Participación Ciudadana y Democracia Participativa: Buscando Alternativas para la Medición del

Empoderamiento Ciudadano en México

Dr. Arturo Flores* dr_jafl@yahoo.co.uk

*El autor es doctor en política por la Universidad de York, Reino Unido y actualmente se desempeña como profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.

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Introducción

El tema de la participación ciudadana ha adquirido en fechas recientes una

gran relevancia tanto en el entorno político internacional como también en nuestro

país. Cada vez es más común hablar de mecanismos de participación ciudadana o

de prácticas innovadoras de vinculación (ver Ramírez Saiz 2000). En el caso

particular de México, principalmente organizaciones de la sociedad civil y partidos

políticos han tomado a los mecanismos de participación ciudadana como una

especie de bandera de desarrollo y democracia que - al menos en teoría - otorga a

los ciudadanos poder en procesos de toma de decisiones, es decir que empodera

a la ciudadanía. Sin embargo, a raíz del análisis de diversas prácticas

participativas que se han implementado en nuestro país, ha sido evidente que en

algunos casos las autoridades y los ciudadanos tienen perspectivas muy

diferentes de lo que dichos mecanismos implican y sobretodo de lo que se

entiende por empoderar a la gente.

El objetivo de este trabajo es primeramente, presentar diferentes aspectos

de la democracia participativa que abarcan desde sus definiciones hasta sus

principales ventajas y desventajas. El documento continúa con la introducción del

tema del empoderamiento, un asunto vigente en las agendas de los actores del

espectro político mexicano. Aunado a esto, se realiza un análisis de diversas

metodologías que se han desarrollado para medir el empoderamiento; sin

embargo, la contribución más importante de este trabajo es presentar una

tipología que busca contribuir a la medición de los niveles de empoderamiento que

se alcanzan al tomar parte en diferentes mecanismos de participación en México.

Es un esfuerzo que va encaminado a realizar un análisis más profundo de lo que

ofrecen los mecanismos de participación ciudadana en términos reales a los

ciudadanos que se involucran en este tipo de procesos. La parte final del

documento incluye una serie de puntos a considerar cuando se implementan

prácticas participativas en un entorno como el prevaleciente en nuestro país.

Democracia Participativa

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Antecedentes1 La democracia participativa tiene una larga historia que data de la Grecia antigua,

donde cualquier ciudadano libre tomaba parte en las decisiones públicas (ver Held

1997). Fue de dichos principios que autores como Rousseau tomaron su fuente de

inspiración.

Mientras que varios hombres participen en una asamblea y se vean

como un solo cuerpo el bien común prevalecerá… cuando grupos de campesinos son vistos discutiendo asuntos de estado bajo la sombra de un árbol, y siempre actuando acertadamente entonces dicho estado necesita menos leyes y cuando se requieran nuevas regulaciones no habrá ningún problema para acceder a las mismas (Rousseau 1968).

La percepción de democracia participativa de Rousseau esta basada en la idea

del “asambleísmo político,” en el cual los individuos se involucran en la creación

de las leyes que regulan sus vidas. Además, Rousseau incluye el concepto de

equidad, definido como “un sistema en el cual ningún ciudadano deberá de tener

la suficiente riqueza para comprar a otros o bien ningún individuo deberá de ser

tan pobre como para venderse” (Rousseau 1968:96). Podemos afirmar que la

posición de Rousseau se centra en la igualdad política y económica para que con

estas dos premisas se consiga el bien común (Held 1997:61).2 Desde la

perspectiva de Rousseau, la democracia participativa jugaría un papel primordial

para el desarrollo de cada individuo, tal y como Pateman lo hace notar, “la teoría

política de Rousseau le da una importancia preponderante al desarrollo de otras

cualidades además de los relacionados a los participación de cada ciudadano en

procesos de desarrollo comunitario, Rousseau argumenta que habrá a su vez un

efecto psicológico en los participantes” (Pateman 1970:22).

En la misma línea de pensamiento, Mill muestra una inclinación por promover a la

democracia participativa, ya que ésta promoverá diversos valores entre los 1 Algunas secciones de este trabajo han sido adaptadas de Flores, A. Local Democracy in Modern Mexico, Arena Books UK (2005). 2 Ver Gastil (1993). 3 Ver Sartori (1962). 4 Ver Goodman (1969). 5 Ver Greaves (1976), Fromm (1963), Weil (1958) y Crick (1970).

2 Ver Gastil (1993).

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ciudadanos. De acuerdo a Mill, “sólo en un contexto en el cual prevalezcan

instituciones participativas se desarrollará un ‘espíritu público’ activo” (ver Mill

1963). Para Mill los efectos de participar en procesos de toma de decisiones

tendrán inevitablemente un efecto positivo en el desarrollo de los individuos. Mill

expresa en su visión, “cuando un individuo se encuentra solamente preocupado

por sus cuestiones personales, sus ‘virtudes internas’ sufren y la capacidad para

involucrarse en procesos de bienestar comunitario permanecerá sin desarrollarse”

(Mill 1910:217).

En este breve recuento de dos de los autores más importantes de la democracia

participativa, podemos evidenciar su entusiasmo por promover prácticas que

inevitablemente tendrán un efecto positivo en los individuos que tomen parte en

dichos procesos. Sin embargo, lo interesante sería determinar si lo establecido por

ellos podría llevarse a la práctica en tiempos más recientes.

Principios de la Democracia Participativa Contemporánea Durante los años 1960s y 1970s las democracias liberales enfrentaron una serie

de problemas políticos y económicos que incrementaron el interés por establecer

prácticas de democracia participativa adaptadas a sociedades modernas. El

modelo liberal representativo fue cuestionado principalmente en dos frentes. El

primero atacaba los principios de “libertad e igualdad” y el segundo la efectividad

de la democracia representativa. El período de 1968-69 representa un parte aguas

(Hall et al 1978). El movimiento estudiantil, las demostraciones contra la guerra de

Vietnam, y un vasto número de organizaciones asociadas a movimientos de la

“nueva-izquierda” irrumpieron en este periodo (ver Pierson 1986). Todos estos

grupos demandaban mayor equidad, paz, mejores condiciones laborales, la

emancipación de la mujer y poner un fin al racismo prevaleciente. Los

movimientos de protesta sacudieron los cimientos de las democracias liberales

representativas, abriendo nuevos canales de pensamiento político.

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Podemos afirmar que dicho “despertar ciudadano” causó un efecto en la ideología

de diversos autores, por ejemplo, Dahl reconoce que el principal reto de la libertad

se deriva de las desigualdades producidas por el poder corporativo producido por

el capitalismo; principalmente reflejado en la manera en que la economía de

mercado se ha encargado en desarrollar múltiples iniquidades.

La propiedad y el control contribuyen a la creación de disparidades

en términos de riqueza, ingreso, estatus, habilidades, control sobre la información, y acceso a espacios políticos… en resumen, podemos afirmar que las oportunidades a las que aspiren adultos, jóvenes, niños e inclusive los que no han nacido se vuelven predecibles. Todas estas diferencias contribuirán a generar desigualdades marginales que se traducirán en iniquidades políticas, especialmente iniquidades para participar en las decisiones que tome el estado (Dahl 1985:55).

Lo expresado por Dahl lo podemos relacionar a lo comentado por Rousseau, en el

sentido de que las iniquidades socioeconómicas prevendrían que prevaleciera la

equidad en términos de derechos políticos (Sorensen 1998:8). Un término que los

ideólogos de la nueva-izquierda quieren probar tiene que ver con determinar hasta

qué grado el concepto del individuo “libre e igual” que tanto pregona la teoría de la

democracia liberal realmente existe. Para Pateman, el individuo “libre e igual” es

una persona mucho más difícil de encontrar que lo que la teoría de la democracia

liberal pregona (Pateman 1985:171). El problema del liberalismo es que promueve

una “democracia endeble” basada en intereses particulares, que no

necesariamente promoverán el bien de la mayoría (Barber 1984). Los liberales

dan por hecho una serie de relaciones entre hombres y mujeres, blancos y negros,

y miembros de las clases bajas, medias y altas en el sentido de que todos tendrán

los mismos derechos políticos, sin embrago la realidad se ha encargado de

desmentir este principio (Hart 1972). Held se manifiesta por intentar medir la tan

pregonada igualdad en términos que sean tangibles, es decir que puedan ser

apreciados por el estado y por la sociedad civil.

Bajo las circunstancias en las cuales las democracias liberales

operan, no es difícil de descubrir que números masivos de individuos son sistemáticamente restringidos de participar activamente en la vida civil y política. Las iniquidades prevalecientes de clase, género y raza impiden que

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todos los ciudadanos sean considerados como “libres e iguales” (Held 1997:265).

La importancia por establecer mecanismos de participación en los cuales los

ciudadanos tuvieran injerencia en las decisiones que les afectaban sus vidas fue

identificada por algunos escritores como una manera viable de reducir las

iniquidades prevalecientes. Por ejemplo, Stoker afirma, “las oportunidades de

participación política son importantes porque ayudan a reducir las iniquidades y a

que ocurra una redistribución de poder, además de que estarán directamente

ligadas a dar respuesta a las necesidades individuales y colectivas de los

ciudadanos” (Stoker 1996:188). A su vez, escritores de la nueva-izquierda han

resaltado la importancia de un proceso de dos vías que involucra a gobiernos,

partidos políticos y ciudadanos. En la perspectiva de dichos autores, el estado

deberá de democratizarse para hacerse más abierto y rendir cuentas, mientras

que los ciudadanos (a través de diversas organizaciones) deberán de asegurarse

que la sociedad y el estado estén sujetos a procesos que garanticen dicha

rendición de cuentas (Held 1997:266).

La segunda preocupación de los promotores de la democracia participativa esta

ligada a determinar hasta qué grado las democracias representativas en realidad

representan los intereses de los votantes. Los participacionistas rechazan la

perspectiva elitista de Schumpeter, para quien la ciudadanía sólo debería de

involucrarse en procesos de elecciones para mantener a la “maquinaria electoral”

funcionando. Schumpeter se muestra convencido de que el aspecto más

importante de la democracia representativa tiene que ver con elegir a aquellos que

decidirán a nombre de las masas (Schumpeter 1943: 383).3

Desde los tiempos de Rousseau el aspecto de la “representatividad” se puso bajo

escrutinio. Rousseau afirma que “una vez que el derecho a gobernarse a sí mismo

es transferido a alguien más, aunque ésta persona asuma las responsabilidades

que representar a alguien conlleva, entonces el ciudadano perderá su libertad”

3 Ver Sartori (1962).

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(ver Rousseau 1968). Más recientemente, Arblaster establece que al analizar los

resultados de la democracia representativa se puede confirmar que, aparte de los

procesos electorales, la gente en realidad tiene muy poco, o casi ningún control

sobre los actos que sus representantes llevan a cabo en su nombre. Arblaster

establece que es difícil de rechazar la afirmación de que existe una confusión

generalizada entre lo que es un representante y un delegado. Un verdadero

representante es alguien quien está autorizado a hablar y a actuar en nombre de

todos aquellos a quienes represente, es alguien que ha sido autorizado por la

gente para realizar dicha función. De acuerdo a la perspectiva de Arblaster, un

representante verdadero es un delegado que sólo realiza las acciones que le

fueron dadas como instrucción por parte de sus representantes (Arblaster

1987:84). Bevan también comenta,

Un representante es una persona que actúa en determinada

situación de una manera muy similar a la que actuarían sus representados. El proceso electoral pasa a ser sólo el principio de la representación. Sólo podrá ser considerada una representación “completa” cuando la persona electa habla en relación directa con la voluntad de aquellos que lo eligieron…la labor del representante es estar en la misma frecuencia que en la de sus representados (Bevan 1978:35).

Desde un ángulo diferente pero en la misma línea crítica, Phillips argumenta que

con el modelo representativo los políticos mantienen considerables poderes de

manipulación relacionados a los tiempos en los cuales aplican las políticas más

impopulares, con el fin de que la rendición de cuentas no ocurra (Phillips 1996:29).

Como una solución a los problemas arriba expuestos, Benello y Roussopoulos

proponen que la ciudadanía participe en un proceso de toma de decisiones

definido como “el proceso por el cual la ciudadanía propone, discute, decide,

planea e implementa aquellas decisiones que afectan sus vidas. Este proceso

requiere que los procesos de toma de decisiones sean continuos y significativos,

directos en lugar de realizarlos a través de representantes y organizados alrededor

de asuntos y no de personalidades” (Benello y Roussopoulos 1971:3). Es por esto

que Sorensen cree que la participación ciudadana tendría un efecto positivo en el

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hombre común, “más preparado para calificar el desempeño de sus

representantes a nivel nacional, mejor equipado para tomar decisiones a nivel

nacional, cuando exista una oportunidad, y mejor equipado para ponderar las

decisiones que se tomen a nivel nacional y que afecten sus vidas (Sorensen

1998:8).

Las dos críticas arriba vertidas – el problema de iniquidad y representatividad- son

los pilares sobre los cuales los participacionistas centran su plataforma teórica. El

argumento principal es que quizá la única manera en la cual los ciudadanos van a

tener el control sobre aquellas decisiones que afecten sus vidas será cuando

participen en procesos de toma de decisiones directamente.

Perspectivas de la Democracia Participativa Etimológicamente hablando, el término “democracia participativa” proviene del

Latín partis (parte) y capere (tomar), y del Griego demos (gente) y kratien

(gobernar) los cuales juntos sugieren que se toma parte donde la gente gobierna

(Cook y Morgan 1971:2). Entre los trabajos más influyentes de los teóricos de la

democracia participativa podemos destacar las aportaciones de Macpherson y

Pateman. Ambos trabajos resaltan la posibilidad de implementar las ideas

desarrolladas por Rousseau en sociedades modernas y que la democracia

representativa puede ser combinada con elementos de democracia directa.

Primeramente, Pateman establece que “la teoría de la democracia participativa

recae en la función educativa de la participación” (Pateman 1970:44). Por otra

parte Macpherson menciona que la democracia participativa es la llave a un futuro

más democrático. Para Machpherson la libertad y el desarrollo individual sólo se

pueden realizar mediante el involucramiento directo de los ciudadanos en

actividades encaminadas a regular la sociedad y el estado (ver Macpherson 1977).

