Patrones Cambiantes de Exclusión en América Latina y El Caribe

7/21/2019 Patrones Cambiantes de Exclusin en Amrica Latina y El Caribe

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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

PROGRESO ECONMICO Y SOCIAL EN AMRICA LATINA

GUSTAVOMRQUEZALBERTOCHONGSUZANNEDURYEA

JACQUELINEMAZZAHUGOOPOCOORDINADORES


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LOS DE AFUERA?

Patrones cambiantes de exclusin en Amrica Latina y el Caribe

Banco Interamericano de Desarrollo

1300 New York Avenue, NW

Washington, DC 20577

Estados Unidos de Amrica

Copublicado con:

David Rockefeller Center

for Latin American Studies

Harvard University

1730 Cambridge Street

Cambridge, MA 02138

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IDB Bookstore

Tel.: 202-623-1753

Fax: 202-623-1709

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www.iadb.org/pub

ISBN: 978-1-59782-064-6

ISSN: 0253-6013

Banco Interamericano de Desarrollo, 2007. Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede

ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea elec-

trnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema de almace-

namiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID.

El diseo y la produccin de este informe estuvieron a cargo de

la Oficina de Relaciones Externas del BID.

Editor jefe Rafael Cruz

Editor principal Gerardo GiannoniEditora de produccin Claudia M. PasquettiDiseo grfico Leilany Garron

Dolores Subiza

Asistente editorial Cathy Conkling-ShakerLectura de pruebas Carolina NahnTraductores Stella Covre

Silvana Debonis

Roberto Donadi

Paula Irisity

ndice de materias Natalia GancioComposicin tipogrfica Word Express, Inc.
http://www.iadb.org/pubhttp://www.iadb.org/pub


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CAPTULO 10Exclusin social y violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

CAPTULO 11Exclusin y servicios financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

CAPTULO 12Exclusin y formas modernas de implementacin de programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

PARTE III PROMOVER LA INCLUSIN

CAPTULO 13Inclusin y poltica pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

CAPTULO 14

El proceso de inclusin en marcha en Amrica Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

ndice analtico de materias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

NDICE


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ndice comentado

Prefacio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi

PARTE I LOS PATRONES CAMBIANTES DE INCLUSIN Y EXCLUSIN

CAPTULO 1Los de afuera? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Con el restablecimiento de la democracia a mediados de los aos ochenta la exclusin socialevolucion y cambi tanto como lo hicieron las sociedades. La exclusin se volvi ms urbanay visible, y est dando origen a una percepcin cada vez mayor de desvinculacin e insatis-faccin que afecta a amplios segmentos de la poblacin y crea un terreno frtil para realizarexperimentos populistas que erosionan las instituciones econmicas, sociales y polticas de lademocracia.

CAPTULO 2Las fuerzas tradicionales de exclusin: anlisis de la bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Tradicionalmente se ha entendido que la exclusin es resultado de la estigmatizacin y la dis-criminacin que padecen grupos fciles de identificar por su raza, etnia y gnero. En este ca-ptulo se repasa una amplia bibliografa que documenta las mltiples privaciones que sufrenlos excluidos como consecuencia de su falta de acceso a instituciones y recursos mediante loscuales quienes estn integrados obtienen resultados valiosos en una economa de mercado.

CAPTULO 3Discriminacin en Amrica Latina: eso que (casi) todos ven? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

La sabidura convencional sostiene que las mltiples carencias padecidas por los grupos tradi-cionalmente discriminados (pueblos indgenas, afrodescendientes, mujeres) son producto dela discriminacin abierta. Los resultados obtenidos en una serie de experimentos econmicosestrictamente controlados sugieren que los efectos diferenciales se explican antes bien por lasamplias diferencias en las condiciones contextuales vinculadas con la raza, el origen tnico o elgnero. Reconocer la distincin entre estos dos conceptos resulta crucial para disear polticaseficaces que impidan la discriminacin.


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CAPTULO 4Reforma del Estado e inclusin: canales cambiantes y nuevos actores . . . . . . . . . . . . . 49

La democratizacin, la estabilizacin macroeconmica y la globalizacin modificaron drstica-mente la manera en que funciona el Estado y alteraron los canales de inclusin social, polticay econmica que el Estado de bienestar, en una versin trunca, provea a unos pocos afortuna-dos. Estas fuerzas modernas interactan con las fuerzas de exclusin tradicionales y han vueltoms vulnerables a la exclusin social a segmentos de la poblacin ms amplios y ms diversos.

CAPTULO 5Malos empleos, bajos salarios y exclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

El mercado de trabajo es uno de los mbitos sociales donde las fuerzas modernas de exclusin(en gran medida de origen econmico y social) han ampliado, tanto en magnitud como en al-cance, el impacto de la exclusin social. El desempleo creciente, los niveles mediocres de cre-

cimiento y una demanda cada vez mayor de educacin aumentaron la proporcin de empleoscon bajos salarios en la regin en los ltimos 15 aos.

CAPTULO 6Movilidad social y exclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

La regin de Amrica Latina y el Caribe registra la mayor desigualdad de ingresos del mundo.Es poco probable que las personas que se ubican en la parte inferior de la distribucin delingreso logren mejoras significativas en su posicin social o en la de sus hijos, sin importar suesfuerzo ni su capacidad. En cambio, los pocos afortunados de los niveles superiores de la dis-

tribucin del ingreso tienen poca movilidad descendente, independientemente (tambin eneste caso) de su esfuerzo y de su capacidad.

CAPTULO 7Hasta qu punto los latinoamericanos confan y cooperan? Estudios de camposobre exclusin social en seis pases de la regin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Los resultados de un conjunto de experimentos sociales estrictamente controlados que se lle-varon a cabo en seis ciudades capitales de Amrica Latina sugieren que los latinoamericanosen efecto confan y cooperan, pero que la exclusin al aumentar la distancia social y la hetero-geneidad reduce los incentivos para cooperar. En los experimentos se observaron prdidas debienestar del 22% al 72% con respecto a lo que pudo haberse obtenido con plena cooperacin.Si bien estos valores no deben interpretarse como prdidas efectivas del PIB, son indicadoresde las importantes consecuencias econmicas de la exclusin social.

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PARTE II MS ALL DE LAS CARENCIAS MATERIALES

CAPTULO 8Privatizaciones y exclusin social en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Las privatizaciones han adquirido una mala reputacin entre los latinoamericanos, principal-mente debido a la exclusin resultante para los empleados despedidos de las empresas priva-tizadas. No obstante, tambin pueden tener un efecto de inclusin al ampliar el alcance de lapoblacin atendida y al mejorar la calidad de los servicios prestados. La regulacin pblica dealta calidad resulta fundamental para determinar cul de estos dos efectos es mayor.

CAPTULO 9Exclusin y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Pese a la igualdad formal de derechos polticos consagrada en las constituciones nacionales, los

sistemas democrticos de la regin suelen limitar los canales formales de influencia de algunosgrupos de la poblacin. La movilizacin social tiene el potencial de dar ms voz a los excluidosy de hacer que el sistema poltico preste atencin a sus reclamos. Esto sugiere que los movi-mientos sociales pueden ser parte de la solucin ms que del problema para las democraciasque estn evolucionando en la regin.

CAPTULO 10Exclusin social y violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Los sistemas judicial y policial de los pases de la regin se han adaptado apenas dbilmente a

los drsticos cambios que se registraron en las sociedades de Amrica Latina y el Caribe en losltimos 25 aos. Los excluidos, que padecen cada vez ms violencia e inseguridad en su vidacotidiana, carecen de acceso adecuado a la justicia y a la seguridad econmica y fsica.

CAPTULO 11Exclusin y servicios financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

La inclusin financiera aporta importantes beneficios para los grupos excluidos de la pobla-cin, al facilitar el ahorro, ayudar a las familias a distribuir de manera ms uniforme el consu-mo y reducir las limitaciones que se presentan cuando se depende de flujos de efectivo vo-ltiles. Pese a estas ventajas, en estudios empricos se determin que la fraccin de hogarespobres con cuentas de ahorro es mucho menor que la correspondiente a hogares que no sonpobres.

CAPTULO 12Exclusin y formas modernas de implementacin de programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

La falta de documentos de registro civil vuelve invisibles a segmentos enteros de la pobla-cin. Cabe destacar que las formas modernas de ejecucin de programas sociales suelen exigirla tenencia de documentos de identificacin oficiales como requisito para participar de losmismos. Esto sugiere que es necesario complementar las prcticas de focalizacin ms sofisti-

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cadas con campaas de registro civil para no excluir de los beneficios de estos programas a losgrupos objetivo.

PARTE III PROMOVER LA INCLUSIN

CAPTULO 13Inclusin y poltica pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

La inclusin social es un proceso que tiene por objeto promover la igualdad social, econmicay cultural. Las polticas pblicas orientadas a la inclusin inciden no slo en los efectos de lapoltica pblica y en los resultados para los grupos excluidos, sino que tambin afectan la ma-nera en que se obtienen dichos efectos y resultados. Las polticas pblicas inclusivas modificanel marco normativo bsico, las instituciones encargadas de ejecutar las normas bsicas, y losprogramas y polticas que estas instituciones implementan. El liderazgo poltico y una sociedadcivil activa son impulsores esenciales de este proceso.

CAPTULO 14El proceso de inclusin en marcha en Amrica Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

El avance hacia la inclusin en la regin requiere esfuerzos para comprender las fuerzas quedan origen a la exclusin y a la vez para entender cmo pueden los procesos de polticas pbli-cas promover una inclusin significativa. El conocimiento y la experiencia en polticas pblicaspara combatir la exclusin son muy limitados, pero algunos elementos de los programas y po-lticas pblicas que se estn llevando a cabo actualmente en la regin pueden ayudar a repen-sar los dilemas y las posibilidades de los procesos de inclusin. No obstante, en definitiva, las

recomendaciones en materia de poltica en este mbito deben ser el producto de la participa-cin cvica y de los procesos democrticos que se ubican en el ncleo de cualquier conjunto deiniciativas nacionales en favor de la inclusin.

