FUNDACIONES MILENIO Y PAZOS KANKI

COMENTARIOS AL DOCUMENTO:

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS (PACTO FISCAL)1

Waldo M. Gutiérrez IriarteConsultor

Septiembre, 2014

1 Documento elaborado por Carlos Schlink

CONTENIDO

1. ANTECEDENTES.........................................................................................................................1

2. COMENTARIOS A LA PROPUESTA DE PACTO FISCAL..........................................................................1

3. EL PACTO FISCAL DESEADO Y NECESARIO.......................................................................................4

4. REFLEXIONES FINALES.................................................................................................................7

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1. ANTECEDENTES

Como parte del proyecto denominado: Propuestas de Políticas para el Crecimiento Económico-Social y el Fortalecimiento Democrático de Bolivia, las funciones Milenio y Pazos Kanki encargaron la realización del estudio Distribución de Recursos Públicos (Pacto Fiscal). El autor, Carlos Schlink, reconocido investigador en temas de descentralización fiscal.

El presente documento contiene los comentarios a dicho documento y a su vez expone un punto de vista propio sobre la cuestión del pacto fiscal, con el propósito de enriquecer el debate y orientar las propuestas para contribuir a la formulación de políticas públicas que incidan en el desarrollo de nuestro país.

La importancia del pacto fiscal se asienta en una clara necesidad de profundizar las reformas estructurales sobre descentralización fiscal y el proceso autonómico, como una forma de mejorarla calidad de vida de la población, además de hacerla partícipe en las decisiones de su propio futuro.

2. COMENTARIOS A LA PROPUESTA DE PACTO FISCAL

El autor señala que: “….el principal objetivo de la presente publicación es la de definir lo que es un pacto fiscal, evaluar los lineamientos para un pacto fiscal, elaborar una propuesta desde el ámbito departamental, para caracterizar el actual escenario del proceso autonómico, identificando los componentes referidos a los mecanismos de transferencias, sus problemas y propuestas sobre las transferencias intergubernamentales, además de fuentes alternativas de financiamiento subnacional, y demostrar los beneficios al implementarse esta propuesta”.

A partir de dicho objetivo, se presentan los siguientes comentarios:

2.1 Hasta donde debe abarcar el Pacto Fiscal?

La definición de pacto fiscal utilizado por el autor, está referida a“…un acuerdo técnico y político sobre la política fiscal, del gobierno central y de los gobiernos subnacionales, teniendo como objetivos fundamentales, la estabilidad macroeconómica, la autonomía fiscal sub-nacional, la equidad distributiva, la eficiencia en la ejecución del gasto, y la responsabilidad y disciplina fiscal”.

Si bien un pacto fiscal en su concepción inicial nace para buscar una solución estructural a los desequilibrios de las finanzas públicas, estos últimos resultan de desequilibrios en el conjunto de la economía y la sociedad. De esta forma, una definición del pacto fiscal, no puede limitarse a resolver la política fiscal, sino que por el contrario, debe utilizar la política fiscal para resolver los problemas estructurales que limitan nuestro desarrollo.

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No existe una receta única para el pacto fiscal, el mismo se construye a partir de las características de cada país y los problemas que se pretende subsanar. Existen ejemplos de pacto fiscal que han ido más allá de lo estrictamente fiscal, como ser el caso de Guatemala, que nace de un acuerdo de paz entre el gobierno y la guerrilla y abarca temas como la visión de Estado, el desarrollo y crecimiento, la integralidad de la política económica y la naturaleza de la política fiscal.

En nuestro país, la problemática es mucho más amplia que el manejo fiscal y es importante retomar la agenda pendiente del proceso constituyente, de tal forma que el pacto fiscal pueda incorporar temas que no se llegaron a plasmar en la reforma constitucional, a fin de resolver los grandes problemas de exclusión social y territorial, que se traducen en pobreza, desigualdad y discriminación.

Asimismo, se hace referencia a que el gobierno central debería garantizar las fuentes de financiamiento necesarias para el ejercicio de las competencias transferidas a las entidades territoriales autónomas y a las universidades, definiendo de esta forma: i) las fuentes de financiamiento (transferencias e impuestos), ii) las magnitudes (porcentajes o montos fijos), iii) los costos de las competencias y, iv) los mecanismos de transferencia.

De esta forma, el pacto fiscal propuesto se estaría reduciendo solamente a la redistribución de recursos, lo que limita la riqueza del análisis que puede realizarse alrededor del pacto fiscal y la profundización de las reformas en todos los sectores de la economía y la sociedad.

