Panorama general de la coordinación de la política social en América Latina Diálogo de Política...
42
Panorama general de la Panorama general de la coordinación de la política coordinación de la política social en América Latina social en América Latina Diálogo de Política Social: “Experiencias de coordinación para la implementación de la política social Fabián Repetto (CIPPEC-EUROSOCIAL) Ciudad de Panamá, 22 de agosto de 2013
-
Upload
juan-manuel-san-segundo-navarro -
Category
Documents
-
view
218 -
download
0
Transcript of Panorama general de la coordinación de la política social en América Latina Diálogo de Política...
Panorama general de la coordinación Panorama general de la coordinación de la política social en América Latinade la política social en América Latina
Diálogo de Política Social: “Experiencias de coordinación para la implementación de la política
socialFabián Repetto (CIPPEC-EUROSOCIAL)
Ciudad de Panamá, 22 de agosto de 2013
Ocho lecciones aprendidas Ocho lecciones aprendidas en América Latina: en América Latina:
Ministerios, Gabinetes Sociales e Ministerios, Gabinetes Sociales e IntegralidadIntegralidad
Ocho lecciones aprendidas Ocho lecciones aprendidas en América Latina: en América Latina:
Ministerios, Gabinetes Sociales e Ministerios, Gabinetes Sociales e IntegralidadIntegralidad
(1) La coordinación como medio, (1) La coordinación como medio, la integralidad como fin la integralidad como fin
Debe evitarse la tentación de coordinar
todo y todo el tiempo. La coordinación es
costosa en múltiples sentidos, por lo que
sólo debe intentarse avanzar en ella
cuando se requiere para lograr la
integralidad ante problemáticas que no
sean resolubles desde “el saber hacer”
sectorial.
(2) La difícil conjunción de técnica y (2) La difícil conjunción de técnica y políticapolítica
La importancia de dotar a los mecanismos y
ámbitos de coordinación de una apropiada
confluencia de solidez técnica y autoridad
política, en tanto una sin la otra quedan
limitadas a simples “condiciones necesarias”,
más no “condiciones suficientes”.
¿Cómo evitar el rol de arbitraje de la
Presidencia?
(3) Se necesita de sólidos instrumentos (3) Se necesita de sólidos instrumentos de gestión pública de carácter generalde gestión pública de carácter general
Para lograr la coordinación efectiva, se necesitan
al menos los siguientes instrumentos:
a) planificaciones intersectoriales;
b) presupuestos con partidas específicas de carácter
intersectorial;
c) sistemas integrados de información social; y
d) sistemas de seguimiento y evaluación orientados a
políticas y sistemas, no sólo a programas.
(4) El papel de los objetivos y las (4) El papel de los objetivos y las metasmetas
La importancia de contar con objetivos claros
y metas precisas que le den un sentido
sostenible a los esfuerzos de coordinación, en
tanto objetivos y metas ordenan las
prioridades, establecen con precisión quien
hace qué y permiten avisorar resultados
concretos en un tiempo aceptable
políticamente.
(5) La importancia de la factibilidad(5) La importancia de la factibilidad
Resulta fundamental que cada país se
plantee una coordinación de su política
social cuyos alcances sean consistentes con
las condiciones (y restricciones) fiscales,
organizacionales y político-institucionales
propias de esa realidad nacional.
(6) ¿Coordinar un sistema (6) ¿Coordinar un sistema o implementar programas?o implementar programas?
La importancia de diseños institucionales y
capacidades institucionales que permitan
combinar ambas funciones de modo exitoso,
en sintonía con la función de gobierno de la
política social.
¿Cumplen ese rol la nueva generación de
Ministerios de Desarrollo Social?
(7) El papel de la autoridad (7) El papel de la autoridad presupuestariapresupuestaria
Para la coordinación de la política social es
fundamental contar con el respaldo de quien
administra el presupuesto, en tanto su
compromiso constituye un elemento político
de singular relevancia para promover acción
colectiva entre organismos sectoriales con
intereses en conflicto y responsabilidades
específicas.
(8) La relevancia del recurso humano(8) La relevancia del recurso humano
Los espacios y ámbitos destinados a generar
coordinación requieren de personal técnico
altamente sofisticado e innovador, porque
los retos de integralidad implican transitar
desde el saber especializado a un saber que,
sin perder la experticia de cada sector, debe
sumar conocimientos y herramientas de
gestión más transversales, no propios de
una disciplina o sector en particular.