Las teorías de democracia participativa han sido construidas alrededor de la

premisa de que los individuos como las instituciones no pueden considerarse

aislados unos de los otros (Pateman 1970:42). Pateman considera que el

establecimiento de diversos canales de interacción (entre ciudadanos y

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autoridades) es esencial para incrementar la “conciencia ciudadana” acerca de la

importancia de los asuntos participativos. Puesto de una manera distinta, en la

teoría participativa se percibe que los ciudadanos se rigen a ellos mismos y que no

son gobernados por otros (Graham 1986:152). Pateman establece que en la teoría

participativa “participación” se refiere a participación equitativa en procesos de

toma de decisiones y equidad política se refiere a igualdad de poder para

determinar los resultados de las decisiones que se tomen (Pateman 1970:43). De

acuerdo a Pateman, “la existencia de instituciones representativas a nivel nacional

no es suficiente. Para incrementar el número de participantes en procesos de

toma de decisiones es necesario establecer espacios de menor tamaño en los

cuales se daría un proceso de ‘entrenamiento social;’ En dicho espacio no sólo se

desarrollarían las aptitudes participativas de los ciudadanos sino también tendrían

un efecto en sus cualidades psicológicas” (Pateman 1970:42). De ésta forma, la

participación ciudadana se convertiría más en una expresión periódica de

preferencias, la cual involucraría una interacción continua entre los participantes y

su medio ambiente (Keim 1975:16).

Macpherson reconoce que habrá complicaciones al momento de implementar

modelos participativos en los cuales se realicen discusiones constantemente,

sobretodo en sociedades complejas como las prevalecientes actualmente. Debido

a dicha dificultad, Macpherson se manifiesta por una transformación política que

involucre –al mismo tiempo de establecer mecanismos de participación ciudadana-

una reforma al sistema de partidos. De acuerdo a dicha perspectiva, los sistemas

de partidos deben de ser reorganizados partiendo de una base menos jerárquica y

más accesible a la rendición de cuentas; a su vez, los partidos deben involucrarse

en el establecimiento de foros de participación en espacios laborales y vecinales.

Con estas acciones el sistema político estaría más consiente de la importancia de

los valores democráticos y de la importancia de la igualdad y la equidad (ver

Macpherson 1977).

Una vez que las ideas de los autores contemporáneos de la democracia

participativa comenzaron a propagarse, surgieron diferentes líneas de

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pensamiento. Por ejemplo, a la interacción de instituciones y ciudadanos en

espacios de participación se le define como la perspectiva liberal de la teoría de la

democracia participativa. De acuerdo a Hain (1980), la visión liberal está

primeramente relacionada con la realización de una reforma a las estructuras de la

democracia participativa, haciéndola más responsiva a cada individuo, por lo tanto

mejorando la calidad de la democracia. Dichos teóricos buscan tener un gobierno

más abierto en el cual la información y las decisiones gubernamentales sean

compartidas y sobretodo, donde la información gubernamental sea manejada

abiertamente. Una reducción en el número de trabas burocráticas a la

participación deberá de ocurrir, mientras que el gobierno deberá de promover

mecanismos mediante los cuales el público pueda dar y recibir retroalimentación

de las autoridades (Hain 1980:18).

En contraste, la perspectiva radical de la democracia participativa incluye a

aquellos teóricos y activistas que buscan confrontar y reemplazar a la democracia

representativa (ver Lynd 1972 y Cowley 1977). Esta vertiente teórica, resalta la

trascendencia de establecer pequeñas estructuras gubernamentales y afirma que

los ciudadanos deben de jugar un rol muy activo. La interpretación radical de la

participación le otorga una vital importancia al concepto de “control comunitario,”

el cual implica una redistribución del poder y que dicho proceso se localiza a nivel

vecinal (Hain 1980:19, Green 1970 y Altshuler 1970). Los simpatizantes de la

vertiente radical creen que los ciudadanos viviendo en pobreza y las minorías

constituyen una clase olvidada que ha sido privada de los beneficios del sistema

capitalista, por lo tanto dichos grupos representan una fuente de un cambio radical

(ver Kotler 1969, Gitlin 1970 y Cloward 1971). Dicho enfoque resalta la manera en

que las comunidades modernas interactúan y como el establecimiento de los

canales apropiados de comunicación (por ejemplo foros vecinales) puede

contribuir a la promoción de valores democráticos y al desarrollo comunitario. Tal y

como lo menciona Kotler:

… los problemas que enfrentan las grandes ciudades pueden ser resueltos si se organizan a los ciudadanos para buscar una respuesta a

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dichas problemáticas. Está comprobado que las organizaciones de ciudadanos pueden dar mejores resultados que las establecidas por el sistema (Kotler 1969).4

Para los teóricos radicales de la democracia participativa, la participación

ciudadana es un proceso que satisface las necesidades personales de la

ciudadanía ya que provee una alternativa a una sociedad que se encuentra

mecanizada, burocratizada y deshumanizada (Lasch 1970:180). La idea toral

sobre la cual gira el pensamiento de los radicales de la democracia participativa es

la de reestablecer comunidades que se gobiernen a sí mismas, es decir

comunidades que se identifiquen con su entorno, un aspecto que es no es

trascendental para las sociedades contemporáneas.5 Mediante la promoción de

políticas de acción directa, los teóricos radicales perciben como un elemento vital

el involucramiento de minorías o grupos ignorados de la sociedad, para de ésta

manera adquirir una especie de “control comunitario” que pueda -a la larga-

transformar el sistema capitalista.6

Ventajas de la Democracia Participativa y su relación con el Gobierno Local Las ventajas de participar a nivel local no son nuevas y han sido identificadas

desde hace mucho tiempo por teóricos de la democracia participativa. Por ejemplo

Mill establece que de nada sirve elegir a nuestros gobernantes a nivel nacional, si

el ciudadano no se prepara participando a nivel local, ya que es en este nivel de

gobierno donde el individuo debe de capacitarse continuamente para tomar las

decisiones importantes. Mill argumenta que votar es sólo un acto que se lleva a

cabo cada determinado numero de años y que no tiene nada que ver con los

problemas que cualquier ciudadano enfrenta día a día y que es precisamente por

esto que la participación ciudadana ofrece la oportunidad de una interacción

constante (Mill 1963). Para Mill, la participación ciudadana a nivel local es crucial

para “educar” al individuo en cuestiones participativas, de acuerdo a Mill: “es a

nivel local donde ocurre un efecto educativo, ya que el individuo aprende a 4 Ver Goodman (1969). 5 Ver Greaves (1976), Fromm (1963), Weil (1958) y Crick (1970). 6 Ver Gitlin (1970).

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participar en las decisiones que le afectan, además de que podría prepararse para

en un futuro, él mismo servir a su comunidad ocupando un puesto de elección

popular” (Mill 1910:347-348). Esta “preparación de participación” que el individuo

recibiría es apoyada también por la visión de Pateman, quien establece que, “sólo

si el individuo tiene la oportunidad de participar directamente en las decisiones que

le afectan a nivel local – viviendo en las condiciones actuales – éste pudiera

ejercer algún tipo de control sobre la manera en que su vida se desarrolla”

(Pateman 1970:100).

Barber también establece que el involucramiento ciudadano en asambleas

regionales o en foros de participación a nivel local transformaría la manera en que

la gente piensa y se comporta con sus conciudadanos (Barber 1984). Las

principales ventajas de la participación ciudadana a nivel local tienen que ver con

la utilización del conocimiento local aportado por los ciudadanos que toman parte

en los procesos participativos que ahí se desarrollen (Phillips 1996:21).

De acuerdo a Font:

…el gobierno local se ha considerado siempre como el escenario

privilegiado desde el cual pueden desarrollarse experiencias de participación ciudadana y se ha convertido realmente en el nivel de gobierno donde más se ha avanzado en esta línea. A pesar de que también a nivel estatal, regional o europeo puedan identificarse instrumentos de diálogo con los ciudadanos o con los interlocutores sociales, la revisión de mecanismos existentes se basará sobre todo en el nivel local y dejará de lado realidades más conocidas y a la vez más alejadas del ciudadano común, como son todo el conjunto de instrumentos corporativos que existen desde el nivel regional hasta el europeo (Font 2004:29).

Una cuestión que hay que considerar en circunstancias como las imperantes en

México, donde generalmente los programas de asistencia social o de combate a la

pobreza se planean en oficinas en la ciudad de México. Otro argumento a favor de

la promoción de los mecanismos de participación ciudadana a nivel local tiene que

ver con el hecho de que es precisamente a nivel local donde la gente esta más

inclinada a tomar parte en dichos procesos o a involucrarse en cuestiones de tipo

político en México (ver Cabrero 1996 y Ramírez Saiz 2000).

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Otras virtudes de los mecanismos de participación ciudadana a nivel local tienen

que ver con procesos de descentralización y una distribución más equitativa del

poder, el cual en teoría pasaría a las manos de los ciudadanos en cada localidad

(Stoker 1996:188). Podemos añadir a su vez, el hecho de que los miembros de las

comunidades que tomen parte en estos encuentros se capacitarán en cuestiones

deliberativas, además de aprender a funcionar como grupos que buscan un fin

común en beneficio de sus comunidades y de desarrollar un sentimiento de apoyo

mutuo para con sus conciudadanos (Wolman 1995:137).

Los teóricos de la democracia participativa le otorgan a involucrarse en

mecanismos de participación ciudadana la ventaja de que los individuos

acrecentarían un sentimiento comunitario con sus conciudadanos; un elemento

que juega un papel primordial dadas las circunstancias actuales donde parece

haberse perdido todo el sentimiento colectivo y donde lo que parece prevalecer el

individualismo (Bachrach 1975:40).

La ventaja más importante encontrada por los teóricos de la participación

ciudadana tiene que ver con el proceso educativo que ocurre cuando los

ciudadanos interactúan en dichos foros. Cook y Morgan establecen que las

actividades participativas pueden ser comparadas con ir a la escuela y aprender

matemáticas o historia, sólo que cuando los ciudadanos toman parte en procesos

participativos aprenden a ser mejores ciudadanos (Cook y Morgan 1971:7). El

proceso participativo aquí referido daría como resultado un ciudadano informado,

con habilidades de negociación, capaz de identificar los problemas más

importantes que le aquejan, además de tener la capacidad de actuar

conjuntamente con otros ciudadanos para resolverlos (Graham 1986:150).

Los Límites de la Democracia Participativa Keim establece que, “uno de los mayores problemas cuando se quieren

implementar mecanismos de participación ciudadana es la ambigüedad del

termino ‘participación ciudadana;’ ya que para algunos significa la elección de

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líderes y para otros tomar parte en decisiones políticas” (Keim 1975:2). Por

ejemplo, de acuerdo a Parry: “participación ciudadana se puede definir como

tomar parte en el proceso de formalización, discusión, e implementación de

políticas públicas” (Parry y otros 1992). Por otra parte Graham establece que,

“cuando se habla de mecanismos de participación ciudadana se infiere que éstos

estarán ligados al involucramiento de ciudadanos en procesos de toma de

decisiones a nivel local, sin embargo nunca se especifica hasta que grado será

dicho involucramiento” (Graham 1986:160).

Gould es más contundente, al criticar la manera en que los mecanismos de

participación ciudadana son implementados, ya que desde su punto de vista

ocasionan un vacío de poder y son contradictorios; ya que se oponen a un

principio básico de autoridad. De acuerdo a esta visión, los mecanismos de

participación ciudadana van en contra de los principios de las democracias

representativas, ya que le otorgan a los ciudadanos poderes que solo les

competen a las autoridades que los ciudadanos eligieron en procesos

democráticos (Gould 1988:215). Lo que parece olvidársele a los promotores de los

mecanismos de participación ciudadana – especialmente a los que promueven

este tipo de iniciativas en México – es que dichos esquemas dependen

enormemente del apoyo de las autoridades locales, estatales o federales. Tal y

como lo hace notar Graham:

Generalmente cuando se establecen mecanismos de participación

ciudadana, éstos tendrán que contar con el apoyo de las autoridades. Inclusive, se ha comprobado en infinidad de casos que a nivel local, la mayoría de las decisiones que emanan de estos foros provienen de afuera, no de los ciudadanos que toman parte en las discusiones internas. Es decir, las autoridades serán quienes impondrán sus ideas o propuestas antes que las que pudiera proponer la comunidad, aun sin tener un conocimiento pleno de las problemáticas más importantes referidas en las reuniones que se estén llevando a cabo (Graham 1986:151).

Sartori comenta que los teóricos de la democracia participativa de los años 1960s

y 1970s están más preocupados por establecer asambleas para atraer a los “sin

poder” a participar de alguna manera en la solución de sus problemas, sin

15

embargo dichos esquemas no tenían bien definidos los roles que los ciudadanos y

las autoridades deberían de tomar (Sartori 1997:75). Dicho problema, el de “definir

los límites,” fue identificado también por Eckstein, quien proclama que la

implementación de mecanismos de participación ciudadana requiere de establecer

claramente los límites de interacción entre ciudadanos y autoridades, ya que se

pueden llevar a cabo conflictos que pueden afectar de manera negativa a dichas

políticas (Eckstein 1966:234, 255-256).

Otra crítica vertida hacía los participacionistas estriba en el exagerado optimismo

con el que perciben a los mecanismos de participación, ya que es aventurado

afirmar que el problema de distribución de la riqueza menguara con el

establecimiento de foros ciudadanos (Held 1997:272). A su vez, se critica el hecho

que los participacionistas asumen que los ciudadanos siempre estarán interesados

en tomar parte en los diferentes mecanismos de participación ciudadana que se

establezcan. Sartori se pregunta, si el ciudadano promedio no está interesado en

la política, entonces, ¿por qué los participacionistas esperan que la ciudadanía

siempre tome parte en dichos procesos de toma de decisiones (Sartori 1997:77)?

Especialmente en sociedades donde los individuos trabajan largas jornadas para

obtener el sustento familiar, luce difícil que los ciudadanos siempre tengan deseos

de tomar parte en procesos de toma de decisiones. Sería muy presuntuoso asumir

que los ciudadanos siempre tendrán tiempo para tomar parte en las discusiones

que se lleven a cabo en estos foros participativos. Quizá habrá cosas más

interesantes que hacer o simplemente dedicarle tiempo a cuestiones familiares

(ver Graham 1986). De hecho Macpherson (1983) percibe que factores

relacionados a la motivación de los ciudadanos deben de ser tomados en cuenta

siempre que se quieran implementar mecanismos de participación ciudadana. Por

otra parte Lipset, establece que uno de los síntomas de una democracia saludable

es precisamente aquella en la cual la gente no esta interesada en tomar parte en

procesos participativos (Lipset 1963:32). Font (2001) señala que suele existir un

limitado y desigual tiempo ciudadano para dedicarlo a participar en las decisiones

públicas, sobre todo cuando se evalúa que esto no reditúa en mejoras en la

calidad de vida y que un rasgo de la participación ciudadana es que su intensidad

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es muy desigual, es decir que unos ciudadanos son muy activos y otros poco o

nada (citado en Ziccardi 248:2004).

