TERCER CONGRESO INTERNACIONAL GOBIERNO, GESTIÓN Y PROFESIONALIZACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL

ANTE LOS GRANDES RETOS DE NUESTRO TIEMPO Universidad de Sonora, México

22 al 24 de Octubre de 2012

“Organización ciudadana para la gestión de los presupuestos participativos en el Distrito Federal”1

Eje Temático 4. GOBERNANZA Y PARTICIPACION SOCIAL

Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez Academia de Ciencia Política y Administración Urbana

Universidad Autónoma de la Ciudad de México marquinalulu@yahoo.com

Dra. Myrna Alonzo Calles

Academia de Ciencia Política y Administración Urbana Universidad Autónoma de la Ciudad de México

malonzo17@yahoo.com.mx

El objetivo de esta comunicación consiste en reflexionar sobre las formas de

organización ciudadana institucionalizada contempladas en la nueva Ley de

Participación Ciudadana del Distrito Federal y que tienen como una de sus

responsabilidades, participar activamente en la implementación de los

presupuestos participativos a nivel colonia, siendo esto reflejo de la nueva relación

gobierno-ciudadanía pues son los ciudadanos quienes deciden, mediante consulta

pública y en el espacio de deliberación y creación de consenso de las asambleas

ciudadanas, en qué se gastará el presupuesto que ha sido asignado a cada una

de las colonias del Distrito Federal.

Para ello, hemos dividido esta comunicación en cuatro apartados. En el

primero, hacemos una somera revisión histórica de la participación ciudadana

institucionalizada en el Distrito Federal. En el segundo, nos referimos a las

1 Este trabajo es parte del proyecto de investigación “Gobernanza de recursos públicos en el

Distrito Federal. Experiencias de gobierno a partir de los presupuestos participativos en las delegaciones políticas de Coyoacán, Iztapalapa, Milpa Alta y Tlalpan”, financiado por el Instituto de Ciencia y Tecnología del Distrito Federal (ICyT), en colaboración con la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM).

primeras experiencias de presupuesto participativo en la Ciudad de México. En el

tercero, analizamos brevemente las figuras vigentes de participación ciudadana

que intervienen en la implementación del presupuesto participativo y, en el cuarto,

se hace un análisis sobre la evolución y ejercicio del presupuesto participativo en

el D.F. durante los años 2011 y 2012.

1. La participación ciudadana institucionalizada en el Distrito Federal

La participación ciudadana es una forma de intervención que permite a los

ciudadanos reconocerse como tales y ser portadores de sus derechos políticos,

económicos, sociales y culturales. De acuerdo con Nuria Cunill (1991) la

participación ciudadana implica la intervención de los individuos en actividades

públicas y en asuntos de gobierno. La participación ciudadana en la Ciudad de

México ha sido un tema pendiente desde que el Distrito Federal dejó de funcionar

como ayuntamiento. En 1928 el Presidente provisional de la República Mexicana,

Emilio Portes Gil, promovió una ley2 en la que se modificaba el régimen político-

administrativo que prevalecía en el Distrito Federal. A partir de entonces, el

territorio del Distrito Federal quedó dividido en un Departamento Central3 y trece

delegaciones4. El gobierno del Distrito Federal estaría a cargo del presidente de la

República quien designaría al Jefe del Departamento del Distrito Federal

(Regente) y éste a su vez, nombraría a los delegados, por lo que a partir de ese

momento fueron suprimidos los derechos políticos de los ciudadanos residentes

del Distrito Federal, situación que tuvo un fuerte impacto en la cultura política de

esta ciudad, caracterizada durante muchos años, por un desinterés de los

ciudadanos en participar en los asuntos públicos y de gobierno. Para resarcir la

eliminación del ayuntamiento y del derecho ciudadano fundamental de elegir a sus

gobernantes, en la propia LODTF se estipuló la creación del Consejo Consultivo

2 Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales (LODTF).

3 El Departamento Central quedó integrado por lo que fueron las municipalidades de México,

Tacuba, Tacubaya y Mixcoac. Posteriormente en 1970, el entonces presidente de la República, Luis Echeverría Álvarez, dividió al Departamento Central en cuatro delegaciones: Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza. 4 Las trece delegaciones fueron: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Iztacalco, General Anaya

(posteriormente desapareció al crearse la delegación Benito Juárez), Coyoacán, San Ángel, La Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac.

del Departamento Central y los Consejos Consultivos en cada una de las

delegaciones, como órganos auxiliares de la administración de la Ciudad de

México (LODTF, 1928).

En el Artículo 85 de la LODTF, el Consejo Consultivo del Departamento

Central quedaba integrado por los representantes de las cámaras y asociaciones

de comercio, de industriales, dueños de bienes raíces, inquilinos, campesinos,

profesionistas, empleados públicos y particulares, trabajadores y madres de

familia. Dichas asociaciones debían nombrar a un representante, siempre y

cuando tuvieran un año de existencia, contaran con al menos cien asociados y

estuvieran debidamente registradas. Por su parte, el Consejo Consultivo de las

delegaciones de Guadalupe Hidalgo, San Ángel, Coyoacán, Azcapotzalco y

Xochimilco, se compondría de siete miembros y el de las otras delegaciones de

cinco. Serían los propios delegados quienes escogerían dentro de las

agrupaciones, las más importantes en cada localidad. Cada consejero propietario

nombraría a un suplente, su cargo duraría un año y tendrían derecho, entre otros,

a revisar la cuenta anual pues estaría a su disposición durante quince días

(LODTF, 1928).

La participación ciudadana institucionalizada tuvo desde su origen un tinte

elitista, corporativista, antidemocrático y asimétrico, reflejo de la cultura política

que cultivó el Partido Revolucionario Institucional, partido hegemónico que

gobernó la Ciudad de México durante siete décadas. Elitista porque la

participación ciudadana estaba fuertemente dominada por los grupos económicos

e intelectuales más fuertes de ese momento y con fuerte arraigo en la ciudad

capital como son los pequeños y grandes comerciantes, los industriales,

terratenientes y profesionistas. Marquina et al., (en prensa) mencionan que la élite

de profesionales en México ha estado compuesta principalmente por abogados,

contadores públicos, ingenieros y médicos quienes a través de sus colegios de

profesionistas han influido en las decisiones políticas y el modelo de desarrollo

(urbano) del país.

