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7/22/2019 Oszlak.Estado y sociedad.pdf

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ESTADO Y SOCIEDAD:

NUEVAS REGLAS DE JUEGO?*

Oscar Oszlak**

INDICE

Introduccin

LAS FASES O ETAPAS DE LA REFORMA ESTATAL

SOBRE ROLES Y AGENDAS

LA TRIPLE RELACIN ESTADO-SOCIEDAD

LAS RELACIONES FUNCIONALES

LAS RELACIONES MATERIALES

LAS RELACIONES DE DOMINACIN

GLOBALIZACIN, INTERNACIONALIZACIN E INTEGRACIN

REFLEXIONES FINALES

BIBL IOGRAFA

* Documento publicado en la Revista Reforma y Democracia N 9 de CLAD (Caracas)** [email protected]


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Introduccin

En buena parte del mundo, la ltima dcada ha sido testigo de transformacionesfundamentales, tanto en las relaciones entre los estados y sus sociedades nacionales como en lospatrones de organizacin econmica y poltica en el plano internacional.

Fenmenos como la desregulacin y apertura de mercados, el ajuste del estado y la economa,

la desocupacin y flexibilizacin laboral, la privatizacin de empresas y servicios pblicos, ladescentralizacin administrativa y la integracin regional, han redefinido los roles tradicionales delestado nacional -principalmente sus funciones benefactoras y empresarias- replanteando a la vez elpapel del mercado, la empresa privada, los actores y espacios sub- y supra-nacionales. Estosprocesos han contribuido a conformar distintas modalidades de un capitalismo desorganizado ydifuso, pero hegemnico respecto de otras formas de organizacin econmica.

A la vez, la historia reciente registra oleadas democratizadoras, luchas por nuevos derechossociales, desequilibrios cada vez ms profundos entre pobres y ricos (se trate de pases o declases sociales), recrudecimiento de la xenofobia y los fundamentalismos religiosos, fenmenosque tambin han contribuido a transformar radicalmente las relaciones sociopolticas dentro de, yentre, estados nacionales.

Estos procesos han vuelto a poner en el centro del debate acadmico la problemtica del

estado, que tan frtilmente fuera tratada por literatura especializada en los aos 70, y prcticamentedesapareciera de la agenda acadmica de los 80, desplazada por los temas de la democracia y elrenacimiento de la sociedad civil. A fines de esa dcada y, sobre todo, a todo lo largo de los 90, elestado regres como problema de investigacin y accin, pero sobre todo a partir de laconstatacin de que su dimensin y formas de intervencin estaban sufriendo una transformacinprofunda.

Sin embargo, buena parte de la reciente y prolfica produccin acadmica y tcnica en torno ala reforma del estado, se caracteriza por un tratamiento que tiende a destacar algunos aspectos deeste proceso y a omitir otros, ciertamente significativos, lo cual sesga u opaca su debidainterpretacin. Un rasgo destacable de esta nueva produccin es la alta proporcin de trabajos que,

junto con la descripcin y evaluacin de procesos concretos de reforma, exponen posicionesnormativas o prescriptivas sobre modelos de estado deseables que guardan escasa

correspondencia con la orientacin que manifiestan buena parte de las reformas en curso.En este trabajo me propongo desarrollar un esquema analtico que permita ubicar los procesosde transformacin del estado y la sociedad, en el marco de los profundos cambios que se hanoperado en el capitalismo como sistema de produccin y organizacin social. Para ello, analizarparticularmente si a la par de estas transformaciones se han modificado las reglas de juego quegobiernan las relaciones estado-sociedad, con la intencin de contribuir a la construccin de unaagenda de investigacin ms sensible a la multidimensionalidad e impacto de las recientestransformaciones.

En este sentido, la hiptesis central que orientar el trabajo es que las reglas fundantes en quese basan los vnculos entre el estado y la sociedad no han variado, porque son las mismas en quese funda el sistema capitalista como modo de organizacin social; lo que probablemente hacambiado son algunos de los actores, sus estrategias y los resultados del juego mismo. Antes deexaminar esta hiptesis, presentar sintticamente algunas de las tendencias fundamentales de lastransformaciones que se estn operando.

Las fases o etapas de la reforma estatal

Tanto las experiencias recientes de reforma del estado como la literatura que se ha ocupado


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de ellas, han tendido a enfatizar: (a) la necesidad de menosestado, ms que de mejorestado;1(b)los cambios en el nivel nacional, en desmedro de los procesos en el nivel subnacional; (c) losaspectos funcionalesde la reforma, descuidando los relativos a la redistribucin del podery elingreso; y (d) la aparente autonomaestatal -especialmente del Poder Ejecutivo- en la adopcinde las decisiones sobre reforma, sin tomar debidamente en cuenta su fuertedependenciarespectode restricciones y condicionamientos tanto domsticos como supranacionales.

En general, estos nfasis relativos coincidieron con lo que se ha dado en llamar la "primera"fase o etapa de la reforma estatal, distinguindola de una "segunda" fase cuyas caractersticas sonciertamente diferentes.

Como en el caso de la sustitucin de importaciones, que tuvo su "etapa fcil", existira un smilen la reforma del estado, en tanto parecera que muchos pases estn completando la etapa msespectacular de este proceso pero, en ltima instancia, ms sencilla desde el punto de vista de suimplementacin y xito relativo. Esta etapa -que podramos denominar "quirrgica", por su rapidez yradicalidad- se caracteriz por los rasgos antes sealados: una aparente autonoma de los PoderesEjecutivos de los pases latinoamericanos para fijar nuevas fronteras funcionales con la sociedad yreducir el tamao e intervencin del estado nacional (Naim, 1996).

La etapa que an no se ha iniciado en la mayora de las experiencias nacionales es la "difcil",la de "rehabilitacin" post-operatoria, la que est implcita en los otros trminos de las opciones

planteadas ms arriba, es decir, lograr un mejor estado (no slo ms chico), tecnolgica yculturalmente ms avanzado, contemplando el fortalecimiento de aqullas instituciones yprogramas que promuevan nuevos equilibrios en los planos de la redistribucin del ingreso y delpoder social, y priorizando adems los necesarios cambios a introducir en las instanciassubnacionales, incluyendo especialmente los mecanismos de participacin ciudadana en esosniveles.

El imperativo reduccionista que caracteriz la primera etapa de la reforma tuvo, obviamente,una ntima relacin con la apertura externa, la liberalizacin econmica y la avasalladorainstauracin de una ortodoxia capitalista desconocida en la experiencia histrica mundial, procesospromovidos compulsivamente en pases con muy diferente orientacin poltica o ideolgica. An encasos extremos, como en China Popular, la reforma estatal se plante como pieza central de latransicin hacia una economa de mercado que, sin renunciar a los postulados ideolgicos del

socialismo, exiga la adopcin de lo que se denomin "Three Fixes" o "Triple Decision Principle":reducir el contenido y alcances de la intervencin estatal; disminuir el nmero de unidadesorganizativas y contraer el tamao de la dotacin de personal.

Con esta observacin, quiero marcar dos aspectos que parecen caracterizar a los actualesproyectos de reforma del estado y los diferencian de experiencias previas. Primero, la dificultadpara distinguir donde termina la reforma econmica y donde empieza la reforma estatal; segundo,la relativa independencia de esta ltima respecto a la naturaleza de la organizacin social y polticapreexistente as como, hasta cierto punto, respecto a las exigencias de la crisis fiscal.

Si se acepta el diagnstico dominante, que observa a la hipertrofia del estado como principalresponsable de los serios desajustes producidos en el financiamiento del gasto pblico, laasociacin entre crisis fiscal y reforma estatal resulta obvia: los programas de ajuste estructuralaparecen como la respuesta tcnicamente racional para recuperar los equilibrios macroeconmicosperdidos.

Pero el hasta hace poco inconmovible edificio estatal no hubiera visto sacudidos sus cimientossi su demolicin o replanteo fuera nicamente una respuesta al desequilibrio fiscal, por ms crnicoque ste apareciera a los ojos de los decisores polticos. Despus de todo, las guerras y crisis

1 An cuando pueda considerarse que un aparato estatal ms reducido es condicin necesaria y etapa previapara el logro de un mejor estado.


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econmicas del pasado slo dieron lugar a ms y no a menos estado, como lo ilustranparticularmente las polticas keynesianas adoptadas luego de la Gran Depresin o los crecientesumbrales de gasto pblico -inflexibles a la baja- alcanzados por estados beligerantes luego de unaguerra (Peacock y Wiseman, 1961). Adems, muchas de las experiencias actuales de reformaestatal tienen lugar en el contexto de economas prsperas, donde la crisis fiscal no parece ser elfactor determinante ni el ajuste ortodoxo una poltica que deba ser aplicada a rajatabla. En pases

tan contrastantes como Nueva Zelanda, Chile o la Repblica Checa, por citar slo algunosejemplos, la fuerza motora de los procesos de reforma estatal parece haberse originado muchoms centralmente en las necesidades de insercin exitosa dentro de un nuevo orden capitalistaglobalizado.

En estos casos, puede afirmarse que la reforma del estado aparece como un complementoindispensable de una transformacin en el plano de la organizacin social y econmica, que resultamucho ms significativa y le otorga sentido. Se trata, en el fondo, de un profundo replanteo del rol yla agenda del estado, as como de sus relaciones con la sociedad civil.

Sobre roles y agendas

A pesar de su creciente descrdito y del virtual desmantelamiento a que lo ha sometido laembestida neo-conservadora, el estado sigue siendo la mxima instancia de articulacin social.Utopas extremas, como el anarquismo, el comunismo o el ultra-liberalismo, jams se han vistoconcretadas histricamente bajo la forma de sociedades plenamente desestatizadas.

Sin embargo, los cambios producidos en los ltimos aos en el papel del estado han sidovertiginosos y radicales. Por lo menos, han sido mucho ms veloces que el ritmo demostrado por lainvestigacin acadmica para registrarlos y evaluar sus consecuencias sociales.

