Observatorio de los derechosde la infancia y la adolescenciaen Uruguay. 2005

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© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia,UNICEF Uruguay 2005Derechos reservados

Observatorio de los derechos de la infanicia y adolescencia en Uruguay. 2005Autores:Álvaro ArroyoAlejandro RetamosoLucía Vernazza

Corrección de estilo: María Cristina DuttoCoordinación editorial: Área de Comunicación UNICEF UruguayDiseño y diagramación: Matriz DiseñoImpresión: Gráfica Mosca

ISBNISBNPrimera edición diciembre 2005

UNICEF UruguayBulevar Artigas 1659, piso 12Montevideo, UruguayTel (598 2) 403 0308Fax (598 2) 400 6919e-mail: montevideo@unicef.org

Arroyo, Álvaro, Retamoso, Alejandro, Vernazza, LucíaObservatorio de los derechos de la infancia y la adolescenciaen Uruguay. 2005. — Montevideo : UNICEF, dic. 2005. 96 p.

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TEMASURUGUAY / INFANCIA / ADOLESCENCIA / ANÁLISIS DESITUACIÓN

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ÍNDICE

Prólogo. Emilio García Méndez ......................................................................... 5

Presentación. Tom Bergmann-Harris ................................................................. 7

I. A 15 años de la Convención sobre los Derechos del Niño .................................. 9

II. Pobreza infantil en Uruguay durante los últimos 15 años ................................. 19

1. La concentración de la pobreza en los niños y adolescentes ......................... 20

2. La concentración geográfica de la pobreza ............................................... 24

- Pobreza infantil por departamentos ....................................................... 25

- Pobreza en Montevideo según barrios ................................................... 26

- Asentamientos irregulares: nueva evidencia sobre la concentración

geográfica de las situaciones más desfavorables ..................................... 28

3. A modo de síntesis .............................................................................. 31

III. La situación de la infancia por ciclo de vida del niño y área de derechos ............. 33

1. Los indicadores ................................................................................... 34

2. Situación del grupo de 0 a 5 años ........................................................... 36

3. Situación del grupo de 6 a 12 años ......................................................... 48

4. Situación del grupo de 13 a 17 años. ...................................................... 56

IV.Comentarios finales ................................................................................. 65

V. Anexos - Recuadros y entrevistas .............................................................. 67

Bibliografia ................................................................................................. 97

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PRÓLOGO

La idea misma de un Observatorio delos derechos de la infancia, como el queaquí se presenta, debe ser positivamentevalorada. Asentar en datos precisos y ri-gurosos una reflexión crítica sobre lacuestión de la infancia en el Uruguay po-see algunos méritos específicos que meparece importante señalar. En primer lu-gar, como presupuesto y condición parael análisis serio, rompe con dos enfoquesdominantes que no poco han contribuidoa oscurecer una comprensión cabal de lasconexiones políticas y sociales que expli-can la situación de la infancia: eltecnocratismo y el voluntarismo.

Ni las informaciones asépticas de cor-te tecnocrático, ni el voluntarismo román-tico de los que creen legitimarseautomáticamente por la “práctica social”,han permitido superar la profunda asime-tría todavía reinante, no solo entre infan-cia y política, sino también entre infanciay producción intelectual.

Muy especialmente en el campo de losderechos de la infancia, asistimos aún hoy,particularmente en el ámbito de organis-mos de la sociedad civil, a un predominiode enfoques que he insistido en llamarpseudoantropológicos. Me refiero al aná-lisis ingenuo de historias de vida. Ningu-no de los centenares de análisis tributa-rios de este enfoque ha contribuido ennada a la comprensión de la cuestión dela infancia en los países de nuestra re-gión.

Como una forma de “contrarrestar”esta perspectiva y particularmente en elámbito gubernamental, asistimos a la pro-ducción indiscriminada de masas amorfasde información cuantitativa, que brillan porsu total inutilidad.