La participación ciudadana fue corporativista porque sólo los residentes que

pertenecían a una asociación gremial podían ser considerados como candidatos

idóneos para participar en dichos Consejos imposibilitando la participación a

ciudadanos ajenos a cualquier tipo de organización social o económica. Además,

usualmente los delegados invitaban a los líderes de dichas organizaciones pues

de esta manera aseguraban el apoyo del conjunto de los asociados a ellas. Esta

forma de organización ciudadana para participar en la administración de la ciudad

fue desde sus inicios totalmente antidemocrática ya que los consejeros no eran

electos por los propios ciudadanos, por lo que en realidad no representaban el

interés de la ciudadanía ni establecían ningún tipo de vínculo con ellos, pues

únicamente veían por su interés personal y, en última instancia, se comprometían

con los intereses de un grupo reducido de personas que tenían mayor influencia al

interior de las organizaciones sociales y económicas de las que formaban parte.

Finalmente, podemos observar que según la LODTF de 1928, existía una

distribución de poder asimétrica entre los territorios en que se encontraba dividido

el Distrito Federal ya que el Departamento Central –el de mayor actividad e

importancia económica- contaba con más consejeros mientras que ocho

delegaciones tenían tan sólo cinco representantes cada una y delegaciones como

Xochimilco siete, dado el carácter rural que predominaba en esa delegación y el

compromiso político que tenía el naciente Partido de la Revolución Mexicana con

los campesinos de esa localidad que habían desempeñado un papel fundamental

en el movimiento revolucionario.

En 1941 y durante el sexenio del presidente Ávila Camacho se reforma la

LODTF y se limitan aún más las atribuciones que tenían los Consejos Consultivos

tanto del Departamento Central como de las delegaciones. Lo más destacado de

esta reforma en lo que concierne a la participación ciudadana institucionalizada

fue la eliminación del derecho de los consejeros a supervisar la cuenta pública de

la Ciudad de México, lo que provocó una menor injerencia de la ciudadanía para

exigir transparencia y control sobre el gasto público invertido en la principal ciudad

del país. No cabe duda que estas reformas contenidas en las dos leyes antes

descritas reforzaban el modelo centralista de administración del Estado mexicano

y se fortalecía también el exacerbado presidencialismo que ha caracterizado la

vida política de México.

En 1970, el Congreso de la Unión, bajo la iniciativa del presidente de la

República, Luis Echeverría, emitió la Ley Orgánica del Departamento del Distrito

Federal. Esta ley marcó un parteaguas en la administración pública del Estado

mexicano pues se emitieron disposiciones tendientes a la descentralización y

desconcentración (LODDF, 1970) que posteriormente continuaría el presidente

Miguel de la Madrid. En 1970 desapareció el Departamento Central al quedar

dividido su territorio en cuatro nuevas delegaciones: Miguel Hidalgo, Benito

Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza.

Derivado de los conflictos políticos del movimiento estudiantil de 1968, en

esta nueva ley se crearon novedosas instancias de organización ciudadana

controladas desde el propio gobierno. Se instituyeron así los Comités de Manzana,

las Asociaciones de Residentes y las Juntas de Vecinos y se mantuvo la figura del

Consejo Consultivo.

A partir del diagrama anterior podemos observar una estructura fuertemente

jerarquizada y elitista de la organización ciudadana institucionalizada. Este diseño

institucional significaba una forma de cooptación de las expresiones ciudadanas

en una época de gran movilización social, de cuestionamiento al régimen priísta y

de férrea represión hacia los espacios de lucha independientes de los ciudadanos

de la Ciudad de México, centro urbano que concentraba gran parte de la población

Consejo Consultivo

Juntas Vecinales

Asociaciones de

Residentes

Comités de

Manzanas

del territorio nacional. En los nuevos órganos de participación ciudadana sólo

podían colaborar los Jefes de Manzana de las colonias de las 16 delegaciones.

Únicamente los Jefes de Manzana integraban las Asociaciones de Residentes

constituidas en cada colonia, barrio, pueblo o unidad habitacional. A su vez, los

Presidentes de las Asociaciones de Residentes conformaban una Junta de

Vecinos por cada delegación, y serían los únicos que podrían participar en el

Consejo Consultivo de la Ciudad de México (LODDF, 1970). En cierto modo, esta

estructura altamente jerarquizada podía implicar el inicio de una carrera política

dentro de las filas del PRI si dichos líderes lograban tener un fuerte control y

manipulación sobre las organizaciones sociales independientes, sobre todo de

lucha por el acceso a la vivienda5 (Ziccardi, 1998) pues la década de los años 70

es reconocida como la de mayor explosión demográfica. Roberto Mellado (2001),

comenta que durante el gobierno de José López Portillo y en el marco de la

reforma política tendiente a la democratización del país y que él mismo impulsó

como tema de agenda en el Congreso de la Unión, fueron incorporados nuevos

mecanismos de democracia directa como el referéndum y la iniciativa popular,

mismos que quedaron comprendidos en la reforma a la LODDF de 1978, aunque

nunca fueron utilizados e incluso, desaparecieron del texto constitucional sin

mayor crítica ni reclamo por parte de la ciudadanía, lo cual es reflejo de la apatía y

desinterés de los ciudadanos mexicanos sobre la acción pública pues estaba

controlada por el PRI-gobierno.

