola de 2008 revel que el 84% de las mismas tenan extensiones inferiores a las 20 hectreas. Si a stas se agregan las que tienen superficies entre 20 y 50 hectreas, ellas superan al 90% del total de fincas existentes. La fuerza laboral paraguaya apenas supera los 2,8 millones de ocupados, segn los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) correspondiente al ao 2008. Las tres cuartas partes de los ocupados trabajan en micro y pequeas empresas que tienen menos de 20 personas ocupadas. A esto hay que agregar que un porcentaje elevado de la fuerza de trabajo tiene bajos niveles de capacitacin. El predominio de fincas agrcolas de reducida extensin y la elevada participacin de micro y pequeas empresas en la generacin de empleo evidencian que la estructura productiva de Paraguay se encuentra representada mayoritariamente por unidades productivas con bajos niveles de capitalizacin y por lo tanto con acceso restringido a tecnologas avanzadas y a los mercados ms competitivos. En este escenario, las mujeres y los jvenes se encuentran particularmente afectados por los problemas de empleo. Por eso, uno de los principales retos del mercado laboral consiste en mejorar las condiciones de empleo y crear el contexto propicio para generar nuevos puestos de trabajo sobre la base de un crecimiento econmico sostenido con generacin de empleo de calidad. Si bien es cierto la pobreza ha disminuido en los ltimos aos, sin embargo an afecta a una parte considerable de la poblacin. De hecho, a pesar de que la economa nacional registr crecimiento econmico recientemente, la pobreza extrema se increment, especialmente en la zona urbana, lo que agrega complejidad al fenmeno de la pobreza extrema que tradicionalmente se ubicaba en el sector rural. La estructura productiva dual se manifiesta en la coexistencia de un sector dinmico y minoritario que funciona como enclave y otro sector mayoritario que tiene un escaso dinamismo. De esta forma existe una base agropecuaria que exporta commodities hacia el mundo desarrollado y un segmento de la economa que desarrolla actividades de triangulacin comercial con una clara insercin regional13. Esta modalidad de insercin externa se relaciona en forma directa con una estructura productiva que no genera incrementos sostenidos de valor agregado y que no utiliza mayoritariamente empleo calificado, por lo que los beneficios del crecimiento en este sector no repercuten en el resto de la economa y difcilmente contribuyen a reducir la pobreza y la desigualdad. En el sector agropecuario tambin coexisten un sector exportador dinmico (donde confluyen el sector sojero y la produccin de carne) y la Agricultura Familiar Campesina (AFC) dedicada principalmente al algodn y varios cultivos de subsistencia. Esta estructura productiva se enmarca en una realidad: en las zonas rurales la pobreza afecta a ms del 43% de su poblacin y la pobreza extrema alcanz el 30%. La AFC sufre una retraccin por el difcil acceso a la tierra, por estar expuesta a los impactos del mal manejo de los recursos naturales y debido a la sobreexplotacin fundiaria y al monocultivo. As el 68%

13 Ni las exportaciones de soja y carne, que han ido en aumento geomtrico en los ltimos aos, ni el comercio de intermediacin comercial (comprar grande y barato de la extrazona y vender barato al Brasil) han sido generadores de empleo. Por lo tanto, no han tenido un efecto importante sobre la distribucin del ingreso.

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de los ocupantes de pequeas fincas para el cultivo no tienen ttulos de propiedad. El 65% de las unidades de produccin campesina poseen el 5% de la tierra, mientras que el 1% de los grandes propietarios detentan los dos tercios de la superficie agrcola total. La crisis afecta en forma particular a la poblacin rural de origen indgena. Casi tres cuartas partes de la poblacin indgena ocupada que tiene diez o ms aos de edad trabaja en el sector primario, en actividades relacionadas con la agricultura, la ganadera, la explotacin forestal, la caza y la pesca. El 38,9% de la poblacin indgena mayor de 15 aos es analfabeta y no ha concluido el segundo grado de la educacin primaria. Esta estructura dual favorece el seguimiento de situaciones de conflicto. Por una parte, se encuentran los campesinos con reivindicaciones histricas, relacionadas con las posibilidades de acceso a la tierra y otros recursos productivos (crditos, asistencia tcnica, etc.) y, por otra parte, existe un movimiento social urbano de los sin techo con reivindicaciones de lgica prebendaria gestadas al amparo de la forma en que el Estado ha actuado en relacin a la carencia inmobiliaria urbana durante el pasado reciente. La movilizacin social de estos grupos ha generado la reaccin de actores del sector ms dinmico de la economa, cuyos protagonistas ven en muchas de estas reivindicaciones sociales un cuestionamiento al derecho de la propiedad. Adems, la economa paraguaya presenta debilidades importantes en materia de competitividad, relacionadas con el dficit de infraestructura (vial, de comunicaciones, de transmisin elctrica, etc.), el bajo nivel de desarrollo tecnolgico, incluso en los sectores exportadores dinmicos, y la baja tasa de escolaridad de la mano de obra. De los aproximadamente 60 mil kilmetros de carreteras disponibles, slo el 10% es transitable en cualquier estado del clima. La inversin en pavimentacin ha sido tradicionalmente insuficiente. De los 12 aeropuertos pavimentados slo dos de ellos tienen capacidad para aviones con cuatro motores. En el 2007, la poblacin mayor de 25 aos tena en promedio 7,5 aos de escolaridad. El 90% de la poblacin de entre 19 y 25 aos, que perteneca al quintil ms pobre, no asista entonces a un centro de enseanza. La tasa de analfabetismo absoluto afectaba al 5,4% de la poblacin y el analfabetismo funcional era mucho mayor. Las debilidades institucionales en el Estado afectan negativamente a la competitividad de la economa. La parcial vigencia del Estado de Derecho, la ineficiencia y la falta de transparencia del sector pblico, el exceso de atribuciones del Congreso y su alta discrecionalidad en el ejercicio del poder, constituyen elementos negativos que afectan de manera crucial al bajo dinamismo del sector privado y representan obstculos para el desarrollo de la inversin productiva.