En un trabajo previo plante que esos cambios encubren, en realidad, transformaciones muchoms profundas, que trascienden la esfera estatal y abarcan al conjunto de la sociedad. Para decirloen pocas palabras, la reforma del estado y de su rol entraa, tambin, una reforma de la sociedadcivil. O, para ser ms precisos, una redefinicin de las reglas de juego que gobiernan las relacionesentre ambas esferas (Oszlak, 1994). Una reflexin ms profunda sobre este punto me llevan ahora

a replantearlo: tal como lo formula mi hiptesis central, quizs no se trate de un cambiode reglassino ms bien de jugadores, estrategias y resultados del juego.La ms visible de estas reglas que gobiernan las relaciones estado-sociedad -y la que mayor

atencin ha recibido en los trabajos sobre la reforma del estado- es la relativa al esquema dedivisin social del trabajo. Si hay algn fenmeno que captura de inmediato la atencin delobservador de estos procesos, es la radical modificacin producida en pocos aos en laresponsabilidad asumida por los estados subnacionales y el sector privado en la produccin debienes y servicios de los que antes se ocupaba el estado nacional.

Este fenmeno -que he caracterizado en trminos de "nuevas fronteras" trazadas entre losdominios legtimos de la sociedad y el estado nacional- (Oszlak, 1994), ha encandilado a losacadmicos y analistas polticos, al punto de que la reforma del estado ha tendido a menudo a serconfundida con la privatizacin, la descentralizacin, la desregulacin o la jibarizacin de su aparatoinstitucional, medidas que slo instrumentan este desplazamiento fronterizo y el consiguiente nuevo"tratado de lmites" entre sociedad y estado.

En el referido trabajo, sostuve que para una interpretacin ms acabada de lastransformaciones que se estn produciendo, convendra observar las interacciones estado-sociedad en trminos de una triple relacin, que tome en cuenta los tres tipos de vnculos a travsde los cuales, en ltima instancia, se dirimen los contenidos de la agenda social vigente y lasformas de resolucin de las cuestiones que la integran (Oszlak y O'Donnell, 1976). Estas relaciones


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apuntan a decidir cmo se distribuyen, entre ambas instancias, la gestin de lo pblico, los recursosde poder y el excedente social.

El foco central de este artculo es profundizar el anlisis de estos tres planos de la interaccinentre estado y sociedad, mostrando a la vez sus conexiones recprocas y su vinculacin con lascaractersticas del modelo de organizacin econmica y reproduccin social que subyace a esosprocesos. Sobre esa base, se apunta a construir un modelo analtico, con pretensiones explicativas,

que permita observar e interpretar, desde un nuevo ngulo, la lgica global en la que pareceninscribirse los actuales procesos de reforma del estado y deducir, a partir de all, los patrones quese estn configurando en las relaciones estado-sociedad.

Para comenzar a desbrozar el tema, plantear una afirmacin categrica: el estado es lo quehace. Su naturaleza puede inferirse a partir de sus acciones. Estas se ejecutan necesariamente atravs de un aparato institucional, cuya configuracin y patrn de asignacin de recursos leconfieren una determinada identidad. Esta simple observacin bastara para sostener la afirmacinefectuada, si no dejara pendiente un interrogante previo: qu hace que el estado haga lo que hace?

La pregunta evoca de inmediato -no casualmente- la cuestin de la razn de ser misma delestado. Ya no se trata slo del problema de su identidad sino tambin de su esencia, de su"necesariedad" y de su rol en la trama de relaciones sociales. Se afirma con frecuencia que lareforma del estado conlleva la transformacin de su papel. La afirmacin es casi tautolgica porque

si la reforma es real, el estado ya habr asumido -en ese mismo proceso- un papel diferente.Sin embargo, en un sentido primitivo, gentico, podra sostenerse que el rol del estado nocambia porque, de lo contrario, estara negando su esencia. En efecto, si definimos al estado comola principal instancia de articulacin de relaciones sociales y estas relaciones se corresponden conun determinado patrn de organizacin y control social -el orden capitalista- cuya vigencia yreproduccin el estado contribuye a garantizar, los supuestos cambios de roles seran,simplemente, adaptaciones funcionales conducentes a reafirmar ese papel primigenio. Qu es loque cambia entonces?

Para responder a esta pregunta recurrir a una breve disgresin histrica. El surgimiento delestado nacional como forma de dominacin, ha estado identificado con la aparicin y desarrollo delsistema capitalista. Su formacin ha sido parte constitutiva de un proceso de construccin socialcaracterizado -entre otros atributos- por la delimitacin de un espacio territorial, el establecimiento

de relaciones de produccin e intercambio, la conformacin de clases sociales y el desarrollo desentimientos de pertenencia y destino comn que dieron contenido simblico a la idea de nacinOszlak, 1982, 1997).

Por lo tanto, la formacin del estado es un aspecto del proceso de definicin y construccin delos diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estosplanos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias histricascomplejas.

Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o resultado de la yuxtaposicin deelementos que confluyen histricamente y se engarzan de manera unvoca. Por el contrario, elpatrn resultante depende tambin de los problemas y desafos que el propio proceso deconstruccin social encuentra en su desarrollo histrico, as como de las posiciones adoptadas yrecursos movilizados por los diferentes actores -incluido el propio estado- para resolverlos. Estosproblemas y desafos son parte de la cambiante agendadel estado nacional.

La agenda estatal representa el "espacio problemtico" de una sociedad, el conjunto decuestiones no resueltas que afectan a uno o ms de sus sectores -o a la totalidad de los mismos- yque, por lo tanto, constituyen el objeto de la accin del estado, su dominio funcional. Las polticasque ste adopta son, en el fondo, tomas de posicin de sus representantes e instituciones frente alas diversas opciones de resolucin que esas cuestiones vigentes admiten terica, poltica omaterialmente. La vigencia de esas cuestiones, es decir, su continuada presencia en la agenda,


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revela la existencia de tensiones sociales, de conflictos no resueltos y de actores movilizados entorno a la bsqueda de soluciones que expresen sus particulares intereses y valores.

De aqu se desprende la inherente conflictividad del proceso de resolucin de cuestionessociales y de la agenda que las contiene. El roldel estado en cada momento histrico podraconcebirse como una expresin poltico-ideolgica de esa agenda vigente. Sera, en cierto modo,una decantacin de las polticas o tomas de posicin predominantes y de su consecuencia: la

conformacin de un aparato institucional orientado a resolver las cuestiones en el sentido elegido,poniendo en juego para ello los diversos recursos de poder que en cada momento est encondiciones de movilizar.

Colocados en este plano de anlisis, ese rol estatal congnito y trascendente, puedeexpresarse en trminos de unas pocas cuestiones constitutivas de la agenda que aluden,bsicamente, a los problemas de reproduccin de un orden social en el cual puedan desarrollarselas fuerzas productivas. En el siglo pasado, estas cuestiones se sintetizaron en la frmula "Orden yProgreso". Ya en este siglo y transformada en tensin permanente de la expansin del capitalismo,esta frmula fue sucesivamente rebautizada "seguridad y desarrollo", "estabilidad y crecimiento","gobernabilidad y productividad" o, en su versin argentina actual, "ajuste y revolucin productiva".

As como en el siglo 19 era preciso generar condiciones de "orden" bajo las cuales pudieraprosperar la actividad econmica, la consigna actual tiene caractersticas similares: demostrar,

mediante una serie de decisiones genricamente denominadas "ajuste", que se est apuntando acrear un horizonte de previsibilidad, de permanencia de ciertas reglas del juego, quesupuestamente deberan inducir a los agentes econmicos a realizar la "revolucin productiva".

Obviamente, la agenda no se agota en estas dos grandes cuestiones. Una tercera, surgida einstalada firmemente en la escena pblica a fines del siglo pasado, fue la "cuestin social", es decir,los conflictos alrededor de la equitativa distribucin del ingreso, la riqueza y las oportunidades,suscitados a raz de las tensiones y contradicciones sociales generadas por el orden capitalista quese iba conformando. Para afrontarla e intentar resolver sus aspectos ms crticos, el estadonacional asumi nuevas responsabilidades, que gradualmente se fueron formalizando

jurdicamente y cristalizando institucionalmente, a travs de sucesivas adiciones al aparatoburocrtico existente.

Esta nueva manifestacin del rol estatal en la morigeracin del conflicto social, se tradujo en

programas y polticas que apuntaron -entre otros objetivos- a la reduccin de la pobreza, al logro demejores condiciones de trabajo y negociacin laboral, en fin, a la preservacin de la salud, lainstitucin de regmenes de previsin social o la extensin de la educacin a las capas msdesposedas de la poblacin, acciones que fueron definiendo los rasgos caractersticos deldenominado Estado de Bienestar.

Por cierto, la adicin de esta tercera cuestin tampoco agota la agenda. Pero en todo caso,podra argumentar con cierto fundamento que en las cuestiones del orden o gobernabilidad de lasociedad, del desarrollo de las fuerzas productivas y de la reduccin de las desigualdades sociales,se concentra una abrumadora proporcin de la agenda problemtica del estado. Todas ellasgeneran necesidades y opciones para su intervencin pero, paradjicamente, tambin originanpresiones para que la responsabilidad de resolver esas cuestiones sea transferida a otrasinstancias y actores sociales... o a las fuerzas del mercado.

Por ejemplo, para bajar a tierra estas abstractas reflexiones, la reclusin de delincuentes o elcontrol del estacionamiento de vehculos en la va pblica -gestiones vinculadas principalmente conel mantenimiento del "orden"- han sido ejercidas tradicionalmente por el estado, pero lasexperiencias de gestin privada en este rea (generalmente, bajo contratos de concesin deservicios) se estn extendiendo. Otras funciones que el estado ejerci extensamente, como elcontrol de precios, de la paridad cambiaria o de la inversin extranjera, han sido gradualmenteconfiadas a la mano invisible del mercado.


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En lo relativo a la promocin del desarrollo, el preponderante papel cumplido por el estadocomo productor de bienes y servicios, como responsable principal del avance cientfico ytecnolgico, como regulador del mercado laboral, como constructor de la infraestructura material delos pases o, incluso, como interventor en el comercio exterior, ha dado paso a un crecienteabandono de sus funciones reguladoras y empresarias, posicin que ha tendido a favorecer al grancapital privado, nacional y transnacional.

Por ltimo, tambin las funciones relativas al bienestar (salud, educacin, previsin social,vivienda) han sido prcticamente abandonadas por el estado nacional en cuanto a su rol comoproductor directo de bienes y servicios en estas reas, las que han sido asumidas por los estadossubnacionales, la empresa privada y las ONGs.

En consecuencia, la agenda de cuestiones socialmente problematizadas y el papel del estadonacional en su resolucin, han sufrido una profunda mutacin cuantitativa y cualitativa. Miargumento central es que este proceso debe interpretarse no slo en trminos funcionales -esdecir, "de qu debe ocuparse el estado nacional"- sino tambin desde la perspectiva de "quindecide de qu hay que ocuparse" y "cunto le cuesta a quin".