El sismo que azotó la Ciudad de México en septiembre de 1985 fue un

momento de coyuntura social y económica no sólo para la ciudad sino también

para el país pues la devastadora crisis económica provocada por la deuda externa

mexicana y los términos de negociación con los organismos financieros

internacionales provocaron un fuerte descontento social, encabezado por los

sindicatos que junto con los movimientos urbanos de vivienda popular lograron

5 En 1972 se creó la Procuraduría de Colonias Populares (actualmente Dirección General de

Regularización Territorial del GDF) como parte de la administración central del Departamento del Distrito Federal. Dicha Procuraduría tuvo entre sus funciones principales, regularizar la tenencia de la tierra, reconociendo en muchos casos la propiedad de algunos asentamientos irregulares establecidos en tierras de propiedad pública. Ver sitio web: http://www.dgrt.df.gob.mx/contenido/somos-historia.php

conformar un frente común ante la situación de desastre natural y de debacle

económica. Este momento coyuntural daría paso a la reforma política del Distrito

Federal que inició con la creación el 10 de agosto de 1987, de la Asamblea de

Representantes del Distrito Federal (ARDF). De este modo, se restituyeron parte

de los derechos políticos a los habitantes de la Ciudad de México perdidos desde

1928.

Para compensar el descontento social por su imposición como presidente

electo y ante el riesgo de ingobernabilidad en el país pero principalmente en la

Ciudad de México, Carlos Salinas impulsó más reformas tendientes a la

democratización de la ciudad. En 1994 el D.F. pasó a ser una entidad federativa y

se expidió el Estatuto de Gobierno que sustituiría la constitución política con la que

cuentan el resto de los estados miembros de la federación. En este mismo

sentido, la Asamblea de Representantes pasaba a convertirse en Asamblea

Legislativa (ALDF), con mayores atribuciones legislativas aunque aún el control de

las finanzas públicas quedaría en manos del Congreso de la Unión. Esto fue un

paso importante pues gracias a la facultad legislativa que tenía ahora la ALDF, fue

posible la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana el 10 de junio de 1995,

primera en su género en todo el país.

En noviembre de 1995, se constituyeron los Consejos Ciudadanos como

órganos de representación vecinal y de participación ciudadana elegidos mediante

sufragio directo en cada una de las delegaciones políticas. Para ello, fue necesario

que previamente se reformara el Artículo 122 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos pues dichos órganos de representación ciudadana

adquirieron facultades para intervenir en la gestión, supervisión, evaluación y

aprobación de programas de política pública en el Distrito Federal. Las

irregularidades en la aprobación acelerada de la nueva Ley de Participación

Ciudadana por parte de la bancada priísta así como el conflictivo proceso electoral

para elegir a los Consejos Ciudadanos provocó que un año más tarde,

desaparecieran los Consejos Ciudadanos y se establecieran únicamente

mecanismos de democracia directa como el plebiscito, el referéndum y la iniciativa

popular (Espinosa, 2010).

En 1997 se realizaron las primeras elecciones para elegir al Jefe de

Gobierno del DF (JGDF) –posponiendo para el año 2000 las elecciones para los

jefes delegacionales- y desde entonces, el Partido de la Revolución Democrática

ha gobernado la ciudad capital y también ha logrado la mayoría en la ALDF, salvo

en la segunda legislatura. Ello dio paso a la formulación de la segunda Ley de

Participación Ciudadana, creándose una nueva figura organizativa: los Comités

Vecinales, constituidos por ciudadanos electos de forma directa a nivel colonia,

barrio, poblado o unidad habitacional6, cuya función primordial era mantener un

diálogo directo entre los ciudadanos y las autoridades delegacionales (LPCDF,

1998). Así se abría un nuevo espacio para la representación de los intereses y las

demandas de los ciudadanos a nivel de los micro-territorios urbanos como son las

propias unidades habitacionales. Algunos autores como Sergio Zermeño (2004)

argumentan que con la elección de los nuevos comités vecinales a escala micro-

espacial se corre el riesgo de una fuerte atomización de la intervención ciudadana

ya que existen delegaciones con alta concentración demográfica como Iztapalapa

y Gustavo A. Madero en donde existen cientos de comités vecinales (hoy comités

ciudadanos).

En la nueva ley de 1998, se incluyeron una serie de principios y

mecanismos que modificaron las bases de la relación gobierno-ciudadanía. Entre

los diversos principios en que debe ejercerse la participación ciudadana están la

democracia, la corresponsabilidad, la inclusión, la solidaridad, la legalidad, el

respeto, la tolerancia y la sustentabilidad (LPCDF, 1998). Respecto a los

instrumentos de participación ciudadana, es decir, los medios a través de los

cuales la ciudadanía en forma individual o colectiva puede expresar su voluntad y

sus opiniones respecto a los asuntos públicos y de gobierno, se estableció el

plebiscito (decisión de los ciudadanos para rechazar o aprobar actos de gobierno

que someta a su consideración el JGDF), el referéndum ( aprobar o derogar leyes

emitidas por la ALDF), la iniciativa popular ( los ciudadanos pueden proponer una

iniciativa de ley o reformas legislativas en las que tiene competencia la ALDF), la

6 Cabe señalar que existen grandes disparidades en la densidad poblacional en las colonias del

D.F. pues mientras algunas de estas colonias, poblados, barrios o unidades habitacionales cuentan con 3 mil habitantes, otras pueden tener una población de más de 50 mil vecinos.

consulta vecinal (los vecinos pueden emitir opiniones y dar propuestas de solución

a los principales problemas que aquejan a la colonia, barrio, pueblo o unidad

habitacional, delegación o respecto a la ciudad en su conjunto), la audiencia

pública (mecanismo mediante el cual los ciudadanos pueden solicitar al delegado

establecer un diálogo directo con ellos para que escuche sus demandas y

propuestas) y por último, la colaboración vecinal (se refiere al trabajo no

remunerado individual o colectivo que pueden realizar los vecinos en beneficio de

su entorno). Todos estos mecanismos siguen aún vigentes.

