ORDENACIÓN TERRITORIAL Y DESARROLLO TURÍSTICO ......Ordenación territorial y desarrollo...

Estudios Turísticos, n.° 149 (2001), pp. 3-22

Instituto de Estudios TurísticosSecretaría General de Turismo

Secretaría de Estado de Comercio y Turismo

ORDENACIÓN TERRITORIAL Y DESARROLLO TURÍSTICO.POSIBILIDADES, MODELOS Y ESQUEMAS DE ORDENACIÓN

TERRITORIAL DEL TURISMO EN LA ESPAÑA DE LAS AUTONOMÍAS

Diego A. Barrado Timón*

Resumen. La importancia del territorio como componente del producto y del destino turístico aconseja que los procesos de planificación tu-rística integren tanto las políticas de ordenación territorial como el modelo espacial del ámbito en el que se desarrollen. Desgraciadamente, has-ta el momento no se habían puesto en marcha los instrumentos para conectar las políticas de ordenación del territorio con la planificación secto-rial del turismo, elemento indispensable para conseguir esquemas adecuados de implantación y desarrollo del sector. Sin embargo, en los últimostiempos algunas comunidades autónomas han construido marcos globales de planificación integral del territorio turístico, que permiten entreveresperanzas de resolución en el conflicto que hasta ahora ha enfrentado al turismo con el territorio y el medio ambiente.

Palabras clave. Planificación del turismo, ordenación del territorio, comunidades autónomas, instrumentos de planificación turística, Geo-grafía.

Abstract. The main importance of the territory as a part of the tourism product and destination, makes advisory that all the tourism planningprocess includes and matches the town and country planning policies and the espacial frame in wich those products are going to be developped.So far, unfortunally, the tolls necessary for connecting the town and country planning process with the tourism planning were not aplicable, andthose were absolutly necessary for arriving to the best models of plannning and development in the tourism sector.

Neverless, sorae Comunidades Autónomas (Regional Governements) lattely had built global frameworks for the integral planning of theland for the tourism development. That gives some hope for the resolution of the conflict that so far has had the tourism planning with the landand the environmet.

Key words. Tourism planning, town and country planning. Regional Governements, tourism planning tools, Geography.

I. INTRODUCCIÓN

A partir de la Constitución de 1978 tan-to las competencias en ordenación del terri-torio como las de turismo quedan exclusi-vamente en manos de las comunidadesautónomas (CCAA). Y aun cuando esa ex-clusividad sea en muchos casos más su-puesta que real, y haya dado lugar a multi-tud de conflictos entre la administraciónautonómica y la central, como no podía sermenos en temas tan complejos y de límitestan inciertos, la realidad es que durante losaños ochenta y noventa la mayoría de lasCCAA han ido creando un corpus normati-

vo suficientemente complejo y definido enambos aspectos.

La presente investigación pretende refle-xionar, en el contexto arriba referido, sobrela necesidad y beneficios de sustentar el fu-turo del turismo en un sistema de ordenaciónterritorial del sector; y analizar la legislaciónen ambas materias con el fin de desentrañarlos diferentes modelos y oportunidades que,de forma más o menos coherente y reflexi-va, han ido construyendo las CCAA.

A pesar de ser un trabajo de índole geo-gráfica y territorial, el objetivo final no es

* Doctor en Geografía. Profesor asociado del Departamento de Geografía y de la Diplomatura en Turismo de la Universidad Autónoma deMadrid.

Diego A. Barrado Timón

tanto analizar los documentos de planifica-ción y sus resultados como la arquitecturaconceptual que los sostiene. En suma, se vaa realizar, aunque sin pretensión de exhaus-tividad, una lectura turística de la legislacióne instrumentos de ordenación del territorio yuna lectura territorial de la legislación y pla-nificación del turismo, con el fin de de-sentrañar las conexiones que entre ambasesferas se establecen; y a partir de ellas,profundizar en las oportunidades y posibi-lidades de planificación, gestión y promo-ción ordenada del sector que el actual sis-tema permite.

II. ¿ES NECESARIA LAORDENACIÓN TERRITORIALDEL TURISMO?: LÍMITES,POSIBILIDADES Y OBJETIVOS

La investigación se sustenta en la hipó-tesis de que la planificación del sector tu-rístico, y concretamente de sus aspectos te-rritoriales, resulta hoy día una necesidadmás perentoria que nunca. Este plantea-miento, que se convierte en el hilo argu-mental y que se contrastará con la realidadespañola, se deriva del análisis tanto de laevolución que está experimentando el sec-tor turístico, en una tendencia imparablehacia la búsqueda de la calidad, como delos nuevos rumbos y perspectivas que per-mite la ordenación del territorio.

Se es plenamente consciente de que sechoca en gran medida con los actuales pro-cesos de liberalización y de desregulación,que apuntan hacia una continua pérdida deprotagonismo de la administración pública.Sin embargo, y aún advirtiendo que esta

tendencia resulta hoy día difícilmente re-versible y que afecta a prácticamente todoslos ámbitos sociales y económicos, la reali-dad es que en España, durante los añosochenta y noventa, se ha dado un procesode regulación tanto en el ámbito turísticocomo en el territorial, por parte de adminis-traciones autonómicas de diferente carizpolítico.

Y aun cuando es posible que ese proce-so responda en parte a la configuración deun nuevo ordenamiento y reparto político-administrativo, que pudo favorecer unacierta propensión legisladora, también seincardina, de un modo más general, en unaetapa de evolución y nuevas necesidadesdel turismo. A abundar en este sentido sedirigen las siguientes páginas.

II. 1. El papel de la administración pú-blica en el nuevo modelo turístico

El tránsito entre el siglo XX y el XXIes testigo de un proceso de redefinicióngeneral del sector turístico, que quizá estésiendo aún más fácilmente perceptible endestinos maduros como España. Y comoacertadamente advierte F. López Palome-que (1999), en esta nueva fase del turismohabitualmente calificada de postfordista,que quizá tan sólo estemos inaugurando, elproducto, entendido como un complejoconjunto de bienes y servicios, adquiereuna importancia singular ligado a la bús-queda de la calidad.

Pues bien, gran parte de los elementosque conforman ese producto turístico sonbienes y servicios no comercializables (ca-

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Ordenación territorial y desarrollo turístico. Posibilidades, modelos y esquemas de ordenación territorial...

lidad del aire, del paisaje urbano y del na-tural, tranquilidad, movilidad, dotación deinfraestructuras, etc.) y que no tiene preciode mercado, por lo que difícilmente van sercorrectamente provistos, distribuidos y ges-tionados por el sector privado. Sin embar-go, la calidad del producto turístico, y deun modo más explícito, la percepción quede esa calidad tenga el turista-consumidor,depende de manera directa de ese conjuntode elementos (1). Esta argumentación llevaindefectiblemente a defender la participa-ción de la administración en el turismo enrazón de las especiales características delsector, estando el problema en cómo (lími-tes, procesos, objetivos) esa intervencióndebería producirse.