La triple relacin estado-sociedad

Este planteo propone, en definitiva, observar a las relaciones estado-sociedad en tres planosdiferentes: en el funcionalo de la divisin social del trabajo; en el materialo de la distribucin delexcedente social; y en el de la dominacino de la correlacin de poder. En la Figura 1 se observaque la agenda del estado se ve modificada por los procesos que tienen lugar en cada uno de estosplanos, as como por los que vinculan a los mismos entre si. En cada plano se intenta representarlas relaciones estado-sociedad en trminos de esferas funcionales, fiscales y de poder, que tienenun mbito propio (estatal o social) y una zona compartida.2

2 Corresponde aclarar que la esfera estatal, en todos los casos, abarca exclusivamente al estado nacional. Porrazones de simplificacin grfica, las instancias estatales subnacionales se han incluido globalmente en laesfera de la sociedad.

Figura 1

MODO DE ORGANIZACION SOCIAL Y AGENDA ESTATAL

AGENDA

GLOBALIZACION

INTEGRACIONINTERNACIONALIZACIONGOBERNABILIDAD

EQUIDADDESARROLLO

G + D + E =

CAPITALISMO SOCIAL

Y DEMOCRATICO

DIVISION

SOCIAL

DEL TRABAJO

CORRELACION

DE

PODER

REDISTRIBUCION

DEL

INGRESO


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En el caso de las relaciones funcionales, ambas esferas tienen responsabilidades exclusivaspero tambin comparten un mbito de intervencin comn (v.g. servicios educativos, de transporte,de investigacin y desarrollo) representado en la zona compartida (grisada) que exige, por parte delestado, no slo la prestacin de los servicios a su cargo sino tambin -segn los casos- diversasformas de regulacin y promocin de la actividad privada.

En el plano fiscal y redistributivo, cada esfera participa en la distribucin del excedente social

pero la zona de superposicin expresa la masa de recursos que el estado nacional extrae de lasociedad y devuelve a la misma a travs de gastos, transferencias o inversiones que favorecen adeterminados sectores, cumpliendo un papel redistributivo.

Por ltimo, en las relaciones de dominacin, tambin se representan simblicamente losrecursos de poder que pueden movilizar el estado y la sociedad, distinguindose una zona comnque pretende expresar el espacio de legitimimacin del poder por parte de la sociedad y que, entanto se mantiene, puede considerarse como recurso de poder del estado.

Asimismo, la Figura 1 y 2 destacan una dimensin externa al espacio nacional, en la quecorrespondera incluir a las variables del contexto internacional que inciden sobre las relacionesdentro de, y entre, los tres planos considerados, afectando en ltima instancia los contenidos de laagenda de cuestiones socialmente problematizadas. Me refiero, fundamentalmente, a los impactosde la globalizacin, la internacionalizacin del estado y la integracin regional, as como a los

actores institucionales que operan en ese mbito supranacional, desencadenando procesos queinciden sobre la distribucin del poder, los recursos materiales y la gestin pblica de los pases.

Si bien las relaciones en cada uno de estos planos estn gobernadas por reglas de juegopropias, mi argumento central es que esas reglas estn subordinadas, a su vez, o otras de ordensuperior, que resultan de los vnculos que se establecen entre los tres planos considerados.

Tal vez la ms antigua de estas reglas de orden superior, que se retrotrae a lospapersde ElFederalista, es la clsica "no taxation without representation", en obvia alusin al vnculo entre el

Figura 2

REGLAS DE JUEGO ESTADO Y SOCIEDAD

GOBERNABILIDAD

EQUIDADDESARROLLO

S

E N

LEGITIMIDAD

CO-GESTION

REDISTRIBUCION

IMPOSICION

REPRESENTACION

LEGITIMIDAD/PODER

GESTION

GESTION

IMPOSICION

S

E N

S

E N


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plano material y el plano de las relaciones de poder entre estado y sociedad. En trminos mspedestres, equivaldra a decir: "me niego a pagar impuestos si no se me otorga, previamente, elpoder de designar a mis representantes", principal recurso de poder ciudadano en el plano poltico.Pero a su vez, esta regla supone su recproca: "no power without taxation", ya que en la potestadfiscal reside uno de los pilares del poder del estado, y ese poder no se adquiere jams sin recursostributarios.

Podramos extender este razonamiento a las relaciones recprocas entre los otros dos planos.Por ejemplo, la regla bsica en la relacin entre los planos funcional y material (o fiscal) sera, si seme permite continuar utilizando la austera forma de expresin inglesa, "no taxation withoutdelivery", o sea, "tambin me niego a pagar impuestos si no recibo a cambio bienes y serviciosmedianamente satisfactorios". La recproca "no delivery without taxation"tambin sera cierta, yaque mal podra el estado entregar esos bienes y servicios sin obtener los recursos materiales paraello.

De igual manera, en las vinculaciones entre los planos funcional y de poder, podra plantearseotro par de reglas de juego: "no legitimacy without delivery", pero a la vez, "no delivery withoutpower". Es decir, la legitimidad del estado, fuente en parte de un poder que en ltima instanciaderiva de la sociedad, depender en buena medida de la magnitud y calidad de los bienes yservicios que preste, pero stos no podrn generarse si el estado no dispone del poder y la

capacidad institucional necesarios.La Figura 1 intenta representar estas relaciones. Si bien las reglas subyacentes sonrelativamente estables y marcan las caractersticas bsicas del juego entablado entre actoressociales y estatales, el desarrollo de las partidas en cada momento histrico y los resultados encada uno de los planos de la relacin son inciertos, aunque -y ste es mi argumento- esosresultados sern mutuamente determinantes. Esta afirmacin requiere algunas aclaraciones.

En el plano funcional, la legitimidad del papel cumplido histricamente por el estado ha sidosometida a un profundo cuestionamiento. La frontera que separa los dominios funcionales delestado y la sociedad se ha corrido, achicando los mbitos aceptados de intervencin estatal. Ladivisin del trabajo entre una y otra esfera fija hoy lmites mucho ms estrechos a lo que el estadopuede y debe hacer.

Desde su particular concepcin ideolgica, el discurso conservador justifica este nuevo "tratado

de lmites" en trminos puramente funcionales: se trata de que "la sociedad" recupere la iniciativafrente a un aparato estatal parasitario e ineficiente, asumiendo o reasumiendo tareas que en sumomento le fueran expropiadas por el estado intervencionista.

Obsrvese que, en esta perspectiva, los alcances de la relacin entre estado y sociedad sereducen a un problema de fijar nuevas reglas de juego entre ambos, a partir de un anlisis "tcnico"centrado en la eficacia y eficiencia relativas de uno u otra en la gestin social. Dejemos de lado laficcin de este supuesto nuevo protagonismo que estara asumiendo "la sociedad", supuestaheredera de franjas de accin estatal privatizadas. Bien sabemos que los verdaderos "derechohabientes" son los grupos econmicos ms poderosos y que, lejos de conducir a una gestin msdemocrtica de la cosa pblica, el reparto de la sucesin tiende a crear un verdadero estadoprivado.3

El punto que vale la pena destacar es que, en este replanteo del juego, los otros dos planos dela relacin -el material y el de poder- tambin sufren profundas alteraciones. En efecto, la divisindel trabajo entre estado y sociedad (es decir, quin gestiona qu) presupone una relacin

3 El concepto de "sociedad civil" ha sufrido en aos recientes nuevas interpretaciones y alcances. Los autorestienden a coincidir en que es preciso distinguir, dentro de la sociedad, al menos cuatro sectores: el coercitivo osector pblico estatal; el lucrativo, que coincide genricamente con el mercado; el voluntario o no lucrativo, alque puede denominarse ms propiamente sociedad civil y el del hogar, constituido por la familia y el vecindario.Vase Ilchman, 1997.


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antecedente y otra consecuente. La primera de ellas es, simplemente, la particular relacin depoder existente entre ambos. Es evidente que la decisin de minimizar al estado no respondenicamente a las exigencias tcnicas de su crisis fiscal, sino especialmente a la nueva correlacinde fuerzas que se ha establecido entre los grupos econmicos altamente concentrados y losrepresentantes estatales, en un marco de creciente globalizacin de las relaciones econmicas ypolticas.

La relacin consecuente se vincula con la distribucin del excedente econmico, a travs delas vinculaciones fiscales existente entre estado y sociedad. Si el estado cede parcelas de sudominio funcional a ciertos gestores privados o a instancias subnacionales, renunciasimultneamente a su pretensin de obtener de la sociedad los recursos que se requeriran paramantener las respectivas funciones dentro del mbito estatal. En otras palabras, a una menorintervencin corresponder una menor participacin en el excedente, tanto para sostener elfuncionamiento del aparato institucional del estado nacional, como para cumplir una funcinredistributiva a la que ha renunciado de antemano por la simultnea vigencia de una nuevaconcepcin sobre las responsabilidades estatales y sociales en la gestin de lo pblico y de unanueva correlacin de fuerzas.

Planteado as el juego, el resultado es previsible, aunque no inevitable: una menor presenciadel estado en la gestin de los asuntos sociales, unida a una menor capacidad de extraccin y

asignacin de recursos, tenderan a debilitar an ms su posicin de poder frente a los sectoreseconmicamente dominantes de la sociedad.El cuadro resulta an ms complejo cuando se considera que este conjunto de relaciones, a su

vez, se ve crecientemente condicionado por los procesos de globalizacin, integracin econmica einternacionalizacin del estado, cuya influencia en cada uno de los planos analizados no puedeminimizarse. Tanto el poder para definir las cuestiones que integrarn la agenda estatal, losesquemas adoptados para gestionarla y las posibilidades de obtener y asignar los recursosnecesarios para resolver las cuestiones que la integran, se hallan fuertemente influenciados pordecisiones y acciones adoptadas por mltiples actores supranacionales, se trate de gobiernosextranjeros, medios de comunicacin, organismos de financiamiento externo, inversores,terroristas, narcotraficantes, instancias regionales o mundiales para la compatibilizacin de polticaseconmicas, de cooperacin, de defensa, etc.

Luego de esta presentacin general de las reglas de juego bsicas, propongo internarnos encada uno de los planos de la relacin estado-sociedad, a fin de analizar con mayor profundidad lanaturaleza del juego entablado a travs de la aplicacin reciente de esas reglas y los cambiosproducidos en consecuencia.