A pesar de las críticas arriba expuestas, es innegable que actualmente los

mecanismos de participación ciudadana ocupan un lugar importante en las

agendas de muchos gobiernos, además de haberse convertido en elementos

torales para organizaciones multinacionales como el Banco Mundial o la ONU. Sin

embargo, las dudas acerca de la redistribución teórica de poder que propician se

mantienen. Como un intento por medir el impacto de los mecanismos de

participación han surgido diferentes tipologías que buscan contribuir en este

sentido, a continuación presentamos dos.

¿Participación es igual a empoderamiento?

Cuando analizamos el tema de la participación ciudadana surge

inevitablemente la pregunta por determinar si dicho involucramiento o participación

significará necesariamente que los individuos reciben el poder o el

empoderamiento prometido. Para Sydney Verba (1998) la participación política es

el mecanismo mediante el cual los individuos pueden transferir información sobre

sus intereses, preferencias y necesidades y al mismo tiempo generar presión para

obtener respuestas. Martínez-Assad profundiza en el tema estableciendo que la

ciudadanía buscará no sólo participar sino ser tomada en cuenta por las

autoridades.

La ciudadanía busca participar y ser tomada en cuenta por las

diferentes esferas de la autoridad y de la representación política que en los países democráticos llega a esas posiciones precisamente por medio del voto, por la confianza depositada de los ciudadanos para la mejor orientación de las políticas sociales (Martínez-Assad 2004:135).

Esto daría como resultado que la participación política es una actividad que

tiene como consecuencia afectar directamente o indirectamente la acción

gubernamental (citado en Arzaluz Solano 2004). Ziccardi define a la participación

ciudadana no sólo como a un proceso informativo, sino que para ella significa que

los intereses particulares de los ciudadanos se incluyan en los procesos

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decisorios. Establece que la participación ciudadana constituye un componente

fundamental de la gobernabilidad democrática (Ziccardi 1998). Por su parte

Solano define a la participación ciudadana institucionalizada como aquella donde

los individuos organizados a través de las instancias existentes en los

instrumentos legales y normativos, intervienen en los procesos de decisión

referidos a acciones que afectan su calidad de vida (Arzaluz Solano 169:2004). La

siguiente cita nos da un panorama más amplio acerca de los roles que autoridades

y ciudadanos adquieren cuando se involucran en procesos participativos.

Se trata de que la ciudadanía no sólo ejerza sus derechos políticos a

través del voto y luego delegue en los representantes de los partidos políticos la toma de decisiones, sino que se involucre en diferentes grados y etapas en el ejercicio de gobierno, a fin de otorgar mayor eficacia a las decisiones públicas. En este sentido la participación ciudadana es la inclusión de la ciudadanía en los procesos decisorios incorporando intereses particulares (no individuales), pero para que esto sea posible se deben de abrir espacios de participación con reglas claras las cuales deben regir las relaciones de los actores involucrados en estos procesos. Es decir, la participación ciudadana genera compromisos institucionales y exige crear un clima de trabajo comunitario en el que exista el convencimiento de que la deliberación pública, la interacción social y el respeto por el pluralismo son valores y prácticas positivos y esenciales de la democracia (Cfr. Cunill 1991; Ziccardi 1998).

De acuerdo a lo arriba expuesto se percibe a una ciudadanía activa que no

sólo vota, por el contrario se involucra en diferentes pasos del ejercicio de

gobierno y de acuerdo a la cita lo hará más eficiente, aunque cabe destacar que

quizá algunos críticos de la democracia participativa no estén de acuerdo con esta

visión. Otro punto a resaltar de esta perspectiva tiene que ver con las reglas del

juego de la participación. Debido a la “moda” reciente que ha invadido a muchas

administraciones por incorporar dentro de sus agendas procesos participativos,

éstos muchas veces han sido mal implementados, ó más bien implementados con

fines partidistas muy particulares dando al traste con la esencia democrática de los

mismos. De ninguna manera se puede afirmar que la participación ciudadana (o

participación política) dará automáticamente como resultado a una ciudadanía

empoderada, ya que como lo veremos más adelante existen una serie de

obstáculos que inevitablemente se enfrentarán al implementar cualquier

18

mecanismo de participación. Es precisamente debido a la disyuntiva creada por

las diferencias entre participación política y empoderamiento que es importante

definir lo que para este proyecto de investigación significa lo segundo.

¿Qué es el empoderamiento?

El término empowerment acuñado durante la década de los 60s y 70s ha

sido asociado a procesos necesariamente ligados a la adquisición de poder por

parte de grupos despotegidos de la sociedad. El empoderamiento ha sido un

concepto compartido por diversas disciplinas, por ejemplo el desarrollo

comunitario, la psicología, la educación, la economía, los estudios de género y por

supuesto los ligados a los movimientos sociales. Rappaport (1984) establece que

a pesar de que en apariencia se percibe fácil definir lo que se entiende por

empoderamiento, existen dificultades derivadas del contexto y de las personas

entre las cuales dicho concepto sea difundido. Zimmerman, (1984) a su vez,

afirma que intentar proveer una sola definición del término daría como resultado el

acuñar una descripción que resultaría más como una especie de formula,

contradiciendo de esta manera el principio del empoderamiento mismo. Para evitar

este tipo de conflictos, Bailey (1992) propone que la definición de empoderamiento

que utilicemos estará ligada a los proyectos, a los programas, y sobretodo a las

personas y al contexto en el cual sea implementado. Page y Czuba (1999)

proponen que una definición de empoderamiento deberá de ser identificada como,

“un procesos multidimensional que ayuda a las personas a obtener el control de

sus propias vidas. Es decir, un proceso mediante el cual los ciudadanos actuarán

sobre aquellos temas que ellos consideren importantes.” La multidimensionalidad

del concepto estriba en que afectará de alguna manera aspectos sociológicos,

psicológicos, económicos y otros de los individuos, además de que afectará los

niveles individual, grupal y comunitario de los ciudadanos. Similarmente a lo

expresado por Bailey, (1992) el Banco Mundial afirma que habrá grandes

diferencias entre lo que se entienda por empoderamiento en diversas partes del

mundo.

19

De acuerdo al Banco Mundial:

el empoderamiento es un proceso mediante el cual los individuos incrementan sus capacidades individuales o de grupo para realizar determinadas selecciones, y procesos que se transformarán en acciones que darán a su vez determinados resultados. Una parte toral de dichos procesos es que las acciones que se lleven a cabo construirán activos individuales o colectivos que mejorarán la eficiencia y la equidad del contexto organizacional e institucional en el cual se realicen (Banco Mundial 2004).

Por ejemplo en la India una mujer de una casta inferior se siente

empoderada al participar en una audiencia pública en la cual participan sujetos de

castas superiores a la de ella. En Brasil, (Porto Alegre) hombres y mujeres se

sienten empoderados por participar en las decisiones concernientes a la manera

en que se manejará el presupuesto asignado para sus respectivas comunidades; y

en Etiopía, ciudadanos y grupos de la sociedad civil se sienten empoderados al

participar en consultas realizadas para implementar programas de reducción de

pobreza. En esencia, establece el Banco Mundial, el empoderamiento se refiere a

un proceso de cambio determinado por los ciudadanos mismos con el objetivo de

mejorar su calidad de vida.

Para Rowlands (2000) el empoderamiento debe consistir en introducir

dentro del proceso de la toma de decisiones a las personas que se encuentran

fuera del mismo. Ello pone un fuerte énfasis en el acceso a las estructuras

políticas y a los procesos formalizados de toma de decisiones y, en el ámbito

económico, en el acceso a los mercados y a los ingresos que les permitan

participar en la toma de decisiones económicas. De acuerdo a Rowlands dicha

perspectiva cubre principalmente tres dimensiones:

Personal: aquí el empoderamiento supone desarrollar el sentido del yo y de la confianza y la capacidad individual, y deshacer los efectos de la opresión interiorizada. Relaciones próximas: aquí el empoderamiento se refiere al desarrollo de la capacidad de negociar e influir en la naturaleza de la relación y de las decisiones que se toman dentro de ella. Colectiva: cuando los individuos trabajan conjuntamente para lograr un impacto más amplio del que podrían haber alcanzado cada uno de ellos por

20

separado. Esto incluye la participación en las estructuras políticas, aunque debería abarcar también la acción colectiva basada en la cooperación y no en la competencia. La acción colectiva puede estar centrada tanto en el nivel local por ejemplo, en el ámbito del pueblo o del barrio como en el nivel institucional, sea en redes nacionales o en las Naciones Unidas.

Un elemento que diferencia a la definición de Rowlands de las mencionadas

anteriormente es que hace énfasis en la intervención de los ciudadanos en la toma

de decisiones de carácter económico. Para Rowlands es crucial que los

ciudadanos intervengan en decisiones que les atañen no sólo en su entorno más

próximo (entiéndase barrio, colonia etc.) sino en las decisiones económicas que

afectan a colectividades mayores e inclusive a países.

Pero, ¿cómo ha sido definido el empowerment en nuestro país? En la

siguiente cita (larga pero bastante útil) presentamos la definición de Daniel Cazés.

“proceso en el que los sujetos desposeídos, dependientes,

inferiorizados, discriminados, excluidos, marginados, oprimidos, como las mujeres (y los niños) adquieren, desarrollan, acumulan, y ejercen habilidades, formas de expresión, destrezas, tecnologías y sabidurías de signo positivo necesarias para generar o incrementar su autonomía y su independencia.

A través de acciones de muy diversa índole, los sujetos oprimidos se empoderan, es decir crean, reúnen y practican poderes no opresivos de los que carecían, para reducir e ir eliminando las posibilidades de que sus opresores sigan controlando sus vidas, subordinándolos, oprimiéndolos.

El empoderamiento consiste en la adquisición y el ejercicio de esas habilidades y poderes afirmativos no encaminados al dominio ni a la expropiación (de bienes y recursos que debieran ser patrimonio humano y no de unos cuantos privilegiados). Supone la modificación de las situaciones genéricas de los sujetos, se encamina hacia la transformación de las condiciones de jerarquización de la relaciones, e implica el mejoramiento de la calidad de la vida y la construcción del bienvivir en la democracia genérica, cotidiana y vital.

Quienes ostentan los poderes del dominio no se empoderan: el empoderamiento es la resistencia ante esos poderes y el propósito de eliminarlos de la vida social.

Quienes por su condición o por su situación […] ejercen el dominio […], lo desarrollan e incrementan para reforzar y aumentar sus privilegios y sus posibilidades reales de control, dirección, expropiación, subordinación y opresión a otros. El empoderamiento […] es la vía para resistir a ese dominio, para combatirlo y eliminarlo (Cazés 1998: 126-127).

21

Lo expuesto por Cazés supone que el empoderamiento es un proceso que

sólo pueden obtener los ciudadanos por ellos mismos y que siempre habrá

instituciones o personas que se opongan a este proceso. A pesar de que lo

expresado por Cazés suena lógico, también es cierto que recientemente dicha

relación de poder ha intentado ser invertida, o al menos en determinados casos es

lo que se nos ha hecho creer. Con la proliferación de cada vez más mecanismos

de participación ciudadana, lo que hemos estado atestiguando recientemente es el

empoderamiento (al menos en teoría) ciudadano a través de instituciones

gubernamentales, entiéndase por parte de las tres instancias de gobierno (federal,

estatal y municipal), que están cediendo algo de su poder en determinadas

decisiones para compartirlo con ciudadanos comunes y corrientes. Cada vez

existen más legislaciones que promueven la intervención de ciudadanos u

organizaciones no-gubernamentales en procesos de toma de decisiones que

aparentemente buscan “empoderar” a la gente.

Aunado a eso, Cazés menciona que la gente se ha empoderado a través de

movimientos sociales y también menciona a los medios de comunicación como

instrumentos utilizados para estos fines. Sin embargo, nunca habla de

empoderamiento otorgado por instancias oficiales a los ciudadanos; más bien se

percibe a las estructuras gubernamentales como un obstáculo para lograr dichos

fines. Es por lo mencionado por Cazés que nos extraña que un gobierno con una

vocación autoritaria como el mexicano de repente decida “abrir sus puertas” a la

ciudadanía y la invite a participar. Algunos cuestionamientos que surgen de la

aparente actitud democrática mostrada por las autoridades son, por ejemplo:

determinar hasta qué grado la ciudadanía esta siendo empoderada y qué gana al

tomar parte en dichos procesos de toma de decisiones. Algo que resulta

interesante saber es determinar hasta que grado las prácticas de empoderamiento

ciudadano independiente (entiéndase grupos operando al margen de legislaciones

participativas) han sido más eficaces que los incluidos en legislaciones

participativas. Si bien es cierto que los ciudadanos pueden empoderarse por ellos

mismos, también es cierto que al exterior de sus organizaciones dicho poder

22

estará siempre limitado por la actitud que tomen las autoridades hacia

determinadas acciones tomadas por esos grupos.

Diferencia entre participar y empoderar

Tal y como lo establecimos anteriormente, es importante realizar una

diferencia entre los procesos de participación y el empoderamiento “real” que

reciben los ciudadanos al tomar parte en procesos de toma de decisiones. Debido

a que generalmente cuando se promueve cualquier mecanismo de participación

ciudadana se piensa que automáticamente la ciudadanía será empoderada por el

sólo hecho de participar. Si bien es cierto que la esencia de los mecanismos de

participación ciudadana es compartir el poder de decisión con la ciudadanía, la

realidad de diversas investigaciones (ver Flores 2005) nos demuestra que este no

será necesariamente el caso. Existen diferencias entre un proceso en el cual los

ciudadanos efectivamente toman parte, pero donde la decisión final recae en las

autoridades; y un mecanismo de participación en el cual lo que la comunidad

decide es adoptado por las autoridades como lo que se implementará. Dos

cuestiones resultan interesantes, primero saber hasta que grado es factible medir

la participación en términos cuantitativos (lógicamente aunado a la calidad del

proceso) y el nivel de poder recibido por los ciudadanos después de dicho

proceso.

