P. Cuesta La nueva política exterior ¿Lisboa se aleja de ... · cia de Occidente a escala global....

ABRIL / JUNIO 2020 29

Se está produciendo la para-doja de que Portugal, quenunca fue tan europeo como

hoy día, busca ahora en otros espaciosgeográficos el desarrollo de sus pro-pios intereses porque vincula un sen-timiento de vulnerabilidad a la pertenencia ala Unión Europea (UE). El tema resulta rele-vante, en primer lugar, porque Portugal ocuparála presidencia del Consejo de la Unión Europeaen el primer trimestre de 2021. Tras casi 35años de pertenencia a la UE, Portugal vuelve aconsiderarse, como ocurrió en un pasado no tan

La nueva política exterior de Portugal:¿Lisboa se aleja de Madrid?La política exterior lusa ha cambiadosensiblemente tras la crisis económicade 2008 y, en particular, tras la llegadadel socialista António Costa alGobierno en 2015, y tiene continuidadhasta el presente tras revalidar suvictoria electoral en 2019.

ÁNGEL RIVERO

Universidad Autónomade Madrid

P. Cuesta

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lejano, un país primordialmente atlántico y se-cundariamente europeo “continental”. En se-gundo lugar, este cambio de la política exteriorportuguesa tiene consecuencias para España,porque señala el final de una época dirigida ala articulación de una política europea comúnde los dos países, y esto ocurre justo en el mo-mento en que sus economías se encuentranmás imbricadas y cuando mayores son sus in-tercambios de todo tipo. En suma, que nuncaPortugal, España y Europa estuvieron tan uni-dos y, sin embargo, la política exterior del Go-bierno luso reclama tomar distancia.

***Al inicio del mes de febrero de este año, el

alcalde de Oporto, el independiente Rui Mo-reira, declaró durante el Cities Forum 2020que se celebraba en su ciudad, que pasado eltiempo de la desconfianzaentre Portugal y España, losdos países debían colaborarde forma más estrecha me-diante una integración quedenominó “Iberolux”, reme-dando al Benelux de los Paí-ses Bajos. La intención del al-calde era buena y buscababrindar hospitalidad a los es-pañoles que inundan Oporto,pero la denominación resultópoco afortunada porque lacoletilla “lux” sonaba a Luxemburgo, país que no for-maría parte de lo propuesto;además la desenfadada ocu-rrencia, aunque plena debonhomía, ignoraba que lacercanía e intensa relaciónentre los dos países no nece-sariamente camina hoy díahacia la integración.

En la relación de Portugal y España un tó-pico que se resiste a desaparecer es el de quese trata de dos países que, encerrados en unmismo espacio geográfico, la península ibé-rica, viven de espaldas, esto es, con ignoran-cia el uno del otro. Sí, están juntos y dehecho Portugal no tiene más vecino que Es-paña, pero cada cual va a lo suyo. Cierta-mente, como en casi todos los estereotipos,hay algo de verdad en esta convencionalimagen: durante el tiempo de las dictadurasde Salazar y Franco ambos países llegaron alacuerdo de vivir uno al margen del otro,salvo en puntuales ocasiones en las que su so-ledad los llevó a apoyarse mutuamente en lasorganizaciones internacionales. Pero fuera deese lapso de tiempo, breve para la larga his-toria de los dos países, la relación tradicionalentre ambos no fue la de mirar cada uno endirecciones opuestas, ni la de mirarse dereojo, sino la de mirarse de frente, la de en-frentarse. De ahí que la frontera entre los dospaíses no esté definida por los accidentes na-turales, sino que es resultado de la confron-tación histórica entre los dos países, comoatestiguan los restos de castillos, fortalezas,fuertes y baluartes que jalonan la línea de se-paración entre ambos1.

Este enfrentamiento ha quedado enbuena medida olvidado, particularmente departe de España, después de más de doscien-tos años sin conflictos bélicos entre los dosvecinos. Quizás sea algo distinto el caso por-tugués, donde el conflicto con Castilla/Es-paña forma parte constitutiva de su narraciónde identidad nacional. En cualquier caso, elhecho mismo de la relación no conflictiva delos dos últimos siglos puede entenderse comoel resultado final de una querella zanjada me-diante un modus vivendi que permitió que

La relacióntradicional deignorancia mutuacambióradicalmente conla entradasimultánea en loque es la UniónEuropea. A partirde enero de1986, Portugal yEspaña pasaron aestar unidos enun mismoproyectoeconómico ypolítico



LA NUEVA POLÍTICA EXTERIOR DE PORTUGAL: ¿LISBOA SE ALEJA DE MADRID? / ÁNGEL RIVERO

cada país, salvo incidentespuntuales, pudiera hacer suvida con perfecta ignoranciade su vecino2.