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

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L a edicin 2008 del Informe Progreso Econmico y Socialaborda los patrones cambian-tes de la inclusin y la exclusin social, una de las inquietudes ms apremiantesque enfrentan los gobiernos en Amrica Latina y el Caribe. En efecto, una granparte del intenso debate sobre las polticas econmicas y sociales necesarias paralograr el crecimiento sostenible y equitativo gira en torno a la cuestin de la inclusinsocial. Este informe muestra que alcanzar la inclusin social demanda no solamente quese reparen las injusticias pasadas con transferencias de recursos y programas de accinafirmativa, sino tambin lo que es ms importante que se cambie la forma en que setoman las decisiones, se asignan los recursos y se ejecutan las polticas.

La exclusin social es la amenaza ms peligrosa que enfrenta la democracia enAmrica Latina y el Caribe. En nuestra regin la democracia es resultado de una vale-rosa lucha social que comprometi a la mayora de la poblacin bajo el estandarte decrear sociedades ms modernas, ms prsperas y ms justas. De hecho, en los ltimos25 aos ha habido significativos avances hacia la democratizacin de nuestros sistemaspolticos, el control de una inflacin endmica y la integracin de nuestras economasen el mercado mundial. El progreso no se ha limitado a la poltica y la economa: laesperanza de vida, la nutricin, la escolaridad y muchos otros indicadores de bienestarhan mejorado y continan hacindolo. Sin embargo, la pobreza, la desigualdad y la faltade buenos empleos y oportunidades para facilitar la movilidad social de la mayorarepresentan reas en las cuales an queda mucho por hacer, y en las cuales ms quenunca las sociedades de Amrica Latina y el Caribe exigen resultados.

La exclusin social no se puede enfrentar con soluciones simplistas o de cortoplazo, porque es un fenmeno complejo con muchos elementos interrelacionados quese refuerzan mutuamente. La violencia, el crimen, las protestas sociales, la falta deacceso a los servicios financieros y a los sistemas de salud y educacin son algunas delas limitaciones que pueden condenar a los excluidos a vivir en la pobreza y la miseria.

Transformar las sociedades para que el color de la piel o la riqueza de los padres nodeterminen el destino de generaciones presentes y futuras es un proceso arduo quebusca promover la integracin de la mayora dentro de los mecanismos e institucionesque permiten a los grupos incluidos trabajar, hacer negocios y prosperar.

Promover la inclusin social requiere acciones bien coordinadas y consideradasmeticulosamente de parte de los gobiernos y de la sociedad civil a fin de fomentar losderechos de los grupos excluidos. Esta tarea implica cambiar tanto las normas generalespor las cuales las sociedades funcionan como las formas especficas en que se ejecutanlos programas y las polticas. El Banco Interamericano de Desarrollo, como institucinfinanciera internacional, aspira a colaborar de mltiples maneras en este proceso. La

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iniciativa Oportunidades para la Mayora, en la cual el Banco est invirtiendo recursos yesfuerzos significativos, tiene como objetivo extender las oportunidades a las grandesmasas hoy excluidas y mejorar su acceso a las instituciones y recursos para que puedanhacerse cargo de su propio destino y prosperar en una economa y en una sociedad

donde el xito dependa de la capacidad y del esfuerzo, y no de las circunstancias enlas que cada uno nace.Sinceramente espero que este informe contribuya a nuestra comprensin de las

complejidades de la exclusin social y del potencial que tiene la poltica pblica parapromover la inclusin y combatir la exclusin social.

Luis Alberto MorenoPresidente

Banco Interamericano de Desarrollo

PREFACIO


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El Informe Progreso Econmico y Sociales la publicacin estrella del Banco Interamericanode Desarrollo. Esta edicin fue una produccin conjunta del Departamento deInvestigacin y del antiguo Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco, yestuvo coordinada por Alberto Chong, Suzanne Duryea, Jacqueline Mazza y Hugo opo,as como tambin por Gustavo Mrquez, quien dirigi el proyecto en general. Durante laelaboracin de este informe, el equipo de trabajo se benefici de los comentarios tilesy constructivos, as como de la supervisin de Eduardo Lora, quien era Economista Jefea.i. Rita Funaro, Claudia M. Pasquetti y John Dunn Smith estuvieron a cargo de toda laedicin. Carlos Andrs Gmez-Pea, asistente tcnico y de investigacin, coordin el pro-ceso de produccin. La asistencia de investigacin general estuvo a cargo de Ana CarolinaIzaguirre Corzo.

A continuacin se presentan los autores principales de cada captulo y sus agradeci-mientos por la asistencia que recibieron:

Captulo 1 Gustavo Mrquez

Captulo 2 Nstor Gandelman, Hugo opo y Laura RipaniSantiago Amieva, Sebastin Calnico, Ted Enamorado, Gabriela Flores,

Diana Gngora, Georgina Pizzolitto y Holger Siebrecht proporcionaron unavaliosa asistencia en la tarea de investigacin, y Nnenna Ozobia aport comen-tarios que fueron muy bienvenidos.

Captulo 3 Alberto Chong y Hugo opoLucas Higuera, Gianmarco Len y Sebastin Calnico proporcionaron una

valiosa asistencia en la tarea de investigacin.Los autores se inspiraron en artculos elaborados por los participantes del

proyecto Red de Investigacin sobre Discriminacin y Resultados Econmicos:Vctor J. Elas, Julio J. Elas y Lucas Ronconi; David Bravo, Claudia Sanhueza,Sergio Urza, Dante Contreras, Diana Kruger, Daniela Zapata y Marcelo Ochoa;Juan-Camilo Crdenas, Alejandro Gaviria, Rajiv Sethi, Sandra Polana y Natalia

Candelo; Ximena Soruco, Giorgina Piani y Mximo Rossi; Marco Castillo, RaganPetrie y Mximo Torero, as como Nstor Gandelman, Eduardo Gandelman yJulie Rothschild. Andrea Moro fue el asesor acadmico de la red.

Captulo 4 Juan Camilo Chaparro y Eduardo Lora

Captulo 5 Gustavo Mrquez y Carmen Pags-SerraMara Fernanda Prada proporcion una valiosa asistencia en la tarea de

investigacin.

Captulo 6 Viviane Azevedo y Csar Bouilln

Captulo 7 Sebastin Calnico, Natalia Candelo, Juan-Camilo Crdenas, Alberto Chong,Hugo opo y Sandra Polana

Agradecimientos


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xii AGRADECIMIENTOS

Lucas Higuera proporcion una valiosa asistencia en la tarea deinvestigacin.

Un esfuerzo de colaboracin como este requiere el apoyo de muchos co-legas. Entre ellos, quisiramos agradecer a Martn Benavides, Juan Jos Daz,Nstor Gandelman, Sal Keifman, Nathan Lederman, Giorgina Piani y ArodysRobles y sus equipos en las diferentes ciudades de nuestro proyecto. Se agra-

decen asimismo los comentarios constructivos de Jeffrey Carpenter y OrazioAttanasio.

Captulo 8 Alberto Chong, Gianmarco Len y Hugo opoVanessa Ros proporcion una valiosa asistencia en la tarea de

investigacin.Los autores desean agradecer a Mximo Torero y Florencio Lpez-de-Sila-

nes por su colaboracin y comentarios.

Captulo 9 Mara Mercedes Mateo y J. Mark Payne

Captulo 10 Heather BerkmanLa autora desea agradecer a Gustavo Bliz y Andrew Morrison por sus co-

mentarios para las versiones preliminares de este captulo.Captulo 11 Suzanne Duryea

La autora agradece a Luis Tejerina y Ernesto Schargrodsky por su colabo-racin y comentarios.

Captulo 12 Suzanne DuryeaLa autora agradece a Amanda Glassman y Leslie Stone por su colaboracin

y comentarios.Victoria Rodrguez Pombo proporcion una valiosa asistencia en la tarea

de investigacin.

Captulo 13 Jacqueline Mazza

Captulo 14 Jacqueline MazzaLa autora desea agradecer a Zakiya Carr-Johnson (recuadros sobre Jamaica

y Brasil), Nnenna Ozobia (recuadro sobre Ecuador), Andr Mdici y GabrielaVega (recuadro sobre salud reproductiva), Juliana Pungiluppi (recuadro sobreColombia), y Fernando Carrillo-Flrez (recuadro sobre la justicia) por sus valio-sas contribuciones.

Marco Ferroni realiz una tarea de revisin considerable y realiz una im-portante contribucin.

Benedicte Bull, Martn Benavides, Cristina Garca, Claudia Jacinto y Alejandra Solla cola-boraron en un seminario realizado en Washington, D.C., en octubre de 2006, que constituyun primer debate para este informe. Fernando Carrillo-Flrez y Ricardo Santiago organiza-

ron un seminario muy til en Madrid que cont con la participacin de Joan Prats, RosemaryThorp, Jos Antonio Sanahuja, Alain Touraine y Rodrigo Contreras.

Las opiniones y los puntos de vista expresados en esteinforme corresponden a los autores y no necesariamentereflejan la posicin oficial del Banco Interamericano de

Desarrollo, de su Presidente ni de su Directorio Ejecutivo.


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Los patrones cambiantes

de inclusin y exclusin

PARTE I


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1CAPTULO

En los ltimos 25 aos la regin de Amrica Latina y el Caribe ha atravesado in-mensas transformaciones sociales. El retorno de la democracia a mediados de losaos ochenta cambi tanto el panorama poltico como la forma de hacer polticaspblicas, y surgieron renovadas expectativas de un futuro con sociedades ms moder-nas, ms prsperas y ms justas.