Actualmente se percibe que las autoridades, de cualquiera de los tres

niveles de gobierno prevalecientes en nuestro país ven a los mecanismos de

participación como instrumentos que pueden contribuir a legitimar las acciones de

sus respectivas administraciones; sin embargo, existen también visiones que

indican que la participación ciudadana es algo que aún no es visto como algo

necesariamente positivo por los diferentes actores del espectro político. De

acuerdo a Ziccardi “la participación no es aún valorada positivamente por los

partidos políticos como un componente que puede otorgarle mayor calidad a la

democracia local, y más aún no se realizan esfuerzos por distinguir claramente

entre los espacios de participación ciudadana y los de participación política”

(Ziccardi 2004:248). Sin embargo, el número de iniciativas participativas que se

23

implementan actualmente es una muestra de que sí existe “conciencia de

participación” por llamarle de alguna manera, de parte de los partidos políticos; es

más, se puede inferir que existe un alto grado de aceptación hacía la conveniencia

por implementar acciones participativas. En muchos casos las agendas

participativas han pasado a formar parte de procesos “legitimarios” más que

realmente empoderadores, algo que contradice la “no-conciencia” de los partidos

políticos resaltada por Ziccardi. Para ser más claros, podemos inferir que los

partidos políticos conocen la importancia de implementar acciones participativas,

sin embargo el uso que le dan a dichos procesos dista, en la mayoría de los

casos, de los fines que enarbola la democracia participativa.

¿Es posible medir el empoderamiento?

El tema de la medición del empoderamiento resulta por demás interesante

en una era en la cual el término ha adquirido múltiples matices. Tal y como se ha

constatado en diferentes trabajos (ver Zermeño 2004) existen un sin fin de

perspectivas referentes al empoderamiento; comenzando por las que van desde el

punto de vista feminista, buscando la equidad de género, hasta las tipologías para

medir el empoderamiento otorgado al participar en procesos participativos

relacionados con políticas públicas. Ciertamente luce difícil medir, sobre todo con

exactitud, una cuestión como el empoderamiento que adquiere la ciudadanía al

participar en cualquier mecanismo de participación ciudadana. Especialmente en

países como México, percibimos que no existen tantos tipos de poder a los cuales

la ciudadanía puede tener acceso. Sin embargo, tenemos el referente de otros

países en los cuales se han realizado esfuerzos en esa dirección. Como veremos

en la siguiente sección, en el caso de Inglaterra en el cual se han desarrollado

diferentes esquemas que buscan aportar al tema de la medición “empoderadora.”

La escalera de Sherry Arnstein Fue a partir de la proliferación de un mayor número de mecanismos de

participación ciudadana que comenzaron a surgir intentos por medir los niveles

reales de poder recibidos por los ciudadanos cuando tomaban parte en procesos

24

de decisiones. Lo más importante para la teoría participativa es la idea del

ciudadano ordinario tomando parte en decisiones políticas. Sin embargo, hasta el

momento han sido pocos los intentos por determinar el grado verdadero de poder

que reciben los ciudadanos al participar en procesos participativos. A pesar de la

dificultad para realizar una medición que sea fehaciente a lo que sucede cuando

los ciudadanos participan, a finales de los años 60s surgió en los Estados Unidos

un intento por medir los niveles de poder recibidos por los ciudadanos (ver Figura

1).

Figura 1 Escalera de Participación de Sherry Arnstein

El “boom” participativo de finales de los 1960s motivó a Sherry Arnstein a

desarrollar su escalera de empoderamiento. El objetivo primordial de la escalera

de Arnstein es determinar si los ciudadanos reciben el poder prometido o sí sólo

las autoridades utilizan estos mecanismos como meros legitimadores de

decisiones tomadas con anterioridad. En palabras de Arnstein, “existe una gran

diferencia entre tomar parte en el ritual de la participación y realmente influenciar

la decisión final tomada por las autoridades” (Arnstein 1971:76). La escalera

Control Ciudadano

Poder Delegado

Consorcio

Conciliar

Consultar

Informar

Terapia

Manipulación 1

2

3

4

5

6

7

8 Grados

de Poder Ciudadano

Grados de

Tokenism

No-Participación

25

imaginaria de Arnstein se compone de ocho peldaños y tres áreas: a) un área de

no-participación, b) un área de grados de tokenism7y c) un área de poder

ciudadano. La zona de no-participación de la escalera está compuesta de los

primeros dos peldaños. El primero es el de la manipulación y el segundo el de lo

que Arnstein llama la “terapia”. Es en esta zona de la escalera donde el público

será “educado” para participar en comités o bien en consejos ciudadanos. En la

zona de no-participación hay poco espacio para que los ciudadanos ejerzan cierta

influencia sobre las decisiones tomadas por las autoridades. De acuerdo a

Arnstein, “en esta zona los ciudadanos son utilizados como meros legitimadores

de decisiones que ya fueron tomadas” (1971:77). El área de no-participación se

caracteriza principalmente por la ausencia de canales de comunicación entre las

autoridades y los ciudadanos.

La segunda área de la escalera comprende los grados de tokenism y está

compuesta por los peldaños 3) informar, 4) consultar y 5) conciliar. Dicho espacio

se caracteriza por índices de interacción mayor entre autoridades y ciudadanos.

Algunos ejemplos de mecanismos que operan en esta área son foros vecinales o

bien audiencias públicas. La zona más alta de la escalera la componen el peldaño

6) consorcio, 7) poder delegado y 8) control ciudadano. La zona de poder

ciudadano se convierte en un área en la cual los ciudadanos adquieren la

capacidad necesaria para manejar ciertas iniciativas vecinales. De acuerdo a

Arnstein, “la gente requiere ese grado de poder (control), el cual les garantice que

los participantes o residentes puedan gobernar un programa, estar totalmente a

cargo del mismo” (Arnstein 1969:371). A pesar de lo simple que el esquema pueda

parecer, su impacto dentro de la literatura del empoderamiento fue determinante

para que, como veremos a continuación, años más tarde surgieran nuevas

versiones de medición similares a la desarrollada por Arnstein.

7 De acuerdo al diccionario Simon and Shuster (2000), Tokenism se define como la admisión nominal y en número muy limitado de una minoría religiosa o racial, especialmente negros, en puestos de trabajo, escuelas, asociaciones etcétera, para cumplir aparentemente con la ley o aplacar a la opinión pública.

26

Más escaleras, Burns, Hambleton y Hoggett Burns, Hambleton y Hoggett desarrollaron una nueva versión de la escalera de

Arnstein. Fue a mediados de los 90s cuando surgió el interés por parte de estos

teóricos por establecer nuevos parámetros para la medición del empoderamiento

ciudadano en Gran Bretaña. La escalera desarrollada por Burns, Hambleton y

Hoggett se divide en 12 peldaños, y similarmente a la escalera de Arnstein tiene 3

sectores o zonas: a) una zona de no-participación, b) una de participación y c) una

de control ciudadano. Los primeros cuatro peldaños de la escalera comprenden: 1)

inyección cívica, 2) consultación cínica, 3) mala información, 4) cuidado al cliente.

Dentro de lo denominado como “inyección cívica” se engloban acciones tales

como grandes campañas de publicidad para distraer a los ciudadanos de cualquier

intento real por participar.

Figura 2 Escalera de Empoderamiento de Burns, Hambleton y Hoggett.

Control Independiente

Control Compartido

Control Delegado

Consorcio

Descentralización Limitada

Grupos de Asesoría

Efectivos

Consulta Genuina

Información de Alta Calidad

Cuidado al Cliente

Mala Información Consulta Cínica

Inyección Cívica

1

2 3

4

5

6

7

8

9 10 11

12 Control Ciudadano

Participación Ciudadana

No-Participación Ciudadana

27

La consulta cínica puede ser definida como el establecimiento de pseudo-

mecanismos de participación, principalmente con el objetivo de legitimar

decisiones tomadas con anterioridad por las autoridades locales. Mala información

constituye uno de los mayores problemas que enfrentan los ciudadanos, ya que es

en este renglón cuando las autoridades proveen información errónea o poco clara;

dando como consecuencia que el involucramiento ciudadano sea mínimo y por lo

tanto en detrimento de sus derechos participativos. Cuidado al cliente (peldaño 4)

comprende agresivas campañas de publicidad lanzadas por las autoridades para

no perder la confianza de sus gobernados, sin embargo el poder recibido por los

ciudadanos o más bien el otorgado por las autoridades es nulo. La sección de

participación de la escalera es la más larga, cuenta con seis peldaños: 5)

información de alta calidad, 6) consulta genuina, 7) grupos de asesoría efectivos,

8) descentralización limitada, 9) consorcio y 10) control delegado.

Cuando las autoridades proveen información de alta calidad les da la posibilidad

de discutir e interactuar con sus representantes, dando como resultado que la

interacción entre ciudadanos y autoridades sea más profunda y que un proceso

real de consulta se lleve a cabo. Burns, Hambleton y Hoggett establecieron una

serie de pasos que se siguen para introducir a los siguientes dos peldaños de la

escalera 7) grupos de asesoría efectivos y 8) descentralización limitada.

1) Convocar a los ciudadanos a unirse en torno a determinada causa. 2) Ponerse de acuerdo referente a como debe de operar la política o proyecto en

discusión. 3) Analizar como opera la política o el proyecto actualmente. 4) Escoger algo que pueda o deba de ser mejorado. 5) Discutir un plan de acción. 6) Evaluar como han avanzado las cosas y decidir que hacer después. De acuerdo a Burns, Hambleton y Hoggett existe una diferencia importante entre

la manera en que los grupos de asesoría ciudadanos y estructuras tales como los

comités vecinales operan.

La operación de los grupos de asesoría contrasta con las

organizaciones vecinales, las cuales pierden miembros rápidamente porque

28

no permiten a la gente interactuar y conocerse. En muchas ocasiones, a la gente que acude a reuniones vecinales no se le permite tener una visión de lo que quieren en realidad. Los ciudadanos por lo general son “bombardeados” con información y se espera mucho de ellos (Burns, Hambleton y Hoggett 1994:170).

Consorcio (el peldaño número 9) se refiere a esfuerzos realizados entre

autoridades y ciudadanos. A pesar de que en dichos esquemas los ciudadanos

adquieren responsabilidades mayores en la operación de los proyectos, su

responsabilidad sigue estando limitada por lo que determinen las autoridades. El

control delegado es una etapa en la cual el público actúa con la venia de las

autoridades. De acuerdo a Burns, Hambleton y Hoggett:

Aquí el gobierno puede ser visto como una especie de “director-técnico” de fútbol. Ya que si bien a los jugadores se les puede permitir alguna iniciativa, sin embargo, siempre estarán bajo el mando del director-técnico quien posee el control (Burns, Hambleton y Hoggett 1994:178).

En el Reino Unido los consejos parroquiales pueden ser un buen ejemplo de

control delegado. Estas organizaciones poseen ciertas atribuciones para llevar a

cabo las acciones que realiza el gobierno local. Los miembros de estos consejos

son gente que fue electa mediante el voto ciudadano y que poseen el poder

necesario para implementar mecanismos de participación ciudadana como un

referéndum.

El área del control ciudadano es la más pequeña de la escalera y esta

representada por los peldaños 11 y 12. Aquí podemos identificar a organizaciones

que involucran de manera constante a los ciudadanos y que poseen en poder

necesario para implementar programas o bien para realizar las funciones de una

institución gubernamental. Uno de los ejemplos más comunes que puede ilustrar

este tipo de prácticas es la manera como se implementan los presupuestos

participativos en Brasil, donde los ciudadanos efectivamente deciden como se

aplicará el presupuesto asignado para sus respectivas comunidades. La mayor

contribución de las tipologías arriba expuestas es que proveen algunas bases para

medir los niveles de poder recibidos por los ciudadanos cuando toman parte en

29

procesos de toma de decisiones a nivel local. Es importante mencionar que ambas

tipologías han sido utilizadas para medir grados de empoderamiento ciudadano en

varios países. Por ejemplo, durante 1997 y 1998 el Instituto de Políticas Públicas

de Holanda utilizó una adaptación de la escalera de participación de Arnstein para

medir el impacto del proyecto denominado Testing Grounds of Democracy, el cual

incluyó cinco casos. Una de las conclusiones principales del proyecto fue que la

ciudadanía tenderá más a participar si ven un impacto inmediato en la decisión

tomada por las autoridades después de la consulta (ver Monnikhof 2001).

Zonas de Empoderamiento, a la Mexicana En esta sección delimitaremos cuáles son las zonas, en las que se podría dividir el

proceso de participación ciudadana y empoderamiento mexicano. A diferencia de

los esquemas de Arnstein (1971) y de Burns, Hambleton y Hoggett, (1994)

percibimos que el esquema mexicano no tendría escalones, sino más bien que

estaría dividido en zonas de empoderamiento. Si bien es cierto que existen

muchos tipos de esquemas participativos realizándose en el país, también es

cierto que la gran mayoría son implementados sin que un proceso de

empoderamiento necesariamente se lleve a cabo. Percibimos que en el caso

mexicano existen tres zonas de empoderamiento: una zona de empoderamiento

cero, una de auto-empoderamiento y una de empoderamiento institucionalizado.

Al realizar esta identificación de zonas de empoderamiento mexicano no

percibimos la necesidad de establecer peldaños, tal y como sucede con los

esquemas presentados anteriormente. En México, más bien identificamos zonas

que se han ido conformando con las diferentes políticas de participación

implementadas y donde existen tres tipos de poder, el otorgado por las

autoridades, el negado por las autoridades y el ganado por los ciudadanos.

30

Figura 3 Zonas de Empoderamiento a la Mexicana

Zona de Empoderamiento Cero

Como podemos apreciar en la Figura 3 arriba, la zona de empoderamiento

cero se ubica abajo, lejos de las zonas de poder institucional, de empoderamiento

institucionalizado y de autoempoderamiento. Está representada por una sombra

debido a que simboliza el señuelo de una consulta que en teoría debería de tener

un impacto en la decisión gubernamental, pero que en la realidad no la impactará.

Dicha zona se identifica como el área en la cual las autoridades invitan a participar

a la ciudadanía en procesos en los cuales las decisiones ya fueron tomadas con

anterioridad o bien en decisiones que por su mínima importancia no empoderaran

Zona de Empoderamiento Institucionalizado

Poder Institucional

Zona de Auto-Empoderamiento

Zona de Empoderamiento Cero

31

a los ciudadanos participantes. Se define prácticamente como una “zona de

consulta cínica” debido a que aunque los ciudadanos tomen parte en procesos

participativos, las discusiones o los procesos de consulta en los que participen no

resultarán en beneficios tangibles para sus respectivas comunidades. A diferencia

de la tipología de Burns, Hambleton y Hoggett, (1994) la cual coloca en los niveles

más bajos de la escalera una zona de “no-participación”, en el caso mexicano, por

irónico que parezca, la zona de empoderamiento cero puede estar marcada por

altos índices de participación ciudadana. Es más bien un área en la cual se invita a

la gente a que participe, pero de antemano se sabe que la decisión que de ahí

emane no tendrá nada que ver con la decisión tomada por las autoridades.