Igualmente importante parece el papelque debe representar la administración en elámbito particular de la ordenación espacialdel turismo, en una fase en la que el territo-rio refuerza su presencia y adquiere un nue-vo valor como parte consustancial del con-cepto de producto. En efecto, la complejidaddel producto y la dificultad de percibir suslímites y separarlo del resto de los elemen-tos que cumplen un papel en la experienciaturística, supone que se acabe asociando elproducto al destino, entorno o lugar en elque se consume (López Palomeque, 1999).El resultado es que de forma más o menosconsciente la mayor parte de los turistasacaban consumiendo no un producto al uso,sino algo más complejo, un ámbito territo-rial. Es decir, un destino, que por tanto debeser entendido al mismo tiempo como unarealidad sectorial y territorial.

Esta identificación entre producto consu-mido y lugar en donde se consume refuerza

el argumento de la defensa de una cierta in-tervención de la administración, ahora en elámbito particular de la ordenación territorialdel sector turístico. Esto es así ya que hastael momento ha sido la única instancia capazde entender el espacio como una entidadúnica e integrada de gestión (López Palome-que, 1999), aspecto indispensable para ga-rantizar la competitividad a partir de la cali-dad sectorial-territorial de un destino.

En consecuencia, se apunta la necesidadde establecer cauces conceptuales, legisla-tivos y técnicos adecuados para la ordena-ción del espacio turístico, convertida ahoraya no sólo en una necesidad territorial yambiental, sino también en una exigenciaineludible para el correcto funcionamientodel sector. En este sentido se concluyó enel panel dedicado a Turismo y Territoriodel III Congreso Nacional de Turismo, endonde se afirmó la necesidad de establecerun marco normativo que regule las relacio-nes entre turismo y territorio, y que permi-ta tanto el correcto desarrollo del sectorcomo la atención a los hoy día inexcusa-bles principios de sostenibilidad y calidad.Sobre cómo habría de ser ese marco nor-mativo se profundizará en un capítulo pos-terior.

II.2. La ordenación del territorio comooportunidad para el desarrollo delturismo: posibilidades y objetivos

Tras la crisis experimentada desde la dé-cada de los setenta, hoy es común afirmar lareaparición de las políticas y experienciasde ordenación del territorio (cfr. Hildenbr-nad, 1996; Pérez Andrés, 1998; Pujadas y

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Font, 1998), al constatarse la imposibilidadde generar las mismas tendencias con eljuego de mercado. En este proceso se estáconsolidando una acepción preferente deordenación del territorio que, según F. Zoi-do (1996), la entiende como una planifica-ción física de escala intermedia, cuyo prin-cipal objetivo sería la utilización racionaldel espacio y la coordinación de las diferen-tes planificaciones locales y de los aspectosterritoriales de la política sectorial.

En cuanto a la planificación turística, esun política vertical dirigida a la ordenaciónde los aspectos socioeconómicos del sec-tor. Sin embargo, como se ha comentadoarriba, el uso racional que se haga del sue-lo y de los recursos resulta un elemento in-dispensable a la hora de plantear nuevosdesarrollos o de recualificar los existentes.Y se trata de un aspecto de evidente tras-cendencia no ya por el consumo de sueloque hace el turismo, habitualmente inferiora otras muchas actividades (v. gr. agricul-tura, infraestructuras, vivienda principal,etc.), sino por la especial vinculación entreeste sector y el territorio.

El hecho de que el producto turístico nosea transportable supone que se dé la coin-cidencia entre lugar de producción y deconsumo, con lo que cualquier transforma-ción del territorio durante el proceso deproducción se acaba incorporando al pro-ducto e incide, positiva o negativamente,en su calidad. Por tanto, la relación secto-rial-territorial no es unidireccional sino deida y vuelta.

De hecho, el turismo presenta una claraespecificidad desde el punto de vista espa-

cial (Barba, 1994), dado que el territorioproducido es al mismo tiempo el productoque se ofrece al cliente. En resumen, el es-pacio turístico asiste al doble juego de inte-reses del oferente (como lugar de produc-ción y como producto ofertado) y delconsumidor (como bien y servicio a consu-mir), algo excepcional si lo comparamoscon otros sectores socioeconómicos.

Así pues, en el caso del turismo coincideclaramente la sostenibilidad territorial yambiental con la socioeconómica, y la con-secución de ambas se debe convertir en elfin de cualquier proceso de planificación.Esto implica que los objetivos de la orde-nación territorial y los de la planificaciónsectorial se superpongan en gran medida,obligando a conseguir una simbiosis que vamás allá de una opción ética para conver-tirse en un referente inevitable.

Con estos planteamientos, la ordenaciónterritorial del turismo debe ser entendida,como para el resto de las actividades, comoun proceso político-técnico tendente a tra-ducir a imagen espacial los objetivos y ne-cesidades de desarrollo turístico, y a inte-grarlos con el resto de los sectores y con elmodelo territorial general.

Pero, al mismo tiempo, sirve tambiénpara seleccionar alternativas de desarrollodel sector, con lo que se da una clara com-binación de la aproximación horizontal, tí-pica de la ordenación del territorio, y de lavertical, común a la planificación sectorial.Así, ordenar el espacio turístico implicaría,por un lado, seleccionar una alternativa so-cioeconómica de entre todas las posibles, ypor otro, promover un modelo territorial

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acorde con la opción elegida; con lo cual nosólo sirve para planificar físicamente el sec-tor turístico, sino también para facilitar lacreación de productos (Vera, et al., 1997).

Es decir, se propugna aquí una ordena-ción territorial del turismo entendida comouna política de carácter físico, pero que enningún caso puede quedar al margen de lasopciones socioeconómicas dada la íntimarelación que existe entre ellas. En realidadno hay contradicción entre ambas finalida-des, ya que como se señala en la Carta Eu-ropea de Ordenación del Territorio aprobadaen 1983, entre los objetivos fundamentalesque se persiguen se encuentran tanto aspec-tos espaciales (gestión responsable de losrecursos naturales, utilización racional delterritorio) como socioeconómicos (desarro-llo equilibrado, mejora de la calidad devida).

III. HACIA LA DEFINICIÓNCONCEPTUAL DE UNMODELO DE ORDENACIÓNTERRITORIAL DEL TURISMO

Es habitual demandar, desde el urbanis-mo turístico, figuras de planificación máságiles que las tradicionales y más adecua-das a la realidad y funcionamiento del sec-tor. Por tanto, con los planteamientos arri-ba señalados y desde la perspectiva másamplia de la ordenación del territorio, nopuede por menos que reclamarse no ya fi-guras específicas, sino un sistema que per-mita que la planificación del turismo (ensus aspectos sectoriales y territoriales) seadecué a las necesidades de sus procesosde producción y de implantación.