Sin embargo, los resultados a la vista son heterogneos. Hoy la regin es ms prs-pera y ms moderna que hace 25 aos, despus de languidecer durante aos bajo lamirada vigilante de generales mesinicos y a menudo corruptos. No slo se ha alcan-zado la estabilidad macroeconmica, sino que se ha consolidado pese a los repetidosshocks financieros adversos. El impacto combinado de la liberalizacin econmica (unadecisin nacional) y de la globalizacin (un fenmeno mundial) permiti que la reginse integrase en la economa mundial, lo cual constituye en las mejores circunstanciasuna fuente inagotable de riquezas y en el peor de los casos, un grillete para las polticasnacionales que provocan distorsiones. Los Estados intervencionistas y centralizadoscuyas crisis fiscales marcaron el decenio de 1980 pasaron por una revolucin silenciosaque transform, hasta volverla irreconocible, la manera en la que se relacionan con lapoblacin (Lora, 2007). Por otra parte, la pobreza y la distribucin altamente asimtricade los activos (incluido el capital humano) y del ingreso erigen un obstculo en la sendahacia sociedades ms justas en la regin. La exclusin social, histricamente arraigadaen diferentes formas de estigmatizacin de grupos tradicionalmente identificados por laraza, el origen tnico o el gnero, ha cambiado tanto como lo ha hecho la regin mismay actualmente afecta a grupos mucho ms diversos y numerosos de la poblacin, par-ticularmente a aquellos que se ganan la vida a duras penas en empleos precarios sinperspectiva alguna de mejorar. Su exclusin no se debe a que se encuentren afuera,aislados, dejados de lado, sino a que estn interactuando con sociedades ms modernasy prsperas.

Estos cambios en la dinmica de la inclusin y la exclusin no se prestan a interpre-taciones simplistas. Ha habido avances en la inclusin de algunos grupos, por lo menosen algunas dimensiones, pero tambin ha habido regresiones que han profundizadola exclusin. Por ejemplo, la mujer ha sido incluida en ciertos mbitos (representacinpoltica formal y educacin), pero sigue segregada en peores trabajos que el varn. Porotra parte, sectores enteros de la poblacin han quedado excluidos de empleos forma-les, y por consiguiente de la proteccin de la seguridad social, debido a la lentitud delcrecimiento y al desempleo. Y en otros casos, el dinamismo de la sociedad civil y el sur-gimiento de movimientos sociales han convertido a ciertos grupos excluidos (como los

Los de afuera?


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CAPTULO 14

campesinos sin tierra de Brasil, los desempleados de Argentina y los pueblos indgenasde Bolivia) en importantes actores de la arena poltica.

La exclusin y la inclusin son procesos complejos y dinmicos que operan en todaslas dimensiones de la vida social. La exclusin en una dimensin (por ejemplo, la falta

de documentos de identidad) lleva a la exclusin en otras mltiples dimensiones (porejemplo, impide abrir una cuenta de ahorro o participar en la poltica formal). La exclu-sin social se manifiesta en mltiples males sociales (pobreza, informalidad del empleo,disturbios polticos, delincuencia y falta de acceso a la salud y a la educacin, para men-cionar slo algunos de ellos), todo lo cual limita la capacidad de grandes sectores de lapoblacin para participar de manera fructfera en una economa de mercado, y por endereduce su bienestar.

Observar una sociedad a travs de los ojos de los propios excluidos proporciona unaleccin clara y realista sobre la naturaleza interrelacionada y compleja de las privacionesque estos individuos padecen y de las formas que encuentran para sobrellevarlas. Losmicrodocumentales Las caras de la exclusin, que complementan este informe (www.iadb.org/res/ipes/2008/videos.cfm?language=Sp), procuran transmitir esta visin. Losfilmes presentan un dramtico retrato de las vidas de seres humanos que no se encuen-tran en cualquier otra parte sino en las mismas calles por las que todo el mundo transita,personas con quienes el ciudadano comn interacta en el acontecer de las actividadescotidianas.

Quienes ayer eran los de afuera (los marginados, la poblacin rural, los desnutri-dos, los pobres y los aislados) estaban tranquilamente fuera de vista La exclusin enestos grupos no ha desaparecido. Todava persisten en zonas rurales de la regin formasmodernas de servidumbre, que a menudo rayan en la esclavitud. Gaspar, el protagonistade uno de los microdocumentales, es un trabajador rural brasileo de 78 aos que notiene documentos de identidad, nunca fue registrado ante las autoridades laboralesbrasileas y, por lo tanto, est excluido de la pensin a la vejez para trabajadores ruralesque financia el gobierno (Aposentadoria Rural). En otro de los filmes, la falta de accesoa los servicios de salud que padecen los indgenas de las comunidades matsiguengasse opone en un vvido contraste a las riquezas producidas por el yacimiento de gas deCamisea, que est ubicado en las tierras ancestrales de estos pueblos en el Amazonasperuano. Estas historias ilustran con crudeza los mecanismos y las consecuencias de lasformas tradicionales de exclusin.

La exclusin social en la actualidad se ha vuelto ms urbana y visible; sus vctimasson seres humanos que no estn afuera, pero cuya exclusin es el resultado de sus

interacciones desventajosas con las instituciones y los recursos que permiten a quienesestn integrados prosperar en una economa de mercado. Las historias que se presentanen los microdocumentales Las caras de la exclusin dan testimonio de dichas interac-ciones. La venta de golosinas o llamadas por telfono celular, o los actos circenses en lasesquinas mientras el semforo est con luz roja y los automviles se encuentran deteni-dos se convierten en una fuente de ingresos cuando no se puede encontrar un trabajodigno y bien remunerado. Los excluidos urbanos recurren a estrategias de supervivenciacomo recoger material reciclable en la basura, ocupar ilcitamente edificios abandona-dos, o dormir en las mismas calles que sus vecinos en mejor situacin econmica usan
http://www.iadb.org/res/ipes/2008/videos.cfm?language=Sphttp://www.iadb.org/res/ipes/2008/videos.cfm?language=Sphttp://www.iadb.org/res/ipes/2008/videos.cfm?language=Sphttp://www.iadb.org/res/ipes/2008/videos.cfm?language=Sp


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LOS DE AFUERA? 5

para ir a trabajar o para jugar. Los habitantes de zonas pobres de las ciudades de laregin, donde impera la delincuencia, excluidos de la proteccin policial y judicial, creansus propias formas de organizacin para contener la violencia y proteger a las vctimas, yde esta manera ofrecen una leccin de dignidad y compasin.

En medio de todas estas mltiples privaciones, los individuos excluidos luchan porganarse la vida con sus limitados recursos. Su vida cotidiana se ve coartada por institu-ciones que no responden a sus necesidades ni a sus derechos como ciudadanos y porla falta de acceso a recursos tan triviales como un telfono donde recibir una llamadapara una entrevista de trabajo, o tan drsticos como los servicios mdicos que les sondenegados por establecimientos de salud pblica que no dan abasto. Si bien quedan almargen de las sendas que conducen a la inclusin por la que transitan miembros ms pri-vilegiados de la sociedad, no son los de afuera, porque su exclusin es resultado de suparticipacin en la vida social con recursos limitados y bajo reglas que suelen inclinarseen su contra debido a un ambiente discriminatorio y al prejuicio.

La exclusin se halla en el origen del sentido creciente de desvinculacin e insatis-faccin que afecta a la poblacin de los pases latinoamericanos y crea un terreno frtilpara experimentos populistas que erosionan las instituciones econmicas, sociales y po-lticas de la democracia. Esta desvinculacin ha aumentado pese a que se ha logrado unprogreso razonable en el mediano plazo en cuanto a esperanza de vida, salud, alfabeti-zacin y otros indicadores del bienestar, como lo ha demostrado la Comisin Econmicapara Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en su reciente informe (2007) sobre la cohesinsocial. Los polticos de todo el espectro ideolgico se refieren ahora a la lucha contrala exclusin social como la tarea principal del desarrollo y de una democratizacin sus-tancial. Como seala Goodin (1996, p. 343): exclusin social es una expresin pegadizaporque capta gran parte de lo que tanto nos preocupa. Es ms, el gran valor del conceptoreside en su promesa de vincular muchas de las inquietudes sociales, siguindoles lapista hasta llegar a las causas comunes (o de alguna manera cognadas) y prescribiendocuras idnticas (o de alguna manera integradas).

La nocin de exclusin social, con todos los matices y alusiones con que se ha em-pleado el trmino, ofrece un poderoso grito de batalla poltica para quienquiera que sepreocupe por las penurias de quienes estn en la peor de las situaciones en la sociedad.No obstante, como suele ocurrir con las nociones eficaces para la movilizacin, que nece-sariamente tienen distintos significados para grupos diferentes, no hay claridad algunaen cuanto a qu significa la exclusin social. Aun cuando la ambigedad del concepto deexclusin social resulte til como herramienta de movilizacin, el diseo y la adopcin

de polticas de inclusin se ven obstaculizados por la falta de claridad conceptual sobrela ndole de la exclusin y las fuerzas que la producen y la reproducen.

EL CONCEPTO DE EXCLUSIN SOCIAL

La exclusin social es un proceso social, poltico y econmico dinmico, pero ineficientey disfuncional, por el cual se deniega a personas y grupos el acceso a oportunidades yservicios de calidad para que puedan tener vidas productivas fuera de la pobreza. Deacuerdo con Sen (1999), puede alegarse que estos procesos sociales, polticos y eco-


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nmicos de las sociedades limitan los funcionamientos de ciertas personas y grupos, ycomo resultado disminuyen su bienestar.1Dichos procesos podran afectar el compor-tamiento, la disposicin de recursos, o el acceso a instituciones por parte de personaso grupos excluidos de manera tal que entorpecen sus capacidades para funcionar y, por

lo tanto, para adquirir o emplear aptitudes que tienen valor en una economa de mer-cado.Los funcionamientos tienen lugar en un espacio social en el cual las personas y los

grupos participan en transacciones mediante comportamientos que expresan sus op-ciones con base en su disposicin de recursos bajo el conjunto de reglas formales e infor-males que regulan dichas transacciones. El capital social, las normas y la accin colectivamerecen una mencin especial dentro de este conjunto de reglas formales e informales.Mejoran el bienestar colectivo, especialmente en circunstancias en las que el Estadoes dbil y no puede responder de manera adecuada a las necesidades de la poblacin.La exclusin, en cambio, erosiona la confianza e impide la accin colectiva. Cuando noexiste la ms plena confianza entre los agentes econmicos, aumentan los costos de tran-saccin y se reduce el alcance de los intercambios econmicos. Como resultado, la socie-dad sufre una prdida de bienestar. Las polticas pblicas pueden delinear institucionesformales e informales que promuevan (u obstaculicen) las motivaciones intrnsecas delas personas y las posibilidades de autogestin dentro de la sociedad civil, lo cual incideen la confianza, la reciprocidad y la disposicin para cooperar.