¿Cómo afrontar estos desafíos?¿Cómo afrontar estos desafíos?La importancia de la políticaLa importancia de la política
¿Cómo afrontar estos desafíos?¿Cómo afrontar estos desafíos?La importancia de la políticaLa importancia de la política
La polLa políítica es la que debe tica es la que debe armonizar armonizar
los siguientes aspectos:los siguientes aspectos:
1. Definición estratégica del rumbo elegido.
2. Arreglos institucionales formales e informales
pertinentes al rumbo elegido.
3. Oferta programática intersectorial acorde al
rumbo elegido.
4. Herramientas de gestión que respondan a las
características de la oferta programática.
1. ¿Cómo lograr una política 1. ¿Cómo lograr una política social…social…
más amplia (en términos de cobertura y de
dimensiones a atender);
más integral (en términos de
intersectorialidad); y
de mayor calidad (en términos de
ciudadanía)?
1. Un desafío que va más allá de los 1. Un desafío que va más allá de los Ministerios de Desarrollo SocialMinisterios de Desarrollo Social
Además de priorizar el problema
de la pobreza, el reto del presente
es afrontar las causas estructurales
de la desigualdad (reto que
compromete a todo el Estado, más
allá de la política social).
1. ¿Qué implica la “función de 1. ¿Qué implica la “función de gobierno de la política social”? gobierno de la política social”?
¿Quién la ejerce? ¿Quién la ejerce?
• Fijar los objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema;
• Definir las prioridades y las estrategias de intervención;
• Asignar responsabilidades y funciones a las áreas y organismos involucrados;
• Incidir en la distribución de los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas al cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas;
• Monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología de intervención y alcance de metas en tiempo y forma;
• Sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación de la política;
• Redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función de las conclusiones de la evaluación.
1. Protección social: 1. Protección social: La importancia de los servicios La importancia de los servicios
básicosbásicos
Bertranou (2007) hace referencia a lo
que llama la visión moderna de la
protección social, la cual se sostendría
en tres pilares: 1) el acceso a bienes y
servicios básicos; 2) la protección y la
prevención; y 3) la promoción de
oportunidades.
1. Protección Social:1. Protección Social:Un encuadre que requiere Un encuadre que requiere
integralidadintegralidad
1. Protección Social:1. Protección Social:De la necesidad a los derechosDe la necesidad a los derechos
Los individuos y grupos con necesidades sociales no resueltas son titulares de derechos
que obligan al Estado. Introducir esta perspectiva implica cambiar la lógica de los
procesos de elaboración de las políticas públicas:
Se trata de pasar de la concepción de personas con necesidades que deben ser asistidas a
sujetos con derechos a demandar determinadas prestaciones y servicios.
Abramovich (2006)
1)Existencia de un Ministerio de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza;
2)Establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Nacional;
3)Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos;
4)Marco jurídico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor;
5)Presupuesto para ejercer facultades;
6)Mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de Gobierno;
7)Contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana;
8)Existencia de Reglas de Operación para los Programas y Acciones;
9)Construcción de padrones de beneficiarios; y
10)Marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios.
(Székely, 2006)
2. Perspectiva acotada de 2. Perspectiva acotada de la Institucionalidad Socialla Institucionalidad Social
“Se interpretará a la “institucionalidad social” como el conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales.
Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un entramado de incentivos que estructura sus límites y oportunidades de negociación y acción, lo cual, sin embargo, no clausura las posibilidades para que se avance en transformaciones más o menos amplias de dicha institucionalidad”.
(Repetto, 2004)
2. Hacia una caracterización 2. Hacia una caracterización amplia de amplia de
la Institucionalidad Socialla Institucionalidad Social
2. Tipos ideales de institucionalidad 2. Tipos ideales de institucionalidad
socialsocial Institucionalidad Social de
Baja Calidad
Institucionalidad Social de
Alta Calidad Estructura de oportunidades cerrada y sesgada sólo a la recepción de demandas sociales de grupos poderosos.
Canales abiertos a la recepción real y no solamente discursiva de las demandas de los grupos menos favorecidos de la sociedad.
Amplios márgenes de discrecionalidad por parte de los decisores.
Los decisores deben actuar siguiendo el marco de deberes y responsabilidades que deriva de un sistema de derechos sociales cuyo cumplimiento es tendencialmente efectivo.
Reglas difusas, o incluso ausencia total de reglas formales, relacionadas con la definición (o indefinición) de responsabilidades en materia social.
Reglas claras respecto a quién hace qué en el campo de la política social, en función de las capacidades comparativas de cada actor involucrado.
