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Debate sobre el Ajuste Estructural en América Latina Osvaldo Rosales ILPES/CEPAL
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Debate sobre el Ajuste Estructural en América Latina
Osvaldo Rosales
ILPES/CEPAL
2
INTRODUCCION
El fracaso de las políticas ortodoxas para enfrentar el
problema de la deuda externa ha conducido a una paulatina
modificación en las propuestas de los organismos financieros
internacionales. Es así como han surgido las propuestas Baker y
luego Brady, sin que hasta el momento se aprecien cambios
sustantivos en la evolución de las economías deudoras y sin que
se avizore en el horizonte próximo un retorno a los mercados
voluntarios de crédito. Como señala Sachs (1987), la mayoría de
las economías bajo supervisión del FMI aún no recuperan su
capacidad de crecimiento y el peligro de colapso no ha
desaparecido, luego de siete años de aplicación del recetario
ortodoxo.
Frente a este dato de la realidad la propuesta renovada de
la ortodoxia financiera internacional reacciona con prontitud.
Así es como se plantea la idea que las economías endeudadas deben
someterse a un “ajuste estructural”, que les permita incrementar
sus exportaciones y mejorar la calidad de su crecimiento, como
condición de acceso a las nuevas modalidades de negociación.
Sin embargo, como lo demuestra la reciente experiencia de América
Latina, no cualquier incremento de exportaciones ayuda a la tarea
del desarrollo.
En este trabajo se examinan las características de la
propuesta de ajuste estructural que subyace en los enfoques de
los organismos financieros multilaterales, poniendo de relieve
los conflictos de política económica que ella puede conllevar,
así como señalando algunas áreas insuficientemente tratadas.
El éxito indudable de un número limitado de países de
reciente industrialización en incrementar su participación en el
comercio mundial, particularmente en las exportaciones de
3
manufacturas, ha inducido a que el debate sobre estrategias de
desarrollo privilegie crecientemente el rol de las exportaciones.
Ello se ha visto facilitado por el desencanto asociado a la
versión tradicional de las políticas de sustitución de
importaciones y por el accionar de las agencias multilaterales de
financiamiento que promueven vigorosamente el paradigma del
desarrollo exo-dirigido.
Resulta incuestionable que la región enfrenta el desafío de
mejorar la calidad de su especialización internacional, buscando
unas inserción más activa y radicada en las áreas dinámicas del
comercio internacional. Ello, en primer lugar, supone como
requisito previo eliminar la sangría que representa la actual
transferencia neta de capitales al exterior. De otro modo, no
puede pensarse seriamente en una reactivación sostenida ni menos
en transformación de la estructura productiva. Sin embargo, no
basta con reducir la actual transferencia neta al exterior. Es
necesario, además, un gran esfuerzo de mejoría en la calidad y
consistencia de las políticas económicas internas, favoreciendo
las estabilidad macroeconómica, racionalizando y modernizando el
sector público, eliminando las distorsiones contra las
exportaciones e instaurando un clima favorable a la inversión
productiva.
La experiencia de diversos países en desarrollo, muestra en
todo caso, que el dinamismo exportador se asocia estrechamente a
la exportación de manufacturas y, por tanto, una política
sostenida de exportaciones no puede verse aislada del diseño de
la política industrial. En ese sentido, la necesidad de una
nueva industrialización latinoamericana es crucial para ayudar a
mejorar la competitividad, equilibrar la balanza industrial y
otorgar mayor importancia a la promoción tecnológica y a la
innovación, pilares de la competitividad a mediano plazo.
4
Las economías de la región deberán enfrentar en los próximos
años un inevitable ajuste estructural, entendido éste como
transformaciones importantes en la estructura productiva y en la
gestión de la política económica. Sin embargo, dependiendo del
carácter pasivo o activo, agregado o selectivo de las políticas
públicas de desarrollo, las consecuencias económicas y sociales
pueden ser muy diferentes.
Esta fuera de discusión que nuestras economías deberán
orientar una mayor parte de sus recursos hacia las exportaciones
y hacia la sustitución eficiente de importaciones. Ahora bien,
esto puede darse en un contexto de crecimiento, de recuperación
de la inversión y diversificación de la estructura
exportadora, lo que sería un escenario favorable. Pero también
puede darse un ajuste estructural –en el sentido de mutaciones
en la estructura productiva- con una situación de estancamiento,
de retroceso inversionista y de creciente especialización en
exportaciones primarias. Este segundo escenario conduce a una
especialización empobrecedora, a un ajuste regresivo que
desarticula cada vez más el aparato productivo, que obliga a
vivir pendiente de los ajustes a corto plazo en Balanza de
Pagos, privilegiando la disminución de la demanda interna.
El debate sobre estrategias de desarrollo en los países en
desarrollo (ped) ha privilegiado el análisis de la propuesta de
“ajuste estructural”, la que supuestamente se apoyaría
empíricamente en las experiencias del Sudeste Asiático. Así es
como sobre el destacado desempeño industrial y exportador de un
número limitado de NIC`s se ha venido construyendo
trabajosamente, y sin mucho respeto por la evidencia histórica,
el mito del “modelo sudeste asiático”, supuestamente la prueba
empírica de aplicación estricta del paradigma neoliberal: un
Estado reducido y pasivo, liberalización de importaciones
(Balassa, 1978), una tasa de cambio realista (Bhagwati, 1978),
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asignación de recursos según sistema de precios y ventajas
comparativas, privilegio del mercado e integración a la economía
mundial (Kruegger, 1978).
El contrapunto normalmente utilizado en dichos trabajos es la
industrialización sustitutiva de importaciones (ISI)
latinoamericana y su sustrato teórico, el enfoque estructuralista
del desarrollo. Cada vez más, la crítica neoliberal se ha venido
concentrando en el ataque a la intervención pública en la
actividad económica. En un comienzo, la crítica neoliberal
destacaba como dicha interferencia en precios y cantidades,
limitaba la posibilidad de la competencia, sin embargo, esa
crítica se fue desplazando cada vez más hacia la contradicción –
supuestamente insalvable - entre el accionar público y el
privado. De esta manera, la interferencia gubernamental
desalentaría la iniciativa privada y el costo alternativo de los
recursos que financian al sector público sería elevado pues – y
este es otro axioma – la asignación privada de recursos siempre
sería más eficiente que la asignación pública de los mismos.
Bajo este marco, la participación pública per se es nociva y
genera un estilo de bajo crecimiento, discrecionalidad
administrativa y despilfarro de recursos. Ciertamente aquí el
salto ideológico es evidente y tiene poco que ver con análisis
serios y documentados, al menos en lo que se refiere al
desarrollo económico en la región y a la contribución relativa
del sector público latinoamericano a ese proceso.
La reforma estructural y la modernización del sector público
latinoamericano es una de las tareas principales de los próximos
años, sin embargo, el verdadero desafío es que dichas reformas
posibilitan un Estado eficiente y más democrático y ello no
es sinónimo de Estado-mínimo. Por el contrario, las tareas
sociales, de infraestructura, de fomento tecnológico y de
negociaciones internacionales exige un accionar público más
6
vigoroso que el acaecido en los años ochenta, si bien todo ello
no podría ser realizado con eficacia si no se respetan criterios
de selectividad, de competencia y de profesionalismo en la
actividad del sector público. Tampoco podrán abordarse las
tareas citadas en un adecuado nivel de financiamiento fiscal,
compatible con la estabilidad macroeconómica, la cual actualiza
la necesidad de modificaciones tributarias que aumenten la
progresividad en la recaudación, elemento que virtualmente ha
desaparecido del debate económico.
En tal sentido, lo temas de eficiencia del sector público,
características de una nueva inserción internacional, reducción
de la pobreza y de la creciente inequidad en nuestras sociedades,
no se agotan en el diseño de corto plazo de la política
económica, si bien requieren un manejo eficaz de la coyuntura, en
armonía con los objetivos de transformación productiva, fomento
de la competitividad y la equidad, ejes que dominan la actual
preocupación latinoamericana por el desarrollo. Al respecto, en
un artículo reciente se examinan algunos de los rasgos básicos de
la propuesta neo-estructuralista latinoamericana, (Rosales,
1988), intento que busca superar las limitaciones del pensamiento
estructuralista articulado en torno a la industrialización
sustitutiva de importaciones y a un activo rol del sector
público, recogiendo las dimensiones del desafío de eficiencia,
competitividad y transformación productiva que hoy plantea
impostergablemente la economía internacional.
En este trabajo se discuten las tesis centrales de la
propuesta de ajuste estructural levantada por el Banco Mundial,
destacando sus aportes, señalando eventuales desafíos teóricos
que continúan pendientes, junto con indicar ciertas
incongruencias históricas de la propuesta con las experiencias
concretas de desarrollo de los NIC`s.
7
1. El ajuste estructural y las propuestas recientes
del Banco Mundial
Definiremos las políticas de ajuste estructural como aquel
conjunto de reformas económicas, políticas e institucionales que
aproximen la economía a su crecimiento potencial, asegurando
además la viabilidad de mediano plazo de su balanza de pagos .
Dicho ajuste estructural supone reorientar las actividades
internas hacia bienes exportables y sustitutos de importaciones,
de modo de cambiar la estructura del crecimiento, esto es, se
busca crecer sin tensiones inmanejables en balanza de pagos.
Para ello, es necesario realizar reformas microeconómicas
(impuestos), macroeconómicas (equilibrio fiscal) e
institucionales (eficiencia del sector público). (World Bank,
1988). Ciertamente tales reformas están directamente
relacionadas, de allí la necesidad de tratar conjuntamente los
temas de estabilización (equilibrio externo e interno) y de
ajuste (cambios institucionales y en la estructura de los
incentivos). De allí la propuesta de “ajuste estructural” que
busca mejorar la asignación de recursos, la eficiencia global del
sistema económico, expandir el crecimiento potencial y mejorar la
resistencia interna de los “shocks” económicos.