2.2 Propuesta redistributiva desde una mirada departamental

La definición de pacto fiscal es acompañada por una propuesta de redistribución de los recursos de coparticipación (provenientes de los impuestos nacionales) desde el nivel central hacia el nivel subnacional, bajo la fórmula de 50/50. Al interior del nivel subnacional habría una distribución inicial del 18% para las gobernaciones, 25% para los municipios y 7% para las universidades, bajo criterios de población (75%) y pobreza (25%).

La propuesta redistributiva contiene claramente un enfoque departamental, debido a que busca transferir mayores recursos del nivel central al nivel subnacional. EL justificativo se basa en las mayores competencias transferidas a las entidades territoriales autónomas, la limitación del dominio tributario, la emisión de notas de crédito fiscal (NCF) por parte del nivel central y que no es coparticipado a las entidades subnacionales y la volatilidad de los ingresos provenientes de los hidrocarburos y minerales.

¿Es viable una distribución 50/50 de los recursos de coparticipación tributaria? Si es viable en la medida que:

Otorga recursos estables al nivel subnacional Incrementa la descentralización fiscal, buscando un equilibrio entre niveles de

gobierno

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Permite financiar las nuevas competencias con mayor solvencia Sirve de base para empezar la discusión y llegar a definir el porcentaje que

satisfaga a todos los actores institucionales

¿Qué aspectos pueden inviabilizar esta propuesta? Se detallan los siguientes elementos:

Uno de los principales problemas de las propuestas departamentales es que parten del supuesto de que el nivel central necesariamente debe transferir recursos al nivel subnacional, pero no se llega a analizar en qué situación se encuentra el nivel nacional y como se vería afectado por la disminución de recursos. Por consiguiente, es importante incorporar en el análisis la situación fiscal del nivel central, representado por el Tesoro General del Estado (TGE),conjuntamente de los 9 departamentos, de tal forma que se busque el equilibrio fiscal de los 10 actores.

Se considera muy importante el análisis que realiza el autor sobre los desequilibrios horizontales, y a partir del mismo plantear la redistribución en términos poblacionales y de pobreza, así como la comparación con el costeo competencial.

Este análisis competencial también debería ser parte del pacto fiscal, pues como bien indica el autor, se ha distorsionado su aplicación, considerando que el nivel central transfiere competencias al nivel subnacional y en otros casos asume competencias que no le competen. Similar situación se produce a nivel departamental y municipal, donde pareciera no estar claro el tema competencial; por ejemplificar, el caso de seguridad ciudadana, donde nadie quiere responsabilizarse por la construcción de infraestructura carcelaria.

Al analizarse las diferentes fuentes de financiamiento del Presupuesto General del Estado (PGE) y su distribución, se podrá evidenciar que el mayor desequilibrio horizontal a nivel de departamentos, se da precisamente a partir de las regalías -hidrocarburos y minerales- por lo que es necesario incorporarlos en el análisis. Si bien los mismos están protegidos constitucionalmente y no es posible realizar ninguna redistribución de los mismos, también es cierto que los departamentos beneficiarios cuentan con importantes recursos que deberán ser incluidos a la hora de efectuar propuestas de distribución. Lo mismo sucede con los ingresos propios de los municipios. En resumen, al partir del principio de que todos los bolivianos son iguales y, por tanto el Estado en sus diferentes niveles, debe proporcionar las mismas condiciones de vida a sus ciudadanos, independientemente del lugar donde se encuentren, se debe considerar el análisis de distribución incorporando todas las fuentes de recursos.

No quedan claro, los motivos por los cuales se tendría que asignar mayores recursos a los municipios, los mismos que ya cuentan no solamente con una coparticipación tributaria de los impuestos nacionales y del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), sino que también cuentan con recursos propios provenientes de los impuestos a la propiedad de

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inmuebles y vehículos automotores. Por consiguiente también tiene que realizarse el costeo competencial a este nivel.

Es más preocupante el análisis en el caso de las universidades, donde el gasto operativo es cubierto por la subvención anual del TGE y el gasto en infraestructura e investigación por las transferencias del IDH. Parte de la discusión del pacto fiscal, debe llevarnos a considerar el rol de las universidades en la sociedad y su vinculación con el sector productivo, para que a partir de la misma se identifiquen oportunidades de generación de ingresos propios que las vuelvan competitivas.

En síntesis, la propuesta de redistribución parte de un escenario deseable para el nivel subnacional, pero no es lo suficientemente justificable desde el punto de vista de corregir los desequilibrios fiscales en los tres niveles de gobierno.