Evidentemente, este nuevo esquema nopuede construirse al margen del actual mo-delo del sector y de las posibilidades quehoy día ofrece la ordenación del territorio.Pero junto con esta reflexión, en parte yarealizada, es indispensable profundizar enlos problemas con que hasta hoy se han en-contrado los intentos de planificar e inte-grar territorialmente el turismo, aspecto alque se dedican las siguientes páginas.

III. 1. El problema de la fragmentación

La práctica inexistencia hasta hace pocosaños de una regulación y política real de or-denación del territorio a escala regional ocomarcal, si exceptuamos los casi non natosPlanes Directores Territoriales de Coordi-nación de la antigua Ley del Suelo, supusoque la realidad de la planificación espacialen España se restringiese a la yuxtaposiciónde diferentes, y en algunos casos contradic-torias, planificaciones locales.

Este problema, que se da de forma gene-ral en la ordenación del territorio, se trasla-da directamente a la política turística, redu-cida hasta hace poco a la yuxtaposición depiezas municipales inconexas (Vera, 1996),especialmente en algunas zonas litorales endonde el turismo era una importante afec-ción del suelo. Como señala el Govern Ba-lear (1993), el resultado fue un tratamientode los municipios como piezas aisladas,dándose el caso de la coexistencia en ámbi-tos muy reducidos de modelos turístico-te-rritoriales no sólo diferentes, sino inclusoincompatibles. Y no sólo se dio una políti-ca territorial del turismo inconexa, sino queésta fue durante mucho tiempo la única

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planificación efectiva, entendida simple-mente como un procedimiento para produ-cir suelo turístico-residencial o para legali-zar las ocupaciones ya realizadas.

El resultado ha sido una planificaciónturística local y parcial que como perfecta-mente ha analizado R. Navalón (1995) parael caso alicantino, otorga un gran protago-nismo al diseño urbanístico como fin en símismo, atendiendo a la construcción deproductos turístico-residenciales. Sin em-bargo, se olvidó un proceso más general yamplio de planificación y construcción dedestinos—producto integrados en el ámbitoregional o subregional.

Frente a esta aproximación fraccionariaque concibe la ordenación y la construc-ción del espacio turístico a modo de puzzlecuyo adecuado encaje casi se deja al azar,se debe aprovechar el resurgimiento de laordenación territorial a escala regional ycomarcal para comenzar desde ella la cons-trucción de los destinos-producto. Si comoseñalan R. Barba y R. Pié (1994) el mode-lo turístico ha cambiando de escala en elterritorio, tanto en las formas de produc-ción como de ocupación y de consumo, noes posible seguir manteniendo una perspec-tiva territorial exclusivamente de ámbitomunicipal, aunque finalmente la gestión demayor detalle tenga que llegar hasta esa es-cala, o incluso otras inferiores como la pla-nificación parcial (Navalón, 1998).

Siguiendo a D. Quero (1994) se puedeconsiderar que los productos turístico seexpresan en forma de piezas territoriales, yla planificación y producción de un destinode calidad sólo puede hacerse con un en-

tendimiento correcto del conjunto de laspiezas-producto que lo conforman, ya quesurge de su agregado. Ésta es la única ma-nera de concebir destinos coherentes, inte-grados y diversificados, partiendo de lapropia coherencia y diversidad de ámbitosterritoriales amplios.

Por consiguiente, se aboga por una pers-pectiva escalar, necesidad genérica de todoproceso de ordenación del territorio peroque tiene singular importancia en el casodel turismo. De este modo, y al igual que laordenación del territorio se impone comoun ordenamiento superior al urbanismo, laconstrucción de los destinos debe realizarsedesde ámbitos regionales y comarcales,cuyas prescripciones deben ser respetadas eirse detallando en otros planes de menorescala y más especializados.

III.2. El problema de la descoordina-ción entre la política territorial yla sectorial

Otro de los grandes problemas que tradi-cionalmente ha aquejado a la planificacióndel turismo ha sido la descoordinación en-tre las políticas territoriales, de carácter ho-rizontal, y las sectoriales o verticales. Setrata, en realidad, de una dificultad de ám-bito más general, que se ha soslayado conel habitual predominio de la perspectivasectorial ya que es ésta la que genera rique-za directa (planificación económica) o re-suelve problemas inmediatos (planificaciónde infraestructuras); frente a las políticasterritoriales caracterizadas tradicionalmen-te por el largo plazo y por el entendimientoamplio del concepto de calidad de vida. La

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no resolución de este conflicto ha generadodescoordinación, dificultad de mantener laperspectiva integradora que permite la or-denación territorial y, en muchos casos, laimposibilidad de resolver acertadamente laplanificación sectorial ante la inadecuaciónde la realidad espacial a sus necesidades.

Especialmente grave resulta este pro-blema en el caso del turismo, ya que aménde la necesidad de ocupar físicamente sue-lo y de utilizar recursos de tipo territorialy ambiental, el sector turístico vende, enúltima instancia, destinos. Y si éstos de-ben ser entendidos de modo amplio comouna realidad sectorial y territorial al mis-mo tiempo, resulta obligado atender deforma conjunta a la doble aproximaciónvertical-horizontal.

No se propone cambiar de perspectiva yfavorecer ahora un predominio de la orde-nación territorial, aun cuando parece evi-dente que ésta presenta un carácter más in-tegrador. Se propugna, por el contrario, unaperspectiva transversal que permita inte-grar la planificación horizontal y la verti-cal, conectándolas y estableciendo sistemasde subordinación de una sobre otra y de re-solución de conflictos en los aspectos enque se superpongan; pero dejando al mis-mo tiempo que cada una conserve sus ca-racterísticas particulares y sus intereses yfocos de atención preferentes. Como clara-mente se recoge en el Plan Director de Or-denación de la Oferta Turística de Mallorca(Govern Balear, 1993), no es posible la di-sociación entre planificación del territorioy turismo, por lo que sólo un tratamientoconjunto de ambos ordenamientos podráconseguir los resultados apetecidos.

III.3. El problema de la excepcionalidad

La dificultad de integrar un fenóme-no como el turismo, de rápido crecimientoen sus necesidades de producción de suelo,en los estrechos y rígidos márgenes de lalegislación urbanística, se intentó resolveren ocasiones estableciendo un sistema deexcepcionalidad. Esto suponía que el espa-cio afectado o susceptible de uso turísticose excluía del régimen general de urbanis-mo y ordenación del territorio, asignándoleuno propio supuestamente adaptado a susnecesidades.

Así se hizo en España con la Ley deCentros y Zona de Interés Turístico Na-cional (1963), en un contexto en el quecomo señalan A. Costa y J.L. Jiménez(1999), el país no estaba maduro para di-ferenciar entre ordenación del territorio,urbanismo y planificación sectorial. Sinllegar a la defensa de una legislación ur-bano-territorial excesivamente rígida ysólo pensada para la producción de sueloresidencial en un mercado interno bien en-sayado, la realidad es que la experienciade la Ley de Centros de Interés TurísticoNacional revela numerosos problemas.Quizá el principal fue que no se supo opudo crear un verdadero régimen territo-rial adecuado a la realidad del turismo ycoherente con sus necesidades, sino queen realidad se superpuso y dio preeminen-cia a la planificación sectorial sobre la te-rritorial. El resultado es que se acabó con-virtiendo simplemente en un método parabordear la legislación del suelo, sin por elcontrario crear un esquema que integraseordenadamente las prescripciones vertica-les y horizontales.