Las relaciones funcionales

Consideremos la primera cuestin: de qu debe ocuparse el estado nacional? Desde suconstitucin como suprema instancia de articulacin social, la fijacin de los contenidos y alcancesde su rol ha sido tanto resultado de actos relativamente autnomos como de influencias ejercidaspor diversas clientelas que circunstancial o permanentemente han controlado o tenido accesoprivilegiado a sus mecanismos de decisin, incluyendo a la propia burocracia estatal vista comocliente.4En algunos casos, las apropiaciones funcionales han sido excluyentes -como ocurre conlas relaciones exteriores o la administracin de justicia-, en que por consideraciones ticas,polticas o de otra ndole, no resulta aceptable que otro agente social -privado o pblico- ejerza

4 En Oszlak (1977), he distinguido al respecto entre los roles "infraestructural", "clientelstico" y "sectorial" parareferirme a los intereses representados en el ejercicio de cada rol.


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tales funciones.En otros casos, el estado nacional ha terminado compartiendo con otros actores (empresas

privadas, ONGs, gobiernos locales) la responsabilidad de producir bienes o prestar servicios (comoen las reas de transporte, educacin o salud), entrando inclusive a veces en situaciones decompetencia.

Finalmente, en ciertas reas el estado nacional se ha abstenido de intervenir, an en presencia

de un inters general (v.g. en servicios de elevacin portuaria, explotacin de mataderos,recoleccin de residuos, administracin de cementerios), por considerar que la empresa privada olos municipios, por ejemplo, se hallan en mejores condiciones de proporcionar estos servicios.

No ha existido una "regla de oro" para decidir los alcances de estas diversas formas deintervencin. Dependiendo del peso relativo de factores ideolgicos, fallas de mercado, capturasburocrticas, debilidad de los estados subnacionales o de otros actores sociales relevantes (como,por ejemplo, la inexistencia de una burguesa nacional), los estados nacionales tendieron a cubrirmbitos de actuacin ms o menos extensos. Sin embargo, una caracterstica casi universal deestos procesos de delimitacin funcional -y, por lo tanto, de definicin de su rol frente a la sociedad-ha sido su continua expansin. En ese contexto, las reformas del estado fueron, tradicionalmente,bsquedas de mayor eficiencia en la gestin de campos de intervencin estatal cuya legitimidadnormalmente no se cuestionaba.

En cambio, la principal diferencia de las reformas iniciadas en la segunda mitad de los 80's,respecto de las llevadas a cabo en el pasado, es que implicaron una reversin del ciclo histrico deexpansin permanente de su aparato institucional. Por primera vez, se plantea no slo una mayoreficiencia en la asignacin del gasto pblico, sino una verdadera demolicin del estado.

La crisis de la deuda fue, sin duda, el detonante de las reformas. Pero el clima ideolgico quese vena instalando en el mundo y que se consolid a partir de la cada del Muro de Berln,prepararon el terreno para que las polticas de ajuste incluyeran, centralmente, el recorte de unaparato estatal que haba crecido ms all de las posibilidades de sustentacin por parte desociedades en crisis.

En el plano funcional se plantearon, de hecho, dos tipos de reformas muy diferentes. Laprimera, como ya comentara, fue quirrgica. La segunda se propone como de "rehabilitacin yfortalecimiento". La primera elimin partes completas del organismo estatal, sea directamente a

travs de la venta de empresas o la transferencia de servicios, o indirectamente mediante laeliminacin de regulaciones que hasta entonces demandaban una densa trama institucional parasu administracin. En Argentina y otros pases de Amrica Latina -como Chile, Colombia y Bolivia-fue relativamente fcil, en trminos del grado de oposicin hallado para su ejecucin. En otroscasos, como en Uruguay y Brasil, los avances fueron mucho ms dificultosos debido a la oposicinenfrentada.

En el caso argentino, el estado nacional se ha desprendido a la fecha de la totalidad de lasempresas productoras de bienes o prestadoras de servicios. Sin embargo, muchas privatizacionesse llevaron a cabo de manera inconsulta, sin estudios previos y obviando los pasos que aconsejanlas mejores prcticas en este campo.5 La venta indiscriminada de empresas, a menudo encondiciones ruinosas, despertaron serias sospechas de corrupcin.

Las principales privatizaciones concretadas en los primeros aos, acordaron condicionesexcesivamente ventajosas a los concesionarios, sea en materia de tarifas, plazos de la concesin,precio de la operacin, condiciones de pago, etc. En cambio, tanto en la experiencia internacionalcomo en los casos verificados ms recientemente en la Argentina, las privatizaciones ms exitosasapelan a los mercados de capitales y la colocacin de acciones en condiciones ms transparentes.

5 Es el caso de Nueva Zelanda, donde la privatizacin fue precedida por los procesos de comercializacin ycorporativizacin, antes de proceder a la privatizacin.


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Sin pretender un anlisis exhaustivo de estos procesos -que excede el alcance del presentetrabajo- quisiera marcar algunas consecuencias de la privatizacin, particularmente en el casoargentino, que pueden ilustrar algunas de las hiptesis exploradas en el trabajo.

Se ha sealado, por ejemplo, que los procesos de privatizacin no fueron neutros respecto dela organizacin econmica preexistente. En el caso argentino, la adquisicin de activos del sectorpblico se produjo en el curso de muy pocos aos y moviliz capitales considerables, generando un

fenmeno de crowding outde los proyectos de inversin en el resto del aparato productivo. Katz(1993) sugiere que por esta razn, su costo de oportunidad en trminos de crecimiento industrial ycapacidad exportadora estuvo lejos de ser nulo.

Por otra parte, la experiencia en este campo durante la ltima dcada, revela que laprivatizacin no se ha reducido a la simple venta o transferencia de empresas pblicas al sectorprivado. El fenmeno ha sido mucho ms abarcativo y alcanzado aspectos ms sutiles, menosevidentes. Esta idea ha sido adecuadamente planteada por Feigenbaum y Hening (1994), quienesdenominan privatizacin sistmica a aqulla que apunta a reconfigurar la sociedad en su conjunto,alterando las instituciones y los intereses econmicos y polticos. Las privatizaciones sistmicastratan de 1) disminuir las expectativas de la sociedad en relacin con las responsabilidades delestado; 2) reducir el mantenimiento y apoyo de la infraestructura por parte del sector pblico y 3)transformar el mosaico de grupos de inters para hacerlo menos proclive a apoyar el crecimiento

del aparato del estado.Entre otras cosas, la privatizacin sistmica involucra "un cambio en los valores, cultura yexpectativas sobre la actividad pblica" (Feigenbaum y Hening, 1994). Resulta en una expansinde la esfera de las actividades consideradas personales y privadas y un achicamiento de la esferade actividades consideradas como reas legtimas del dominio y la intervencin pblica. A esto serefiere, por ejemplo, la tan mentada nocin de "reinvencin del gobierno", una revisin radical de laorganizacin y prcticas gubernamentales, que acompae los cambios en las necesidades yexpectativas de la gente acerca de lo que el gobierno debe hacer y cmo debe hacerlo (Gore,1995).

La privatizacin, de este modo, produce la deslegitimacin del sector pblico, socavandotambin su poder relativo en el juego global de las relaciones de fuerza. La poltica deprivatizaciones aparece, desde esta ptica, como el mecanismo mediante el cual el estado se auto-

deslegitima, permitiendo que los estratos privilegiados extiendan su hegemona cultural. Estamodalidad constituye lo que Feigenbaum y Hening llaman "desplazamiento perceptual".La privatizacin tambin implica una reestructuracin irreversible de los acuerdos

institucionales de la sociedad (legales, polticos y econmicos), desplazando la confianza pblicahacia soluciones privadas u orientadas al mercado. El efecto es la reasignacin institucional de lasresponsabilidades y la reorientacin de los procesos bsicos de decisin hacia el mbito privado.Este "desplazamiento institucional" tiene como correlato una transferencia de los mecanismos decontrol social de la burocracia y las estructuras polticas a las fuerzas de mercado, menostransparentes y responsables. Al aumentar el peso econmico y poltico de ciertos actores endetrimento de otros, estas formas de "privatizacin" tienden asimismo a producir un"desplazamiento de poder".

Corresponde aclarar, sin embargo, que no se trata de fenmenos enteramente novedosos. Ladinmica del estado ha estado histricamente ligada a, e interpenetrada con, los procesos detransformacin social. Lo que se advierte en la actual coyuntura es la exacerbacin de estasmutuas determinaciones, con considerables consecuencias sobre la fisonoma que en este procesovan adquiriendo tanto la sociedad como el estado.

Por ejemplo, los procesos de privatizacin han tendido a engendrar nuevos actores con pesopoltico considerable, desplazando a otros que exhibieron importantes cuotas de poder en elpasado. Algo de esto ha ocurrido, por ejemplo, en los pases de Europa del Este, con la nuevaclase empresaria surgida de los ex-ejecutivos de las empresas pblicas ahora privatizadas, la venta


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de activos nacionales a extranjeros, o incluso a empresas estatales forneas (como sucedefrecuentemente en Amrica Latina) o simplemente el refuerzo de la posicin competitiva de algunosgrupos en relacin con otros en la misma sociedad, que como resultado de la privatizacin puedetornarse definitiva.

Tambin los procesos de descentralizacin han sido polmicos y slo en pocos pases se hanconsumado plenamente, an cuando no hayan resuelto los problemas que pretenda resolverse

con la transferencia. Casi en ningn caso esos procesos fueron precedidos por serios estudioseconmicos ni de evaluaciones profundas sobre la capacidad de gestin disponible en laslocalidades para asumir estas nuevas responsabilidades. Es bien sabido que tanto la teoraeconmica como el public management disponen de herramientas de anlisis que permitendeterminar bajo qu condiciones pueden optimizarse estos procesos de transferencia.6

En Amrica Latina, la tendencia hacia la descentralizacin, acelerada por la dinmica polticade la democratizacin, ha tendido a empeorar la crisis organizativa del sector pblico. Si bien losniveles subnacionales tienen, potencialmente, mejores posibilidades de gestin eficaz (Streeten,1992), en la prctica ello se ha verificado en pocos casos. Es probable que a largo plazo, ladescentralizacin poltica y administrativa constituya la nica opcin para mejorar ciertos serviciospblicos que deberan ser mejor administrados y controlados a nivel local. Sin embargo, a cortoplazo, el proceso descentralizador ha conducido a menudo a un peor desempeo del sector

pblico. Las decisiones improvisadas de transferencia de servicios y las presiones polticas,sobrecargaron repentinamente a los gobiernos locales y estatales con tareas para las que noestaban capacitados o no podan asumir plenamente (Naim, 1995).