Las siguientes elecciones de Comités Vecinales debieron haberse realizado

en 2002 pero los asambleístas se encontraban negociando aún las reformas al

nuevo texto de la LPCDF y, en virtud de que en 2003 se llevaron a cabo las

elecciones (Zermeño, 2004) para renovar la ALDF y elegir a los nuevos

delegados, se pospusieron pues de acuerdo con lo establecido en la propia ley,

las elecciones vecinales no pueden realizarse en un clima electoral para elegir a

congresistas, asambleístas, jefe de gobierno, delegados o presidente de la

República. En el transcurso de 2004 a 2010 se hicieron algunas modificaciones a

la LPCDF. Una de ellas, y a la que nos referiremos en el apartado 3 de esta

comunicación, fue la institucionalización del presupuesto participativo en las

delegaciones.

2. Antecedentes del presupuesto participativo en el Distrito Federal

Cuando los gobiernos locales cuentan con mecanismos adecuados para

incorporar a los ciudadanos en las decisiones de la ciudad, el tema del gasto

público es uno de los más recurrentes. El presupuesto participativo en el Distrito

Federal consiste en el monto de los recursos que destina el Gobierno del Distrito

Federal a través de las delegaciones políticas para que los ciudadanos decidan

sobre su aplicación en las colonias de cada una de las 16 demarcaciones.

La primera experiencia de presupuesto participativo en la Ciudad de México

fue en la Delegación Tlalpan en 2001, justo después de las votaciones para elegir

por vez primera en el Distrito Federal, a los Jefes Delegacionales. En el año 2000,

como parte de la plataforma electoral de Gilberto López como el candidato del

PRD a Jefe Delegacional en Tlalpan, éste se comprometió a propiciar que los

ciudadanos tuvieran poder de decisión para proponer, fiscalizar y compartir la

acción de gobernar. También la Delegación Cuauhtémoc, gobernada por una

mujer que participó activamente en la fundación del PRD, Dolores Padierna,

estableció este programa pero sólo duró un año. La Delegación Miguel Hidalgo,

gobernada por el PAN, lo instrumentó durante cinco años.

El gobierno delegacional estableció en varios puntos de la delegación

Tlalpan, mesas de difusión e información del programa y se dio capacitación y

asesoría técnica a los ciudadanos interesados en participar en el programa, a fin

de que pudieran presentar sus propuestas y familiarizarse con las distintas formas

de participación ciudadana así como los procedimientos normativos y

administrativos que debían seguir para la elaboración y presentación de sus

proyectos. Para ello, fue necesaria la organización de talleres sobre estos temas

(García y López, 2002). Esta experiencia de gobierno resultó muy novedosa no

sólo en la Ciudad de México sino también en el resto del país ya que para su

implementación, el gobierno de Tlalpan se apoyó en un grupo de ciudadanos para

integrar equipos de monitoreo ciudadano. Una vez establecidos los equipos de

monitoreo, los ciudadanos, ya fuera a título personal o bien como organizaciones

sociales o comités vecinales, presentaron sus propuestas, mismas que fueron

revisadas por el gobierno delegacional para determinar si cumplían con los

requerimientos técnico-administrativos. Terminada esta fase, se procedió a la

votación de las propuestas entre los propios vecinos habitantes de la Delegación

Tlalpan. Posteriormente, se organizaron asambleas informativas para difundir los

resultados de la votación. Los proyectos que eligieron los ciudadanos se

incorporaron al presupuesto de egresos de la delegación.

Respecto a las otras dos experiencias que se tuvieron en las Delegaciones

Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo, cabe señalar que en la Delegación Cuauhtémoc

sólo operó el programa de presupuesto participativo durante el primer año de

gestión del gobierno electo, a pesar de que también el PRD ganó en esa

demarcación. Sin embargo, la complejidad social que caracteriza a esa delegación

política fue sin duda un elemento importante que dificultó su operación. Para la

operación de este programa, se aplicó un cuestionario y un proceso de votación

en las 43 unidades territoriales en que se encuentra dividida la delegación

Cuauhtémoc. Se incluyó la participación de los niños y los jóvenes y no

únicamente de la población adulta. En las consultas ciudadanas se les pedía a los

que participaron su opinión no sólo sobre necesidades de su colonia o unidad

territorial, sino también respecto a la delegación en su conjunto e incluso, a nivel

de todo el Distrito Federal (Luévano, 2001). En realidad, este programa sufrió

fuertes modificaciones y fue sustituido por un proceso de planeación participativa

para el desarrollo territorial denominado Agendas Territoriales, cuyo objetivo fue

coordinar las acciones derivadas de los programas existentes en la delegación

Cuauhtémoc, con cada una de las unidades territoriales que la componen y

recuperando las iniciativas ciudadanas (GDF/COPEVI/CESEM, 2002).

Finalmente, la tercera experiencia de presupuesto participativo en esta

primera etapa fue en la Delegación Miguel Hidalgo. A diferencia del resto de las

delegaciones políticas, desde el año 2000, esta Delegación ha estado gobernada

por el Partido Acción Nacional (PAN). Es la delegación que cuenta con el mayor

índice de desarrollo humano en el Distrito Federal, lo que refleja el nivel de

bienestar social que la caracteriza. El programa de presupuesto participativo en

esta demarcación que inició en 2001, tuvo un alto grado de discrecionalidad, a

diferencia de las otras dos experiencias pues el Jefe de Delegacional decidía de

manera unilateral las colonias en donde se llevaría a cabo esta experiencia. El

criterio se establecía con base a las solicitudes presentadas y a los puntos

abordados en las audiencias públicas que se organizaban en torno a este

programa. La realización de estas convocatorias participaban los comités

vecinales y los promotores sociales que se encargaban de difundir la realización

de dichas audiencias sobre presupuesto participativo. Con respecto a los tiempos,

de acuerdo a la información expuesta en el portal de la Delegación Miguel Hidalgo,

las audiencias se realizaron desde 2001 y hasta 2005, sin un calendario bien

establecido pues hubo variaciones entre un año y otro. En dichas audiencias se

debatieron temas relacionados con las obras de infraestructura y equipamiento

urbano, seguridad, regulación de la tenencia de la tierra, vivienda y la realización

de estudios técnicos del suelo. A diferencia de las otras delegaciones políticas, el

nivel de participación ciudadana fue disminuyendo año con año.