2.2. Los efectos de la crisis internacionalLa economa mundial ha estado atravesando desde mediados del ao pasado una crisis de proporciones histricas. La orientacin expansiva de la poltica monetaria de Estados Unidos, durante los ltimos aos, provoc un sobreendeudamiento de empresas y familias de este pas. La burbuja sobre valoracin no sos19

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tenible de los precios de los bienes hipotecarios se redujo bruscamente. La desvalorizacin se transmiti primero con la prdida de valor de los activos financieros del mercado americano y luego se expandi hacia la economa global, a travs de mltiples canales de transmisin. Paraguay es pasible de ser afectado directamente por dos de estos canales: el que se transmite a travs del comercio internacional y el que se origina en la reduccin de los montos de remesas provenientes del exterior. En el caso de la economa paraguaya, no jugaron un papel relevante la disminucin de los flujos financieros tradicionales ni la retraccin de la inversin extranjera directa. Los pases emergentes han sido impactados de manera desigual por la crisis. En Amrica Latina, las economas ms importantes, como Mxico y Brasil, han sido afectadas de manera directa. En Asia, China e India han ajustado a la baja sus perspectivas de crecimiento para el 2009 y el 2010, pero conservando an perspectivas de crecimiento auspiciosas14. El Fondo Monetario Internacional prev que en 2009 China crecer a una tasa algo superior al 7%, en tanto que India lo hara al 6%. En la dcada de los 90, los pases desarrollados contribuyeron al 59% del crecimiento mundial. En los primeros aos del presente siglo, esa contribucin cay al 36%. Las estimaciones de los organismos internacionales (FMI y UNCTAD) para el ao 2009 fijan dicha contribucin en slo un 10%. Esto implica que, en el corto plazo, la dinmica del crecimiento mundial depender crucialmente de lo que ocurra en los pases en desarrollo. La nueva realidad del comercio internacional har descender los precios internacionales de las materias primas. Sin embargo, los efectos directos negativos sobre los volmenes exportados por la economa paraguaya sern relativos, porque, en primer lugar, el punto de partida corresponde a una situacin de precios excepcionalmente favorable. Si bien, los niveles de los precios actuales de exportacin se encuentran por debajo de los registrados en 2008, todava superan los valores de los tres aos anteriores. Y en segundo lugar, porque, con posterioridad al inicio de la crisis se ha producido un alza en el cambio del dlar que beneficia el valor de las exportaciones. Todo esto contribuye a moderar el impacto negativo de las circunstancias adversas sobre la rentabilidad del sector exportador. Sin embargo, la economa paraguaya puede sufrir los efectos de la crisis de manera indirecta a travs de la repercusin negativa de sta sobre los socios comerciales de la regin y de los efectos de contraccin del consumo que pueda provocar la reduccin de las remesas provenientes del exterior. Segn estimaciones realizadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las remesas que recibe Paraguay habran alcanzado en los aos recientes 5 puntos porcentuales del PIB. Una contraccin drstica de estos flujos podra provocar efectos sobre el mercado interno y tener repercusiones negativas sobre indicadores sociales, sobre todo por el posible aumento de la pobreza, dada la importancia que tienen las remesas en la estructura de ingresos de los hogares ms pobres de la poblacin.

14 Al mismo tiempo, en China se han tomado una serie de medidas que apuntan al desarrollo del mercado interno como forma de contrarrestar la cada de las exportaciones.

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2.3 El impacto de una sequa prolongadaAdems de tener que enfrentar la reversin de la tendencia favorable que caracteriz el escenario internacional en los aos anteriores, la economa paraguaya ha debido enfrentar durante los ltimos meses los efectos de una sequa prolongada y severa. Entre los meses de diciembre y febrero la falta de lluvia tuvo importantes efectos negativos sobre algunos rubros agrcolas. La contraccin de la produccin en los cultivos de soja y maz alcanz casi al 40% en volmenes fsicos, pasando de 6,8 millones de toneladas en 2008 a 4,1 millones en 2009. Ms recientemente, entre los meses de marzo y mayo, la sequa tambin ha extendido sus efectos negativos sobre la produccin ganadera y ha vuelto a afectar a la produccin de soja. A pesar de los problemas que ha provocado la sequa sobre la produccin agropecuaria, la actual oferta de financiamiento, tanto del sector pblico como del sector privado, hace prever perspectivas alentadoras para el nuevo ao agrcola.

2.4. El Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010Como respuesta a los efectos combinados de la crisis internacional y de la sequa, el gobierno ha puesto en marcha un conjunto de acciones de poltica econmica y de asistencia a los sectores productivos, el Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010, que tuvo como objetivos prioritarios: (i) defender el empleo, mediante la ejecucin de obras pblicas y la concesin de crditos al sector privado; (ii) proteger a los sectores ms pobres y dbiles de la sociedad, implementando un amplio sistema de transferencias condicionadas y emprendiendo acciones orientadas al fortalecimiento de los recursos para la educacin y la salud; (iii) apoyar financieramente a la agricultura familiar y a las micro y pequeas empresas, a travs de la extensin de lneas de crdito canalizadas a travs del Banco Nacional de Fomento (BNF), el Crdito Agrcola de Habilitacin (CAH) y la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), y (iv) asegurar la liquidez para el normal funcionamiento del sistema financiero. Esta respuesta de poltica econmica fue diseada de modo a no afectar a los equilibrios macroeconmicos fundamentales ni recortar los presupuestos de provisin de bienes y servicios fundamentales para el bienestar de la poblacin. El Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010 contribuy a la solidez macroeconmica y financiera de la economa paraguaya y, a la vez, asegur el mantenimiento de los objetivos de mediano plazo trazados por el gobierno: crecimiento econmico sustentable, reduccin de la pobreza y la desigualdad, modernizacin de la Administracin Pblica y desarrollo institucional del Estado para reducir la deformaciones del clientelismo y de las prcticas prebendarias15. El Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010 consisti en una orientacin expansiva de las polticas monetarias y fiscales. La expansin de gasto pblico abarc tanto a la inversin en infraestructura como a la atencin de los sectores ms vulnerables de la poblacin. La inversin en la red vial, en viviendas15 Clientelismo es la prctica particularista de intercambio de favores entre gobernantes y ciudadana, sin la universalidad requerida entre los reclamos y la materializacin de derechos, principalmente sociales. Prcticas prebendarias tienen lugar cuando el funcionario de Estado incumple con su obligacin de servidor pblico para usar su autoridad en beneficio personal. 21

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sociales y en otras obras pblicas de alto impacto econmico y social se increment en casi 400 millones de dlares, con impactos significativos en materia de generacin de empleo: 60 mil empleos directos y 290 mil empleos indirectos. Los montos de las transferencias condicionadas beneficiarn a 120 mil familias en situacin de pobreza extrema, unas 600 mil personas apoximadamente. En el primer semestre el programa alcanz a 41 mil familias. Las acciones de poltica financiera y crediticia han jugado un papel fundamental en la implementacin del Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010. El CAH dispone de lneas de crdito de 30 millones de dlares y por otra parte se encuentra gestionando ante el Banco de Desarrollo Econmico y Social (BANDES) una lnea adicional de 10 millones de dlares. El BNF cuenta con ms de 190 millones de dlares, gracias a una ampliacin presupuestaria reciente. La operativa crediticia conjunta de estas dos instituciones asiste financieramente a aproximadamente 440 mil personas. En el marco del Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010 se adopt, adems, un conjunto de medidas orientadas a agilizar los procedimientos administrativos en las contrataciones pblicas y se implement el programa Compre Paraguay. Adems, con el propsito de financiar proyectos intensivos en mano de obra, se pusieron en marcha en seis de los Departamentos ms pobres del pas, inversiones municipales por un monto de 6 millones de dlares. Con la ejecucin del Plan de Reactivacin Econmica 2009-2010 se han obtenido resultados positivos. En el primer semestre de 2009 se ha mejorado la ejecucin presupuestaria en un 14% con relacin al periodo del ao anterior. Los ingresos tributarios han crecido 5% respecto al ao pasado. Se han concretado negociaciones exitosas con las Instituciones Financieras Internacionales. Con el Banco Mundial se concret una operacin de 100 millones de dlares y, por igual monto, se negoci un crdito de libre disponibilidad con el Banco Interamericano de Desarrollo16. Estn pendientes de aprobacin en el Congreso Nacional donaciones por un monto total que alcanza los 116 millones de dlares.

