ORIGEN YEVOLUCiÓN DEl CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

¿INflUENCIA FRANCESA OESPAÑOLA?REPERCUSIONES EN lA SITUACiÓN ACTUAL DE LA

JUSTICIA ADMINISTRATIVA VENEZOLANA YEN SUS PERSPECTIVAS DE CAMBIO'

Daniela Urosa Maggi"

SUMARIO

1. ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL ORIGEN DEl CONTENCIOSO ADMINIS·TRATlVO EN VENEZUElA. INflUENCIAS DEL DERECHO COMPARADO EN LAGÉNESIS DEL ESTADO DE DERECHO VENEZOlANO . 11. INflUENCIA FRANCE·SA EN LA CONFIGURACiÓN ORIGINARIA DE LOS MEDIOS PROCESALESCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS. III.INFlUENCIA ESPAÑOLA EN LA CON.FIGURACIÓN DEl SISTEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO.IV. REPERCUSIONES DE LA INflUENCIA EL DERECHO ESPAÑOl EN EL FUTU·RO DE NUESTRA JURISDICCiÓN CONTENClOSO·ADMINISTRATIVA: DE LAPROMULGACIÓN URGENTEDE UNA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓNCONTENClOSO·ADMINISTRATIVA VENEZOLANA. V. RECAPITULACiÓN YCONCLUSIONES.

Ponencia dictada el 21 de mayo de 2009, en la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, enel Foro "Cien años de enseñanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009" .

" Profesora de Derecho Procesal Constitucional y Derecho Procesa l Adnúnistrativo de lasUníversídades Católica Andrés Belloy Monteávila.

I. ASPECTOS FUNDAMENTAI.ES DEL ORIGEN DEL CONTEN­OOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA. INFLUENCIASDEL DERECHO COMPARADO EN LA GÉNESIS DEL ESTADODE DERECHO VENEZOLANO

Es afirmación en la que coincide la doctrina ius publicista venezo­lana! que fue la Constitución de 1961 la que instituyó en Venezuela elsistema de jurisdicción contencioso-adrrúnistrativa. Esa sistematizacióndel Texto de 1961 le otorgó al contencioso la garantía institucional queaporta el rango constitucional, no obstante, ya con anterioridad existíancompetencias de la máxima instancia judicial que permitían el controljurisdiccional de la Adrrúnistración Pública y que, en consecuencia,daban lugar a la interposición de recursos contencioso-adrrúnistrativos.

Pero así como está claramente determinado en el tiempo el na­cimiento del contencioso venezolano como sistema, no hay acuerdopacífico en nuestra doctrina acerca del origen exacto de la justicia ad­ministrativa en Venezuela.

Así, desde la primera Constitución de Venezuela -y de todos lospaíses latinoamericanos - de 1811, se han reconocido como principiosfundamentales la separación de poderes, el principio de legalidad, lasupremacía constitucional y el carácter normativo de la Constitución(artículos 189, 149 Y 150, respectivamente). Especialmente ilustrativoresultó el artículo 227 de esa primera Constitución, al establecer que "la

1 Por todos. vid. LARES MAR11NEZ. ELOY, Manual de Derecho Administrntivo. Facultad deCiencias )uridicas y PoUticas de la Universidad Central de Venezuela, primera edición, Ca­racas. 1963. pp. 489 Yss.

ORIGEN DE LA EVOLUCIÓN DEl CONTENCiOSO ADMINISTRATIVO ENVENEZUELA

presente Constitución, las leyes que en consecuencia seexpidan para eiecutarlay todos los tratados que se concluyan bajo la autoridad del Gobierno de laUnión serán la ley suprema del Estado en toda la extensión de la Confedera­ción, y las autoridades y los habitantes de las provincias estarán obligados aobedecerlas y cbsertarias religiosamente sin exCllsa ni pretexto alguno".Según el profesor ALLAN BREWER-CARÍAS, tales preceptos se plasmaronpor influencia directa del consti tucionalismo derivado tanto de la Revo­lución Americana como de la Revolución Francesa en la conformacióninicial del Estado Venezo lano . Incluso, agrega BREWER, la Constituciónde 1811 estableció el germen de lo que luego sería el control jurisdiccio­nal de los Poderes Públicos, cuando en sus articulos 199 y 227 se esta­bleció la nulidad absoluta de cualquier ley qu e se expidiese en contrade la Constitucíón-,

En la primera Constitución de Venezuela como nación autónoma,en 1830, se da un paso más en esa consolidación del Estado de Derecho,pues esa Constitución se fundamentó (i) en el respecto al principio deseparación de poderes, (ii) en el respecto al principio de legalidad (iii)en el principio de responsabilidad en el ejercicio de la función públicay, ahora sí, (iv) en la garantía de control jurisdiccional de esa responsa­bilidad mediante la entonces Suprema Corte de Jus ticia. En esa medida,el Texto Constitucional de 1830 incluía entre las atribuciones de la CorteSuprema, la de conocer de la responsabilidad individual - civil y pe­nal- que por mal desempeño en el ejercicio de sus funciones se exija de losfuncionarios públicos y la competencia para conocer de las controtersias queresultaren de los contratos y negociaciones quecelebre el Poder Ejecutioo', lascuales pueden entenderse como el primer eslabón formal del contencio­so administrativo venezolano.

No obstante, algunos juristas venezolanos ubican el nacimientodel contencioso administrativo en Venezuela en épocas posteriores. Así,MARTl:-; PÉREZ Gt.:EVARA, lo ubicó en la Constitución de 1864, Texto enel que se incluyó la competencia de la Alta Corte Federal para declararla nulidad de todo acto del Congreso o del Poder Ejecu tioo que viole los dere-

, Cfr.: BRFWFR-CARIA'i, AU.Al", Historia úmshtucional de Venezuela, Editorial Alfa, Tomo LCaracas, 2008.Artículo 147 de la Constitución de 18.10. Su texto fue consul tado en BRhWFR-eARlAS,ALLAN, Las Constituciones de Venezuela, Biblioteca de la Academia de Ciencias PolfticasySociales. Caracas, segunda edición- 1'"', p. 453.

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DAf', IE~ JROSAMAGI

cho s garantizados a los Estados o ataque 511 independencia, así como la com­petencia para conocer delos juicio«ciriles clIando sea demandada la Nacum' ,Por su parte, TOMÁS POI A\lCO ALCÁ.' T ARA conside ró qu e fue la Cons­titución de 1925 la qu e estableció por primera ve>: el con trol jurisdiccio­nal del cumplimiento del principio de legalidad por parte del PoderEjecutivo, concretamente a través de la facultad de la Corte para anularlos actos ejecu tivos qu e al terasen el espíritu. propósito y raz ón de lasleyes, a diferencia de los Textos Fundamentales anteriores, qu e sólopreveían competencias relativas al con trol de las actuaciones adminis­trativas - como las de cualquier otro órgano del Poder Público- queviolaran directamente la Cons tituci ón>, En este mismo sentido, afirmaBREWER-CARIAs qu e fue a partir de la Constitucion de 1925 que comienzapropiamente en VenezlIela la canstruaion de 1111 sistema contencioso­administratito separada del control [urisdiccíonalen materia de inccnstitucio­nalidad'>, y de allí la diferenciación con los Textos Constitucionales ante­riores. antes mencionados",