En realidad, el ajuste estructural es una antigua bandera
del Tercer Mundo que hoy aparece desde el Norte, remozada y con
un nuevo contenido, con algún divorcio de los intereses del
Tercer Mundo. La plataforma del Grupo de los 77 hace mucho tiempo
incluye la necesidad de un ajuste estructural en la
economía mundial, con sugerencias de políticas para diversos
campos de las relaciones económicas internacionales, destacando
entre ellos:
a) Fortalecimiento del sector de productos básicos, incluyendo
medidas para la estabilización de los ingresos de
exportación, una mayor elaboración y procesamiento local y
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una mayor participación del Sur en la comercialización y
distribución.
b) Industrialización y comercio de manufacturas, postulando
metas de rápida industrialización y de incremento en la
presencia exportadora de manufacturas de los países en
desarrollo, lo cual requiere de ajuste estructural en los
sistemas industriales de las economías centrales, de manera
de permitir los cambios necesarios en las pautas de
especialización, internacional, reduciendo las corrientes
proteccionistas, particularmente en productos básicos y en
manufacturas donde los ped han ido ganando competitividad.
Esto es, se insiste en la necesidad de reconversión
industrial en el Norte y de reducción del proteccionismo
para las manufacturas provenientes del sur.
El objetivo de las políticas de Ajuste Estructural
- impulsadas por el Banco Mundial- en general, apuntan al
vigoroso intento por gestar modificaciones en la política
económica de los países deudores, en particular, del Tercer
Mundo en general en el sentido de una creciente desregulación
económica, privatización de actividades económicas,
liberalización de mercados comerciales y financieros y mayor
apertura a la Inversión Extranjera Directa (IED). Menor énfasis
se detecta en estas propuestas sobre la reducción del
proteccionismo en las economías industrializadas, la reducción de
los desequilibrios en cuenta corriente en las principales de
estas economías y sobre las marcadas asimetrías en el sistema
monetario y financiero internacional que afectan a los ped en la
actualidad, particularmente sobre la transferencia neta de
recursos que hoy realiza América Latina hacia la banca comercial
y multilateral por concepto del servicio de la deuda externa.
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Los lineamientos básicos de esta propuesta de “ajuste
estructural” se pueden reducir a:
- creciente confianza en el mercado y en el sector
privado y gran desconfianza en la planificación y el
sector público para incrementar el empleo, la
producción y la eficiencia:
- acciones del lado de la oferta para movilizar los
ahorros internos domésticos y facilitar la inversión
privada nacional y extranjera, por medio de reformas
impositivas inspiradas en el ofertismo; acompañado
esto con reformas del mercado laboral que incrementen
la flexibilidad en la contratación y el despido;
- políticas de estimulo a la competencia y al accionar
del mercado, a través de la privatización de
actividades, liberalización de precios y eliminación de
subsidios, de manera que los precios actúen estimulando
la eficiencia1
- políticas monetarias y fiscales orientadas a reducir
los desequilibrios domésticos, la inflación y a liberar
recursos para el sector privado;
- políticas que intenten frenar y revertir la fuga de
capitales, para lo cual se confía básicamente en
políticas cambiarias realistas y de tasa de interés
elevada, así como en la confianza que el conjunto de
estas políticas suscitaría en los agentes económicos
privados, nacionales y extranjeros.
1 El debate teórico es antiguo al respecto. Señalemos, por de pronto, que mercados libres no son sinónimos de mercados competitivos ni en equilibrio, de manera que mercados libres, pero concentrados y/o en desequilibrio entregan señales erróneas que no fomentan la eficiencia.
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Una versión decantada de este enfoque sugiere los siguientes
frentes y lineamientos de política económica (Balassa, 1986):
i) orientación al exterior con tipos de cambio
competitivos, evitando la protección excesiva a las
importaciones y buscando incentivos a las exportaciones
que sean internacionalmente aceptables;
ii) aumento del ahorro interno y mejora en la eficacia de
su asignación, con tasa positivas (no excesivas) de
interés real, políticas fiscales que alienten el
ahorro, reducción de déficits presupuestarios y
estímulos al capital extranjero y a la IED;
iii) reducción en el tamaño y las responsabilidades del
Estado, fomentando los procesos de desregulación y
privatización, concentrando al Estado en políticas
sociales y políticas públicas estables;
iv) apoyo de países industriales, el que se entiende como
crítico para la viabilidad de esta estrategia. Este
apoyo externo, nada de irrelevante, surgiría de un
crecimiento económico mundial no inferior al 3% anual;
la liberalización del comercio en los países
industriales, evitando nuevas protecciones a
importaciones y subsidios a las exportaciones, caída en
la tasa de interés real que enfrentan los ped vía
reducción en el déficit fiscal norteamericano y en los
márgenes de la banca comercial acreedora y, finalmente
aporte de nuevos fondos netos a América Latina del
orden de los US$ 20 mil millones por año.
Además de las fuertes y razonables dudas que despierta la
posibilidad de apoyo de los países industriales en los términos
descritos, parece destacar como objetivo estratégico en esta
propuesta – al menos, esa es la opción explícita de la Fundación
Heritage – el reducir las tareas económicas del Estado
latinoamericano, tanto en el ámbito de la producción directa de
bienes y servicios, como en el de regulador del proceso económico
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y social. El enfoque aquí presente se apoya en el paradigma de
la competencia, aspirando por esta vía a mejorar la eficiencia en
la asignación de recursos. Sin embargo, no se advierte gran
preocupación en estas propuestas sobre los efectos económicos y
sociales que puede producir la concentración excesiva de la
actividad económica y financiera, quedando en claro que lo que en
realidad se promueve es la liberación de mercados, resultado
que no es estrictamente similar a mayor competencia. En el plano
internacional, este enfoque se apoya en una concepción estática
de las ventajas comparativas, acompañada de supuestos optimistas
sobre el grado de competencia en la economía internacional y
sobre el efecto de arrastre que tendría la dinámica de
crecimiento en la OCDE sobre las economías en desarrollo.
a) El marco analítico
En septiembre de 1979 en su reunión anual, el Banco Mundial
propone iniciar un programa de préstamos de ajuste estructural
para atender las dificultades de balanza de pagos que afectaban a
sus países miembros. Estos prestamos buscarían (Stern,1983):
i) Apoyar cambios específicos de políticas y reformas
institucionales que conduzcan a reducir el déficit de
cuenta corriente a niveles sostenibles;
ii) reducir los costos de transición de los cambios
estructurales en la industria y la agricultura,
aumentando la oferta de divisas de libre
disponibilidad
iii) Actuar como catalizador de la entrada de nuevo capital
externo, favoreciendo el alivio de balanza de pagos.
Los prestamos de ajuste estructural (SAL) son definidos por
el Banco Mundial como aquellos destinados a apoyar cambios en
política económica y aspectos institucionales necesarios para
modificar la estructura de la economía, de modo de acercarse a la
tasa de crecimiento potencial y la viabilidad de mediano plazo de
balanza de pagos, esto es, se está hablando de actividades que
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involucran el régimen de comercio, las políticas del sector
público, así como las reformas institucionales.
De esta forma, la viabilidad de mediano plazo de balanza de
pagos se le aprecia ligada a una reestructuración del aparato
productivo – cambios estructurales en la industria, en la
agricultura y modernización de los servicios – y modificaciones
en la política económica. Este grado de amplia cobertura no era
posible de alcanzar con los prestamos para proyectos, área de
desempeño tradicional del Banco, ya que si bien el préstamo
sectorial permite abordar amplias cuestiones de política
sectorial, la probabilidad que el BM tuviera una serie
coincidente de operaciones sectoriales en todos los sectores
relevantes para el ajuste estructural en un país era muy
reducida. Además existen cuestiones de política general que no
pueden ser abordadas adecuadamente en un contexto de proyectos
sectoriales.
Los programas de ajuste estructural (PAE) comprenden tres
paquetes de actividades:
i) declaración explícita de objetivos estructurales
específicos a alcanzar en un período de 5 a 7 años
(aumento de las exportaciones no tradicionales,
reducción de los niveles de protección efectiva,
reducción de incentivos fiscales a la promoción de
exportaciones, aumento de incentivos a la inversión
privada, metas de ahorro de energía, aumento de la
producción agrícola, etc.);
ii) conjunto de medidas que se tomarán en un período
aproximado de 5 años para alcanzar los objetivos
anteriores (reforma arancelaria y del sistema de
protección industrial, aumento del precio real de la
energía, modificación de los precios de intercambio a
favor de la agricultura, liberación de precios,
reducción de los subsidios, etc. );
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iii) programa de medidas a ser tomadas por un gobierno y
controladas por el Banco, tanto antes de la operación
como durante los siguientes doce o dieciocho meses.
El cambio de orientación del Banco Mundial desde los
préstamos vinculados a proyectos hacia los SAL introduce un
cambio significativo en las características del financiamiento
multilateral de los países en desarrollo. Estos préstamos SAL
introducen una condicionalidad macroeconómica de mediano plazo a
los países prestatarios, la que sumada a la condicionalidad de
corto plazo que caracteriza a los programas del FMI, da origen a
una “condicionalidad cruzada” que preocupa a los países en
desarrollo. En efecto, más allá de la eventual eficacia de ambas
condicionalidades, no es descartable que el cruce de ellas
reduzca los grados de autonomía de la política económica interna,
particularmente cuando se incluyen en el análisis las
restricciones que el entorno político impone a los gobiernos.
En todo caso, este nuevo enfoque del Banco Mundial recoge
algunas de las críticas a los programas tradicionales de ajuste
monitoreados por el FMI, reconociendo implícitamente sus
limitaciones. Por lo mismo, y estando aún en fase de
elaboración, los SAL mantienen destacadas áreas de conflicto con
los programas de ajuste del Fondo (de ahora en adelante, PAF).
Los esquemas PAF aspiran a establecer una posición viable de
balanza de pagos (BP) bajo condiciones de libre comercio y libre
movilidad de capitales (Guitian,1981).2 Aparentemente, dicho
enfoque podría conciliarse con la viabilidad de mediano plazo en
2 Resta una ardua tarea analítica por definir dicha viabilidad en el actual contexto de mutaciones significativas en el sistema de comercio internacional y en el acceso al financiamiento externo de los países en desarrollo. Por ejemplo se detecta un cierto consenso en la región en que, aunque las economías se sometan a un ajuste estructural, el acceso al mercado voluntario de créditos continúa bloqueado para América Latina.
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BP que postulan los SAL. Sin embargo, las propuestas de SAL
surgen justamente luego de comprobar la insuficiencia de los PAF
en el ajuste de balanza de pagos.
