Editores

Jos M. Paruelo, Esteban G. Jobbgy, Pedro Laterra, Hernn Dieguez, M. Agus na Garca Collazo y Amalia Panizza

ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL

Conceptos, mtodos y experiencias

ISBN 978-92-5-308619-1

I4195S/1/11.14

Editores

Jos M. Paruelo, Esteban G. Jobbgy, Pedro Laterra, Hernn Dieguez, M. Agus na Garca Collazo y Amalia Panizza

UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRESMINISTERIO DE AGRICULTURA, GANADERA Y PESCA

ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIN Y LA AGRICULTURABuenos Aires, 2014

ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL

Conceptos, mtodos y experiencias

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), juicio alguno sobre la condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites. La mencin de empresas o productos de fabricantes en particular, estn o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan.

Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), y no reflejan necesariamente los puntos de vista o polticas de la FAO.

ISBN 978-92-5-308619-1

FAO, 2014

La FAO fomenta el uso, la reproduccin y la difusin del material contenido en este producto informativo. Salvo que se indique lo contrario, se podr copiar, descargar e imprimir el material con fines de estudio privado, investigacin y docencia, o para su uso en productos o servicios no comerciales, siempre que se reconozca de forma adecuada a la FAO como la fuente y titular de los derechos de autor y que ello no implique en modo alguno que la FAO aprueba los puntos de vista, productos o servicios de los usuarios.

Todas las solicitudes relativas a la traduccin y los derechos de adaptacin as como a la reventa y otros derechos de uso comercial debern dirigirse a www.fao.org/contact-us/licence-request o a copyright@fao.org.

Los productos de informacin de la FAO estn disponibles en el sitio web de la Organizacin (www.fao.org/publications) y pueden adquirirse mediante solicitud por correo electrnico a publications-sales@fao.org.

AUTORIDADES

Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca

Ing. Agr. Carlos Horacio CasamiquelaMinistro de Agricultura, Ganadera y Pesca

Lic. Roberto Gabriel DelgadoSecretario de Agricultura, Ganadera y Pesca

Coordinacin Nacional del Proyecto FAO TCP/ARG/3302

Ing. Agr. Carla Pascale MedinaSecretara de Agricultura, Ganadera y Pesca

Universidad de Buenos Aires

Prof. Dr. Alberto Edgardo BarbieriRector

Dr. Rodolfo ngel Golluscio, M.Sc.Decano Facultad de Agronoma

Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura

Lic. Raul Osvaldo BenitezSubdirector-General y Representante Regional para Amrica La na y el Caribe

Lic. Francisco YofreOfi cial a Cargo

Representacin de la FAO en Argen na

Ing. Agr. Patricia Areco, M.Sc.Asesora en Desarrollo Rural

Representacin de la FAO en Argen na

Dipl.-Ing. Benjamin KierschOfi cial de Recursos Naturales y Tenencia de Tierra

Ofi cina Regional de la FAO para Amrica La na y el Caribe

V

ndice

PRLOGO XIXAGRADECIMIENTOS XX

RESUMEN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA: UNA SNTESIS DE LOS APORTES METODOLGICOS DE ESTE VOLUMEN XXI

INTRODUCCINLA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLTICAS TERRITORIALES: EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL 1

PARTE I CONCEPTOSCAPTULO 1BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Paruelo, J. M., E. G. Jobbgy y P. Laterra. 10

CAPTULO 2DIAGNSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL Baldi, G. y E. G Jobbgy 32

CAPTULO 3ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL Ligier, H. D., A. R. Perucca, D. B. Kurtz y S. C. Perucca 60

CAPTULO 4PLANIFICACIN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Menvielle, M. F., A. Auer, F. Calvo, G. Camba, F. Garca de Garca, A. Isarria, M. Lopardo, N. Maceira, P. Mar nez, L. NahuelHual, A. Panizza, C. Pascale, D. Somma, L. Staiano, E. Viglizzo 70

CAPTULO 5INTERNALIZACIN DE LOS SERVICIOS ECOSISTMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: BASES CONCEPTUALES Y METODOLGICAS Laterra, P. y L. A. Nahuelhual 86

CAPTULO 6ASPECTOS POLTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Garca Collazo, M. A., D. Gangi y P. Laterra 107

CAPTULO 7ANLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Vallejos, M., S. Aguiar , A. L. lvarez, A. Fadul, N. Huykman, D. Ligier, H. Mndez Casariego, S. Papagno, M. Perez 121

CAPTULO 8LA INFORMACIN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Dieguez, H., E. Jobbagy, S. Torrella, K. Zelaya, L. Mochi, M. E. Zaccagnini y M. Taboada 140

VI

CAPTULO 9 ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA Garca Collazo, M. A. y A. Panizza 150

PARTE II METODOSCAPTULO 10UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTMICOS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Paruelo, J. M., P. Laterra y E. Viglizzo 159

CAPTULO 11EL MTODO DE CONSTRUCCIN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Gavier Pizarro, G., N. Calamari, M. Piquer Rodrguez y T. Kuemmerle 173

CAPTULO 12METODOLOGAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Romn, M. E. 198

CAPTULO 13EL SISTEMA TERRITORIAL Y LOS ACTORES: MECANISMOS DE PARTICIPACIN Y NEGOCIACIN EN PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Groppo, P. 232

CAPTULO 14OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL MONITOREO DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Auer, A., S. Guido, N. Maceira y J. Elverdn. 248

PARTE III EXPERIENCIASCAPTULO 15EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMRICAPanizza, A. y M. A. Garca Collazo 271

CAPTULO 16EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINADieguez, H., M. A. Garcia Collazo y A. Panizza 301

CAPTULO 17PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINAGarca Collazo, M. A. 313

CAPTULO 18ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIN EN LA ARGENTINAGarca Collazo, M. A. y J. M. Paruelo 323

VII

CAPTULO 19ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA.PARTE 1: ESTADO ACTUAL DE LA IMPLEMENTACIN DE LA LEY 8051 DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DE SUELO EN LA PROVINCIA DE MENDOZASallenave, S. 363

PARTE 2: EXPERIENCIA PILOTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE TUNUYN, MENDOZAPizzolato D., A. Fadul , L. Cara 368

CAPTULO 20UNA EXPERIENCIA INDITA EN AMRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINAGudio, M. E. 386

APNDICEFICHAS DE SISTEMATIZACIN DE INFORMACIN DE PROYECTOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN LA ARGENTINA 396

FICHA 1: JUNN, MENDOZAAutor: Mar n Prez, Ins tuto de Desarrollo Rural, Mendoza 397

FICHA 2: LA PAZ, MENDOZAAutor: Mag. Mar n Prez y Lic. Liliana Fernndez 403

FICHA 3: TUPUNGATO, MENDOZA.Autores: Daniel Pizzolato, Liliana Fernndez y Federico Olmedo 408

FICHA 4: TUNUYN, MENDOZA.Autores: Daniel Pizzolato, Leandro Cara, Andrea Fadul 414

FICHA 5: BALCARCE, BUENOS AIRESAutores: Nstor Maceira, Karina Zelaya 432

FICHA 6: DELTA, BUENOS AIRESAutores: Daniel Somma y Sebas n Fernndez 441

FICHA 7: ESQUINA, CORRIENTESAutor: Daniel Ligier 447

FICHA 8: EL SAUCE, CORRIENTESAutor: Daniel Ligier 452

FICHA 9: CONTRALMIRANTE CORDERO, RO NEGROAutor: Sergio Romagnoli 458

VIII

FICHA 10: SANTA RITA, JUJUYAutor: Sergio Romagnoli 462

FICHA 11: QUEBRADA DE HUMAHUACA, JUJUYAutores: Daniel Fernndez y Viviana Failde 468

FICHA 12: VALLES CALCHAQUES, SALTA Y TUCUMNAutores: Daniel Fernndez y Viviana Failde 472

FICHA 13: PARTIDO DE PATAGONES, BUENOS AIRESAutor: Ing. Agr. Mario Enrique 476

FICHA 14: PARQUE NACIONAL TIERRA DEL FUEGO 480

FICHA 15: PARQUE NACIONAL LEONCITO, SAN JUAN 484

FICHA 16: PARQUE NACIONAL CALILEGUA, JUJUY 488

FICHA 17: PARQUE NACIONAL LANN, NEUQUN 493

FICHA 18: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE CHAMICAL LA RIOJAAutores: Sebas n Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano 498

FICHA 19: BASES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO DE LANGUIEO, CHUBUT, ARGENTINA. DIAGNSTICO Y PLANIFICACIN TERRITORIALAutoras: Cecilia Luisina Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi y Luciana Staiano 510

FICHA 20: PROPUESTA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL DEPARTAMENTO DE FUTALEUF, CHUBUTAutoras: Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repe o 524

FICHA 21: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEPARTAMENTO COPO Autoras: Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, Lopardo Rossi, Sol Mara 533

IX

ndice de fi guras

Figura 1.1. Esquema de un Sistema Socio-Ecolgico (SSE) indicando las variables de estado lentas y rpidas y los efectos de estas sobre los actores sociales. 13

Figura 1.2. Modelo conceptual que relaciona la capacidad adapta va, vulnerabilidad, resiliencia y capacidad de transformacin de un sistema socio-ecolgico frente a la exposicin a factores externos. 14

Figura 1.3. Transformacin de un Sistema Socio-Ecolgico debido a acciones antrpicas que representan en trminos genricos un estrs o una perturbacin. 15

Figura 1.4. Controles y consecuencias de los cambios en el uso de la erra en dis ntas dimensiones (pol ca, econmica, social y ambiental). 16

Figura 1.5. Etapas del proceso de OTR. 20

Figura 1.6. Representacin esquem ca de los espacios de oportunidades y decisiones para la transformacin del territorio y de su superposicin. 23

Figura 2.1. Ejemplo en el E de Salta de dos modelos de elevacin digital y un corte topogrfi co siguiendo una transecta que cruza dis ntas unidades de cobertura. 39

Figura 2.2. Nube de palabras surgida de 24 defi niciones globales, funcionales y tecnolgicas recopiladas por Navarro Pedreo et al. (2000). 50

Figura 3.1. Modelo de taller para obtener grandes lneas de accin. 64

Figura 3.2. Porcentajes de respuestas en los tres ejes del desarrollo territorial, agrupando problemas-oportunidades. 64

Figura 3.3. Estrategia de abordaje hacia el desarrollo territorial. 66

Figura 4.1. El proceso de par cipacin e intensidad de las actuaciones de los dis ntos grupos de actores sociales. 74

Figura 4.2. Esquema de las etapas de la planifi cacin en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural. 75

Figura 5.1. Estrategias de planifi cacin de uso de la erra (PET) basadas en el enfoque de servicios ecosistmicos. 95