,

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Articulos 92 Y 89. numeral 6 de la Constitución de 186-l. Su texto fue consultado en lamisma obra de BR>WFR-CARlA'. A \.IA " . cit . p. 526. La postura de Pi'RF7 GUEVARA,MAR11N, en "Bases normativas del control jurisdiccional de los Poderes Públicos en Vene­zu ela". A.A.V.V. El Control JurisdicdonaI de los Podere, Públicosen Vetle:uela. Instituto de De­recho Públi co. Facul tad de Ciencias jurídicas y Políticas, Universidad Central deVenezuela Caracas. 1979. p. 23.PoLAJ'JU) Al..LÁ.....'TARA, TOMÁS. "Origen y evolución hist órica del Contencioso- Adminis­trativó ', Revista de Contrd Fiscal n° 129. Caracas, 1995, p. 18. Téngase en cuentaque paraMc:x.e; CAt:BET tales disposiciones constituyeron un "tenue reflejó' de contencioso admi­nistrativo francés, básicamente por la referencia a la extralimitación de funciones comomotivo de impugnación de los actos del Poder F4ecutivo, lo que podíaasimilarse, para Mo­les, al exceso de poder fran cés . En, "El sistema contencioso administrativo venezolano enel Derecho Comparado", A A.V.V . ContmciosoAdministratiuoen Venezuela, cít, p. 14.BREWFR-CARfAS, ALlAN Roo [JlS lnstitucíonee Fundameníales del Dmdw Adnrinistrativo y lajurisprudenciaoenezolana, Universidad Central de Venezuela. 1964, edición facsimilar, Edi­torial Arte, Caracas, 1982 p. m .ElTextos Co nstitucionales posteriores, en concreto, la Constitución de 19-t7, en su artículo220, numerales 10 y 12 profundiza ría en esta linea. al es tablecer como competencias de laCorte Suprema de Justicia "l a. Conocer. en procedimiento conteruioeo cdminisíraiiio, de todaslasruestiones quese suscitm entre la .'ladón y los paniculares. a conSt'ruencia o con ocasi6n de losconlTIltos alebrados por d Ejecutivo NadO/lal (.. .); 12. Conocer, en pnxrdimimto-amtencíoeo ad­ministrativo. de lasaccicmes que Si' propongan con tra la Nación por dJ2,losy perjuid05. Yde las de­másacdones que por sumas dedinero se intenten contraello". Porsu parte el primer apartedelnumeral 8, articulo 220eiusdem señalaba que "laacción de nulidaddt unacto adnrinistratioopor ilegalidad o por abuso depoder caduca a los t roo! meses. ,¡e"'prrquepor didw acto tIO se1Ul)fQviolado ningunadisposición constitucional(.. .[". Esen es ta Constitución en laque por primera

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ORIGEN DE lA EVOLUCIÓN DELCONTENCIOSO ADMINISTRATIVOEN VENEZUElA

Siguiendo nuevamente a BREWER-CARIAS, puede afirmarse que sien 1830 surgió en Venezuela el ámbito contencioso administrativo delas demandas contra los entes públicos, específicamente contractuales,fue en 1925 cuando surgió el contencioso de anulación de actos admi­nistrativos". Asimismo, si en 1811 y con más énfasis en 1830 surgió lagarantia de control judicial de los actos del Poder Público, fue en 1925cuando se distingue claramente el control de la constitucionalidad delas leyes y demás actos del Poder Legislativo, respecto del control de lalegalidad de los actos administrativos y demás actuaciones del PoderEjecutivo. Primer esbozo, pues, de la distinción actual entre la jurisdic­ción constitucional y la jurisdicción contencioso-administrativa.

Nótese que, sea en uno u otro caso, la doctrina ha opinado, casiunánimemente, que el control contencioso administrativo y en general,todo el control jurisdiccional de las Poderes Públicos en Venezuela, seha constituido desde su origen como un orden judicialista, esto es, uncontrol residenciado exclusivamente en el Poder Judicial". En ese aspecto

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vez se hace referencia a los medios procesales o "recursos" propios del contencioso admi­nistrativo.BRJ- WFR-CARJAS. A LLAN R., /q Orgállica del Tribullill Supremo de íustícia, Editorial JurídicaVenezolana, Caraca s, 2004, p. 140.Decimos que se trata de una opinión casi unánime. porque en su obra LaAdministraciónPública, en 1952, PoLAl'leO ALCÁm ARA opinó que la Corte Federal y de Casación actuabaen ejercicio de función administrativa, como "Administración Contenciosa", cuando ce ntro­laba la legalidad de la actuación administrativa, bien a través de la entonces Corte Plena.cuando éstaejercía dos competencias: (i)recursocontenciosode anulación de actos ad:minis­tra tivos y reglamentos (articul o 7, numerales9 y 11 de la LeyOrgán ica de la Co rte entoncesvigente) y (íí) conocimiento de la negativa de los funcionarios federales a cumplir con laLey, que años después diera origen al recurso por abstención o carencia: o bien a través dela Sala Federal mediante el conocimiento del recurso de plena jurísdíc cíón, lo que abarcabael conocimiento de:(i)demandas patrimoniales, (ü) juicios contenciosos contractuales y ape­laciones contra ciertos actos adm inistra tivos, esta blecidas en leyes especiales. Según Po­I A NW " la Co-te Federal y de Casación. además de sus jároltaties politicas y judiciales, tieneatribuidas otras de carácter administrativo. precisamente parala resoludónde los recursos contendo­so-administrativos" y que en tales casos"no se trata (...) de una revisión 'iudidal'; se trata de W l

recurso de carácter estrictamente eáminisíraííuo, en el cuol la Corte actúa, no como órgano judicial,sinocomoórgano administrativo". Deeste modo, proponía la existencia de unadoble [urisd ic­ción en Venezuela residenciando el contencioso administrativo en una jurisdicción admi­nistrativa calcada del modelo francés. Es elocuente la postura cuando afirma "por qué noatribuiral Poder íudiciaíquetienefacultadparajuzgar. elconocer delosactos administrativos poroíacontenciosa! Lo respuestaesclaray sencilla: nopuede atribuirse a un Poder el entrarenel ámbitodeacciónde otro. Dentrode la misma Administración Pública deh' buscarseelcemtrol jurisdiccional desus actos y noacudirfuera deel/a afin deevitar perjudiciales intromisiones que puedan perjudicar la

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DANIEIA UROSA MAGI

la diferencia con el sistema francés, de doble jurisdicción o jurisdicciónadministrativa, es radical y precisamente por ello el profesor A,'\'TONIO

MOLES C AGBET fue enfático al afirmar que "en Venezuela no tuvo lugarninguna recepción del sistema francés, ni "ratio imperii", como sucedió enItalia, ni "imperio ratio" como en tantos otros países. Los fundamentos fuerondistintos y eldesenvolvimiento se produjo de diferente manera"!o.

De este modo llegamos a una conclusión preliminar respecto delorigen histórico del contencioso administrativo venezolano y la raíz delmismo en el Derecho comparado: el constitucionaJismo francés resultóciertamente determinante en la concepción de Venezuela como un Es­tado de Derecho, en el reconocimiento del principio de legalidad y en lanecesidad de un control de esa legalidad del Poder Público como ga­rantía del Estado de Derecho y como garantía de los derechos funda­mentales de los ciudadanos. No obstante, es evidente que el modo enque el constitucionaJismo venezolano asumió esa garantía, que ya des­de 1830, según se dijo, se radicó en el Poder Judicial no fue, de ningunamanera, importación del Derecho francés, en el que desde sus inicios seradicó en la propia Administración Pública el control de la legalidad delos actos administrativos, mediante un sistema de doble jurisdicción yde allí la denominación misma de la jurisdicción administrativa france­sa, luego jurisdicción contencioso-administrativa.

Por el contrario, el ordenamiento jurídico venezolano, en lo queal origen del modo de control jurisdiccional de los Poderes Públicos serefiere, se asemejó más al modelo norteamericano, en el cual el controljurisdiccional de los poderes públicos ha obedecido siempre a un ver­dadero control judicial, a través del judicial remeto.

De allí que ese control jurisdiccional de los Poderes Públicos enVenezuela, que en sus orígenes fusionaba lo que hoy entendemos comojurisdicción constitucional - o control jurisdiccional de actos con rango

independencia que tanto losjueces comolaAdministración hande tener en sus perspectivasesferas decompetencia (.. .) el órgano jurisdiccional judidaltiene como cometido el establecer la prevalencia deuna situación jurídica subjetiva. En cambio lajurisdicción administrativa tan solo luma en susmanosun ado administrativo para verificar su corrección, su legalidad". En. La Administración Pública,Caracas, 1952.pp. 290y ss.