Sin embargo, esta rela-ción tradicional de ignoran-cia mutua cambió radical-mente con la entradasimultánea de los dos paísesen lo que es la Unión Euro-pea. A partir de enero de1986 ambos pasaron a estarunidos en un mismo pro-yecto económico y político,cosa prácticamente inéditaen su historia varias vecescentenaria, y esto produjoefectos insospechados, parti-cularmente el de la imbrica-ción de sus economías. La ló-gica de la geografía, queempuja al intercambio entre ambas naciones,venció a la lógica de la soberanía nacional yfomentó un entendimiento y una coopera-ción constantes, hasta el punto de que en elperíodo 2000-2005 España dejó de percibirsecomo una amenaza y pasó a ser la principalprioridad de la política exterior portuguesa.Así, sobre todo, con Durao Barroso como pri-mer ministro luso, cuya extraordinaria rela-ción con José María Aznar, entonces presi-dente del Gobierno español, marcó la edadde oro de las relaciones peninsulares; otrotanto ocurrió, aunque de manera más ate-nuada, por la vocación del primer ministroportugués José Sócrates, ahora con José LuisRodríguez Zapatero como presidente del Go-bierno de España. Este último, como señalarémás adelante, tuvo un protagonismo induda-ble en el fin de este período.

Esta situación de cooperación peninsular,se mostró, al menos en el terreno discursivo,efímera, pues la crisis de 2008 vino a trasto-carla por completo: a partir de este hecho, lapercepción portuguesa cambió hasta consi-derar que la vinculación de Portugal con Es-paña resultaba excesiva, y entrañaba una vul-nerabilidad penosa, de modo que si antes lapalabra de orden era convergencia, ahora setrataba de alejarse de una relación que se sen-tía peligrosa3. Así pues, el entusiasmo por lacooperación manifestado por Portugal vinoseguido de la decepción y el alejamiento.Ciertamente, es esencial reseñar que este ale-jamiento queda relativizado por el hechomismo de que ni Portugal ni España se hanmovido físicamente de la península ibérica,aunque Portugal parece mirar nuevamentehacia el ocaso4 y se imagina en medio delAtlántico; ni tampoco, y esto es crucial, desu pertenencia a la Unión Europea. Pese aque Portugal ha movilizado un cierto rencorantieuropeo, o mejor, antialemán, y que elantiespañolismo tradicional de país ha rever-decido, salir de la UE no es una opción quebaraje. Es decir, que la situación de deteriorode la percepción portuguesa en relación a Es-paña en modo alguno revirtió al tiempo pre-vio de la incorporación de ambos países a laUE: hay una nostalgia atlántica y una acep-tación fatalista de la pertenencia a Europa,pero no se baraja una opción de salida.

Vale la pena recordar que el tránsitodesde el atlantismo salazarista al europeísmono fue un proceso guiado por la convicciónsino por la oportunidad. Como señalan Por-tas y Pureza, “la relación de Portugal con Eu-ropa, lejos de ser una historia de amor, fue unmatrimonio de interés que se produjo tras undivorcio tardío y mal resuelto con las colo-

España dejó depercibirse comoamenaza y pasóa ser la principalprioridad de lapolítica exteriorportuguesa entre2000 y 2005. Laextraordinariarelación deDurao Barrosocon José MaríaAznar marcó laedad de oro delas relacionespeninsulares



nias”. Al describir la política exterior de An-tónio de Oliveira Salazar nos explican que esteacercamiento a Europa se diseñó desde elAtlántico, y que no hubo en ello “un gramode idea europea. Portugal es atlántico y afri-cano. Europeo lo es de prestado, quien se equi-voca es la geografía”5. La tensión entre atlan-tistas y europeístas es consustancial al procesode democratización de Portugal en los años 70y, para los autores, la entrada en lo que hoy esla UE fue un acto de la Guerra Fría, de anti-comunismo. Sobre la esperanza europea y sufrustración véanse las pp. 123-131, donde seexplica cómo la idea de que Portugal se habíatransformado en un “país europeo como losdemás” carecía de todo sustento desde ya losaños finales del siglo XX. El atlantismo es, endefinitiva, eso sostienen, sinónimo de con-servadurismo y la izquierda portuguesa debe-ría buscar la construcción de una nueva Eu-ropa libre de tutelas imperiales. Obsérveseque todo esto se escribió antes de la crisis de2008, que fue devastadora en Portugal y queha hecho que el nacionalismo de izquierda yde derecha, tradicionales en el país, hayan

vuelto con fuerza inusitada. A su vez, este na-cionalismo acompañado de atlantismo nosolo ha vuelto en la derecha sino, como mos-traré en seguida, a la izquierda.

Muestra de esta renovada fe atlantista por-tuguesa puede verse, entre otros muchos li-bros, en la obra de Bernardo Pires de Lima,Portugal e o Atlântico, donde se hace un des-mentido de que el siglo XXI sea “el siglo delPacífico”, se descarta la decadencia de Occi-dente y se nos anuncia la buena nueva de una“ascensión silenciosa del Atlántico” preñadade oportunidades para Portugal. El libro co-mienza recordando que en los últimos qui-nientos años hubo tres grandes cambios tec-tónicos en el poder. El primero, “la llegada deVasco da Gama a la India, inició la emergen-cia de Occidente a escala global. El dominiomarítimo portugués fue seguido fortuitamentepor otras potencias occidentales, como Ho-landa, Francia, Gran Bretaña y los EstadosUnidos de América”6. No deja de resultar cu-rioso que el descubrimiento de América y suconquista no sean siquiera mencionados en lahistoria de la globalización de Occidente. Losotros dos grandes cambios son la emergenciade los Estados Unidos como potencia globalen el último cuarto del siglo XIX; y la emer-gencia del resto del mundo a la escena inter-nacional tras la caída del muro de Berlín.