El trmino exclusin social fue acuado en los aos setenta en Francia para descri-bir la situacin de los grupos excluidos de las prestaciones de las redes de proteccinrelacionadas con el empleo y de otros grupos encerrados en el ostracismo social por elconsumo de drogas ilcitas y otras formas de comportamiento disfuncional (Lenoir, 1974).No obstante, la exclusin social aplicada al contexto de Amrica Latina y el Caribe es unconcepto ms amplio (por la escala y el tipo de poblacin afectada) y comprende muchasms dimensiones.

La exclusin es, por naturaleza, un proceso social multidimensional y dinmico, y porlo tanto no es consecuencia de ninguna causa particular (en el sentido de un sucesoque precede a un resultado, sin el cual el resultado no se hubiera dado) (Burchardt, LeGrand y Piachaud, 2002). En la vida social cotidiana todo el mundo participa de mltiplesinteracciones, en las cuales se intercambia trabajo por un salario que paga un emplea-dor, se utiliza ese salario en transacciones con productores y vendedores para adquirirbienes y servicios, se vota en las elecciones, se recurre a la polica y al sistema judicialpara resolver disputas econmicas y no econmicas, se pagan (o evaden) impuestos, se

colabora en organizaciones comunitarias y eclesisticas, se realizan trmites en oficinaspblicas a fin de obtener licencias y permisos, y se lleva a cabo una lista innumerablede otras cosas. Todas estas actividades tienen lugar dentro de una serie de institucionessociales, econmicas y polticas (formales e informales) que ofrecen las oportunidades y

1 La nocin de funcionamientos proviene de Development as Freedom(1999) de Sen. Es diferente del concepto deoportunidades, dado que los funcionamientos se refieren a las interacciones e intercambios sociales que tienenlugar entre personas o grupos para lograr un cierto resultado, y no a la capacidad (ejercida o no) de participar enesas interacciones; difiere tambin del concepto de aptitudes, dado que los funcionamientos se refieren a unarealizacin particular del conjunto (no observable) de aptitudes.


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los servicios requeridos para obtener resultados valiosos en una sociedad democrticade mercado. La exclusin social surge cuando un conjunto de esas reglas formales e in-formales restringe los funcionamientos de ciertas personas o grupos.2

La exclusin social se ha empleado para conceptualizar las restricciones que impi-

den los funcionamientos (Tsakloglu y Papadopoulos, 2001) y el acceso a las oportunida-des (Behrman, Gaviria y Szkely, 2003) de ciertos grupos especficos (mujeres, pueblosindgenas, afrodescendientes, personas con discapacidades). Buvinic, Mazza y Pungilu-ppi (2004) afirman que la exclusin se produce si la pertenencia a un cierto grupo tieneun impacto considerable sobre el acceso a oportunidades que tiene el individuo, y silas interacciones sociales entre grupos ocurren en el marco de una relacin de autori-dad/subordinacin. Desde esta ptica, se la considera un fenmeno de grupo y por lotanto conduce al desarrollo de polticas de inclusin orientadas hacia un incremento deoportunidades y acceso para grupos especficos de la poblacin. Un ejemplo dentro deesta familia de polticas es el Programa Nacional de Acciones Afirmativas de Brasil de2002, que a principios de ese ao introdujo cuotas para afrodescendientes e indgenasen diferentes esferas, como el empleo y la concesin de contratos en el sector pblico,la educacin superior y escaos parlamentarios.

En los ltimos tiempos la exclusin social en Amrica Latina y el Caribe comenz averse como un resultado (indeseable) de las reformas econmicas del decenio de 1990o bien como un mecanismo que impide que segmentos importantes de la poblacinse beneficien de la prosperidad macroeconmica que la regin ha estado disfrutandorecientemente. Por lo tanto, se ha convertido en un tema recurrente de las polticaseconmicas alternativas que asignan un alto valor a la redistribucin del ingreso y delos activos. Desde este punto de vista, el foco de las polticas de inclusin se centra encambios fundamentales de las polticas econmicas y sociales que procuran corregir ladesigualdad y la pobreza para toda la gente, formen o no parte de un grupo excluido.

Las privaciones materiales son un resultado crucial de la exclusin, pero constitu-yen slo un aspecto de las carencias de los excluidos. Es ms, dichas privaciones estnaltamente correlacionadas con otras dimensiones de las carencias que afectan la capaci-dad de los excluidos para obtener recursos deseables en una economa de mercado. Lafalta de empleo (o su baja productividad) da lugar a bajos ingresos y a la pobreza, perotambin restringe la participacin de los desempleados y de quienes tienen empleosde baja productividad en las instituciones sociales, como los sindicatos y otras formasde organizacin de los trabajadores que tienen por objeto mejorar sus condiciones labo-rales. Los sistemas polticos y electorales que excluyen a los grupos desaventajados de

la poblacin restringen su capacidad de influir en las acciones de gobierno y por consi-guiente reducen la inversin en servicios de alta calidad (por ejemplo, escuelas) que laspersonas excluidas necesitan para mejorar su situacin. La segregacin geogrfica elevala exposicin de los grupos desaventajados a la delincuencia y a la violencia, porque losricos se recluyen en comunidades protegidas por fuerzas privadas de seguridad y por-

2 En este punto el informe se aleja de la nocin de no participacin como criterio de exclusin. De hecho, sequiere destacar que los individuos excluidos participan, aunque en circunstancias desventajosas, o con reglasque juegan en contra de ellos, o en ambas situaciones.


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que los desaventajados carecen de los recursos sociales, econmicos y polticos necesa-rios para acceder a las fuerzas preventivas y correctivas del sistema judicial y policial.

El nfasis que se hace en la exclusin social tiene por objeto ampliar el foco analticoy poltico centrado en la pobreza hacia una gama ms amplia de problemas. El concepto

de pobreza se enfoca en resultados como el ingreso mensurable y se basa en el anlisisde datos estticos de corte transversal y en la observacin de las personas y los hoga-res. El concepto de exclusin, en cambio, tiene que ver con procesos, y permite arrojarluz sobre la ndole multidimensional de las carencias y de las interacciones entre esasdimensiones: desde el punto de vista de la exclusin, la privacin se entiende como unfenmeno dinmico, y se observa a las personas y a los hogares en el marco de una co-munidad (Burchardt, Le Grand y Piachaud, 2002).

La privacin multidimensional es un resultado de la exclusin, pero como tal tieneque distinguirse del proceso que produce y reproduce ese resultado. La pobreza, el des-empleo, la informalidad del empleo, la falta de influencia en la esfera poltica y las formasdisfuncionales de interaccin social son resultados de la exclusin pero no deben confun-dirse con el proceso que los genera. Las polticas compensatorias como las transferenciasde ingresos o el empleo pblico subsidiado pueden reducir la pobreza, y se espera que lareduccin resultante de las carencias materiales afecte todos los dems resultados de laexclusin. No obstante, en la medida en que dichas transferencias no tengan un impactosobre las fuerzas que restringen los funcionamientos de los excluidos, el proceso de ex-clusin continuar su curso.

Las personas excluidas no habitan un universo social desprovisto de interacciones eintercambios del cual van a ser rescatados por la inclusin. Por el contrario, los resultadosde la exclusin son producto de interacciones e intercambios particulares a travs delos cuales se les niega a los excluidos el acceso a recursos que les permitiran participaractivamente en la economa de mercado y en las instituciones formales e informales queprestan servicios sociales y ofrecen oportunidades a los dems. Las personas excluidastampoco son objetos pasivos de la exclusin; se organizan y desarrollan acciones indivi-duales y colectivas para modificar las caractersticas sociales que generan el fenmeno.A menudo, esto da como resultado un conjunto alternativo de comportamientos einstituciones que permiten reemplazar el beneficio (por ejemplo, el acceso al sistemafinanciero) denegado por la exclusin. Esta ltima tambin est en la base de polticascontenciosas y protestas callejeras que aspiran a dirigir la atencin del sistema polticoformal hacia cuestiones importantes para los grupos excluidos.

PANORAMA GENERAL DE ESTE INFORME

Tradicionalmente se ha considerado que los resultados de la exclusin (desempleo,condiciones precarias de empleo, pobreza, falta de injerencia en el Estado y mala inte-gracin con la comunidad) son consecuencia de decenios, si no siglos, de discriminaciny estigma. La discriminacin resulta crucial como fuerza de exclusin porque se ubica enel ncleo de las transacciones que realizan las personas.

Se ha dado particular importancia al papel del origen tnico como principal culpablede la discriminacin. Se ha documentado que los puebles indgenas y los afrodescen-dientes tienen menos capacidad para generar ingresos debido a sus menores niveles de


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capital humano (por ejemplo, educacin formal o capacitacin) y de remuneracin enel mercado de trabajo y al menor acceso a empleos de alta calidad. Esto da lugar a unaincidencia notoriamente ms alta de la pobreza en estos grupos, que persiste a pesar dela mejora general de los otros grupos de la sociedad, y a un menor retorno de los activos

(capital fsico y humano, activos pblicos y capital social) que afectan sus estrategias degeneracin de ingresos.Los latinoamericanos creen que la discriminacin sigue tan arraigada como siempre,

pero no creen que afecte nicamente, o principalmente, a los grupos que tradicional-mente han sido objeto de ese estigma (pueblos indgenas, afrodescendientes, mujeres).En encuestas recientes de opinin, como las que realiza Latinobarmetro, se reportaque la mayora de la poblacin de la regin cree que los pobres, los que no tieneninstruccin, y los que carecen de conexiones sociales son los grupos que sufren msdiscriminacin.