2.5 Ms all de la coyunturaEn la medida en que los precios de exportacin de la economa paraguaya dependan ms de lo que suceda en los pases asiticos que de los pases industrializados occidentales, es de esperar que la actual crisis internacional afectar de manera moderada a la economa paraguaya y que una vez que sta se haya superado, las tendencias estructurales de la economa mundial vuelvan a impactar favorablemente sobre la economa paraguaya. Estudios recientes indican que la tendencia al incremento del consumo per cpita de los pases en desarrollo, con un ingreso de nuevos consumidores en China e India, fundamentalmente, provocara aumentos significativos en la demanda de alimentos y de materias primas agropecuarias. Por lo cual, luego de superada la crisis, es posible que haya alza en los precios de exportacin, fundamentalmente de los alimentos y los productos forestales.

16 En estos momentos se encuentran avanzadas las negociaciones para lograr nuevas fuentes de financiamiento ante la Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA) y el CAF. 22


Estas tendencias implicarn un conjunto de desafos que la poltica econmica en Paraguay deber enfrentar en los aos venideros: El ingreso de nuevos actores a la produccin primaria, con nuevas formas de organizacin empresarial que generaran nuevas demandas de capacitacin. La expansin de la frontera agrcola exportadora de commodities no significa necesariamente la expansin de la frontera agrcola. Podran tener lugar una sustitucin, desplazamiento y disminucin del rea empleada por otras formas de produccin, como la agricultura familiar, especialmente en la Regin Oriental del pas17. Para que la tendencia al incremento del precio de la tierra generada por las mayores inversiones no acelere el proceso de concentracin de la tierra, en perjuicio de la agricultura familiar campesina y de los pequeos productores, habr que satisfacer la demanda de asistencia tcnica y de nuevas tecnologas que hagan rentable a estos sectores; proveerles asistencia financiera, fomentar la organizacin de estos productores, desarrollar normativas y elevar su capacidad de acceder a los mercados.

2.6. Restricciones para un Crecimiento Econmico con Inclusin Social18El proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social en Paraguay enfrenta una serie de restricciones que ser necesario levantar en la implementacin de las iniciativas, pues ellas representan obstculos para alcanzar los objetivos planteados. Una de las principales restricciones que se heredan del pasado es la modalidad de insercin internacional comercial, productiva y financiera del Paraguay. Ella es clave si se pretende reducir la dependencia y la vulnerabilidad externa de la economa. El proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social requiere que se produzcan cambios en el esquema de relaciones econmicas internacionales, el logro de una mayor diversificacin de las exportaciones de bienes y servicios, un objetivo fundamental para mitigar los impactos de los acontecimientos externos sobre la estructura exportadora. Desafos fundamentales para mejorar la modalidad de insercin internacional de la economa paraguaya son la ampliacin del nmero de rubros exportables, la incorporacin de mayor valor agregado a los productos tradicionales de exportacin y la ampliacin del nmero de mercados a los que accede la oferta exportable. Paraguay necesita, adems, fortalecer sus vnculos financieros con el exterior, aprovechar de manera ms eficiente la oferta de crditos y la asistencia tcnica de las Instituciones Financieras Internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento, Fonplata, etc.) y plantearse como objetivo estratgico el acceso futuro a los mercados de crdito internacionales.

17 La expansin de la frontera agrcola en la Regin Occidental slo es posible para las grandes empresas y no para la pequea produccin, dadas las caractersticas propias de esa zona del pas. De hecho, slo el 2% de la poblacin reside en dicha regin. En la Regin Oriental, la expansin del cultivo de granos y carne se ha hecho a expensas de la pequea produccin. 18 Esta seccin recoge elementos del Programa Econmico y Social y de Hausmann, R. y B. Klinger (2007) Growth Diagnostics: Paraguay, Center for International Development Harvard University.

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La debilidad institucional del pas impone limitaciones para el despliegue de la inversin y para la concrecin de iniciativas privadas capaces de aprovechar las oportunidades que ofrece el Paraguay en numerosas actividades productivas. La ineficacia con que actan la mayora de las instituciones del sector pblico, la existencia de prcticas clientelsticas en las relaciones entre agentes privados y la administracin pblica, la extensin de las prcticas corruptas y las deficiencias que se observan continuamente en el funcionamiento de la justicia, plantean limitaciones a la plena vigencia del Estado de Derecho. En la medida en que crean obstculos para la inversin productiva y para la asuncin de riesgos por parte del sector privado, esta realidad se convierte en un lmite para el despliegue del proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social. La ausencia de esquemas de planificacin estratgica en el sector pblico hace que la discrecionalidad influya en las decisiones polticas, fragilizando las reglas de juego imperantes. La dbil capacidad de regulacin del Estado sobre mercados relevantes de la economa hace que se presenten regularmente casos de comportamientos abusivos, reidos con el inters general, por parte de empresas pblicas y privadas. Las deficiencias en materia de regulacin impiden en ciertos casos el desarrollo competitivo de los mercados y dejan al descubierto las fallas que existen en el control y monitoreo de las polticas pblicas. La frgil gobernabilidad es una de las restricciones ms importantes para impulsar un programa de transformaciones econmicas y sociales de envergadura en el pas. A esta realidad hay que agregar presiones que surgen desde sectores de la sociedad que generan incertidumbre; ya que ponen de relieve la escasa conciencia existente para llegar al acuerdo entre los estamentos polticos y sociales para restringir los reclamos corporativos no compatibles con las prioridades econmicas y sociales del pas. La deficiencia de la infraestructura disponible plantea obstculos severos para el desarrollo productivo. Las carencias alcanzan tanto a la infraestructura de transporte en sus diferentes formas (vial, ferroviaria, fluvial, area, agua y saneamiento), as como a las comunicaciones y a los recursos energticos. Nuestro pas que cuenta con abundantes fuentes de energa, fundamentalmente hidroelctrica, tiene grandes limitaciones en materia de distribucin. La falta de lneas de transmisin adecuadas hace que el difcil acceso a la energa sea una restriccin efectiva para la ejecucin de los proyectos de inversin que produciran una oferta exportable competitiva en los mercados internacionales y un importante nmero de puestos de trabajo de calidad. Para concretar las mejoras imprescindibles en la disponibilidad de infraestructura, se requerirn inversiones importantes durante un largo periodo de tiempo. El desafo es de tal magnitud que ser imposible que pueda ser realizado exclusivamente por parte del sector pblico. En este marco, cobra importancia el impulso de un amplio abanico de formas de cooperacin entre los sectores pblico y privado. En muchos pases, las asociaciones pblico-privadas y las concesiones han sido idneos instrumentos para fortalecer la capacidad de generacin de infraestructura. En la regin, se destacan las experiencias llevadas adelante recientemente por Chile y Brasil, pases que han desarrollado diferentes formas de cooperacin y complementacin entre el sector pblico e inversores privados para poner en marcha una amplia gama de proyectos de inversin en infraestructura, lo que ha generado cambios relevantes para la localizacin de inversiones por parte de actores privados. El desarrollo de experiencias de este tipo en Paraguay requiere mejorar aspectos fundamentales de los marcos jurdicos existentes. En particular, requerir innovaciones en los sistemas de contratacin del sector pblico con el sector privado y el desarrollo de instrumentos que mitiguen los riesgos fiscales inherentes a este tipo de iniciativas. En este caso24