Figura 5.2. Supuestos u lizados durante la cuan fi cacin y mapeo de SE orientado a la planifi cacin territorial, y que limitan la confi abilidad, u lidad e incidencia de los productos (mapas) para el ordenamiento territorial. 96

Figura 5.3. Escalera ascendente de integracin de procedimientos de EMSE y su capacidad para orientar la toma de decisiones en el contexto de planes de OT. 99

Figura 6.1. Etapas del proceso de ordenamiento territorial rural y ac vidades involucradas desde la esfera pol co-ins tucional. 111

Figura 6.1.1. Elementos de un confl icto. 117

Figura 6.1.2. Matriz de evolucin del confl icto. 118

Figura 6.1.3. Mtodos de intervencin en confl ictos en el contexto de las etapas del confl icto y las relaciones de poder. 119

Figura 7.1. Relacin entre las escalas ecolgicas e ins tucionales en los Sistemas Socio-Ecolgicos. 125

Figura 7.2. Pasos y metodologas disponibles para la caracterizacin de actores. 130

Figura 7.3. Esquema de arco iris para la clasifi cacin de grupos de inters de acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o una accin. 133

X

Figura 7.4. Matriz de inters-infl uencia en el mapeo de actores. 133

Figura 10.1. Vnculo entre los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas y las ideas de SE intermedios y fi nales. 161

Figura 10.2. Cambios hipot cos en el nivel de produccin sica de commodi es y en el nivel de funcionamiento ecosistmico en funcin de la superfi cie cul vada de un paisaje. 162

Figura 10.3. Esquema general del proceso de incorporacin de la idea de SE en la planifi cacin territorial. 163

Figura 10.4. Esquema general de vinculacin entre los Servicios Intermedios (procesos ecolgicos) y los Servicios Finales a travs de Funciones de Produccin. 168

Figura 11.1. Diagrama conceptual del desarrollo de escenarios. 177

Figura 11.2. El proceso de construccin de escenarios para el ordenamiento territorial. 179

Figura 11.3. Mapas de usos de la erra en la cuenca del ro Willame e (Oregon, EE. UU.) en 1990 y en 2050 segn tres escenarios diferentes. 187

Figura 11.4. Comparacin de indicadores del estado de los recursos naturales en el pasado (1850) y en tres escenarios futuros (2050) con su estado en 1990 para la cuenca del ro Willame e (Oregon, EE. UU.). 188

Figura 12.1. Diagrama de pasos para procesos de evaluacin mul criterio (EMC). 202

Figura 12.2. Ejemplo de matriz de decisin para tres escenarios y 6 criterios (3 ambientales, 2 econmicos y uno social). 202

Figura 12.3. Escalas para la performance de escenarios en criterios del po a ms mejor y a menos mejor. 204

Figura 12.4. Esquema del proceso anal co jerrquico para tres obje vos, cada uno con tres criterios empleados para comparar tres escenarios alterna vos. 208

Figura 12.5. Relacin entre obje vos y punto ideal (1: punto ideal (mximo) para el logro de B y A; 2: punto ideal del logro de B y mnimo logro de A; 3: punto ideal del logro de A y mnimo logro de B). 213

Figura 12.6. Distancia euclidiana para el punto an -ideal 5. 213

Figura 12.7. Clculo de la distancia al p mo para tres obje vos A, B y C. 214

Figura 12.8. Escenario con obje vos en confl icto. 218

Figura 12.9. Resolucin de escenarios con obje vos en confl icto. 218

Figura 14.1. Esquema de las fases de diseo e implementacin de un Observatorio Ambiental que combina un nivel local con un nivel superior de integracin (por ej. nacional) 255

Figura 14.2. Relaciones entre el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y los dis ntos monitoreos realizados por el Observatorio Ambiental (OA). 261

Figura 14.3. Representacin compar da de las prc cas y conocimientos de los actores rurales sobre el territorio. 263

Figura 14.4. Procedimiento par cipa vo de construccin e implementacin de un Observatorio. 264

Mapa 16.1. Distribucin geogrfi ca de las experiencias de OTR consideradas en este anlisis. 303

Figura 18.1. Ubicacin de los bosques na vos con sus respec vas categoras de conservacin. 329

Figura 18.2. Par cipacin de cada categora de conservacin respecto al total de bosques na vos en cada provincia. 329

Figura 19.1. Organismos involucrados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza. 365

XI

ndice de Tablas

Tabla 2.1. Lista no exhaus va de productos cartogrfi cos de cobertura de aguas superfi ciales para las planicies del centro-norte de la Argen na. 36

Tabla 2.2. Lista de productos DEM disponibles para caracterizar la topogra a de un territorio. 38

Tabla 2.3. Lista no exhaus va de productos satelitales provenientes de sensores p cos. 40

Tabla 2.4. Lista no exhaus va de productos cartogrfi cos de cobertura y uso del suelo disponibles en la Argen na. 43

Tabla 2.5. Lista breve de productos cartogrfi cos de vegetacin potencial de la Argen na. 44

Tabla 3.1. Principios, Herramientas y Procesos aplicables a la planifi cacin territorial. 62

Tabla 3.2. Caracterizacin de actores clave (mapa de actores). 63

Tabla 3.3. Ejemplo de principales lneas de accin acordadas en compe vidad. Municipio Sauce (provincia de Corrientes 2008). 65

Tabla 3.4. Ejemplo de iden fi cacin de algunas acciones propuestas (Municipio Sauce, Provincia de Corrientes 2008). 65

Tabla 3.5. Respuestas a interrogantes u lizando coberturas geogrfi cas. 67

Tabla 5.1. Principales contrastes conceptuales entre los enfoques actuales y tempranos del proceso de OT. 91

Tabla 5.2. Aproximaciones al enfoque de servicios ecosistmicos (ESApp) en Argen na, Chile y Costa Rica. 93

Tabla 9.1. Norma va vinculada al Ordenamiento Territorial a nivel nacional. 152

Tabla 12.1. ndices de consistencia para diferentes tamaos de matriz de comparaciones (RI). 210

Tabla 13.1. Uruguay: Evolucin 2000 - 2011 de las explotaciones segn estrato de tamao. 242

Tabla 15.1. Ordenamiento Territorial en Uruguay y su ges n a nivel nacional, regional y departamental. 276

Tabla 15.2. Ordenamiento Territorial en Espaa y su ges n a nivel internacional, nacional, regional y subregional. 278

Tabla 15.3. Ordenamiento Ecolgico en Mxico y su ges n a nivel Federal, Estatal y Municipal. 280

Tabla 15.4. Diseo esquem co del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial. 282

Tabla 15.5. Defi niciones de Ordenamiento Territorial dentro de la norma va vigente. 283

Tabla 16.1. Experiencias de OTR relevadas para el presente anlisis. 304

Tabla 18.1. Criterios de sustentabilidad ambiental considerados para la defi nicin de las categoras de conservacin de acuerdo a la Ley N 26.331. 325

Tabla 18.2. Categoras de conservacin establecidas en la Ley N 26.331 y sus caracters cas. 326

Tabla 18.3. Situacin jurdica de las provincias argen nas en relacin a la Ley N 26.331. 327

Tabla 18.4. Superfi cie declarada de bosque na vo por categora de conservacin. 328

Tabla 18.5. Usos y restricciones dentro de las categoras de conservacin II y III prevista por la ley N 26.331 de OTBN para las diferentes provincias. 333

Tabla 18.6. Metodologa empleada por las diferentes provincias para el soporte de decisiones en la designacin de las categoras de conservacin de acuerdo a la Ley N 26.331 de OTBN. 337

Tabla 18.7. Consideracin de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental especifi cados dentro del anexo de la ley N 26.331 por las provincias argen nas analizadas para la realizacin del OTBN. 339

Tabla 18.8. Listado de los criterios de sustentabilidad ambiental especifi cados dentro del anexo de la Ley N 26.331 y la comparacin rela va del nivel de consideracin de los mismos en cada provincia. 343

XII

Acrnimos

AICAS. reas de importancia para la conservacin de aves silvestres.AP. reas piloto.APN. Administracin de Parques Nacionales.AT. Actores territoriales.BDHI. Base de datos hidrolgica integrada.BN. Bosques na vos.C&T. Ciencia y tcnica.CECOAL. Centro de Ecologa Aplicada del Litoral.CICyT. Consejo Interins tucional de Ciencia y Tecnologa.CN. Cons tucin Nacional.CNPHyV. Censo Nacional de Poblacin Hogares y Vivienda.COFEMA. Consejo Federal de Medio Ambiente.COFEPLAN. Consejo Federal de Planifi cacin.CONICET. Consejo Nacional de Inves gaciones Cien fi cas y Tcnicas.CP. Con permiso del autor.CSA. Criterios de sustentabilidad ambiental.CVPPN. Coefi ciente de variacin de la produc vidad primaria neta.DC. Disponible con costo.DDT. Direccin de Desarrollo Territorial.DEM. Modelos digitales de elevacin.DOAT. Direccin de Ordenamiento Ambiental del Territorio.DTPN. Desarrollo territorial par cipa vo y negociado.EAP. Explotacin agropecuaria.EASE. Evaluacin ambiental y social estratgica.ECVR. Encuesta de condiciones de vida rurales.EIA. Evaluacin de impacto ambiental.EMC. Evaluacin mul criterio.EMSE. Evaluacin y mapeo de servicios ecosistmicos.ENA. Encuesta nacional agropecuaria.EPH. Encuesta permanente de hogares.ESApp. Enfoque de servicios ecosistmicos.EVI. ndice de vegetacin mejorado (por sus siglas en ingls)FAO. Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura.FCE. Facultad de Ciencias Exactas.FONAFIFO. Fondo de Financiamiento Forestal de Costa Rica.FPE. Funciones de Produccin Ecolgica.FVSA. Fundacin Vida Silvestre Argen na.GIA. Gabinete de Inves gacin Antropolgica.IBONE. Ins tuto de Botnica del Nordeste.IDERA. Infraestructura de datos espaciales de la Repblica Argen na.IGN. Ins tuto Geogrfi co Nacional.INDEC. Ins tuto Nacional de Estads cas y Censos.INTA. Ins tuto Nacional de Tecnologa Agropecuaria.LA. Libre acceso va Internet.