10 MOLES CAUBET, ANToNlo. "Elsistemacontencioso administrativovenezolano en el Dere­cho Comparado", A.A.V.V. Contencioso Administrativo en Venezuela. Editorial [urfdica Ve­nezolana. terceraedición, Caracas, 1993, p. 10.

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ORIGEN DElA EVOl~C16N DEl CONTI'NOOSOADMINISTRA!NO EN VENEZUElA

de ley - con la jurisdicción contencioso-administrativa -control juris­diccional de los actos administrativos y demás actos sublegales->, fueun sistema híbrido que entremezcl ó aspectos propios del constituciona­lismo norteamericano y aspectos propios del constitucionalismo francés,para dar por conclusión un Estado de Derecho, fundamentado en elprincipio de separación de poderes, en el principio de legalidad y en elde responsabilidad del Estado, pero en el que la garantía de observanciade esos principios radica especialmente en el Poder judicial.

II. INFLUF.NCIA FRA.'1CESA EN LA CONFIGURAOÓN ORIGINA­RIA DE LOS MEDIOS PROCESALES CONTENOOSO - ADMI­NISTRATIVOS

Ahora bien, analicemos la influencia francesa en la configura­ción originaria de los medios procesales contencioso-administrativos.

Las potestades de control judicial de la legalidad administrativaesta blecidas en los primeros Textos Constitucionales venezolanos des­embocaron en la Ley Orgánica de la Corte Federal y de Casación de 19de ju lio de 1925, y especialmente en la Ley Orgánica de la Corte Fede­ral de 2 de agosto de 1953, la cual mantuvo vigencia incluso luego dela entrada en vigencia de la Constitución de 1961, hasta la promulga­ción de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976.

Según la doctrina venezolana, la Ley de 1953 establecía fundarnen­talmente dos modalidades de recursos contenciosos-administrativos: el"recurso de anulación porilegalidad o abuso de poder' (artículo 7, numerales9 y 11 Yartículo 25 de dicha Ley), caracterizado como un "proceso objetn»contra un acto administrativo, en el cual lapretensión procesal del recurrente selimitaba a laanulación del acto administrativo impugnado"l1 ; y el "recurso deplena jurisdicción" (articulo 7, numerales 28, 29 Y30 eiusdem), que podíaser ejercido en tres situaciones: i) para obtener la reparación de daños yperjuicios por responsabilidad extracontractua1 de la Administración; ü)para la solución de las controversias relativas a los contratos administra-

. ' 8 RJ<WhR-CAR1A'l, Al I A N, "Contencioso Administrativo", ínstííutiones Políticas y Constitu­círmales, Tomo VIL Editorial Jurídica Venezolana y Universidad Cat ólica del Táchíra, terce­ra edición. Caraca..San Cristóbal 19'17. p.67.

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OANIElA UROSA MAGI

tivos; y iii) para obtener el restablecimiento de las situaciones juridicassubjetivas lesionadas por la actividad adrnínístratívau, incluso de mane­ra conjunta a la anulación de un acto, y de allí que "se concebía coma unproceso subjetivo en el cual seentablaba una verdadera litis contra una personajuridica de derecho público, y en la cual la pretensión procesal del demandanteera amplia en el sentido de que podía buscar la condena del ente demandado y,además, laanulación deactos administrativos"J'.

Ahora bien, esa denominación de "recurso de plena jurisdicción"fue importada del Derecho franc és a nuestro ordenamiento juridico porla doctrina y la jurisprudencia, no por la Ley, la cual se refería a las "ac­ciones" por daños y perjuicios, por sumas de dinero y de resolución deconflictos en materia de contratos adnúnistrativos (artículo 7, numera­les 28 y 29 de la Ley de 1953).

En efecto, la existencia o no de un recurso de plena jurisdicción ennuestro ordenamiento jurídico, dio lugar a no pocos debates de la doc­trina venezolana durante las décadas de los años 70 Y 80 del siglo pasa­do. Así, de una parte, LARES MARTí:-iEZ14, TI:-iOCO RIa ITER", FARiASMATA, BREWER-CARÍAS16, Y muy enfáticamente el profesor lRIBARRENMONTEVERDE17, al igual la jurisprudencia de la Sala Polítíco-Administra-

12 Así lo afirma LARES MARTtNEZ.. El OY, Manual de Derecho Administrativo, primera edición,cu, p. 493. El texto de las Leyes Orgánicas de 1925 y 1953 fue consultado en HIIN 11 BA­TlST. MOISPs, Tribunal Supremo de Justicia. Memoria Históriro-normativa 181' -1999, Ed itorialArte, Caracas, 2000, pp. 498Y565Yss.

13 BREWER-eARlAS, AUAN, "Contencioso Administrativo".. Instituciones PoJítiCQ5 y Consíí tu ­

d ona1es, Tomo VIT, cit, p. 67.1.. Cfr. lAREs MAR11NE7 Ewy, Manual de Derecho Admí nistrutioo, primera edición, cit., pp.-I93

Yss.15 TINOC.U RIClHFR, CÉSAR. Nociones de Derecho Administrativoy Administración Pública. tercera

edición, CfP SanJuan de los Morros, pp. 151 Yss.16 Cfr. BREWF:R-CARfA'J, ALLAN, Las Institu cionesfimdnmentales del Derecho Administruíina y la

jurisprudenda oenezouma, Univers idad Central de Venezuela. Caracas . 1%4, pp. 411 Y ss.No obstante, el autor cambiaría posteriormente su postura. entendiendo Id existencia deverdaderas demandascontractuales y extracontractuales contra los entes públicos, acordecon laevolución del sistema con tencioso adrrun ístra tivo venezolano. Cfr. Del mismo autor,NuevasTrndenciasdel Contencioso administrativo en Vmezut'la, Editorial [urídica Ven ezo lana ,Caracas, 1993, pp. 117 Yss.

17 Cfr. IRJBARREN MONTFVERDE, HFNRJQUE, "¿Existe en Venez uela un recurso de plena juri ....dicción!', Revista de la Fundación Procuradurín General dl' la República. n° 1, Ca racas. Iq!'W"l.consultado en la obra del mismo autor f studios de DerechoAdmínistratíro, Fdki¡')n~ 1Jber.Caracas, pp. 47Y ss, La posicióndel autores enfanca al dercnder la existencia de un ft'\ uro

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tiva, entre otras, sentencias de la Corte Federal de 2 de jUIÚO de 1958 yde la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 2de mayo de 197418, plantearon la existencia de un recurso de plena ju­risdicción en Venezu ela, que procedería en los casos de demandas decondena patrimonial a la Administración, bien por razones contractualeso extracontractuales; en otros términos, consideraron que las demandaspatrimoniales y condenatorias frente a la Administración, procedentesconforme a las normas jurídicas entonces vigentes en el ordenamientojurídico venezolano, daban lugar a un recurso de plena jurisdicción, yaun cuando algunos -IRlBARRENMONfEVERDE- insistieron en la auto­nomía de caracteres del recurso de plena jurisdicción venezolano resp ec­to del francés, la jurisprudencia endilgó paulatinamente al sistemavenezolano, las características que ese medio de impugnación tenia enFrancia. Tal posición se sostuvo incluso luego de la entrada en vigenciade la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

La posición contraria a la existencia de un recurso de plena juris­dicción en Venezuela la sostuvo otro sector de la doctrina, específicamen­te MOLES CAUBET, RONDÓN DE SANSÓ Y RODRÍGUEZ GARCIA, quienesoptaban por la inexistencia del recurso de plena jurisdicción francés enel Derecho venezolano, bajo argumentos que pueden sintetizarse de estamanera:

En primer lugar, porqu e ni la Ley Orgánica de la Corte Federal nila Constitución de 1961 had an referencia a un recurso de plena jurisdic­ción, sino que regulaban distintas acciones y dis tintas pretensiones decondena frente a la Administración Pública. Así lo puso de manifiestoNEL'iON RODRÍGUEZ en 1983 cuando, criticando la utilización del con­cepto de recurso de plena jurisdicción por parte de la doctrina y juris­prudencia venezolana, señalaba que"estadistincióndicotómica tradicional

so de plena jurisdicción en Venez uela, rebatiendo extendidamente los argumentos de ladoctrina que, en la época sostuvo la opinión contraría.