La descentralizacin, por otra parte, ha creado la ilusin de que la burocracia estatal se hareducido. Sumados sus efectos a los de la privatizacin, la desregulacin y la tercerizacin deservicios, es evidente que el tamao de la dotacin del estado nacional se ha reducido.7Pero juntocon ello, las burocracias subnacionales han visto abultadas sus dotaciones a extremos que no secompadecen con el volumen de los servicios transferidos. En 1950 haba en la Argentina algo msde tres funcionarios pblicos nacionales cada 100 habitantes, mientras que las dotacionesprovinciales registraban alrededor de 1,25 funcionarios cada 100 habitantes. Hoy el gobiernonacional vio reducida su dotacin de 900.000 a 294.000 empleados pblicos, con lo que su relacincon la poblacin es menor a 1. En cambio, las provincias vieron crecer su burocracia a valores de

entre 3 y 20 funcionarios cada 100 habitantes. En resumen, considerando todos los niveles degobierno, la proporcin de funcionarios pblicos respecto de la poblacin total ha crecidosignificativamente, con lo cual se desvanece la ilusin reduccionista.

En el caso de las privatizaciones, las dotaciones se vieron menguadas por lo general antes delas transferencias (sobre todo, por la va de jubilaciones anticipadas y retiros voluntarios), en tantoestudios recientes revelan que al cabo de unos pocos aos, las empresas privatizadas continuaronreduciendo el tamao de sus dotaciones.

Los procesos de descentralizacin, privatizacin y desregulacin han replanteado la preguntasobre "de qu debe ocuparse el estado nacional", aunque la misma se ha formulado casi siempredesde el punto de vista "de lo que no debe hacer" y no desde lo que le resulta indelegable.

6 Por ejemplo, la existencia o no de efectos derrame determina la distribucin de funciones, y consecuenteprovisin de bienes pblicos, entre los diferentes niveles de gobierno. El principio general es que cuanto mayor

sean las externalidades regionales y menos exclusivo sea el consumo del servicio en cuestin, ms alto ser elnivel de gobierno que tendr a su cargo su provisin (Porto y Sanguinetti, 1993). Rara vez se han tenido encuenta este tipo de criterios al decidirse la descentralizacin de un servicio.

7 En la Figura 2 se muestran las tendencias y mecanismos fundamentales a travs de los cuales se producen lasactuales transformaciones en las relaciones estado-sociedad. Como podr apreciarse, a las transferencias defunciones hacia los niveles subnacionales y la sociedad, se agregan los efectos de la insercin internacional,que tiende a reducir la capacidad de decisin autnoma del estado nacional.


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Prcticamente en cada uno de los mbitos en que el estado nacional se ha desprendido defunciones de produccin o prestacin directa, es necesario que asuma otras responsabilidades,generadas precisamente por esa renuncia funcional. As como la opcin centralizacin-descentralizacin no es polar sino una frmula mixta, con opciones a lo largo de un continuo,tampoco la privatizacin o la desregulacin implican un desentendimiento definitivo de todaresponsabilidad de gestin.

En el caso de la descentralizacin, el estado nacional no debe renunciar a ciertas funcionestales como velar por la consistencia normativa del marco jurdico vigente, analizar y evaluar larelacin costo-efectividad de los servicios pblicos prestados por los gobiernos locales, monitorearlos efectos redistributivos de la transferencia o ejercer firmemente la conduccin macroeconmicaresolviendo los desequilibrios resultantes de los procesos de descentralizacin (Kjellberg, 1994).

Bresser Pereira (1995) ha distinguido lcidamente los diferentes roles que corresponden alestado nacional y a otros actores sociales en la gestin pblica. Considera este autor que laregulacin e intervencin estatal siguen siendo necesarias en las reas de educacin, salud,cultura, desarrollo tecnolgico, inversin en infraestructura, planteando que las mismas no slodeben tender a compensar los desequilibrios distributivos provocados por el mercado globalizado,sino principalmente a capacitar a los agentes econmicos para competir a nivel mundial (BresserPereira, 1996).

De todos modos, existen sectores en los que, an renunciando el estado a la produccindirecta de bienes y servicios, debe continuar ejerciendo una funcin reguladora. Por ejemplo, laenerga, el transporte, las telecomunicaciones o el sistema financiero deben someterse siempre aalguna forma de regulacin. La importancia social de tales actividades, el inters pblicoinvolucrado, la asimetra de posiciones entre empresas y usuarios, la dificultad de crear un mercadoplenamente abierto y transparente, las limitaciones tcnicas y otros factores as lo exigen (ArioOrtiz, 1995).

En este sentido, la decisin de privatizar o descentralizar no debe verse simplemente como unacto unilateral y unvoco, sino como el disparador de un proceso simtrico de creacin de nuevosroles que estatizan o centralizan otras funciones de regulacin econmica o poltico-administrativa,o de coordinacin y compatibilizacin de polticas pblicas. En la preservacin de este rol regulador(de re-regulacin o re-centralizacin, como tambin se lo denomina), el estado no debe limitarse a

ejercer un "rol arbitral". As como resulta desaconsejable retornar al "estado niera", tampoco esaceptable una sociedad desestatizada. La desregulacin estatal no debe significar desproteccinsocial (Moharir, 1993).

La regulacin debe tender a compensar imperfecciones del mercado o suplir la inexistencia deste, tratando de crear condiciones lo ms semejantes posibles a las de mercado para facilitar laoperacin de las empresas respectivas, proteger e informar a los consumidores, reglamentar lastarifas y la calidad de los servicios. La regulacin debe emitir seales e incentivos correctos quepromuevan la eficiente asignacin de los recursos. Como seala Lahera, una adecuada regulacinrestringe al mnimo o elimina la discrecionalidad, particularmente en cuanto a la fijacin de precios;en cambio, establece mecanismos automticos que aumentan la flexibilidad y la eficacia de lasnormas. El papel indelegable del sector pblico es supervigilar la operacin del sistema regulatorio.Para lograr esta capacidad reguladora, es preciso un marco normativo adecuado, equipos tcnicosde alto nivel y una institucionalidad que garantice la efectividad del aparato regulador (Lahera,1994).

Adems, el marco regulatorio no debe lesionar la autonoma de los actores sociales. Se hapropuesto, inclusive, explorar la figura de una "contralora social", fundada en que la exigencia decuentas a las organizaciones sociales que son sujetos de la transferencia de recursos yresponsabilidades no puede recaer slo en el estado, sino en la propia ciudadana receptora de losservicios (Cunill Grau, 1995).

Finalmente, la pregunta acerca "de qu debe ocuparse el estado nacional" tambin puede


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plantearse de otro modo: "bajo qu modalidad debe hacer aquello de lo que le correspondeocuparse". Esta es una preocupacin central de los actuales reformadores estatales, que ennmero creciente exploran permanentemente nuevas formas de gestin pblica a travs demecanismos de outsourcingo tercerizacin, partnershipso emprendimientos conjuntos con elsector privado, constitucin de empresas pblicas testigo, etc. De igual manera, se postulainsistentemente la necesidad de incorporar al management pblico, concepciones y tcnicas

propias de la organizacin y funcionamiento de la gran empresa privada.Sin embargo, el alcance efectivo de estas nuevas modalidades de gestin pblica es todava

incipiente. La autntica "reforma hacia adentro" del aparato estatal se encuentra en gran medidapendiente. La reestructuracin efectiva de las instituciones burocrticas; la superacin de lasdeformidades en la funcin de produccin del estado; la profesionalizacin del sector pblico; ladesburocratizacin de procesos, normas y procedimientos; la capacitacin sistemtica del personal;la introduccin de tecnologas que aumenten la eficiencia de la gestin o incluso la transformacinde las pautas culturales vigentes en las organizaciones estatales, han tenido hasta la fecha slotmidos avances. Estas son las grandes cuestiones que conforman la agenda de la segundareforma del estado y que requerirn una gran dosis de imaginacin, recursos y voluntad polticapara su resolucin.

Las relaciones materiales

En el plano de las relaciones materiales, la pregunta esencial es: hasta qu punto lastransformaciones producidas en el plano de la divisin social del trabajo entre estado y sociedad yen la estructura de poder, han modificado los patrones de equidad distributiva segn niveles degobierno y clases sociales?

Para responder a este interrogante, el anlisis puede encararse desde diferentes perspectivas,examinando alternativamente: (1) los factores que operan desde el lado de los ingresos de losdiferentes sectores sociales, observando el papel cumplido por el estado como organizador yejecutor de polticas tributarias que aseguren una equitativa distribucin de la carga impositiva entrelos mismos; (2) otras modalidades de transferencias de ingreso por la va de evasin tributaria,

corrupcin o cambios en los precios relativos, particularmente debidos a los procesos deprivatizacin y concesin de servicios; (3) las relaciones fiscales intergubernamentales, modificadasprincipalmente a raz de los procesos de descentralizacin; y (4) los mecanismos redistributivosempleados por el estado va gasto pblico social, evaluando su impacto sobre los sectores demenores ingresos.

Desde la perspectiva del estado, las reglas de juego en materia redistributiva consisten engarantizar grados aceptables de equidad social en la asignacin de los costos y beneficios deldesarrollo. Se trata de establecer qu proporcin del producto retiene cada sector social para s,cunto contribuye al sostenimiento del estado y, por la va de transferencias y servicios de esteltimo, a la redistribucin de ese producto social. Para ello, el estado debe fijar contribuciones,ejercer su potestad fiscal para la recaudacin y fiscalizacin de los tributos, dirimir las bases de lacoparticipacin impositiva con los poderes subnacionales, decidir el tratamiento a acordar a ciertossectores u organizaciones, determinar qu sectores deben contribuir ms y cules menos, yobtener en definitiva los recursos que permitan tanto el ejercicio de las actividades estatales, ascomo la transferencia de recursos con un sentido redistributivo. En ltima instancia, se trata deconsensuar un "pacto fiscal", en un sentido amplio, entre el estado y los dems sectores de lasociedad.