Un ejemplo que podemos mencionar es el de la consulta organizada por la

Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en enero del 2001. El propósito

de la consulta era determinar el sentir de la ciudadanía con respecto a la creación

de una legislación que regulara las marchas que se realizan en la capital. Si bien

es cierto que normar las marchas resulta importante, también es cierto que existe

un ramillete de temas que lucen como prioritarios y que al parecer no formaron

parte de la agenda discutida en ese momento. La consulta fue un proceso que

duró cinco días y contó con la participación de 56,000 personas de las cuales el 90

por ciento se manifestó por el “sí” a la regulación de las marchas en la capital (La

Jornada 01/02/2001). Podríamos deducir que el bajo número de participantes se

debió a que el tema en la agenda no era en realidad tan trascendental en la vida

de los capitalinos. A su vez, lucía lógico el resultado de apoyo a la moción, con lo

cual se intentaba elaborar una legislación que diera pie una solución para

organizar la manera caótica como se efectúan las marchas en la capital.

El ejemplo mencionado anteriormente lo ubicamos en la zona de

empoderamiento cero, principalmente debido a que en realidad la función de la

gente fue legitimar un proceso que parecía natural. No se necesita ser un experto

en cuestiones participativas para saber que esa consulta en realidad no parecía

necesaria, bastaba con que el jefe de gobierno enviara la iniciativa a la asamblea

de representantes para que ahí fuera discutida. En resumen, la ciudadanía es

32

invitada a participar en un proceso en el cual la decisión final no se encontrará en

manos de los promotores de la consulta, sino que debe de pasar por el congreso

para que ahí sea discutida y después aprobada para que se comience a ser

implementada. Es decir, el proceso sería largo, y el ciudadano que haya

participado muy probablemente ni siquiera se acordará que fue su participación

mediante una consulta la que autorizó la legislación que se implementó mucho

tiempo después. Una de las principales premisas que promueven los

simpatizantes de la participación ciudadana, es que cuando se lleva a cabo una

consulta, los efectos de la misma deben de verse inmediatamente después que se

realizó el proceso (ver Pateman 1970, Phillips 1990 y Stewart 1996).

Las consultas innecesarias no son privativas de la zona de empoderamiento

cero, como veremos más adelante la simulación de compartir el poder con la

ciudadanía es un proceso que parece gustarle mucho a los gobernantes y que se

encuentra legitimado por muchas legislaciones o reglamentos de participación en

muchas partes del país. Tal y como vimos en esta sección, este ejemplo está

respaldado por la ley de participación ciudadana del DF, y se supone que

empodera de manera considerable a la ciudadanía. Sin embargo, lo que parece

haber prevalecido es una especie de “espejismo de empoderamiento” que en

realidad no contribuyo de ninguna manera a que la gente tuviera en sus manos la

decisión que se toma referente a los asuntos que hipotéticamente les afectan. El

caso presentado anteriormente refleja algunas de las problemáticas principales

enfrentadas por las autoridades al implementar mecanismos de participación

ciudadana, sobretodo lo concerniente a la falta de información por parte de las

autoridades para llevar a cabo agendas participativas, además de a la creación de

altas expectativas. Es evidente que si en realidad se quisiera consolidar una

agenda participativa, entonces se buscaría que las decisiones que emanen de un

proceso participativo tuvieran un impacto inmediato en la vida de los participantes.

33

Zona de Auto-Empoderamiento

Podemos afirmar que es la zona más dinámica de las zonas de

empoderamiento, ya que aquí encontramos diferentes tipos de auto-

empoderamiento. Como se aprecia en la Figura 3 es una zona de mucha actividad

en la cual las flechas representan la interacción que se da entre ciudadanos o

asociaciones que se encuentran fuera de la zona de empoderamiento institucional.

En ciertas ocasiones, la ciudadanía o alguna organización se ven en la necesidad

de exigir a sus autoridades la solución de determinado problema y aunque operen

al margen del cuadro institucional de empoderamiento estipulado, las autoridades

comúnmente tendrán que recibirlos; ya que de otra manera se percibiría que los

gobernantes no están interesados en resolver la problemática enfrentada por sus

gobernados, además de que se evitan problemas de inestabilidad política en su

zona de injerencia. Es por eso que en la Figura 3 se aprecia como la zona de

autoempoderamiento toca también a la zona de poder institucional y a la zona de

empoderamiento institucionalizado. Es decir, es una zona de flujo constante tanto

como de peticiones así como de respuestas (ya sean positivas o negativas) por

parte de las zonas de poder institucional o de empoderamiento institucionalizado

del esquema de empoderamiento. Aquí encontramos a grupos de ciudadanos que

con sus acciones se “auto-empoderan” al margen de lo que opinen las

autoridades. En la mayoría de los casos la intervención oficial es vista como un

estorbo que no les permitirá alcanzar las metas que se hayan trazado. El hartazgo

y la ineficacia de las autoridades son dos de las principales motivaciones que

hacen que la ciudadanía pretenda auto-empoderarse. La constitución de comités

ciudadanos o bien de grupos de personas que busquen cambiar las condiciones

de su entorno son dos de las formas típicas de asociativismo que se han

convertido en las más características del proceso que aquí hemos denominado de

auto-empoderamiento.

Un segundo tipo de auto-empoderamiento está relacionado con la manera

en que grupos de ciudadanos a través de líderes comunitarios o caciques busquen

soluciones a sus necesidades. Este tipo de empoderamiento no-institucionalizado,

34

en muchas ocasiones, ha probado ser más efectivo que la mayoría de las

prácticas llevadas a cabo mediante el empoderamiento ofrecido por los esquemas

operando institucionalmente. Debido a la cercanía existente entre muchos líderes

informales que siguen operando al margen de legislaciones participativas las

autoridades muchas veces consciente o inconscientemente les otorgan una mayor

importancia a líderes informales.

Uno de los ejercicios de auto-empoderamiento más fascinantes que han

surgido recientemente es el emprendido por los municipios regidos bajo usos y

costumbres en la zona zapatista de Chiapas. Después del abrupto proceso de

negociación mediante el cual fracasa la firma de los acuerdos de San Andrés, el

Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) anunció la creación de las Juntas

de Buen Gobierno en los cinco Caracoles (antes llamados Aguascalientes) como

una forma de consolidar el proceso de autonomía y auto-organización

comunitaria. Esta manera de organización ha representado un verdadero reto para

todas las comunidades involucradas en dicho proceso. Principalmente debido a

que han tenido que salir adelante sin ningún presupuesto oficial, a la vez de

enfrentar una constante presión gubernamental, militar y paramilitar.

En este ejemplo las comunidades han jugado un rol participativo

preponderante, ya que son ellas mismas mediante asambleas las que se discuten

y deciden la conveniencia de adherirse al movimiento o no. Además de acuerdo a

los usos y costumbres de cada comunidad, se elige a los representantes que

formarán parte del concejo municipal autónomo, organismo que funge como

autoridad colegiada del ayuntamiento rebelde. Cada concejo autónomo está

integrado por un presidente, un secretario, ministros de justicia, de asuntos

agrarios, del comité de salud, de educación y el responsable del registro civil. Sus

funciones son la impartición de justicia, la salud comunitaria, la educación, la

vivienda, la tierra, el trabajo, la alimentación, el comercio, la información, la cultura

y el tránsito local. Para mostrar un poco más acerca de las funciones que son

desempeñadas por este tipo de organizaciones que se han auto-empoderado

introduciremos lo realizado por el caracol de Oventic.

35

El Caracol de Oventic abarca la zona de los Altos de Chiapas que incluye a

los municipios de San Andres Sacamch”en de Los Pobres, San Juan de la

Libertad, San Pedro Polho, Santa Catarina, Magdalena de La Paz y San Juan

Apóstol Cancuc. Oventeic, es el más grande de los cinco caracoles tanto en

población como en infraestructura; cuenta con las oficinas del municipio autónomo

y de la junta de buen gobierno, una secundaria, la clínica de salud, un auditorio y

dormitorios para los visitantes. En este caracol existen dos cooperativas

cafetaleras; las cuales se dedican principalmente a la producción de café orgánico

y a exportarlo a países como Francia, España, Suiza e Italia. A su vez, el caracol

de Oventic es el único de los cinco que cuenta con la posibilidad de brindar una

formación escolar a nivel secundaria. De hecho se puede afirmar que se le ha

dado un papel preponderante a la educación, ya que existen aproximadamente

100 promotores educativos que imparten cátedra en las comunidades integrantes.

Las autoridades de la junta manejan también la provisión de servicios

médicos. Donde una vez existió una clínica antes del levantamiento, hoy se

encuentra una clínica autónoma con un anfiteatro, un cuarto odontológico, un

laboratorio para análisis clínicos, una clínica oftalmológica, una clínica

ginecológica, un laboratorio de herbolaria, una farmacia y camas para cuidar a los

enfermos. Cerca de 200 promotores de salud han sido capacitados y actualmente

atienden en todas las comunidades. Sin embargo, a pesar de esta aparente buena

cobertura médica, subsisten las enfermedades relacionadas con la pobreza. Existe

la tuberculosis, los problemas respiratorios, la tifoidea, la malaria, el reumatismo y

las infecciones de la piel, además del alto índice de abortos espontáneos entre las

mujeres debido a la mala nutrición y a la falta de cuidados prenatales.

El ejercicio zapatista representa una forma de organización comunitaria con

el único fin de mejorar sus condiciones de vida sin contar con la intervención de

actores oficiales; es por esto que los caracoles pueden ser vistos como un digno

ejemplo de auto-empoderamiento. Operando desde fines de 1994 los zapatistas

han logrado continuar sus vidas en base a los usos y costumbres prevalecientes

en la zona. Es indudable que el movimiento se ha asentado y que manifiesta su

36

“auto-empoderamiento” constantemente, no sólo con la ocupación de los espacios

que antes eran ocupados por las autoridades oficiales, sino que también mediante

la prestación de los servicios que antes brindaban las instancias gubernamentales.

Sin embargo, a pesar de este acto, que puede ser considerado como uno de

rebeldía, los zapatistas buscan el reconocimiento oficial de sus formas de vida por

parte del congreso federal. En la Figura 3 este proceso estaría representado por el

movimiento de las flechas de la zona de autoempoderamiento hacia las zonas de

poder institucional y de empoderamiento institucionalizado. A pesar del esfuerzo

hecho por los zapatistas para que su movimiento fuera reconocido, las múltiples

vicisitudes políticas que surgen en el transcurso de las negociaciones dan al traste

con cualquier esfuerzo de reconocimiento oficial y la firma de los acuerdos de San

Andrés fracasa. Los caracoles han logrado mantenerse en pie de lucha gracias al

gran apoyo (principalmente al proveniente de instancias internacionales) moral

pero principalmente económico que han recibido. Dicho ejemplo de asociativismo

nos demuestra que existen comunidades en las que es posible auto-empoderarse

sin la presencia oficial.

Zona de Empoderamiento Institucionalizado Como podemos apreciar en la Figura 3 la zona de empoderamiento

institucionalizado se encuentra justo por debajo del poder institucional. La zona

luce rodeada de dos flechas que pueden ser vistas como unas “manos” que

otorgan el empoderamiento operante bajo las instancias del poder institucional. Es

en esta zona donde a través de esquemas establecidos en legislaciones

participativas buscarán empoderar “legitimamente” a los ciudadanos participantes.

Aunque cabe mencionar que en la mayoría de los casos los esquemas de la

participación institucionalizada no tendrán un impacto directo en la manera en que

se ejecuten las políticas públicas o los programas consultados. Dicha relación de

poder estará determinada por una palabra que incluyen las legislaciones

participativas y sin la cual todo esquema de participación ciudadana parece

carecer de fundamento, “vinculatorio”. La palabra vinculatorio se convierte en la

palabra clave para determinar si una legislación participativa realmente empodera

37

o no a la ciudadanía. Por ejemplo, mientras que la ley de participación ciudadana

del DF ofrece más de una docena de esquemas participativos, sólo dos de ellos

son de carácter vinculatorio, el plebiscito y el referéndum. Es decir, la

institucionalidad y formalidad de las legislaciones participativas no será

necesariamente reflejo de una intención por empoderar a la ciudadanía; a su vez

existirán casos en los cuales se otorga a la ciudadanía el poder de intervenir en

determinadas decisiones, sin embargo dichas decisiones no serán

necesariamente las más controversiales o las más importantes para determinada

comunidad, tal y como lo vimos anteriormente en el ejemplo presentado en la

sección de empoderamiento cero.

En Agosto de 1998 se realizó en el municipio de San Pedro, Garza García

Nuevo León una de las consultas ciudadanas más publicitadas en dicha localidad.

La alcaldesa Teresa García de Madero decide llevar a consulta la hora de cierre

de las discotecas en el municipio que ella gobierna. De acuerdo al reglamento de

participación ciudadana del municipio, se pueden desarrollar consultas cuando se

tengan que discutir temas controversiales que afecten a la comunidad.8 Mientras

que las discotecas tenían establecida una hora de cierre de las 3:00 am, la

consulta buscaba determinar hasta qué grado era conveniente que permanecieran

abiertas una hora más. En un sondeo realizado antes de la consulta, 77 por ciento

de padres de familia, 66 por ciento de los jóvenes, y 72 por ciento del público en

general se manifestó a favor de la extensión de una hora. Además, 77 por ciento

de padres de familia, 66 por ciento de los jóvenes y 72 por ciento del público en

general se comprometieron a participar en la consulta.

La consulta fue altamente publicitada en los diarios más importantes y por

las autoridades mismas en sus actividades cotidianas. De acuerdo a la alcaldesa

García de Madero, “es muy importante que la sociedad emita una opinión a este

respecto, principalmente porque todos juntos debemos decidir acerca de los

8Ver artículo 36 del Reglamento de Participación Ciudadana del Municipio de San Pedro, Nuevo León.

38

asuntos controversiales que nos afectan” (El Norte 6/9/1998). Según la alcaldesa,

“las consultas ciudadanas son la mejor manera de resolver los conflictos entre

autoridades y ciudadanos; este es un proceso democrático que veremos repetirse

más seguido, no sólo en San Pedro, pero en diversas partes del país. Los

ciudadanos tendrán muchas decisiones en sus manos” (El Norte 6/9/1998).