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Pero más allá de la crítica a un ejemploconcreto, la excepcionalidad en la planifi-cación territorial del turismo debe ser re-chazada como una dificultad a la hora decrear productos integrados de calidad ysostenibles en sentido amplio. En primerlugar, porque el turismo es un fenómenoenormemente complejo y que requiere demultitud de aproximaciones sectoriales di-versas que escapan a la exclusiva compe-tencia de la administración turística (infraes-tructuras, comunicaciones, medio ambiente,sanidad, comercio, etc). Por tanto, la posibi-lidad de segregado del resto de las políticasverticales y de planificarlo de modo integra-do en una especie de burbuja territorial ysectorial parece no sólo poco creíble, sinoincluso un grave peligro a la hora de cons-truir destinos diversificados, complejos yadecuadamente dotados.

Pero, además, y desde una perspectivasocioeconómica, la excepcionalidad en laplanificación implica la preeminencia delturismo sobre el resto de los sectores, auncuando no sean necesariamente incompati-bles. Esto conlleva que se convierta en unmonocultivo económico que expulsa cual-quier otro uso del suelo; exclusividad rara-mente beneficiosa por lo que supone deempobrecimiento del destino-producto fi-nal (pérdida paisajística, cultural, de tradi-ciones, de sinergias, etc.) y de fragilidadeconómica.

Se aboga, por tanto, por una perspectivaintegradora que permita incorporar el de-sarrollo turístico con el del resto de los sec-tores y con el modelo general de uso delsuelo y aprovechamiento de recursos, algosólo posible si se hace atendiendo tanto a la

aproximación sectorial como a la territorialque sirve de coordinación horizontal.

III.4. El problema de la rigidez y de ladiferente capacidad vinculantede la planificación

Uno de los problemas más graves que haaquejado a la planificación territorial, espe-cialmente a la urbana, ha sido la excesivarigidez de sus métodos y procesos. Con elfin de evitarlo, en los últimos tiempos seestá acudiendo de forma generalizada a laplanificación estratégica como un instru-mento que, en palabras de S. Antón y F.Vera (1998), permite afrontar la compleji-dad de las dinámicas económicas, socialesy territoriales del turismo, estableciendo elmarco general para el desarrollo de la acti-vidad.

Sin embargo, este tipo de planificación,que conlleva claramente unas ventajas deflexibilidad en la redacción, formas deaprobación, desarrollo, revisión y gestión,presenta un grave inconveniente, como esel de un carácter no vinculante que haceque en la mayoría de las ocasiones se que-de en una simple declaración de intencio-nes de escasa funcionalidad real.

Por el contrario, la planificación territo-rial, y especialmente la urbanística, comopolítica que incide en los aprovechamientosy que dota de contenido al derecho de pro-piedad sobre el suelo, presenta generalmen-te un carácter vinculante y sustantivo. Sinembargo, esa normatividad conlleva inevi-tablemente una mayor rigidez en todos losprocesos, como lo demuestran los procedi-



mientos para la aprobación de instrumentosde ordenación del territorio que han ido es-tableciendo las diferentes CCAA.

Aquí se aboga por un sistema de plani-ficación que, siendo lo más ágil posible,mantenga el carácter normativo, estable-ciendo todos los controles y programasnecesarios para los aspectos territoriales.Por el contrario, las decisiones de ámbitosectorial deben seguir resolviéndose me-diante métodos estratégicos de carácterflexible y consensuado entre los agentes.Es decir, una perspectiva operativa quepermita que las decisiones de carácter te-rritorial, de gran trascendencia social, eco-nómica y ambiental, se mantengan en elámbito de la política territorial y con lasrestricciones y precauciones necesarias;mientras que las determinaciones sectoria-les pueden seguir ritmos más ágiles y me-nos normativizados.

No se trata, en suma, de encontrar uninstrumento de planificación del turismoúnico y omnicomprensivo, sino de aprove-char lo mejor de la planificación vinculan-te y de la estratégica. Una perspectiva ope-rativa que permita conectar ambosmodelos para que de su unión surja una or-denación ejecutiva y adecuada de todos losaspectos que conlleva el turismo.

IV. UN MARCO GLOBAL PARA LAPLANIFICACIÓN DELTURISMO

Del análisis de los problemas de la orde-nación del turismo han surgido una serie deperspectivas que, convenientemente trata-

das desde el punto de vista legislativo ytécnico, puedan resolver de forma adecua-da el conflicto que hasta el momento se haplanteado. Se apuesta, como se indica en eltítulo de este capítulo, por un marco globalde implantación del turismo (Vera et al,1997), que implica concebirlo desde unaperspectiva amplia tanto en lo referido a suimplantación como a los métodos y proce-sos de producción.

La principal apuesta de los nuevos siste-mas de implantación, desarrollo y recualifi-cación de destinos debe apuntar a la cone-xión de las políticas territoriales y lasturísticas. Se ha demostrado como pocooportuno favorecer la excepcionalidad delturismo y la preeminencia de la visión sec-torial; pero tampoco parece posible estable-cer un modelo de planificación que unifiquelos aspectos territoriales y los sectoriales sinrestar normatividad o sin lastrar determina-dos aspectos con procesos excesivamenterígidos.

El intento de conseguir una tipología deplanes únicos acaba suponiendo que lasventajas de cada tipo de planificación (vin-culación en el caso de la territorial, y flexi-bilidad en el caso de la sectorial-estratégi-ca) se conviertan en inconvenientes para elconjunto del proceso. La solución del con-flicto no está en dotar de competencias te-rritoriales a la administración turística osectoriales a la territorial, sino en concebirmodelos de planificación coherentes y co-nectados en los aspectos sectoriales de laordenación territorial.

Desde el punto de vista operativo estemodelo se concreta en la creación de una

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tipología de planes verticales de turismoque sean incluidos en la legislación territo-rial como planes de ordenación del territo-rio o conectados a ella. Esto permite quesean redactados de un modo flexible por laadministración sectorial; pero que al mis-mo tiempo sean vinculados por determina-dos documentos territoriales (directrices,planes regionales y comarcales) y vinculena otros (planes comarcales, planificaciónmunicipal). El resultado son documentosoperativos ya que siguen construyéndosede forma ágil y consensuada por los agen-tes implicados, pero que al mismo tiempoabsorben, en las decisiones espaciales, lasustantividad que les confiere su inclusiónen la legislación territorial.