18 Vid. entre otras, sentencias dí' la Corte Federal de 2 de junio de 1958 y de la Sala Político­Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 2 de mayo de 1974, que claramente d is­tinguen entre recurso contencioso de anulación y recurso contencioso de plena jurisd iccióncomo las dos vías proc esales existentes en el contencioso administrativo venezolano de laépoca. El texto de las sentencia'> fue consultado en C ANOVA G<.)N7ÁLF7., Am ONIO, Re­flrXiOlU.'S parala refomm del sistema contendoso administrativo venezolano, Editorial Shcrwood,Caracas, 1998, p. 199.

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en la jurisprudencia y doctrina venezolana no tiene el respaldo del derechopositito. No existe norma alguna que en forma expresa lUlga la distinciónenunciada por la doctrina, lacual (la distinción) seencuentrafundada encrite­rios importados deotras legislaciones, específicamente del sistema francés, enelcual sus lineamientos comienzan a decaer"»•.

En segundo lugar, porque el artículo 206 de la Constitución de1961 incluyó una serie de competencias del juez contencioso adminis­trativo, que se traducen en las posibles pretensiones de las partes ­pretensión de nulidad de actos administrativo, pretensiones de conde­na al pago de sumas de dinero, pretensiones indemnizatorias y pre ten­siones de restab lecimíento-, sin que en modo alguno, ni el consti tuyenteni el legislad or discriminara esas pretensiones a través de medios pro­cesales dis tintos ni excluyentes entre sí.

En tercer lugar, apuntaba RONDÓN DE SANSÓ, al menos a pa rtirde la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el ámbito delrecurso de anulación el juez tiene plena jurisdicción, pues no se limi taa la declaratoria de nulidad, sino que puede proceder al restableci­miento de la situación juríd ica infringida, al pago de sumas de dineroy a la reparación de los daños y perjuicios, según expresamente dis­ponía el artículo 131 de esa Ley20.

Una postura intermedia acerca de la existencia o inexistencia delrecurso de plena jurisdicción fue asumida por el profesor JESÚSCABAI.LE­Ra ORTIZ, quien expuso, no sin razón, que "negar o afirmar la existencia ennuestro país de un recurso de plena jurisdicción constituye un planteamientointrascendente", desde que ello depende del sentido y alcance que se ledé al concepto. Así, si damos al recurso de plena jurisdicción el conteni­do que originariamente tuvo en el modelo francés "habría que negar laexistencia de ese recurso en nuestro país", en el que sus términos y alcanceson muy distintos. Por tanto, afirma CABALLERO, la utilización del re­curso de plena jurisdicción ha sido un asunto más convencional que de

19 RODRtCUEZ G., NElSON, El sistema contencioso administrativo. ed itorial juridica A1va S.Rl.,1983, p.51.

lO RONDóN DE SANSó, HIW EGARD, " Medios de proceder por la vía contencioso­administrativa", A.A.V.V.•Contencioso Administrativo en Venezueln, al, pp. lOS Yss.

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O RIGff'. JE~ E'IO l t-C6 N J El CO f'.'EN C O SO ADMN IS- RA~VO EN VENEZL;ELA

fondo, más de semántica que de contenido jurídico, pues se importó ladenominación pero se le dio un sentido distinto al fran césu .

De manera que para buena parte de la doctrina y jurisprudenciavenezolanas, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de laCorte Suprema de Justicia, e incluso luego de ésta, el sistema contenciosoadministrativo previsto en las Leyes de 1925y 1953Yconstitucionalizadoen el artículo 206 de la Constitución de 1%1, contaba fundamentalmentecon dos medios procesales administrativos, esto es, dos recursos contén­cioso-administralivos: el recurso de nulidad de actos individuales o "re­curso de ilegalidad o abuso de poder", que satisfacía la pretensión denulidad de actos administrativos y el "recurso de plena jurisdicción", quedaba cabida a las pretensiones patrimoniales de origen contractual ooxtracontractual contra los entes públicos.

Tal clasificación de los medios procesales contencioso-administra­tivos estaba claramente fundamentada en la clásica división francesa delos recursos contenciosos, según las ideas de LAFERRIÉRE y que atendíaesencialmen te a la consideración de los poderes del juez administrativo.De alJi que sea evidente, en este sentido, la influencia del Derechofrancés, aun cuando no en la ley, sí en la doctrina y jurisprudencia, res­pecto de los medios procesales contencioso-administrativos, es decir,respecto de los modos de proceder en el contencioso administrativo.

Las consecuencias de esa importación francesa fueron no solosemánticas, sino incluso prácticas: en primer lugar, abonó en la concep­ción de que (>1 recurso de nulidad era un proceso objetivo y revisor, en elqu e era presupuesto procesal la existencia del acto previo impugnable, ycuyo objeto no era otro que el acto administrativo en sí mismo, mientrasque los pronunciamientos subjetivos eran propios del "recurso de plenajurisdicción". Pero la consecuencia más determinante, en nuestra opi­nión , fue que contríbuyó a la concepción del contencioso administrativovenezolano como un sistema de medios de impugnación tasados, queresponde directamente, según dijimos ya, a la "actuación administrativaimpugnable" - sea un acto administrativo, sea una abstención, un con­trato o una actuación material- y solo indirectamente a la pretensión

._ - - - - -I I eARA:JFRPOR1V, J):.c,'L.s, Contendoso de plenn ;un'sdicd6n ydemandas contra losentes públicos,

Ed itorial Jurídica Venezo lana, Caracas, 1989, pp. 14 Yss.

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DANIElA UROSAIMGI

procesal que el administrado pretenda hacer valer ante el juez. De ma­nera que la regulación de las pretensiones deducibles no ha respondidohasta ahora a un numerus apertus, sino que depende de esas actuacionesadministrativas que son"objeto de impugnación" según cada "recurso".

Ese esquema de medios de impugnación separados entre sí, conpretensiones excluyentes, era propio del sistema francés, en el que lajurisdicción contencioso-administrativa es especial, con reglas propias ydiferentes a las de la jurisdicción judicial, lo que no es, ni mucho menos,el caso venezolano, en el cual, como se dijo, contamos con un sistemacontencioso administrativo judicialista desde sus orígenes, lo que traecomo consecuencia directa y necesaria la aplicación al proceso conten­cioso administrativo de los principios propios del Derecho procesal.

La concepción francesa de "recursos contencioso-administrativos"separados y excluyentes entre sí se mantuvo en Venezuela incluso luegode que se superara, definitivamente, la existencia del recurso de plenajurisdicción. En efecto, puede afirmarse que actualmente, bajo la vigen­cia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se mantiene talconcepción. No obstante, en nuestro criterio es errada e implica una do­ble limitación al derecho fundamental a la tutela judicial22:

De una parte, porque limita el principio de integralidad de la tute­la judicial, pues excluye la posibilidad de plantear pretensiones respectode actuaciones que no cuentan con una "especial vía impugnatoria".Caso paradigmático en nuestro ordenamiento jurídico es, sin duda, el dela vía de hecho, que no cuenta con un medio procesal especial estableci­do en la ley, lo que implica que las pretensiones de condena frente a éstahayan de tramitarse, en la medida en que lo admite la jurisprudencia, através del amparo constitucional o a través del procedimiento que éstaconsidere más conveniente.

En segundo lugar, se olvida que una misma pretensión puede de­ducirse en relación con distintas manifestaciones de la actividad adminis­trativa. Por ejemplo, la pretensión de condena a actuación (el otorgamientode una licencia de importación, o la prestación de un servicio público,entre otras) puede plantearse con fundamento en una conducta omisiva

22 DROMI, ROBERlO, Deredw Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, quinta edición,Buenos Aires, 1996, pp.815 Yss.