La perspectiva presente en este Ob-servatorio rompe profunda y felizmentecon los graves problemas anteriormentemencionados.

El recorrido de información y opinio-nes que constituye este Observatorio sedirige al análisis crítico de prácticas, nor-mas e instituciones que son las que enúltima instancia construyen las historiasde vida. Dicho de otra forma, este Obser-vatorio de los derechos de la infanciaconstituye también un mapa crítico deimplementación de la Convención de losDerechos del Niño en el Uruguay.

En términos tendenciales, me pareceposible afirmar que en estos 16 años devigencia jurídica y cultural de la Conven-ción en América Latina, ella ha pasadopor tres etapas claramente diferenciadas.Me propongo en consecuencia reconstruirmuy brevemente aquí dichas etapas, demanera que la lectura completa (por losactores e interesados en la cuestión dela infancia en el plano nacional) de esteObservatorio permita afirmar en qué me-dida dichas tendencias se han verificadoo se verifican en el Uruguay. Solo así seráposible superar el ascetismo y la ingenui-dad, condición necesaria para elevar eldebate y por ende aumentar la centralidadpolítica que rodea a la cuestión de la in-fancia.

Desde su aprobación por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas, en no-viembre de 1989, la Convención ha pasa-do, en América Latina, por tres etapasclaramente diferenciadas.

Una primera y rápida etapa entre 1989y 1991, despojada prácticamente de cual-quier tipo de debate público, en la que através de una interacción de bajo perfil

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entre los Estados y algunos organismosde las Naciones Unidas se produce unacelerado proceso de ratificaciones. Estaetapa, recogida a su fin por los sectoresmás avanzados del movimiento de luchapor los derechos de la infancia, culminócon la clara percepción acerca de la in-compatibilidad de la coexistencia del vie-jo paradigma minorista (tanto en sus ex-presiones jurídicas como sociales) con losprincipios que emanaban de la propia Con-vención.

De aquí surgió con claridad una segun-da etapa, de 1992 a 1997, de expansiónjurídica y cultural de los derechos de lainfancia. Es durante este período que serealizan más del 80% de las reformas ju-rídicas que ponen fin a las leyesmenoristas, las cuales, aprobadas entrela década del veinte y el cuarenta del si-glo XX, determinaban en formahegemónica la política social para los ni-ños pobres en América Latina.

Resulta imposible, sin embargo, igno-rar que los países pioneros en la cons-trucción del paradigma menorista, muyparticularmente los países del Cono Sur,ofrecieron una resistencia, paradójicamen-te tan denodada cuanto exitosa e inútil,solo sostenida por las “razones” del cor-porativismo. Uruguay, en consecuencia,permaneció fuera de dicho proceso dereformas.

Una tercera etapa, que comenzó a fi-nes de 1997 y cuya onda expansiva aúnse hace sentir, puede caracterizarsecomo una etapa de involución autoritaria.

Los decretos fujimoristas que preveíanpenas de reclusión perpetua a menoresde edad en el contexto de la luchaantiterrorista, las reformas jurídicasaberrantes para combatir el fenómeno delas maras en algunos países centroame-ricanos (El Salvador, Honduras y Guate-mala) y la larga serie de sentencias dereclusión perpetua a menores de edadefectivamente irrogadas en la Argentina(12 hasta el día de hoy) constituyen loshechos más marcantes que caracterizandicho período.

¿Cómo se coloca el proceso deimplementación de la Convención en elUruguay a la luz de dichas tendencias?La respuesta no es fácil y con seguridadno podrá hallarse solo a partir de las re-flexiones de aquellos que específica yexclusivamente se ocupan de los proble-mas de la infancia, aunque lo hagan des-de las más variadas disciplinas.

El presente Observatorio habrá cum-plido largamente su función si logra inte-resar a juristas, sociólogos, politólogos,sanitaristas y educadores (entre otros),que se ocupan de los grandes problemasdel país, a dialogar con los expertos encuestiones de infancia.

