ORGANISMOS E INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN

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ORGANISMOS E INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN

V EDICIÓN CURSO DE REGULACIÓN ENERGÉTICA DE ARIAE “ASPECTOS JURÍDICOS DE LA ENERGÍA Y

FUNCIONAMIENTO DE LOS SECTORES DE ENERGÍA”

Dr. Francisco de Rosenzweig M.Director General de Asuntos Jurídicos

Comisión Reguladora de Energía (CRE)[email protected]

Dr. Francisco de Rosenzweig M.Director General de Asuntos Jurídicos

Comisión Reguladora de Energía (CRE)[email protected]

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1. Función Regulatoria del Estado

2. Propósito de la Regulación

3. Órganos Reguladores

4. Consideraciones Generales

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Las instituciones públicas se legitiman por la capacidad de garantizar satisfactoriamente los requerimientos que provienen de los administrados

Diversas circunstancias sociales, políticas, económicas y tecnológicas han contribuido al cuestionamiento y reelaboración del alcance de los servicios públicos.

Por otra parte, existe una mayor conciencia de una realidad en donde la regla general está constituida por la aplicación de las reglas del mercado, y sólo en casos excepcionales, deben ser sustituidos por intervenciones estatales directas o indirectas (atentan vs. la libre competencia y reglas de economías liberales).

Función Regulatoria

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Por tanto, la distinción entre gestión del servicio y funciones de dirección y control se ha vuelto central, lo que conllevó en una redefinición de la estructura administrativa típica del prestador del servicio público:

Inserción de principios de eficiencia, eficacia, simplicidad y economía.

Nuevas formas de gestión y prestación (alta participación del sector privado).

Reivindicación del rol del consumidor.

Existencia una creciente tendencia de las modernas democracias occidentales a transitar a políticas públicas menos asistencialistas, procurando no olvidar sus principios y propósitos sociales.

Función Regulatoria …

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Es importante recordar que el Derecho, como producto social e histórico, documenta y retrata el sentido y destino de la sociedad que lo crea.

Las instituciones que componen a los Estados (régimen jurídico romano canónico) se han sofisticado a lo largo de las últimas décadas, sobrepasando las funciones clásicas de gobierno (legislación, judicatura y administración pública).

La evolución de la actividad general de gobernación ha llegado a un punto que ha rebasado los límites tradicionales de las funciones del gobierno desde cualquiera que sea la concepción de Estado.


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Esto ha obligado al Estado a concentrarse últimamente en asuntos que requieren un mayor grado de especialización:

Electoral,

Política monetaria,

Regulación económica,

Protección de los consumidores, y

Fiscalización superior (rendición de cuentas).

Con la aplicación de la racionalidad económica se han encontrado formas alternativas de entender la función elemental de las instituciones públicas.


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Definición conceptos

Tres términos diferentes: privatizar, liberalizar y desregular:

Privatizar: pasar al sector privado activos en manos

del sector público;

Liberalizar: remover las restricciones a la

competencia;

Desregular: remover esquemas regulatorios.

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En términos generales la regulación es una forma de intervención del Estado a través de restricciones legales expedidas por sus órganos administrativos.

La regulación es una alternativa de acción que, desde la Teoría Económica, justifica la intervención del poder público ante las llamadas “fallas de mercado”.

La regulación puede concebirse como la:

Definición conceptos …

“…actividad del gobierno o de los organismos dependientes de él, encaminada a influir en los comportamientos mediante el dictado de normas que orienten o restrinjan las decisiones económicas” Rodríguez Chirillo, E.

“…actividad del gobierno o de los organismos dependientes de él, encaminada a influir en los comportamientos mediante el dictado de normas que orienten o restrinjan las decisiones económicas” Rodríguez Chirillo, E.

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Regulación y su Clasificación

Existen distintos tipos de regulación: económica, técnica, de seguridad, ambiental, procesal, etcétera;

La costumbre es distinguir la regulación económica del resto, que se clasifica como regulación social;

En el sector energético la regulación económica es la más importante, seguida de la regulación técnica y de seguridad (normalización), así como de la regulación ambiental.