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ORIGEN DE LA EVOlUCiÓN DELCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

o bien respecto de un acto administrativo denegatorio expreso, auncuando se trate de "actuaciones impugnables distintas" (inactividad yacto administrativo) condenables por vías jurisdiccionales también dife­rentes (recurso por abstención y recurso de nulidad de actos administra­tivos)" .

y en tercer lugar, aunque la pretensión de fondo sea la misma, la"confusión" del recurrente en relación con el medio procesal procedenteen el caso concreto, implicaría la inadmisibilidad de su demanda. Pién­sese en el caso de que el particular plantee una pretensión de condena ala prestación de un servicio público a través de un recurso por absten­ción o carencia; en ese caso, lo más probable será la declaratoria de in­admisibilidad del recurso bajo el criterio de que tales prestaciones debenhacerse valer a través del contencioso de los servicios públicos y no através del recurso por abstención, aun cuando esa ausencia de presta­ción sea, sin duda, una abstención.

Por tanto, ese modo de- tramitaci ón del proceso administrativofundamentado en la existencía de vías diferendadas según la actuaciónimpugnable no es, evidentemente, el modo más efectivo de otorgar tute­la judicial frente a la Administración Pública, pues lirrúta las pretensio­nes deducibles en cada caso y no se centra en lo que es el objeto delproceso, por lo que, se insiste, es necesario su replanteamiento.

nr, INFI.UENOA ESPAÑOLA EN LA CONFIGURACIÓN DEL SIS­TEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

Analizada la influencia francesa en el marco del contencioso ad­ministrativo venezolano, corresponde, ahora, hacer lo propio con el De­recho español.

2J Téngase en cuenta que nuestra jurisprudencia haadmitido laprocedencia del recurso porabstención o carencia respecto de ciertasnegativas expresas a realizardeterminada actua­d ón administrativa. sin perjuicio de la procedenc ia del recurso de nulidad en algunos deesos casos.Eneste sentido, vid. sentencias de laCorte Primera de lo Contencioso Adminis­trativo de 29 de octubre de 1987 (caso ALfredo Yanuca F.) y de la Sala Político- Administra­tiva de 11 de noviembre de 1989 (caso CarlosAlvarez G.).

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Así. retomando la idea inicial, puede afirmarse que fue en el añode 1961 cuando el contencioso administrativo venezolano adquirió lacategoría de sistema jurisdiccional. En efecto, el artículo 206 de ese TextoConstitucional alude, por primera vez, a la existencia de una jurisdiccióncontencioso-administrativa y a los aspectos orgánicos - tribunales com­petentes-, adjetivos -competencias y pretensiones deducibles- yteleológicos - fines y funciones - de esa jurisdicción.

Desde 1811 hasta entonces, la existencia del contencioso adminis­trativo, según expone MOLES CAUBEf, obedeció a un criterio cuantitativoy meramente organíco», esto es, que surgió y se amplió en la medida enque, sin sistematización alguna, se fueron otorgando de manera dispersacompetencias al Máximo Tribunal de la República relativas al control dela legalidad de la actuación de los Poderes Públicos y, en concreto, de laAdministración Pública. No obstante no habia un sistema contenciosoadministrativo, no estaban ordenadas las competencias, procedimientos,funciones y fines del contencioso administrativo.

Ahora bien, en esa constitucionalización del contencioso adminis­trativo venezolano, a través del reconocimiento de la jurisdicción con­tencioso-administrativa en el artículo 206 de la Constitución de 1961, síhubo una .clara influencia de legislación extranjera: el Derecho español.Así lo afirma el propio MOLES CAUBET cuando exp lica que "la date delsistema contencioso administrativo venezolano, cuyo núcleo se encuentra en elartículo 206 de la Constitución, es una traslacion el modelo español, tal comoresulta configurada en la Ley Reguladara de la jurisdicción contencioso­administrativa de 27 de Diciembre de 1956 (. ..) en suma, el artículo 206 de laConstitución tenezolana contiene en gemzen todo el sistema del contencioso deactos español, adoptando inclusive su misma terminoíogia">.

la afirmación de MOLES es no solo enfática, sino además absolu­tamente irreprochable, si se toma en cuenta la talla jurídica del autor ysu condición de ce-redactor, precisamente, de ese artículo 206 de la Cons­titución de 1%1. De esta manera, su opinión se confunde con el espíritumismo del legislador, en este caso del constituyente.

24 MOUSCAUBIIT, AmONIO, "El sistemacontencioso administrativo venezolano en el Dere-­cho Comparado". A.A. V.V. Contencioso Administrativoen Venezue4 cit., p. 10.

2S MoI...E..'iCAUBET, ANToNIO, "El sistemacontencioso administrativo venezolano en el Dere­cho Comparadó', A.A.V.V. Contencioso Administrativo en Venez"eÚ/. cít., pp. 21-22.

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ORIGEN DE LA EVOLUCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

La influencia española en la redacción del articulo 206 de la Cons­titución de 1961 implica, de suyo, la necesidad de análisis de esa normaconstitucional a la luz de los principios fundamentales del orden con­tencioso administrativo español.

En este sentido, nótese que el articulo 1 de la Ley de la JurisdicciónContencioso-Administrativa española de 27 de diciembre de 1956 -en­tonces vigente-, otorgaba a la jurisdicción contencioso- administrativacompetencia para conocer de "las pretensiones que se deduzcan en relacióncon los actos de In Administradón PÚblica sujetos a Derecho Administrativo ycon las dispoeiciones de categoria injerior a In ley". De alli derivó la doctrina,con fundamento además en el texto expreso de la Exposición de Motivosde la Ley española, la naturaleza eminentemente subjetiva del procesoadministrativo en ella regulado>, cuyo objeto no era otro que el conoci­miento de las pretensiones que se deduzcan en reladón con tales actos. Ensíntesis, era la pretensión y no el acto administrativo el objeto del proce­s027• Pero además, ese concepto de "acto administrativo" tenia para laLey una amplia acepción jurídica, sin que se redujera a la expresión deacto administrativo formal stricto sensu».

En efecto, que la Ley española de 1956 se fundamentó en la preten­sión procesal es evidente, como lo demuestran, también, sus artículos41, 42 Y43, en los cuales se hacía referencia expresa a las pretensiones

26 A ello ya nos referíamos, con mayor extensión, en el primer Capítulo de este estudio, alanalizar los obstáculos tradicionales de la tutelajudicial frente a la inactividad administra­tiva. A talesconsideraciones y a las opiniones doctrinales entoncesaludidas, nos remitimosen esta oportunidad.

Xl Lo expuesto se derivaademás, en nuestra opinión, del artículo43 de la misma Ley, el cualdisponía que la jurisdicción contencioso-administrativa "juzgarádentro de los límites de laspretensiones fomlUladas por las partes y delasa1egadones deduddae pora fundamentar el recurso ylaoposición". Portanto, si el límite del conocimiento judicial 10determinan las pretensiones,mal podría considerarse que el objetodel procesoes el acto impugnado, pues en ese casolos límites del proceso se identificarfan con el contenido de aqu él. Que la pretensión era elobjeto del proceso conforme a la Leyjurisdiccional de 1956, fue también materia de pro­nunciamientoexpresode la jurisprudencia de la época. Vid. en este sentido, sentenciasdelTribunal Supremo Español de 25 de noviembre de 1988 (Ar. 9209); de 15 de octubre de1990 (Ar. 8126); de 17' de diciembre de 1990 (Ar. 10211); de 17 de octubre de 1991 (Ar.6959); de 5 de diciembre de 1991 (Ar. 9283) y de 30 de septiembre de 1995 (Ar. 6818).

28 Estecriterio, plasmado en la Ley Y justificado en su Exposición de Motivos, ha sido tam­bién recogido en múltiples ocasiones por la jurisprudencia. Véase así fundamentalmente,lasre 160/1991 de 18 de julio.