También en este campo toda “pure-za” es tan inútil cuanto sospechosa.

Emilio García Méndez.Profesor Titular de CriminologíaUniversidad de Buenos Aires.30 de octubre de 2005.

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PRESENTACIÓN

Hace ya más de un año, el Observa-torio de los Derechos de la Infancia y laAdolescencia en Uruguay (ODI) nacíacon el propósito de dar a conocer conmayor profundidad la situación de losderechos de la infancia en el Uruguay.Propuso para ello, un marco de análisisacorde con la CDN, basado en contras-tar la información disponible en el paíssobre la infancia, ordenada por ciclosde vida, con los derechos establecidosen la CDN.

La presente edición del ODI tiene undoble propósito. En primer lugar, dar con-tinuidad a la propuesta original, actuali-zando la información correspondiente alos años 2003-2004 y el análisis de laevolución de los datos.

Pero en segundo lugar, propone rea-lizar un primer balance de los 15 añostranscurridos desde la ratificación de laCDN por Uruguay. ¿Qué ha hecho el paíspara cumplir con este compromiso in-ternacional?, ¿qué de lo que se pudohaber hecho no se hizo?, ¿cuáles sonlos desafíos que enfrenta el país hoy?

Es posible, en este período, identifi-car diversas iniciativas que de algúnmodo se vinculan con aquel compromi-so que adquirió el país en 1990. Entreellas, merece ser mencionada la apro-bación de un Nuevo Código de la Niñezy la Adolescencia, el año pasado. La in-corporación en el nuevo texto de losprincipios fundamentales que animan ala CDN representa indudablemente unavance importante, pese a que el nuevotexto retenga aún elementos inspiradosen viejas doctrinas que sería oportunorevisar. De todos modos, hay que teneren cuenta que, lejos de representar el

final de un proceso, la aprobación delnuevo texto legal significa el comienzode un largo proceso de cambio que, paracompletar una verdadera adecuación ala CDN, deberá calar muy hondo en lasociedad uruguaya.

Sin pretender agotar todas las re-puestas a las interrogantes planteadas,llevamos a cabo una serie de entrevis-tas a reconocidos expertos y actoresrelevantes en el tema, quienes pasaronrevista a la situación, cada uno desdesu punto de vista.

Los elementos aportados constituyenvaliosos insumos para el análisis y lareflexión. Las conclusiones quedan, endefinitiva, a cargo del lector.

Sin embargo, no queremos dejar dehacer hincapié en la enorme relevanciaque tiene para el país ahondar en estadiscusión para encontrar las claves delaccionar futuro. ¿Qué debe hacer Uru-guay para aproximarse a un mayor cum-plimiento de lo establecido en la CDN?¿Qué implica un enfoque de derechosen el logro de un mayor bienestar paralos niños? ¿Cuáles son las claves paraque esto deje de ser un deber ser y seconvierta en una realidad?

Como decíamos en la primera edicióndel ODI, invertir en la infancia, cuidarde los niños, es la más sabia decisiónque una sociedad puede tomar.

Uruguay se destacó en la región porsus políticas dirigidas a la infancia, tem-pranas e innovadoras. Sin embargo, estasituación cambió con las sucesivas cri-sis de fines del siglo XX. Una sociedadtambién tempranamente envejecida, conuna muy baja natalidad, comenzó a es-conder notables diferencias en su inte-

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rior, donde los más jóvenes llevaban lapeor parte.

El agobiante peso de la pobreza en lainfancia, el fracaso escolar, el difícil ac-ceso al mercado de trabajo, la falta deun horizonte para los jóvenes, son pro-blemas demasiado gravitantes para de-jarlos de lado.

Además de constituir un acucianteproblema social que el país debe aten-der, el enorme debilitamiento del tejidosocial que implica la pobreza en la in-fancia const ituye un severocuestionamiento a cualquier proyecto depaís que se quiera llevar a cabo.