No obstante, las creencias son informativas slo en la medida en que influyan en lasdecisiones y los resultados econmicos de las personas que realizan transacciones enel mercado. El hecho de que diferentes personas obtengan distintos resultados de sustransacciones econmicas podra explicarse por las diferencias en las caractersticas pro-ductivas observables de cada individuo, y por distintos factores que no son observablespara los investigadores (como las actitudes empresariales, la motivacin y la tica detrabajo) pero que pueden fcilmente ser vistos por un empleador u otro agente perti-nente de los mercados en los cuales participan esas personas. Los recientes avances enel campo de la literatura econmica, en los que se emplean experimentos estrictamentecontrolados para obtener informacin sobre rasgos no observables, muestran que losestereotipos (que desaparecen cuando los flujos de informacin revelan las verdaderascapacidades productivas de las personas) y la autodiscriminacin (que no desaparece)explican en gran medida los resultados en materia de discriminacin. Esto no significaque se desechen las evidentes diferencias en las dotaciones de capital humano y deactivos sociales y financieros vinculadas con el gnero, la raza, el origen tnico y lasdistinciones de clase. Lo que dichos estudios revelan es que estas diferencias de resul-tados no necesariamente reflejan una discriminacin abierta, sino que pueden ser con-secuencia de diferencias en las dotaciones de los distintos grupos de la poblacin. Losmercados pueden simplemente actuar como cajas de resonancia en las cuales repercutenestas diferencias de dotaciones. Esto sugiere que la atribucin automtica de resultadosdiferenciales a la discriminacin puede ser engaosa y puede constituir una desviacinperniciosa para el diseo de polticas correctivas.

Pero la exclusin abarca mucho ms que la discriminacin. El hecho de centrarse enlas interacciones y los intercambios permite ir ms all de la afiliacin a un grupo (porejemplo, basado en el gnero, la raza, el origen tnico, la religin, etc.) y llegar a unacomprensin ms general de los resultados que provocan exclusin como producto derestricciones a los funcionamientos de los excluidos que no se originan slo en la discri-minacin. Desde este punto de vista, la exclusin es un blanco mvil. Si se la observa ni-camente a travs de las lentes de grupos que han sido persistentemente excluidos de lasprestaciones de los servicios sociales o de las oportunidades de la participacin poltica,se oscureceran otras mltiples formas de exclusin que afectan a los desaventajados,aunque no pertenezcan a grupos estigmatizados.


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El largo perodo de crecimiento sostenido y modernizacin de Amrica Latina y elCaribe que tuvo lugar desde 1930 hasta la crisis de la deuda del decenio de 1980 diocomo resultado un aumento sustancial de la productividad (Thorp, 2007). La expansincontempornea del empleo pblico y el proceso de industrializacin sirvieron para crear

sendas para la integracin de unos pocos afortunados, principalmente mediante el em-pleo pblico o en el sector manufacturero, lo que les dio acceso a la seguridad social y aotros beneficios propios de una versin trunca del Estado de bienestar. En este contexto,los derechos bsicos de los ciudadanos quedaron ligados a empleos en el sector formalen lugar de desarrollarse independientemente del lugar de trabajo (Gordon, 2004). Lacrisis de la deuda que padeci la regin en los aos ochenta y las reformas de la polticaeconmica de los noventa trastocaron esas sendas hacia la integracin y dejaron msvulnerables a las fuerzas tradicionales de la exclusin a quienes se quedaron rezagados(en el desempleo, la informalidad laboral o simplemente la pobreza).

La globalizacin, la democratizacin y la estabilizacin econmica modificaron lacapacidad del Estado para impulsar y sustentar la integracin social y los mecanismospara lograrla, alterando de esa manera los perfiles de inclusin y exclusin. La demo-cratizacin expuso la corrupcin y el despilfarro existentes en el sector pblico, peroan no se ha alcanzado un nuevo equilibrio entre la legitimidad poltica y la eficienciaadministrativa. La estabilizacin restringi la capacidad del Estado para solventar elgasto pblico excesivo mediante financiamiento inflacionario, en tanto que la globaliza-cin (tanto mediante la liberalizacin del comercio exterior como el cambio tecnolgico)amenaz el empleo y puso a prueba los lmites de las polticas de proteccin del ingresoy de seguridad social. Estas fuerzas no solo modificaron la naturaleza del Estado, sinoque tambin hicieron que una mayor parte de la poblacin se volviera vulnerable a lasfuerzas tradicionales de la exclusin.

Si bien los efectos de estos cambios sociales abarcan mltiples dimensiones de lavida social, el mercado de trabajo es un lugar crucial donde estas nuevas fuerzas de laexclusin se manifiestan. Dicho mercado ha sido uno de los sitios sociales donde lasfuerzas de exclusin modernas (de origen sobre todo econmico y social) vinculadascon la globalizacin, la democratizacin y la estabilizacin econmica exacerbaron, tantoen magnitud como en alcance, el impacto de las formas tradicionales de exclusin quepersisten irrestrictas en la regin. En estas condiciones, tener un empleo no es nece-sariamente un medio para escapar de las carencias materiales y de la pobreza, y en lamayora de los casos tampoco garantiza el acceso a mecanismos de proteccin social,seguro mdico y participacin que puedan crear una senda hacia la inclusin social para

los trabajadores que tienen empleo y sus familias.Dado que el trabajo es la principal, si no la nica, fuente de ingreso para la mayor

parte de la poblacin, un salario bajo se traduce en carencias materiales para los tra-bajadores y sus familias. Una persona que realiza un trabajo de baja productividadprobablemente est excluida por lo menos en dos dimensiones (el consumo, porque susalario es bajo, y el acceso a la seguridad social, debido a la informalidad del empleo)pero su situacin no necesariamente es resultado de la discriminacin en los mercadosde trabajo. En una economa que crece lentamente y que genera ms empleos malos quebuenos, probablemente haya ms personas de la poblacin que tienen malos empleos,aunque no sean vctimas de la discriminacin. El hecho de no tener trabajo o de tener un


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empleo precario corta la conexin entre los trabajadores y la prestacin de servicios so-ciales vinculados a las relaciones salariales formales. En un empleo formal, los trabajado-res estn sujetos a los impuestos a la nmina, y sus aportes tributarios les dan derecho aellos y a sus familias a un seguro mdico, una pensin al llegar a la vejez, un seguro por

discapacidad y un seguro de vida. Dado que esos malos empleos no existen para lasautoridades laborales de la regin, no hay ninguna posibilidad de que los trabajadoresque los tienen presenten quejas o formen un sindicato o pertenezcan a uno, lo que loshace vulnerables a la explotacin y a condiciones de trabajo inseguras.

La exclusin resultante del desempleo o del empleo en el sector informal se havuelto cada vez ms importante en las zonas urbanas durante los ltimos 15 aos y hadado como resultado un incremento del porcentaje de la poblacin excluida de las pres-taciones que otorga un empleo formal. Este tipo de exclusin es ms aguda para los gru-pos tradicionalmente vulnerables (mujeres, jvenes, trabajadores no calificados), peroest afectando cada vez ms a los varones con educacin en su edad ms productivay que normalmente se consideran integrados en la sociedad. La dinmica que explicaeste aumento de malos empleos ha sido delineada por lo menos por dos conjuntos defactores. El desalentador desempeo econmico que registr la regin desde fines deldecenio de 1990 y el aumento de la demanda de educacin (vinculada con mayores im-portaciones de bienes de capital y tecnologa) se han manifestado en un creciente des-empleo en algunos pases, un crecimiento mediocre del empleo en la mayora de ellos yun aumento de la participacin del empleo de bajos salarios en el empleo total. Por otraparte, el cambio en la estructura sectorial del empleo y el aumento de la participacinde la mujer han tenido efectos leves y en ocasiones (como en el caso de la participacincada vez menor de la agricultura en el empleo total) han tendido a reducir la participa-cin del empleo de bajo salario.

Es probable que los intereses de las personas que quedan excluidas de buenostrabajos por razones que no estn relacionadas con sus aptitudes ni su esfuerzo difierande los de la sociedad en su conjunto. Y este sentimiento tiende a reforzarse cuando esaspersonas tienen pocas esperanzas y expectativas para el futuro, tanto para su generacincomo para las subsiguientes. Dos sociedades con distribuciones idnticas del ingresopueden tener niveles diferentes de bienestar, dependiendo del grado de movilidad so-cial. En sociedades con muy baja movilidad, la familia en la que uno nace y la educacinde los padres son ms importantes que el esfuerzo propio para determinar el ingreso yel bienestar actuales y de los descendientes.

La imagen que surge de las mediciones de la movilidad social en Amrica Latina y el

Caribe no es la de una regin que avanza hacia la igualdad de oportunidades para todos,independientemente del origen social. La mayora de la poblacin de la regin percibeque es poco probable que vea mejoras significativas en su ingreso o posicin social, olos de sus hijos, independientemente de su aptitud o de los esfuerzos que realice. Porlo tanto, no debera sorprender que en estas condiciones los incentivos para trabajar,adquirir destrezas y participar plenamente en las actividades sociales y polticas seandbiles. En cambio, es muy poco probable que se deteriore la situacin del pequeogrupo de la poblacin que pertenece a las clases medias y altas por su ingreso y bien-estar, que tiene rentas y oportunidades comparables a las del mundo desarrollado. Esteexceso de seguridad trunca la innovacin y la osada y da lugar a la percepcin de que


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los funcionarios pblicos y los empresarios estn ms interesados en el statu quo queen el bienestar pblico.

Los niveles de capital social y de confianza en la sociedad figuran entre las vctimasms notorias de este sombro panorama de exclusin, inmovilidad y desigualdad de

oportunidades. A fin de cooperar con otras personas o grupos de la sociedad y confiar enellos deben correrse fuertes riesgos personales debido a la incertidumbre que rodea lasacciones de los dems y a las caractersticas del contexto institucional en el que tienenlugar estas interacciones. La exclusin social puede incrementar estos riesgos porquehay ms cosas en juego para los excluidos (lo que exacerba la incertidumbre) y porquela exclusin le resta capacidad al contexto institucional para canalizar hacia cada personaque participa en una determinada transaccin informacin valiosa sobre el comporta-miento y los incentivos de los dems participantes.