Resulta elocuente y preocupante el texto del embajador Sanchez da

Costa Pereira, representante permanenteante la OTAN, para quien Portugal es un país

europeo pero “no continental”. Afirmacióngeográfica y demográficamente llamativa




élites científicas y tecnológicas en las princi-pales áreas de la economía y del pensamientoatlántico, así como de la salud, la biología, laingeniería, la arquitectura, la agricultura, elmar, los recursos energéticos, la defensa, la geopolítica, el deporte, las telecomunicacio-nes y el ciberespacio”9. En relación a lo se-gundo, entre otras muchas ideas, la creaciónde un gran puerto de aguas profundas, en laisla Tercera de las Azores, que compensara eldeclive estratégico de la Base de Lajes para losEstados Unidos10. La propuesta atlantista dePires de Lima sigue sonando, pese al descargodel autor, a saudosismo frente a un fado que semuestra trágico.

Un punto de vista de parecidas nostalgiasatlantistas puede verse en la obra un poco an-terior de Tiago Moreira de Sá, Política ExternaPortuguesa: “por pura geografía, la política ex-terior portuguesa se basó siempre en un equi-librio entre la tierra y el mar, es decir, entreEuropa y el Atlántico. El continente europeoes el espacio de localización del país, en con-creto en su extremo occidental. El Océano

Es en este contexto último donde se sitúala discusión sobre el renacimiento de la GranAsia para, a continuación, anunciar la “as-censión silenciosa del Atlántico”. Con estemarco se dirige Pires de Lima al examen dePortugal y nos dice cosas que suenan a untiempo anterior y que se escuchan mucho hoyen Portugal: “Portugal es un país periférico enEuropa pero central en el Atlántico”; “lacaída del último de los imperios portuguesesy la imprescindible europeización de la polí-tica exterior portuguesa alejaron la centrali-dad de la naturaleza atlántica de la jerarquíade intereses nacionales, aunque era el vectorde independencia y seguridad de Portugal”7.Se cura en salud Pires de Lima al rogarnos queno se vea su propuesta como aversión a la UEni como “un regreso a la mitología del impe-rio”. Si suena a melodía ya escuchada es por-que muchos factores, como la excesiva depen-dencia de España, hacen que Portugal pueday deba redimensionar su poder “potenciandosu posición geográfica y su política exterior”en relación al Atlántico. Para ello sugiere que“Portugal sea un pivot entre el AtlánticoNorte y el Atlántico Sur; y un hub económicoentre Europa y la cuenca atlántica”8. En rela-ción a lo primero propone, por ejemplo, lacreación de la “Universidad Transatlántica,con sede en las Azores o en Madeira y polosde investigación en América del Norte, Amé-rica Central y América del Sur, en el Áfricaoccidental y en Europa, capaz de atraer a las

La política exterior portuguesaha pasado de las tres prioridades señaladas porJosé Sócrates cuando fue primer ministro(“España, España, España”) a una invisibilidad casi total de su vecina


Atlántico es su segunda fron-tera y la compensación ve-nida del mar, que atenúa lapresión terrestre”11. Por “pre-sión terrestre” ha de enten-derse España, que siempre esun peligro, en la percepciónde este autor, sea por sus am-biciones anexionistas o hege-mónicas, por su amenazaconquistadora o por su apro-ximación asimétrica12.

Bajo su punto de vista,Portugal vive hay sujeto ados hegemonías en tensión,la de Europa, que identificacon Alemania, y la de los Es-tados Unidos de América,que encabeza el mundoatlántico. En esta perspec-tiva, la relación de Portugalcon Europa se ha vuelto unproblema de política interiorporque ha expuesto al país aperíodos de recesión econó-mica generalizada. SostieneMoreira de Sá que al no ha-berse trabajado suficiente-mente los lazos atlánticos, elpaís ha limitado el númerode “alternativas compensato-rias” que hubieran podidoevitar esta situación. Añadeque los tres pilares de la polí-tica exterior portuguesa (Europa, AlianzaAtlántica y Países de Lengua Portuguesa) en-cuentran su encarnadura institucional en laUnión Europea (UE), en la OTAN y en laCPLP (Comunidad de Países de Lengua Ofi-cial Portuguesa), pero sugiere que la dimen-


sión atlántica ha de ser reforzada, con vistasa la “supervivencia del país”, de modo que seconvierta en un complemento necesario, queno sustituto, de la integración europea. Esdecir, que no hay alternativa a Europa, peroel Atlántico debe volver a ser el pilar que sos-tenga la independencia de Portugal.