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de declaratoria de inconformidad a derecho de los actos administrati­vos, pretensiones de anulación de los actos administrativos generales oparticulares, pretensión de "reconocimiento de una situaci án juridica indi­oiduolizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restableci­miento de la misma, entre ellas la indemnizacién de los daños y perjuicios,cuando proceda "29.

El contraste de las normas españolas de la época demuestra cla­ramente su influencia no solo en el contenido, sino incluso en la redac­ción y semántica del articulo 206 de la Constitución de 1961, norma qu e,debe concluirse, lo que establecía era un catálogo de posibles pretensionesa ser planteadas ante el juez contencioso administrativo, y no, comoparte de la doctrina entendió, una dicotomia entre recurso de anulacióny recurso de plena jurisdicción.

La segunda nota característica de la Ley española de 1956 fue sucarácter judicíalista, en tanto que residenció el control jurísdiccional dela Administración Pública exclusivamente en los tribunales, superandoasí los antiguos modelos del contencioso español que en sus orígenesinstituyeron, primero, un sistema de jurisdicción administrativa a travésdel Consejo de Estado - específicamente en 1845- y luego, en 1881, unsistema de jurisdicción mixta , ejercida por tribunales compuestos porórganos administra tivos y jurisdiccionalesw,

" El texto de las normas era el sigu iente: "Artú:ulo 41. El demandantepodrá pretender ladeclara­ción de no ser conformes a Derecno y, en su caso, laanulación de los actos y disposiciones suscepti­bles de impugnación según el capitulo precedente. Articulo 42. La porle demandante legitimadaconforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del articulo 28 podrá pretender. además de lo previsto en elarticulo anterior, Articule 43. 1. LA Jurisdicción Contendoso-administrativa juzgará dentro dellinote de las pretensiones formuladas porlas portes Yde las alegadones deducidaspora fundamentarel relUrso y la oposición. 2. No obstante. si el Tribunal al dictar sentencia, estimarequelacuestionsometida a su conocimiento pudieranohaber sido apreciada debidamente por las partes, por existiren apariencia otros motivos susceptibles defundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllasmediante providenda en que, advirtiendoquenoseprejuzgaelfallodefinitivo, los expondráy con­cederáa los interesados un plazo común dediezdíaspara que fimnulen las a1egadones queestimenoportunas, con suspensión del plazo pora pronunciarelfallo".

JO Acerca de la evolución histórica del modelo contencioso administrativo en España, vid .GARd A DE ENfERRfA, EDUAROOy FERNÁNDF7. TOM~RAMÓN. Cu rso de DmcJw Admínis­trativo, Tomo IL séptima edición, Civitas, Madrid, 2001, pp . 558 Y ss.: Y MARTIN REBOLW,LUIS, "Estudio preliminar a la Ley de la Jurisdicció n Contencioso-Administra tiva", LeyesAdmínístraiiias, 12'° edición, Aranzadi, Pamplona. 2006. pp. lZ35 Yss.

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ORIGEN DE lA EVOLUCIÓN DEL CONTENCOSO ADMiNISTRATIVO ENVENEZUElA

De esta manera, la jurisdicción contencioso-administrativa vene­zolana, sistematizada en 1961, concurre con la jurísdicci ón contencioso­administrativa española en sus dos notas esenciales: (i) el carácter judí­cialista de esa jurisdicción, ubicada y exclusivamente ejercida por elPoder Judicial y (ii) la existencia de una cláusula general de proceden­cia de cuantas pretensiones sean necesarias para el control jurisdiccio­nal de la Administración Pública.

La Constitución venezolana de 1999 felizmente reprodujo, en suarticulo 259, el contenido del articulo 206 de la Constitución derogaday, en consecuencia, mantuvo la influencia española en la configura­ción constitucional del contencioso administrativo venezolano.

No obstante, para el momento en que se dio nuestra última refor­ma constitucional, la legislación española habia sufrido también coyun­turales modificaciones, que deben ser tomadas en cuenta. Así , el 27 dediciembre de 1978 se promulga la vigente Constitución Española y vein­te años después, en 1998, se dictó la Ley 29/1998 Reguladora de la Juris­dicción Contencioso-Administrativa. Estos nuevos textos normativos seidentifican, de nuevo, con los correspondientes del sistema venezolano,específicamente en los siguientes aspectos: de una parte, el Texto Consti­tucional de 1978 recogió en su articulo 24.1 el derecho fundamental a latutela judicial efectiva por parte de los jueces y tribunales, y en su articu­lo 103.1 se estableció como principio fundamental el sometimiento plenode la Administración a la Ley y al Derecho. Situación análoga a la de laConstitución venezolana de 1999, cuyo artículo 26 recogió el derechofundamental al acceso a la justicia y a la tutela efectiva de los derechos eíntereses de toda persona, y en su articulo 141, con clara inspiración enla norma del artículo 103.1 de la Constitución española estableció elcarácter vicarial de la Administración pública, los principios que infor­man su actuación y su "sometimienlopleno a In LetJ Yal Derecho".

Por su parte, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso­Admínistrativa española de 1998 mantuvo un sistema contencioso ad­mínistrativo fundamentado en la procedencia de pretensiones que sededuzcan frente a toda forma de actuación o ausencia de actuación delas Administraciones Públicas (articulo 1), por lo que, como afirmase en

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DANlELA UROSA M'lGI

España PEM Ál'-I GAVÍ:-.i, la nueva Ley opera sobre el patrón suministradopor el texto de la ley de 1956-".

De manera que la influencia del sistema contencioso administrati­vo español, ha sido evidente y afortunada en el sistema contencioso ad­ministrativo venezolano no solo en su origen en 1961, sino incluso en laConstitución de 1999. Precisamente por ello, y en atención a las bonda­des del modelo ibérico, es necesario tener en cuenta el alcance de esesistema en el marco de la imperante y urgente aprobación de una Leyreguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela.A ello dedicaremos los últimos minutos de nuestra intervención.

IV. REPERCUSIONES DE LA INFLUENCIA DEL DERECHO ES­PAÑOL EN EL FUfURO DE NUESTRA JURISDICCIÓN CON­TENCIOSO-ADMINISTRATIVA: DE LA PROMULGACIÓNURGENTE DE UNA LEY REGULADORA DE LA JURISDIC­CIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA VENEZOLANA

Según las ideas expuestas, la influencia española en la configura­ción constitucional del sistema contencioso administrativo en 1961 yluego en 1999 es indubitable. Como consecuencia de esa influencia, pue­de afirmarse que en la actualidad, el sistema contencioso administratito l'e­nezoianoes, por imperatioo constitucional un sistema jurisdiccional judicialistafundamentado en un catálogo enunciativo de pretensiones procedentes frenteala Administración Pública, en el que confluyen los principios de integra­lidad - universalidad - y efectividad de la tutela judicial.

Lamentablemente, tan perfecto germen constitucional de nu estrajurisdicción contencioso-administrativa se encuentra, desde 1961, en es­pera de desarrollo legislativo. Así, la promulgación, hace casi 50 años, delfundamento constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativavenezolana, planteó la necesidad de una Ley que la desarrollase y esta­bleciera con precisión su ámbito orgánico, su ámbito funcional o mate­rial y su ámbito adjetivo . No obstante, no se ha dictado hasta ahora esa

31 PEMAN GAVÍN, JUAN, A.A.v.v: "Comen tarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso­Administrativa de 1998", Revista Española de Derecho Administrath10 núm. 100; Civi tas, Ma­drid, 1999, pp.46 Yss.

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ORIGEN DElA EVOLUCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUElA

normativa, lo que implica en la actualidad una precaria regulación delorden contencioso administrativo, mediante normas desordenadas eincompletas recogidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Jus­ticia.