En las primeras tres experiencias de presupuesto participativo que se

llevaron a cabo después de que los ciudadanos de la Ciudad de México pudieron

elegir a sus Jefes Delegacionales (2000), se observa la falta de procedimientos

homologados entre las tres administraciones locales. Además, no existía una

plataforma conceptual común y cada uno de los gobiernos delegacionales

interpretó a su propia manera la implementación de esta política pública, de tal

suerte que en Cuauhtémoc sólo duró un año, mientras que en Tlalpan permaneció

durante toda la gestión (tres años) y, en Miguel Hidalgo, permaneció aún con el

cambio de administración, aunque continuó gobernada por el PAN.

Los gobiernos de las tres delegaciones políticas observaron que para dar

soluciones a los problemas de la ciudad, sobre una base sólida de legitimidad, es

conveniente alentar una mayor participación de los ciudadanos y para que esto

sea factible, es indispensable dotarlos de mayor poder de decisión y, sobre todo,

capacitarlos sobre lo que significa ser ciudadano. Es por ello que consideramos

que el presupuesto participativo es una política que busca ante todo, la

construcción de ciudadanía en la Ciudad de México.

3. Las nuevas figuras de participación ciudadana: los Comités Ciudadanos y

los Consejos de los Pueblos

La participación ciudadana ha sido un componente importante dentro de la

reforma política del Distrito Federal desde la década de los años 80. La primera

LPCDF fue expedida en 1995 y desde entonces, ha sido modificada y

reemplazada en diversas ocasiones (1998, 2004, 2005, 2007, 2009, 2010 y

2011)7. No es sino hasta 2009 que se debatió en el seno de la ALDF la creación

de dos nueva figuras de participación ciudadana que tuvieran facultades para

vigilar la acción gubernamental, a través de la Red de Contralorías Ciudadanas, y

generar espacios de deliberación, concertación y generación de consensos entre

7 Ver sitio web: http://www.paot.org.mx/index.php?module=paginas&func=display&pageid=29

los propios ciudadanos, mediante la creación de las Asambleas Ciudadanas.

Dichas instancias acompañan las formas organizativas tradicionales de

participación ciudadana como los comités vecinales y los consejos consultivos

ciudadanos que han existido en la historia de la participación ciudadana

institucionalizada en el DF aunque con distintos nombres.

La LPCDF del 27 de mayo de 2010 incluye el Presupuesto Participativo.

Establece, entre otras cuestiones, que en el Presupuesto de Egresos del Distrito

Federal se deberán considerar los montos de Presupuesto Participativo por

Delegación que se destinarán para que los ciudadanos y habitantes decidan sobre

su aplicación. Esta ley instituye y regula los instrumentos de participación y los

órganos de representación ciudadana. Su objetivo es fortalecer el desarrollo de

una cultura ciudadana, reconociendo el derecho de los ciudadanos y habitantes

del Distrito Federal a intervenir y participar, individual o colectivamente, en las

decisiones públicas, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas,

programas y actos de gobierno (LPCDF, 2010).

Los Órganos de Representación Ciudadana son: el Comité Ciudadano

(CC), el Consejo del Pueblo (CP), el Consejo Ciudadano Delegacional y el

Representante de Manzana.

Comité Ciudadano: El Comité Ciudadano es el órgano de representación

ciudadana por colonia. Está formado por 9 integrantes elegidos por los vecinos de

la colonia, por votación universal, libre, directa y secreta; el cargo es honorífico,

por tres años sin reelección. Sus funciones son: representar los intereses de los

habitantes de la colonia, así como conocer, integrar, analizar y promover las

soluciones a sus demandas o propuestas; instrumentar las decisiones de la

Asamblea Ciudadana; elaborar, y proponer programas y proyectos de desarrollo

comunitario; coadyuvar en la ejecución de los programas de desarrollo; participar

en la elaboración de diagnósticos y propuestas de desarrollo integral para la

colonia; dar seguimiento a los acuerdos de la asamblea ciudadana; supervisar el

desarrollo, ejecución de obras, servicios o actividades acordadas por la asamblea

ciudadana para la colonia; conocer, evaluar y emitir opinión sobre los programas y

servicios públicos prestados por la Administración Pública del Distrito Federal;

desarrollar acciones de información, capacitación y educación cívica para

promover la participación ciudadana; promover la organización democrática de los

habitantes para la resolución de los problemas colectivos; proponer, fomentar y

coordinar la integración y el desarrollo de las actividades de las comisiones de

apoyo comunitario; convocar y presidir las asambleas ciudadanas y las reuniones

de trabajo temáticas y por zona; emitir opinión y supervisar los programas de las

Coordinaciones Territoriales de Seguridad Pública y Procuración de Justicia;

informar a la asamblea ciudadana sobre sus actividades y el cumplimiento de sus

acuerdos; Recibir información por parte de las autoridades de la Administración

Pública del Distrito Federal, así como los espacios físicos necesarios para realizar

sus reuniones de trabajo; establecer acuerdos con otros comités ciudadanos para

tratar temas de su demarcación; recibir capacitación, asesoría y educación;

representar a la asamblea ciudadana.i

Sus áreas de actuación: Coordinación Interna; Seguridad Ciudadana y

Prevención del Delito; Desarrollo Social, Educación y Prevención de las

Adicciones; Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente; Presupuesto y Planeación

Participativa; Desarrollo Económico y Empleo.; Desarrollo y Servicios Urbanos;

Capacitación y Formación Ciudadana; Comunicación y Cultura Cívica; Fomento a

los Derechos Humanos; Fomento a la Transparencia y Acceso a la Información;

Equidad y Género. ii

Consejo Ciudadano

El Consejo Ciudadano es la instancia de carácter consultivo y de coordinación de

los Comités Ciudadanos y las Organizaciones Ciudadanas con las autoridades de

cada Delegación. Está integrado por el coordinador interno de cada uno de los

comités ciudadanos, los coordinadores de concertación comunitaria de los

Consejos del pueblo, las autoridades tradicionales y los representantes de cada

una de las organizaciones ciudadanas debidamente registradas en la demarcación

territorial que corresponda.iii

El Pleno de los Consejos Ciudadanos tendrá atribuciones para: emitir

opinión sobre programas y políticas a aplicarse en el Distrito Federal y en la

demarcación territorial; Informar a las autoridades sobre los problemas que

afecten a sus representados; Proponer soluciones y medidas para mejorar la

prestación de los servicios públicos y privados, así como sugerir nuevos servicios;