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El marco jurídico identifica y separa en cada latitud, al menos en teoría, distintas funciones que llevan a cabo los Estados en el sector energético a través de distintos organismos que, manteniendo vinculación entre ellos, cuentan con autonomía en su desempeño.

Funciones de

Regulación

Compet

enci

a

Medio

Am

bie

nte

Técnica

Eco

nóm

ica

Protección

Consumidor

Regulación en el Sector Energía

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Separación de funciones

Así, por ejemplo en el caso mexicano, la política energética corresponde a Secretaría de Energía, la regulación a la CRE y la operación a las empresas públicas y privadas

Ministerios/Secretarías PlaneaciónPolíticas

Normatividad

Entes ReguladoresRegulación

Normatividad

Empresas públicasy privadasOperación

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Regulación y Política Energética

Es importante señalar que el Regulador:

No fija (ni debe fijar) la política energética.

El marco de la política energética está dado por las leyes que el Congreso aprueba.

La definición específica de la política energética es ajena su función.

Es importante mantener una separación entre regulación y política energética sin que ello implique nula comunicación, descoordinación y/o ausencia de retroalimentación.

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Garantizar las

inversiones

Proteger a los

consumidores

Promover la eficiencia económica

EnteRegulador

Gobierno

Consumidores

Empresas

Balance de intereses

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Generalmente se establecen como parte de un proceso de cambios estructurales en la industria de que se trate (reorganización / liberalización)

Pueden constituirse por Decreto del Ejecutivo o por Ley. Encontramos diferentes tipos de Entes Regulares:

Sectoriales

Transversales

Multisectoriales

Consultivos

Supranacionales

Federales o Nacionales

Estatales o Provinciales

Entes Reguladores

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Objetivos tradicionales:

Prevenir el poder monopólico de las empresas reguladas .

Proteger los intereses de los usuarios.

Salvaguardar la prestación de los servicios públicos.

Atender la confiabilidad y seguridad del suministro y la prestación de los servicios.

Propiciar una adecuada cobertura así como promover la competencia.

Es importante recordar que las actividades que conforman la industria energética coexisten actividades no reguladas (potencialmente competitivas) con monopolios naturales o legales.

Entes Reguladores ...

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Naturaleza Jurídica

Organismo desconcentrado del Ministerio del ramo.

Organismo descentralizado sectorizado.

Ente Autárquico.

Organismo Constitucional Autónomo.

Atribuciones más comunes:

Fijación de tarifas y T & C para la prestación de servicios regulados.

Determinación de las reglas de operación del mercado y supervisión

Expedición de disposiciones generales (metodologías), en algunos casos son responsables de otorgar permisos, licencias y/o concesiones.

Imposición de sanciones

Entes Reguladores ...

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Dificultades que inciden en la eficacia de los reguladores

Regulador sectorial

Secretaría de Estado

Reguladores

horizontales

Actores externos

•Congreso•Poder Judicial•Consumidores

Problema 1:Dependencia

expone a presiones políticas

Problema 2:Desconexión

relega consideraciones

de mercado

Problema 3:Falta de rendición de cuentas facilita

captura

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… se requiere independencia, coherencia y rendición de cuentas

Regulador sectorial

Secretaría de Estado

Reguladores

horizontales

Actores externos

Coherencia con la

regulación horizontal

Rendición de cuentas

horizontal

Independencia

CongresoPoder JudicialConsumidore

s

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La independencia se fortalece con inamovilidad e independencia presupuestal

1. Facultades regulatorias (parciales) todavía en manos de Secretarías de Estado

Transferencia de facultades regulatorias a agencias independientes (a crearse)

Deficiencias Algunas Medidas Propuestas

2. Funcionarios removibles por Secretario de Estado o Presidente

Nombramientos por plazo fijo, inamovilidad

3. Dependencia presupuestal de Secretarías de Estado

Recursos etiquetados por el Congreso y asignados Hacienda

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La rendición de cuentas mejora con mecanismos de consulta y vigilancia

1. Inexistencia de mecanismos de reporte al Congreso Obligación de reportar

al Congreso

Deficiencias Algunas Medidas Propuestas

2. Ausencia de mecanismos de consulta pública

Instauración de mecanismos de consulta pública

3. Ausencia de mecanismos de coordinación entre reguladores sectoriales y horizontales

Mecanismos de coordinación (grupos de trabajo, convenios)

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Factores que fortalecen al Regulador

La naturaleza jurídica que se otorgue al Regulador es determinante en el accionar y tomar de decisiones.