Así, a pesar que desde hace casi medio siglo se constitucionalizó lajurisdicción contencioso-administrativa, el desarrollo legislativo de éstasigue siendo el mismo que existía en la Ley Orgánica de la Corte Federalde 1953, con puntuales modificaciones en la Ley Orgánica de la CorteSuprema de Justicia (específicamente en cuanto aumentó el número demedios procesales) y en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justi­cia. Pero la regulación establecida en esta nu eva Ley no solo adolece deser una regulación forrnaImente dispersa, poco sistematizada, sino queademás tiene graves deficiencias en cuando al modelo adoptado: unmodelo de medios procesales tasados, de naturaleza ímpugnatoria, cuyoobjeto es el acto administrativo o en general la actuación administrativaimpugnable»,

Ahora bien, cuáles serían esos aspectos fundamentales que debedesarrollar el legislador? El legislador nacional, dentro de su opcionali­dad natural, debe partir necesariamente de las premisas constitucionalesque delimitan nuestro contencioso administrativo, anteriormente ex­puestas, y que lo definen como (i) un sistema judicialísta, ubicado y ex­clusivamente ejercido por el Poder Judicial y (ii) fundamentado en laexistencia de una cláusula general de procedencia de cuantas pretensio­nes seas necesarias para garantizar el control jurisdiccional de la Admí­nistración Pública y la tutela judicial efectiva de los particulares frente aésta. Con mejores palabras lo ha señalado, recientemente, el profesorDUQL'ECORREDOR, cuando afirma que la concepción constitucional de lajusticia administrativa "exige de una solución 1egiSÚltillfl definitioo a su tran­sitoriedad para reestructurar un verdadero proceso administrativo que refuerceaún más su naturaleza judicial, la independencia de sus órganos, su organiza­ción descentralizada y desconcentrada y que acomode sus procedimientos a los

32 Sobre ello nos hemos pronunciado en "Los recursos contencioso administrativos"I obracolectiva El Derrcho Administrativo Venezolono en los umbrales del siglo XXI. Líbro Homenajeal Manual de Derecho Administrativo de E10y Lares Martínez, Editorial jurídi ca Venezo­latid y Unive rsidad Monteévíla, Caracas, 20::>6.

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DANIELA UROSAMAG

diferentes tipos de pretensiones que pudieren surgir de laactuación de laAdmi­nistracián"»,

El primero de tales aspectos, su carácter [udicialista, nos conducedirectamente a la aplicación de los principios generales del Derecho pro­cesal en las demandas que sea parte un ente público. Así, si se mantienela premisa de que el contencioso administrativo no es sino uno de losmuchos ámbitos del Derecho Procesal - Derecho Procesal Administra­tivo-, pues su función primordial es administrar justicia en el marco delas relaciones de los particulares con la Administración Pública, no pue­de menos que concluirse, siguiendo al maestro español JESl;S GoNZÁLEZ

PÉREZ34, que a la justicia administrativa han de aplicárseles los princi­pios que rigen la teor ía general del proceso. En esta medida, la correctaordenación del régimen procesal administrativo parte de una primeraafirmaci ón: el proceso administrativo es uno solo y lo que puede variares el procedimiento o cauce adjetivo a través del cual aquél se sustan­cia35• De manera que no puede confundirse el concepto de proceso ad­ministrativo con el de recurso contencioso administrativo, pues esteúltimo, en todo caso, atiende más a la idea de procedimiento que a la deproceso.

La segunda afirmación obligada en aras de la ordenación del régi­men procesal administrativo es que el objeto del proceso administrativoes la pretensión procesal administrativa, entendiendo por talla declara-

J3 DUQUECORREDOR. ROMÁN J., " Evolución y situación ac tual del Derecho Procesal Admi­nistrativo Venezolano" en Temario de Deredw Constitucional y de Deredto Público, EditorialLcgís. Caracas-Bogotá, 2008, p. 408.

34 Sobreesta posturavid. CON7Au :z Pt.RF7. JE5CS, Manualde Derecho Procesal Administrativo,tercera edición, Ctvttas, Madrid, 2001., pp. 69 Yss.

.l~ Siguiendo a GUASP, entendemos por proceso unaserie o complejo de actossucedidos entre sí yque atienden a lJ1 actuaci6n. de una pretensión conforme al derecho objetivo. Esta definición ­aplicableal contencioso administrativo- aporta la naturaleza sustancial del proceso, cuyo ejees precisamente la actuación de la pretensión" paralo cual requiere de la presencia. del ele­mento jormal -seri e o conjunto de actos-que faciliten y conduzcan a aquella finalidad. Deese elemento formalsurge entonces elconcepto de procedimiento judicial, entendido comoelespecial modo de sucesión. orden y fornra delos actos y tiemposdeque St' síroe el proceso paraac­tuar lapretensión. Las nociones fundamentalestornadas del autorcitadopueden verseen suobra Concepto y método de Derrdw Procesal, Civitas, Madrid, 1997, pp. 1(,,17. Asimismo vid.el clásico estudio en este tema, de BERCAITZ, MJGUEL ANGF.L, "Proceso y procedimientocontencioso-administrativo", Revista de Administración Pública núm. 44, Madrid, 1964. pp.21Y ss.

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ORIGE~ DE LA EVOLJClÓN JELCON'fNCIOSOADMIN:STRATlVO EN VE~EZUELA

ción de voluntad porla que sesolicita unaaciuacum deun órgano jurisdiccionalfrente a la Administración pública o frente a otro sujeto de Derec/w público oprivado que ejerza actividad administratiouw, y que se clasifica - al igualque cualquier pretensión procesal- según el contenido de la actuaciónque se pretenda conseguir a través del juicio, en dos grandes divisiones:pretensiones cognitivas -constitutivas, declarativas y de condena- y pre­tensiones ejecutivas",

Según señalábamos ya, nuestra Constitución, por influjo de la le­gislación española, realza la institución de la pretensión procesal comoel objeto que caracteriza a los recursos contencioso-administrativos, alestablecer enunciativamente las pretensiones procedentes contra la Ad­ministración pública.

De manera que la ordenación del proceso administrativo debeatender a la naturaleza y contenido de su objeto: la pretensión procesal,y no al de la actuación administrativa que la fundamente, la cual sería,formalmente, presupuesto procesal, y sustancialmente, el objeto de esapretensi ónv,

Partiendo de esa premisa, la ordenación del régimen procesal ad­ministrativo venezolano exigiría, en nuestro criterio, un replanteamientosustantivo y adjetivo del sistema de recursos contencioso-administrati-

'" Sobre el concepto de pretensión procesal administrativa vid . A= A I'srÉVFZ, ¡C6É B.,Pretensión procesal administrativa, ejecución de sentencias y construcción jurisprudencial de la íi­ííependeruin enel contencioso administrativo, PPt.:, Barcelona, 1987, pp. 15 Y SS .; GARdA-TRF...VljANO Fas, JC1;t. A., "Acotamiento cualitativo de la pretensión contencioso-ad ministrativay desviación de poder en el sistema español vigente", Revista de Administración Públicanúm.)8, Madrid, 1962, pp. 9 Y SS.; Y GONZÁLEZ PÉRFZ, jrscs, " La pretensión procesal ad­ministrativa", Revista de Administración Pública núm. 12, Madrid, 1953, pp. 77 Yss. Más re­cientemente, ARAUJO JUÁREZ, jC6F., Principios generales del Deredlo Procesal Administrativo,VadeU Hermanos Editores, Caracas, 1996, pp. 400 Y S,., CANOVA GoNZÁLFZ, AN1DNIO, Re­

flexiones pam la reforma del sistema contendoso administrativo venezolano, cit., pp. 206 Y SS.,

CORDóN \oIORFNO, fACSTNO, El proceso administrativo, la Ley, Madrid, 1989, pp. 85 Y SS.;G ARCtA PFRFZ. \oIARTA, ElObjetodel Proceso Contencioso-Administrativo, Aranzadí, Pamplo­na, 1999, pp. 142 YSS.; GIMFNOSENDRA, VIC'ENTF, ,\lORFN O CATFNA, V. y SALASÁNCl'EZ,P., Derecho Procesal Administrativo, TirantLo Blanch, Valencia [España), 1993, p. 65.