Adems de estas vinculaciones "fiscales", el plano de la redistribucin se caracteriza, bajociertas circunstancias sociopolticas, por importantes "desvos" o transferencias de recursos que


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tienden a modificar los patrones de equidad vigentes y, en ultima instancia, la efectiva distribucindel ingreso y la riqueza. Entre ellos, la evasin tributaria y la corrupcin, que entraan unaapropiacin ilegtima de ingresos por parte de ciertos sectores sociales, con la inevitablecomplicidad del estado, originando una carga adicional para otros sectores ajenos a estasprcticas.

Resulta significativo, en tal sentido, que la presin tributaria en Amrica Latina contine siendo

baja y que la estructura impositiva se base fundamentalmente en impuestos al consumo, con fuerteincidencia sobre los sectores populares. En Argentina, la significacin de los impuestos alpatrimonio y el ingreso constituyen una proporcin mnima de la recaudacin tributaria global. Losndices de evasin fiscal, por otra parte, alcanzan niveles escandalosos.

Algo parecido ocurre con la corrupcin. Segn las cifras que publica recientementeTransparency International, Argentina ha pasado a ocupar el onceavo lugar entre los pases conmayores ndices de corrupcin del mundo. Frente a las denuncias de que la corrupcin ha estadoasociada a los negocios realizados al amparo de las privatizaciones y concesiones producidasdurante los ltimos ochos aos, el gobierno argentino sostiene que al desprenderse de lasempresas pblicas, elimin las fuentes de negociados de todo tipo que se verificaban en dichasempresas. La polmica parece ociosa porque, en el balance, los niveles de corrupcin alcanzadosno tienen antecedente en la experiencia del pas.8

Dadas las condiciones en que se condujo el proceso de privatizacin, tambin correspondecontabilizar como factores de redistribucin negativos, las transferencias regresivas originadas enlas altas tarifas pactadas en los contratos de concesin, las que han continuado elevndose sin quelos entes reguladores creados en los diversos sectores de servicio pblico hayan conseguido -porsu debilidad intrnseca y reducida capacidad institucional- morigerar las condiciones monoplicas uoligoplicas en que la mayora de las empresas privatizadas conducen sus operaciones.Naturalmente, el impacto de estas tarifas, inusualmente elevadas en trminos internacionales yprecios relativos histricos, tienen mucho mayor gravitacin sobre el ingreso de los sectoressociales menos favorecidos.

El impacto agregado de estos factores se advierte claramente en las estadsticas publicadasrecientemente por los organismos financieros internacionales. El Anuario 1997 del Banco Mundialseala que en la actualidad, el 20% ms rico de la poblacin segn regiones del mundo recibe

entre el 37,8% y el 52,9% del ingreso anual, correspondiendo el valor ms bajo a Europa y AsiaCentral, y el ms alto a Amrica Latina y el Caribe. A su vez, el 20% ms pobre obtiene en losmismos bloques el 8,8% y el 4,5%. Hoy en da, Argentina y Chile estn creciendo a tasasverdaderamente excepcionales, pero el 20% ms rico de su poblacin gana ms de 12 veces queel 20% ms pobre. En cambio, en lospases del sudeste asitico, los valores fluctan entre 9,6veces en Singapur y 4,2 en Taiwn.9

En cuanto a las relaciones fiscales intergubernamentales, los estados subnacionales (regiones,estados, provincias, municipios) disputan actualmente a los estados nacionales el control de unaparte importante de los recursos financieros fiscales, a fin de desarrollar las nuevas tareasincorporadas a su mbito funcional. Asimismo, en algunos pases se ha iniciado un serioendeudamiento pblico de estas entidades subnacionales, poniendo en peligro los equilibrios

8

Aunque es imposible medir exactamente los montos de corrupcin y evasin, todas las estimacionesresponsables sitan a la corrupcin-evasin en Argentina por encima de los 20.000 millones de dlaresanuales, lo cual representa un 50% del presupuesto nacional. Algunas estimaciones eleven este monto a40.000 millones de dlares.

9 Taiwn y Japn tienen una distribucin ms equitativa que Francia (7,5 veces) y Estados Unidos (9 veces). Enel caso argentino, las cifras muestran importantes variaciones respecto al pasado. Mientras en 1974 el 10%ms rico ganaba 12,4 veces ms que el 10% ms pobre, en 1997 la proporcin se elev a 23,4 veces ms.


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macroeconmicos que se estaban logrando muy dificultosamente (Sulbrandt, 1995).Una gestin poco cuidadosa en los niveles locales puede llevar a un deterioro en el uso y

control de los recursos, especialmente en el corto plazo. Las metas nacionales pueden serseriamente distorsionadas y los recursos escasos pueden ser desviados para fines inadecuados.Inclusive, una radical descentralizacin puede debilitar seriamente la capacidad del gobierno centralpara manejar la economa mediante instrumentos monetarios y financieros. Adems del dao

potencial a la estabilidad macroeconmica, el Banco Mundial (1992) observa que en el nivel localexiste mayor posibilidad de captura de los recursos por parte de elites dominantes que en el nivelnacional. Es por ello que, dada la baja capacidad administrativa en los niveles locales, quefavorecen el gasto desmedido y la corrupcin, el enfoque del Banco Mundial sobre ladescentralizacin y desarrollo del gobierno local coloca el nfasis en herramientas financieras quepermitan lograr mayor eficiencia, ms que en el empowermentde la sociedad civil en este nivel y/oel mejoramiento de sus condiciones de vida.

Es evidente que la transferencia de competencias administrativas y de servicios del gobiernocentral a unidades subnacionales tiene sentido slo si va acompaada de la entrega de losinstrumentos fiscales y financieros que permitan su ejercicio. En otras palabras, de nada sirvetransferir las amplias responsabilidades previstas en los procesos de descentralizacin a estados ymunicipios si no se les provee de los recursos econmicos necesarios (Shah, 1994; Nzovankeu,

1994).10

Es previsible que en un futuro cercano los estados subnacionales constituyan el eje principalalrededor del cual se establecern las relaciones estado-sociedad, de modo que el gasto pblicotender a trasladarse en gran medida hacia esos gobiernos territoriales. La composicin actual delgasto pblico as lo confirma, ya que crecientemente el estado nacional ha pasado a asumir el rolde cajero, con cada vez menor capacidad para decidir el destino de los recursos que obtiene y uncreciente compromiso de asignacin de los mismos a travs de transferencias, sea para el pago dela deuda pblica, los subsidios a servicios pblicos deficitarios en manos de operadores privados, lacoparticipacin impositiva con las jurisdicciones subnacionales11o los adelantos del Tesoro a esosmismos gobiernos.12Ello torna ms crtica la disciplina fiscal en los niveles subnacionales para

10 La experiencia de Asia indica que las altas tasas de crecimiento en esa regin fueron acompaadas de un

debilitamiento de las autoridades centrales, pero paralelamente se fortalecieron las autoridades de nivel localen sus capacidades de recaudar, gastar e invertir (Galbraith, 1995). Un caso particular, en ese sentido, es eldenominado federalismo chino, que exhibe una gran capacidad de los gobiernos locales para la generacin deingresos. Frmulas de coparticipacin entre dos niveles de gobierno subnacionales, permiten a los de nivelinferior el acceso a importantes recursos. A ello se agrega una elevada estabilidad de las reglas de juegoeconmicas y fiscales (Montinola, Quian y Weingast, 1995). En el Per, en cambio, se ha producido unfenmeno inverso. En el anlisis del fracaso de la reforma descentralizadora en Per se sealan dficit en laasignacin jurdica de recursos para el financiamiento de las regiones, situacin que se agrava por elincumplimiento por parte del gobierno central de los compromisos con las regiones, ms preocupado -sobretodo durante la administracin Fujimori- por la prdida de poder relativo que implicaba el procesodescentralizador (Thediek, 1994).

11 No obstante, debe sealarse que en Argentina, la concentracin de la recaudacin en impuestos que segn laley vigente son coparticipables con las provincias, ha desatado una puja por el destino de esos fondos y motivla bsqueda de mecanismos para eludir la legislacin. Pese a que la recaudacin del IVA y Ganancias registr,

entre 1991 y 1995, un incremento del 152%, las transferencias por coparticipacin se mantuvieron constantes.En consecuencia, la participacin de los recursos efectivamente coparticipados en el total nacional (sinconsiderar Seguridad Social) cay del 65% al 54% entre esos mismos aos. En cambio, los recursos deasignacin especfica crecieron un 122% en moneda constante (Cetrngolo y Jimnez, 1996). A mi juicio, deeste modo se sustituye la automaticidad (y consecuente despolitizacin) de la coparticipacin provincial portransferencias especficas, y en buena medida discrecionales, que constituyeron un mecanismo de cooptacinpoltica desde el momento mismo de la constitucin del estado nacional.

12 La proliferacin en Brasil de municipios (y de estados) sin autonoma fiscal y financiera, constituye, segn lo


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mantener los equilibrios macroeconmicos (De la Cruz, 1992).Al margen de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno, interesa tambin indagar sobre

las consecuencias del cambio en las reglas de juego entre estado y sociedad respecto a laspolticas estatales dirigidas a resolver las situaciones de desigualdad y pobreza extrema,particularmente a travs de las llamadas polticas sociales focalizadas.

Al respecto, y en relacin con los servicios sociales pblicos, Draibe plantea que, despus de

una primera etapa en la cual la preocupacin neoliberal se centr exclusivamente en el volumen yla eficacia del gasto social, debi afrontar el problema reactualizado de la pobreza. Las solucionesse canalizaron a travs de diferentes mecanismos implcitos de privatizacin. Por ejemplo, dejandoen manos del sector privado no lucrativo la provisin de ciertos bienes o servicios, privatizandoempresas de servicios pblicos, interrumpiendo programas pblicos preexistentes o abandonandoalgunas responsabilidades especficas de los gobiernos. Tambin se llevaron a cabo mediantemodalidades de privatizacin por atribucin, reduciendo (en volumen, capacidad y calidad) diversosservicios producidos pblicamente, induciendo su demanda hacia el sector privado, asignandofinanciamiento pblico al consumo de servicios privados y estableciendo formas de desregulacinque permiten la entrada de firmas privadas en sectores antes monopolizados por el estado (Draibe,1994).