vuelven a adquirir peso los desafos institucionales vinculados al fortalecimiento de los marcos regulatorios para el desarrollo de estas prcticas. Las actuales estructuras de la propiedad y de la distribucin del ingreso implican obstculos importantes para promover el Crecimiento Econmico con Inclusin Social. Se deben poner en prctica acciones orientadas a la difusin del poder y a la creacin de oportunidades para todos los sectores de la sociedad. La desigualdad econmica y social del Paraguay se apoya en una elevada concentracin de los recursos y del poder econmico en un reducido nmero de actores. El grado de desigualdad es de tal magnitud que se convierte en la mayor restriccin al crecimiento econmico en Paraguay19. El nivel y la estructura del gasto pblico imponen, asimismo, restricciones para la implementacin de un proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social. La extremadamente baja participacin del gasto pblico en la estructura del PIB impide la provisin suficiente de bienes y servicios pblicos fundamentales, y limita la expansin de la inversin pblica. Es por eso que una estrategia que no se plantee, desde las propias instancias de diseo, la elevacin gradual pero significativa del gasto pblico en reas sociales ser incapaz de asegurar un crecimiento sostenido y de hacer aportes relevantes para la mejora en la calidad de vida de las grandes mayoras nacionales. El despliegue de una estrategia de este tipo requerir el fortalecimiento de polticas sociales capaces de alcanzar a amplios segmentos de la poblacin. Para la puesta en marcha de estas iniciativas deber disponerse de recursos adicionales para el fortalecimiento de la educacin, para la mejor atencin de salud de la poblacin y para promover el acceso a la vivienda. Esto slo ser posible si se alcanzan elevados niveles de crecimiento econmico y si se ponen en prctica mecanismos adecuados para aumentar los recursos del Estado a fin de financiar el gasto pblico social. Las polticas orientadas a instalar en Paraguay un proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social deben asegurar la estabilidad macroeconmica y financiera as como la cohesin social. Esto se convierte en un pilar bsico de la estrategia, ya que los actores con capacidad de invertir y tomar riesgos deben disponer de un horizonte predecible y amplio que favorezca la toma de decisiones de largo plazo. Las expectativas sobre la trayectoria futura de las principales variables, que determinan la rentabilidad esperada de los proyectos, as como la existencia de un marco social estable, caracterizado por bajos niveles de conflictividad, son los soportes esenciales de la plataforma sobre la cual se desplegar la estrategia de crecimiento. Existen actividades que han mostrado comportamientos dinmicos muy importantes y por periodos prolongados, como el crecimiento registrado en el cultivo de la soja. Esto se explica por la aptitud de los recursos naturales para esta produccin, por los niveles de precios internacionales que aseguraron altos niveles de rentabilidad en este tipo de negocio y porque su expansin no requiri un desarrollo de la infraestructura sofisticada ni utiliz recursos humanos altamente capacitados y porque esta experiencia de la soja pudo beneficiarse con las inversiones realizadas en la hidrova, que viabilizaron la comercializacin internacional de la produccin con costos de transporte razonables. Pero, en general, las restricciones y obstculos ubican a Paraguay en una situacin poco favorable en materia de competitividad para instaurar un proceso de Crecimiento Econmico con Inclusin Social.

19 Vase, PNUD Paraguay (2008), op. cit. 25

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Esto es percibido tanto por actores internos como desde el exterior. La percepcin desde el mbito internacional queda de manifiesto cuando se considera que, a principios del actual periodo de gobierno, Paraguay se encontraba en el lugar 121 entre los 131 pases incluidos en el ndice de Competitividad elaborado anualmente por el Foro Econmico Mundial20. Durante la ltima dcada, el Paraguay ha estado ubicado sistemticamente entre el 10% de los pases peor posicionados en esta materia a nivel mundial, superado en todas las mediciones por la mayora de los pases de la regin. En 2004-2005, Paraguay se encontraba en la posicin 100 entre 104 pases incluidos en la medicin. En 2001-2002, se ubicaba en el lugar 72 entre 75 pases. El ndice de Competitividad toma en cuenta informacin sobre aspectos de las economas que influyen sobre la capacidad de competir en el mbito internacional21. Las mayores debilidades de Paraguay, en trminos de competitividad, se encuentran en la institucionalidad pblica, la infraestructura fsica, el avance tecnolgico y la innovacin. La posicin de Paraguay en lo que refiere al clima de negocios refleja, tambin, el tipo de obstculos que enfrenta el pas para impulsar inversiones. La organizacin Transparencia Internacional elabor un indicador, denominado ndice de Percepcin de Corrupcin, que aporta informacin sobre varios aspectos que influyen sobre el clima de negocios22. En el ao 2007, el Paraguay ocupaba el lugar 138 entre los 179 pases sobre los cuales Transparencia Internacional elabor el ndice de Percepcin de Corrupcin. En orden decreciente de importancia, en trminos de impedimentos para hacer negocios, el ndice de Percepcin de la Corrupcin incluye datos sobre corrupcin, inestabilidad de las polticas, eficacia de la burocracia estatal, acceso al financiamiento, calificacin de la mano de obra y adecuacin de la oferta infraestructura.