XIII

LCCS. Sistema de clasifi cacin de Uso de la Tierra (por sus siglas en ingls).LEADEAR. Relaciones entre Ac vidades de Desarrollo de la Economa Rural (por sus siglas en francs).LGEEPA. Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin Ambiental.LNB. Ley Nacional de Bosques Na vos.MAGyP. Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca.MAT. Mapeo de actores territoriales.MINPLAN. Ministerio de Planifi cacin Federal, Inversin Pblica y Servicios.ND. No disponible.NDVI. ndice de Vegetacin de Diferencias Normalizadas (por sus siglas en ingls).NE. No especifi cado.NucTOs. Ncleos de Ciencia y Tecnologa.OA. Observatorio ambiental.OBIO. Observatorio Nacional de Biodiversidad.ODM. Obje vos de Desarrollo del Milenio.OET. Organizacin espacial del territorio. OG. Organismos gubernamentales.ONG. Organismo no gubernamental (ONG).OPT. Observatorio de prc cas Territoriales.OT. Ordenamiento territorial.OTBN. Ordenamiento territorial de bosques na vos.OTR. Ordenamiento territorial rural.PBG. Producto bruto geogrfi co.PEA. Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo Federal.PEAE. Programa evaluacin ambiental estratgica.PET. Programa estratgico territorial.PNECO. Programa Nacional Ecorregiones.POTR. Plan de ordenamiento territorial rural.PPN. Produc vidad primaria neta.PPOT. Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.PPOT. Plataforma pblica para ordenamiento territorial.PPP. Pol cas, planes y programas.PROSAP. Programa de servicios agrcolas provinciales.PSA. Pago por servicios ambientales.REDAF. Red Agroforestal-Chaco Argen na.SAGyP. Secretara de Agricultura, Ganadera y Pesca .SAyDS. Secretara de Ambiente y Desarrollo Sostenible.SE. Servicios ecosistmicos.SEGEMAR. Servicio Geolgico Minero Argen no.SESD. Sistemas espaciales de soporte de decisiones.SIG. Sistemas de informacin geogrfi ca.SIT. Sistemas de informacin territorial.SMN. Servicio Meteorolgico Nacional.SPG. Sistemas de posicionamiento global. SSE. Sistema socio-ecolgico.ST. Sistema territorial.UBA. Universidad de Buenos Aires.

XIV

EDITORES

Jos M. ParueloLaboratorio de Anlisis Regional y Teledeteccin, IFEVA (CONICET-FAUBA).Departamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informacin. FAUBA.Av. San Mar n 4453.(1417) Buenos Aires, Argen na.paruelo@agro.uba.ar

Esteban JobbgyGrupo de Estudios Ambientales - IMASL,Universidad Nacional de San Luis.CONICET.Av. Ejrcito de los Andes 950,(5700) San Luis, Argen na.jobbagy@unsl.edu.ar

Pedro LaterraUnidad Integrada EEA Balcarce,Ins tuto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA).Facultad de Ciencias Agrarias,Universidad Nacional de Mar del Plata.CONICET.CC 276, (7620) Balcarce,Provincia de Buenos Aires, Argen na.platerra@balcarce.inta.gov.ar

Hernn DieguezLaboratorio de Anlisis Regional y Teledeteccin, IFEVA (CONICET-FAUBA).Departamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informacin. FAUBA.Av. San Mar n 4453.(1417) Buenos Aires, Argen na.hdieguez@agro.uba.ar

M. Agus na Garca CollazoLaboratorio de Anlisis Regional y Teledeteccin, IFEVA (CONICET-FAUBA).Departamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informacin. FAUBA.Av. San Mar n 4453.(1417) Buenos Aires, Argen na.garciaco@agro.uba.ar

Amalia PanizzaDepartamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informacin.Facultad de Agronoma. UBA.Inves gador Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay.Av. San Mar n 4453.(1417) Buenos Aires, Argen na.amalia.panizza@gmail.com

XV

REVISORES

Areco, PatriciaOrganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO)

Balestri, LuisConsejo Federal de Planifi cacin (COFEPLAN), Ministerio de Planifi cacin Federal, Inversin Pblica y Servicios

Cas llo, EnriqueFAO

Garca de Garca, FernandoSecretaria de Ambiente y Desarrollo Sostenible (SAyDS)

Gray, NellyCentro de Estrategias Territoriales para el Mercosur CETEM, UNCuyo

Groppo, PaoloFAO

Isarria, AlejandroSAyDS

Kiersch, BenjamnFAO

Maceira, NstorIns tuto Nacional de Tecnolgica Agropecuaria (INTA)

Mar nez, PaulaSAyDS

Mndez Casariego, HugoINTA

Menvielle, FernandaAdministracin de Parques Nacionales (APN)

Miguens, LunaCOFEPLAN

Olmedo, FedericoINTA

Pascale, CarlaMinisterio de Agricultura, Ganadera y Pesca (MAGyP)

Prez, Mar nIns tuto de Desarrollo Rural de Mendoza (IDR)

Sallenave, SoledadSecretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Mendoza, Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial

Viglizzo, ErnestoINTA, Centro Regional La Pampa, rea de Ges n Ambiental. CONICET

Vitale, JavierINTA

Volante, JosINTA

Zacagnini, Mara ElenaINTA

XVI

AUTORES Y FILIACIONES INSTITUCIONALES

AGUIAR, SEBASTINCtedra de Ecologa, Facultad de Agronoma, UBA.

AUER, ALEJANDRAINTA, Estacin Experimental Agropecuaria Balcarce.

BALDI, GERMNGrupo de Estudios Ambientales - Ins tuto de Matem ca Aplicada San Luis (IMASL), Universidad Nacional de San Luis. CONICET.

CALAMARI, NOELIAINTA. Estacin Experimental Agropecuaria Paran.

CALVO, FLIXOrganizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura. FAO.

CAMBA, GONZALOFacultad de Agronoma, UBA.

CARA, LEANDROConsultor FAO.

DIEGUEZ, HERNNLaboratorio de Anlisis Regional y Teledeteccin. Departamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informa-cin. IFEVA, Facultad de Agronoma. UBA. CONICET.

ELVERDN, JULIO HORACIO.INTA, Estacin Experimental Agropecuaria Balcarce.

FADUL, ANDREAConsultora FAO. Centro Regional Cuyo, INTA.

GANGI, DANIELAFacultad de Agronoma, UBA.

GARCA COLLAZO, MARA AGUSTINALaboratorio de Anlisis Regional y Teledeteccin. Departamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informa-cin. Facultad de Agronoma. UBA.

GARCA DE GARCA, FERNANDOSecretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.

GAVIER PIZARRO, GREGORIOIns tuto de Recursos Biolgicos. Centro de Inves gaciones de Recursos Naturales. CNIA-INTA.

GROPPO, PAOLOOfi cial de Desarrollo Territorial, Divisin de Tierras y Aguas, FAO.

GUDIO, MARA ELINAIns tuto de Cartogra a, Inves gacin y Formacin para el Ordenamiento Territorial (CIFOT). Facultad de Filoso a y Letras, UNCuyo. CONICET.

GUIDO, SERGIO.INTA, Estacin Experimental Agropecuaria Balcarce.

HUYKMAN, NATALIAMinisterio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin.

ISARRIA, ALEJANDROSecretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.

XVII

JOBBGY, ESTEBANGrupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET.

KUEMMERLE, TOBASGeography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania.

KURTZ, DITMAR BERNARDO.INTA, Estacin Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.

LATERRA, PEDROFacultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, Argen na. CONICET.

LIGIER, HCTOR DANIELINTA, Estacin Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.

LOPARDO, MARAIns tuto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA.

MACEIRA, NSTOREstacin Experimental Agropecuaria Balcarce, INTA.

MARTNEZ, PAULASecretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.

MNDEZ CASARIEGO, HUGOIns tuto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, Estacin Experimental Bariloche.

MENVIELLE, MARA FERNANDAAdministracin de Parques Nacionales.

MICHEL, CAROLINAMinisterio de Agricultura, Ganadera y Pesca (MAGyP)

MOCHI, LUCAFacultad de Agronoma, UBA.

NAHUELHUAL, LAURAIns tuto de Economa Agraria, Universidad Austral de Chile. Fundacin Centro de los Bosques Na vos, FORECOS. Center for Climate and Resilience Research.

PANIZZA, AMALIADepartamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informacin. Facultad de Agronoma. UBA. Inves gador Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay.

PAPAGNO, SILVINAMinisterio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin.

PARUELO, JOS MARALaboratorio de Anlisis Regional y Teledeteccin. Departamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informa-cin. IFEVA Facultad de Agronoma. UBA. CONICET.

PASCALE, CARLAMinisterio de Agricultura Ganadera y Pesca de la Nacin.

PREZ, MARTNIns tuto de Desarrollo Rural, Mendoza.

PERUCCA, ALBA RUTH.INTA, Estacin Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.

PERUCCA, SANDRA CRISTINAINTA, Estacin Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.

XVIII

PIQUER RODRGUEZ, MARAGeography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania.

PIZZOLATO, DANIELINTA. Estacin Experimental Agropecuaria la Consulta, Mendoza.

ROMN, MARCELACtedra de Economa Agraria, Facultad de Agronoma de la UBA.

SOMMA, DANIEL JORGEINTA, EEA Delta del Paran.

STAIANO, LUCIANALaboratorio de Anlisis Regional y Teledeteccin. Facultad de Agronoma, UBA.

TORRELLA, SEBASTIN.Departamento de Ecologa, Gen ca y Evolucin, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA. Grupo de Estu-dios de Sistemas Ecolgicos en Ambientes Agrcolas.

VALLEJOS, MARADepartamento de Mtodos Cuan ta vos y Sistemas de Informacin. Facultad de Agronoma, UBA. CONICET.

VIGLIZZO, ERNESTOINTA, Centro Regional La Pampa, rea de Ges n Ambiental. CONICET.

ZACCAGNINI, MARA ELENAIns tuto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA.

ZELAYA, KARINA.INTA. Estacin Experimental Agropecuaria Balcarce, Buenos Aires.

XIX

Prlogo

En las l mas dcadas, Amrica La na y el Caribe han dado enormes pasos en su desarrollo eco-nmico, pol co y social, y se encuentra cada vez ms cerca de lograr la erradicacin total del hambre. Ms de treinta millones de la noamericanos y caribeos han logrado superar el hambre desde que la comunidad internacional fi j los Obje vos de Desarrollo del Milenio en 1990, y nuestra regin ene el orgullo de haber alcanzado el primero de ellos reduciendo a la mitad la proporcin de personas que sufre subalimentacin un ao antes de la fecha lmite de 2015.

Lo anterior refl eja un cambio de orientacin en la agenda pol ca de la regin: hoy la seguridad alimentaria ha sido asumida como bandera de lucha por las sociedades en su conjunto, y tanto los gobiernos nacionales como los principales rganos de integracin regional han sabido conver r este compromiso en estrategias, planes y pol cas concretas que enen el potencial de cambiar para siem-pre el panorama la noamericano.

Sin embargo, Amrica La na y el Caribe an enfrentan importantes desa os para alcanzar su ple-no desarrollo. Las transformaciones produc vas, los cambios en el uso del suelo, el incremento de la demanda de alimentos y energa y el cuidado del medioambiente son algunos de ellos, y requieren el diseo de pol cas pblicas para la administracin del territorio, basadas en decisiones informadas.