37 Nos remitimos en este sentido a nuestro estudio l.JRC6A MAGGI, DAl,\;IELA, "La pretensiónprocesal administrativa", ElContenaoeo Administrativo !loy, Puneda, Caracas, 200t, pp, 110y ss.

38 Sobre este aspecto hemos ahondado en nuestro estudio TuteLa judicial frente a la inactividadadministrativa enelDeredw Espaflol y Venezolano, cít., pp. 189Y ss.

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vos, que se ajuste a los principios constitucionales que informan la justi­cia administrativa y, fundamentalmente, a los principios de integralidady efectividad de la tutela judicial. Replanteamiento que comienza porsuperar, en si misma, la noción de "recursos contencioso-administrati­vos", y asumir la postura de un proceso administrativo único que décabida a múltiples pretensiones a través de procedimientos tambiénunificados, tal como se regula el proceso administrativo en la Ley regu­ladora de la jurisdicción contencioso-administrativa española, en susartículos 43 y siguientes.

En definitiva, ha de partirse de dos supuestos básicos: i) la tutelajudicial de toda pretensión procesal administrativa fundada en derecho,lo cual requiere de una cláusulageneral de procedencia de las pretensio­nes procesales administrativas y ü) la previsión de medios procesalesdistinguidos según las necesidades de esa pretensión procesal, lo queimplica tener en cuenta procedimientos idóneos para esas pretensionesy una regulación de los aspectos procesales fundamentales -legiti­maci ón, medidas cautelares, pruebas, ejecución de sentencias, entreotras - acordes a un sistema procesalista y por ende acordes al derechoa la tutela judicial efectívav, Para ello, el análisis procesal no debe versarsobre el criterio de las fimnas de manifestacíon de la actividad que lleve aclasificarlas y posiblemente a "excluirlas", sino en la existencia de unaactuación contraria a derecho que lesiona a un sujeto y cuyo restableci­miento exige su corrección judicialw,

Ello no implica, ni mucho menos, un control jurisdiccional desme­surado sobre el modo y oportunidad de la actuación administrativa, niimpide entender que son necesarios ciertos límites sustantivos y proce­sales para la estimación de las pretensiones, como la legitimación proce­sal, y el respeto del margen irreductible de apreciación administrativaen relación con el cómo y cuándo de su actuación, entre otros.

,., DUQUE CORREDOR. ROMÁN J., " Evolución y situación actu al del Derech o Procesal Admi­nistrativo Venezolano", cit., pp.413Yss.

., En líneas generales. es ese el esquema del pro yecto de Ley Orgánica de la jurisdiccióncontencioso-administrativa que se discutióy aprobóen la Asamblea Nacional en primeradiscusión en 2007y que lamentablemente no ha sido objetode la agenda leg islativa ni en2008ni en 2009.

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ORiGEr-. DE.A EVOlvc:Ór-. DEL CONTEr--::::IOS0 ADMINIS,RA~IVO EN VENEZUELA

V. RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES

A modo de recapitulación, podernos afirmar que la influencia delDerecho comparado ha sido especialmente evidente en la concepción deVenezuela como un Estado de Derecho y en consecuencia, en la concep­ción de la justicia administrativa corno garantía jurisdiccional de esemodelo de Estado.

La proyección del constitucionalismo francés resultó ciertamentedeterminante en la configuración del Estado de Derecho venezolano, enel reconocimiento del principio de legalidad y de los derechos funda­mentales de los ciudadanos, así corno en la necesidad de dar garantía aesa legalidad a través del control jurisdiccional de los actos del PoderPúblico. ¡"¡O obstante, el modo en que el cons titucionalismo venezolanoasumió esa garantía, no fue , de ninguna manera, importación del Derechofrancés, pues mientras que, desde sus inicios, el sistema galo radicó en lapropia Administración Pública en control jurisdiccional de los actos ad­ministrativos, en Venezuela ese control jurisdiccional ha correspondido,siempre, a órganos del Poder Judicial. De allí que el ordenamiento jurí­dico venezolano, en lo que al origen del modo de control jurisdiccionalde los Poderes Públicos se refiere, se asemejó más al modelo norteameri­cano, de con trol judicial, que al francés, de control administrativo, guar­dando la importante distancia que entre ese modelo anglosajón decontrol judicial de los Poderes Públicos y el nuestro existía y existen aún,fundamentalmente por la ausencia en aquél de una rama jurisdiccional­la contencioso-administrativa- que controle a la Administración, distintaa la de los tribunales ordinarios que ejercen el resto del control judicial.

De alli qu e desde sus primeras Constituciones, el Derecho venezo­lano tomó aspectos propios del cons titucionalismo norteamericano yaspectos propios del constitucionalismo francés, para dar por conclusiónun Estado de Derecho, fundamentado en el principio de separación depoderes, en el principio de legalidad y en el de responsabilidad del Es­tad o, pero en el que la garantía de observancia de esos principios radicaespecialmente en el Poder judicial.

Sin embargo, la influencia francesa cuajó sobrevenidamente en elámbito de los medios procesales contencioso-administrativos originales- recurso de anulación y recurso de plena jurisdicción - , influencia no

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::JANIElA UROSA MAGI

obstante importada por la doctrina y jurisprudencia, no así por la ley,que nunca utilizó tal terminología ni estableció un medio procesal calca­ble al recurso de plena jurisdicción francés. Como consecuencia de esainfluencia, el sistema de medios procesales contenciosos en Venezuela seha caracterizado por ser un modelo de catálogo o lista de "medios deimpugnación" correspondiente a cada"actuación impugnable", con cla­ros vestigios revisores poco adaptados a los principios propios del Dere­cho procesal.

La aplicación de tales principios procesalistas es evidentementeirrelevante en el sistema francés, pues allá el contencioso administrativoes un sistema jurisdiccional sui generis ajeno a la jurisdicción judicial;pero en el ordenamiento venezolano, en el que el contencioso no es sinouna de las ramas jurisdiccionales que ejerce el Poder Judicial, la aplica­ción de los principios de la teoría general del proceso es no solo posible,sino exigida por el derecho a la tutela judicial efectiva de los administra­dos. En consecuencia, sufrimos en la actualidad de los vestigios de laindebida importación de aspectos propios del sistema francés, que nonos correspondían dada la diferencia esencial entre la justicia adminis­trativa gala y la venezolana.

En la actualidad, el sistema contencioso administrativo venezola­no debe girar la mirada al ejemplo de la justicia administrativa española,no sólo porque ese ordenamiento sí influyó decisivamente al momentode la concepción constitucional de nuestro sistema de justicia adminis­trativa, sino además porque esa concepción constitucional mantiene aúnplena vigencia, ante la reedición del artículo 206 por el artículo 259 de laConstitución de 1999, norma constitucional que, a casi 50 años de supromulgación, aun no ha conseguido pleno desarrollado legislativo.

Pero incluso, consideramos que la influencia española va más alláy debe mantenerse en el tiempo como un modelo de avanzada, en aten­ción a su concepción procesalista del contencioso administrativo, y a laconfiguración del proceso administrativo sobre el eje de su objeto: lapretensión procesal administrativa.

En consecuencia, la importación decisiva del Derecho español enla sistematización del contencioso administrativo venezolano no debeverse como un dato histórico, sino como una influencia que mantiene

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ORIGEN DE lA EVOLUCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VENEZUElA

plena vigencia y que debe continuar en el marco de la esperada y nece­saria Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa vene­zolana, la cual deberia inclinarse por un modelo procesalista que superedefinitivamente el carácter objetivo y el carácter impugnatorio del con­tencioso, limites tradicionales de su plenitud de control.

RESUMEN

Se analizan aspectos fundamentales del contencioso adminis­trativo en Venezuela y la influencia del derecho francés y español ennuestro derecho.

PALABRAS CLAVES

Derecho Administrativo

Contencioso Administrativo

Derecho Comparado

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