La autora critica este enfoque selectivo, "principalmente cuando est disociado de controles y

garantas pblicas y asociado a prcticas privatizantes strictu sensu" porque la experiencia indicaque introducen una precariedad y discontinuidad muy grande en la poltica social, tendiendo aasistencializarla y abriendo amplio espacio a la arbitrariedad de los que deciden sobre lasnecesidades de los beneficiarios (Draibe, 1994). En muchos casos, la falta de controles, los abusosde la intermediacin y la corrupcin asociada a los programas sociales focalizados, ha tornadototalmente ineficiente esta forma de asistencialismo. Lo corrobora, por ejemplo, el hecho de que apesar de que el gasto social en la Argentina es el segundo de Latinoamrica y alcanza un nivelsimilar al de Estados Unidos, existe una extensa franja de sectores en situacin de extremapobreza sin asistencia oficial. Segn datos de FIEL (Fundacin de Investigaciones EconmicasLatinoamericanas), un tercio del gasto social se filtra hacia el 40 por ciento ms rico de la poblacin(alrededor de 6 mil millones de dlares anuales).

Refirindose, en particular, al caso de la educacin, Coraggio pone de manifiesto la dualizacin

de la poltica social, al crear ciudadanos de primera que acceden a los servicios va ingresos, yciudadanos de segunda, que lo hacen por va de la accin pblica. De este modo, la focalizacinpuede llegar a implicar una redistribucin de recursos pblicos desde los sectores medios hacia lospobres, junto con una reduccin en la calidad y complejidad de los servicios pblicos (Coraggio,1995).

Otro efecto importante del cambio de reglas es que los principios implcitos de justicia ysolidaridad sobre los que descansaba el estado providencia ya no tienen vigencia: como advierteRosanvalln, el carcter distribuido y aleatorio de los riesgos amparados por el estado, derivados asu vez de las imperfecciones del sistema de organizacin econmica, ha sido sustituido por unestado permanente de precarizacin cuya irreversibilidad resulta casi "natural". La exclusin social,el desempleo crnico, la marginalidad extrema aparecen, as, bajo la luz de una certidumbrefatalista que la ideologa hegemnica pretende legitimar en trminos de pura eficacia econmica.De esta constatacin nace la justificacin del ingreso de subsistencia como respuesta a unasituacin estructural creada por la propia lgica de los nuevos patrones de organizacin econmica.

ha caracterizado Camargo (1994), una verdadera patologa del proceso democrtico reciente. En medio de unadifundida irresponsabilidad, un nmero cada vez mayor de estados y municipios sobrevive casi ntegramentede transferencias federales, a travs de Fondos de Participacin de los Estados y Municipios, sin que se exijade los mismos ninguna estructura operacional y administrativa de los cuales estos fondos deberan ser apenasuna forma complementaria de apoyo.


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Paradjicamente, esta nueva forma de estado providencia se transforma en condicin delliberalismo salvaje:

"un macrocontrato social legitima el funcionamiento totalmente asocial del mercadoen el nivel microeconmico, porque estn completamente desconectadas labsqueda de eficacia y la preocupacin por la solidaridad. Al disociar de manera

radical lo econmico de lo social, el ingreso de subsistencia permite relegar lacuestin del empleo a un segundo rango" (Rosanvalln, 1995).

Inclusive en pases con un desempeo econmico altamente exitoso, como es el caso de losestados desarrollistas del sudeste asitico, cabe preguntarse sobre las posibilidades de continuidadde los modelos implcitos en que han basado su xito, teniendo en cuenta -como seala Evans-que los ms elevados niveles de vida alcanzados en esos casos, torna ms difcil la legitimacin deun proyecto nacional exclusivamente sobre la base de su aporte al crecimiento del producto. Entales circunstancias, ante el previsible resurgimiento de exigencias distributivas, tanto polticascomo econmicas, las estructuras burocrticas y las redes de elites que auspiciaron el proyectooriginal de acumulacin industrial, no permitirn procesar fcilmente esas nuevas demandas(Evans, 1996).

Las relaciones de dominacin

Las nuevas formas de dominacin en las sociedades que ya han atravesado -o en las que esten curso- la fase ms dura del ajuste estructural y la reforma del estado, han suscitado en laliteratura una preocupacin central: la gobernabilidad de esas sociedades en vista de los sesgosque se han creado en los patrones de distribucin del ingreso y la riqueza, ms all de su xito ofracaso relativos en estabilizar la economa, reducir el dficit fiscal o adelgazar la burocracia.

Esta preocupacin corresponde a la tercera y ltima de las relaciones estado-sociedad: lacorrespondiente al plano del poder y la dominacin poltica. Haber dejado su anlisis para el finalpodra interpretarse, implcitamente, como una forma de observar a estas relaciones en tanto

"variable dependiente" de los cambios ya examinados en los planos funcional y material. Es decir,podra considerarse que el poder de los diferentes actores sociales ha cambiado su peso relativoen la medida en que se ha modificado su participacin en el plano de la divisin social del trabajo yla asignacin de recursos resultante del nuevo pacto fiscal y redistributivo.

Tal interpretacin sera, en todo caso, una verdad a medias, ya que no es menos cierto queslo en presencia de constelaciones de poder como las que se verificaron en los pases queavanzaron ms decididamente en el proceso de reforma estatal, pudo haberse producido uncambio tan profundo en las relaciones estado-sociedad. Desde este ngulo, el plano del poderadquirira un carcter sobredeterminante sobre los otros dos planos. A mi juicio, como intentodemostrar, cada uno de estos planos tiene su propia dinmica, que repercute sobre la de los otros yes a su vez influida por stas.

En este plano de la relacin estado-sociedad, puede sealarse que el poder estatal incluye trescomponentes principales: autonoma, capacidad institucional y legitimidad. La primera implica laposibilidad de definir preferencias en forma independiente; la segunda es una medida de lacapacidad de implementar las opciones efectuadas; y la tercera es una manifestacin de consensosocial acerca del orden establecido y el rol desempeado por el estado. El logro de un alto grado deconsenso dentro del propio aparato estatal es determinante de la posibilidad de definir perspectivasindependientes de las de los grupos de inters que actan en su seno. A su vez, la efectividad ycohesin de las instituciones de gobierno determinan la capacidad estatal de implementacin. Por


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otra parte, dado su carcter relacional, el poder del estado debe medirse tambin respecto de lafuerza de los grupos sociales fundamentales y del grado de organizacin y de consenso de losactores afectados por la implementacin de las acciones estatales (Mc Faul, 1995). Consideremoscon mayor detalle cada uno de estos aspectos.

La cuestin de la gobernabilidad ha replanteado el tema de la autonoma relativa del estado,antiguo problema de la teora marxista, as como el del fortalecimiento estatal, visto como condicin

necesaria para que pueda reasumir su papel articulador y orientador de la dinmica sociopoltica,estableciendo de ese modo nuevos equilibrios en las relaciones de dominacin. Se discute, as, lanueva configuracin de la escena pblica; el surgimiento, debilitamiento o desaparicin de actoressociales; el "enraizamiento" (embeddedness) del estado en la trama de relaciones sociales, enlugar de su aislamiento, jugando un rol cataltico; el nuevo peso poltico adquirido por los estadossubnacionales, tanto en el orden nacional como en el local, con motivo de la asuncin de nuevasfunciones y el acceso a mayores recursos; y, en ltima instancia, la naturaleza del sistema polticoresultante de la nueva estructura de poder y representacin ciudadana.

Tomado a la ligera, el concepto de "autonoma relativa" es, cuanto menos, equvoco. Comocasi ningn estado es totalmente autnomo ni absolutamente prisionero de intereses hegemnicos,hablar de autonoma relativa tiene sentido nicamente cuando se especifican el grado de esaautonoma, el mbito institucional o funcional en el que se ejerce y los actores econmicos y

polticos respecto de los cuales el estado puede exhibir tal capacidad de accin.Se ha llegado a considerar a la autonoma del estado como un prerrequisito para una reformaexitosa. El argumento sostiene que incluso aquellas reformas que tienen por objetivo la expansindel papel de las fuerzas de mercado, precisan capacidades administrativas y tcnicas, escasas enpases en desarrollo. Exigen habilidad para coordinar y conciliar reivindicaciones conflictivas dentrode la propia burocracia. Las polticas corren el riesgo de ser anuladas si los actores del sectorprivado son capaces de utilizar canales burocrticos alternativos para garantizarse excepciones.Pases con ms alta capacidad tecnocrtica y administrativa tienen una gama de opciones mayor,ya que pueden combinar ms efectivamente la poltica de liberalizacin con una intervencin estatalde apoyo y tienen la capacidad de explorar respuestas ms heterodoxas (Haggard y Kaufman,1995).

En general, sta no ha sido la experiencia de los pases con sistemas democrticos dbiles, en

los que es habitual que sus aparatos estatales -especialmente parcelas o instituciones de losmismos- sean colonizados por poderosos intereses privados, a travs del control de ciertosmecanismos formales o informales.13Un caso extremo de estado caracterizado por difundidasprcticas de captura burocrtica es el que Evans denomina "predatorio". Adoptando esta categora,Naim (1995) destaca la alta correlacin existente entre estados predatorios y altos niveles dedesigualdad de los ingresos y la riqueza. Las polticas adoptadas por estos estados, al reforzar ladesigualdad social, facilitan la captura del estado por parte de aquellos que poseen cuotasdesproporcionadas de riqueza y poder.

El propio Banco Mundial (1992) advierte el problema, especialmente con relacin a losservicios pblicos:

"El fenmeno de captura de los servicios y recursos pblicos por interesesespeciales relativamente estrechos es un problema siempre presente en todos lospases. Est agravado por los monopolios y a la vez por la capacidad limitada delpblico de demandar y monitorear el buen funcionamiento, especialmente porquesuele ser difcil monitorear los beneficios de los servicios pblicos. Estos factores

13 Por ejemplo, la integracin de Consejos Directivos de entidades descentralizadas (a menudo formalizadajurdicamente en sus cartas orgnicas) o la consulta a la Iglesia antes de designar a un Ministro de Educacin.


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vuelven especialmente complejas y difciles de llevar a cabo las mejoras enaccountabilitypblica".14

Dependiendo de las caractersticas de la alianza o coalicin dominante, el estado tambinpuede caer preso, a veces, de otros intereses no necesariamente econmicos, como es el casodel movimiento obrero organizado, la corporacin militar o una jerarqua religiosa inspirada en

valores fundamentalistas.Cuando, en cambio, el estado acta con prescindencia de las demandas sectoriales, o cuando

impide su surgimiento, tambin podra considerarse que existe autonoma relativa. Es el caso deTaiwn y Corea del Sur, en que su desarrollo econmico exitoso se bas en la adopcin depolticas de exclusin poltica e, incluso, de represin de los intereses de clases subordinadas.