La eficacia de un ajuste de BP radica en la posibilidad de
orientar los recursos hacia la producción de bienes transables –
exportables e importables – y ello es un fenómeno que se da en el
mediano plazo, mediante cambios en la estructura de la inversión
y, por ende, en la estructura productiva. Se trata entonces de
modificaciones por el lado de la oferta que se dan en el mediano
plazo. En este sentido, los SAL apuntan simultáneamente a
influir sobre (World Bank,1985):
i) la reducción en el déficit de BP
ii) la recuperación del nivel de ingreso potencial
iii) los cambios en la estructura productiva para prevenir
futuros shocks externos
iv) las políticas de estabilización y de BP.
Como es conocido, las modalidades de ajuste y financiamiento
frente a shocks externos se dividen en tres categorías:
i) políticas de absorción, esto es, reducir el gasto
interno frente al producto. En teoría, esto puede
lograrse aumentando el ingreso proporcionalmente más
que el gasto interno o incrementando la tasa de ahorro
frente a un ingreso constante, sin embargo, dadas las
rigideces de diversos tipos en mercados de bienes y
factores, en la práctica, esta política conduce a un
ajuste vía reducción de las importaciones, de las
inversiones y del crecimiento actual y futuro. Esto
es, la conocida política de ajuste recesivo;3
3 En un exhaustivo trabajo sobre el tema, Ground detecta cinco fuentes de sesgo recesivo en los programas de ajuste del FMI: i) insuficiencia de financiamiento; ii) inconsistencia de políticas económicas internas; iii) el empleo de acervos de activos externos netos como un criterio de ejecución; iv)
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ii) políticas de composición del gasto o de reasignación,
desplazando la producción hacia transables, fomentando
las exportaciones y la sustitución eficiente de
importaciones. Este es el elemento distintivo de las
políticas de ajuste y por definición, opera en un
período más amplio que las políticas de absorción pues
si bien en el corto plazo es posible comprimir las
importaciones y, por esa vía, mejorar la situación de
BP, en el mediano plazo es crucial aumentar la
inversión, de manera de modificar la estructura
productiva hacia una mayor producción de exportaciones y
sustitución de importaciones. La idea de estas
políticas es desviar el gasto desde bienes importados a
bienes nacionales y estimular un crecimiento de
exportaciones, afectando la rentabilidad de
exportaciones e importaciones y/o afectando
directamente el quantum de comercio exterior. La más
relevante de estas políticas es la devaluación que
promueve X y desalienta M, promoviendo sustitución de
importaciones. Las tarifas, cuotas, depósitos previos,
etc., comprimen las M y los subsidios a las X fomentan
un mayor nivel de exportables;
iii) políticas de financiamiento, sugeridas como el camino
más apropiado para desequilibrios transitorios de
pagos, así como para ayudar a resolver, en conjunto con
otras políticas, aquellos desequilibrios fundamentales
pero no permanentes. Típicamente aquí aparece el uso de
las reservas o el acceso al crédito externo.
Las políticas PAF han privilegiado el ajuste en el corto
plazo con excesivo énfasis en políticas de absorción, descuidando
el uso de metas específicas fijas para los criterios de ejecución; y v) el vínculo entre financiamiento externo y ajuste.
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los necesarios cambios de mediano plazo en la estructura
productiva y en la estructura de la inversión y del comercio
exterior. Aquí es entonces donde se plantean las diferencias
entre los PAF y las políticas de Ajuste Estructural (PAE) que
tienden a privilegiar los cambios de oferta en el mediano plazo.
Los PAF privilegian la reducción del gasto interno y la
devaluación, como instrumento reasignador. La combinación de
estas políticas aumentaría las exportaciones metas, mientras que
una supuesta flexibilidad a la baja en precios y salarios en el
sector de bienes no transables, permitiría que el ajuste se diese
allí vía menores precios y no vía menor producción y empleo.
Las PAF aplicadas han resultado ineficientes y recesivas,
por el énfasis excesivo en la reducción de la demanda interna,
por el monto muy elevado que se, precisaba corregir y por la
inusitada rapidez con que debieron llevarse a cabo (CEPAL, 1986).
Además en el corto plazo han sido inflacionarias pues el
principal instrumento usado para reasignar la demanda ha sido la
devaluación, la misma que ha elevado el precio relativo de los
transables. Si a esto agregamos la rigidez a la baja de los
precios de los bienes no transables y los mecanismo vigentes de
indización y expectativas, resulta que el ajuste se obtiene por
una caída innecesariamente severa en la producción – empleo del
sector no transable.
Por otro lado, las políticas de reasignación – las que dada
la magnitud de la crisis pueden ser sobrecompesadoras
(aranceles, subsidios, créditos) (CEPAL,1986) – deben ser
temporales y altamente selectivas. Igualmente las políticas de
control de la demanda deben ser selectivas pues las reducciones
agregadas del gasto sacrifican en demasía la inversión, en
circunstancias que otros ítems del gasto público tienen un menor
costo alternativo en materia de reactivación y empleo.
17
De este modo, las PAE para ser eficaces deben incluir un
paquete más amplio, ciertamente no son suficientes las políticas
de control de la demanda y de reasignación. Estas deben ir
acompañadas de políticas de inversión, de políticas de ingreso y
de políticas sociales.
Las políticas de inversión son fundamentalmente para promover
el cambio estructural, reasignando recursos hacia la producción
transable, fortaleciendo las políticas tecnológicas, la
infraestructura y los servicios de apoyo a la producción.
Un proceso de ajuste eficiente no puede apoyarse entonces en
una reducción indiscriminada de la inversión. La eficiencia del
ajuste radica en el aumento de la producción transable, lo que
exige una recomposición de la demanda hacia bienes no transables
y una reorientación de las inversiones hacia la producción de
bienes transables (CEPAL,1986).
El ajuste requiere entonces ser complementado con
crecimiento y con financiamiento externo neto que facilite tal
ajuste con crecimiento. Esta es una antigua demanda de los ped y
ello queda bien reflejado en el punto 115 de un informe de 1987
del grupo de los 24, entidad de los ped para los temas monetarios
y financieros en el marco de los organismos multilaterales.
“Los países en desarrollo experimentan dos tipos de
problemas de balanza de pagos: los que obedecen a un exceso de
demanda agregada y los carácter esencialmente estructural, a
los que se agregan los provenientes de factores exógenos
transitorios corregibles. En la práctica, muchos países padecen a
la vez todos estos problemas. En la medida que existe un
exceso de demanda, la solución adecuada guarda relación con la
gestión de la demanda. En cambio, los déficit estructurales
obedecen a lo inadecuado de la capacidad productiva y a que la
estructura de producción no esta diversificada, lo que se debe,
18
entre otros factores, a que el crecimiento económico y la
inversión son insuficientes. Por lo tanto, todo programa de
ajuste estructural de balanza de pagos debe asegurar que las
medidas prescritas sean compatibles con el crecimiento económico.
El mejor modo de lograrlo es adoptar medidas de política
económica orientadas hacia una mejora del nivel y la composición
de la oferta. Esa medidas no dan resultado sino transcurrido
cierto tiempo, y entre tanto es necesario financiar los déficit
de balanza de pagos. Dicho de otro modo, la solución de los
problemas estructurales de balanza de pagos consiste en combinar
el ajuste, el crecimiento económico y el financiamiento, todos
factores complementarios entre sí”
(Boletín del FMI, 17 de agosto, 1987)
En síntesis, no puede esperarse un ajuste eficiente de BP en
economías virtualmente estancadas y con coeficientes decrecientes
de inversión, como ha venido aconteciendo en América Latina. El
punto crucial entonces es discutir sobre las políticas más
eficientes para orientar la producción hacia los transables –
promoción de exportaciones y sustitución eficiente de
importaciones – en el marco de las tendencias más previsibles del
comercio y del financiamiento internacionales.
Tampoco puede concebirse un ajuste exitoso sin remediar la
actual situación de zona exportadora neta de capitales que afecta
a América Latina, con un flujo anual promedio de US$ 25,000
millones que salen anualmente desde la región, desde hace siete
años. Es decir, si de ajuste estructural se trata, no son ajenos
a esta temática la necesidad de un trato distinto a la deuda
externa y la urgente recomposición de las corrientes netas de
financiamiento externo, tema de importancia crucial que aquí no
será abordado.
19
INVERSION INTERNA BRUTA, 1960-1988 (%DEL PIB)
PROMEDIOS a/
País 1970-79 1980-86 1987-88
Argentina 21.7 15.6 14.0
Bolivia 21.4 12.4 10.3
Brasil 23.9 16.5 17.6
Colombia 19.1 19.8 17.8
Costa Rica 23.7 20.6 26.9
Chile 17.9 16.9 18.0
Ecuador 24.6 20.4 16.6
El Salvador 16.8 12.1 12.7
Guatemala 13.8 10.2 10.1
Haití 14.0 17.4 18.8
Honduras 21.4 18.2 15.9
México 23.2 21.8 16.0
Nicaragua 15.7 21.4 23.2
Panamá 27.9 18.8 17.1
Paraguay 20.4 24.0 22.5
Perú 15.8 16.1 22.4
Rep. Dominicana 23.6 15.0 28.3
Uruguay 12.5 12.6 9.7
Venezuela 35.3 25.1 19.7
América Latina 23.2 18.0 17.2
a/ Los totales regionales no son estrictamente comparables por
falta de información completa para algunos países ara 1960,
1970, 1985 y 1986. Los años 1985 y 1986 corresponde a
estimaciones del BID.
Fuente: BID, con base en estadísticas de los países miembros.
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ESTRUCTURA TIPICA DE UN PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL4
==================================================================
1. Estructura de incentivos
- Eliminación gradual de las restricciones cuantitativas
a las importaciones;
- Simplificación de los trámites de comercio exterior
- Reducción de las dispersión arancelaria; reducción de la
protección efectiva en la industria y aumento en la
agricultura; reducción de la protección media;
- Igualación de incentivos para la producción interna y
de exportación: subsidios a las exportaciones,
impuesto al consumo y a las ventas;
- Políticas de precios: liberación de precios, paulatina
reducción de los subsidios presupuestarios;
mejoramiento de los incentivos a la producción agrícola;
precios internos de la energía similares a los
internacionales;
- tributación: simplificación de la estructura
impositiva, principios de neutralidad tributaria;
- tasa de interés: liberación de la tasa de interés,
unificación de los mercados de crédito;
- tasa de cambio: unificación cambiaria y mantención de
un tipo de cambio real alto y estable.