Contar con atribuciones suficientes para regular eficazmente.

Es recomendable la adopción de decisiones por un cuerpo colegiado.

Co-responsabilidad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en nombramiento de Comisionados o Expertos: Por tiempo determinado (5 a 10 años) y de manera escalonada,

renovables. Facultades reales para resolver sobre actividades reguladas. No requerir autorización previa del Ministerio respectivo para

emitir instrumentos regulatorios. Remoción únicamente por causas graves.

Diseño de Entes Reguladores:Aspectos Institucionales

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Factores que fortalecen al Regulador (cont…)

Realización de consultas públicas en la emisión de actos.

Trasparencia y rendición de cuentas en su accionar.

Coordinación con otras autoridades responsables en la realización de actividades sujetas a regulación económica (nacional, estatal o municipal).

Mecanismos y procedimientos para la interposición de recursos de revisión (apelación de decisiones).

Diseño de Entes Reguladores:Aspectos Institucionales ...

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La estabilidad financiera del Regulador se puede robustecer con:

Ingresos por la prestación de servicios.

Ingresos por cuotas aplicadas a agentes o usuarios regulados.

Posibilidad de complementar presupuesto con recursos fiscales.

Deseable la imposibilidad legal para recortarle recursos.

Salarios y prestaciones competitivas.


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Debido a las responsabilidades de los Entes Reguladores sus integrantes deben:

Contar con un perfil altamente especializado, con experiencia previa en el ramo.

Establecer reglas que prevengan los conflictos de intereses.

Informar sobre los bienes que posean al momento de integrarse al Ente.

Limitar la participación al término de sus encargos en empresas reguladas.


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Industria Eléctrica

Generación

ConexiónDistribución

Comercialización

DespachoTransmisión

Actividad en la cadena Estructura de mercado

• Monopolio natural• Monopolio legal

• Mercado competitivo

• Parcialmente abierto

• Monopolio natural

• Monopolio legal


• Monopolio legal

Comentarios (en rojo caso mexican0)

• Las aportaciones están reguladas• El acceso abierto a la red de distribución

está regulado por la CRE

• Existe competencia indirecta a través de figuras como el autoabasto, cogeneración, importación, y pequeña producción

• Los IPP’s ayudan a la eficiencia productiva• El despacho se autoregula por CFE

• El acceso abierto a la red de transmisión está regulado por la CRE

• El usuario menor no tiene alternativas de proveedor

• Las tarifas son fijadas por SHCP• No se regulan términos y condiciones

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Industria del Gas Natural

Producción

Distribución

Comercialización

Transporte


• Monopolio natural regional

• Abierto a competencia y capital privado


• Abierto exclusivamente a importaciones• Monopolio natural regional


• Mercado competitivo• Abierto a

competencia y capital privado


• La distribución está regulada por la CRE• La competencia regional entre distribuidores

y SABs ha ocasionado el descremado del mercado

• No existe competencia en la producción• La venta de primera mano se regula por costo

de oportunidad (aunque con intervenciones recientes)

• El gas importado ofrece seguridad de suministro

• El acceso abierto a la red de transporte está regulado por la CRE

• En proceso de aplicación del régimen permanente (necesario para acceso abierto y uso eficiente de red)

• La competencia no se ha dado de manera vigorosa como consecuencia de los factores anteriores y del tamaño del mercado

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Industria del Gas LP por ductos