Este po de ges n y planifi cacin territorial es par cularmente necesaria en las reas rurales de Amrica La na y el Caribe, ya que all se concentran los ndices ms altos de pobreza e inseguri-dad alimentaria, especialmente entre las poblaciones ms vulnerables, como los pueblos originarios, afro-descendientes y la poblacin femenina, quienes hoy enfrentan las peores condiciones.

El ordenamiento territorial rural se presenta entonces como una herramienta importante para que los pases fortalezcan la seguridad alimentaria de todos sus habitantes, permi ndoles conciliar el de-sarrollo econmico con las dis ntas formas de ocupacin territorial. Esto requiere integrar de forma sustentable las ac vidades econmicas, la preservacin ambiental y la diversidad cultural, contribuyen-do a la gobernabilidad en los territorios y a dar respuesta a las problem cas de la gente.

Conscientes de esta necesidad, el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de Argen na y la Organi-zacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), junto a la Facultad de Agronoma de la Universidad de Buenos Aires y el Ins tuto Nacional de Tecnologa Agropecuaria han llevado a cabo el proyecto Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Terri-torial Rural de forma par cipa va e itera va, uno de cuyos frutos es la publicacin actual.

Es en esta bsqueda conjunta de alterna vas y respuestas, que se presentan ideas que refl ejan dife-rentes visiones donde cada autor, desde su lugar geogrfi co, disciplinar y de pertenencia ins tucional, aborda la tem ca. sta publicacin analiza las ml ples dimensiones del ordenamiento territorial, incluyendo sus bases conceptuales, estrategias, planifi cacin, norma vas y procesos, para que tanto la comunidad Argen na como la regional puedan seguir su camino hacia el desarrollo sostenible y la plena seguridad alimentaria.

Carlos CasamiquelaMinistro de Agricultura, Agricultura Ganadera

y Pesca de la Nacin

Ral O. BenitezRepresentante Regional para Amrica La na y el Caribe

Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura

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AGRADECIMIENTOS

Este libro es el resultado de un trabajo colec vo y sobre todo interins tucional, desarrollado en el marco del proyecto de cooperacin tcnica TCP/ARG/3302 Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y agricultura (FAO) y el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca (MAGyP). Ms an, es el esfuerzo por buscar visiones comunes desde dis ntos mbitos: el acadmico, el gubernamental (nacional y provincial), las ONG. El inicio del proceso que da lugar a esta publicacin est en la decisin, conviccin y compromiso del Dr. Lorenzo Basso por instalar el tema del Ordenamiento Territorial Rural en la agenda del sector agropecuario argen no. Desde el INTA, Hugo Mndez Casariego, Daniel Ligier, Nstor Maceira y Daniel Somma apuntalaron el proceso y facilitaron la comunicacin con los diversos proyectos que esa ins tucin viene llevando a cabo en la tem ca. La FAO, a travs de Benjamn Kiersch, Francisco Yofre, Patricia Areco, Flix Calvo, Vicente Plata y Alfredo Blum, jug un papel central al proveer apoyo y la mayor parte de los fondos para llevar adelante el emprendimiento que se materializa en este libro. Otras ins tuciones nacionales, como el CONICET, el FONCYT, la UBA y la UNMdelP, aportaron directamente e indirectamente recursos al proyecto. El Inter American Ins tute (IAI) for Global Change Research, que es fi nanciado por la US Na onal Science Founda on (Grant GEO-1128040), a travs del proyecto CRN3095 (Bridging Ecosystem Services and Territorial Planning (BEST-P): A southern South American ini a ve), cofi nanci este pro-yecto. Dolores Arocena, de la FAUBA, estuvo detrs de todos los aspectos administra vos y logs cos con enorme efi cacia y efi ciencia. Agradecemos tambin a los estudiantes del curso de Ordenamiento Territorial de la Lic. en Ciencias Ambientales de la FAUBA, de los ciclos lec vos 2012 y 2013, los aportes y ayudas en diversos aspectos logs cos.

Finalmente, se agradece a Gonzalo Gabarr y Pedro Daz por la revisin y diagramacin de este libro.

Jos Mara Paruelo, Esteban Gabriel Jobbgy, Pedro Laterra, Agus na Garca Collazo, Hernn Dieguez y Amalia Panizza.

RESUMENEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA: UNA SNTESIS DE LOS APORTES METODOLGICOS DE ESTE VOLUMEN

Foto: Mara Lujn Lipera

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o1. ASPECTOS GENERALES

1.1. Qu se entiende por Ordenamiento Territorial Rural?El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es un proceso pol co-tcnico-administra vo orientado a la

organizacin, planifi cacin y ges n del uso y ocupacin del territorio, en funcin de las caracters cas y restricciones bio sicas, culturales, socioeconmicas y pol co-ins tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo e interac vo y basarse en obje vos explcitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, me-diano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y benefi cios del uso territorial entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012).

1.2. Cules son las principales caractersticas del proceso?El proceso de OTR debe ser:

a) Par cipa vo: los dis ntos sectores involucrados deben par cipar en todas las etapas del proceso.

b) Interac vo: considera la interaccin entre los elementos/actores involucrados.

c) Itera vo: revisa y repite sus etapas tantas veces como sea necesario.

1.3. Cmo y por qu se inicia un proceso de Ordenamiento Territorial Rural?El proceso de OTR puede estar impulsado desde el territorio propiamente dicho (a par r de un

confl icto especfi co por el uso de un recurso) y en tal caso se denomina de abajo hacia arriba (ac-tores de la sociedad civil que movilizan desde las bases el proceso), o desde los mbitos de gobierno respondiendo a planes o directrices previas de orden nacional, regional o internacional y se deno-mina de arriba hacia abajo (dis ntas instancias gubernamentales que promueven el proceso en la sociedad)1.

El OTR ser mo vado desde el territorio en aquellos pases donde el grado de ins tucionalidad es bajo, debido a confl ictos especfi cos o enfrentamiento entre usuarios ancestrales o histricos del re-curso y aquellos nuevos aspirantes a explotar el recurso en cues n (Ej.: comunidades indgenas y nuevos agricultores o grandes complejos turs cos). En cambio, cuando el grado de ins tucionalidad de un pas es alto, la mo vacin surgir de los mbitos de gobierno a par r de impulsar leyes y posterior-mente directrices que indiquen qu se puede hacer en qu lugar, basados en el desarrollo estratgico de un territorio especfi co2.

1.4. Para qu se hace el Ordenamiento Territorial Rural?Los cambios en el uso del territorio generan consecuencias directas e indirectas sobre el sistema

social, econmico, cultural y pol co. Estas consecuencias incluyen modifi caciones en el po de pro-duccin, los volmenes producidos, el des no y precio de los productos, la distribucin y tenencia de la erra, entre otras variables. Estas consecuencias se pueden verifi car y se trasladan a dis ntas escalas: a) a nivel de productor determinan sus ingresos, rentabilidad y planes de inversin; b) a escala regional, impactar sobre el comercio interno, la demanda de trabajo e infraestructura y la migracin

1 Detallado en el captulo 5.2 Profundizar en el captulo 1.

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opoblacional; c) a nivel nacional, infl uir sobre los ingresos fi scales, la pol ca comercial y la demanda de tecnologa, etc. (MAGyP 2012).

El Ordenamiento Territorial debera contribuir a mejorar las condiciones de vida, proteger y con-servar los recursos naturales y el ambiente (los servicios ecosistmicos y los sistemas produc vos, a los que proveen, regulan y sos enen), promover un modelo de desarrollo territorial equilibrado y sostenible, as como situar y reglamentar las ac vidades socioeconmicas que se desarrollan en un determinado territorio.

1.5. Cules son las principales etapas del proceso de Ordenamiento Territorial Rural?Un proceso de OTR debe tener al menos cuatro etapas que no ocurren de forma estrictamente se-

cuencial (Gmez Orea 2002). Si bien presentan una secuencia temporal defi nida, enen un alto grado de superposicin. En este documento, las etapas se han denominado como: preparatoria, de diagns co, de planifi cacin y de ges n. Los aspectos metodolgicos de las mismas se plantean en la siguiente seccin.

2. ASPECTOS METODOLGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA PREPARATORIA

2.1. Las situaciones problemticas presentes en el territorioEl grupo impulsor del proceso de OTR deber conocer las posibles situaciones problem cas pre-

sentes y futuras. Deber a su vez elaborar hiptesis sobre las relaciones entre causas y efectos, o sea, los procesos que subyacen al patrn observado o situacin problem ca. Las causas de las situaciones problem cas suelen ser complejas e involucrar incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o factores que operan. La construccin de estas hiptesis apunta a defi nir de manera clara el o los pro-blemas a abordar. La formulacin de un problema comienza con la iden fi cacin de una necesidad, la diferencia entre una expecta va y una realidad. Su defi nicin ene un fuerte componente de valores. La formulacin de los problemas es un proceso dialc co en donde el diagns co del Sistema Territo-rial (ST) o Sistema Socio-Ecolgico (SSE) se realiza en base a una primera versin del problema, pero a su vez el diagns co realizado contribuye a su reformulacin.

El reconocimiento de un proceso o situacin como problem ca es dependiente de los intereses y valores de los actores y por lo tanto de las relaciones de poder. Las oportunidades de unos pueden ser los problemas de otros. Un ordenamiento territorial con equidad deber incluir todas las visones. La defi nicin de problemas y oportunidades requiere de instancias de par cipacin genuina de los di-versos actores. Para ello, el OT deber incluir normas y procedimientos claros y explcitos, una amplia par cipacin de ml ples actores, sus dis ntos valores, intereses y perspec vas, y el fortalecimiento de aquellos actores ms vulnerables para que genuinamente puedan par cipar del proceso. La formu-lacin de problemas se inicia con la elaboracin de una representacin mental y puede apoyarse en dis ntos pos de metodologas especfi cas (por ejemplo, metodologas Q, Tcnicas Delphi, rbol de problemas, etc.). La formulacin de los problemas del SSE en forma de hiptesis permite iden fi car los factores de estrs y perturbacin internos y externos que causan la situacin problem ca, el grado de exposicin del sistema y su vulnerabilidad, capacidad de adaptacin y resiliencia.

2.2. Defi nicin preliminar del Sistema Socio-Ecolgico (SSE) a ordenarUna versin preliminar de la caracterizacin del SSE debe incluir la escala espacial, temporal y con-

ceptual del proceso de OT. La escala espacial hace referencia al alcance geogrfi co como al jurisdiccio-

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onal o administra vo. La escala temporal implica defi nir la duracin del proceso, por ejemplo: el plan se debe elaborar en un perodo de 2 aos e incluye una proyeccin para los prximos 25-50 aos. La escala conceptual hace referencia a los aspectos a considerar (por ejemplo medio rural, urbano, po de ac vidades, po de problem cas, etc.). En esta etapa deberan establecerse las principales variables de estado y controles externos del sistema y los actores clave a convocar inicialmente. El carcter pre-liminar de esta caracterizacin resalta la necesidad de una con nua reformulacin del modelo de SSE a lo largo del proceso de diagns co y de planifi cacin3.