Aunque eficiente, este tipo de autonoma tiende, sin embargo, a ser inestable en el largo plazo.Naturalmente, la incorporacin de nuevos actores puede modificar las relaciones de fuerza

existentes. Por ejemplo, de ONGs, que a travs de la ampliacin del espacio democrtico yparticipativo, asumen la prestacin de numerosos servicios pblicos, aunque en este proceso esimportante evitar la apropiacin de estas organizaciones sociales por parte de grupos que puedanutilizarlas como si fueran privadas. Con este propsito, Brasil se propone adoptar disposicioneslegales y administrativas. Ser esencial el control por resultados de estas organizaciones, tanto por

parte del estado como de la sociedad. (Bresser Pereira, 1995).Tambin es importante la incorporacin de ciertas instituciones y grupos sociales autnomos,surgidos a menudo como resultado inesperado de polticas estatales que precipitan respuestascolectivas organizadas a fin de asegurar la sobrevivencia misma, aunque por su propio origen,estos nuevos actores colectivos tienden a establecer una relacin profundamente antagnica con elestado (Ducatenzeiler y Oxhorn, 1994).

No es casual que los gobiernos lleven adelante algunas reformas estructurales pero no otras.Pese a que las crisis econmicas pueden forzar en ciertos casos la adopcin de algunas reformasestructurales profundas, la efectiva implementacin de las mismas depender de otros factoresigualmente relevantes: a) el poder poltico de los grupos afectados por las medidas, sea pararesistirlas, detenerlas o desviarlas; b) la autoridad legal del gobierno central para imponer lasreformas unilateralmente; y c) la capacidad administrativa disponible para ejecutar las

modificaciones.Con respecto al primero de estos factores, cabe sealar que muchas reformas importantes sehan visto facilitadas por la existencia de grandes conglomerados econmicos con intereses muydiversificados, que han incrementado la dificultad de otros sectores o grupos para organizar unaoposicin eficaz a esas reformas. En otros casos, otrora poderosos actores pudieron serneutralizados trocando su antiguo peso institucional por compensaciones econmicas no utilizablescomo recurso en la arena poltica.15

Pero tal vez el factor ms decisivo ha sido el elevado desempleo y la precarizacin laboral queacompaaron al ajuste, y que han debilitado la capacidad de los trabajadores y desalentado lashuelgas y la militancia sindical. Al respecto, Maraval ha sealado que los generosos subsidios por

14 En el mismo sentido, Rueschemeyer y Putterman (1992) observan que "donde el Estado es dbil y/o dominado

por intereses particulares, encontramos frecuentemente polticas de derroche cuyo efecto principal es llenar losbolsillos de actores poderosos y/o reforzar la dudosa autoridad del estado".

15 Por ejemplo, ciertos sectores sindicales en la Argentina se avinieron a desempear un papel acolchonador delos previsibles conflictos laborales surgidos del ajuste y la reforma del estado, a cambio de diversos beneficiosal personal, los gremios o sus dirigentes, consistentes fundamentalmente en la participacin activa o control dediversos negocios y empresas, o en la concesin de jugosas indemnizaciones al personal dado de baja en losprocesos de privatizacin de empresas (Orlansky, 1995).


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desempleo hicieron posible la liberalizacin relativamente no conflictiva ocurrida en Espaa,aunque en la mayora de los pases los esfuerzos por suavizar los costos han sido menos efectivos.En esta paradjica relacin entre altos costos de las reformas y leves consecuencias polticas,Geddes (1995) observa una anormalidad en el paradigma convencional, concluyendo que la raznpor la cual las reformas econmicas han daado a los gobiernos democrticos menos de loesperado, no se debe a que los costoshayan sido inesperadamente leves sino a que los intereses

resultaron inesperadamente dbiles.En relacin a la capacidad institucional del estado -otro atributo de su poder-, la literatura

reciente ha vuelto a colocar sobre el tapete el problema de su rediseo, cuya solucin es vistacomo prerrequisito para que consiga efectivamente gobernar. Un mejor diseo le permitir una msadecuada distribucin de competencias y responsabilidades, un mejor rango de control, una masajustada relacin entre perfiles ocupacionales y dotaciones, etc. El rediseo del estado aparece, eneste contexto, no solamente como una exigencia para una gestin eficiente, sino adems como unmedio de relegitimacin social y poltica del mismo, as como, por esa va, como un mecanismo derecuperacin de cuotas de poder ahora doblemente necesarias frente a la nueva distribucin de lasresponsabilidades sociales en la provisin de bienes y servicios, y la correlativa asuncin de rolesque exigen capacidad de orientacin, direccin, coordinacin y sancin.

Observa al respecto Przeworski (1996) que cuando el mercado no puede ajustar por si solo, se

requiere resolver el problema del diseo del estado, en tanto ste fija las reglas de juego entre losagentes econmicos. Agrega el autor que la relacin econmica, que es privada, est configuradapor el estado16va incentivos, prohibiciones o cambios en los precios relativos por la va fiscal. Porlo tanto, "los problemas de diseo institucional no pueden evitarse dejando al estado fuera de laeconoma. Deben enfrentarse como tales".

En ausencia de un diseo deliberado y autnomo, la debilidad de las instituciones estatalesresulta inevitable, ya que su fisonoma termina respondiendo al resultado de la lucha polticaentablada entre los actores por conquistarlas y modelarlas a su antojo a fin de maximizar suspropios intereses, para lo que estn dispuestos a usar todos los recursos de poder que tengan bajosu control. Como bien se ha sealado, ninguna institucin permanece neutral o despolitizada, y elestado, incapaz de actuar como una fuerza mediadora entre los diferentes actores sociales ypolticos, se encuentra, en lo esencial, a su merced (Ducatenzeiler y Oxhorn (1994).

Los problemas de diseo no fueron tan crticos en la primera etapa de la reforma estatalporque, en lo esencial, su propsito fue reducir la hipertrofia an a costa de una mayor deformidaddel aparato institucional remanente. En cambio, la segunda reforma del estado resulta msexigente. En la primera fase, el espacio poltico de maniobra de los Poderes Ejecutivos eraconsiderablemente ms amplio que ahora, en virtud de que la legitimidad de las rotundas medidasadoptadas por el estado nacional se apoyaba en su auto-inmolacin en el altar del ajusteestructural, ante el indisimulado, y a menudo entusiasta, apoyo de los organismos internacionales ylos sectores econmicos ms concentrados y poderosos que crecan al mismo ritmo delenvanecimiento del Estado. Adems, la enorme fragmentacin de los partidos polticos, la debilidaddel Parlamento y la reducida capacidad de movilizacin de los sindicatos, facilitaron la iniciativa delEjecutivo.

El problema ahora es la construccin de una nueva legitimidad. Pero al quemar las naves, alprivarse de los recursos y perder el consenso que antes rodeaba sus formas de intervencin, elestado debe crearse una legitimidad alternativa que ya no se sustenta en los recursos que podamovilizar anteriormente ni en su capacidad ejecutora. Las capacidades estabilizadoras,promotoras, reguladoras, orientadoras o asistencialistas (por oposicin a las redistributivas, que yano tienen cabida en el nuevo discurso hegemnico), si bien claras en su sentido ideolgico, no se

16 En esto coincide con O'Donnell, cuando seala que el Estado co-constituye la relacin capitalista.


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construyen al mismo ritmo con que se destruye la vieja legitimidad.La nueva ideologa -que ve al ajuste econmico, las privatizaciones y el mercado no slo como

instrumentos sino como modelo de la buena sociedad- (Garretn, 1994), no tienen todava sucorrelato en un estado pro-activo, con capacidad de iniciativa, ni de resolver las contradiccionesque plantea el nuevo modelo: ahondamiento de la brecha social, desempleo, corrupcin. Esto poneal desnudo la debilidad del estado justamente cuando, al iniciar la segunda fase de la reforma,

debe aparecer fortalecido frente a la sociedad y, sobre todo, frente a los sectores afectados en estanueva etapa.

Ahora son los propios organismos financieros internacionales, que impulsaron el ajuste, losque "descubrieron" la necesidad de consolidar la capacidad de gobernabilidad, que tiene a la vezun componente de liderazgo, iniciativa y voluntad poltica sustentados en la consolidacin de unacultura y una institucionalidad democrticas, y un componente de capacidad de gestin eimplementacin de las polticas adoptadas.

En la primera fase de la reforma, el estado se preocup por adelgazar, no por fortalecerse.Ahora, en la segunda fase, le queda mucho menos por fortalecer; el problema lo tienen ahora lasprovincias, estados subnacionales y municipios, que cuentan con una menor tradicin de reformaadministrativa e introduccin de modernas tcnicas de gestin. En la ocasin, el estado nacionalintenta asumir, nuevamente, un papel paternalista, tratando de introducir reformas en los niveles

subnacionales sin saber a ciencia cierta cmo hacerlo.Tal vez una de las reas vacantes que le qued al estado nacional por fortalecer es su aparatoregulatorio, justamente aqulla parcela de su mbito funcional ms directamente enfrentada con lospoderosos intereses de los monopolios y oligopolios privados creados por el proceso deprivatizacin, desregulacin y reestructuracin econmica.

No debe extraar, entonces, que la cuestin del fortalecimiento del estado haya resurgido juntocon la cuestin de la gobernabilidad, ante la alarma expresada por los propios organismosinternacionales de crdito y asistencia tcnica. En tal sentido, un documento de poltica delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, todava en elaboracin al momento deescribirse este trabajo, plantea que el desafo que enfrenta cualquier sociedad es crear un sistemade gobernabilidad que promueva, soporte y sostenga el desarrollo humano, particularmente de lossectores ms pobres y marginales.17

Tambin Bresser Pereira (1995) vincula ambos conceptos -capacidad estatal y gobernabilidad-,pero llama al primero governana, sugiriendo que la diferencia entre una propuesta de reformaneoliberal y una social demcrata es el hecho de que el objetivo de la primera es retirar al estadode la economa, mientras que el de la segunda es aumentar la capacidad de gobierno (governana)del Estado, otorgndole los medios financieros y administrativos para que pueda intervenireficazmente en aqullos casos en que el mercado acuse fallas de coordinacin. En cambio, lacuestin de la gobernabilidad (governabilidade)se relaciona ms directamente con la dinmicasocial, tal como lo plantea la definicin del MGDP, aunque los problemas que la suscitan -enopinin del citado autor- no provienen del "exceso de democracia" ni del peso excesivo de lasdemandas sociales, sino de la ausencia de un pacto o coalicin poltica establ

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