Reglas informales que sustentan y reproducen el clientelismo y el patronazgo.
Reglas informales que favorecen la innovación y la creatividad en la gestión social.
Escasos incentivos (o ausencia de ellos) para la rendición de cuentas.
Apropiados y transparentes sistemas de rendición de cuentas, y criterios claros para definir premios y castigos.
Reglas difusas y/o ambigüas relacionadas con la operación de los programas e intervenciones concretas.
Reglas claras y conocidas por todos los involucrados, que definen con precision los aspectos operativos de la gestión social.
3. La heterogeneidad de 3. La heterogeneidad de los programas socialeslos programas sociales
Los programas sociales varían según la naturaleza de las tareas y la interacción con los destinatarios (Martínez Nogueira, 2006).
Homogeneidad de la tarea
Heterogeneidad de la tarea
Interacción nula o baja
Transferencias de bienes y recursos
Prestaciones asistenciales y de emergencia
Interacción media o alta
Servicios sociales profesionales
Servicios “humanos”, de desarrollo de capacidades e inserción social
3. Oferta programática 3. Oferta programática multisectorial acorde al rumbo multisectorial acorde al rumbo
elegidoelegido• ¿Cómo combinar la gestión de programas de diversas
características bajo un objetivo estratégico común?
• Avance hacia programas integrales (PTC): ¿”piso” o “techo” de la nueva política social en América Latina?
• Necesidad de fortalecer el enfoque territorial de intervención programática de TODOS los sectores sociales, acorde a las realidades de cada país.
• ¿Cómo generar incentivos para que los actores estatales más allá de los Ministerios de Desarrollo Social, aporten (algunos de) sus recursos a intervenciones integrales en el territorio?
4.Herramientas de gestión acordes a 4.Herramientas de gestión acordes a las características de la oferta las características de la oferta
programáticaprogramática• Cada tipo de intervención social orientada a la
integralidad suele requerir tecnologías de gestión específicas.
• La capacidad técnica es “condición necesaria” pero no “condición suficiente” para lograr políticas sociales capaces de generar inclusión social.
• La construcción y/o reconstrucción de capacidades técnicas requiere de una enorme voluntad política sostenible en el tiempo, así como la convergencia de apropiados incentivos institucionales.
La siempre difícil búsqueda La siempre difícil búsqueda de la integralidadde la integralidad
La siempre difícil búsqueda La siempre difícil búsqueda de la integralidadde la integralidad
Una primera aproximación…Una primera aproximación…
Muchas políticas públicas (no todas!) requieren de un complejo abordaje
integral, en dos planos:
a) en la definición de los problemas a enfrentar; y
b) en las intervenciones a coordinar.
Acerca de la integralidad Acerca de la integralidad de los problemas: más allá de lo de los problemas: más allá de lo
sectorialsectorialComponentes de la “cuestión social” a enfrentar (a
modo de ejemplo…):
Infraestructura urbana (déficit de agua potable) Vivienda (precariedad de las mismas) Ingresos y mercado laboral (altos niveles de informalidad
con bajos ingresos) Educación (tasas crecientes de deserción escolar) Salud (mortalidad infantil) Seguridad (violencia física contra las personas)•
• ¿La sumatoria de estos problemas “sectoriales” constituye una visión integral de la problemática social a enfrentar?
El viejo asunto de El viejo asunto de las relaciones causaleslas relaciones causales
La clave está en definir las relaciones causales entre los componentes de la problemática
social a enfrentar.
¿Cómo transitar desde la sumatoria de problemas sectoriales a una problemática
integral?...la centralidad del acuerdo político-técnico (y del vínculo planificación-
presupuesto) en cuanto a los objetivos y las metas de la intervención.
La integralidad de la política social:La integralidad de la política social:cinco tensiones a enfrentarcinco tensiones a enfrentar
Universal – Focalizado
Condicionado – No Condicionado
Contributivo – No Contributivo
Centralizado – Descentralizado
Sectorial - Intersectorial
Acerca de la integralidad de Acerca de la integralidad de programas, políticas y servicios programas, políticas y servicios
socialessociales• La integralidad responde a la aspiración de que
prestaciones y servicios estén centradas en las necesidades (¡y derechos vulnerados!) de personas, familias, comunidades o territorios.
• La integralidad procura darle a las intervenciones públicas una mayor coherencia e impacto, a través de la convergencia de las mismas, previlegiando la perspectiva del receptor (por ejemplo, la familia o el territorio).
• La integralidad requiere objetivos compartidos por todos los operadores (no sólo por las máximas autoridades políticas).