2.3. Antecedentes y enfoqueLos antecedentes del proceso (estudios preliminares, antecedentes norma vos, planes de OT pre-

vios y demandas histricas de planifi cacin) deben ser cuidadosamente recopilados y puestos a dis-posicin de los actores. Esta ac vidad estar a cargo del ncleo impulsor del proceso del OT, el cual deber poner especial atencin a que todos los actores estn en capacidad de comprender el mate-rial proporcionado, incluso sera conveniente realizar varias reuniones para incorporar los procesos histricos que ocurrieron en ese territorio y asegurar la comprensin de los mismos, con el obje vo de establecer un punto de par da conocido aunque no necesariamente compar do entre los actores involucrados. Los captulos 16 y 19 presentan diversos anlisis de experiencias de OTR a nivel local en la Argen na. Simultneamente, es necesario prever la ar culacin con los organismos que poseen la informacin que permiten construir los antecedentes.

2.4. Informacin, sensibilizacin y activacin de la participacin de la ciudadana y del sector polticoEn el proceso de OT se requiere que los actores e involucrados accedan a la informacin de mane-

ra que puedan comprender y analizar los problemas, oportunidades y caracters cas del OT. En este sen do, se recomienda inver r especial esfuerzo en poner a disposicin la informacin relevante en los formatos necesarios para que todos los actores comprendan el signifi cado del proceso de OT y la necesidad de su par cipacin para el abordaje de sus problem cas. Asimismo, para fortalecer la par- cipacin ac va e informada durante todo el proceso se deben incluir ac vidades que contribuyan a

aumentar las capacidades individuales y colec vas de los involucrados. El OT se benefi ciar del fortale-cimiento de actores, sectores y ONGs comprome das con el proceso.

Una ac vidad ineludible es la realizacin de campaas de informacin, sensibilizacin y educacin sobre las caracters cas, par cularidades, alcance e importancia del OT. El grupo impulsor del proceso de OT est a cargo de promover estas ac vidades, en consulta con representantes de los sectores pro-duc vo, pol co y social (educacin, salud, infraestructura, grupos religiosos, ONGs, etc.). Esta etapa requiere la par cipacin de actores sociales e instancias de gobierno comprome dos y con sufi ciente ascendencia sobre la ciudadana, el sector pol co y el sector privado. Si el proceso es impulsado de abajo hacia arriba se debe apuntar a lograr el compromiso y apoyo del sector pol co al proceso, por ejemplo mediante la convocatoria a los actores sociales. Adicionalmente, es importante resaltar que la comunicacin y la divulgacin de informacin rela va al proceso es una ac vidad que deber darse en todas las etapas del OT.

3 Profundizar en el captulo 1.

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o2.5. FinanciamientoEn la etapa preliminar del OT, el grupo impulsor deber relevar la oferta de fondos pblicos u li-

zables y/o asignados para el proceso (o sus etapas). Ante la falta de par das especialmente asignadas ser necesario buscar alterna vas para abordar esta limitacin, como por ejemplo promover/realizar la fi rma de convenios de cooperacin interins tucionales o el uso de fuentes de fi nanciamiento prove-nientes de organismos de cooperacin internacionales.

2.6. Defi nicin de la estructura jurdico-institucional y alcance de la autoridad de aplicacinLa defi nicin de la autoridad de aplicacin para el Ordenamiento Territorial estar supeditada en

primera instancia a la existencia de norma va que le otorgue sustento legal y jurdico al proceso de OTR y a la autoridad de aplicacin. De esta manera se establecern las atribuciones y funcionalidad de los dis ntos componentes de la estructura y las instancias de par cipacin y consulta del proceso de OT (mesas tcnicas, foros, talleres, audiencias pblicas). Se deber prever la conformacin de una Unidad Ejecutora (ente u rgano encargado de proponer, desarrollar y coordinar las tareas necesarias para el OT). La creacin de la autoridad de aplicacin deber anclar opera vamente el OT en ins tuciones (formales e informales) con historia y representa vidad espacial en el territorio, para darle con nuidad y opera vidad.

De no exis r una norma va especfi ca, la creacin de la Autoridad de Aplicacin ser un aspecto ms a considerar en la etapa de planifi cacin y ges n del proceso de OT. El grupo impulsor del proceso del OT debera asumir en estos casos parte de las tareas que deberan cumplir la autoridad de aplica-cin y la unidad ejecutora, en las etapas de diagns co y planifi cacin. Este grupo impulsor del proceso de OT deber contar con un slido respaldo pol co, tcnico y social4.

2.7. Caractersticas del grupo impulsor/ejecutor del proceso de Ordenamiento Territorial RuralEl grupo impulsor del proceso de Ordenamiento Territorial deber incorporar miembros con for-

macin y experiencia en diferentes disciplinas y provenientes de dis ntas ins tuciones de manera de aumentar las capacidades para formular, modifi car, evaluar y controlar los planes y programas de or-denamiento territorial. Se deber considerar la par cipacin de personas de tres mbitos: el estatal, representado por los organismos nacionales, provinciales y municipales con incumbencia territorial; el social, representado por diferentes organizaciones de los sectores produc vos, sociales, culturales, vinculados a los pueblos originarios, y por l mo, el cien fi co-tcnico. En este caso la par cipacin podra tener lugar a travs de los Ncleos de Ciencia y Tecnologa (NucTOs), los cuales debern ser interjurisdiccionales e incluir al menos una universidad pblica y un organismo de Ciencia y Tecnologa (COFEPLAN 2012, MAGyP 2012).

3. ASPECTOS METODOLGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE DIAGNSTICO

3.1. Conformacin de mesas tcnicasBuena parte de las tareas a desarrollar tendrn como responsables a dis ntas mesas tcnicas se-

leccionadas/defi nidas por el grupo impulsor/ejecutor del OT. La conformacin de estas mesas tcnicas

4 Profundizar en el captulo 6.

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obuscar garan zar la ap tud, transparencia e independencia del proceso, evitando la aparicin de con-fl ictos de inters o atenuando su incidencia. Ser preciso entonces dar par cipacin al sistema de Cien-cia y Tcnica (CyT). Un mecanismo virtuoso para la conformacin de las dis ntas mesas tcnicas es la de habilitar concursos de antecedentes y propuestas, en las que podrn presentarse consorcios tcnicos mul disciplinarios e interins tucionales conformados por universidades pblicas y organismos de CyT (CONICET, INTA, INTI, entre otros). Los consorcios que cons tuyan las mesas tcnicas debern contar con especialistas tanto en disciplinas bio sicas como en sociales, econmicas y culturales. La capacidad tcnica para promover y ges onar procesos par cipa vos y para la comunicacin par cipa va deber incorporarse a dichos consorcios y/o a las mesas.

3.2. Revisin crtica de normativa, organizacin institucional e instrumentos de gestinSe deber realizar un relevamiento de la norma va e instrumentos legales, administra vos y de

ges n existentes, que abarque los niveles internacional, nacional, provincial y departamental. Esto incluye la norma va vigente completa (en cues ones vinculadas al medio ambiente, erras, descen-tralizacin administra va, municipalidades, entre otras), junto a sus respec vos reglamentos y proce-dimientos administra vos asociados. Esta revisin permi r la iden fi cacin de las restricciones que impone la regulacin legal y el marco procedimental y las oportunidades que ofrecen para el tratamien-to de las problem cas a abordar en el OT. En paralelo, se incorporarn y analizarn en esta etapa los programas, planes y proyectos desarrollados e impulsados tanto desde el Estado (por ejemplo el Plan Estratgico Territorial y el Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial), como desde organismos de CyT o desde la sociedad civil5. La ausencia hasta el momento de una norma va nacional de OT que siente las bases de la tem ca, plantea limitaciones a los procesos de OT. Por otro lado, la existencia de norma vas e inicia vas con injerencia en el funcionamiento territorial dispersas y con obje vos diver-sos se puede manifestar en incongruencias estratgicas de desarrollo, difi cultar la compa bilizacin de norma vas e instrumentos y/o generar confl ictos de competencias jurisdiccionales6.

La iden fi cacin de las ins tuciones responsables en el cumplimiento y puesta en marcha de las norma vas e inicia vas realizadas anteriormente, permi rn conocer las instancias de gobierno y ges- n que debieran estar presentes en el territorio. El anlisis de las competencias de cada en dad, orga-

nigramas y/o sus formas de organizacin permi rn iden fi car sus tareas especfi cas. Adicionalmente, sera conveniente conocer el grado de ar culacin existente entre estas en dades.

3.3. Anlisis del entramado institucional y la tenencia y propiedad de la tierraEn esta etapa se iden fi car el entramado ins tucional y organiza vo del territorio. Esto incluye

iden fi car y caracterizar lmites pol co-administra vos (departamento, provincia, municipio y unida-des censales de INDEC) y las superfi cies correspondientes. Esta ac vidad involucra tambin el reco-nocimiento del territorio u lizado o reclamado por individuos, ins tuciones, organizaciones, pueblos originarios, empresas y otros actores clave con presencia o injerencia en el territorio y la organizacin de la tenencia y propiedad de la erra. Se deber contar con un catastro actualizado de la unidad admi-nistra va a ordenar, como as considerar las unidades territoriales con restricciones especfi cas al uso (reas protegidas nacionales y provinciales, concesiones, etc.).

5 Profundizar en el captulo 17.6 Profundizar en los captulos 9, 17 y 20.

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o3.4. Identifi cacin y caracterizacin de actores, capital humano y socialLa iden fi cacin y caracterizacin de los actores, junto a sus intereses y visiones especfi cas deber

basarse en procesos par cipa vos, que permitan visibilizar actores e iden fi car y tratar situaciones confl ic vas, usando una batera de tcnicas descriptas7. La informacin para la clasifi cacin de actores podr basarse en la recopilacin de atributos a nivel de cada actor individual y/o a nivel de grupos de actores (ins tuciones y asociaciones de la sociedad civil).8

Los criterios a considerar en la caracterizacin de los actores incluyen: derechos sobre la erra o los recursos, con nuidad de la relacin con el territorio (residentes vs. turistas / propietarios vs. arrenda-tarios), conocimiento y habilidades para el manejo/ges n del sistema, prdidas o daos asociados al manejo, relacin cultural e histrica con el sistema/recurso, grado de dependencia econmica y social en los recursos o el sistema, compromiso e inters en el OTR, compa bilidad de los intereses propios con la conservacin o planifi cacin a nivel pol co, impacto presente o potencial de las ac vidades propias sobre los recursos, entre otros. Esta caracterizacin abre la posibilidad de mapear actores en trminos de, por ejemplo, relaciones de poder, infl uencia y ac tud hacia el proceso de OTR. Las herra-mientas para llevar adelante esta ac vidad incluyen, por ejemplo, la matriz de intersinfl uencia (peso rela vo de los actores segn su poder en la toma de decisiones) y el mapeo rela vo en el espacio (peso rela vo de los actores o grupos de actores segn ubicacin y superfi cie ocupada).