En este cuadro, el alejamiento de España seimpone, así Moreira de Sá sostiene que la re-lación debe ser reevaluada y hacerse menos de-pendiente y subordinada. Sitúa el inicio delacercamiento de Portugal a España en el iniciode los años 90, con el final de la Guerra Fría, ycoloca su zénit en 2004, donde la ampliaciónde la UE sirvió para aglutinar la postura euro-pea de ambos países. Valora negativamenteeste proceso como una “continentalización” dePortugal que redundó en su marginalizacióndentro de una “alianza ibérica”. Deplora que elXVII Gobierno constitucional declarara queEspaña era la triple prioridad de la política ex-terior portuguesa y apunta a que “en el con-texto del Atlántico se asiste, durante los gobiernos de José María Aznar, a una conver-gencia española con los Estados Unidos, quearrebata a Portugal su elemento distintivo”13,cosa que no le gusta nada. Recuérdese que lí-

A las líneastradicionales de lapolítica exteriorportuguesa(Europa, Atlántico y mundoportugués) seañaden lascomunidades deemigrantesportugueses, lainternacionalizaciónde la economía y lapromoción delmultilateralismo




No deja de resultar interesante atender alo que ha sucedido en los cuatro o cinco añosdesde que se publicaron los dos libros queacabo de reseñar. En primer lugar, el proyectode un tratado de libre comercio de Europacon los Estados Unidos (TTIP) fracasó y lanegociación quedó interrumpida en 2016.Ese mismo año se convocó un referéndum enel Reino Unido sobre la salida de este país dela UE, ganado por los partidarios de la salida,el Brexit, en curso de realización definitivahoy día. La presidencia de Donald Trump ini-ciada en enero de 2017 ha supuesto un cam-bio en la relación de los EE.UU. con sus alia-dos europeos y ha puesto en cuestión lacontinuidad misma de la OTAN. Es decir,que el universo atlántico está sujeto a unagran incertidumbre. Si añadimos a todo estoel cambio sobrevenido en la Comunidad dePaíses de Lengua Oficial Portuguesa (CPLP)con la entrada de Guinea Ecuatorial, quePortugal rechazaba, pues convertía esta ins-titución en un club de productores de petró-leo, algo que iba contra el proyecto originalportugués, tenemos que la “centralidad atlán-tica” de Portugal está menguando y que másbien asistimos a una “continentalización” ne-gativa del país. En suma, que la opción “com-pensatoria atlántica” no ha dejado de ensom-brecerse desde entonces.

Es por ello que resulta altamente elocuente,y preocupante, el texto del embajador PedroSanchez da Costa Pereira, actual representantepermanente de Portugal ante la OTAN y,hasta noviembre de 2019, director general depolítica exterior de Portugal16. El texto llevapor título “A Política Externa Portuguesa”17

(La política exterior de Portugal). Se trata deun documento que fue producido durante elprimer gobierno de António Costa y fue publi-

neas arriba señalé que ese momento fue la edaddorada de las relaciones peninsulares. Se lehace crucial a Moreira de Sá que Portugal sealeje de España para disipar la percepción ex-terior, sobre todo en Washington, de un bloqueibérico, que redunda en la desvalorización deLisboa frente al crecimiento de Madrid14.

Así pues, nos dice que “ha llegado la horade que Portugal proceda a una reevaluacióndel peso que atribuye a España en su políticaeuropea”. Pero esta necesidad perentoria dealejamiento no necesita ser forzada porque,parece que afortunadamente, ya en 2011, la“alianza luso-española tuvo un momento deruptura (...) aunque esta vez fue España la quese desmarcó de Portugal, procurando huir delriesgo de contagio de un Estado portugués quecomenzaba entonces a ser intervenido me-diante un plan de asistencia económica,cuando el primer ministro José Luis Zapatero(sic) llegó al punto de cancelar las cumbresibéricas para no aparecer en la fotografía al ladode su homólogo José Sócra-tes. Madrid se aleja ante laperspectiva de ser asociadocon un Estado incumplidor,mostrándose de esta maneracomo un socio poco fiable (su-brayado mío, Á.R.)”15. Ensuma, que España se habíavuelto un instrumento de dependencia económica en relación a Europa y unobstáculo para la políticaatlántica de Portugal, demodo que la grosería de Zapa-tero no hizo sino poner puntofinal a una breve fase de coo-peración peninsular que Por-tugal hoy rechaza.

El 75% de lasexportacionesportuguesas vana la UniónEuropea; Españaes el principaldestinoexportador dePortugal, al quevende más que aChina, EstadosUnidos y Brasiljuntos



que la inmensa mayoría del territorio portu-gués está en Europa continental y allí se en-cuentra también la inmensa mayoría de supoblación. Puesto que ni la geografía ni la de-mografía sustentan la afirmación del emba-jador, cabe especular que se refiere a una per-cepción filosófica o identitaria, que vendríacorroborada por la seguida afirmación de quePortugal es un país esencialmente atlántico(recuérdense los versos de Pessoa, “Mar Por-tuguês” referidos al Océano Atlántico18).Esta manifestación del atlantismo portuguéses precisada con la observación de que Por-tugal es un “país central atlántico” y, al pare-cer, meramente “periférico en Europa”.