Para valorar en su totalidad la carga que impone la exclusin social sobre el capitalsocial y la confianza, los investigadores involucrados en este informe han recurrido a lasherramientas de la economa experimental. Se pidi a una muestra representativa depersonas que habitan en seis ciudades capitales de la regin que participaran en unaserie de juegos en un entorno estrictamente controlado que permita comprender quincentivos y mecanismos afectan la posibilidad de formar grupos en distintos sectoressociales. As se observ que los latinoamericanos estn tan dispuestos a cooperar comolos habitantes de otras partes del mundo, pero que su disposicin para hacerlo dismi-nuye a medida que aumentan las diferencias sociales (clase, ingreso, educacin). Estotiene un importante costo econmico debido a las oportunidades que se pierden paraparticipar en transacciones de mutuo beneficio. Las ganancias efectivas de los jugadoresestuvieron entre un 22% y un 72% por debajo de su mximo valor posible, lo cual indicalas enormes prdidas de bienestar que la exclusin provoca para todos, y no solamentepara los excluidos, como consecuencia de la erosin asociada de la confianza y de losincentivos para cooperar.

Como se seal previamente, la exclusin es multidimensional, y las carencias enuna esfera interactan con privaciones en otras, lo que acenta los lmites en los funcio-namientos de los individuos excluidos. Si se entiende la exclusin como un proceso querestringe los funcionamientos de todos, no solo de los excluidos (en lugar de observarlos resultados de las caractersticas excluyentes de la sociedad, como se hace en el anli-sis tradicional centrado en dficits), se podr integrar una amplia variedad de fenmenossociales dentro de un marco conceptual unificado que destaca las interacciones socialescomo fuentes de exclusin.

De todos modos, este informe no pretende ofrecer una enumeracin concluyente nimucho menos completa de los funcionamientos de las personas y de los grupos envueltosen las transacciones sociales, polticas y econmicas que conforman la exclusin social,sus factores determinantes y su dinmica. En cambio, en los captulos de la parte II deeste informe se tratan de desarrollar algunos ejemplos que, al mirar a travs de la lentede la exclusin, permiten cuestionar una serie de creencias adquiridas sobre el impactode las polticas y los fenmenos sociales. Se espera que dichos ejemplos ayuden a otrosinvestigadores y a los formuladores de polticas a profundizar la comprensin colectivade los mecanismos de la exclusin social y de las medidas correctivas a las que se puederecurrir para avanzar hacia una sociedad con mayor inclusin y equidad.


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Las acciones estatales como las privatizaciones, las regulaciones para dar ms ac-ceso a los servicios financieros y la provisin de documentos de identidad a la poblacinlucen muy diferentes ante los ojos de los excluidos, porque su acceso a los recursos ya las instituciones est ms restringido que el de los miembros ms integrados de la

sociedad, que son en quienes piensan las autoridades al formular polticas. Las privati-zaciones, que provocan un efecto de exclusin en los empleados que son despedidos dela empresa pblica privatizada, pueden al mismo tiempo tener un efecto de inclusin alexpandir los servicios hacia los sectores no servidos de la poblacin excluida. Asimismo,los programas orientados a la inclusin, como las transferencias condicionadas de efec-tivo, tambin pueden tener un efecto de exclusin para los miembros de los gruposexcluidos que no tienen los documentos de identidad necesarios para registrarse. Detodos modos, dichos programas podran favorecer la inclusin para sus beneficiarios aldarles acceso al sector financiero mediante la tarjeta de dbito por medio de la cual seefectan los desembolsos.

Las protestas callejeras y otras formas de activismo poltico que alteran la operacinnormal del sistema poltico pueden verse a la vez como seal de un dficit y como fuentede una mayor representacin democrtica. Cuando se lo mira a travs de la lente de laexclusin, el activismo poltico destaca tanto la ausencia de canales de influencia por loscuales los individuos excluidos pueden lograr cambios en la asignacin de recursos delsistema poltico como las oportunidades de inclusin cuando el sistema poltico integralas demandas de los manifestantes en su propia agenda programtica. La delincuenciay la violencia, que tienen un impacto destructor en el entorno social en el que viven ytrabajan los excluidos, hacen ms difcil la vida cotidiana para quienes no tienen accesoa la influencia poltica, la justicia y los servicios policiales con los que cuenta el comnde la poblacin.

Los mltiples ngulos de la exclusin social que se examinan aqu, y la multiplici-dad de dimensiones que no se han tocado ni mencionado, demuestran muy claramenteque la inclusin social es un blanco mvil y muy complejo. Una sociedad que propicia lainclusin no necesariamente est exenta de pobreza ni de males sociales, pero es unasociedad donde el color de la piel o la riqueza de los padres no son factores determinan-tes clave de la pobreza ni de la posibilidad de recibir educacin de calidad o atencinmdica adecuada. Lo que caracteriza a este tipo de sociedades es la igualdad de opor-tunidades, la creciente representacin poltica y la elevada movilidad social.

Las polticas que favorecen la inclusin no afectan solo los resultados sino que fun-damentalmente cambian los procesos que influyen en la toma de decisiones: quines las

toman y cmo se toman. La inclusin es crucial para la democracia, y una mayor inclusinprofundiza la democracia. Por esta razn, el proceso de inclusin es dinmico y est in-terrelacionado en las muchas dimensiones de la vida social. La inclusin en un aspecto(como la inclusin y el alto nivel de logros de la mujer en la educacin) puede muy biencoexistir con la exclusin en otro (como un alto grado de segregacin ocupacional para lamujer en tareas domsticas y de oficina).

Por estas razones, la inclusin no constituye un punto final ni un objetivo en el sen-tido habitual de la palabra. Las polticas pblicas orientadas a ella son el resultado deun proceso dinmico que tiene por objeto promover activamente la igualdad de oportu-nidades sociales, econmicas y culturales, corregir los efectos de la discriminacin y la


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exclusin del pasado, y alcanzar la diversidad. Estas polticas tienen que tener en cuentala naturaleza cambiante de las sociedades, que transforman continuamente el perfil deexclusin e inclusin para diferentes grupos.

A fin de avanzar en materia de inclusin se requiere hacer modificaciones en el

marco normativo que rige el tratamiento equitativo de los ciudadanos sobre una base deno discriminacin, as como tambin en la operacin de las instituciones que disean yadministran las leyes, las polticas y los programas, y en los programas y las polticas queaseguran una mayor igualdad para las poblaciones excluidas. Los procesos de inclusinabarcan tanto a los gobiernos como a las sociedades en general en la bsqueda de unasociedad ms justa, ms equitativa y ms dinmica, que pueda ofrecer las mismas opor-tunidades y el mismo acceso a todos sus miembros, independientemente del privilegiode su nacimiento o del color de su piel.

MENSAJES PRINCIPALES

La exclusin es un proceso dinmico y cambiante que interacta con las transformacionessociales, culturales, econmicas y polticas de la sociedad.

La exclusin no es la consecuencia de polticas econmicas disfuncionales ni un fe-nmeno perifrico que el crecimiento y la modernizacin van a eliminar. Los perfilescambiantes de la exclusin y la inclusin que existen en la regin forman parte de lasprofundas transformaciones sociales, culturales, econmicas y polticas que la democra-tizacin, la estabilizacin econmica y la integracin en la economa mundial han tradoa las sociedades de Amrica Latina y el Caribe.

La exclusin afecta a grupos cambiantes y diversos de la poblacin.

La estigmatizacin y la discriminacin contra grupos fciles de identificar por caracte-rsticas observables como el origen tnico, la raza, el gnero o la discapacidad han sidolas fuentes tradicionales de exclusin en la regin. Las fuerzas modernas de la exclu-sin, cuyo origen es en gran medida econmico y social, estn afectando actualmente agrupos ms diversos y visibles de la poblacin no ya definidos por su identidad tnicao racial, sino por los procesos (como el desempleo o la falta de acceso a la tierra) queproduce y reproduce su exclusin.

La exclusin es un fenmeno multidimensional, cuyas mltiples dimensiones se encuentraninterrelacionadas.

Las privaciones materiales constituyen uno de los resultados ms notorios de la exclu-sin, pero slo se trata de un aspecto de las carencias que padecen los excluidos. Esaclase de privaciones mantiene una alta correlacin con privaciones de otro tipo (falta deacceso a la justicia y a la educacin de alta calidad, desvinculacin de la participacinpoltica y menor percepcin de seguridad debido a una incidencia ms alta de la delin-cuencia, entre otros factores), y cada uno de estos aspectos de las privaciones interactacon los dems (como, por ejemplo, cuando son muy escasas las oportunidades de em-


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pleo o de establecer un negocio legtimo en un barrio donde impera la delincuencia), loque acenta las limitaciones de los funcionamientos de los excluidos.

La exclusin reduce el capital social y el bienestar de toda la poblacin.

La distancia social reduce la confianza y la cooperacin. Un conjunto de experimentosrealizados en seis grandes ciudades de la regin permiti observar que cuanto mayorera la distancia social (medida segn diferencias en ingreso o educacin) en un grupo,menor era la cooperacin entre los miembros del mismo. Esta falta de cooperacin enun entorno experimental redujo el bienestar de todo el grupo (no solo de los desaventa-jados) en magnitudes comprendidas entre un 22% y un 72% en relacin con el bienestarpotencial que podra haberse obtenido en una situacin de plena cooperacin. Si bienestas cifras no deben interpretarse literalmente como prdidas de PIB, son una indica-cin del bienestar social que las sociedades latinoamericanas dejan de generar comoresultado de las limitaciones a la confianza y a la disposicin para cooperar que estnvinculadas con la exclusin social.

Histricamente, los procesos de inclusin han sido impulsados por un activo liderazgo socialy poltico.

La historia demuestra que los impulsos para la inclusin (como el movimiento por losderechos civiles de Estados Unidos en los aos sesenta o la nueva poltica econmica deMalasia de los aos ochenta) se han logrado gracias a la interaccin entre una sociedadcivil activa y sus organizaciones, y un liderazgo poltico bien dispuesto. La inclusin noocurre naturalmente como consecuencia del crecimiento econmico o la moderniza-cin institucional, sino que requiere un liderazgo social y poltico decidido.

La inclusin no slo implica cambiar los resultados, sino fundamentalmente los procesosque producen y reproducen resultados que fomentan la exclusin.