20 Este dato corresponde al periodo 2007-2008 y se encuentra publicado en The Global Competitiveness Report, World Economic Forum (WEO). 21 Los datos relevados incluyen informacin sobre el funcionamiento de instituciones fundamentales de la economa y la sociedad, la disponibilidad de infraestructura, la solidez de la situacin macroeconmica, la calidad de los servicios de salud y la situacin de la educacin primaria. Estas dimensiones reflejan los requisitos bsicos de la competitividad de los pases. El ndice toma en cuenta, asimismo, informacin sobre la educacin superior, la eficiencia de los mercados de bienes, la situacin de los mercados financieros, la disponibilidad de tecnologas, el tamao del mercado, la sofisticacin de los negocios y la innovacin. 22 El ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) analiza las percepciones sobre la corrupcin en el sector pblico en 179 pases y territorios. El IPC es un ndice compuesto basado en 14 encuestas de opinin de expertos, clasificando a los pases en una escala de cero a diez, donde el cero indica altos niveles de corrupcin percibida y el diez, niveles bajos. 26

3Objetivos y pilares de la estrategiaEl objetivo principal es mejorar las condiciones de vida de todos los habitantes del pas, sin exclusiones. Para alcanzar este objetivo principal el gobierno se propone orientar las acciones para lograr los siguientes objetivos estratgicos: Proseguir el crecimiento econmico pero con mayor generacin de empleo y con mejor distribucin de ingresos, diversificando las exportaciones para una ms estable insercin internacional de la economa, manteniendo los equilibrios macroeconmicos fundamentales. Fortalecer las instituciones del Estado para mejorar la eficacia de las polticas pblicas, elevar la calidad de los servicios pblicos y poner en marcha un sistema estable de reglas del juego que ofrezca garantas jurdicas a las personas y a las inversiones. Aumentar y mejorar la inversin en reas sociales, fundamentalmente en educacin y salud, focalizando el gasto pblico en el combate contra la pobreza extrema. Alentar la diversificacin de la estructura productiva, preservando el medio ambiente y logrando mejorar el aprovechamiento de los recursos energticos y humanos disponibles en el pas. Impulsar la participacin de la sociedad civil y del sector privado en la economa para fortalecer las micro y pequeas empresas, en especial las pequeas fincas agrcolas, aumentando su capacidad competitiva. Armonizar y coordinar las acciones del gobierno para apoyar el desarrollo regional descentralizado. El logro de estos objetivos debe apoyarse en los siguientes ocho pilares: Mantener polticas macroeconmicas consistentes que aseguren la estabilidad y ofrezcan un contexto previsible para la toma de decisiones econmicas. Desarrollar un sistema financiero slido y seguro, capaz de ofrecer servicios de calidad a todos los actores econmicos sin exclusiones. Mejorar las empresas pblicas mediante una gestin ms profesional, ms eficiente y transparente. Modernizar la administracin pblica orientada a facilitar el acceso de toda la poblacin a los servicios pblicos.27

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Realizar una reforma agraria integral que impulse la reactivacin de la agricultura familiar. Impulsar el desarrollo de la infraestructura. Fortalecer la competitividad y mejorar el clima de negocios e inversin. Generar empleo, luchar contra la pobreza y contra toda forma de exclusin social.

3.1 Mantener polticas macroeconmicas consistentes que aseguren la estabilidad y ofrezcan un contexto previsible para la toma de decisiones econmicas (I) Mantener los equilibrios monetarios y fiscales constituye un requisito bsico para asegurar la estabilidad de la economa y por ende, es un aspecto esencial para estimular la inversin, generar empleo de calidad y reducir los niveles de pobreza. La coherencia de las polticas macroeconmicas y financieras no asegura, por cierto, el cumplimiento de los objetivos estratgicos ambiciosos como los planteados, pero es una condicin necesaria para alcanzarlos. Abundante evidencia internacional demuestra que sin acciones coherentes en esta materia no pueden concretarse mejoras duraderas en la economa y en la sociedad. En materia macroeconmica los objetivos especficos son: Elevar la tasa de crecimiento promedio a largo plazo al 5% anual. Asegurar el equilibrio financiero de las cuentas pblicas y mantener una trayectoria sostenible de la deuda pblica. Incrementar la presin tributaria, impulsando mejoras en la eficiencia de la administracin, asegurando mayor transparencia en los procedimientos y avanzando hacia la adecuacin impositiva. Mejorar el nivel y la calidad del gasto pblico para fortalecer acciones y programas que contribuyan a reducir la pobreza extrema. Ampliar y mejorar la calidad y la eficiencia de los proyectos de inversin pblica. Explicitar los subsidios encubiertos y reorientarlos en funcin de las prioridades econmicas y sociales establecidas por el gobierno. Controlar la inflacin, manteniendo la tasa de crecimiento de los precios en el rango de un dgito; promover el desarrollo estable del sistema financiero, actuando oportunamente ante situaciones de riesgo o fragilidad. Implementar un sistema de pagos seguro y eficiente.

Acciones y medidas 1. Acordar con el Congreso Nacional sobre temas presupuestarios, con el propsito de armonizar las decisiones parlamentarias con las prioridades econmicas y sociales fijadas por el gobierno, en un marco de la disciplina fiscal y financiera. Los acuerdos deben incluir: (i) regionalizar algunos gastos sociales (educacin, salud y combate a la pobreza); (ii) evitar modificaciones de las propuestas de gastos salariales realizadas por el Poder Ejecutivo, (iii) evitar la aprobacin de gastos sin la corres28