La iden fi cacin de los actores debe permi r reconocer sus creencias y puntos de vista, sus preocu-paciones y necesidades, sus aspiraciones, sus intereses, relaciones de poder y responsabilidad por lo que ocurre en el territorio. Ser fundamental la caracterizacin en trminos de afectadores o bene-fi ciarios del nivel de provisin de servicios ecosistmicos especfi cos9, defi nicin que no es dicotmica ya que un mismo actor puede representar ambos papeles.

Los actores, adems, debern ser caracterizados en dis ntas dimensiones que hacen a su capital humano y social. El capital humano puede describirse, de manera agregada, mediante indicadores tales como las pirmides poblacionales, el nivel de educacin, la diversidad de ofi cios y profesiones, capacidades individuales, el nivel de desempleo, la can dad de subsidios y planes, la capacidad de ab-sorber crditos, el nivel de trabajo infan l, la proporcin de mano de obra local y externa, el nmero de delitos, entre otros. La heterogeneidad entre grupos de actores en estos aspectos requiere de releva-mientos ad hoc. Una caracterizacin preliminar del capital social puede derivarse de los siguientes indi-cadores: nmero de coopera vas, organizaciones civiles, sociedades de fomento y/o ONGs trabajando en el rea, grado de asocia vismo. Nuevamente, el capital social de cada grupo de actores requiere de una evaluacin ad hoc.

Barreras al acceso a la informacin y un defi ciente grado de actualizacin pueden retardar o dis-minuir la calidad de los resultados de esta etapa. Un proceso par cipa vo genuino en esta instancia legi mar socialmente los grupos defi nidos y sus principales caracters cas10.

3.5. Identifi cacin, jerarquizacin y mapeo de confl ictosLa iden fi cacin de los confl ictos existentes y potenciales, presentes y futuros, requiere no solo la

recopilacin de informacin y tes monios, sino entrevistas con referentes de los dis ntos grupos de

7 Ver captulo 7.8 Profundizar en el captulo 7.9 Se detalla con mayor grado de profundidad en el captulo 5.10 Profundizar en el captulo 8.

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oactores. A fi nes de sistema zarlos se pueden agrupar segn po (ambientales, sociales, econmicos, pol cos) y origen (tenencia de la erra, avance de la frontera agropecuaria, etc.). Para la jerarquizacin de los confl ictos se deber tener en cuenta la superfi cie afectada, nmero de personas involucradas, grado de reversibilidad, relevancia del servicio ecosistmicos afectado, etc. Para el mapeo de confl ictos se los localizar en el espacio determinando si los mismos son puntuales o difusos, locales o regionales. Diversas ins tuciones (ej: PROINDER, MAGyP, Observatorio REDAF) han realizado relevamientos regio-nales de confl ictos territoriales y ambientales. El relevamiento debe describir a su vez la trayectoria de los confl ictos y problemas (cmo y quines enen la responsabilidad de ges onarlos y de resolverlos). Esta construccin permi r analizar relaciones de confi anza (vinculadas al capital social) y de compe-tencia o confl icto entre actores.

3.6. Caracterizacin del capital biofsico y de infraestructuraEsta tarea estar a cargo de una mesa conformada por un equipo tcnico capacitado en la bsqueda,

anlisis y sntesis de informacin espacialmente explcita. Se deber relevar la informacin disponible y realizar una convocatoria amplia a miembros del sistema de CyT (entre otros) para que aporten los pla-nos de informacin que disponen y provean evaluaciones de la calidad de los datos11. En el relevamien-to de la infraestructura se debern considerar los asentamientos, vas de comunicacin, distribucin y acceso a fuentes de energa, transporte pblico, equipamiento, entre otros. Las amenazas en esta etapa se asocian a la ausencia de informacin o resistencias a su provisin y falta de capacidad tcnica para la bsqueda, anlisis y sntesis de la informacin.

3.7. Mapa de Provisin de Servicios Ecosistmicos (SE)Se iden fi carn los principales SE fi nales a considerar mediante una amplia par cipacin de los

dis ntos grupos de actores, donde no pueden faltar miembros del sistema de CyT. El proceso parte de la caracterizacin espacialmente explcita de aspectos funcionales y estructurales de los ecosistemas (Servicios Ecosistmicos Intermedios), como por ejemplo, dinmica de la produc vidad primaria, ren-dimiento hidrolgico, reservorios de carbono o confi guracin del paisaje. Los SE fi nales se defi nirn a par r de funciones de produccin ecolgicas o de SE a par r de los SE intermedios. Una limitacin importante puede resultar de la falta de datos e informacin para el mapeo de procesos ecosistmicos, la difi cultad en alcanzar un consenso en torno a los SE fi nales a considerar y la falta de una defi nicin de funciones de produccin de SE fi nales en base a procesos ecosistmicos para el rea en cues n. Una porcin signifi ca va de esas limitaciones podra reducirse mediante la creacin de una plataforma inform ca interac va, o Plataforma Pblica para el Ordenamiento Territorial Rural (PPOTR) para uso de los actores e instancias involucrados en un SSE. La PPOTR consis ra en un sistema de informacin y anlisis espacialmente explcitos del fl ujo de SE y vulnerabilidad socioambiental derivados bajo dis- ntos escenarios de oferta y demanda de SE, sustentado en informacin de base provista por defecto

o incorporada por el usuario.

3.8. Funciones de afectacin de los Servicios EcosistmicosSe proceder a iden fi car los principales factores de estrs y perturbacin del nivel de provisin

de SE. Se recopilar la informacin sobre la relacin entre procesos ecosistmicos (SE intermedios) y factores de estrs a par r de la literatura o de modelos. Las funciones de afectacin de SE suelen ser

11 En el captulo 2 se detallan las caracters cas relevantes del proceso, en relacin con las variables bio sicas.

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ocomplejas (por la can dad de factores a considerar y la no linealidad de las relaciones) e involucran incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o factores que operan. El nivel de prdida aceptable de SE deber establecerse en forma par cipa va y teniendo en cuenta los compromisos y complemen-tariedad en la provisin de dis ntos SE12.

3.9. Caracterizacin de la aptitud de uso y del impacto de las actividadesEn esta subetapa se iden fi carn las ac vidades presentes y posibles en el territorio y se evaluarn

sus requerimientos y limitaciones y la capacidad del SSE de sa sfacerlas. Tambin se caracterizarn los impactos en base a la afectacin de SE. Esta etapa permi r asociar cada porcin del territorio con una ac vidad en base a ap tud e impacto determinado13.

3.10. Modelo del Sistema Socio-Ecolgico (SSE)En base a la informacin bio sica y aquella vinculada a la dimensin humana se elaborar un mo-

delo del SSE superador de la versin inicial. Esto permite darle una visin sistmica, formalizar para todos los actores el anlisis e iden fi car vacos en el conocimiento del sistema. Este producto debe ser compar do y legi mado por los actores del proceso de OT.

4. ASPECTOS METODOLGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE PLANIFICACIN

4.1. Defi nicin de objetivos y metasEn el proceso de planifi cacin las metas y obje vos materializan la visin de futuro y guan todas

las acciones tendientes a alcanzarla. Los obje vos son fi nes, intenciones o propsitos en base a los cuales se organizan todas las ac vidades del proceso de planifi cacin y que se usan para guiar la eva-luacin. Las metas se defi nen en trminos ms concretos y medibles, con horizontes temporales de cumplimiento explcitos. La meta, adems de ser especfi ca, debe ser fac ble de ser cumplida en las condiciones y plazos planteados. El cumplimiento de sucesivas metas avanza en el camino hacia los obje vos.

Se dis nguirn obje vos ambientales, sociales, econmicos y pol cos que asumirn niveles genera-les, intermedios y especfi cos segn corresponda. Los obje vos especfi cos del plan y de las estrategias, programas y proyectos deben apuntar a dar cumplimiento a los obje vos generales del plan y deben enmarcarse en los obje vos generales del proceso de Ordenamiento Territorial. Para que sean ade-cuadamente opera vizables, los obje vos y metas deben ser organizados y estructurados de manera que se en endan sus relaciones ver cales (medios fi nes) y horizontales (que puedan iden fi carse las relaciones confl ic vas y sinrgicas entre ellos y su importancia y prioridad). Los obje vos pueden ser complementarios, y pueden ser contrapuestos. Puede darse el caso en los que en el mismo territorio no sea posible atender obje vos contrapuestos. Estos casos pueden resolverse llegando a un consenso, mediante una priorizacin, o por medio de mecanismos de tratamiento de confl ictos, en funcin de la fi loso a y caracters cas del proceso de ordenamiento.

12 Estos conceptos se desarrollan ms ampliamente en el captulo 10.13 Profundizar en el captulo 11.

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oA par r de ejes muy generales (por ejemplo: mejorar las condiciones de vida, mejorar las condicio-nes de trabajo) se puede llegar a la defi nicin de obje vos especfi cos. Los obje vos par culares del Plan de Ordenamiento Territorial deben ser concretos, fciles de entender, realistas, vinculados con el alcance geogrfi co y temporal del Plan y medibles, de manera que pueda evaluarse si se avanza o retro-cede en su consecucin. Deben tener en cuenta las escalas espaciales y temporales de los problemas y procesos (bio sicos, sociales) relevantes. Deben ser suscep bles de revisin y redefi nicin, a la luz del monitoreo, de la nueva informacin y de la experiencia. Pueden defi nirse obje vos que a endan a una nica situacin problem ca, oportunidad, demanda, aspiracin, necesidad, etc. pero tambin pueden plantearse obje vos ml ples dirigidos a la resolucin de varios problemas, etc. Se debern seleccionar criterios para evaluar las alterna vas. Estos criterios se cons tuyen entonces en los ele-mentos de juicio que se emplean para refl ejar el aporte (posi vo o nega vo) de cada alterna va para el cumplimiento de los obje vos. A estos criterios ser necesario asociarles indicadores que es men o midan el grado de cumplimiento de los criterios14.