Para demostrar la filosofía geográfica que in-tenta establecer, Pereira remata sus afirmacio-nes con un ejemplo que se le hace definitivo:“la capital más próxima a Lisboa es Rabat y nouna capital europea”. Si las anteriores afirma-ciones podían entenderse difícilmente me-diante una forzada hermenéutica filosófica, estaotra afirmación es sencillamente falsa desdecualquier punto de vista. En línea recta Rabatestá a algo más de 560 kilómetros de Lisboa;Madrid, está a poco más de 500 kilómetros. Esdecir, hay 60 kilómetros menos entre Madrid yLisboa que entre Rabat y Lisboa. Si el trayectoquiere hacerse en coche, entonces para llegar aRabat desde Lisboa serían casi 880 kilómetrosmientras que Madrid está a 626; si quisiera irseen avión, Lisboa y Madrid están a poco más deuna hora con múltiples vuelos mientras quepara volar a Rabat desde Lisboa resulta hartocomplicado. ¿Cómo puede explicarse esta afir-mación sorprendente? Creo que no vale la penaespecular sobre el particular y la única respuestacorresponde al autor del texto. Pero el docu-mento, ha de recordarse, no es el ensayo más omenos inspirado de un arbitrista sino el docu-

cado en el portal diplomático del Ministerio deAsuntos Exteriores luso (Negócios Extrangei-ros) el 24 de septiembre de 2018. El docu-mento sigue siendo accesible a día de hoy.Como se señala en su encabezamiento, se tratade una síntesis de “las líneas maestras de la po-lítica exterior definidas por el actual gobierno”.António Costa, vale la pena recordarlo, reva-lidó su gobierno en las elecciones de 2019. Esdecir, que se trata de un documento oficial quetiene un valor sobresaliente como definitoriode la política del país.

Pereira principia por recordarnos que lastres prioridades de la política exterior portu-guesa han sido en las últimas décadas, tal como

ya he señalado, Europa, elAtlántico y el mundo portu-gués, pero que a ellas hay queañadir ahora la atención a lascomunidades portuguesas enel exterior, la internacionali-zación de la economía y elmultilateralismo.

En una retórica que en-tronca con los principios dela ya mencionada políticaexterior portuguesa desde1926 hasta 1974, la europei-dad de Portugal se relativiza.Así, Pereira nos explica quePortugal es un país europeo,pero “no continental”. Esdecir, este responsable polí-tico va mucho más lejos delo que sugerían los ya men-cionados Pires de Lima oMoreira de Sá. Afirmación,esta, geográfica y demográfi-camente sorprendente, por-

Si el inicio delsiglo XXIcontempló unacercamientoinédito dePortugal yEspaña, pasadasu primeradécada pareceque Portugal sedirige a suposición habitual:el desapegofrente a España,que forma partede su desapegofrente al mundocontinentaleuropeo


mento fundamental de los lineamientos de laactual política exterior portuguesa.

Por ello, sí creo significativo destacar elhecho de que la política exterior portuguesahaya pasado de las tres prioridades señaladas porJosé Sócrates cuando fue primer ministro (“Es-paña, España, España”19) a una invisibilidadcasi total de su vecina. De hecho, España esmencionada una sola vez en el documento dePereira y lo es como amenaza a su existenciacomo nación soberana, lo que “obligó” a Por-tugal a buscar un espacio propio “fuera del con-tinente europeo”.

Es decir, estas afirmaciones sorprendentesde Pereira muestran que la fe europeísta dePortugal se ha debilitado y que Europa ha pa-sado de ser solución para los dilemas de un Por-tugal poscolonial a convertirse en amenaza. Ensuma, que Portugal parece buscar su futuro, almenos parcialmente, fuera de un ámbito euro-peo en el que ya no se siente seguro.

Es por ello que cuando aborda los desafíosa los que se enfrenta Portugal, Europa ocupael primer lugar y la pertenencia a la UE esasociada a la idea de vulnerabilidad y trauma.Esta vulnerabilidad, de acuerdo con Pereira,puede contrarrestarse mediante la posiciónestratégica de Portugal en el Atlántico, la yamentada “centralidad atlántica de Portugal”.Hace valer Pereira los lazos históricos de supaís con el Reino Unido y los Estados Unidosy se enfatiza mucho la centralidad atlánticade Portugal, “lo que justifica la prosecuciónde un verdadero eje estratégico de actua-ción”. Pero a nadie se le escapa que esa cen-tralidad estratégica ha quedado relativizadapor la importancia menguante del Atlántico;por el distanciamiento de la actual adminis-



tración de los Estados Unidos respecto a laOTAN; y, desde luego, por la salida delReino Unido de la Unión Europea, el “Bre-xit”, que constituye sin duda una mala noti-cia para un atlantismo tradicional portuguésque buscaba hacer compatible la vieja alianzainglesa con la leal pertenencia a la UniónEuropea, cosa que no parece obvia a día dehoy. Ha de notarse que esta salida del ReinoUnido deja huérfano a Portugal del pilar cen-tral y más que centenario de su política exte-rior, “la alianza inglesa”. Casi por primera vezen su historia está en una alianza en la quelos británicos ya no están. Es decir, si la salidaa la “vulnerabilidad europea” de Portugal esel Atlántico, podemos encontrarnos con unapolítica basada en los deseos píos con igno-rancia de las realidades.