pondiente dotacin de los recursos necesarios para su financiamiento, los que debern ser identificados y asegurados por Mensaje del Poder Ejecutivo; (iv) agilizar la aprobacin de prstamos y donaciones, en particular aquellos para hacer frente a las emergencias y urgencias. 2. Aprobar una ley marco de endeudamiento pblico, en la que se definan los topes mximos anuales de la deuda. Los topes deben estar fijados en funcin de la capacidad de pago del Estado y ofrecer un marco adecuado para la gestin eficiente de la deuda pblica por el Poder Ejecutivo. 3. Acordar con el Congreso Nacional iniciativas que permitan el reordenamiento de agencias gubernamentales, la fusin de instituciones pblicas y el fortalecimiento de la regulacin financiera. 4. Fortalecer financieramente al Banco Central de Paraguay (BCP) a travs de la consolidacin de las deudas que mantiene el sector pblico. Para ello, aprobar una ley para la cobertura del dficit patrimonial del BCP por parte del Ministerio de Hacienda. 5. Elaborar un Proyecto de Ley sobre reforma de la organizacin del Estado en lo que refiere a responsabilidades del rea econmica, mediante el cual se reduzcan las superposiciones organizativas y se promueva una mayor coordinacin y eficiencia en la formulacin, la ejecucin y la evaluacin de las polticas pblicas en las principales categoras del gasto pblico, con especial nfasis en los sectores econmico y social. 6. Elaborar un Programa Macroeconmico y Financiero del Gobierno compatible con el marco macroeconmico de mediano plazo, a ser revisado semestralmente para asegurar y ajustar la coherencia entre las orientaciones, as como las acciones de las polticas fiscal y monetaria en las diferentes situaciones. 7. Mejorar los procedimientos utilizados para la recaudacin de impuestos a efectos de reducir la evasin y contribuir a la equidad del sistema tributario. Establecer ajustes en la estructura impositiva para asegurar los ingresos tributarios que sostiene la poltica de gastos e inversiones del Estado. Establecer mecanismos de retenciones obligatorias del IMAGRO. Estimar los niveles de evasin en los principales impuestos nacionales y establecer un programa de reduccin de la evasin con metas anuales preestablecidas. 8. Modernizar la gestin del gasto pblico, introduciendo los ajustes necesarios en la normativa para crear una Cuenta nica del Tesoro, lo que permitir reducir el nmero actual de cuentas bancarias de la Administracin Central y facilitar el mejor uso de los saldos de los depsitos del Tesoro en el Banco Central del Paraguay. 9. Reformar la Ley de Administracin Financiera, en lo referente al cierre de cuentas bancarias, la introduccin de mejoras en la contabilidad y la asignacin de funciones y responsabilidades del Sistema Nacional de Inversin Pblica. 10. Modernizar el sistema de compras pblicas, mediante la introduccin de mejoras en la eficiencia y la certificacin de calidad de sus procesos. 11. Implementar un sistema transparente de monitoreo del uso de los recursos provenientes de las empresas hidroelctricas binacionales (Itaip y Yacyret). 12. Mejorar los procesos de regulacin integral de la administracin, el gerenciamiento y la explotacin de los bienes del Estado.

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13. Crear un Sistema Nacional de Inversin Pblica con funciones y responsabilidades definidas para las etapas de preinversin, programacin, elaboracin del presupuesto, ejecucin y evaluacin de los proyectos. 14. Disear un plan para el anlisis y seguimiento de los aspectos econmicos y financieros de las concesiones e inversiones pblicas en las que el Estado se asocie con el sector privado. 15. Definir la meta de inflacin a mediano y largo plazo en el 5% anual, asegurando la coordinacin entre las acciones de la poltica monetaria y la poltica fiscal. 16. Profundizar los mercados financieros internos para dotar de mayor eficacia a las acciones de poltica monetaria, mejorando los canales a travs de los cuales acta esta poltica. Desarrollar el mercado de cobertura cambiaria, reduciendo las intervenciones del Banco Central del Paraguay en el mercado de cambios; impulsar el mercado de dinero de corto plazo para mejorar la gestin de liquidez por parte de las instituciones del sistema financiero. 17. Adecuar los procesos de supervisin bancaria y financiera en funcin de las nuevas tcnicas y tecnologas disponibles. Confeccionar indicadores que permitan contar con informacin oportuna a la autoridad supervisora, incorporando sistemas y procedimientos que generen informacin sobre eventuales situaciones de riesgo en las entidades financieras supervisadas. 18. Fortalecer el Sistema de Garanta de Depsitos. 19. Ampliar la cobertura de riesgos financiero, elaborar proyectos de ley para actualizar el marco jurdico en el que opera el sector de seguros, definir la obligatoriedad del seguro de accidentes de trnsito contra terceros y evaluar la factibilidad para desarrollar seguros sociales que extiendan la cobertura a riesgos de orfandad, desempleo y rendimientos agrcolas. 20. Bancarizar y promover un mayor acceso a los servicios financieros formales por parte de la poblacin integrando sistemas de pago de bajo valor, de modo a reducir los costos de transaccin y alcanzar a las comunidades remotas, promoviendo la competitividad del sistema financiero y la educacin econmica y financiera de la poblacin. 21. Modernizar el marco legal y la regulacin del Sistema de Pagos, Depositaria Central de Valores, Compensacin y Liquidacin de Valores.

3.2 Desarrollar un sistema financiero slido y seguro, capaz de ofrecer servicios de calidad a todos los actores econmicos, sin exclusiones (II) Uno de los aspectos ms importantes de una estrategia de Crecimiento Econmico con Inclusin Social es promover el acceso al financiamiento de todos los actores de la economa. La situacin actual en Paraguay en el sector financiero plantea una serie de desafos para el xito de esta estrategia. El comportamiento de los bancos y las instituciones financieras se caracteriza por la existencia de elevados niveles de liquidez y una elevada concentracin de los depsitos y crditos en el corto plazo. Los diferenciales entre las tasas de inters de los depsitos y de los crditos ponen de manifiesto las ineficiencias del sistema y la escasa competencia existente entre los intermediarios financie30


ros. Los problemas de acceso al crdito se manifiestan de manera ms evidente en el sector de las micro y pequeas empresas y en las lneas de financiamiento para la adquisicin de viviendas. La gestin de las instituciones financieras pblicas ha sido, en general, poco eficiente y no ha jugado un papel clave en la oferta de crdito hacia los sectores que presentan mayores dificultades de acceso. La principal institucin financiera estatal, el Banco Nacional de Fomento, apenas se diferencia en su operativa del resto de los bancos que integran el sistema. La actividad de las cooperativas financieras se encuentra bastante extendida en la economa paraguaya. La concentracin de la intermediacin financiera realizada por las cooperativas tambin presenta un grado elevado. Las 20 principales cooperativas manejan aproximadamente el 90% de los activos del sector. El mercado de valores en Paraguay opera con un reducido nmero de instrumentos financieros, fundamentalmente bonos, y es poco profundo. A esto se suma el escaso desarrollo del mercado monetario y de capitales. Adems, el mercado de valores se observa una casi nula participacin de los inversionistas en infraestructura y en la construccin de viviendas. El xito de una estrategia que promocione el acceso al financiamiento requiere introducir transformaciones estructurales y reformas profundas en el sistema de crdito. stas deben buscar la ampliacin de los servicios prestados y conseguir que los mercados financieros operen de manera ms eficiente, competitiva y transparente. Esta es la orientacin fundamental de una estrategia que pretenda que los productos de la intermediacin financiera alcancen a la mayora de la poblacin. Los objetivos especficos que orientan el diseo de polticas y acciones en esta materia son: Mejorar el funcionamiento del sistema financiero, buscando la expansin de la cantidad y el mejoramiento de la calidad de los servicios prestados, asegurando la solidez de las empresas que participan en el mercado. Desarrollar instrumentos de ahorro y crdito de mediano y largo plazo, permitiendo que el sistema financiero provea financiamiento a proyectos de inversin e impulse el desarrollo del pas y la generacin de empleo. Impulsar el acceso al crdito para las micro, pequeas y medianas empresas. Generar mecanismos diferenciados para el acceso al financiamiento de diferentes tipos de empresas. Proteger al consumidor de prcticas abusivas realizadas por los intermediarios financieros.