Para elaborar los obje vos del Plan se deber par r de una visin construida entre los dis ntos actores e involucrados, trabajando sobre los confl ictos. Los obje vos se construirn en funcin de los problemas, necesidades y aspiraciones de actores e involucrados y debern estar en sintona con el diagns co par cipa vo y consensuado, atendiendo a los temas clave y prioritarios. Para elaborar los obje vos tambin se considerarn las oportunidades que se iden fi caron en el diagns co y las demandas de la comunidad. Por otra parte, para elaborar los obje vos se deber tener en cuenta el contexto norma vo-ins tucional y las competencias ins tucionales. Es importante que el diagns co y las metodologas de trabajo a u lizar sean comunicados adecuadamente a los actores, como requisito para una par cipacin genuina. En la medida en que los problemas se defi nan como hiptesis, pueden derivarse de estas predicciones asociadas a cada una de las alterna vas a proponer (ver ms adelante). Esto permite enmarcar el Plan en la lgica de proceso adapta vo de mejora constante.

En esta etapa las principales amenazas surgen del riesgo de subpar cipacin de algunos actores y de desarrollar un marco lgico para la planifi cacin que no incluya la mul culturalidad de los actores del territorio.

4.2. Identifi cacin, evaluacin y seleccin de propuestas alternativas y escenarios Para tomar decisiones hace falta contar con opciones o alterna vas, ya que siempre existe ms de

una manera de evitar los problemas o abordar las soluciones. Mediante la iden fi cacin, evaluacin y seleccin de alterna vas se busca iden fi car las opciones fac bles, efec vas, compa bles y/o equita -vas, al mismo empo que trabajar sobre las estrategias y cursos de accin a priorizar. La construccin de alterna vas es un proceso crea vo que requiere la comprensin de los problemas, claridad en los obje vos y la consideracin de ml ples variables de inters, previamente iden fi cadas por los actores par cipantes. Cada alterna va generada deber basarse en un modelo territorial obje vo y debern describirse las propuestas instrumentales necesarias para alcanzarlo a mediano y largo plazo. El desa-rrollo de propuestas alterna vas se organizar siguiendo el mismo esquema que el de los problemas y obje vos, relacionando las alterna vas propuestas con los obje vos. Las alterna vas construidas inicialmente debern ser evaluadas en funcin de diferentes criterios tales como su viabilidad sica, econmica, tcnica y tecnolgica, ambiental, legal, pol ca y social, en trminos de la provisin de SE fi nales en base a las funciones de afectacin y produccin defi nidas en la etapa de diagns co. El pro-

14 Profundizar en el captulo 12.

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oceso de evaluacin incluye tambin un anlisis de los efectos (econmicos, sociales, pol cos, est cos, fi scales, ambientales, etc.) de cada alterna va en relacin con el logro de los obje vos.

Las alterna vas pueden trabajarse como escenarios futuros, es decir, como imgenes o modelos del estado futuro, en trminos de la combinacin de ac vidades o usos posibles de un territorio en el me-diano y largo plazo. Se evaluara la manera en que la seleccin de uno u otro escenario y la secuencia de sucesos que llevaran a ese futuro afectan las condiciones del SSE en base a suposiciones sobre la evolucin de aspectos relevantes del sistema (por ej. funciones de afectacin de SE). Los diferentes es-cenarios se defi nen a par r de pos potenciales de desarrollo del SSE, par endo de la situacin actual del uso y ges n del territorio15.

La evaluacin y seleccin de escenarios debe ser un proceso par cipa vo y negociado entre los actores, apoyado por combinaciones de mtodos cualita vos y cuan ta vos; mtodos mul criterio; iden fi cacin de confl ictos de manera espacial y actores involucrados; mapas de riesgos, mapas de compromiso entre SE, etc.

4.3. Instrumentacin de la alternativa seleccionadaLa(s) alterna va(s) seleccionada(s) se opera vizan a par r de la defi nicin de medidas norma vas,

programas, planes y proyectos que indican qu se puede y qu no se puede hacer, dnde y cundo, cmo, quin controla y quin fi nancia. La instrumentacin de la alterna va deber contemplar la posi-bilidad de ajuste y la forma de maximizar el proceso de aprendizaje durante la implementacin, a par r de evaluaciones y reformulaciones peridicas con una lgica similar al modelo de Manejo Adapta vo.

4.4. Defi nir indicadores para el Plan de Ordenamiento Territorial Rural (POTR)El sistema de monitoreo y seguimiento (permanentes) y evaluacin (peridica) del Plan debe incluir

indicadores que permitan evaluar la ejecucin de las medidas y protocolos de actuacin, la efi cacia y efi ciencia de las medidas adoptadas, el impacto de las medidas en trminos del cumplimiento de los obje vos, al mismo empo que hacer un seguimiento del SSE. Los indicadores de ejecucin miden el grado de cumplimiento de las ac vidades, de los protocolos de intervencin y de los procedimientos administra vos. Los indicadores de efi cacia miden la relacin entre lo realizado y lo previsto. Los indi-cadores de efi ciencia miden los resultados en funcin de los costos (recursos inver dos) y los indicado-res de impacto miden el grado en que se logran los obje vos intermedios y fi nales y todos los efectos del Plan. Los indicadores deben disearse buscando maximizar la capacidad de aprender del proceso de instrumentacin, de manera de aumentar la efi ciencia y efi cacia del POTR en las sucesivas refor-mulaciones. Los indicadores deben sa sfacer una serie de criterios, desde la sensibilidad al proceso a evaluar hasta los costos y deben permi r el diagns co y prons co en funcin de la deteccin de situaciones de alerta que indiquen impactos o desviaciones inaceptables en la trayectoria del proceso de OT. Debern describirse clara y precisamente los procedimientos y protocolos de seguimiento y eva-luacin de las normas, estrategias, programas, proyectos y ac vidades, con cronogramas de ejecucin.

4.5. Sistema de monitoreo y seguimientoEl grupo impulsor/ejecutor del OTR o la Autoridad de Aplicacin (cuando corresponda) debe defi nir

el grupo o en dad a cargo del monitoreo y seguimiento. Este debe cumplir requisitos de capacidad tc-nica, legi midad social y falta de confl icto de inters. Este grupo o en dad debe funcionar con proce-

15 Ver captulo 11.

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odimientos claros, precisos, sistem cos y explcitos. La falta de un adecuado marco legal/ins tucional puede debilitar el proceso de monitoreo y seguimiento. Los observatorios descriptos en el Cap. 14 son un ejemplo de instrumentacin de programas de seguimiento de procesos de OTR.

4.6. Diseo de estrategia de evaluacin y retroalimentacinSe debern prever evaluaciones intermedias y fi nales. Esto permite ir tomando decisiones que con-

fi rmen o modifi quen el derrotero del proceso. Adems, permite detectar factores que pueden condi-cionar o impedir el desarrollo adecuado del proceso. La estrategia de evaluacin y retroalimentacin debe contemplar la conformacin de una fi gura independiente que lleve adelante esta ac vidad, como por ejemplo, el Observatorio, el consorcio interins tucional del sistema de CyT, una instancia pblico privada, etc. La en dad responsable deber tener solvencia tcnica y a la vez contar o lograr el apoyo y credibilidad social y pol ca y carecer de confl ictos de intereses con la ejecucin del POTR. Tambin es necesario que d con nuidad al proceso de seguimiento y monitoreo, es decir, que no debe estar sujeta a los cambios en la ges n pol ca. Idealmente estas ac vidades deberan estar a cargo de una ins tucin ya establecida en el territorio y debera drsele un marco legal a su actuacin en el proceso de OTR. Se debern prever procedimientos explcitos y transparentes para la toma de decisiones como tambin debern preverse instancias de comunicacin. Es imprescindible generar mecanismos genui-nos de par cipacin ciudadana para el seguimiento y evaluacin del POTR, tendiendo a asegurar la consecucin y legi macin del mismo.

4.7. Incorporacin de elementos de gobernanzaDeben defi nirse una serie de criterios que aseguren la gobernanza del proceso del OTR, estos inclu-

yen: 1) la defi nicin clara de lmites del SSE y de las unidades de manejo, 2) principios de equidad en el reparto de costos y benefi cios entre actores, 3) procesos de toma de decisiones colec vo, 4) monitoreo y evaluacin, 5) rgimen de sanciones explcito y proporcional a las faltas, y 6) mecanismos preestable-cidos de resolucin de confl ictos (Ostrom 1990, Dietz et. al 2003).

4.8. Validacin y aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial RuralEste proceso involucra a la autoridad de aplicacin y requiere de una amplia, representa va y genui-

na par cipacin. El procedimiento de validacin debiera estar normado, indicando formas de consulta involucradas (realizacin de talleres con la par cipacin de los actores sociales e ins tucionales o au-diencia pblica, mecanismos de convocatoria, etc.). Adems, han de preestablecerse el grado de vincu-lacin que estas instancias implican para su posterior aprobacin. El plan debe aprobarse formalmente.

5. ASPECTOS METODOLGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE GESTIN

5.1. Defi nicin de la unidad de gestinEstablecer una instancia/rgano gestor de carcter tcnico, pol co, estratgico y opera vo que

permi r guiar y coordinar la ejecucin del plan, controlar su cumplimiento de acuerdo a lo planifi cado y a la norma va, asignar prioridades para la asignacin de recursos y rendir cuentas, realizar un segui-miento del grado de implementacin de cada etapa, proponer modifi caciones y adaptaciones, elaborar informes sobre la ac vidad, dinamizar la par cipacin social y mantener informados a los actores par -cipantes del proceso, a instancias pol cas y a la comunidad en general. Debe establecerse la estructura

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odel ente defi niendo roles, responsabilidades y los procedimientos para la administracin y la toma de decisiones. Se requiere representa vidad y agilidad en el componente pol co; agilidad, fl exibilidad y autonoma en el componente tcnico del ente; y cooperacin y colaboracin entre sus miembros. Los miembros del componente pol co deben contar con autoridad delegada y apoyo de sus ins tuciones para tomar decisiones. En ellos recae la visin estratgica del Plan. Los miembros del componente tcnico deben estar abiertos a la colaboracin con grupos de asesoramiento (tcnico, cien fi co, legal, etc.) para ges onar con solvencia tcnica y cien fi ca sin confl icto de intereses y en el marco de la ley. El componente tcnico debe contar con apoyo de la instancia pol ca.

5.2. Sancin de normativas e instrumentos que permitan implementar y gestionar el Plan de Ordenamiento Territorial Rural acordado

Una vez acordado un determinado POTR deben defi nirse leyes, decretos e instrumentos que permi-tan promover el desarrollo de determinados territorios en las direcciones establecidas en el Plan, por ejemplo reas para realizar cual o tal ac vidad (agricultura, prioridad forestal, minera, etc.) deben ser plasmadas en decretos para tener herramientas que le permita a la autoridad jurisdiccional asignada la posibilidad de prohibir, controlar o incen var una ac vidad par cular en un rea determinada. Esa norma va tambin debe incluir: sanciones por el no cumplimiento, resarcimiento a las ac vidades pre-viamente establecidas cuando corresponda, forma y plazos de fi scalizacin, entre otras.