Además, este sistema permite que la re-flexión sobre la implantación espacial delturismo, y en consecuencia, también sobrelos aspectos sectoriales tal y como se vioen el capítulo segundo, se inicie con unaperspectiva escalar amplia desde los do-cumentos de ordenación territorial regio-nales. Así ha sucedido en algunas de lasautonomías más turísticas, como porejemplo con los Planes Insulares de Orde-nación de la Comunidad Autónoma de lasIslas Canarias o con las Directrices deOrdenación Territorial de la ComunidadAutónoma de las Ules Balears; pero tam-bién en otras que pretenden desarrollarmodelos incipientes y alternativos, casode las Directrices de Ordenación Territo-rial de la Comunidad Autónoma del PaísVasco.

Esta reflexión desde la amplia escalapermite que la construcción del modelo tu-rístico se integre con el resto de las políti-

cas sectoriales y con la imagen territorial,aspecto imprescindible si se acepta la defi-nición que se ha dado de los destinos comorealidades territoriales y sectoriales al mis-mo tiempo. Así, el Cabildo Insular de Te-nerife (2000) plantea desde un documentode ordenación territorial de ámbito amplio,como es el Plan Insular de Ordenación deTenerife, una estrategia de desarrollo comola que defendemos, dado que sólo la inte-rrelación turismo-territorio desde el origendel proceso permite que los distintos ele-mentos que definen la forma territorial ele-gida condicionen y prefiguren el productoturístico, y que al mismo tiempo el sectorse convierta en el motor fundamental de laarticulación global del territorio.

Este sistema permite superar también lafragmentación en la implantación territorialdel turismo, ya que las prescripciones y re-flexiones de los documentos regionales, deun carácter habitualmente indicativo dadala escala, se van trasladando y concretandoen los planes comarcales y sectoriales a loscuales vinculan, y de éstos a la planifica-ción municipal.

Por tanto, se apuesta por una perspectivaestructurada de arriba abajo, que parta deun entendimiento general del territorio parafinalmente verificar de modo adecuado laimplantación de detalle del fenómeno turís-tico. Igualmente se favorece una visión deconjunto del destino-producto, al partir deuna compresión tanto desde sus aspectosterritoriales como desde los sectoriales. Porúltimo, al integrar el turismo en el régimengeneral de ordenación del territorio, se pue-de completar su correcta adecuación al mo-delo espacial de usos del suelo.



V. ESQUEMAS DE ORDENACIÓNTERRITORIAL DEL TURISMOEN EL ESTADO DE LASAUTONOMÍAS

La ordenación del territorio fue unacompetencia muy apetecida y rápidamenteasumida e incluso desarrollada por lasCCAA. Posiblemente la razón haya quebuscarla en el deseo de abordar a partirdel proceso legislativo y técnico de orde-nación del territorio, una lectura y refle-xión sobre su ámbito espacial y su propiohecho regional (Galiana, 2000); lo quecon posterioridad favoreció el proceso deafianzamiento y autoafirmación de suexistencia y justificación como entidadpolítico-administrativa (Fernández Taba-les, et al, 2000).

Por el contrario, en lo que respecta al tu-rismo, el inicio del proceso es mucho mástardío y parcial, siendo necesario esperarhasta la ley vasca de 1994 para encontraruna legislación unitaria y coherente sobrela actividad, frente a la dispersión de la le-gislación que hasta ese momento habíanido produciendo las CCAA más desarrolla-das turísticamente (Blanco, 1994).

Sean cuales sean las razones de este des-fase (entre las cuales no puede por menosque citarse la escasa importancia general-mente atribuida al turismo), lo cierto es quefinalmente los sistemas autonómicos deplanificación y gestión general del sectorse han ido conformado en la segunda mitadde la década de los noventa, significativa-mente en un momento en el que acaba loque F. López Palomeque (1999) califica deetapa neoliberal del turismo.

V.l. Una lectura cruzada de la legisla-ción territorial y de la turística

Un repaso a la legislación de ordenacióndel territorio que han ido generando lasCCAA demuestra que, casi sin excepción,el turismo no es tenido en cuenta en eseproceso como una de las principales afec-ciones del suelo. Por tanto, desde la plani-ficación espacial no se atiende a su especi-ficidad en cuanto a modelos de uso yocupación del espacio.

Este fenómeno, normal al tratarse de unalegislación horizontal que no tiene porqueespecificar sistemas de planificación secto-rial, es especialmente grave cuando sí secrean esquemas especiales de conexión conla ordenación sectorial en autonomías muyturísticas, citando a otras actividades perosin atender, sin embargo, al turismo. Asísucede en la legislación de ordenación delterritorio de la Comunidad Autónoma deAndalucía, que incluye los denominadosPlanes con Incidencia en la Ordenación delTerritorio estableciendo un anexo con lasáreas que se considera que tienen ese ca-rácter, y entre las cuales no aparece turis-mo (2).

Quizá la gran excepción sea la legisla-ción balear, ya que desde las propias com-petencias en ordenación del territorio es-tablece las bases para la integraciónespacial del turismo, que luego serán defi-nidas y concretadas en la legislación sec-torial. En la Ley 8/1987 de ordenación te-rritorial de las Ules Balears se crean,además de unas Directrices de OrdenaciónTerritorial, una figura de ámbito territorialparcial (Planes Territoriales Parciales) y



otra de contenido sectorial (Planes Direc-tores Sectoriales); que posteriormente, yde acuerdo con la Ley 6/99 de las Direc-trices de Ordenación Territorial de lasUles Balears, se matizarán hasta convertir-se en los instrumentos encargados de con-figurar el modelo turístico-territorial delarchipiélago.

Así, en el caso de Menorca, la localiza-ción, el porcentaje de suelo, las necesida-des de equipamientos e infraestructuras yel modelo turístico territorial debe ser defi-nido por el Plan Territorial Parcial de Me-norca, jerárquicamente inferior a las Direc-trices de Ordenación Territorial. Por elcontrario, en Mallorca y las Pitiusas se es-tablece un sistema mixto, en donde el PlanTerritorial Parcial determinará el porcenta-je de suelo a ocupar en un determinado ho-rizonte temporal, mientras que el modeloturístico se definiría en un Plan Director deOrdenación de la Oferta Turística, quedado su carácter de Plan Director Sectoriales un documento turístico-territorial subor-dinado a las correspondientes Directrices, ya su vez superior jerárquicamente a los pla-nes territoriales parciales precedentes y alplaneamiento urbanístico.

En cuanto a la legislación de turismoque se comienza a producir a mediados delos noventa, sí atiende de forma clara y ex-presa a la planificación integrada del sec-tor. En un contexto en el que por primeravez en nuestro país se configura un sistemalegal que trata el turismo de un modo inte-gral, la planificación en sentido amplio,como señala F. Blanco (1999), se convierteen el objeto nuclear y organizador de todoel sistema. Este hecho puede servir como

claro referente de la nueva consideraciónadministrativa de la importancia del turis-mo, así como de la asunción de la necesi-dad de planificarlo y ordenarlo en el nuevocontexto que se hizo explícito al inicio deeste trabajo.