4 Basado en Stern, 1983
21
2. Inversión pública
- prioridad a proyectos que alivien la restricción de
divisas: energía hidroeléctrica, exploración petrolera,
expansión cultivos de exportación, inversión en nuevas
minas y yacimientos marginales;
- introducción sistemática de criterios de evaluación
social de proyectos: precio-sombra realista para las
divisas:
- preferencia a proyectos de gestación más rápida, que
ahorran más capital y generan más empleo;
- fortalecimiento de la capacidad de planificación :
análisis de preinversión y proyectos, impacto
macroeconómico del programa de inversiones públicas,
financiamiento de la inversión pública y vínculos con
el resto de la política económica.
3. Gestión del presupuesto y de la deuda
- reducción del déficit presupuestario, cuidando
minimizar el impacto negativo sobre la actividad
productiva;
- reducción de los subsidios al consumo;
- recuperación del atraso en las tarifas de los servicios
públicos;
- reducción de gastos no relacionados con el desarrollo:
servicios militares y administrativos, por ejemplo.
- Orientación más precisa de los programas de asistencia
social a los beneficiarios más necesitados;
- reducción del costo unitario de los programas sociales;
- reestructuración de la deuda externa, como condición
previa para un programa PAE;
- complementariedad entre los PAE y los programas del
FMI.
22
4. Reforma institucional
- coordinación del sector descentralizado: mejoramiento
del sistema de información y seguimiento de la
planificación de la inversión pública, de los registros
de la deuda externa, generalización de criterios
económicos de gestión;
- reforma del sistema de empresas públicas: disciplina
financiera más estricta, criterios de
autofinanciamiento, mayor autonomía administrativa,
déficit de las empresas estatales financiados en el
mercado de capitales;
- actualización y mantención del valor real de las
tarifas de los servicios públicos;
- introducción de criterios de competencia en el
desempeño de las empresas estatales;
- privatización de empresas públicas productoras de
bienes;
- licitación de actividades al sector privado: fases de
procesos productivos específicos, provisión de
servicios (correo, aseo, ornato, educación).
==================================================================
b) Fuentes de conflicto entre la teoría económica, las opciones
nacionales de desarrollo y las políticas de ajuste estructural
Mencionemos, en primer lugar, los conflictos potenciales
entre el actual accionar del FMI y las políticas SAL.
Si bien las PAE requieren algún grado de restricción de
demanda para restaurar la estabilidad financiera, el eje de sus
23
preocupaciones está en las medidas de oferta. Por ejemplo, en
medidas orientadas a mejorar el transporte, el crédito, la oferta
de insumos, la infraestructura para la producción de transables.
La probabilidad de conflicto entre estas políticas de oferta y
los techos crediticios y de gasto que a acompañan a las PAF es
bastante alta, particularmente en condiciones de restricción
externa.
Del mismo modo, a la hora de evaluar el desempeño de las PAF
y las PAE aparecerán problemas de definición de horizontes. Las
primeras definen su objeto de estudio entre 1 y 3 años – a veces
mucho menos- y las segundas, no pueden sino ser evaluadas entre
los 5 y los 7 años (Wohlmuth, 1985).
La propia base teórica de las PAF se orienta a un ejercicio
de programación financiera, en tanto las PAE se desenvuelven en
un marco de programación económica del sector productivo. Por lo
mismo, el instrumental asociado a cada óptica es disímil y puede
enfrentar contradicciones en el corto plazo. Los techos al
crédito interno y al gasto fiscal, propios de las PAF, no tienen
por que coincidir necesariamente con los criterios de desempeño
de las PAE. El desarrollo del sector transable en el mediano
plazo puede requerir – más bien necesita – de subsidios que
chocan con la política presupuestaria; los techos crediticios
pueden dificultar políticas de tasas de interés activa para
favorecer determinados programas de inversión (Wohlmuth, 1985).
Se impone pues la necesidad de articular visiones de
corto y mediano plazo en aras de un ajuste expansivo. Parece
indudable que el horizonte de las políticas convencionales de
ajuste debe expandirse para permitir la modificación de la
estructura productiva. Del mismo modo, estas políticas deben
incluir elementos de oferta en su evaluación, buscando conciliar
los techos crediticios con los programas de inversión pública y
24
de gasto reasignado. Por otro lado, las PAE deben establecer un
sendero posible de objetivos macroeconómicos de corto plazo
compatibles con el ajuste estructural.
Las políticas del FMI continúan recibiendo severas críticas
en el ámbito técnico y político por su sobre-simplificación e
inflexibilidad en sus enfoques de corto plazo. En la actualidad,
el Banco Mundial se expone a una situación similar en temas
políticamente más controversiales y sin tratamientos técnicos
unívocos. (Helleiner, 1986.)
Ello es así porque los temas de ajuste de mediano plazo en
balanza de pagos – asociados como se señalaba a la transformación
en la estructura productiva – rápidamente terminan siendo debates
sobres estrategias alternativas de desarrollo. Es ingenuo querer
debatir dichos temas de ajuste sin una definición previa sobre el
rol del Estado, el ámbito de la empresa privada, el grado y forma
de la orientación al exterior y la distribución del poder y del
ingreso resultante de la estrategia de desarrollo. Huelga
señalar que esas definiciones previas no son tecnocráticas y
hablan de la necesidad de mecanismo institucionales y políticos
estables que permitan la expresión de los diversos intereses y –
ojalá – su concertación dinámica tras proyectos nacionales de
desarrollo.
Liberalización comercial y competitividad
En el debate sobre desarrollo económico se comparte cada vez
más la adopción de estrategias que aprovechen los beneficios de
la apertura comercial en la producción (mercados más amplios,
economías de escala, normas más estrictas de calidad y
cumplimiento) y en el consumo (acceso a una canasta más
diversificada de consumo y a menor costo).
25
Del mismo modo, se estima que economías abiertas al comercio
exterior gozarán de mayores niveles de eficiencia en la
asignación de recursos y de mayor estabilidad de precios internos
que aquellas sometidas a excesivas protecciones. En efecto, el
hecho de enfrentar la competencia externa obliga a un mayor nivel
de eficiencia, no sólo en los exportadores y sustituidores de
importaciones sino también en aquellas actividades destinadas a
proveer de insumos, bienes y servicios a las anteriores, en la
medida que ello afecta también la competitividad de las
actividades transables internacionalmente. Así también en
economías más abiertas al exterior la mantención de exceso de
gasto interno sobre el producto repercute rápidamente en las
cuentas externas, afectando el nivel de reservas y/o el tipo de
cambio. Si el ajuste de las cuentas externas se hace descansar en
la devaluación, esto puede impactar en el nivel de precios
internos, afectando la competitividad.
La verdadera discusión radica entonces en los mecanismos más
eficaces para fomentar la competitividad de bienes y servicios.
Para esto, la reducción de las barreras al comercio es un paso
inicial imprescindible pero siendo una medida necesaria es
insuficiente. En efecto, mejorar la inserción comercial supone
un incremento de competitividad en bienes y servicios y ello, en
el mediano plazo, sólo es sostenible con incrementos en la
productividad e incorporación de innovaciones tecnológicas que
compatibilicen equilibrio de balanza de pagos con mejoría en el
nivel de vida de la población.
Un tal esfuerzo requiere implementar los niveles de ahorro o
inversión, lo cual implica, por un lado, facilitar la
movilización de recursos financieros de modo que ellos se
transformen efectivamente en inversión productiva y, por otro,
mejorar la asignación de la inversión para lo cual colaborar
eficazmente un entorno de una economía en crecimiento, abierta al
26
exterior y con desequilibrios macroeconómicas leves o bajo
control.
El desafío de competitividad entonces alude a una política
de apertura comercial (reducción de aranceles-promedio, de la
dispersión arancelaria, de controles cambiarios y comerciales,
etc.), a políticas macroeconómicas consistentes (política
monetaria, crediticia y fiscal), a políticas de incentivos,
precios e ingresos (subsidios, política tributaria, reducción de
controles de precios, vinculo salarial real y tipo de cambio,
etc.) pero también incluye elementos más estructurales ligados a
la política tecnológica, reestructuración productiva, sistema
educativo. En síntesis, en el mundo actual no sólo compiten
productos sino más bien a través de ellos se manifiesta la
competencia de sistemas productivos, tecnológicos y educacionales
(Rosales, 1989).
En este sentido, la preocupación por la liberalización
comercial es un subconjunto de un tema más amplio, cual es el de
la competitividad, articulación y modernización del aparato
productivo.
Con todo, en materia de comercio exterior, la propia
expresión “liberalización comercial” refleja aún cierta vaguedad.
En efecto, unívocamente expresa alguna relajación en los
controles comerciales y cambiarios, sin embargo, en el ámbito de
la teoría no existen respuestas únicas sobre intensidad de la
liberalización, esto es, niveles finales de las variables y
plazos del ajuste, considerando el punto macroeconómico de
partida y las posibilidades de cada economía. (Edwars, 1987.)
En todo caso, existe un cierto rango de experiencias que cabe
desatacar y que facilitan una aproximación pragmática hacia los
criterios de “éxito” liberalizador. En efecto, se encuentra
que las economías con mejores resultados en apertura comercial
27
son aquellas donde ha acaecido: i) un aumento del tipo de cambio
real y, más importante aún, que éste no haya sufrido
fluctuaciones violentas; ii) una reducción en las tarifas
promedio; iii) una menor dispersión en las tarifas; iv) los
sistemas de licencias previas son de baja cobertura; v) los
criterios no arancelarios de protección son reemplazados por
protección arancelaria. (Michaelly, 1989.)
28
Apertura comercial y política macroeconómica
No es posible encontrar nada en la historia económica
contemporánea de Japón ni de los NIC`s del Sudeste Asiático que
permita postular la utilidad de una apertura comercial en medio de
una crisis macroeconómica o en respuesta a una crisis de deuda
externa (Sachs,1987).