Más original, aunque igualmente arries-gada, resulta la apuesta portuguesa por reforzarla CPLP (Comunidad de Países de Lengua Ofi-cial Portuguesa), una asociación que persiguefines muy ambiciosos en el terreno de la segu-ridad, la economía, la integración y la movili-


dad de personas y capitales20. Desde luego re-sulta a priori difícil de anticipar cómo podráconciliar Portugal sus compromisos con laUnión Europea y el tipo de políticas que pro-picia en la CPLP, porque muchas de estas últi-mas resultan contradictorias con las primeras.Particularmente en lo tocante al respeto de losderechos humanos y a la democracia, perotambién en cualquiera de los otros rubros, por-que sencillamente interfieren con la pertenen-cia a la UE. Por no mencionar la volatilidadpolítica de los países que la integran, que haceque cualquier proyecto verdaderamente diri-gido a crear una comunidad se deba tomar concierto escepticismo21.

Para hacer frente a esta sentida situación devulnerabilidad en la que se encuentra Portugal,las líneas generales de la política exterior por-tuguesa han añadido a las tres tradicionales(Europa, Atlántico y mundo portugués) lapuesta en valor de las comunidades de emigran-tes portugueses en el mundo (unos 5 millonesfrente a los 10 que habitan en el Portugal “con-tinental”), la internacionalización de la econo-mía (diversificar sus socios comerciales para mi-nimizar los riesgos en tiempos de crisis) y lapromoción del multilateralismo como instru-mento para dar voz a un país pequeño/mediocomo Portugal.

En relación a lo primero, no deja de resultarsorprendente que el Instituto Camões, dedi-cado a la promoción de la lengua portuguesaen el mundo y dependiente del Ministerio deAsuntos Exteriores, se ocupe ahora también dela cooperación internacional, con el objetivode maximizar el soft-power portugués. Estepoder de influencia también se busca a travésde la potenciación política, cultural y econó-mica de las nutridas comunidades portuguesas


dispersas por el mundo. Sinembargo, las dinámicas de uninstituto dedicado a lengua yla literatura parecen poco pro-picias para integrar de maneraeficaz la cooperación interna-cional y controvertida la ideade que los emigrantes portu-gueses puedan ser un instru-mento de acción exterior.

En relación a la presenta-ción de datos del segundorubro, la internacionaliza-ción de la economía, Pereiravuelve a sorprendernos conafirmaciones chocantes co-mo: “Portugal se internacio-naliza cada vez más. Las ex-portaciones portuguesas, querepresentaban el 27% delPIB en 2005, representan hoy el 43% (2017).En los primeros 15 mercados de exportaciónse cuentan, al margen de algunos socios de laUnión Europea, los Estados Unidos, Angolao Brasil, China, Marruecos y Suiza. Portugalalcanzó recientemente un equilibrio reseña-ble en su balanza comercial y una notable di-versificación de socios”. La verdad que no semenciona es que el 75 o quizás el 80% de lasexportaciones portuguesas van a la UniónEuropea; España es el principal destino ex-portador de Portugal, al que vende más quea China, Estados Unidos y Brasil juntos; yque el peso de las exportaciones portuguesasal conjunto de los países del CPLP es prácti-camente insignificante22. Lo de colocar a Ma-rruecos en la lista de principales socios eco-nómicos de Portugal resulta inexplicable,salvo que efectivamente se desee que Lisboaesté más cerca de Rabat.

Nunca estuvierontan imbricadaslas economías dePortugal yEspaña comohoy día; y nuncacomo hoy díaPortugal estuvotan integrado enla vida europea.MientrasPortugal seamiembro de laUE estos lazos nodejarán de crecer


Por último, el documento conecta la pro-moción del multilateralismo con la llegada devarios portugueses a posiciones importantes eninstituciones internacionales: António Gute-rres, secretario general de la ONU; AntónioVitorino, director general de la OrganizaciónInternacional para las Migraciones (OIM), en-tendidos como éxitos evidentes de la diploma-cia portuguesa. Con ser triunfos indudables,estos nombramientos, que visibilizan y presti-gian a Portugal, su vinculación con la resolu-ción de los desafíos externos que enfrenta Por-tugal parece menos obvia. ¿Anterioressecretarios de la ONU tuvieron un impactopositivo sobre la política exterior de sus países?Parece que no. Al contrario, en algunos casosla secretaría general tuvo un impacto en la po-lítica interna del país del secretario.

En suma, si el inicio del siglo XXI con-templó un acercamiento inédito de Portugaly España, pasada su primera década pareceque Portugal se dirige a su posición habitual:el desapego frente a España, que forma partede su desapego frente al mundo continentaleuropeo23. Sin embargo, más allá de la retó-rica que he analizado en el discurso de Pe-reira, en el que se afirma la vieja vocaciónatlántica portuguesa, resulta evidente quehay realidades que el Portugal de hoy no



puede orillar. La primera y más evidente esque nunca estuvieron tan imbricadas las eco-nomías de Portugal y España como hoy día;y que nunca como hoy día Portugal estuvointegrado en la vida europea. La segunda, quemientras Portugal sea miembro de la UEestos lazos no dejarán de crecer y no por elimpulso de los gobiernos, que también, sinopor la naturaleza de las cosas. Por tanto, aun-que Lisboa quiera alejarse de Madrid, hay realidades tozudas que no pueden ignorarse yuna de ellas es que mientras los dos paísesestén en la UE, la distancia entre las dos ca-pitales siempre será más corta que la de Lis-boa con cualquier otra capital del mundo.