El día de la consulta las casillas permanecieron abiertas de 8:00 am a 7:00

pm, sin embargo, la participación resultó por debajo de lo esperado. Sólo 9.9 por

ciento de los 25,000 ciudadanos empadronados tomaron parte en la consulta. Con

un 77 por ciento en contra de la extensión de una hora en el horario de las

discotecas, los jóvenes vieron frustrados sus deseos de “parrandear” hasta más

tarde. El número total de votos emitidos fue de 2,481, de los cuales sólo 556 se

manifestaron a favor de la extensión del horario. A pesar de los bajos índices de

participación las autoridades percibieron al ejercicio como algo digno de

admirarse, debido a que una decisión unilateral no fue impuesta sobre la

comunidad. La Alcaldesa García comentó, “la ciudadanía debe de aprender a

participar cuando las autoridades le otorguen esa posibilidad, es una excelente

oportunidad para nosotros saber que es lo que los ciudadanos quieren (El Norte

7/9/1998).

El ejemplo arriba presentado encaja perfectamente en la zona de

empoderamiento institucionalizado representado en la Figura 3. Primeramente,

porque la autoridad considera que determinar si se expande o no el horario de

cierre de las discotecas es un asunto de “vital” importancia para el municipio y es

por esto que propone que la consulta se realice. En segundo lugar, porque la

autoridad respeta la decisión emitida por mayoría de los participantes y hace que

se cumpla; es decir, le otorga un carácter de vinculatorio. Un tercer aspecto a

considerar es que este tipo de consulta forma parte de uno de los tres tipos de

mecanismos de participación abierta enumerados en el reglamento de

participación ciudadana del municipio de San Pedro. A pesar de esta aparente

apertura democrática, a continuación presentamos un ejemplo que sucedió en el

39

mismo municipio y en el cual la autoridad, aparentemente buscando el beneficio

de la comunidad no concede el espacio para que una consulta se realice.

Nuevamente en San Pedro, Garza García, Nuevo León, a finales del 2001

surge una controversia a raíz de la construcción del denominado puente de la

unidad. Dicho puente cumpliría con el fin de unir a los municipios de Monterrey y

San Pedro (ambos gobernados por el PAN en ese momento, cabe aclarar). La

realización de la obra tendría un costo de 550 millones de pesos que serían

cubiertos de la siguiente manera: 120 millones provenientes del municipio de

Monterrey, 60 millones del municipio de San Pedro y los restantes 370 millones

por parte del gobierno del estado. Debido a los altos costos que el proyecto

representaba y a que a la comunidad nunca se le solicito su opinión referente a la

realización de la obra, pronto surgieron voces en contra de su construcción. Cesar

Garza Livas representante de Alianza por San Pedro, organización que aglutina a

varias asociaciones vecinales comenta: “tenemos el derecho de expresar nuestras

opiniones relacionadas a este proyecto, ya que será financiado con recursos

públicos. A través de una consulta ciudadana podríamos llegar a un arreglo que

pueda ser benéfico para todos; es decir que contribuya a solucionar el problema

de vialidad a un costo menor al propuesto, invito a las autoridades locales y

estatales a que involucren a la ciudadanía para tomar la decisión que más

beneficie a la comunidad (El Norte 21/12/2001).

Las autoridades estatales solicitaron dos cotizaciones para realizar la obra;

una fue presentada por la Universidad Regiomontana y la otra por la empresa

CEMEX. Con un costo de 420 millones de pesos el proyecto de la Universidad

Regiomontana proponía la construcción de un puente de seis carriles y la

posibilidad de expandirlos a dos más una vez que la demanda vehicular lo

requiriera. Por otra parte, la iniciativa de CEMEX proponía un puente de sólo

cuatro carriles a un costo de 550 millones de pesos y sin posibilidad de expandirse

en un futuro. De acuerdo al experto vial De Zamacona Escandon, “el gobierno sólo

está viendo una solución parcial, el puente de CEMEX tendrá una vida de 25 años,

40

mientras que la opción de la Universidad Regiomontana puede durar hasta 75 (De

Zamacona Escandon citado en El Norte 20/1/2002).

A pesar de que aparentemente la solución propuesta por la Universidad

Regiomontana representaba una mejor respuesta para el problema de vialidad, el

gobierno estatal favoreció la propuesta más cara y de menos capacidad vehicular;

además de que las autoridades estatales y locales ignoraron la demanda

ciudadana por participar en la decisión de qué proyecto sería mejor para toda la

comunidad. En un encuentro que sostuvo Oscar Bulnes, secretario de obras

públicas, con miembros de diversas organizaciones vecinales les informó,

“nosotros tenemos la obligación de buscar las mejores decisiones para la

ciudadanía; el hecho de que exista un proyecto más barato no quiere decir que

sea mejor. A largo plazo pensamos que este proyecto será más barato que la otra

alternativa, ya que será construido siguiendo las normas internacionales de

construcción” (El Norte 15/1/2002). De acuerdo a Bulnes, la demanda de

información solicitada por Cesar Garza Livas representante de Alianza por San

Pedro fue ilegal. En palabras de Bulnes, “no sabemos por qué está tan interesado

en conocer del proyecto, quizá porque él se dedica a la construcción y tenga

intereses ocultos” (El Norte 15/1/2002).

El 31 de enero del 2002 los trabajos para la construcción del “puente de la

unidad” comenzaron simbólicamente con el banderazo del gobernador Canales.

Canales defendió la realización del proyecto estableciendo, “siempre que hay un

proyecto de estas características habrá controversias; nosotros analizamos las

alternativas y si bien es cierto que existen propuestas más económicas, elegimos

la mejor propuesta arquitecturalmente hablando” (El Norte 1/2/2002).

En el ejemplo presentado anteriormente podemos apreciar que la voz de la

ciudadanía es ignorada en un caso que sí tiene que ver con algo trascendental

para la comunidad y no con dar el sí o no referente al horario de cierre de las

discotecas. En el caso del puente, la autoridad no quiere ceder su poder

41

institucional y decide que la opinión de la gente no es necesaria, ya que según las

autoridades ellos tomaron la mejor decisión. Este tipo de comportamiento

discrecional es el que ha puesto en entredicho la factibilidad de implementar

mecanismos de participación ciudadana, ya que en la mayoría de los casos la

implementación de los mismos se basa en lo que las autoridades interpreten como

lo mejor para la ciudadanía. Decisiones como la presentada en el caso del puente

se prestan a malas interpretaciones, principalmente debido a que se favorecen

proyectos que son caros y que no solucionarán la problemática en cuestión.

Lógicamente en estos casos el empoderamiento es nulo y la ciudadanía no tiene

acceso a mecanismos para buscar “defenderse” de las decisiones tomadas por

autoridades.

Un tipo de empoderamiento institucionalizado que últimamente ha tomado

mucho auge está relacionado a la manera en que Organizaciones de la Sociedad

Civil ya sean nacionales o extranjeras, trabajan para apoyar a distintos sectores de

la población. A raíz de una serie de iniciativas, principalmente provenientes de

organizaciones internacionales tales como el FMI, Banco Mundial, OCDE o las

Naciones Unidas, es cada vez más común que se hable del “rol empoderador”

brindado por las organizaciones no-gubernamentales (ver Clarke 1991 y Galjart

1995). En un entorno en el cual los gobiernos parecen haber llegado a la

conclusión de que no han sido capaces de satisfacer las demandas de los

sectores más necesitados de la población, es donde las OSCs surgen como una

solución para involucrar a la gente en procesos de participación y a su vez para

“emopderar” desde su trinchera a la ciudadanía. La fórmula ha sido vista como

una alternativa de trabajar en muchas comunidades en las cuales las acciones

emprendidas por este tipo de instituciones son vistas positivamente por la

población, que definitivamente confía, en la mayoría de los casos, más en estas

instituciones que en actores gubernamentales. Se ha dado una asociación natural

entre las prácticas participativas que se desarrollan en muchas partes de México y

las OSCs, principales promotoras de las mismas. A nivel global, está demostrado

que las OSCs han ido ganado cada vez mayor importancia, tal y como quedó

demostrado en la cumbre de desarrollo realizada por la ONU en Monterrey en

42

2002, donde por primera vez se invito a este tipo de organizaciones a tomar parte

en las discusiones (ver Reforma 22/03/2002).

Se ubica a las OSCs en la zona de empoderamiento institucional,

principalmente debido a que es precisamente de instancias gubernamentales de

donde la mayoría de las organizaciones operando en México obtienen sus

recursos. A pesar de que también existen un sin fin de casos en los cuales dichas

instancias obtienen recursos de otras instituciones; sin embargo, es pertinente

aclarar que en muchos casos y aunque funcionen con presupuestos que no

provengan del ámbito gubernamental al trabajar en la comunidades se requerirá

de la aprobación y en muchos casos de la participación directa de las autoridades

para legitimar procesos en los cuales las organizaciones intervengan. Luego

entonces, mientras que por un lado las OSCs pueden producir procesos

empoderadores entre la sociedad al brindar algún taller, o bien al involucrar a la

gente en cualquier proceso de participación ciudadana, también es cierto que sin

el apoyo económico por parte de las autoridades la labor de la OSCs no podría

continuar llevándose a cabo. Las operaciones de este tipo de organizaciones en

nuestro país presentan un crecimiento acelerado a partir del trágico terremoto que

sacudió la ciudad de México en 1985. Las dramáticas imágenes del temblor del

85 vieron surgir de los escombros a la sociedad civil, quien tuvo que salir a tomar

las calles ante la inoperancia mostrada por los actores institucionales.9 Fue de

esta manera como comenzaron a establecerse organizaciones con diferentes

fines, desde las que surgen demandando limpieza electoral como Alianza Cívica,

hasta las que emergieron de movimientos sociales como el Comité de Defensa

Popular para después convertirse en el partido político conocido como el Partido

del Trabajo (ver Haber 1997). Actualmente el rol de las organizaciones no-

gubernamentales en nuestro país ha sido visto como necesario para coadyuvar los

esfuerzos de los gobiernos (en los tres niveles) principalmente para apuntalar la

capacitación de la población en temas como ecología, desarrollo local o

educación, entre muchos otros. Sería difícil englobar en una sola experiencia toda

9 Dos organizaciones que surgieron a partir del Terremoto del 85 y que son muy representativas son Asamblea de Barrios y la Coordinadora Unica de Damnificados (ver Nuñez Gonzáles 1990 y Tavera-Fenallosa 1999).

43

la labor que las OSCs han realizado recientemente, sin embargo en el ejemplo

que presentaremos a continuación podremos apreciar como dichas

organizaciones operan y participan en procesos de empoderamiento.

En el proyecto denominado al agua lo que es del agua, al suelo lo que es

del suelo intervienen el Centro de Innovación en Tecnología Alternativa A.C., la

Swedish International Development Cooperation Agency, Espacio de Salud A.C.,

SARAR Transformación S.C. y el Centro de Investigaciones Biológicas

Universidad Autónoma del Estado de Morelos; todos ellos con el firme objetivo de

evitar que los residuos líquidos (provenientes de las descargas caseras)

contaminen las barrancas de Cuernavaca. Tal y como sucede en muchas

localidades de México, en Cuernavaca muchas barrancas han sido destruidas por

los drenajes, y se estima que los efectos sobre los acuíferos subterráneos por

infiltraciones de aguas negras son por demás alarmantes. En principio, el Centro

de Innovación en Tecnología Alternativa A.C. dirigido por César Añorve emerge

como el actor principal que busca establecer alternativas que cumplan con los

siguientes objetivos:

• no usen agua • no contaminen • sean baratas • puedan construirse autónomamente • sean higiénicas • no dependan de servicios centralizados • generen recursos (abono y fertilizante)

Para crear conciencia de la importancia que la iniciativa representa se

imparten pláticas y talleres en barrios populares, en las ciudades, pueblos

campesinos, universidades, y ayuntamientos. Además, se experimenta con la

construcción de diversos tipos de sanitario seco, de cisternas para captar aguas

pluviales, o de filtros de aguas jabonosas; todo esto con la esperanza de generar

una movilización ciudadana en torno a los predicamentos ecológicos que

amenazan la calidad del agua.

44

Es importante mencionar que antes de que se permitiera la construcción del

primer baño seco en Cuernavaca existen algunos antecedentes que son

importantes de señalar. Entre 1987 y 1992 en Tetecala Morelos “Don Benito

Gutiérrez” consigue apoyo financiero de una pequeña organización de los Estados

Unidos para construir ocho sanitarios secos, que sirven de modelo para un

programa que más adelante impulsa el presidente municipal con recursos del

ayuntamiento. Después en San Luis Beltrán Oaxaca “Don Jerónimo” instala en el

patio de su casa un taller para fabricar las tazas separadoras diseñadas por

Añorve. La pequeña organización Espacios Culturales de Innovación Tecnológica

consigue financiamiento del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo para

instalar el taller. El gobierno estatal financia la construcción de 125 sanitarios en

esa colonia. Entre 1992 y 1994 los talleres locales de fabricación de tazas

impulsados por el Centro de Innovación en Tecnología Alternativa A.C. se

convierten en pieza fundamental del proyecto. Los modelos desarrollados se

promueven por varias partes del territorio nacional e internacionalmente; inclusive

llaman la atención de la Coalición Internacional para el Hábitat en su programa de

agua potable y saneamiento y el Programa LIFE Local Initiative Facility for Urban

Enviroment del PNUD. En el estado de Morelos entre 1994 y 2000 finalmente se

consigue que la Dirección de Obras Públicas de Cuernavaca autorice la

construcción de una vivienda con sanitario seco, filtro de aguas jabonosas y

captación de agua de lluvia, aún cuando el reglamento vigente solo prescribe el

tratamiento y desalojo de excrementos por medio de agua. A partir de esto

construye viviendas de adobe en Cuernavaca con sistemas secos. El éxito de la

iniciativa es tal que se construyen prototipos actualmente en El Salvador, Ecuador,

Sudáfrica, Uganda, Etiopía y recientemente en Filipinas y Mozambique. Algunos

de los resultados del proyecto los enumeramos en el Cuadro 1 abajo.