De forma más particular, la ordenaciónterritorial del turismo también cobra cartade naturaleza preferente en el sistema le-gislativo que han ido creando las CCAA,apareciendo casi sin excepción entre losprimeros enunciados tanto de las exposi-ciones de motivos como del articulado enel que se desarrollan los objetivos de las le-yes. Se asumen, de forma genérica, losprincipios de la sosteniblidad surgidos dela Cumbre de Río 92, así como la singularimportancia que para el sector tienen losaspectos ambientales; pero también, y qui-zá más importante, el concepto de recurso(en gran medida con un claro matiz territo-rial) como referente final del proceso deplanificación, y por tanto, la necesidad deordenar su uso y de conservarlo.

Una vez más es la Comunidad Autóno-ma de las Ules Balears la que más lejos lle-ga en este sentido, ya que la Ley 2/99, ge-neral turística de las Ules Balears anunciaen su primer artículo que el objetivo es laordenación y promoción del turismo deforma genérica, junto con "la moderniza-ción de las infraestructuras territoriales yurbanísticas como elementos esenciales delmismo". Es decir, prácticamente se antepo-nen como esenciales los aspectos territoria-les a los sectoriales, convirtiendo en granmedida la Ley de Turismo en un instru-mento cuyo principal objetivo es la ordena-ción territorial del sector.



Esta preocupación turístico-territorialde la Comunidad Autónoma de las UlesBalears ya se había puesto de manifiestocon su pionero tratamiento legislativo deltema (con los denominados Decreto y LeyCladera) o con su temprano intento de rea-lizar una ordenación integral del turismocon el Plan Director de Ordenación de laOferta Turística de Mallorca, que como se-ñala F. Vera (1996) responde a la idea deordenación turística desde el territorio. Dehecho, en la Ley de Turismo prácticamentese iguala el concepto de calidad del turismoal de calidad del territorio turístico y del es-pacio construido, estableciéndose un riguro-so sistema de densidades espaciales de laoferta con una concepción similar a la de losestándares de la planificación urbanística.

V.2. Conexiones normativas entre laordenación territorial y laplanificación del turismo

Como señala F. Blanco (1999) la crea-ción de instrumentos jurídico-técnicoscomo son los planes de ordenación del tu-rismo es una de las principales novedadesde la legislación autonómica. Estos nuevosdocumentos, que presentan generalmenteun carácter omnicomprensivo con el fin deordenar el turismo en toda su complejidad,permiten por primera vez que se esté endisposición de planificar y ordenar los mo-delos de desarrollo turístico.

Sin embargo, la incidencia de estos pla-nes en cuanto a la implantación del sector yla traducción de sus necesidades espacialesal modelo territorial será, a medida que sevayan aprobando, muy variable. Esto es

debido a que, como apunta F. Blanco(1999), en algunos casos se establecen co-nexiones tanto estructurales como vincu-lantes entre la planificación territorial y laturística; mientras que en otros no hay unsistema claro de relaciones, por lo que losplanes de turismo se limitan a ser instru-mentos de carácter estratégico de dudosarepercusión en cuanto a la concreción terri-torial de la actividad turística.

V.2.1. Sistemas piramidales integradosde ordenación territorial delturismo

Como señala A. Pérez Andrés (1998), lamayor parte de los ordenamientos territoria-les autonómicos se acercan en mayor o me-nor medida a un sistema piramidal similaral de la legislación del suelo, en el cual losdocumentos están escalonados y mantienenuna relación jerárquica más o menos clara.

Pues bien, de entre las CCAA que hanestablecido sistemas integrados de ordena-ción territorial del turismo (3), la mayorparte están cercanas a este modelo pirami-dal. El resultado es que, sin excepciones,los planes de turismo, convertidos en planessectoriales-territoriales o en planes sectoria-les con incidencia territorial, mantienen unarelación de vinculación subordinada con eldocumento integrador de escala regional(directrices o planes regionales), que marcael modelo territorial y el esquema generalpara la implantación espacial del turismo.

En cuanto a la relación de la planifica-ción sectorial-territorial del turismo con losdocumentos de escala comarcal o subregio-

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nal que derivan de los planes o directricesautonómicas, es muy diversa. En ocasio-nes puede establecerse una clara relaciónde subsidiaridad de los primeros frente alos segundos, caso del Plan TerritorialSectorial de Ordenación de los RecursosTurísticos de Euskadi frente a los PlanesTerritoriales Parciales de esa comunidad.De hecho, en las Directrices de Ordena-ción Territorial de la Comunidad Autóno-ma del País Vasco (Gobierno Vasco,1997) se deriva la definición y detalle delas estrategias en materia de turismo no alplan turístico-territorial correspondiente(Plan Territorial Sectorial de Ordenaciónde los Recursos Turísticos de Euskadi),sino a los Planes Territoriales Parciales decada área; y sólo al final se señala que laadministración competente en turismo po-drá abordar, de forma unitaria y sistemáti-ca, el tratamiento del sector, respetandolas estrategias recogidas en la planifica-ción a que se vincula.

En otros sistemas, por el contrario, la re-lación entre los planes turístico-territorialesy los comarcales o subregionales es deigualdad, vinculando los nuevos a los pre-cedentes. Es el caso de la Comunidad Au-tónoma de las Ules Balears, en donde losPlanes Directores de Ordenación de laOferta Turística tienen el mismo rango quelos Planes Territoriales Comarcales. Por úl-timo, hay ordenamientos que no establecenuna relación clara, caso del Plan Generalde Turismo de Andalucía frente a los co-rrespondientes Planes de Ordenación delTerritorio de ámbito subregional.

Esta inserción en la legislación territorialde la planificación turística conlleva a su

vez que determinados aspectos de la mismapuedan vincular a la urbanística, que ten-dría que adaptarse a sus decisiones. Entrelas CCAA que han creado y desarrolladoinstrumentos piramidales más o menos cla-ros para la ordenación territorial del turis-mo, esta situación de subsidiariedad de losinstrumentos de planificación surgidos dela Ley del Suelo frente a los sectoriales seda, por ejemplo, en la Comunidad Autóno-ma de Galicia y en la Comunidad Autóno-ma de las Islas Baleares.

Así, el Plan Director de Ordenación dela Oferta Turística de la Isla de Mallorca,de carácter turístico-territorial, señala cla-ramente tanto su relación subsidiaria conlas Directrices de Ordenación Territorial delas Ules Balears como su carácter vinculan-te para con los planes urbanísticos munici-pales en aquellas determinaciones en queasí se establezca, obligando a su adaptaciónen el caso de existir contradicciones entreambos (Govern Balear, 1993).