Informar a cada uno de los Comités Ciudadanos sobre sus actividades y el

cumplimiento de sus acuerdos; Conocer y opinar sobre los anteproyectos de

presupuesto de egresos de las Delegaciones; Participar en las consultas

ciudadanas que establecen los artículos 83 y 84 de esta Ley; Conocer y opinar

sobre el Programa Operativo y los Programas Operativos Anuales de las

Delegaciones; Conocer y opinar sobre los informes trimestrales que los Jefes

Delegacionales, Solicitar información a las autoridades Delegacionales para el

mejor desempeño de sus atribuciones; Solicitar la presencia de servidores

públicos Delegacionales; Recibir cada tres meses la visita del Jefe Delegacional.iv

Representantes de Manzana

Cada manzana de la Colonia elige un representante a través de asambleas

ciudadanas por manzana convocadas por el respectivo comité ciudadano. Estos

representantes coadyuvan con el Comité Ciudadano o el Consejo del pueblo para

supervisar el desarrollo y ejecución de obras sociales, servicios o actividades

proporcionadas por el gobierno en sus diferentes niveles. Además emiten opinión

sobre la orientación del presupuesto participativo y canalizan las demandas de los

vecinos al Comité Ciudadano.v

Consejo del Pueblo

Consejo del pueblo es el comité conformado en los pueblos originarios que

mantienen la figura de autoridad tradicional de acuerdo a sus normas,

procedimientos y prácticas tradicionales.vi En el artículo transitorio décimo tercero

se enlistan los 40 pueblos así considerados pertenecientes a 4 Delegaciones:

Xochimilco (14), Tláhuac (7), Milpa Alta (11) y Tlalpan (8).vii Su funcionamiento y

operación es semejante a la de los Comités Ciudadanos, sólo varían en cuanto a

la Coordinación interna que es sustituida por la Coordinación de Concertación

Comunitaria, y el papel de la autoridad tradicional (por ejemplo en su poder de

convocatoria).viii

4. Evolución y ejercicio del presupuesto participativo del DF en los años 2011 y 2012

El presupuesto es un plan de acción de gran importancia porque refleja las

prioridades y objetivos del gobierno, y puede tener una función redistributiva con

impacto en la vida de los habitantes.

El Presupuesto Participativo genera un espacio para que la población incida

en la toma de decisiones. Las experiencias han sido muy heterogéneas, variando

el grado de participación de la gente; los ámbitos de incidencia; el grado de

institucionalización; la naturaleza de los actores; los porcentajes asignados; los

rubros (capítulo, concepto y partida) del gasto, etc.ix

La primera experiencia de presupuesto participativo fue la de la ciudad de

Porto Alegre (Brasil), en 1989, tras la victoria del Partido de los Trabajadores en

las elecciones municipales. Actualmente está establecido en muchas ciudades de

todo el mundo.

En el DF las primeras delegaciones en adoptarlo fueron la Cuauhtémoc

(2001) y Tlalpan (2002), y luego Iztapalapa (2010).x A partir de 2011, por ley, las

16 delegaciones lo incluyen en su presupuesto y están obligadas a programarlo,

ejercerlo e informar (en sus Informes de Avance Trimestrales y en la Cuenta

Pública) el destino de los recursos y el grado de cumplimiento de su ejercicio.

La población participa a través de los Comités Ciudadanos y los Consejos

del pueblo mediante una Consulta Ciudadana. El resultado de la Consulta debe

ser incorporado en la elaboración del Presupuesto de Egresos del DF.

El presupuesto participativo es una forma fundamental de la participación

ciudadana, ya que, aunque de manera limitada, brinda la oportunidad a la

población para decidir sobre el destino de los recursos públicos asignados a cada

demarcación territorial del DF, de involucrarse en los asuntos de su colonia o

pueblo, de informarse, de pedir cuentas.

El Presupuesto Participativo está previsto en los artículos 83, 84, 199, 200,

201, 202, 203, 204 de la LPCDF. En ella se le define como “aquel sobre el cual los

ciudadanos deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos

específicos en las colonias y pueblos originarios en que se divide el territorio del

Distrito Federal.”xi

El porcentaje que se le asigna es el 3% del presupuesto anual de cada

Delegación. Los rubros de aplicación son: obras y servicios, equipamiento,

infraestructura urbana y prevención del delito. El monto total de recursos de

presupuesto participativo de cada Delegación se divide por partes iguales entre el

número de colonias y pueblos originarios que hay en ella. Los proyectos

específicos se definen a través de la consulta ciudadana.

El Instituto Electoral es la autoridad con facultades para emitir la

convocatoria, organizar, desarrollar y vigilar el proceso de celebración, así como

computar el resultado de las consultas.xii

Son autoridades en materia de presupuesto participativo: el Jefe de

Gobierno; la Asamblea Legislativa, y los Jefes Delegacionales. El Instituto

Electoral y los Comités Ciudadanos fungen como coadyuvantes de las

autoridades.xiii

El gasto neto previsto para el DF en el ejercicio fiscal 2011 fue de

$137,012,501,104, de los cuales $23,551,575,109 para las Delegaciones y

$706,547,253 para el Presupuesto Participativo. xiv

Los recursos serán ejercidos en los capítulos 2000, 5000 y 6000 en los

siguientes rubros y proyectos:

Obras y servicios: Pavimentación con concreto armado: Guarniciones y

banquetas; Construcción cancha deportiva multifuncional tipo A;

Construcción cancha deportiva multifuncional tipo B; Introducción red

drenaje; Introducción red hidráulica.