Desafortunadamente, que la pobre-za pesa más en la infancia ya no es no-ticia en Uruguay. Sin embargo, hasta queno se encuentren respuestas adecuadasque permitan revertir esta situación, no

es dable esperar otra cosa que un inexo-rable agravamiento.

Por tal razón le hemos dedicado unasección especial que profundiza la mi-rada en la evolución de la pobreza enlos pasados 15 años.

Nunca antes fue tan claro que el prin-cipal recurso de un país es su gente. Ynunca fue tan claro que el mejor indica-dor de la salud de un pueblo es el bien-estar de sus niños.

La próxima tarea del ODI será aco-meter las interrogantes que quedaronplanteadas e indagar con mayor profun-didad en los caminos a recorrer en elfuturo.

Tom Bergmann-HarrisRepresentanteUnicef en Uruguay

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Principios básicos de la Convención

Hay cuatro artículos de la Convención que son considerados comopuntos de referencia para la aplicación de todos los demás.1. A la vida y a su máximo desarrollo2. El derecho a que el interés superior del niño sea tenido en cuentaen todas las decisiones que lo afecten3. El derecho a no ser discriminado.4. A ser escuchado y que su opinión sea respetada.

Artículo 4

“Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas,legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechosreconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a losderechos económicos, sociales y culturales los Estados Partes adop-tarán esas mediadas hasta el máximo de los recursos que dispon-gan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperacióninternacional.”

El nacimiento y la ratificaciónde la Convención1

La Convención sobre los Derechos delNiño fue acordada por la Asamblea Gene-ral de las Naciones Unidas el 20 de no-viembre de 1989 y entró en vigencia el 2de setiembre de 1990. La aprobación dela Convención fue la culminación de un in-tenso proceso de negociaciones. La prime-ra Declaración de los Derechos del Niñodata de 1924, cuando la Liga de las Nacio-nes, precursora de las Naciones Unidas,avaló la primera declaración, la cual esta-bleció que “La Humanidad les debe a losniños lo mejor que tiene para ofrecer”. En1948 las Naciones Unidas aprobaron unasegunda Declaración de los Derechos delNiño. Ese mismo año, la Asamblea Gene-ral de las Naciones Unidas aprobaba tam-bién la Declaración Universal de los Dere-chos Humanos. En 1959, la AsambleaGeneral aprobó una tercera Declaración delos Derechos del Niño, más detallada quelas anteriores. Estas declaraciones cons-tituyeron expresiones de buena voluntad,pero no tratados con fuerza legal. Esto sig-nifica que los Estados podían estar deacuerdo con lo que decía la declaración sinestar jurídicamente obligados a garantizarla vigencia de esos derechos.

El primer borrador de la Convención fuepresentado por el gobierno de Polonia en1978. En 1979, la Comisión de DerechosHumanos de las Naciones Unidas creó ungrupo de trabajo al que se le asignó la ta-rea de examinar y ampliar el texto pola-co. El grupo trabajó diez años, desde 1979hasta 1989, cuando la Asamblea Gene-

1<www.unicef.org/spanish/specialsession/rights/path.htm>.

I. A 15 AÑOS DE LA RATIFICACIÓN DELA CONVENCIÓN SOBRE LOSDERECHOS DEL NIÑO

ral de las Naciones Unidas aprobó la Con-vención por unanimidad. En setiembre de1990 el tratado entró en efecto con fuer-za legal para todos los Estados que lo ra-tificaran. Uruguay, como se ha mencio-nado, ratificó la convención el 28 de se-tiembre de ese mismo año.

El 28 de setiembre de 1990, hace 15años, el país se comprometía a adoptarlas medidas necesarias para asegurar quelas normas fijadas en la Convención seefectivizaran.