Los posibles alcances de la Los posibles alcances de la integralidadintegralidad
La política social establece objetivos y metas consistentes entre sectores, pero es formulada y ejecutada de manera sectorial.
La política social es formulada intersectorialmente, pero es ejecutada de manera sectorial, demandando altos grados de coordinación.
La política social es diseñada, ejecutada, acompañada y evaluada de manera intersectorial, construyendo un sistema.
La alta demanda de coordinación pro-integralidad de un sistema de protección
social
Tres cuestiones críticas que Tres cuestiones críticas que afectan la integralidad en la afectan la integralidad en la
política públicapolítica pública
• La fragmentación de las intervenciones (proyectos, programas, políticas, planes).
• Los problemas propios de la implementación en cada sector de la gestión pública.
• Los modelos organizacionales inadecuados (falta de programación estratégica, debilidades en materia de información, seguimiento y evaluación, etc.).
Coordinación como función estatalCoordinación como función estatal
La coordinación es una función estatal que
requiere ser cumplida para avanzar en la
integralidad, más allá del tipo de diseño
institucional que la operacionalice y actor o
conjunto de actores que la lideren.
(Acuña y Repetto, 2009).
Razones básicas que explican Razones básicas que explican la necesidad de la coordinaciónla necesidad de la coordinación
Ausencia de objetivos estratégicos compartidos (peligro de “programitis”). La suma de muchos programas no hace a una política. Y mucho menos a un sistema.
Ineficiente uso de recursos críticos (políticos presupuestarios, organizacionales-operativos).
Límites de las respuestas unilaterales/sectoriales para enfrentar problemas complejos.
Los problemas (sociales) son entendidos de manera fragmentada, prestándose poca atención a su integralidad (medio ambiente, procesos familiares, territorio, persona).
La evolución institucional genera organizaciones especializadas en determinadas dimensiones de los problemas a resolver.
La coordinación es vista como una amenaza por organizaciones autoreferidas (exige compartir metas, procesos y recursos).
Retos de la fragmentación y Retos de la fragmentación y la especializaciónla especialización
Los desafíos de la interdependencia Los desafíos de la interdependencia entre diversas organizacionesentre diversas organizaciones
• La especialización organizacional genera la necesidad de integración, pues aunque cada actor, grupo u organización mantiene un propio espacio de acción, hay interdependencia porque comparten un entorno de trabajo (por ejemplo, los barrios):
Actúan sobre la misma realidad (aunque diseccionada en varias dimensiones, es una sola realidad integral: la “cuestión social”)
¿Intercambian recursos?
¿Comparten objetivos generales?
El qué y el cuando de la El qué y el cuando de la coordinacióncoordinación
Recursos a coordinar:
Información
Organización
Presupuesto
Autoridad
Momentos posibles del proceso en los cuales coordinar:
o ¿Para definir y caracterizar el problema?
o ¿Para priorizar y decidir entre alternativas posibles?
o ¿Para diseñar los detalles institucionales y operativos de la intervención?
o ¿Para implementar el curso de acción decidido?
o ¿Para monitorear y evaluar la intervención, de modo tal de mejorar el desempeño de la misma?
Gradiente de la coordinación (I)Gradiente de la coordinación (I)(Peters, 1998)(Peters, 1998)
“Coordinación positiva”: el primer
requisito es el reconocimiento mutuo entre
los actores, a partir del cual es posible
avisorar modalidades de trabajo compartido.
Expresan el resultado de acuerdos entre
actores dispuestos a cooperar entre sí,
comprometiendo el trabajo en común.
Gradiente de la coordinación (III)Gradiente de la coordinación (III)
“Estrategia de gobierno”: implica el tipo de
coordinación más compleja, y se vincula a
procesos conjuntos de elaboración de las
políticas en el marco de plataformas
compartidas acerca de cuestiones de carácter
macro, tales como el desarrollo económico y
social de un país. A diferencia de las otras dos,
que pueden acotarse a un campo particular de
gestión pública, por ejemplo las políticas
sociales, ésta es más bien un marco general.
Gradiente de la coordinación (II)Gradiente de la coordinación (II)
“Integración de políticas”: implica que se van
articulando ideas, procedimientos y estructuras
del conjunto de los involucrados. Requiere no
sólo una articulación operativa al momento de
implementar acciones concretas, sino, por sobre
todo, la elaboración de acuerdos relacionados
con las propias metas de las organizaciones. Es
este un proceso donde predomina la negociación
política entre todos los involucrados.