La situación de las economías latinoamericanas en promedio,
se viene caracterizando por una gran dificultad para recuperar su
capacidad de crecimiento y por la necesidad de hacer frente a un
pesado servicio de la deuda externa (4% del Producto como
promedio) y a intensos procesos inflacionarios. Se trata de una
situación inédita en los anales de la historia económica en la
medida que hace coincidir en el tiempo las tareas de ajuste
externo, estabilización, equilibrio fiscal y servicio de la deuda
externa. En tal circunstancia, el paradigma del Sudeste Asiático
aporta menos luces pues nunca la apertura comercial fue allí
concebida para enfrentar este conjunto simultáneo de desafíos de
política económica.
Así, por ejemplo, en América Latina en el año 1988 el
coeficiente de inversión ha caído 6.4 puntos del PIB respecto del
período 1979-81, en tanto el ahorro interno ha aumentado en 2.7
puntos. Esto es el año 1988 acumula respecto de 1979-81 la
friolera de 9 puntos de PIB como vuelco en la transferencia real
de recursos, financiada en 70% por caída de la inversión y 30%
por mayor ahorro interno. Este vuelco de 9 puntos de PIB en la
transferencia de recursos se descompone en el año 1988 en 1.2
puntos por mayor tasa de interés, 4.8 puntos por deterioro en
términos de intercambio y 3.1 puntos por caída en el
financiamiento externo.
29
AMERICA LATINA: TRANSFERENCIA NETA Y FINANCIAMIENTO
DE LA INVERSION a/
(% del PIB. Promedios simples por períodos)
1976-78 1979-81 1982-84 1985-87 1988 b/
Inv. Interna
Bruta 23.5 23.4 17.2 16.6 17.0
Ahorro Interno
Bruto 23.4 22.5 23.0 24.1 25.2
Ing. Netos por
Serv. Fact. -2.2 -3.0 -5.4 -4.3 -4.2
Efecto relac.
Prec. Internac c/ -1.2 -0.5 -2.6 -4.2 -5.3
Ahorro nac.bruto 20.0 19.0 15.0 15.3 15.7
Ahorro externo 3.5 4.4 2.2 1.3 1.3
Fuente: CEPAL, sobre las base de cifras oficiales (citado en
Eyzaguirre,1989).
a/ A precios de mercado, en dólares constantes de 1980, al tipo
de cambio ajustado.
b/ Preliminar
c/ Incluye transferencias unilaterales privadas.
30
Esta modalidad de ajuste ha impactado adversamente sobre los
presupuestos fiscales, en la medida que el sector público
latinoamericano ha terminado siendo responsable del 80% de la
deuda externa regional, con lo cual cerca de 4 puntos del
producto han repercutido directamente en las cuentas fiscales. En
la medida que el coeficiente–medio de tributación alcanza a un
15% del PIB en la región, ello ha significado un sobre-esfuerzo
cercano al 30% en los ingresos fiscales, lo cual no tiene
precedentes en la región y sólo puede considerarse como una
violenta “reforma tributaria” que no ha favorecido la retoma del
crecimiento económico, que ha fortalecido los procesos
inflacionarios, que ha agravado la desigualdad distributiva, todo
ello como mecanismo necesarios para continuar financiando las
transferencias netas al exterior.
Adicionalmente en esas experiencias asiáticas se encuentra
una distinción práctica entre liberalización y promoción de
exportaciones. De hecho, hasta hoy el MITI japonés es famoso por
sus controles cambiarios y sus controles administrativos al
comercio exterior y nadie podría discutir su rol de gran promotor
de las exportaciones japonesas. Un examen desapasionado de estas
experiencias-vitrinas permite comprobar la presencia de gobiernos
altamente dirigistas, con fuertes controles a las importaciones,
severas regulaciones en los mercados de capital, por un lado, y
por el otro, inflaciones bajas y estables, presupuestos fiscales
cercanos al equilibrio y rentabilidad exportadora sostenida no
por una liberalización de importaciones sino por una combinación
de incentivos fiscales y gestión del tipo de cambio. (Sachs,1987)
La profundidad de las reformas de liberalización
comercial y financiera también plantea una serie de delicadas
opciones en política económica, en la medida que los efectos
indirectos – y de signo no deseado- puede ser significativos
sobre la estructura productiva, la inversión interna, el empleo.
Del mismo modo, la ejecución simultánea de estas dos reformas
31
introduce efectos de diverso signo y que actúan en diversos
horizontes sobre la cuenta corriente y de capital. El efecto
neto, por tanto, de estas reformas continúa en la teoría con un
importante dosis de incertidumbre (Zahler,1980).
De hecho, las propias publicaciones del Banco Mundial
recogen la complejidad de este debate. Edwars (1987) aboga por
una liberalización de la cuenta corriente previa a la
liberalización de la cuenta de capitales, sometiendo esta última
a una clara secuencia: i) control del déficit fiscal; ii) reforma
del mercado financiero interno y aumento de la tasa de interés,
para recién entonces proceder a liberar la cuenta de capitales.
Este planteamiento intenta recoger la experiencia aperturista del
Cono Sur, es decir, antes de abrir la cuenta de capitales
conviene reformar el mercado interno de capitales, de otro modo,
sobrevendrá una masiva fuga de capitales. Del mismo modo, si la
reforma del mercado de capitales –y el subsecuente incremento en
la tasa de interés interna- no es precedido del control del
déficit fiscal, la resultante será un incremento del impuesto-
inflación. La prelación de la cuenta corriente en la apertura
apunta a evitar flujos desestabilizadores de capital, los que
dependiendo de la política cambiaria, pueden transformarse en
presiones a la apreciación real del tipo de cambio, generando
innecesarios y costosos movimientos de recursos entre los
sectores productivos. Más aún, luego de haber liberalizado el
comercio, la cuenta de capital deberá liberalizarse gradualmente,
manteniendo un estricto control sobre las entradas de capital,
recogiendo esta vez las lecciones de la crisis del sistema
financiero en el Cono Sur, a consecuencia de una desregulación
excesiva.
Una opinión muy distinta es la que maneja Lal (1987), quien
argumenta que reduciendo el déficit fiscal y las distorsiones del
mercado doméstico de capitales, es necesario acometer la
liberación simultánea y drástica de las cuentas corrientes y
32
de capital, a condición de mantener un tipo de cambio flotante
durante la transición. En opinión de Lal, la simultaneidad de
estas reformas deriva de razones de economía política pues, por
tratarse de reformas que afectan intereses sectoriales, es
preciso actuar con celeridad para evitar la organización de los
intereses afectados.
En el plano técnico aparecen otras dificultades nada de
despreciables para la aplicación de los SAL. Es preciso
reconocer que en materia de teoría económica, es poco lo que
sabemos sobre la dinámica del ajuste económico, sobre el “timing”
y secuencias de las reformas (Feinberg,1986). Del mismo modo,
habiendo acuerdo sobre la necesidad de tipos de cambio
apropiados, de adecuadas tasas de ahorro e inversión y de
políticas monetarias y fiscales responsables, dicho acuerdo se ve
dificultado a la hora de definir el significado preciso de los
calificativos: “apropiado”, “adecuadas” y “responsables”.
(Helleiner, 1986).
El estado actual de la teoría económica no permite dar
respuestas unívocas sobre el tránsito de una situación de
desequilibrio a otra. En particular, es posible argumentar que
dadas las estructuras de mercados y la distribución de recursos
en economías periféricas, la forma específica en que se transite
de una situación de desequilibrio a una nueva posición, influye
sobre esa posición final. En otras palabras, el conjunto de
políticas adoptadas para dicho transito no es neutro respecto del
objetivo final, lo condiciona tanto en términos de equidad
(distribución social de los costos del ajuste) como en términos de
eficiencia estática (interrelaciones entre los mercados de bienes
y factores) y dinámica(impacto sobre la tasa y estructura de la
inversión) (French-Davis, 1987.)
Tampoco el avance en la teoría macroeconómica permite
otorgar respuestas unívocas al tema de la interacción entre
33
variables reales y financieras, menos aún en contextos de crisis
de la deuda externa, fuga de capitales e inflación desatacada
(Helleiner, 1986).
El rol de la tasa de interés en el proceso de ahorro, por
otra parte, continúa siendo incierto (FMI,1985) y en aquellos
casos en que una alta tasa de interés activa incrementa el ahorro
financiero, de allí no se infiere ni teórica ni empíricamente que
ello favorezca la inversión productiva (CEPAL,1986). En la
hipótesis monetarista, la desregulación y la descompresión del
sistema financiero, al liberar la tasa de interés e incrementar la
oferta de activos con mayor retorno, aumentaría el ahorro
privado y –con una suficiente apertura en la cuenta de capitales
- también aumentaría el flujo de ahorros externos, y con ello la
inversión privada (Mckinnom, 1973). Aquí surgen reminiscencias
pre-keynesianas pues se retoma la idea que es el ahorro el que
determina la inversión, contrariando el abecé keynesiano.
Como los ahorros determinarían la inversión posible, el
crecimiento económico encontraría su límite en la “insuficiencia
de ahorro”. La función del sector público y de la política
económica sería entonces la de proveer de incentivos al ahorro
privado, a través de instrumentos financieros. La expresión más
extrema de esta incomprensión de la dinámica macroeconómica se
encuentra justamente en las políticas de ajuste, donde se aspira
a incrementar el ahorro interno en un contexto recesivo y de
caída de la inversión. Se habla de “ahorro insuficiente” y para
fomentarlo se sugiere sistemáticamente “moderar el crecimiento de
los salarios, a fin de recomponer las ganancias y fomentar la
inversión”. El resultado también sistemático es un achatamiento
del mercado interno, reducción de las ganancias empresariales
productivas, desaliento de la inversión privada y deterioro de la
participación salarial del ingreso. En ese marco, dadas las
expectativas de restricción del mercado interno, los recursos
excedentarios tienden a orientarse hacia las “burbujas
34
especulativas, reflejando que, por esa vía, nunca se alcanzará
un nivel “suficiente de ahorro”.