La Convención sobre los Derechos delNiño es un conjunto de normas y obliga-ciones que dan a los niños, niñas y ado-lescentes un papel protagónico en la so-ciedad. La Convención detalla los dere-chos humanos básicos y permanentes detodos los niños. Los Estados que la ratifi-can quedan obligados a contemplar el in-

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terés superior de los niños en todas lasmedidas que tomen y las políticas que eje-cuten. Es decir que los Estados asumenel compromiso de adaptar la legislacióninterna, evaluar y modificar las políticaspúblicas sociales y los sistemas legislati-vos, revisar los presupuestos destinadosa la infancia y adoptar las medidas nece-sarias para asegurar que las normas fija-das en la Convención sean efectivas.

En el Observatorio anterior decíamosque los derechos expresados en la Con-vención nos indicaban el deber ser de lasituación de la infancia. Entonces, cuán-to se alejan el ser y el deber ser despuésde 15 años de ratificada la Convención,qué se podría haber hecho y no se hizo yqué se podría hacer, son preguntas quequisimos atender en este Observatorio.Por eso, además del análisis de la infor-mación disponible incluimos la opinión deprofesionales relacionados con el campode los derechos humanos de la infanciadesde distintas disciplinas y distintas po-siciones. Estos profesionales son el Dr.Juan Faroppa, el Prof. Luis Hierro López,el Psic. Víctor Giorgi, el Dr. Pablo Mieres,el Dr. Javier Miranda, la Ec. AndreaVigorito, la A. S. Cecilia Zaffaroni. Consus valiosas opiniones construimos loscontenidos de este capítulo. Las entre-vistas pueden ser leídas en el Anexo.

Contenido de la Convención sobre los Derechos del Niño

1. Definición del Niño2. Derecho a no sufrir discriminación3. El interés superior del niño4. Dar efectividad a los derechos5. Orientaciones a los padres y evolución de las facultades del Niño6. Derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo7. Derecho a ser inscripto inmediatamente después de su nacimiento8. Derecho a preservar la identidad9. Derecho a no ser separado de sus padres10. Derecho a la reunión de la familia11. Derecho a no ser trasladado o retenido ilícitamente12. Respeto a la opinión del niño13. Derecho a la libertad de expresión14. Derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión15. Derecho a la libertad de asociación y de reuniones pacíficas16. Derecho a la protección de la vida privada17. Acceso a la información18. Obligaciones comunes de los padres y asistencia del Estado19. Protección contra toda forma de violencia20. Niños privados de su medio familiar21. La adopción22. Niños refugiados23. Derechos del niño impedido24. Derecho a la salud y a los servicios sanitarios25. Derecho a un examen periódico del tratamiento26. Derecho a beneficiarse de la seguridad social27. Derecho a un nivel de vida adecuado28. Derecho a la educación29. Objetivos de la educación30. Niños en minoría o de pueblos indígenas31. Derecho al descanso, el esparcimiento y el juego32. Derecho a la protección contra la explotación económica33. El niño y las drogas34. Derecho a no sufrir explotación sexual35. Secuestro, venta y trata de niños36. Derecho a ser protegido contra toda forma de explotación37. Derecho a no sufrir torturas ni tratos degradantes38. Protección a los niños afectados por conflictos armados39. Recuperación de los niños víctimas40. Administración de la justicia41. Respeto de las normas vigentes42. Dar a conocer ampliamente la Convención43. El Comité de los Derechos del Niño44. Obligaciones de los Estados Partes a presentar informes45. Cooperación con las Naciones Unidas46-54: Otras disposiciones de la Convención

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Los 15 años en Uruguay

A fin de realizar un balance de lo quela sociedad uruguaya ha hecho para cum-plir los compromisos asumidos al ratifi-car la Convención sobre los Derechos delNiño, planteamos a los entrevistados pre-guntas en el siguiente sentido: ¿Se cum-plió con ese compromiso? ¿Se hizo todolo que se podía? Si no fue así, ¿por qué?¿Qué cosas se podrían haber hecho paramejorar la situación de los niños? ¿Quécosas quedan por hacer?