Equipamiento e infraestructura urbana: Paquete juegos infantiles tipo A;

Paquete juegos infantiles tipo B; Instalación rejas de contención o

perimetrales; Construcción plazas públicas; Remodelación plazas públicas.

Prevención del delito: Luminarias de fachada; Módulo de seguridad pública

tipo Sendero seguro (luminarias poste corto); Luminarias.xv

El Presupuesto de Egresos del DF del 2012 asciende a $138,043,090,119, de

los cuales $23,475,857,489 para las Delegaciones y $704,275,724 para el

Presupuesto Participativo. El Decreto establece los rubros generales a los que

deben corresponder los proyectos: Obras y servicios; Equipamiento;

Infraestructura urbana, y Prevención del delito.

El comparativo 2012/2011 nos permite observar que aunque el PP respeta

el 3% del presupuesto delegacional, es menor en 2012 debido a que el monto

asignado a las delegaciones fue menor este año que el anterior.

PRESUPUESTO COMPARADO 2011 Y 2011 (pesos)

Año Presupuesto DF

(1)

Presupuesto

Delegaciones (2)

%

(2/1)

Presupuesto

Participativo

(3)

%

(3/1)

%

(3/2)

2011 137,012,501,104 23,551,575,109 17.19 706,547,253 0.52 3.00

2012 138,043,090,119 23,475,857,489 17.01 704,275,724 0.51 3.00

Presentamos un cuadro con la asignación original por Delegación y Colonia o

Pueblo originario del DF en 2011 y 2012.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA LAS DELEGACIONES (millones de pesos)

DELEGACIÓN NÚMERO DE

CC Y CP POR

DELEGACIÓN

PRESUPUESTO

TOTAL

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

2011 2012

POR

DELEGACION

POR CC Y

CP

2011 2012 2011 2012

Álvaro Obregón 251 1,656.7 1,680.7 49.7 50.4 0.198 0.201

Azcapotazalco 111 1,142.1 1,150.9 34.3 34.5 0.309 0.311

Benito Juárez 65 1,153.1 1,159.7 34.6 34.7 0.532 0.535

Coyoacan 141 1,479.9 1,500.3 44.4 45.0 0.315 0.319

Cuajimalpa 44 770.6 769.2 23.1 23.1 0.525 0.524

Cuauhtemoc 65 2,112.9 2,111.4 63.4 63.3 0.975 0.974

Gustavo A. Madero

228 2,715.5 2,679.7 81.5 80.4 0.357 0.353

Iztacalco 55 1,127.8 1,122.2 33.8 33.7 0.615 0.612

Iztapalapa 285 3,173.1 3,130.1 95.2 93.9 0.334 0.329

Magdalena Contreras

54 738.6 750.9 22.2 22.5 0.410 0.417

Miguel Hidalgo 89 1,445.1 1,437.0 43.4 43.1 0.487 0.484

Milpa Alta 12 785.5 754.8 23.6 22.6 1.963 1.887

Tlahuac 52 993.3 989.0 29.8 29.7 0.573 0.571

Tlalpan 208 1,523.1 1,516.4 45.7 45.5 0.220 0.219

Venustiano Carranza

80 1,554.1 1,527.3 46.6 45.8 0.583 0.573

Xochimilco 75 1,180.2 1,196.3 35.4 35.9 0.472 0.478

TOTAL 1815 23,551.6 23,475.9 706.5 704.3 7.065 7.043 Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2011. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 31 de diciembre de 2010, y Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2012. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 30 de Diciembre de 2011.

Se observa una disminución en el presupuesto total y en el participativo asignado

a las Delegaciones en 2012 respecto al 2011.

Destacan las delegaciones Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero e Iztapalapa en el

monto del presupuesto total y, consecuentemente, del participativo. En la

distribución por colonia o pueblo la delegación con mayor monto es Milpa Alta, en

virtud de contar solamente con 12 CC y CP (de los cuales 11 son pueblos

originarios). Un problema recurrente en el ejercicio del PP es el retraso en su

cumplimiento. Las Delegaciones programan (o reprograman) casi todo para el

segundo semestre del año, o inclusive para el último trimestre. Observándose un

fuerte subejercicio al final del año.

Avance Presupuestal del Presupuesto Participativo (millones de pesos)

Delegación

Presupuesto

Original (1)

Enero-septiembre 2011 Enero-diciembre 2011

Programado Modificado

(2)

Ejercido (3)

Avance Presupuestal

% 4= (3/2)

Programado Modificado

(2)

Ejercido (3)

Avance Presupuestal

% 4= (3/2)

Álvaro Obregón

49.7 - -

- 48.4 18.6 38.5

Azcapotzalco 34.3 - - - 33.6 12.0 35.7

Benito Juárez

34.6 - -

- 34.2 13.2 38.5

Coyoacán 44.4 - - - 43.8 24.8 56.6

Cuajimalpa de Morelos

23.1 - -

- 23.1 10.2 44.1

Cuauhtémoc 63.4 - - - 63.4 37.4 59.0

Gustavo A. Madero

81.5 5.5 5.5 100 80.1 30.3 37.8

Iztacalco 33.8 - - - 33.8 28.7 84.9

Iztapalapa 95.2 - - - 95.2 36.8 38.7

Magdalena Contreras

22.2 1.6 1.6 100 22.2 11.7 52.8

Miguel Hidalgo

43.4 - -

- 41.4 4.4 10.6

Milpa Alta 23.6 - - - 23.6 11.5 48.9

Tláhuac 29.8 5.1 0.0 0.0 29.8 24.0 80.4

Tlalpan 45.7 - - - 45.7 18.5 40.4

Venustiano Carranza

46.6 0.6 0.6 100 46.5 42.9 92.2

Xochimilco 35.4 3.7 3.7 100 35.4 18.1 51.1

Total 706.5 16.5 11.5 69.5 700.2 343.0 49.0 Fuente: Informe de Avance Trimestral 2011. Banco de Información Enero-Diciembre 2011 y Banco de Información Enero–Septiembre 2011. GDF. Secretaría de Finanzas

Se observa que en el año 2011, al mes de septiembre solamente 4 delegaciones

reportaban algún ejercido: Gustavo A. Madero, Magdalena Contreras, Venustiano

Carranza y Xochimilco. Las demás delegaciones tienen un programado modificado

de 0.0 y ejercido 0.0. Aunque de acuerdo con el modificado al periodo el

cumplimiento haya sido del 69.5%, es importante observar que el monto ejercido

sobre el presupuesto autorizado originalmente, representa solamente el 1.6% del

total.