Hay otro corolario: no seria posible redistribuir antes de
crecer pues ello reduciría la capacidad de ahorro de la economía
y, por tanto, la propia capacidad de crecimiento. La única
posibilidad de redistribución estaría sujeta a políticas sociales
específicamente diseñadas para los sectores más pobres de la
población. La política tributaria debería ser rediseñada,
olvidándose de los objetivos de redistribución que supuestamente
limitan el crecimiento, los impuestos deberían ser neutrales en
términos distributivos y – recogiendo las propuestas ofertistas-
debiera también reducirse la progresividad en el impuesto a la
renta para fomentar la creación de riqueza.
Como se puede apreciar, se trata de un claro retroceso a
cuestiones zanjadas hace décadas:
“En resumen, el mal radica en la insuficiencia de las
inversiones para emplear todo el ahorro. Y como el ahorro es
toda aquella parte de la producción que no se consume,
insuficiencia de inversiones significa insuficiencia de demanda.
De ahí la conclusión práctica de Keynes: hay que provocar
deliberadamente el crecimiento de aquellas, hasta que la demanda
sea insuficiente para absorber toda la oferta que proviene del
empleo pleno de las fuerzas productivas” (Prebisch, 1947).
El test empírico ha sido poco benevolente con el monetarismo
pues desde 1982, pese a importantes desregulaciones y
descompresiones financieras en algunas economías de la región,
pese a importantes incrementos en la tasa de interés doméstica,
no sólo los flujos de capital externo no aparecen sino que esas
mismas economías continúan haciendo costosas transferencias netas
al exterior. Considerando entonces los desequilibrios actuales
en la economía mundial –déficit fiscal y comercial
norteamericano, inestabilidades cambiarias entre las principales
35
monedas, dificultades de coordinación entre las políticas
macroeconómicas de la OCDE- es posible sostener que, por un largo
período, los flujos de recursos externos continuarán siendo
insensibles a las diferenciales de interés que puedan presentar
las economías endeudadas.
En materia fiscal, la teoría aún no nos provee –y
difícilmente lo hará algún día- de instrucciones irrefutables
sobre el tamaño óptimo del gobierno o sobre el grado óptimo de
intervención gubernamental. Sin embargo, la experiencia nos
señala que, al menos, una condición necesaria del éxito
exportador parece ser un déficit fiscal reducido y financiable
sin presiones inflacionarias desestabilizadoras (Michaelly,
1989).
En todo caso, la difundida tesis del “crowding-out” fiscal
requiere ser matizada con alusiones a realidades concretas. En
primer lugar, no es claro empíricamente que el ahorro privado sea
muy sensible a los cambios en la rentabilidad después de
impuestos, así como tampoco parece ser muy sensible la inversión
privada a la tasa de interés, eslabón clave de esta tesis (Khan y
Knight, 1978). Además si existe una suficiente complementariedad
entre proyectos públicos y privados de inversión, el tal
“crowding-out” pierde relevancia. Blejer y Khan (1984) detectan
que la inversión pública en infraestructura tiende a activar la
inversión privada y justamente, a consecuencia del ajuste
recesivo, se detecta en la región una fuerte caída en esta clase
de inversión pública, lo que probablemente haya arrastrado a la
baja a la inversión privada.
36
Liberalización y mercados externos
Tampoco se asegura en los SAL una consistencia con la
evolución de las exportaciones mundiales y de los mercados de
capitales. En efecto, las características de la recuperación de
la economía mundial desde 1983 en adelante viene mostrando una
marcada marginación de los países en desarrollo en el comercio
internacional y en el acceso al financiamiento bancario, así como
en la ayuda oficial al desarrollo y en los créditos de
exportación.
Así, por ejemplo, a comienzos de la actual década, los países
en desarrollo respondían por un 27% de las exportaciones
mundiales y en 1986 sólo por un 20% de las mismas. El valor en
dólares de las exportaciones primarias no combustibles de 1986
continuó siendo inferior al valor alcanzado en 1980 (GATT, Focus
49). En particular, se aprecia un retroceso de la participación
relativa de América Latina, ya que la misma respondía en 1980 por
un 5.4% de las exportaciones y un 6% de las importaciones
mundiales. En 1986 esas participaciones cayeron a 4.4% y 3.8%,
respectivamente. (Direction of Trade Statistics, U.S., 1987.)
PARTICIPACIÓN DE A.LATINA EN EL COMERCIO MUNDIAL
(% sobre Exportaciones mundiales)
1970 1980 1983 1985 1987
5.5 5.5 5.8 5.4 3.8
Fuente: Gatt, diversas publicaciones
En la medida que la política apunta a que los SAL
incrementen su presencia en los países en desarrollo, conviene
que una supervisión global de los SAL se preocupe por evitar
excesos de oferta de exportaciones en algunos mercados pues ello
37
afecta adversamente los términos de intercambio de los países
exportadores. Del mismo modo, la simultaneidad de programas
nacionales que busquen contener el gasto interno introduce un
sesgo recesivo en la economía mundial.
Como se puede apreciar en el cuadro adjunto del comercio
exterior latinoamericano, en 1987, luego de 6 años de costosas
políticas de ajuste, la región luego de aumentar en 32% su
quantum de exportaciones respecto de 1980 percibía prácticamente
el mismo valor por ese esfuerzo productivo de aumento de 4% anual
en sus exportaciones físicas, lo que ciertamente supera la
evolución del comercio mundial, en realidad la cuadruplica. Un
doloroso ejemplo que rebate la consigna “exportar o morir” pues
estas cifras señalan que es perfectamente posible morir
exportando. En otras palabras, no basta exportar: la estructura
de las exportaciones es un dato crucial sobre las posibilidades de
dinamismo económico de los países.
AMERICA LATINA: QUANTUM Y VALOR UNITARIO
DE SU COMERCIO EXTERIOR a/
(1980=100)
VALOR V.UNITARIO QUANTUM RELACION
INTERC.
X M X M X M R.I
1980 100 100 100 100 100 100 100
1982 97 80 88 105 110 81 84
1984 109 65 86 100 126 68 93
1986 88 66 69 86 127 77 79
1987 99 73 74 86 132 84 79
1988 115 82 74 95 156 87 78
1989 124 91 79 100 157 91 79
FUENTE: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
38
De igual forma, las propuestas recientes del Banco Mundial
estimulando a las economías deudoras a incrementar sus incentivos
a la IED, sustituyendo de este modo al financiamiento bancario,
subestiman el creciente proceso de concentración geográfica de la
IED en las economías centrales. Por otro lado, desconocen el
peso de variables de largo plazo, como localización,
abastecimiento y tamaño del mercado en las decisiones de las
transnacionales y de la IED (Morán, 1986). No es descartable que
si estas sugerencias de estímulo unilateral a los incentivos a la
IED fueran adoptadas conjuntamente por un número relevante de
países periféricos, el efecto más probable sería el de
cuasirentas para la IED, sin cambios positivos en la recepción
neta de recursos externos por parte de los países en desarrollo.
La participación de América Latina en los flujos de destino
de la IED viene por los demás cayendo sistemáticamente por razones
que escapan a variables de política interna, esto es, por las
necesidades de financiamiento de la economía norteamericana, el
proceso de readecuación tecnológica en las economías centrales y
los procesos de liberalización financiera en estas mismas
economías.
=================================================================
PARTICIPACION DE AMERICA LATINA EN LA IED
(% sobre flujos de destino)
1976-1980 1981-1985 1982 1985 1987
Flujos mundiales 13.2 10.9 17.1 9.5 5.7
Flujos a ped 55.3 42.1 52.1 36.7 46.7
=================================================================
Fuente: IMF, Balance of payments tape, Arpil,1987: FMI-BPSY,
diversos números.
39
Finalmente no menos importante, cualquier opción de ajuste
estructural –entendida como modernización de la estructura
productiva y adaptación flexible a las condiciones de la demanda
mundial- exige financiamiento para nuevas inversiones. Ello
obliga a reconsiderar el trato actual de la deuda externa así
como nuevas opciones de financiamiento externo neto, cuestiones
que aún parecen lejos del horizonte pero que son
imprescindibles para que un ajuste estructural sea sostenido y no
agrave las condiciones de equidad.
CONTRACCION DEL FINANCIAMIENTO EXTERNO A LOS PED.
(flujos netos en miles de millones de dólares)
1979 1980 1982 1984 1986 1988
===============================================================
PRIVADOS 48.9 80.8 46.5 13.6 2.9 -9.6
OFICIAL 30.1 23.7 35.2 35.8 35.9 32.3
TRANSF. 6.4 5.6 8.3 11.0 15.0 17.2
IED 8.3 4.7 19.0 13.7 9.9 10.6
TOTAL 93.7 114.8 109.9 74.7 63.7 56.5
===============================================================
Fuente: FMI, World Economic Outlook, octubre 1988.
En síntesis, existe un amplio listado de lagunas en la
teoría económica sobre aspectos cruciales involucrados en los
SAL. Esto aconseja moderación en la aplicación de estas
políticas y la mantención de juiciosas intervenciones directas en
aquellos caso en que las respuestas de la variables-objetivo en
40
el corto plazo –exportaciones e importaciones, ahorro e
inversión- sean débiles (World Bank,1985).
Un listado breve de algunos de los conflictos de política
económica que debe enfrentar un SAL –sin respuestas consensuales
en la teoría económica- incluiría, por lo menos, los siguientes
temas: Liberación comercial, e impacto negativo sobre la cuenta
corriente en el corto plazo, reducción de aranceles y caída en
los ingresos fiscales, cuando se intenta simultáneamente reducir
el déficit fiscal; devaluación e impacto inflacionario, cuando se
privilegian objetivos de estabilización, reducción de subsidios a
las exportaciones por razones de ajuste fiscal, conspirando
contra la mantención de mercados externos; reducción del crédito
interno y la ineficiencia que significa el aumento de la
desocupación y de la capacidad ociosa, etc. (World Bank, 1985).
Aún permanecen en el campo del debate macroeconómico los
vínculos entre liberalización financiera y ahorro-inversión; la
profundidad y modalidad de la apertura comercial y la eficacia de
la inversión y, en fin, el vínculo de corto y mediano plazo entre
apertura al exterior y equidad.
No es fácil, por tanto, una demanda espontánea por SAL desde
los países de la región. Probablemente ello explique que en
América Latina el Banco Mundial le esté dando mayor importancia a
los prestamos de ajuste sectorial (Sector Adjustment Loans), los
que suponen un menor grado de interferencia en el diseño global
de las políticas económicas nacionales.