Si bien es cierto que todos los actores que tomaron parte en la iniciativa

presentada anteriormente pusieron su granito de arena ya fuera financieramente o

con capacitación, lo cierto es que las ONGs ya forman parte de la institucionalidad

que caracteriza a muchas organizaciones funcionando en México. Algo parecido a

45

lo que sucedió con muchos movimientos sociales. Tal y como lo afirma Foweraker,

“los movimientos sociales en México buscaron el reconocimiento institucional para

acceder a las mejoras materiales que sus organizaciones requerían; por más

revolucionario que fuera el discurso, las organizaciones buscaban intercambios

para que gradualmente sus organizaciones recibieran los beneficios del sistema

político” (Foweraker 1990:11). A pesar de que sería difícil generalizar lo señalado

por Foweraker, el “rol legitimador” de las instituciones situadas en la zona de

poder institucional se hace presente en muchas ocasiones, sobretodo cuando se

trata de OSCs. En la Figura 3 las OSCs se situarían dentro de la zona de

empoderamiento institucional, principalmente debido a que la mayoría de dichas

organizaciones reciben fondos de instituciones gubernamentales. Si bien es cierto

que las OSCs actúan como un instrumento de empoderamiento institucional,

también es cierto que dicho proceso luce difícil de consolidar a largo plazo si no se

le da un seguimiento a los programas y sobretodo si los recursos para mantener

los proyectos dejan de fluir.

Cuadro 1 Principales logros del proyecto al agua lo que es del agua, al suelo lo que es del suelo

Quizá el mayor logro sea haber demostrado que una iniciativa local puede ser retomada e impulsada por un sector importante de la sociedad civil mexicana.

Que los objetivos enunciados han sido cumplidos, y que debido al éxito del mismo el proyecto continúa. Las solicitudes recibidas para formar equipos técnicos competentes que apoyen iniciativas populares en varias partes del país reflejan los resultados de esta propuesta.

El proyecto ha interesado a investigadores de México, de Suecia y de España; se han realizado estudios de laboratorio para determinar la calidad del producto de los sanitarios secos, en su aspecto bacteriológico (excremento) y como nutriente del suelo (orina).

El proyecto ha mejorado las condiciones de vida de muchas familias (principalmente debido a la generación de empleos que se ha desprendido del proyecto); al ahorrar agua y evitar su contaminación también mejoran las condiciones ambientales y por consecuencia de vida.

Gracias a los ejemplos, el sanitario ecológico seco es promocionado por instancias gubernamentales del sector salud tales como el Instituto Mexicano del Seguro Social a través de su Programa de Acción Comunitaria, la Secretaría de Salud en su plan de Municipios Saludables y la Comisión Nacional del Agua.

46

Muchas organizaciones de la sociedad civil de México han introducido en sus programas de ecología el tema del sanitario ecológico, y han conseguido financiamientos para implementar programas de instalación y capacitación.

Resulta particularmente relevante que en el estado de Morelos hayan crecido los presupuestos públicos para instalar sanitarios secos y disminuido sustancialmente los presupuestos destinados a la construcción de drenajes.

Los usuarios de sanitarios secos han cambiado radicalmente su relación con el agua. Adaptado de www.habitat.aq.upm.es/dubai/00/

Una de las principales controversias del empoderamiento otorgado a la

ciudadanía a través de OSCs estriba en que la mayoría de estas organizaciones

dependen de fondos externos para subsistir. La pregunta que surge es, ¿hasta

que grado pueden las OSCs brindar una alternativa de empoderamiento real que

no termine al mismo tiempo que los fondos que les fueron otorgados se agoten? Si

bien es cierto que, en teoría, las funciones que realizan las OSCs deben de

aportar una perspectiva imparcial acerca de temas como educación o desarrollo,

también es cierto que en países como México muchas de estas organizaciones

operan con recursos públicos los cuales son otorgados a través de convocatorias

expedidas por instancias gubernamentales.

La presencia de las autoridades ¿necesaria para legitimar los procesos participativos?

Una de las principales controversias que surgen a raíz del modelo de

empoderamiento presentado anteriormente tiene que ver con el rol que juegan las

autoridades para legitimar los procesos, sobretodo los de auto-empoderamiento.

Mientras que la mayoría de los mecanismos de participación lucen amparados

bajo legislaciones que delimitan las responsabilidades y las capacidades de

autoridades y ciudadanos, los esquemas de auto-empoderamiento no se

instrumentan en un entorno claro que delimite sus alcances. Cuando se dan casos

como algunos de los presentados en este capitulo, especialmente los relacionados

a la manera en que organizaciones vecinales informales o bien a que los

caracoles en Chiapas buscan su legitimación, surge la pregunta de determinar

hasta que grado es necesaria una intervención gubernamental en cualquier

47

mecanismo de participación ciudadana que se implemente; principalmente debido

a que siendo realistas luce difícil que mecanismos de participación ciudadana

alcancen altos niveles de empoderamiento sin la participación de las autoridades.

Es decir, aunque las organizaciones gocen de altos niveles de empoderamiento

interno, (como en apariencia lo son las organizaciones zapatistas) esto de ninguna

manera garantizará que dicho empoderamiento se manifieste hacía afuera de las

mismas.

¿Es posible empoderar desde afuera?

A raíz de lo antes mencionado aparece la duda por determinar si el

“empoderamiento externo” que pretenden otorgar muchas organizaciones,

operando al margen de aparatos institucionales, será funcional desde esa

posición. Si bien es cierto que presentamos ejemplos en los cuales los

ciudadanos aparecen aparentemente empoderados por sus acciones desde

afuera del poder institucional también tenemos que tomar en cuenta que los

procesos de empoderamiento abarcan una serie de pasos en los cuales

aparentemente la institucionalidad será una cuestión muy importante a considerar.

Pongamos el ejemplo de una OSC que no opere con recursos oficiales, llega a un

poblado, imparte talleres y se va de la comunidad. Si bien es cierto que otorga

herramientas a la comunidad en la que se encontraba trabajando para que la

misma se supere, también es cierto que el rol de las autoridades será clave para

determinar el éxito o fracaso del mismo. Ya que las autoridades pueden

obstaculizar la labor de cualquier proyecto que venga “de afuera” a tratar de

cambiar las condiciones prevalecientes en determinada comunidad.

¿Mientras más mejor?

Se tiene la percepción de que los mecanismos de participación deben de

estar siempre saturados, es decir, con altos niveles de participación. Sin embrago,

hay que ser realistas y estar consientes que la mayoría de los mecanismos de

participación no estarán así debido a que la gente, generalmente, sólo participa

cuando determinadas decisiones le afectan. Los ejemplos presentados

48

anteriormente nos demuestran que un ejercicio de participación ciudadana no

requiere de grandes cantidades de ciudadanos para llevarse a cabo. Si bien es

cierto que las autoridades siempre buscarán que mucha gente participe en dichos

mecanismos, con el objetivo de darle más legitimidad a los procesos que

organizan; también es innegable que las decisiones que de ahí emanen no

tendrán un impacto en las políticas que ellos implementen, o por lo menos los

casos presentados anteriormente es lo que demuestran. Percibimos que la función

de los mecanismos de participación debe ser la de convertirse en instancias a las

cuales los ciudadanos puedan acudir cuando tengan algún problema que les

afecte y se deben de transformar en foros que sí tengan un efecto en la manera en

que las políticas públicas se llevan a cabo.

Perspectivas a futuro

El modelo aquí desarrollado demuestra que es difícil establecer una

medición exacta o única del empoderamiento otorgado cuando la gente participa

en mecanismos de participación ciudadana en nuestro país. A pesar de que

intentamos delimitar tres zonas de empoderamiento, la realidad de los casos nos

dice que habrá una constante fluctuación de acciones que se traducirá en el paso

de una zona a otra. En los ejemplos presentados comprobamos que mecanismos

aparentemente empoedradores resultaron en un empoderamiento ciudadano nulo,

esto aún y cuando formaban parte de legislaciones de partición en los cuales se

presentan como empoderadores. El empoderamiento en México parece ser

controlado celosamente por las autoridades y sólo otorgado cuando no afecta a

los intereses de los gobernantes; a su vez ha sido utilizado para decidir cuestiones

que tienen un impacto menor en el entorno en el cual se instrumentan.

Aparentemente la implementación de mecanismos de participación ciudadana los

ha convertido en meros “legitimadores” en procesos donde se utiliza a los

ciudadanos como meros “sujetos de legitimación” para asuntos que la mayoría de

las veces son intrascendentes. De ninguna manera pretendemos decir que el

modelo aquí presentado está concluido, tendrá que irse adecuando a los

49

diferentes cambios de legislaciones participativas o bien de prácticas de

participación que se vaya realizando en el espectro democrático mexicano.

Siete puntos a considerar para la implementación de mecanismos de participación ciudadana.

Con base en lo discutido anteriormente, en esta sección presentaremos

siete puntos que, a juicio del autor, deben de ser tomados en cuenta - y

perfeccionados - al momento que se pretendan implementar mecanismos de

participación ciudadana (permanentes o no-permanentes) a nivel local. La

propuesta abarca cuestiones que van desde lo que entienden los ciudadanos y las

autoridades por mecanismos de participación ciudadana hasta otras que hacen

énfasis en la importancia por tener sesiones deliberativas verdaderamente

democráticas.

A raíz del análisis de diversas prácticas participativas, hemos identificado

que la realidad de la participación ciudadana no será necesariamente como

algunos teóricos de la democracia participativa nos pretenden hacer. Es decir, que

la participación a nivel local sólo tiene aspectos positivos que contribuyen a una

mejor formación de los individuos y sobretodo a un proceso educativo que dará

como resultado mejores ciudadanos (ver Mill 1963, Rousseau 1968, Barber 1984 y

Phillips 1996). Más bien, lo que hemos identificado, es que al momento de querer

implementar prácticas participativas no todo es tan color de rosa como parece. Ya

que existen una serie de limitaciones que debemos de tomar en cuenta. Son

situaciones que van desde determinar si la gente va a querer participar o no, hasta

encontrar la definición de participación que deberá de prevalecer (ver Keim 1975,

Graham 1986, Gould 1988, Sartori 1997, Eckstein 1969 y Held 1997). Las

cuestiones que se presentarán a continuación son los problemas más comunes

identificados a la hora de llevar a la práctica cuestiones participativas.

50

a) ¿Qué entienden las autoridades por Participación Ciudadana?

Este es uno de los problemas principales encontrado en diversas

investigaciones, ya que al parecer las diferencias entre lo que piensan los

ciudadanos y las autoridades, referente a los alcances y limitaciones de las

políticas participativas, son abismales. Mientras que para muchas autoridades

cualquier mecanismo de participación ciudadana –ya sea un comité vecinal o

implementar un referéndum– es visto como algo democrático y positivo para el

desarrollo de los ciudadanos, en muchas ocasiones ha quedado comprobado que

dichas prácticas no operarán necesariamente como mecanismos de participación

ciudadana, sino que perseguirán otros fines (ver Zermeño 2004). Podemos

establecer que las confusiones comienzan desde el significado que cada

administración le otorga al término participación ciudadana; el cual puede versar

desde asistir a una reunión, hasta ser tomado en cuenta para una decisión de

índole gubernamental. Es decir, no existe un criterio único que prevalezca entre

toda la gama de mecanismos de participación ciudadana que se implementan en

nuestro país.

Otros puntos importantes a considerar tienen que ver con el

desconocimiento de las leyes o reglamentos de participación ciudadana, o bien

con la creación de legislaciones que sean ventajosas para las autoridades y que

en realidad no le otorguen poder de decisión a los ciudadanos. Sobretodo al

momento de realizar consultas ciudadanas, la gente deberá de estar muy al

pendiente de la manera en la cual se haya organizado la consulta. A veces los

gobernantes creen que con un determinado número de participantes (aunque no

sea necesariamente la mayoría), quedará justificada la decisión que ellos crean

que les favorecerá más a sus gobernados. Muchas veces la determinación de un

gobernante por realizar una consulta puede estar sustentada en el hecho de

querer legitimar una decisión que ya fue tomada con anterioridad, pero que sin

embargo requiere un supuesto sustento popular que ratifique determinado

proceder. Habiendo analizado diferentes mecanismos de participación en varios

estados del país, pareciera que lo único que importa para las autoridades es que

51

se sepa que ellos son muy democráticos, independientemente de la manera en la

cual dichas prácticas se lleven a cabo, y sobretodo, sin tomar en cuenta si los

ciudadanos se beneficiaron o no.

b) Actitud de las Autoridades

La actitud que tomen las autoridades durante la implementación de

cualquier mecanismo de participación ciudadana puede ser crucial para

determinar el éxito o el fracaso de los mismos. Por ejemplo, en Barcelona, la

participación ciudadana a lo largo de los años ha tendido a decrecer debido a la

actitud tomada por las autoridades a cargo de la agenda participativa (Berkeley

2002). Tres son las causas atribuidas a este fenómeno:

1) Debido a que la mayoría de los proyectos discutidos en dichos foros provienen de arriba (es decir de las autoridades).

2) Debido al protagonismo mostrado por los grupos al frente de estos consejos.

3) Debido a relación de los partidos políticos con asociaciones y movimientos de la sociedad civil.

Si la autoridad asume un papel arrogante ante sus gobernados, es muy

probable que como se dice comúnmente se eche encima a la gente. Comenzando

por la manera en que la agenda sea fijada, la duración de las sesiones, la manera

en que se lleven al cabo las deliberaciones, los procesos de debates y finalmente

las votaciones; el rol de las autoridades y sobretodo la actitud con la que lleven al

cabo dichos procesos contribuirá para atraer o ahuyentar al publico en general y a

las organizaciones de la sociedad civil que tomen parte en estos foros.

Un punto que no hay que olvidar es que inevitablemente surgirá gente de

diversos sectores que buscara como se dice comúnmente jalar agua para su

molino e influenciar determinadas decisiones que se tomen al interior de las

herramientas participativas implementadas por esa administración. Empresarios,

líderes de partidos políticos, líderes de organizaciones sociales, caciques locales y

muchos otros actores intervendrán en estos procesos buscando beneficiarse de

las decisiones de ahí emanadas (ver Flores 2002). Es aquí donde las autoridades

52

jugarán un papel primordial, ya que dependiendo de la manera en que manejen

estos conflictos, surgirán instituciones participativas fortalecidas o bien se

mantendrán operando instituciones de participación sin un respaldo ciudadano

explícito. De acuerdo a Fishkin (1991) es recomendable que las autoridades que

coordinen estos mecanismos asuman un rol conciliador más que protagónico de

las deliberaciones. Ya que como en Barcelona, el favoritismo hacia ciertas

organizaciones o personas, puede ser perjudicial para alcanzar los objetivos

fijados en la agenda, y a su vez, la función de estos instrumentos de debate

ciudadano se desvirtuaría.