Siempre existirá mayor demanda de recursos, porque las necesidades de la población no son cubiertas adecuadamente, por lo que un pacto fiscal no puede limitarse a redistribuir lo existente. Asimismo, es importante hacer un uso eficiente de los recursos, aspecto que se contradice con los saldos en caja y bancos que mantienen las gobernaciones y municipios, por los bajos niveles de ejecución presupuestaria producto de las dificultades en la gestión pública.

2.3 Políticas de gestión pública

Un elemento importante al que se hace referencia en el documento, está relacionado a las políticas de gestión pública en temas presupuestarios y de endeudamiento y, que al final se traducen en reglas de responsabilidad fiscal.

La consideración de estas políticas también debe formar parte del pacto fiscal, cerrándose con ello el ciclo para el uso eficiente de los recursos públicos.

Es claro el efecto centralizador que ha existido sobre estas políticas, lo que lleva a retrasar la ejecución presupuestaria en los niveles subnacionales, generando niveles de acumulación de depósitos que permiten contrarrestar el déficit del TGE.

3. EL PACTO FISCAL DESEADO Y NECESARIO

El pacto fiscal merece una atención ampliadel gobierno y la sociedad para abordar los temas estructurales que condicionan nuestro desarrollo. En este sentido es necesario iniciar el análisis definiendo una agenda de los temas que debería abarcar, recomendándose que no se limite a una simple redistribución de recursos, debido a que esta situación inviabilizaría cualquier posibilidad de llegar a acuerdos, porque siempre existiría alguna instancia, fundamentalmente el nivel central, que llegaría a “perder” recursos.

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Para que todos los niveles de gobierno se sientan conformes con el pacto fiscal, es necesario ampliar la cantidad de recursos de la economía y del Estado, por lo que es importante incorporar en el análisis, la visión de desarrollo del país y los temas estructurales de la economía. A partir de la generación de mayores ingresos, recién es posible hablar de ampliar las transferencias a los niveles subnacionales.

¿Estamos en condiciones de generar mayores recursos para el país y para el Estado? Se requieren reformas estructurales de:

Pasar del Estado extractivista al Estado industrializador Reforma a los regímenes impositivos sobre recursos naturales: hidrocarburos,

minerales y recursos forestales Focalizar los subsidios: hidrocarburos, rentas, universidades Reforma impositiva global: eliminar los regímenes especiales Empresas públicas que generen utilidades

La definición de un modelo de transferencias debe considerar inicialmente la actual distribución de recursos, para proponer ajustes al mismo. A continuación se detallan algunas de las características del actual modelo de transferencias:

No existe una única fórmula de transferencias; los criterios utilizados son: poblacional (coparticipación), territorial (IEHD) y productivo (IDH).

La diversidad de criterios genera desequilibrios horizontales a nivel departamental y municipal. Si a esto se añade las regalías (departamental) y los impuestos municipales (municipal), los desequilibrios son mayores.

No existe un componente de estímulo fiscal ni de compensación sobre indicadores de pobreza.

No están vinculados a un costeo, por lo tanto, no necesariamente son suficientes para cubrirlas competencias que le corresponde a cada nivel de gobierno.

Para construir un nuevo modelo de distribución de recursos se debe considerar lo siguiente:

La primera pregunta que debemos formularnos es:¿con qué criterios se construye el equilibrio fiscal, tanto horizontal como vertical? La mayoría de los análisis apuntan a utilizar la distribución poblacional. Sencilla, objetiva y fácil de administrar. Sin embargo no es suficiente, pues se estaría partiendo de un supuesto falso, de que todas las regiones tienen el mismo nivel de desarrollo, lo cual no es cierto, por cuanto existen diferencias estructurales que deben ser igualadas en el tiempo. Esto solamente se logra otorgando mayor cantidad de recursos, a las regiones con menor grado de desarrollo, hasta que se lleguen a nivelar al promedio nacional. Por consiguiente se hace necesario establecer fondos de compensación temporal2.

2Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), prevé la creación de un Fondo de Desarrollo Productivo y Solidario, que debe ser reglamentado.

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La segunda pregunta es: ¿qué recursos deben ingresar en dicha distribución? Indudablemente que todos los impuestos nacionales, actuales y futuros. Queda claro que las regalías no podrían redistribuirse, al estar protegidas constitucionalmente. Sin embargo, al momento de comparar los recursos de cada departamento y municipio, frente al costeo de las competencias, es importante considerar todos los recursoscon que cuentan cada uno de ellos.