Incluso hay ocasiones en que la vincula-ción entre legislación de ordenación del te-rritorio, suelo y turismo puede llegar másallá de la adaptación del planeamiento mu-nicipal, que es el que queda generalmente enuna posición jerárquica inferior. En la Ley2/1997 de Turismo de Extremadura se seña-la que para la conservación de los recursosnaturales y culturales o para la gestión delturismo puede no bastar con la adaptacióndel planeamiento municipal, admitiéndose,si fuese necesario y de acuerdo con la deter-minación de un Plan Estratégico de AcciónTurística Integrada, la redacción y aproba-ción de Planes Espaciales, instrumentos pro-pios de la legislación urbanística.



De acuerdo a estos esquemas, y conciertas variaciones, la planificación secto-rial del turismo queda ligada con la ordena-ción del territorio y el urbanismo tanto porarriba como por abajo, lo que permite con-cretar las necesidades espaciales del sectorasí como su expresión y objetivos territo-riales a conseguir. En realidad, como seña-la A. Pérez Andrés (1998), estos planessectoriales-territoriales, entre los que se en-cuentran los de turismo, presentan juntocon el carácter vertical una importante fun-ción coordinadora entre las políticas secto-riales de incidencia territorial y la ordena-ción territorial de carácter horizontal puro.Esto permite integrar de un modo adecuadotanto las temáticas y necesidades de cadatipo de planificación (horizontal y vertical)como los ritmos y formas más óptimas paraalcanzar el éxito en sus respectivas compe-tencias.

Pero no debe olvidarse que a la hora deconfigurar lo que se calificó de marco glo-bal que sirviese a la planificación del turis-mo se planteó la necesidad de que los pla-nes turísticos, a pesar de su integración enel esquema de ordenación del territorio, de-bían conservar todas sus características, in-cluidos los sistemas de redacción y los ám-bitos de actuación. Sin embargo, larealidad es que entre los esquemas que es-tamos comentando existen importantes di-ferencias en función del carácter y posibili-dades de intervención que se otorgan a losplanes turístico- territoriales.

Así, la legislación balear, como señalaA. Pérez Andrés (1998), considera los Pla-nes Directores Sectoriales como instru-mentos creados ex novo y con una función

clara de orden territorial, por lo que el PlanDirector de Ordenación de la Oferta Turísti-ca de la isla de Mallorca (como Plan Direc-tor Sectorial específico de turismo que es)presenta un carácter casi exclusivamente deordenación del territorio y escasamentevertical, como lo pone de manifiesto el he-cho de que esté redactado por la Consejeríade Obras Públicas y Ordenación del Terri-torio y no por la administración turísticacorrespondiente.

Por el contrario, en otros casos los docu-mentos que ordenan la implantación espa-cial del turismo mantienen un claro caráctersectorial en cuanto a sus redactores y meto-dologías. De hecho, no los crea la legisla-ción territorial, sino que siendo preexisten-tes, ésta les reconoce un carácter normativoligado a las directrices o a los planes regio-nales, como sucede en la Comunidad Autó-noma de Andalucía, en la Comunidad Au-tónoma del País Vasco o en la ComunidadAutónoma de Galicia. De hecho, la Ley1/1994 de ordenación del territorio de laComunidad Autónoma de Andalucía nocrea los Planes con Incidencia en la Orde-nación del Territorio (caso del Plan Generalde Turismo de Andalucía), sino que "esta-blece el contenido territorial y el procedi-miento que, sin prejuicio de lo regulado porla correspondiente legislación especial, ycon el debido respeto a las competenciasatribuidas a las restantes AdministracionesPúblicas, ha de seguir la planificación dematerias que inciden en la ordenación terri-torial". Este procedimiento resulta, al me-nos desde un punto de vista teórico, másadecuado, ya que integra y conecta verda-deramente ambos sistemas de planificaciónsin que ninguno de ellos pierda su carácter.



En cuanto a la coherencia con el modeloterritorial de los planes turístico-territoria-les (habitualmente redactados y aprobados,no se olvide, por la consejería competenteen turismo) con la imagen espacial, se ase-gura mediante el establecimiento de un me-canismo de coordinación que suele conlle-var la consulta y aprobación previa de laconsejería competente en ordenación delterritorio.

Finalmente, a partir de la aprobación delplan turístico-territorial es posible estable-cer un escalón de intervención de ámbitoinferior (comarcal o municipal), que enocasiones parece adquirir ya un carácterexclusivamente sectorial (Zona de InterésTurístico Preferente de la Comunidad Au-tónoma de Castilla y León) pero que enotras sigue presentando un importante carizterritorial, hasta incluso llegar a vincular asu vez a la planificación urbanística. Éstees el caso de los Planes Estratégicos Co-marcales de Ordenación de los RecursosTurísticos que pueden derivar del Plan Te-rritorial Sectorial de Ordenación de los Re-cursos Turísticos de Euskadi (Blanco,1999); o de los Planes de Ordenación delTerritorio de ámbito subregional que sepueden formular para una Zona de Prefe-rente Actuación Turística declarada comotal por la Junta de Andalucía.

V.2.2. Sistemas articulares integrados de. ordenación territorial del turismo

Frente a los sistemas de conexión entre laordenación territorial y la planificación tu-rística que presentan un carácter más o me-nos piramidal y escalonado, con los planes

turístico-territoriales en una posición jerár-quica inferior frente a las directrices o a losplanes regionales; la Comunidad Autónomade Canarias opta por un esquema muy cer-cano al articular, que evidentemente está he-redado de un sistema de ordenación del te-rritorio similar. En él existe un elementotroncal como es un Plan Insular de Ordena-ción redactado por el correspondiente Cabil-do Insular para cada una de las islas, por de-bajo del cual no hay ningún plansectorial-territorial de carácter derivado, yaque él mismo regula y orienta el impacto te-rritorial de las actividades sectoriales.

Adaptándose a este sistema, la Ley7/1995 de Ordenación del Turismo de Ca-narias opta por los Planes Insulares de Or-denación como vehículos superiores y úni-cos para regular la implantación espacialdel turismo, otorgándoles el calificativo deinstrumentos de ordenación "urbanístico-turística" y superponiéndoles jerárquica-mente a la planificación municipal.

El proceso de coordinación interadmi-nistrativa se construye, en consonancia coneste esquema, al revés de lo visto en elapartado anterior. Por tanto, es la Conseje-ría competente en materia turística la quehabrá de emitir un informe preceptivo den-tro del trámite de redacción del correspon-diente Plan Insular de Ordenación, cuyaresponsabilidad recae obviamente en la ad-ministración competente en ordenación delterritorio.

Finalmente, la Comunidad Valencianaofrece un régimen de integración entre laordenación territorial y la turística algomás dudoso que los anteriores, y con un es-

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quema ya claramente articular. La Ley3/1998 de Turismo de la Comunidad Va-lenciana establece un sistema de ordena-ción del espacio turístico que parte no deun documento territorial de ámbito autonó-mico, sino de un Plan de Espacios Turísti-cos de carácter sectorial en el que se deli-mitaría el territorio en función de laexistencia de modelos turísticos homogé-neos; y a partir del cual se desarrollaríanunas directrices generales para el conjuntoy otras particulares para cada uno de esosespacios. De este modo, como se afirma enlas Bases para la Redacción del Plan Di-rector de los Espacios Turísticos de la Co-munidad Valenciana (Fundación Cavani-lles, 1995), hasta ahora el único redactado,el plan mantiene un carácter ágil y consen-suado que aprovecha la coordinación sinér-gica entre los distintos agentes, constitu-yéndose en un modelo que huye de laplanificación rígida.