Las polticas que favorecen la inclusin representan una transformacin significativa conrespecto a la manera en que se asignan los recursos, se gobiernan las instituciones po-lticas o se accede a las oportunidades. La inclusin tiene por objeto lograr la igualdadde acceso y de oportunidades para los excluidos incorporndolos en las estructurassociales, polticas e institucionales donde se toman las decisiones sobre el acceso y las

oportunidades. Por lo tanto, estas polticas no implican simplemente la creacin de nue-vos ministerios ni el diseo de nuevos programas; se requieren cambios en los modosde tomar decisiones sociales, econmicas y polticas.

Las polticas pblicas que fomenten la inclusin implican ir ms all de los cambios en laproteccin de los derechos de los grupos excluidos.

Es preciso que se realicen transformaciones a nivel normativo para proteger y promoverlos derechos de los grupos excluidos. Pero el marco institucional debe superar el entornodiscriminatorio y la estigmatizacin de dichos grupos, fenmenos que tienen su origen


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CAPTULO 116

y continan existiendo como resultado de las prcticas pasadas de estas instituciones.Para que los cambios normativos sean efectivos, las instituciones deben modificar la ma-nera en que funcionan, contratan empleados, y hacen cumplir las leyes y los reglamentos.Esto, a su vez, se materializa en cambios en la implementacin de programas y polticas,

con la esperanza de producir una mayor inclusin que retroalimente el proceso, fortale-ciendo la posicin de los grupos excluidos para inducir transformaciones a nivel norma-tivo, institucional y de las polticas que se adoptan.


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Las fuerzas tradicionales

de exclusin: anlisisde la bibliografa2CAPTULO

Amrica Latina y el Caribe es la regin con la distribucin de ingresos ms desigualdel mundo, como consecuencia de una distribucin desigual de activos persona-les y fsicos, as como de diferencias en el acceso a mercados y servicios clave. Lapobreza, las deficiencias en el acceso a la atencin de la salud, los bajos resultados enel rea educativa, las malas condiciones de trabajo y la falta de representacin polticason ms la norma que la excepcin para grandes grupos poblacionales. Las desigual-dades en estos campos han sido un factor importante en las tensiones sociales que hasufrido la regin a lo largo de su historia. No obstante, otro ingrediente decisivo de esastensiones sociales es la existencia de fuerzas tradicionales de exclusin que hacen quelos resultados se vean an ms deteriorados para ciertos grupos. Los segmentos de lapoblacin que generalmente se encuentran en el lado desfavorecido de la distribucinde los resultados pueden identificarse en gran medida sobre la base de caractersticasvisibles tales como origen tnico, raza, gnero y discapacidad fsica. En este captulo seexamina lo que se sabe sobre estos grupos tradicionalmente excluidos.

En la vida cotidiana, todo el mundo participa de mltiples intercambios que seproducen en el marco de un conjunto determinado de instituciones sociales, econ-micas y polticas (formales e informales) que ofrecen las oportunidades y los serviciosnecesarios para obtener resultados de valor en una sociedad de mercado. La exclusinsocial se produce cuando esas instituciones, formales e informales, restringen el funcio-namiento de algunos grupos de agentes: los excluidos. Esas instituciones son los puntosde transaccin, que estn conectados con resultados (a saber, discriminacin, segregacinhabitacional, falta de acceso a la educacin, etc.) que reflejan la exclusin sufrida porestos grupos. Estos resultados han sido descritos en la literatura acadmica sobre losgrupos excluidos. La finalidad de este captulo es: a) identificar los puntos de transac-cin en los que distintos integrantes de las sociedades latinoamericanas sufren procesosde exclusin, b) documentar los resultados de esos procesos y c) describir la literatura

especializada en la cual se han examinado diferentes problemas de los grupos tradicio-nalmente excluidos.

Cules son los grupos tradicionalmente excluidos que se abordarn en este ca-ptulo? En Amrica Latina y el Caribe, la exclusin social afecta principalmente a losindgenas, los afrodescendientes, las personas con discapacidades y aquellas que vivencon el estigma del VIH/SIDA. En vista de la escasez de estudios sobre las personas in-fectadas por el VIH o aquejadas de SIDA, en este anlisis se abordan nicamente los pri-meros tres de estos grupos tradicionalmente excluidos. La literatura especializada sobrelas diferencias de gnero es objeto de un anlisis somero y slo en la medida en queaborde al mismo tiempo las diferencias en lo referente a otras caractersticas individua-


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CAPTULO 218

les (indgenas, afrodescendientes, etc.). En la seccin Mercados laborales y resultadosde exclusin se presta especial atencin a los migrantes, que se enfrentan con barrerasparticularmente intimidatorias para entrar en el mercado laboral.

Los mercados o puntos de transaccin considerados se agrupan en tres categoras:

a) privacin relativa de ingresos, educacin, vivienda y acceso a la tierra, infraestructurafsica y salud; b) los mercados laborales como puntos de transaccin que producen resul-tados de exclusin y a la vez sirven de caja de resonancia para las desigualdades en otrosmercados, y c) otras transacciones en la esfera poltica y social (participacin poltica,proteccin social y seguridad o delincuencia). Como en todo esfuerzo de clasificacin,las fronteras entre los grupos son un tanto difusas y algunos estudios (o ideas) fueronms difciles de clasificar que otros.

La bibliografa sobre estos temas es vasta y diversa, con aportes de una variedadinteresante de disciplinas. No obstante, este estudio se limita a presentar las principalesideas que se tratan en trabajos acadmicos sobre temas econmicos en los cuales seexamina la cuestin de los grupos tradicionalmente excluidos desde un punto de vistacuantitativo. La versin en lnea de este captulo contiene hipervnculos a las versioneselectrnicas de las referencias (vasewww.iadb.org/ipes).En el recuadro 2.1 se presen-tan definiciones bsicas de algunos de los trminos utilizados en este captulo.

PRIVACIN RELATIVA Y EXCLUSIN

La privacin multidimensional es uno de los resultados de la exclusin, pero para com-prenderlo debe distingurselo del proceso que la genera y perpeta. Entre los puntosde transaccin analizados en esta seccin se encuentran los procesos de obtencinde acceso a fuentes de ingresos, las oportunidades de educacin, un lugar para vivir,los servicios de salud y la infraestructura fsica. Los trabajos en los cuales se basa estaseccin forman parte de la bibliografa sobre diferencias en los resultados econmicos.Estos se derivan de los procesos de exclusin que funcionan en esos puntos de tran-saccin.

Privacin de ingresos

La privacin de ingresos es slo uno de los resultados de la exclusin, pero eviden-temente es uno de los ms cruciales. Asimismo, la privacin material guarda estrechacorrelacin con otras dimensiones de la privacin que afectan a la capacidad de los ex-

cluidos para obtener resultados deseables en una economa de mercado. El desempleo(o el empleo poco productivo) lleva a bajos ingresos y a la pobreza, pero tambin impideque los desempleados o aquellos que tienen empleos poco productivos participen eninstituciones sociales tales como sindicatos y otras organizaciones de trabajadores orien-tadas a mejorar las condiciones de trabajo (Gaviria, 2006).

La pobreza y el acceso limitado de ingresos probablemente se encuentren entre lostemas ms estudiados en la bibliografa sobre exclusin social en Amrica Latina. Estose debe por lo menos a tres razones. Primero, la literatura sobre estos temas en AmricaLatina tiende a repetir, con cierto desfase, trabajos realizados anteriormente en pasesdesarrollados. Segundo, en la mayora de los pases abundan los datos sobre ingresos
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LAS FUERZAS TRADICIONALES DE EXCLUSIN: ANLISIS DE LA BIBLIOGRAFA 19

obtenidos por medio de encuestas de hogares. Por ltimo, y lo que es ms importante,muchos de los problemas de acceso limitado examinados en este captulo (por ejemplo,salud, educacin) tal vez se deban en realidad a la falta de oportunidades para generaringresos. Si es as, las polticas orientadas a resolver las diferencias en el acceso a las

fuentes de ingresos tambin podran ayudar a mejorar otros aspectos de las condicionesde vida de los grupos segregados.La literatura especializada revela al menos dos formas de definir la pobreza: una es

la pobreza considerada en trminos de bajos ingresos y la otra se centra en el conceptode necesidades bsicas insatisfechas (por ejemplo, agua potable, educacin, etc.). Noobstante, existe tambin la opinin de que la concepcin de la pobreza entre los pue-blos indgenas se diferencia de estas dos aproximaciones y vara segn las percepciones,las condiciones reales y las prioridades de cada pueblo indgena. Los pueblos indgenasson conscientes y se enorgullecen de sus identidades cultural y tnica, su lengua, suorganizacin social y su sabidura ancestral, pero los indicadores tradicionales de la po-breza no captan ninguno de estos aspectos (Coba, 2005).

Sea que se presenten estadsticas bsicas sobre ingresos por s solas o que se cal-cule el efecto en los ingresos de una caracterstica de exclusin determinada (por ejem-plo, origen tnico o discapacidad), los resultados son muy similares: las estadsticassobre pobreza de los pueblos indgenas y los afrodescendientes revelan una situacinpeor que la del resto de la poblacin en casi toda la regin (siendo Costa Rica y Haitdos excepciones importantes). Cuando se calculan las tasas de pobreza segn raza,los afrodescendientes constituyen 30% de la poblacin de Amrica Latina pero 40% delos pobres de la regin. En general, los indgenas y los afrodescendientes, en distintamagnitud, tienen ingresos ms bajos que el resto de la poblacin (Machinea, Brcenay Len, 2005; Busso, Cicowiez y Gasparini, 2005; Bello y Rangel, 2002; Dade y Arnusch,2006).