5.3. Identifi cacin y/o creacin de fuentes de fi nanciacin en las nuevas normativas que se sancionenResulta importante que la norma va contemple asignaciones presupuestarias para fi nanciar el fun-

cionamiento y aplicacin de la norma, fi nanciar programas, proyectos y asegurar los procedimientos de par cipacin ciudadana. Adicionalmente, podran implementarse otros mecanismos de fi nanciamiento como la aplicacin de instrumentos fi scales y fi nancieros con el obje vo de la creacin de un Fondo Especial que le otorgue mayor autonoma econmica.

5.4. Seguimiento, evaluacin y retroalimentacin del Plan de Ordenamiento Territorial RuralDebern establecerse indicadores de seguimiento para evaluar en qu porcentaje o medida se est

cumpliendo el plan establecido. Un ejemplo de indicador es el cambio en el uso del suelo en un pero-do determinado. Los indicadores deben estar asociados directamente con los obje vos propuestos en el POTR: si uno de los obje vos fue incrementar la calidad de vida, el indicador puede ser el aumento salarial en un periodo determinado. En funcin de estos indicadores ser necesario realizar los ajustes necesarios. Al menos cada dos aos sera necesario revisar la evolucin del POTR.

BIBLIOGRAFA

COFEPLAN, Consejo Federal de Planifi cacin. 2012. Anteproyecto de Ley Nacional de Planifi cacin y Ordenamiento Territorial. Versin aprobada por la VII Asamblea de COFEPLAN. San Miguel de Tucu-mn, 1 de noviembre de 2012.

Dietz, T., E. Ostrom and S. C. Stern. 2003. The Struggle to govern the commons. Science, Vol. 302 n. 5652, pp. 1907-1912.

Gmez-Orea, D. 2002. Ordenacin del Territorio. Madrid, Ediciones Mundi Prensa y Editorial Agrcola S. A., p.766.

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oMAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca. 2012. Bases para el ordenamiento del territorio rural argen no. Buenos Aires, Argen na.

Ostrom, E. 1990. Governing the Commons: The Evolu on of Ins tu ons for Collec ve Ac on. Cambri-dge University Press.

INTRODUCCININSTITUCIONALIDAD DE LAS POLTICAS TERRITORIALES

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL

Foto: Hernn Dieguez

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INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLTICAS TERRITORIALESEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURALC P M , S P C M

1. CONTEXTO GENERAL

Si bien la globalizacin no es un fenmeno nuevo, a par r de las l mas dcadas se ha evidenciado una profundizacin en su dinmica, basada en la necesidad de incorporar ms territorios a la produc-cin, con las fl uctuaciones de los mercados (fi nanciero, cambiario y de bienes y servicios), y la redefi ni-cin del rol del Estado, con la fi nalidad de garan zar la movilidad de los capitales y de los bienes produ-cidos. Los territorios y sus habitantes no escapan a sus efectos, si bien las consecuencias son dispares, recayendo los costos ms altos en las economas perifricas, traducindose en una desmejora en los indicadores de calidad de vida de la poblacin, tanto econmicos, como socio-ambientales.

A la hora de pensar un proyecto de desarrollo, resulta ineludible considerar las caracters cas loca-les a la par del contexto internacional, en donde el crecimiento de China y otros pases emergentes, in-crementa la demanda de alimentos y materias primas, presentndose para nuestro pas la oportunidad de posicionarse en la vanguardia de la produccin junto al desa o de la sustentabilidad de los recursos. El Ordenamiento Territorial Rural apunta a an cipar confl ictos entre las ac vidades y en la distribucin de benefi cios y costos entre los actores, tornndose necesario la generacin de informacin y el desa-rrollo de tecnologas que contribuyan al diseo de pol cas de uso de la erra, teniendo en cuenta las tres dimensiones de la sustentabilidad para armonizar intereses econmicos, sociales, y ambientales.

2. LA PLANIFICACIN TERRITORIAL EN LA REGIN

Como seala Massiris Cabeza (2008) la planifi cacin del territorio en La noamrica ene una his-toria muy reciente y originariamente se la pens asociada a cues ones ambientales, urbans cas, de desarrollo local y de descentralizacin. En nuestros das, se plantea desde una mirada mul sectorial y pluridisciplinaria, tendiente a lograr un desarrollo integral. Pases como Argen na, El Salvador, Costa Rica, Uruguay, Mxico, Brasil y Colombia han planteado pol cas territoriales en las que se ar culan obje vos de desarrollo y de descentralizacin, tendientes a una mayor autonoma de las en dades territoriales en la ges n, atendiendo a la incapacidad de las fuerzas del mercado para impulsar un de-sarrollo territorial o regional equilibrado y justo y a la creciente demanda de la sociedad por una mayor par cipacin en la toma de decisiones.

3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

3.1 Defi nicionesEl Ordenamiento Territorial (OT) es un proceso pol co-tcnico-administra vo orientado a la orga-

nizacin, planifi cacin y ges n del uso y ocupacin del territorio, en funcin de las caracters cas y

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restricciones bio sicas, culturales, socioeconmicas y pol co-ins tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo, interac vo e itera vo y basarse en obje vos explcitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y benefi cios del uso territorial entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012).

Este proceso debe estar orientado a detectar las diversas problem cas regionales, urbanas y ru-rales, establecer un diagns co, mediante diversas herramientas, tales como la caracterizacin del Sistema Territorial, los Sistemas de Informacin Geogrfi ca y el Mapeo de Actores, formular programas y planes para el manejo de los recursos naturales, la poblacin, produccin, infraestructura y la locali-zacin de las inversiones. Es preciso aportar los instrumentos que conduzcan a una toma de decisiones consensuada, que permitan una distribucin del crecimiento econmico de acuerdo con la integridad y potencialidad del territorio, que incluya el manejo adapta vo y efi ciente de los recursos.

La mejora de las condiciones de vida, cons tuye el fi n l mo de estos procesos. Tal obje vo hace que dicho ordenamiento deba realizarse en estrecha coordinacin con las pol cas de desarrollo so-cial-econmico y ambiental, presuponiendo una ar culacin armnica y complementaria entre ellas.

3.2 PrincipiosDefi niendo al territorio, adaptado de Patricio Gross (1989)1 y de Seplveda y colaboradores (2003)2,

y desde una visin integradora de la relacin sociedad-naturaleza, ste puede ser entendido como el espacio de interaccin en donde confl uyen las dimensiones ambiental, con la econmica, social y pol ca. As, el territorio no se en ende solamente como el entorno sico donde estn contenidos los recursos naturales, sino que comprende tambin la ac vidad del hombre que modifi ca este espacio, en su devenir histrico, muchas veces confl ic vo.

La agricultura y la agroindustria juegan un rol clave en la cons tucin de estos espacios, donde actores diversos desarrollan ml ples ac vidades. Consolidar un territorio que integre funcional, am-biental, econmica, social, pol ca y culturalmente el rea urbana y rural requiere una visin sistmica estructural para pensarlos como conjunto en la generacin de pol cas pblicas que deben ser ejecu-tadas para promover el desarrollo

Los procesos debern ajustarse a criterios de sostenibilidad, en sintona con los acuerdos ambien-tales, expresados en el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CDB), la Convencin Marco de las Na-ciones Unidas sobre el Cambio Clim co (CMNUCC) y la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deser fi cacin (CNULD). Atender al reconocimiento de la mul sectorialidad de la economa en el diseo de las pol cas pblicas desde una perspec va global que integre horizontalmente los planes sectoriales y a la mul escalaridad, que resulta de la comprensin de lo territorial desde escalas

1 El territorio, a par r de una visin hols ca y sistem ca de la relacin sociedad-naturaleza, puede ser entendido como el espacio de interaccin de los subsistemas natural, construido y social, subsistemas que componen el medio ambiente nacional, regional y local, establecindose una relacin de complementariedad entre los conceptos de territorio y medio ambiente. El territorio debe ser comprendido y analizado con una visin histrica, dado que en l se han ido plasmando las acciones en el pasado y las tendencias que se vislumbran, mostrando la realidad concreta en que nos movemos. Asi-mismo, sobre el territorio ha de construirse nuestro futuro, lo que requiere visiones prospec vas y de largo alcance. Gross, P. Ins tuto de Estudios Urbanos (2013).

2 el territorio es considerado como un producto social e histrico -lo que le confi ere un tejido social nico-, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de produccin, consumo e intercambio, y una red de ins tuciones y formas de organizacin que se encargan de darle cohesin al resto de los elementos.

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dis ntas, jerarquizadas y en interaccin (Massiris Cabezas 2012), considerando las autonomas provin-ciales contempladas cons tucionalmente luego de la reforma de 1994.

En materia de pol cas es imprescindible un enfoque que privilegie la ar culacin y coherencia de las mismas en los niveles nacional, regional y local, teniendo en cuenta la heterogeneidad socio-econ-mica y ambiental y la diversidad ins tucional y pol ca de las situaciones locales. A su vez, acrecentar la compe vidad territorial, integrando los sectores primarios, secundarios y terciarios y propiciar el desarrollo de las cadenas produc vas y de valor a nivel territorial. El rol diferencial del Estado adquiere relevancia en el fomento de los procesos innova vos a par r de la inversin en I+D, entendiendo la generacin de conocimiento como un factor clave en la produccin.

Por l mo, la par cipacin de la sociedad civil, en el respeto de sus iden dades culturales, requiere un fuerte proceso de sensibilizacin previa, para obtener credibilidad y lograr el compromiso de los actores, que, aunado al fortalecimiento de las capacidades ins tucionales operarn para que dicha par cipacin sea genuina.

3.3 El carcter planifi cado y coordinado de la gestinEl Ordenamiento Territorial es un proceso planifi cado y como tal se expresa mediante planes, los

cuales cons tuyen su principal instrumento. Estos planes, en un sistema federal como el nuestro, re-quieren una organizacin que haga viable su ejecucin y garan ce la fl uidez interins tucional de in-formacin, la complementacin de tareas y la coordinacin estrecha en la elaboracin de estudios diagns cos y prospec vos y en la formulacin y ejecucin de planes y proyectos. Dicha organizacin incluye dis ntas acciones de organismos pblicos, actores territoriales, empresarios, en dades educa- vas y miembros de la sociedad civil, lo cual plantea una necesaria coordinacin ver cal y horizontal.

Los Planes de Ordenamiento Territorial debern tener una visin superadora de las pol cas sec-toriales, y apuntar a la armonizacin de los diversos intereses, a veces encontrados, que pugnan en el territorio. La legi midad social de un plan de Ordenamiento Territorial va a depender del grado de concertacin social que haya tenido en su elaboracin.

3.4 InstrumentosEl Ordenamiento Territorial defi ne como instrumentos, planes, programas y proyectos territoriales

que deben superar las cues ones coyunturales para ser pensados como pol cas a largo plazo. En el diseo del Plan est comprome da la visin de desarrollo a alcanza