En el período 1979-85 por ejemplo, América Latina fue
receptora del 13.5% del total de los prestamos SAL y de un 40.5%
del total de prestamos de ajuste sectorial otorgados por el Banco
Mundial. El país que en la región recibió el mayor monto de
recursos SAL fue Chile, con un 38% de dichos préstamos asignados
a América Latina (ver Nelson, 1986). Sigue a Chile, Jamaica con
41
un 29% de los prestamos SAL para América Latina, con lo que estos
dos países tienden a transformarse en la avanzada de la
experimentación con los SAL, habida cuenta que, en la región
concentran 2/3 de dichos prestamos.
Finalmente, no deja de ser sorprendente que, justo cuando
las condiciones de ajuste recesivo en la región impactan tan
severamente en los sectores más pobres de la población, ello
coincida con la marginalización del tema de la pobreza y las
necesidades básicas en el Banco Mundial. Como se recordará,
ellas fueron las grandes consignas del Banco Mundial en la década
de los 70, culminando en novedosas y sólidas propuestas de
“redistribución con crecimiento” (Chenery, 1974). 5
La relativa equidad de partida de las experiencias del
Sudeste Asiático –particularmente en virtud de la Reforma
Agraria-, liberó a las políticas fiscales de una gran
preocupación en ese plano, permitiéndoles concentrarse en tareas
de eficiencia y crecimiento. La realidad latinoamericana es
dramáticamente distinta y esto no puede ser obviado a la hora de
discutir los programas de ajuste estructural (Sachs,1987),
particularmente a la hora de perfilar los niveles tributarios
compatibles con un financiamiento no inflacionario de programas
sociales más significativos que los actuales.
5 Quizás como símbolo de esta reorientación, un trabajo reciente menciona el cambio de denominación de un departamento de investigación del Banco Mundial. De llamarse “Employement and Income Distribution” , su actual denominación pasó a ser “Labor Markets” (Feinberg,1986). Otro trabajo llama la atención sobre el hecho que de más de 3,000 profesionales en el Banco Mundial, sólo se cuente con un sociólogo, un funcionario dedicado tiempo completo a las organizaciones no gubernamentales y un solitario profesional dedicado, en jornada parcial, a los temas de pobreza (Annis, 1986).
42
2. LAS ETAPAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL
En un interesante e innovador documento reciente del Banco
Mundial(Selowsky,1989), se expone un modelo estilizado de las
fases del ajuste estructural por las que deberían transitar las
economías latinoamericanas para recuperar su nivel de crecimiento
de mediano plazo, reduciendo sus niveles de endeudamiento
externo.
El documento sugiere tres etapas caracterizada, cada una de
ellas, por una combinación específica de políticas económicas
internas y de aporte del financiamiento externo. Cada etapa
enfrenta objetivos también específicos y no sería posible pasar a
la etapa siguiente, sin haber resuelto los temas claves de la
etapa previa.
El objetivo de la etapa I sería conseguir una mínima
estabilidad macroeconómica, reduciendo los niveles de inflación y
de tasa de interés real, lo cual apuntaría centralmente a generar
un superávit primario en las cuentas públicas (ingresos fiscales
superiores a los gastos públicos distintos de los pagos por
intereses).
La etapa II se define por la implantación de reformas
estructurales orientadas a promover la competencia interna y
externa. Para ello se postulan reformas en el sistema de
incentivos, en el sistema global de regulación y en las reformas
institucionales que promueven el incremento del ahorro público.
Las políticas más importantes de esta etapa serían las reformas
comerciales que igualen incentivos a exportaciones y sustitutos
de importaciones; la desregulación de la tasa de interés y la
descompresión del sistema financiero; la liberalización de la IED
y la desregulación en el sector productivo.
43
La etapa III es una fase de consolidación de las reformas
estructurales, apuntando a una recuperación sostenida en los
niveles de inversión privada, nacional y extranjera.
El aporte del financiamiento externo es crucial en cada etapa
pues permite, al comienzo, que al ajuste sea menos recesivo
(etapa I), luego facilita la recuperación de la importaciones
(etapa II) y, finalmente, estimula una recuperación de las
inversiones (etapa III). La complementariedad del financiamiento
externo varía entonces en cada etapa, pues en la etapa I financia
parte del déficit fiscal, reduciendo el endeudamiento interno del
sector público; en la etapa II debiera de aportar financiamiento
fresco para recuperar el nivel de importaciones y, finalmente en
la etapa III, debiera procederse a una reducción de deuda para
reducir incertidumbre y vulnerabilidad frente a “Shocks” externos
y para evitar una reversión en las reformas estructurales.
El documento de Selowsky incluye el conjunto de los temas
relevantes del ajuste estructural y aportar dos elementos
novedosos: i) plantea la estricta complementariedad entre la
calidad de las políticas económicas internas y el aporte del
financiamiento externo, postulando incluso la reducción de deuda
de aquellas economías ubicadas en la etapa III del ajuste; ii)
otorga su reconocimiento a los planes heterodoxos de
estabilización en la etapa I, en la medida que los acuerdos
salariales y la señales de precios-guías facilitan la
convergencia hacia una nueva tasa de inflación de equilibrio,
compatible con un superávit fiscal primario y una política
monetaria menos expansiva. Estos planes heterodoxos reducen el
costo en empleo y producto durante la fase de estabilización, sin
embargo, es una política de corto alcance si no va acompañada de
las necesarias reformas fiscales.
44
Siguiendo la lógica del modelo estilizado de ajuste
estructural, los países podrían recuperar su nivel de inversión y
crecimiento, contando en cada etapa con un apoyo estrictamente
funcional del financiamiento externo y aspirando a una reducción
de deuda en la etapa final.
La propuesta surge como altamente atractiva y movilizadora,
en la medida que, además, sugiere precisos lineamientos de
política económica para cada etapa. Pese a ello, surgen algunas
dudas que se presentan, brevemente, a continuación.
i) Funcionalidad del Financiamiento externo
Está por demostrarse que los países endeudados y sometidos a
políticas de ajuste estructural pueden contar con un apoyo
externo ex-ante que facilite la estabilización y las reformas
estructurales. De hecho no ha acontecido así en buena parte de
las economías latinoamericanas y el fracaso del Plan Baker y las
duras negociaciones de México para inaugurar las reducciones de
deuda del Plan Brady son buen testimonio de ello.
ii) Sobre-endeudamiento y reducción de deuda.
El documento no precisa la forma en que se determina el
sobre–endeudamiento y, por tanto, los niveles de reducción de
deuda que deberían plantearse en la etapa III. Buena parte de la
discusión radica, justamente en precisar el nivel de sobre-
endeudamiento y su génesis (incremento en tasa de interés
internacional, shock en términos de intercambio o políticas
internas inconsistentes) pues ello define el grado de
corresponsabilidad en la gestión del endeudamiento excesivo. No
aparecen, por ejemplo alusiones a los mercados secundarios de
los bonos de la deuda externa latinoamericana, los que expresan
45
que el mercado estaría por reducciones de deuda bastante
superiores a las propuestas por la iniciativa Brady.
iii) Origen de la inestabilidad macroeconómica
Se postula que la raíz de los desequilibrios macroeconómicos
se encuentra en un déficit fiscal excesivo, financiado con
endeudamiento interno. En el caso de Chile, sin embargo, el
desequilibrio en cuenta corriente coexistió con un superávit
fiscal y con un sobre-endeudamiento del sector privado motivado
por un marcado atraso cambiario. Posteriormente Chile acomete
una fase de sobre ajuste fiscal, caracterizada por una política
activa de privatizaciones, y de reducciones tributarias,
difíciles de impulsar en otros contextos políticos.
iv) Peculiaridades nacionales.
Un modelo estilizado no puede pretender captar las
diferencias nacionales. Sin embargo, tales diferencias pueden
llegar a pesar en algunas etapas del ajuste. Por ejemplo, la
situación fiscal de Chile –superavitaria en divisas debido al
carácter estatal del cobre- permite que una devaluación mejore
las cuentas fiscales; en otras economías, una devaluación amplía
la brecha fiscal pues incrementa el déficit del sector público en
moneda extranjera y, en ausencia de recursos tributarios
adecuados, se transforma en presiones sobre la tasa de interés o
en mayor impuesto-inflación. En otras palabras, un mismo
esfuerzo fiscal entregará resultados distintos en materia de
superávit primario, dependiendo de la posición neta de divisas
del sector público.
46
v) Liberalización y eficiencia.
A lo largo del documento prima la liberalización como
sinónimo de eficiencia. Aquí la primera aproximación que cabe
retener es que liberalización no es lo mismo que competencia,
esto es, mercados imperfectos y/o en desequilibrio entregan
señales que no promueven la eficiencia en la asignación de
recursos. En promedio, esquemas más liberalizados de asignación
de recursos, fomentan un mayor nivel agregado de eficiencia pero
una postura demasiado polarizada en este ámbito puede inducir
series costos de eficiencia económica y mayores, aún, de equidad.
En efecto, los trabajos del propio BM sobre la apertura en
el Cono Sur detectan costos innecesarios de eficiencia, motivados
por una excesiva desregulación financiera y en la secuencia e
intensidad de las liberalizaciones comercial y financiera, por
ejemplo (Corbo-Melo,1986).
Del mismo modo, cabe una cuota de prevención frente a los
efectos que una liberalización global de mercados y el retiro de
las regulaciones puede provocar sobre la concentración y
desnacionalización de actividades económicas. Si acontece esta
concentración económica y se la favorece, además con políticas
que reducen la cargar tributaria sobre el capital, no cabe duda
que se deterioran las condiciones de equidad y queda por
demostrar que mejoren sustantivamente el nivel y la eficacia de la
inversión. Al menos en el caso de Chile y Uruguay, planteados
en el documento como representativos de la etapa III, los niveles
de ahorro e inversión continúan siendo bajos y las reducciones
tributarias no han tenido una respuesta proporcional en el
incremento de la inversión.
47
vi) Eficiencia privada- ineficiencia pública.