NOTAS1 Me he ocupado de la cuestión de la frontera

hispano-portuguesa en Ángel Rivero: “Por-tugueses y españoles: entre lo rayano y lofronterizo”, en Fernando Quiles et al. (co-ords): La Sevilla Lusa. La presencia portu-guesa en el Reino de Sevilla durante el Ba-rroco, Sevilla, CIDEHUS, 2018, pp. 20-31. Vid. https://rio.upo.es/xmlui/bitstream/handle/10433/5994/angelrivero.pdf?sequence=1&isAllowed=y

2 Sobre las peculiaridades de las relacionesentre ambos países puede verse Ángel Ri-vero, “España, Portugal y los falsos ami-gos”, Relaciones Internacionales, 13, 2010. Accesible en https://repositorio.uam.es/bitstream/handle/10486/678166/RI_13_5.pdf?sequence=1&isAllowed=y

3 Me he ocupado de la historia de estas rela-ciones en Ángel Rivero, “Portugal: socio es-tratégico de España”, Real Instituto Elcano,Estrategia Exterior Española, 6/2014, en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/politicaexteriorespanola/eee6-2014-rivero-portugal-socio-estrategico-de-espana

PALABRAS CLAVEPortugal • Política exterior • António Costa • España

• Unión Europea • Península ibérica • Atlantismo

• Europeísmo • Nacionalismo • Multilateralismo


https://rio.upo.es/xmlui/bitstream/handle/10433/5994/angelrivero.pdf?sequence=1&isAllowed=y

https://repositorio.uam.es/bitstream/handle/10486/678166/RI_13_5.pdf?sequence=1&isAllowed=y

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/politicaexteriorespanola/eee6-2014-rivero-portugal-socio-estrategico-de-espana

y de la crisis operada en las mismas a partirde 2008 en Ángel Rivero, “Portugal y Es-paña: los efectos de la crisis en las relacio-nes peninsulares”, Real Instituto Elcano,ARI 23/2017, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/politicaexteriorespanola/ari47-2017-rivero-portugal-espana-efectos-crisis-relaciones-institucionales

4 Recuérdense las palabras de Miguel deUnamuno: “Represéntame Portugal comouna hermosa y dulce muchacha campesinaque de espaldas a Europa, sentada a orillasdel mar, con los descalzos pies en el bordemismo donde la espuma de las gemebun-das olas se los baña, los codos hincados enlas rodillas y la cara entre las manos, miracómo el sol se pone en las aguas infinitas”,en Por tierras de Portugal y de España.Alianza, Madrid, 2014, edición de Ángel Ri-vero, p. 7.

5 Miguel Portas y José Manuel Pureza, “DoAtlantismo ao Europeísmo de Esquerda” enFrancisco Louça y Ana Drago, Ensaio Geral:Passado e Futuro do 25 de Avril, Lisboa,Dom Quixote, 2004, pp. 111 y 113 respecti-vamente.

6 Bernardo Pires de Lima, Portugal e oAtlântico, Lisboa, Fundaçao Francisco Ma-nuel dos Santos, 2016.

7 Ibid. p. 77.

8 Ibid. p. 79.

9 Ibid. p. 91.

10 Ibid. p. 103.

11 Tiago Moreira de Sá, Politica Externa Por-tuguesa, Lisboa, Fundaçao Francisco Ma-nuel dos Santos, 2015.

12 Ibid. pp.37-38. La obsesión de Moreira deSá con el peligro español roza la paranoiadesde la página 37 hasta la 49, y en realidadhasta el final de la obra. Los interesados enel tema deben echar un vistazo a la nota 12,p. 42 realmente divertida.

13 Ibid. p. 76.

14 Ibid. pp.78, 80-81.

15 Ibid. p. 77.


16 Sobre las funciones del director general depolítica exterior consúltese el organigramadel XXI Gobierno constitucional portugués enhttps://www.portugal.gov.pt/pt/gc21/area-de-governo/negocios-estrangeiros/informacao-adicional/estrutura-organica.aspxEl segundo mandato de A. Costa como pri-mer ministro constituye el XXII Gobiernoconstitucional y, por tanto, las líneas gene-rales corresponden al primer gobierno deCosta, pero no consta que hayan sido cam-biadas.

17 El texto puede encontrarse aquí en su ver-sión portuguesa: h t tps : / / id i .mne .p t / images/Ar t igo_FUNAG_PT.pdfy su versión inglesa aquí:http://funag.gov.br/biblioteca/download/the-road-ahead-livro-funag.pdf

18 Fernando Pessoa, Mensagem, Lisboa, Par-ceria António Maria Pereira, 1934.

19 Entrevista a José Sócrates, El País, 10 deabril de 2005, enhttps://elpais.com/diario/2005/04/10/portada/1113084001_850215.html

20 Esta nueva perspectiva portuguesa sobre supolítica exterior está formulada en términosoficiales, pero también es replicada comohemos visto, en la academia portuguesa.Véase, para un ejemplo próximo a la posturaoficial, Joao Luís J. Fernandes, “Portugalbetween Lusophony, the European Union andthe rest of the World. Strategic challengesand multiterritoriality in the 21st Century”, Mé-diterranée, 130, 2018. Accesible en https://journals.openedition.org/mediterranee/10549El orden de importancia señalado en el títulode Fernandes no es casual.