Al término del año el ejercido total de todas las delegaciones no alcanzaba

el 50% del autorizado original. El 51% de los recursos programados (modificados)

no habían sido ejercidos.xvi Solamente Coyoacán, Cuauhtémoc, Iztacalco,

Magdalena Contreras, Tláhuac, Venustiano Carranza y Xochimilco habían ejercido

más de la mitad de su presupuesto, destacando Iztacalco (84.9), Tláhuac (80.4) y

la Venustiano Carranza (92.2).

En el 2012, al mes de junio, el avance reportado es el siguiente:

Avance Presupuestal del Presupuesto Participativo Enero-junio 2012

(millones de pesos)

Delegación

Presupuesto

Original (1)

Programado Modificado

(2)

Ejercido (3)

Avance Presupuestal

% 4= (3/2)

Coyoacán 45.0 1.3 1.3 100

Cuajimalpa 23.1 6.9 0.0 0.0

Venustiano Carranza 45.8 2.7 2.7 100

Total 1.3+6.9+2.7 10.9 4.0 36.7 Fuente: Informe de Avance Trimestral 2012 Banco de Información Enero–Junio 2012. GDF. Secretaría de Finanzas

Se observa que solamente dos delegaciones, Coyoacán y Venustiano Carranza,

habían ejercido recursos del PP. Todas las demás no ejercieron nada y, excepto

Cuajimalpa, no programaron gasto en el periodo, seguramente por experiencias

anteriores y dificultades en el ejercicio del gasto, o reprogramaron dejando todo

para los últimos trimestres.

Conclusiones

Las diversas reformas a la Ley de Participación Ciudadana en el DF ha tenido

como finalidad formar nuevos liderazgos ciudadanos a partir de nuevos valores

ciudadanos que fomenten la cooperación, el diálogo y la formación de consensos

entre los propios ciudadanos sin la intervención directa de las autoridades

delegacionales o del gobierno central del DF. Se trata de construir una ciudadanía

más educada en temas cívicos y con una cultura que logre terminar con los vicios

clientelares y corporativistas del viejo régimen priísta que caracterizó el estilo de

gobernar la ciudad y el país entero. Los gobiernos perredistas en el DF han

buscado democratizar la toma de decisiones relacionadas con el funcionamiento

de la ciudad y al fomentar una relación más estrecha y menos jerarquizada con la

ciudadanía, pretende recuperar la legitimidad de las autoridades locales y la

gobernabilidad de la ciudad.

A través de esas reformas, se ha reconocido que el ámbito privilegiado para la

participación ciudadana está en los micro-espacios, en las unidades básicas e

insustituibles de la participación ciudadana como son las colonias, los pueblos, los

barrios y las unidades habitacionales pues es en ellas donde confluyen a diario y

de manera permanente los ciudadanos que comparten las mismas inquietudes e

intereses respecto al lugar que habitan. Son ellos quienes conocen las

problemáticas de sus espacios habitacionales y es por ello que pueden hacer las

recomendaciones de política necesarias para mejorar sus condiciones de vida.

Además, los ciudadanos de estas unidades territoriales básicas pueden establecer

un diálogo más directo con las delegaciones y colaborar en la implementación de

ciertas políticas públicas, como es el caso de los presupuestos participativos, los

cuales, a pesar de sus deficiencias y limitaciones, han representado una

oportunidad de participación para los habitantes del D.F.

Bibliografia

Cunill, Nuria (1991), Participación ciudadana, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas. Cruz, E. y A. Luévano (2001), ABC del presupuesto participativo en México, CPOEVI/MCD, México.

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Marquina, María de Lourdes., Socorro Marquina y Alejandro Ruiz (en prensa), “Gobernanza de élites en México: el papel de las asociaciones de profesionistas en la liberalización de los servicios profesionales en el marco del TLCAN”, en A. Salas-Porras y M. Luna ¿Quién gobierna América del Norte? Élites, redes y organizaciones, México, UNAM. Mellado, Roberto (2001), Participación ciudadana institucionalizada y gobrnabilidad en la Ciudad de México, México, Plaza y Valdés. Sánchez, Cristina (2000), “La participación ciudadana en el Distrito Federal. Reflexiones sobre la ley y las elecciones vecinales, El Cotidiano, vol. 16, núm. 99, enero-febrero, p.p. 80-91. Ziccardi, Alicia (1998), Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital, México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM y Miguel Ángel Porrúa. Zermeño, Sergio (2004), ”La participación ciudadana bajo los gobiernos perredistas del Distrito Federal (1997-2003)”, en A. Ziccardi Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM/Indesol. Legislación Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales, 1928. Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, 1970. Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 1998 Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, 2010.

i Ibid Artículo 93

ii Ibid Arts. 96 y 97

iii Ibid Arts.129 y 130

iv Ibid Art.131

v Ibid Arts.136-140

vi Ibid Artículo 141

vii Ibid Art. Décimo Tercero Transitorio.

viii Ibid Art. 143

ix Véase Francés G. Francisco y Carrillo C. Antonio (2008) Guía metodológica de los Presupuestos

Participativos. Colectivo PREPARACCIÓN. Alicante. www.presupuestosparticipativos.com. x Escuela de Administración Pública del D.F. (2011) Diplomado sobre Fortalecimiento de

capacidades ciudadanas para la gestión democrática. xi Op. Cit. Art.83

xii Ibid. Art.84

xiii Ibid. Art.200

xiv Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2011.Publicado el

31 de Diciembre de 2010. Gaceta Oficial Del Distrito Federal. xv

Ibid. Artículo Décimo Tercero.