Producción

Distribución

Comercialización

Transporte




• Mercado competitivo• Abierto en teoría a

importaciones por privados



• Mercado competitivo• Abierto a

competencia y capital privado


• La distribución está regulada por la CRE• Compite con el suministro de gas LP en

otras formas

• No existe competencia en la producción• La venta de primera mano se regula por

costo de oportunidad pero no aplica por decreto

• Actualmente no se dan permisos de importación• El acceso abierto a la red de transporte está regulado por la CRE

• Permiso provisional otorgado a PGPB

• Reproduce las condiciones del mercado de gas LP en la zona

Solución de controversias

Imposición de sanciones a permisionarios de gas natural

Expedición de Términos y Condiciones para la prestación del servicio de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural

Expedición de metodologías para la determinación de las tarifas de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural

MéxicoMéxicoChileChileEuropa Europa EE UUEE UUMateria de Gas NaturalMateria de Gas Natural

Regulación Económica

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Regulación Económica

Solución de controversias

Imposición de sanciones en el servicio público de energía eléctrica

Establecimiento de cuentas regulatorias para distinguir las actividades de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica

Monitoreo (mercado eléctrico)

Aprobación de las reglas del despacho

Regulación de la calidad del servicio, suministro y energía eléctrica

Expedición de Términos y Condiciones para la prestación del servicio público de energía eléctrica

Determinación de las tarifas de transmisión, distribución y venta de electricidad

MéxicoMéxicoChileChileEuropa Europa EE UUEE UUMateria EléctricaMateria Eléctrica

Dimensión de Entes Reguladores

País Personal por millones de habitantes

Personal técnico por millones de

habitantesArgentina 3.6 1.8Canada (NEB) 2.3 0.8México 0.8 0.5España 1.6 1.1Reino Unido 2.8 1.7Estados Unidos (Calif) 4.7 3.0

Personal por población

Fuente: Domah, P; Modelling the costs of energy regulation: Evidence of human resource constraints in developing countries;Universidad de

Cambridge

País Personal por millones de

usuarios

Personal técnico por millones de

usuariosArgentina 11.5 5.8Canada (NEB) 4.6 1.6México 3.7 2.1España 2.9 2.0Reino Unido 6.3 3.8Estados Unidos (Calif) 12.2 7.8

Personal por número de usuarios

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Concepto México EUA Canadá Reino Unido España Noruega Brasil

Nombre del ente regulador CRE FERC NEB OFGEM CNE NVE ANEEL

Año de creación 1995 1977 1962 1986 1998 N.D. 1997

Materia Regulada Electricidad y gas

Electricidad, gas y petróleo


Electricidad y gas


Electricidad y agua

Electricidad

Miembros del Consejo 5 5 9 5 9 1 5

Duración del Cargo (años) 5 5 7 5 7 6 4

Posibilidad de Reelección Sí Sí Sí Sí No Sí Sí

Staff (Total del Personal) 137 1,377 280 334 174 400 253

Presupuesto (Milllones USD) 11 192 37 39 31 35 34

Cobro Cuotas sobre Ingresos

de los Permisionarios

Cobro Cuotas sobre el consumo

de Electricidad

Cobro Cuotas sobre el consumo

de Electricidad

Presupuesto asignado por el

Congreso complementado

con cobro de cuotas

Presupuesto asignado por el

CongresoFuente Recursos

Cobro Cuotas por Servicios y Cargos Anuales

a Empresas

Cobro Cuotas pagados por Empresas y

basadas en el volúmen

Comparación con otros países

Consideraciones Generales

La experiencia internacional muestra que debe existir una congruencia entre la estructura organizacional y su marco legal ya que la regulación difícilmente podrá suplir eventuales deficiencias en la estructura y diseño de éstas.

Independientemente del modelo de organización industrial que se adopte, los organismos a cargo de la regulación deben ser dotados de atribuciones y recursos suficientes para poder regular de manera eficiente las actividades que incluyan la nueva organización industrial.

La estructura y operación de los órganos reguladores deberá ser lo suficientemente laxa para permitir su adaptación a los retos cambiantes. 35

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