Acciones y medidas 1. Promover lneas de financiamiento especficas para proyectos e iniciativas que impulsen la modernizacin empresarial o que supongan inversiones en infraestructura. 2. Establecer un marco normativo adecuado para las actividades que operan en el segmento de las microfinanzas, considerando las particularidades y especificidades del sector. 3. Perfeccionar un marco que regula a las Cooperativas de Ahorro y Crdito de acuerdo a los estndares internacionales, prestando especial atencin al esquema de regulacin de las cooperativas que orientan su actividad preferentemente hacia el microcrdito. 4. Fortalecer las instituciones y capacitar a los recursos humanos del INCOOP.31

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Crear un Programa de Financiamiento a Cooperativas a travs de la Agencia Financiera de Desarrollo orientado al microcrdito rural y a las cooperativas de produccin. Crear un Programa de Financiamiento de Cadenas Productivas Cooperativo, que se especialice en el financiamiento de la actividad de pequeas empresas cooperativas que contratan con las grandes cooperativas de produccin. Desarrollar una normativa apropiada para favorecer los derechos de los inversores, buscando la participacin de inversores institucionales en el mercado de capitales, a travs de la introduccin de normativas basadas en las mejores prcticas y estndares internacionales y de una nueva infraestructura para la operativa del mercado de valores. Reestructurar el sistema financiero pblico de primer piso y el sistema de apoyo a los pequeos productores urbanos y rurales. Desplegar acciones para las entidades financieras del Estado basadas en un tratamiento diferencial de los distintos tipos de servicios afectados y de los respectivos riesgos inherentes a su prestacin. Regular plenamente al Banco Nacional de Fomento con la legislacin y la regulacin bancaria vigente. Esta institucin tendr un mbito de actuacin acotado en materia de gestin y se guiar por los principios internacionalmente aceptados para la administracin de empresas de intermediacin financiera. Se especializar en el crdito orientado a apoyar la produccin tanto de las pequeas y medianas empresas como de la Agricultura Familiar Consolidada, utilizando las tecnologas ms modernas disponibles. Esta institucin ser el centro del sistema de cobros y pagos nacionales, dada su tecnologa de comunicacin y su presencia en todo el pas. Buscar incrementar la bancarizacin de la economa, apoyada en su amplia red de sucursales. Diversificar las fuentes de recursos de la Agencia Financiera de Desarrollo, tramitando fondos adicionales ante organismos multilaterales de crditos y recurriendo a emisiones en el mercado de capitales. Asimismo, desarrollar nuevos productos y adaptar los ya existentes a las necesidades de los clientes finales, principalmente aquellos que estn orientados a financiar proyectos en sectores competitivos y con potencial de crecimiento. Modernizar al Crdito Agrcola de Habilitacin reorientando su actividad para priorizar la asistencia tcnica y financiera apropiada a los productores ms pobres. Su actividad principal estar concentrada en la promocin de la inversin productiva y en la financiacin a pequeos productores rurales y urbanos, actuando bajo estrictos principios de eficiencia, transparencia y sostenibilidad ambiental. Igualmente, apoyar la progresiva incorporacin de sus clientes al sistema financiero bancario. Canalizar subsidios a travs del CONAVI para satisfacer la demanda de viviendas de parte de los sectores menos favorecidos de la poblacin. Adems, el CONAVI ejecutar programas de mejoramiento de la comunidad, atendiendo a familias en situacin de pobreza y extrema pobreza, adems de los pueblos originarios. Promocionar el financiamiento de obras de infraestructura y viviendas a travs de modernos instrumentos que faciliten la participacin conjunta de entidades pblicas y privadas (tanto nacionales como extranjeras) en los proyectos.

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3.3 Mejorar las empresas pblicas mediante una gestin profesional, ms eficiente y transparente (III) Transformar las empresas pblicas, promoviendo una gestin profesional ms eficiente y transparente, constituye una de las prioridades de la estrategia de crecimiento econmico del gobierno. La situacin de partida muestra que no existe separacin clara de la formulacin de las polticas dirigidas a los sectores en que actan las empresas, la ejecucin de estas polticas y la regulacin de los mercados. Los marcos regulatorios en telecomunicaciones, agua y saneamiento tienen serias limitaciones en su funcionamiento y faltan marcos de regulacin para los otros servicios pblicos. Resulta imprescindible que se concreten avances en materia de defensa de la competencia y de los derechos de los consumidores. Las empresas pblicas carecen de una estrategia de inversin de mediano plazo que contribuya a ampliar la cobertura y a mejorar la calidad de los bienes y servicios que suministran. Algunas de ellas presentan situaciones patrimoniales y financieras extremadamente delicadas. El presupuesto pblico no est en condiciones de asistirlas financieramente ni puede aportar los recursos necesarios para la expansin de las inversiones. La actual situacin de las empresas representa riesgos fiscales potenciales que deben ser mitigados a travs de reformas sustanciales en el sistema de gobierno de las empresas. Los objetivos especficos que orientan el diseo de polticas en esta materia son: Recuperar el control de las empresas pblicas por parte de la Administracin Central. Incrementar la cobertura de los servicios prestados por las empresas y mejorar la calidad de los mismos. Fortalecer la gestin empresarial y financiera de las empresas pblicas. Explicitar los subsidios encubiertos en los precios de los servicios pblicos. Incorporar al sector privado en los proyectos de inversin de las empresas pblicas a travs de mecanismos como concesiones, tercerizaciones u otras formas de asociacin pblico-privado.

Acciones y medidas 1. Crear el Consejo de Empresas Pblicas, que tendr a su cargo la coordinacin y el control de las decisiones econmicas y financieras de las empresas pblicas de acuerdo con las orientaciones de poltica econmica del Poder Ejecutivo. 2. Desarrollar un acuerdo interministerial para la definicin de la poltica del gobierno en trminos de regulacin, control del Estado y gobernabilidad corporativa de las empresas pblicas. 3. Crear un holding de empresas pblicas que aporte soluciones para mejorar el gobierno corporativo de las empresas pblicas, redisear mecanismos de evaluacin de gestin, generar un sistema de planificacin de inversiones y estudiar la situacin patrimonial y financiera de las empresas pblicas. 4. Crear un ente regulador consolidado e independiente que regule las tarifas y fiscalice los estndares de calidad de servicios en los sectores elctricos, hidrocarburos, telecomunicaciones y agua.33

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Establecer un marco institucional en el cual el Poder Ejecutivo, a travs del Consejo de Empresas Pblicas, (i) tenga bajo su rbita la formulacin de las polticas de energa, agua, saneamiento, cemento y telecomunicaciones; (ii) asegure que las empresas sern las responsables de prestar los servicios dentro de los marcos regulatorios vigentes y de los lineamientos polticos del gobierno; y (iii) prevea la existencia de rganos tcnicos e independientes de regulacin que velen por la calidad de los servicios e impidan prcticas anticompetitivas. Realizar proyectos de inversin de las empresas pblicas con el sector privado a travs de mecanismos de concesin, tercerizacin u otras formas de asociacin.