Si se tienen en cuenta las estadsticas de ingresos a lo largo del tiempo, se observaque en general la pobreza ha disminuido en la regin, pero la proporcin de pobresque son indgenas y afrodescendientes sigue siendo mayor que la de pobres que noson indgenas o afrodescendientes. Lo interesante es que los indgenas en gran medidano han sido afectados por el aumento o la disminucin de la tasa nacional de pobrezaen Mxico, Bolivia, Ecuador y Per. Esto se debera a que las fuentes de ingresos delos indgenas se ven menos afectadas por shocks macroeconmicos, sean positivos onegativos. Un anlisis de los datos sobre los ltimos episodios de crisis y recuperacinde Ecuador y Mxico muestra que los indgenas se vieron menos afectados durante las

crisis, pero su recuperacin fue tan lenta que el impacto global en ellos fue peor queen la poblacin no indgena. Al evaluar dos alternativas para reducir la pobreza a finde alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) crecimiento promedio delproducto y reduccin de la desigualdad, se observa que incluso una redistribucin pe-quea de personas de altos ingresos a personas que no sean blancas equivaldra a unatasa de crecimiento anual relativamente grande hasta fines de 2015 (Busso, Cicowiez yGasparini, 2005; Espinosa, 2005a, 2005b; Gacita Mari y Woolcock, 2005b; Hall y Patri-nos, 2005; Patrinos y Skoufias, 2007; Escobal y Ponce, 2007; Benavides y Valdivia, 2004;Borja-Vega y Lunde, 2007; Borja-Vega, Lunde y Garca-Moreno, 2007; Contreras, Kruger yZapata, 2007).


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En este recuadro se presentan definiciones

bsicas de algunos de los trminos utili-zados en este captulo. Reconociendo quemuchos de ellos han evolucionado (comodice Pinker [2002], han pasado por la cintasin fin de los eufemismos), en los casos enque es necesario se proporcionan los dis-tintos nombres con los cuales se conoce unmismo concepto. Por supuesto, se ha hechotodo lo posible para utilizar los trminosactuales que son polticamente correctos(aunque a veces no es fcil mantenerse a la

par de la cinta sin fin).Afrodescendientes, afrolatinos, per-

sonas de ascendencia africana. En Am-rica Latina, las personas de ascendenciaafricana son ciudadanos de pases latinoa-mericanos que descienden de africanosllevados a Amrica como parte del trficode esclavos.

Desplazados. Son las personas que sehan visto forzadas en algn momento a

abandonar su ciudad, regin o pas.Discriminacin basada en el gusto,

discriminacin basada en las preferen-cias. Hay discriminacin basada en laspreferencias cuando a algunas personassimplemente no les gusta un grupo deter-minado y estn dispuestas a pagar un costopara evitar la interaccin con sus integran-tes.

Discriminacin estadstica, discrimi-

nacin basada en el grupo.Hay discrimina-cin estadstica cuando existen diferencias

en la cantidad o la calidad de la informacin

disponible sobre las caractersticas de dis-tintos grupos. Un gerente perteneciente aun grupo (por ejemplo, indgena) que estculturalmente ms en sintona con los so-licitantes de empleo de su grupo que conlos solicitantes de otros grupos tendr unamejor idea de la probable productividadde los aspirantes provenientes de su propiogrupo. Incluso ante la ausencia de discri-minacin basada en las preferencias, ungerente de este tipo se inclinar racional-

mente por un solicitante de empleo de supropio grupo. Este concepto, y el de la dis-criminacin basada en el gusto, se examinanen detalle en el captulo 3.

Indgenas, pueblos indgenas.Los pue-blos indgenas de Amrica son los habitan-tes precolombinos, sus descendientes y losdiversos grupos tnicos que se identificancon esos pueblos histricos.

Mestizos, poblacin mestiza. Se trata

de las personas con una mezcla de ascen-dencia indgena y europea.

Mtodo de descomposicin de Oaxaca-Blinder. Es una tcnica economtrica paradeterminar hasta qu punto las diferenciasen los resultados de dos grupos puedenatribuirse a diferencias en sus caractersti-cas observables promedio (y cunto quedasin explicar por tales caractersticas).

Minoras, grupos excluidos, grupos que

son objeto de discriminacin.Estos trmi-nos incluyen a personas de ascendencia

Recuadro 2.1 Glosario


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LAS FUERZAS TRADICIONALES DE EXCLUSIN: ANLISIS DE LA BIBLIOGRAFA 21

africana, indgenas y desplazados, as como

personas con discapacidades, migrantes ypersonas que sufren el estigma del VIH/SIDA. No obstante, cabe sealar que en al-gunos pases de la regin los excluidos noson minoras numricas.

Necesidades bsicas insatisfechas.Delos censos y encuestas de hogares gene-ralmente se obtienen varias estadsticasrelacionadas con el bienestar (acceso aservicios de salud, agua corriente, etc.). Laexpresin necesidades bsicas insatisfechas serefiere a una situacin en la cual al menosuno de estos indicadores refleja una insu-ficiencia.

Objetivos de Desarrollo del Mile-nio. Los ODM son ocho objetivos que losmiembros de las Naciones Unidas se hancomprometido a alcanzar para 2015 con eltrabajo mancomunado de la comunidad in-ternacional: 1) erradicar la pobreza extremay el hambre, 2) lograr la educacin primaria

universal, 3) promover la igualdad entrelos gneros y la autonoma de la mujer, 4)reducir la mortalidad infantil, 5) mejorar lasalud materna, 6) combatir el VIH/SIDA, elpaludismo y otras enfermedades, 7) garan-tizar la sostenibilidad del medio ambiente,y 8) fomentar una asociacin mundial parael desarrollo.

Segmentacin laboral. La segmenta-cin laboral se refiere al hecho de que los

integrantes de ciertos grupos enfrentanobstculos para encontrar buenos trabajos

(esto es, trabajos con acceso a la seguri-

dad social, prestaciones, vacaciones pagas,seguridad en el empleo y, en general, for-malidad), y dichos obstculos no estn rela-cionados con su capacidad o caractersticasproductivas.

Segregacin ocupacional. Se refiereal hecho de que los integrantes de ciertosgrupos tienden a concentrarse en ciertasocupaciones. El ejemplo ms comn es laexistencia de ocupaciones en las cualespredominan los varones y otras en las cua-les predominan las mujeres.

Sociedades occidentales. Esta defini-cin es un tanto subjetiva, segn se usencriterios culturales, econmicos o polticos.Desde un punto de vista cultural y sociol-gico, la expresin sociedades occidentalesabarcatodas las culturas provenientes de paseseuropeos.

Transferencias monetarias condicio-

nadas. Estos programas consisten en un

tipo de intervencin para aliviar la pobrezamediante la cual las familias pobres recibensubsidios monetarios supeditados a actosespecficos, como enviar a algunos inte-grantes de la familia a centros de atencinpreventiva de la salud y mandar a los hijosa la escuela.


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CAPTULO 222

La literatura especializada coincide en general en que la falta de acceso de los gru-pos excluidos a fuentes de ingresos es un fenmeno generalizado en Amrica Latina yel Caribe (Ponce, 2006; Telles y Lim, 1998; Montao, 2004; Hall y Patrinos, 2005; Dudzik,Elwan y Metts, 2002; Hernndez-Jaramillo y Hernndez-Umaa, 2005; Snchez, 2006).

Diferencias en educacin

La privacin de ingresos, que se examin en la subseccin anterior, puede ser a la vezcausa y efecto de la privacin en otras dimensiones, especialmente la educacin. El costode oportunidad que representa para las familias de bajos ingresos enviar a los hijos a laescuela podra impedirles invertir en su escolarizacin y condenar a esos nios y jvenesa trabajos de poca productividad, de salarios bajos y de mala calidad en el futuro. Laprivacin de ingresos es en parte la causa de las diferencias en la educacin, pero estasdiferencias tambin ayudan a perpetuar las disparidades de ingresos. A fin de integrar alos grupos excluidos, es necesario romper este crculo vicioso. El fenmeno de la exclu-sin en su forma ms pura resulta evidente cuando, incluso despus de controlar por elefecto de distintos niveles de ingresos, subsisten las diferencias en los resultados de laeducacin o, por el contrario, cuando incluso despus de controlar por el efecto de losdistintos niveles de educacin, subsisten las diferencias en los niveles de ingresos. Enestos casos, los puntos de transaccin son el sistema escolar y el mercado laboral.

En la literatura especializada se han analizado diversos aspectos de la experienciaeducativa de grupos tradicionalmente excluidos. Algunos autores afirman que las dife-rencias fundamentales se encuentran en las etapas iniciales de la enseanza escolar,y presentan evidencia de que los grupos excluidos tienen menores probabilidades deasistir a la escuela y presentan menores tasas de graduacin de la escuela primaria queel resto de la poblacin. Otros calculan las diferencias entre los afrodescendientes eindgenas, por una parte, y el resto de la poblacin, por la otra, y llegan a la conclusinde que la participacin limitada en el sistema de educacin secundaria es uno de losprincipales factores de exclusin que interfiere en el desarrollo de estos grupos. Se haprestado menos atencin a los niveles de educacin ms altos. Sin embargo, hay algunosindicios de que las personas que sufren de alguna discapacidad tienen menos acceso ala educacin que el resto de la poblacin (Filmer, 2005; Snchez y Garca, 2006; Becketty Pebley, 2002; Garca-Aracil y Winter, 2006; Banco Mundial, 2005; Lmez, 2005).

Varios autores documentan diferencias en las calificaciones, la repeticin de gradoy otros indicadores educacionales tradicionales de las personas con discapacidades,

las poblaciones indgenas y personas de distintas razas y etnias (Hernndez-Zavala etal., 2006; Patrinos y Psacharapoulos, 1992; Porter, 2001; Solano, 2002; opo, Saavedra yTorero, 2004).

El analfabetismo es la forma ms flagrante de privacin de la educacin. Su evo-lucin no parece ser homognea en la regin: se ha observado una disminucin de lastasas de analfabetismo combinada con brechas en la alfabetizacin de los indgenas deBolivia, pero ningn cambio sustancial a lo largo del tiempo en relacin con los afrodes-cendientes de Ecuador. Tambin se sealan diferencias en las tasas de alfabetizacinentre los varones indgenas, las mujeres indgenas y la poblacin en general de Panam(Mezza, 2004; Ponce, 2006; Coba, 2005).


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LAS FUER

Patrones Cambiantes de Exclusión en América Latina y El Caribe

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