Otro tema recurrente en el documento es concebir la
eficiencia como patrimonio del sector privado y la ineficiencia
como atributo definitorio del sector público. Ciertamente, el
sector público latinoamericano requiere un marcado ajuste
estructural que incremente su eficiencia y su capacidad de
gestión efectiva de la política económica. Sin embargo de allí,
a postular una política global de privatizaciones y de un estado
mínimo, existe un salto considerable que exige un mayor
refinamiento empírico en función de las diversas actividades de
producción, regulación, fomento y distribución que realiza el
sector público en cada contexto nacional.
Por de pronto, lo acaecido con las crisis de los sistemas
financieros nacionales en América Latina, llama a una actitud más
cautelosa pues, en estos caso, liberalización y sector privado
no han conducido a un incremento en la eficiencia global del
sistema.
vii) El superávit primario del sector público.
A la hora de perfilar las políticas específicas del cambio
estructural en el sector público se plantean los temas de la
reforma tributaria, la racionalización del empleo público, la
privatización de empresas estatales y la focalización de los
programas sociales. Se trata, por supuesto, de tareas necesarias
que demandan tiempo, de allí la acertada propuesta de apoyar este
ajuste fiscal con renegociaciones que reduzcan el peso de la
deuda y que eviten un costo recesivo muy agudo. Ahora bien,
gestar un superávit primario en las cuentas públicas requiere
actuar sobre los gastos disminuyéndolos y/o sobre los ingresos,
aumentándolos. La tónica del documento tiende a privilegiar la
reducciones de gastos y si, además, las reformas tributarias
48
privilegian la reducción de la carga impositiva, es claro que
ello conduciría a una reducción permanente en la capacidad
financiera del sector público. Ello es coherente con postular el
protagonismo de la inversión privada, sin embargo, la sola
protección de los niveles de inversión pública complementaria con
la inversión privada –infraestructura, promoción tecnológica- y
la mantención de niveles de gasto público social compatibles con
la deuda social acumulada, obliga a un nivel permanente de
recursos públicos superior al que hoy percibe el sector público de
la región. En este sentido además, y después de reducir la
evasión tributaria y modernizar el sistema de recaudación,
probablemente sea necesario reorientar la estructura tributaria
hacia un mayor peso relativo de los tributos a la renta y a la
propiedad, recuperando algo de la progresividad tributaria que la
crisis de los 80 ha venido reduciendo. Por supuesto, para que
ello tenga sentido, se requiere también la reforma en los gastos
públicos, eliminando el empleo público improductivo, reduciendo
los subsidios a sectores de ingresos medios y altos y sometiendo
las actividades públicas a estrictos criterios de competencia y
focalizando los gastos sociales en los grupos más carentes. De
nuevo, aquí conviene explicitar si la verdadera discusión es un
sector público más pequeño o un sector público más eficiente y
cabría demostrar que le eficiencia pública esté asociada a la
pequeñez y a la insuficiencia de recursos.
viii) Equidad y reducción de la pobreza
Aquí la orientación del documento concentra el tema de la
equidad en la focalización de los programas sociales para
combatir la pobreza. El tema de reducir la concentración del
ingreso no es mencionado, por tanto, cabe inferir que, o bien el
tema de la equidad se agota en la responsabilidad fiscal frente a
la pobreza, o bien se aspira a que el futuro crecimiento y
recuperación de la inversión genere los empleos productivos en
49
cuantía y calidad suficientes para resolver pobreza y moderar el
patrón concentrador de los ingresos.
Resulta desmesurado suponer que el tema de la pobreza pueda
ser enfrentado, adecuadamente, sólo a partir de una mayor
eficiencia en la asignación del gasto social, máxime considerando
que a partir del ajuste recesivo de los 80, éste ha caído en la
mayoría de las economías latinoamericanas. Más aún, incluso en
condiciones de una posterior reactivación económica no existe
ningún sector público latinoamericano en condiciones de abordar
eficazmente el tema de la pobreza y, menos aún, si la tendencia
apunta a reducciones en la carga tributaria sobre los sectores de
mayores ingresos.
Por otro lado, durante los años 70, trabajaos de Chenery
mediante, se arribó a un consenso en orden a un trato simultáneo
de los temas de crecimiento y redistribución, a través de
estrategias orientadas a favorecer un crecimiento mayor del
ingreso en los grupos más pobres respecto de otros tipos de
ingresos (Ahluwalia – Chenery, 1976). Para que esto fuese
posible se entendía como esencial un tratamiento explicito de la
distribución de los distintos tipos de activos. Como; a la vez,
se comprobaba que la distribución de activos es más concentrada
que la distribución de ingresos y que el tema de la
redistribución de activos existentes planteas severos problemas de
conflicto político y de eficiencia económica, se ponía el énfasis
en alterar el patrón intertemporal de concentración del capital
humano y físico. En este sentido, la composición de la
producción futura – por tanto, la asignación de la inversión- no
es indiferente para enfrentar el problema distributivo. En
particular, aquí los trabajaos del Banco Mundial destacaban un
rol privilegiado a la inversión pública en aras de sostener los
ingresos de los más pobres y fortalecer su prioridad y acceso a
recursos físicos y humanos (Alhuwalia – Chenery,1976).
50
En materia de política económica que concilie crecimiento y
redistribución, el consenso detecto varias áreas de intervención
pública: i) mercados de factores que reduzcan el costo relativo
del trabajo y eleven el costo relativo del capital; ii)
redistribución dinámica de la estructura de activos,
reorientando las inversiones y otorgando preeminencia a los gastos
de educación que mejoren la productividad de los grupos más
pobres; iii) necesidad de movilizar recursos para un crecimiento
redistributivo, obteniendo tales recursos de una estructura
tributaria progresiva, en particular, descansando más en
impuestos a la riqueza y a la propiedad; iv) suministro directo
de bienes de consumo público o transferencias directas de ingreso
hacia los grupos más pobres, preocupándose de reducir las
filtraciones hacia grupos distintos del “grupo-objetivo”
(Ahluwalia,1976).
En síntesis, lo que estos trabajos rescataban es la idea que
la composición de la demanda final por bienes afecta la demanda
de factores y, por tanto, influye directamente en la
determinación de la estructura distributiva. En otras palabras,
la distribución del ingreso define la demanda por bienes a través
de los patrones de consumo y, por tanto, pretende resolver la
situación de pobreza y de marcada concentración distributiva sólo
a partir de programas focalizados de combate a la pobreza resulta
una marcada trasgresión al contexto de equilibrio general del
que surgen los temas de distribución y crecimiento.
En rigor, algunos de los temas planteados por Chenery y
otros son recogidos en las propuestas actuales de ajuste
estructural pero hay otros que desaparecen o reciben un trato
disminuido, en particular aquellos referidos a la redistribución
estática o dinámica de activos, a la necesidad de una estructura
tributaria más progresiva y al rol más activo de la inversión
pública en la conformación del patrón global de inversión.
51
ix) Sobre los casos exitosos
Selowsky incluye a Chile y Uruguay como ejemplos de
economía ya ubicadas en la etapa III, esto es, economías que han
seguido la estabilidad interna y externa y donde la
productividad de la inversión es alta en términos sociales y
privados. Es decir, en esta etapa se han conseguido los pre-
requisitos para el crecimiento sostenido, en la medida que existe
un clima apropiado para la inversión. La única restricción al
crecimiento consiste en que el financiamiento externo está
racionado pese al alto retorno de la inversión. De allí la
importancia de la reducción de deuda para convencer a los agentes
económicos que no habrá reversión en las reformas emprendidas.
Los resultados económicos de 1989 muestran la fragilidad
relativa de estas experiencias poniendo de relieve justamente la
necesidad de avances más rápidos en la reducción de deuda pues de
otro modo, resultados meritorios –y de elevado costo social- en
la consecución de la estabilidad externa e interna se reflejan
como marcadamente precarios.
TASAS ANUALES DE INFLACIÓN EN CHILE Y URUGUAY.
1985 1986 1987 1988 1989
CHILE 26.4 17.4 21.5 12.7 21.2 a/
URUGUAY 83.0 70.6 57.3 69.0 82.2 a/
Fuente: Cifras oficiales.
a/ Corresponde a la variación entre noviembre 1988 y noviembre
1989.
En materia de crecimiento, Uruguay creció 7.5% en 1986, 5.9
en 1987. Sin embargo, se desacelera bruscamente hasta llegar a
0.5% en 1988 y 1989, demostrando que continua pendiente la alta
52
sensibilidad de la economía uruguaya a los vaivenes del comercio
exterior.
Chile, luego de crecer 5.4% en 1987 y 7.1% en 1988,
consiguió crecer un 8.5% en 1989, sin embargo, dicho crecimiento
ha dado origen a un sobre-calentamiento de la economía pues la
capacidad productiva viene creciendo a un 3 ó 4%, correspondiendo
dicho elevado crecimiento a una política excesivamente expansiva
del gasto, con ocasión del plebiscito de 1988. En ocasión, el
favorable precio del cobre permitió reducir el IVA desde un 20 a
un 16%, incrementar sueldos y salarios y llevar a cabo una
política monetaria que incrementó los medios de pagos en más del
50% anual. Las consecuencias de tal política empezaron a sentirse
en el último trimestre de 1989, obligando a ajustes sucesivos en
la tasa de interés y en el tipo de cambio, con lo cual el último
bimestre 1989 culminó con tasas de inflación anualizadas cercanas
al 30%.
Las nuevas autoridades económicas aspiran a obtener en 1990
un crecimiento no superior al 4% y una tasa de inflación no
inferior al 20%. Pro otra parte, la economía chilena deberá
enfrentar en el periodo 1990-1994 servicios financieros
promedio anual de US$ 2.500 millones, con lo cual de no mediar
renegociaciones exitosas y un elevado precio internacional del
cobre, se cernirá nuevamente sobre su economía la restricción
externa con renovada intensidad, reduciendo el margen de
crecimiento y limitando las posibilidades de una modificación de
los parámetros distributivos presentes en la experiencia
autoritaria.
De los anterior, se deduce la precariedad de mediano plazo de
las economías que más han avanzado en el equilibrio fiscal y en
reformas estructurales en materia de incentivos. Vale la pena
retener dicha precariedad a la hora de realizar un balance de las
experiencias latinoamericanas en la década de los ochenta.
![Aeropuerto Arr[1][1][1][1][1][1][1][1].](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/58f32d261a28ab9c018b45a3/aeropuerto-arr11111111.jpg)
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