3.4 Modernizar la administracin pblica orientada a facilitar el acceso de toda la poblacin a los servicios pblicos (IV) El desorden en la Administracin Pblica manifiesta la debilidad institucional del pas y constituye un obstculo que enfrenta el gobierno para llevar adelante las reformas y transformaciones que el pas requiere. Hay superposicin de funciones entre varias instancias y reas en las cuales no est definido de cual rgano del Estado dependen. La lgica prebendaria en la seleccin de los recursos humanos y en la promocin del personal est extendida y sustituye al concurso como mecanismo de acceso y promocin de los funcionarios en los distintos estamentos de la organizacin del Estado. Las actividades gerenciales en el sector pblico carecen de prestigio social y se encuentran mal remuneradas. La negociacin salarial en la Administracin Central se encuentra fragmentada y, en muchos casos, se lleva adelante sin la participacin de la Secretara de la Funcin Pblica y sin que se tenga en cuenta la disponibilidad de recursos que posee el Ministerio de Hacienda. Los marcos jurdicos de la materia son dbiles y dan paso a acciones de inconstitucionalidad por parte de los funcionarios, lo que genera incertidumbre en la gestin. La Administracin Central del Estado Paraguayo requiere una profunda revisin de su organizacin para adecuar su estructura y su funcionamiento a los criterios aceptados de administracin pblica. Para promover un sector pblico que oriente sus actividades hacia los usuarios y beneficiarios de sus acciones hay que realizar transformaciones sustantivas en varias instituciones y cambiar radicalmente las polticas y procedimientos sobre los recursos humanos y materiales. Los objetivos especficos en esta materia son: Ordenar la Administracin Pblica para mejorar el diseo y la ejecucin de las polticas pblicas y lograr una mayor coordinacin entre las distintas instancias del sector pblico. Fortalecer y jerarquizar las capacidades gerenciales en las diferentes reas del Estado. Mejorar el control de la gestin financiera y patrimonial en el sector pblico para prevenir, detectar y perseguir los actos de corrupcin

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Impulsar la profesionalizacin gradual del servicio civil, estableciendo un cuerpo de funcionarios en los que primen los mritos y la honestidad, que cuentan con la suficiente capacitacin y motivacin para alcanzar resultados. A este cuerpo profesional se acceder solamente por concurso abierto tanto a funcionarios como a no-funcionarios. Promover la mayor eficiencia y transparencia en la gestin de los recursos humanos del Gobierno Central.

Acciones y medidas 1. Coordinar en forma efectiva las instituciones del Estado involucradas en la ejecucin de las polticas y los programas definidos como prioritarios por el Poder Ejecutivo. 2. Publicar en forma regular los lineamientos de la Estrategia de Administracin Presupuestaria de Recursos Humanos, incluyendo las propuestas orientadas al fortalecimiento de las capacidades para evaluar las necesidades de gastos de personal a ser incluido en el Presupuesto. 3. Fortalecer la administracin de los recursos humanos del Gobierno Central. Se implementar un Plan de Seguimiento de la implementacin del Decreto 12.255 del 16 de mayo de 2008 que incluir un mecanismo de monitoreo de las necesidades de personal de las distintas unidades ejecutoras, estimaciones trimestrales de puestos cubiertos por funcionarios de planta, un anlisis de la calidad de los procedimientos de seleccin de personal adoptados y un indicador de rotacin del personal. 4. Centralizar la negociacin salarial con los funcionarios del sector pblico en el Ministerio de Hacienda y en la Secretara de la Funcin Pblica en representacin del Poder Ejecutivo, como sus nicos canales formales. 5. Focalizar las medidas tendientes a la profesionalizacin de la gerencia pblica en mbitos claves del Estado, tales como la Administracin Financiera, las Contrataciones, los Recursos Humanos y la Auditora. 6. Fortalecer las instancias de control de los actos administrativos, tales como Procuradura General de la Repblica, la Auditora General del Poder Ejecutivo, la Contralora General de la Repblica y el Tribunal de Cuentas, estableciendo mecanismos de coordinacin y control cruzado de la informacin obtenida por cualquiera de ellos. 7. Crear la carrera del servicio civil, basada en el mrito y en la evaluacin del desempeo. Al servicio civil se podr acceder nicamente por concurso abierto a funcionarios y no-funcionarios. 8. Promocionar el gobierno electrnico a efectos de garantizar la celeridad, eficiencia, transparencia, publicidad y legalidad de los actos pblicos. 9. Promocionar la descentralizacin de determinados servicios pblicos y la revisin de los procedimientos administrativos. Avanzar en la desburocratizacin y en la simplificacin de los trmites que los ciudadanos y las empresas realizan frente a la Administracin Pblica, transfiriendo responsabilidades hacia los gobiernos comunales y departamentales.

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3.5 Realizar una reforma agraria integral con reactivacin de la agricultura familiar (V) El sector campesino y la agricultura familiar son los colectivos de la produccin que ms sufren la exclusin de los beneficios de la expansin de la economa y la falta de acceso a la tierra para trabajar y afincar a sus familias en el medio rural. Una estrategia de Crecimiento Econmico con Inclusin Social debe priorizar a estos sectores y asegurar su participacin en los frutos del crecimiento. La especializacin productiva de la economa paraguaya juega un papel importante para explicar la exclusin de la poblacin vinculada a la agricultura familiar. Paraguay tiene una elevada proporcin de su base agropecuaria orientada a la produccin de granos y carne. Estas actividades estn concentradas en segmentos fuertemente capitalizados de productores. En contraposicin, los sectores mayoritarios de pequeos agricultores presentan serias dificultades para insertarse en los mercados. Cerca de la mitad de las unidades campesinas se encuentra en un proceso de desarticulacin productiva, por debajo del nivel de produccin necesario para ser econmicamente viables. La desarticulacin de la estructura productiva del sector convive con una desarticulacin de las polticas aplicadas al sector. Desde inicios de la dcada de los 90s, el Ministerio de Agricultura y Ganadera experimenta un paulatino y persistente proceso de involucin institucional, deterioro de sus capacidades de gestin administrativa y de liderazgo, junto a una progresiva prdida de recursos humanos capacitados. El objetivo central de la Reforma Agraria Integral es avanzar hacia una estructura de la produccin agropecuaria ms equilibrada, que fortalezca el papel de la Agricultura Familiar como proveedora de alimentos, garantice la soberana y seguridad alimentara, logre una mejor articulacin entre las economas locales y promueva el arraigo territorial, social y cultural de la poblacin rural. La Reforma Agraria es, adems, un instrumento para promover la capacidad de competencia en los mercados interna

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