21 La CPLP está formada por nueve Estados:Angola, Brasil, Cabo Verde, Guinea-Bissau,Guinea Ecuatorial, Mozambique, Portugal,Santo Tomé y Príncipe, y Timor Oriental.Más información en https://www.cplp.org/

22 Los datos, más elocuentes que la retórica dePereira, pueden verse en https://www.pordata.pt/DB/Portugal/Ambiente+de+Consulta/Tabela


http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/politicaexteriorespanola/ari47-2017-rivero-portugal-espana-efectos-crisis-relaciones-institucionales

https://www.portugal.gov.pt/pt/gc21/area-de-governo/negocios-estrangeiros/informacao-adicional/estrutura-organica.aspx

https://idi.mne.pt/images/Artigo_FUNAG_PT.pdf

http://funag.gov.br/biblioteca/download/the-road-ahead-livro-funag.pdf

https://elpais.com/diario/2005/04/10/portada/1113084001_850215.html

https://journals.openedition.org/mediterranee/10549

https://www.cplp.org/

https://www.pordata.pt/DB/Portugal/Ambiente+de+Consulta/Tabela

23 La nueva posición en política exterior delgobierno Costa no es únicamente obra dePereira sino, como hemos mostrado, formaparte de un ambiente general que se radi-caliza en la propuesta del embajador. Estopuede verse, además de en las obras antesreseñadas, en el muy detallado artículo deTeresa de Sousa y Carlos Gaspar, “Portu-gal, the European Union and the Crisis” (R:IRelaçoes Internacionais, Special Issue Por-tugal and Europe, 2018). En este texto sehace un análisis pormenorizado del pasado,presente y futuro de las relaciones entrePortugal y Europa. Para ello se distinguentres tiempos: pasado, asociado a integra-ción; presente, asociado a crisis; y futuro. Enel pasado está el sueño europeo de Portu-gal, que asociaba la pertenencia a lo quehoy es la UE a la democracia y el bienestar.En ese tiempo se iniciarían propiamente lasrelaciones con España, que pasaría de ser elenemigo amenazante a la condición dealiado, una situación que, a la postre, termi-naría en un “exceso de dependencia en re-lación a España” (p. 79).

El segundo tiempo es el de la crisis eco-nómica iniciada en 2008 y que eclosiona conla intervención de Portugal por la UE, el BCEy el FMI en 2010. Entonces Portugal, que seconsideraba una potencia media europea, estratado como un paria e incluso el presidentedel Gobierno, el socialista Rodríguez Zapa-tero, se permitió señalar que “España no esPortugal”. Como vemos, igual que para Mo-reira de Sá, Zapatero puso fin a la coopera-ción peninsular. El sueño europeo se habíadesvanecido. Europa ya no es un ideal sinouna situación que debe ser confrontada.

El tercer tiempo, en el que estamos, elque mira al futuro de estas relaciones, se ca-racteriza porque Europa para Portugal ya noes sinónimo de seguridad sino de incerti-dumbre. Europa puede ser una amenaza yademás su continuidad ya no es un axiomainamovible. Los autores señalan que propia-mente no hay alternativas a la pertenenciaa la UE y ello mismo ha hecho que, en su vi-sión, los años 2011-2018 hayan sido los máscomplejos y difíciles para la política exteriorportuguesa desde la entrada en lo que hoyes la UE en 1986.

Las razones de estas dificultades sonpara los autores, de forma sucinta, las si-



guientes: 1) la creciente dificultad para man-tener un equilibrio entre las dimensiones eu-ropea y atlántica de la política exterior por-tuguesa; 2) las condiciones extraordinarias dedependencia financiera y en particular conlos acreedores extranjeros, Alemania; 3) larestauración de las relaciones de Madrid conWashington y la importancia de Rota que re-lativiza el valor de Lajes, esto en un contextode declive de los compromisos militares dePortugal con sus aliados; 4) el intento decrear un triángulo estratégico dentro de laCPLP con Angola y Brasil ha acabado con laentrada de Guinea Ecuatorial en la asocia-ción, algo no buscado por Portugal; 5) lanueva “diplomacia económica” de Portugala la búsqueda de nuevos socios estratégicosha convertido al país en el cuarto destino eu-ropeo de inversiones chinas sin resultar en elreforzamiento evidente de soberanía; 6) Seha “intentado una estrategia de internacio-nalización económica, dentro de este pro-ceso [la nueva política exterior] con el propó-sito explícito de reducir la excesivadependencia frente a España y los socios eu-ropeos”, pero esta creciente deseuropeiza-ción de la economía portuguesa (el 80% delcomercio exterior de Portugal es con la UE)ha resultado en una imparable “desnaciona-lización” de los sectores estratégicos (ener-gía, finanzas y medios de comunicación); seha reforzado la cooperación con la diásporaportuguesa y con el mundo de lengua por-tuguesa. A juicio de los autores, todo esto setraduce en que los dos pilares de la políticaexterior portuguesa han resultado evidente-mente afectados. No se discute la integra-ción europea, en cuya profundización debeinsistir Portugal, pero con la mirada puestaen el viejo mundo atlántico portugués paraalcanzar equilibrios compensatorios.


P. Cuesta La nueva política exterior ¿Lisboa se aleja de ... · cia de Occidente a escala global....

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