Tercera pregunta: ¿Se debe premiar el esfuerzo fiscal de cada departamento y municipio? Sí, es importante incorporar criterios que premien los esfuerzos fiscales de recaudación, disminuyendo el “rentismo regional”. Sin embargo se debe tener claro que no será posible llegar a una autonomía económica, por cuanto los diferentes niveles de desarrollo y de distribución de los recursos naturales, no permiten que cada región se quede con los recursos que genera. De esta forma, prevalece el principio de “solidaridad” frente a la autonomía económica.

Cuarta pregunta: ¿Qué porcentaje debe transferir el TGE de los impuestos nacionales? Aquí se debe establecer un porcentaje que no ponga en riesgo el equilibrio macroeconómico, correspondiendo analizarse el gasto del TGE y su financiamiento, dentro de márgenes de endeudamiento sostenibles y las demandas del gasto nacional.

Asimismo es necesario pensar no solamente en mayores recursos para las regiones, sino también en políticas orientadas a optimizar el uso de dichos recursos, a través de un gasto público que genere resultados e impactos en la población. De esta forma, se requiere un profundo proceso de reflexión sobre el rol de cada sector y entidad pública, para orientar los recursos hacia la prestación de bienes y servicios, con calidad y oportunidad. El acompañamiento de pactos sectoriales será importante al momento de definir las competencias y su respectivo costeo.

Finalmente es necesario acompañar estas políticas de ingresos y gastos, con reglas fiscales orientadas a flexibilizar la gestión pública y generar disciplina fiscal, entre ellas:

Eliminar las rigideces al gasto público, corriente y de inversión, debido a la naturaleza diversa de las entidades públicas. El indicador de gasto corriente debería ser un parámetro de medición de la gestión y no una limitante previa.

Eliminar las restricciones establecidas a las diferentes fuentes de financiamiento, dejando a criterio de cada gobierno subnacional su utilización para diferentes fines.

El presupuesto debe ser aprobado por cada gobierno subnacional e incorporado al PGE solo para fines de consolidación e información.

Replantear las normas básicas de la Ley 1178, bajo la mirada autonomista, descentralizando los sistemas de gestión en cada gobierno subnacional, de tal forma que los diferentes procesos se realicen al interior de los mismos, sin necesidad de aprobaciones del nivel nacional. Para ello es importante en algunos casos definir límites para asegurar la disciplina fiscal, como por ejemplo un límite anual de endeudamiento.

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4. REFLEXIONES FINALES: EL PACTO FISCAL POSIBLE

El pacto fiscal y la redistribución de recursos no solamente son deseables, sino también necesarias; en un ambiente donde lamentablemente lo técnico está supeditado a lo político, es importante considerar una propuesta que sea posible de realizar. La redistribución no solamente redistribuye recursos, sino fundamentalmente redistribuye el poder.

De esta forma, la estrategia política para viabilizar un pacto fiscal, no debe ser de confrontación con el nivel central ni con las regiones que podrían perder con una redistribución. Para el efecto, se requiere plantear desde las regiones, propuestas de redistribución supeditadas a generar mayores recursos para el Estado.

Una opción que podría viabilizar el pacto fiscal, sin tener que llegar a convulsionar a los niveles de decisión política, es acordar el porcentaje de redistribución e irlo aplicando gradualmente en el tiempo, iniciando con los excedentes generados, hasta llegar a una redistribución total. Lo anterior implica mantener parcialmente el actual esquema de distribución y utilizar Fondos de redistribución temporal, que atenúen los desequilibrios gradualmente.

Bajo las premisas anteriores, será importante que las regiones empiecen a ajustar sus propuestas y debatir las mismas, para generar consensos que posteriormente sean discutidos con el nivel nacional.

El pacto fiscal no solamente debe interesar a los gobiernos subnacionales -pues no es una simple redistribución de recursos-, sino fundamentalmente a la sociedad, debido a que se tienen que resolver problemas estructurales para mejorar la calidad de vida de los bolivianos. Desde este punto de vista, corresponde a las instituciones involucrar a la población en la discusión de esta temática, mediante una serie de mecanismos de participación.

Finalmente, el pacto fiscal debe arrojar como resultado una agenda de Estado para resolver los problemas estructurales del desarrollo, por lo que también es importante incorporar su discusión en el debate político y electoral, con propuestas concretas, como las que ya se mencionaron: visión de desarrollo, resolución de problemas estructurales sectoriales, reforma tributaria, redistribución de recursos, descentralización de la gestión pública, entre otros.

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