Finalmente, una cuestión que se tiene que tomar en cuenta es el hecho que

si el espacio de participación no cuenta con un apoyo explicito de las autoridades,

entonces será muy probable que se convierta meramente en un espacio

informativo más que verdaderamente participativo, y aun más, empoderador. Si

bien es cierto que se pueden desarrollar prácticas participativas lideradas

solamente por ciudadanos y sin el apoyo especifico de las autoridades, ha

quedado demostrado que en muchas ocasiones, estos foros sólo funcionaran

como meros mecanismos de participación hacia adentro, es decir que su impacto

hacia el exterior será mínimo, ya que estará inevitablemente acotado por lo que

las autoridades decidan. Sobretodo en entornos como el mexicano, esto ha

probado ser una realidad, ya que la manera jerárquica en la que operan las

autoridades locales no permite que exista cualquier otro tipo de práctica

participativa que pudiera representar una amenaza para el control ejercido por la

autoridad formal.

c) Líderes informales -vs- organizaciones que operan bajo la ley

Uno de los mayores problemas encontrado cuando se han implementado

mecanismos de participación ciudadana, especialmente en entornos como el

mexicano, tiene que ver con el peso que líderes informales juegan en la política

local. A pesar de que el principio de la mayoría de los mecanismos de

participación ciudadana ha sido el de terminar con prácticas de tipo clientelar, la

realidad nos dice que en muchas situaciones los gobernantes prefieren tratar con

53

este tipo de organizaciones informales en lugar de buscar soluciones con las

organizaciones operantes bajo un marco legal participativo (Flores 2005). Este

punto está ligado al punto b) expuesto anteriormente, ya que la actitud de las

autoridades se convierte en un factor determinante para otorgarle legitimidad a las

nacientes organizaciones (ej. comités vecinales) operando bajo un marco legal

que irónicamente las mismas autoridades han establecido.

Las disputas entre líderes informales y organizaciones que operan bajo el

marco legal imperante es un elemento a considerar especialmente en barrios,

vecindarios o zonas donde se mezclan poblaciones con características rurales y

urbanas que no cuentan con servicios básicos como agua, drenaje o electricidad y

donde la necesidad de un gestor parecería ser determinante. La triste realidad de

la política local mexicana nos permite validar que actualmente continúan operando

a nivel local un buen número de líderes informales que, sin importar el partido en

el poder, continúan haciendo de las suyas a cambio de favores políticos u otro tipo

de retribuciones (ver Flores 2005). Este tipo de arreglos ha puesto en entredicho la

viabilidad de continuar difundiendo leyes de participación o prácticas participativas

que al intentar ser impulsadas en un entorno como el mexicano lucen

completamente fuera de todo contexto.

d) Crear expectativas muy altas

Está comprobado que al inicio de cualquier programa de participación, la

gente tomará parte de manera entusiasta y que sus propuestas serán abundantes

(ver Phillips 1996). Sin embargo, si lo que la gente aporta en dichos foros no es

tomado en cuenta por la autoridad, entonces vendrá el descontento, la desilusión y

la apatía a participar (ver Barkeley 2002). En varios casos se ha comprobado que

si los ciudadanos que toman parte en cualquier mecanismo de participación

ciudadana ven que lo que ellos discuten en estos foros no es tomado en cuenta

para futuras decisiones de gobierno, o bien que el impacto de sus discusiones no

es inmediato, entonces la población le reclamará al gobernante en turno el

54

incumplimiento de lo prometido. Un resultado más triste, sería el de comprobar

que la gente, principalmente por el incumplimiento de innumerables promesas, ya

no se interese más por participar en las cuestiones que afecten su entorno. Tal y

como sucedió en el DF cuando se instrumentó la Ley de Participación Ciudadana

de 1998 y con la cual se pensaba que todos las prácticas clientelares iban a

finalizar con la primera administración de oposición democráticamente electa. Sin

embargo, este deseo quedó en meros buenos propósitos, ya que la mayoría de los

líderes operando a nivel local sólo se cambiaron de camiseta para continuar con

las prácticas de antaño. Las expectativas creadas en torno a la legislación fueron

desproporcionadas, sobretodo tomando en cuenta que la mayoría de las prácticas

de participación incluidas en la misma no se les otorgaba el carácter vinculatorio,

algo determinante cuando se implementan mecanismos de participación

ciudadana. Podemos decir que la mayoría de las prácticas de participación

llevadas a cabo dentro de los espacios contemplados en la Ley de Participación

Ciudadana del DF se transformaron en espacios meramente informativos, sin

ningún poder real en los procesos de toma de decisiones a nivel local.

e) Falta de Información

Este es uno de los mayores problemas que las autoridades enfrentan

cuando buscan implementar mecanismos de participación ciudadana. Si los

ciudadanos desconocen lo que es un foro participativo, cuáles son sus principales

funciones dentro de este foro, la periodicidad de las reuniones y los temas a tratar,

entonces se percibe difícil que la agenda participativa y que los mecanismos de

participación ciudadana per se adquieran la relevancia otorgada en papel. Es

responsabilidad de las autoridades encargadas de la agenda participativa

comunicar a la población los reglamentos (o leyes) internos de cada mecanismo

de participación ciudadana, sus alcances hacía afuera, la periodicidad de las

reuniones, y sobretodo los temas a tratar. Se recomienda que la población sea

informada de cada reunión al menos con 7 días de anticipación de cada reunión o

consulta. La distribución de panfletos a domicilio o bien vía correo electrónico se

55

ha convertido en una importante herramienta para informar a la comunidad de las

fechas de cada encuentro ciudadano.

En diversas experiencias participativas se ha recomendado que para tener

un contacto constante con la ciudadanía, se desarrolle un portal participativo de

internet donde la ciudadanía podría revisar los temas a discutir en cualquier foro

participativo, además de las fechas y lugares de cada reunión. Inclusive aquí

también se podrían publicar fotos digitales para revisar el estado actual de las

diversas obras que hayan sido deliberadas en los foros participativos.

f) Problemas prácticos de los Mecanismos de Participación Ciudadana 1) La partidización de las estructuras de participación

A pesar de que en principio los mecanismos de participación ciudadana

estarán compuestos por organizaciones apartidistas o por ciudadanos sin algún fin

en particular, en experiencias anteriores se ha comprobado que muchos de estos

foros se han convertido en lugares de debate donde organizaciones neutrales han

terminado expresando su simpatía por algún partido u organización política (ver

Flores 2005). La politización o partidización de herramientas participativas es algo

a lo que muchas autoridades le temen; sin embargo, y basado en lo sucedido en

otros países, quizá a veces es mejor aceptar que habrá organizaciones que

tengan preferencias partidistas y que esto no impedirá que dichos grupos puedan

aportar propuestas que puedan beneficiar a el resto de sus conciudadanos.

2) La cantidad de participantes

Un segundo problema identificado es la falta de participación en algunos

espacios de participación (valga la redundancia). De acuerdo a Goertzel, “es más

fácil solicitar la participación de los ciudadanos en casos de emergencia que para

discutir problemas cotidianos” (Goertzel 2002). A pesar de que las autoridades

busquen que la ciudadanía tenga una voz en determinadas decisiones de

56

gobierno, es evidente que los mecanismos de participación ciudadana creados por

cualquier administración no siempre estarán saturados de participantes. Se puede

decir que las herramientas de participación ciudadana se convierten en foros

donde la ciudadanía solo hará uso de ellos cuando algún problema que ahí se

discuta les afecte de manera directa. Los foros participativos, en muchos casos, se

convierten en una especie de mecanismo de defensa ante decisiones unilaterales

tomadas por cualquier administración.

3) Objetividad en prácticas no permanentes de participación

En tercer lugar tenemos a la objetividad que se debe de buscar cuando se

le solicita a la gente su participación para un plebiscito o un referéndum. Este

punto se liga directamente a la manera en la cual muchas autoridades piden la

intervención de expertos en determinado tema para que participen en foros

previos a la consulta. La objetividad a la que se hace referencia se relaciona a la

manera en que los puntos a favor o en contra de determinada cuestión sean

presentados ante la opinión pública; ya que en muchas ocasiones estos procesos

han estado cargados para favorecer una decisión, que en la mayoría de los casos

es la que luce como la más lógica para beneficiar los intereses de la

administración en cuestión.

4) Igualdad en la deliberación

Finalmente, habrá que estar muy pendientes de la forma en la cual se

lleven a cabo las deliberaciones dentro de las estructuras de participación creadas

para dichos fines. Debido a que ha quedado demostrado (ver Davies 2006) que en

muchas ocasiones estas deliberaciones no son del todo democráticas e

incluyentes. Partiendo de la manera en que la convocatoria para las reuniones sea

realizada y continuando con la participación de grupos dominantes que pudieran

apoderarse de la manera en la cual se realicen las discusiones. Se percibe que el

papel de las autoridades, o bien los facilitadores, es crucial para garantizar

57

espacios de participación en los cuales todos los copartícipes tengan las mismas

oportunidades de participar e incidir en las decisiones que emanen de los espacios

de interacción ciudadana.

g) Los Costos de la Participación Ciudadana

Ligado al tema de los costos de la participación ciudadana, se identifican

tres principales: los costos medidos en tiempo, los costos en términos económicos

y los costos políticos.

1) Costos medidos en tiempo Relacionado al tiempo existen dos grandes problemas que pueden afectar

directamente la manera en que los mecanismos de participación ciudadana se

implementen. Primeramente el tiempo que duren las deliberaciones. Hay que

tomar en cuenta que las personas que participen en dichos foros tienen otras

preocupaciones en mente y que participar en estas sesiones es un extra de sus

actividades cotidianas. La fluidez con la que los debates se lleven al cabo será

determinante para atraer o ahuyentar a organizaciones y ciudadanos. El segundo

aspecto tiene que ver con el tiempo que tarden las autoridades en llevar al cabo

las decisiones que se tomen en dichos foros. Si la gente se da cuenta que lo que

se discute en estos foros es ignorado por las autoridades, o bien, pasa mucho

tiempo entre lo discutido y las acciones emprendidas, entonces, el costo medido

en tiempo que la ciudadanía espere se puede convertir en costo político para las

autoridades.

2) Costos en términos Económicos

Adicional a los costos en tiempo, también hay que considerar los costos

económicos que la implementacion de mecanismos de participación ciudadana

acarrea. Por ejemplo, la consulta implementada por el Jefe de Gobierno del DF

para determinar si se construía o no un segundo piso en el periférico de la capital

de la República tuvo un costo de 48 millones de pesos. Para ser más precisos,

costó 114 pesos por cada uno de los 420,522 ciudadanos que participaron en la

consulta (ver La Jornada 24/9/2002). Medidas como esta pueden ser criticadas por

58

los partidos de oposición, (así como por los ciudadanos) principalmente debido a

los montos que se manejan para una decisión que quizá, muy probablemente,

haya sido tomada con anterioridad. Es decir, que se organizó una consulta de 48

millones para aparentar ser una autoridad abierta a la participación ciudadana.

Quizá se pueda justificar el hecho que se consultara una cuestión que iba a

afectar, sobretodo el tráfico vehicular y las rutas de muchos ciudadanos, pero

teniendo un poco de sentido común sería fácil buscar alternativas para no ejercer

semejante suma de recursos. Sin embargo, habrá quien diga que se justifica el

gasto al momento que la obra no encuentra oposición por parte de la población y

que a la larga sale más barato consultar que comenzar una obra y después tenerla

que cancelar o posponer.

3) Costos Políticos

Los costos políticos de la implementación de mecanismos de participación

ciudadana pueden llegar a ser muy elevados para las autoridades cuando estas

no siguen ciertos parámetros. Es vital para cualquier gobierno el sensibilizarse

para saber cuales son los temas que le afectan más directamente a la ciudadanía

y no solo consultar por consultar. Cuando un gobierno hace mal uso de los

mecanismos de participación ciudadana lo más probable que suceda es que la

ciudadanía pierda todo el interés por participar en estos foros. Por otra parte, si la

ciudadanía percibe que cada vez que participa en estos mecanismos hay una

respuesta inmediata de lo que se discutió, entonces estos mecanismos se

fortalecerán y por lógica el gobernante en turno también.

Los siete puntos aquí enunciados, sin pretender ser enteramente normativos, sí

buscan contribuir a la reflexión – y porqué no al perfeccionamiento- de la manera

en la cual se implementan los mecanismos de participación actualmente. De

ninguna manera podemos afirmar que los aspectos introducidos son los únicos

que deben de ser tomados en cuenta, más bien lo que se pretende es continuar

analizando y desarrollando parámetros que nos permitan enriquecer las

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discusiones relacionadas con la instrumentación de las prácticas participativas a

nivel local.

Conclusión Cada una de las secciones introducidas en este documento busca despertar el

interés por analizar el tema de la participación ciudadana y sus diferentes

vertientes a mayor profundidad. Son aspectos que cobran relevancia en una

época en la cada vez se promueve más insistentemente una interacción entre

ciudadanos y gobernantes. Las cuestiones de democracia participativa aquí

presentadas funcionan como las “bases teóricas” en las que se han fundamentado

diferentes esquemas de participación y es por eso que en este documento

quisimos resaltar sus principales fortalezas y debilidades. La parte medular del

trabajo es la que tiene que ver con el empoderamiento. Un concepto que ha ido

adquiriendo adeptos en nuestro país, pero que en muchas ocasiones no

necesariamente es interpretado de manera adecuada por aquellos que se

vanaglorian de participar o promover procesos de este tipo. El empoderamiento se

convierte entonces en un elemento que inevitablemente estará ligado de manera

permanente a cualquier mecanismo de participación ciudadana; ya que la

realización de cruces entre el empoderamiento prometido y el poder real

alcanzado por aquellos ciudadanos que intervinieron en dichos procesos será una

constante a considerar. Las tres zonas de empoderamiento (zero,

autoempoderamiento e institucionalizado) introducidas aquí le dan una percepción

más tangible a los procesos de participación y contribuyen a facilitar la medición

del empoderamiento adquirido por los ciudadanos. Es importante recalcar que la

tipología introducida aquí - para medir el empoderamiento ciudadano - de ninguna

manera se puede decir que está concluida, es un instrumento que deberá de irse

adecuando a los cambios que vayan sufriendo las estructuras participativas y las

prácticas de participación ciudadana de nuestro país.

Otra contribución de este trabajo esta relacionada a la búsqueda por una mejor

implementación de los mecanismos de participación llevados a cabo en el entorno

60

mexicano. Si bien es cierto que los siete elementos introducidos no son los únicos

a considerar, si nos dan una idea de las principales dificultades que se pueden

enfrentar al momento de llevar a cabo agendas participativas.

Los temas cubiertos en este ensayo buscan contribuir al debate de la participación

ciudadana que actualmente se lleva a cabo en nuestro país. El contenido aquí

enunciado no sólo está dirigido para aquellos encargados de implementar las

políticas de participación, sino también para todos aquellos miembros del tercer

sector o académicos interesados en dicho tema.

61

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