Pero, al mismo tiempo, las denominadasActuaciones de Carácter Territorial que seincluyan, y que requieran un soporte nor-mativo, pueden incardinarse en alguna delas figuras de ordenación sustantiva previs-tas tanto en la Ley del Suelo como en laLey de Ordenación del Territorio. De estemodo se consigue, como señala F. Vera(1996), vincular la estrategia del modeloterritorial con la turística.

V.2.3. Sistemas no integrados deordenación territorial del turismo

Frente a las CCAA que en mayor o me-nor medida se citan en las páginas anterio-res, el resto no establece un esquema que

permita la clara integración entre la orde-nación territorial y la planificación turísti-ca, con lo cual la coordinación entre ambasqueda al amparo de una voluntad, pública yprivada, de cumplir los compromisos con-traídos. Y si tenemos en cuenta que las po-líticas territoriales generalmente se ciñen allargo plazo, las grandes inversiones y larentabilidad indirecta y difusa, resulta lógi-co que en la mayor parte de las ocasionessean éstos los aspectos que menor índice decumplimiento presentan.

Con esta argumentación, que desgracia-damente se cumple la mayor parte de lasveces, no se pretende invalidar de formagenérica la ordenación del espacio turísticoa partir de decisiones estratégicas. De he-cho, en España existen ejemplos gratifican-tes y señeros del cumplimiento y desarrollode compromisos territoriales realizadosdesde la planificación estratégica turística ysin vinculación normativa alguna. Es elcaso de la iniciativa número uno de laAgenda Local 21 de Calviá que establecíala redacción, con unos criterios muy defini-dos, de un nuevo Plan General de Ordena-ción Urbana, acuerdo que ya se ha cumpli-do (Ajuntament de Calviá, s.f.).

Quizá el problema estribe no tanto en lamayor o menor voluntad pública y privadade cumplir los compromisos, algo queafecta a cualquier tipo de planificación, yde forma muy clara a la territorial; sino aque en ausencia de una estructura y objeti-vos territoriales claros, así como de unequipo especializado en determinadas fasesde la redacción, los planes estratégicos deturismo no establecen unos criterios opera-tivos de intervención en materia espacial.



El resultado es que en la mayoría de los ca-sos se limitan a establecer unas prescrip-ciones generales de casi universal acepta-ción teórica (sostenibilidad, conservaciónde recursos, recualificación espacial, etc.),pero se muestran incapaces de establecerlas vías y los métodos adecuados para cum-plirlas en un espacio concreto y con unametodología y ritmos temporales precisos.

Un claro ejemplo es el recientementeaprobado Plan Regional Integral de Turis-mo de la Comunidad de Madrid 2001-2003(Comunidad de Madrid, 2001), que en au-sencia de unas estructuras claras se muestraincapaz de establecer cauces adecuadospara la implantación del turismo, a pesar deque en los Programas de Calidad de laOferta Turística el primer apartado corres-ponde a la Calidad por destinos. El resulta-do es que se apuntan unos principios gene-rales y se crean unos planes, que sinembargo no se definen en sus metodologí-as, compromisos, tiempos y objetivos; nipor supuesto se establecen las conexionescon la planificación territorial a pesar deque su ámbito preferente de intervencióndebería ser el destino, que como vimos, tie-ne un fuerte componente territorial.

VI. CONCLUSIÓN

Como se ha visto, la planificación delturismo se ha hecho tradicionalmente almargen de los procesos generales de orde-nación del territorio. Las razones hay quebuscarlas tanto en las deficiencias de la po-lítica territorial, parcelada en multitud desistemas municipales inconexos y lastradapor excesivas rigideces; como en la visión

que de ella tenían los agentes turísticos,más como freno que como motor de desa-rrollo.

Pero estos planteamientos, ciertos engran medida, han conllevado también gra-ves problemas de inadecuación en la im-plantación del turismo y en la satisfacciónde sus siempre importantes necesidades te-rritoriales y ambientales. Problemas quehoy día, ante las nuevas demandas y for-mas de producción turística, se conviertenen uno de los más importantes déficits delsector en destinos maduros; y por tanto, enuno de los retos de imprescindible soluciónpara la recualificación o el desarrollo denuevos destinos.

Por consiguiente, ante situaciones y pro-blemas nuevos no puede por menos quebuscarse planteamientos novedosos en loconceptual y en lo operativo, tanto máscuanto que las soluciones antiguas no sólono resolvieron los problemas para los quese pensaron, sino que incluso llegaron aagravarlos. Con el actual escenario, resultaimprescindible replantearse la relación en-tre la planificación sectorial del turismo yla política horizontal de ordenación del te-rritorio, con el fin de desembocar en proce-sos que aprovechen los beneficios de cadauna de ellas, estableciendo relaciones si-nérgicas que permitan la construcción deproductos y destinos turísticos atractivos ysostenibles.

Pero la defensa de la integración terri-torial como motor del desarrollo turísticosólo se sostiene si se perciben al mismotiempo sus problemas y deficiencias, y sise abandona la creencia ingenua en la ca-



pacidad de concebir estrategias y caminosacabados y finalistas a largo plazo. Eneste sentido, conviene olvidarse del diseñode instrumentos únicos de planificaciónpara pasar a considerar esquemas articula-dos y conectados en sí, con el fin de quecada parte pueda cumplir su cometido deforma independiente pero adaptándose aun conjunto más complejo que le dota desentido.

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NOTAS

(1) En el Congreso "Calidad y nuevas tecnologí-as en turismo" organizado por la Universidad Anto-nio Nebrija de Madrid (18 de mayo de 2001), DavidMartín, Jefe de Área y de Calidad de DesarrolloTecnológico de la Secretaría de Estado de Comer-cio, Turismo y Pymes apuntó que aproximadamenteel cincuenta por ciento de la percepción de la cali-dad que tienen los turistas depende de ese conjuntode bienes y servicios no comercializables, y por tan-to, responsabilidad directa de la administración pú-blica.

(2) Afortunadamente este error lo corrigió la Ley12/1999 del Turismo de Andalucía, que introduceuna Disposición Adicional por la cual el Plan Gene-ral de Turismo que la propia ley crea pasa a consi-derarse como un Plan con Incidencia en la Ordena-ción del Territorio, ya que la planificación delturismo "debe hacerse en plena coherencia con laplanificación territorial".

(3) A pesar de que no todas serán objeto de aná-lisis en igual medida, las CCAA que de forma máso menos clara han establecido estos sistemas son:País Vasco, Ules Balears, Galicia, Canarias, Anda-lucía y Extremadura.


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