Las respuestas están, aunque conmatices, alineadas: no se ha hecho todolo que se podía. En palabras de Mieres“la situación de la infancia sigue gene-rando muchos debes”.

La concentración de la pobreza en losniños aparece como uno de los principa-les síntomas de este debe. Zaffaroni loexplica claramente: “¿Cómo podríamosafirmar que nuestro país ha cumplido conel compromiso contraído al ratificar laConvención de los Derechos del Niño,cuando constatamos que el 56% de losniños menores de 5 años viven en condi-ciones de pobreza?”.

Esta concentración de la pobreza enla infancia no es un factor independien-te, sino que está asociado a decisionesque la sociedad uruguaya ha tomado a lolargo de la historia. Algunos de los en-trevistados hacen referencia explícita ala concentración del gasto social en latercera edad. Como señala AndreaVigorito: “Pero en la década de los no-venta, si uno mira hacia dónde se desti-naron las políticas sociales en términosde gastos, lo que se ve es un gran es-fuerzo hacia las jubilaciones”.

Gasto público social en infancia consolidado

Tal como indica Carlos Grau en “Inversión en la Infancia en Uru-guay. Análisis del Gasto Público Social: Tendencias y Desafíos“,UNICEF 2005: “En promedio entre los años 1999 y 2002 el gas-to publico social destinado a infancia en nuestro país fue equiva-lente a 4,9 puntos del producto, valor similar a lo que el país pagaanualmente por concepto de intereses de deuda pública. Este valores menor que el que se observa en Argentina, donde representó6,2 y 5,7 puntos del PIB en los años 2001 y 2002, respectiva-mente. También es menor que el que se observa en Estados Uni-dos, donde el gasto público social destinado a infancia asciende a5,4 puntos del producto”.Una forma de evaluar la importancia relativa que tiene en nuestropaís el gasto público social destinado a infancia es empleando uníndice de focalización. Las estimaciones realizadas por Grau en lamisma publicación dan cuenta de un gasto público social claramenteproadulto, con un índice de focalización para el período 1999-2002igual a 65,6. Esto es consecuencia directa del hecho de que la segu-ridad social representa cerca del 60% del gasto publico social.

Luis Hierro López subraya: “Y además,debo recordar que el Uruguay establecióen la propia Constitución de la Repúblicaun mecanismo de distribución del gasto afavor de la tercera edad, lo cual creo quees muy sintomático de hacia dónde elUruguay piensa que hay que gastar”.

“El monto del gasto público social des-tinado a la infancia no ha contribuido arevertir el desbalance generacional exis-tente, sino, por el contrario a acentuar-lo”, afirma Cecilia Zaffaroni

El destino del gasto social asociado aldesbalance generacional y a las diferen-tes cuotas de poder parece explicar, paravarios de los entrevistados, gran parte dela postergación de la infancia. Tambiénalgunos de ellos hablan de las dificulta-des de Uruguay para adaptar las leyes ala Convención sobre los Derechos del Niñocomo un síntoma de los obstáculos para

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priorizar las cuestiones relacionadas conla infancia. La Convención se ratificó rá-pidamente; el problema se presentó des-pués, al adaptar la ley nacional

La reforma y la aprobación de un nue-vo Código se marcan como un punto deinflexión. Sin embargo, esta reforma noparece estar del todo acorde con la Con-vención.

“Se dio un paso muy importante conla aprobación del Código de la Niñez y laadolescencia, que se encuentra vigentehace ya más de un año. Es interesantedestacar que el Código recoge, en espe-cial en sus primeros artículos, los princi-pios fundamentales de la Convención, yque desarrolla un articulado donde apare-ce claramente destacado un enfoquegarantista. Sin embargo, el proceso deadecuación legal aún no se ha concluido,ya que el propio Código recoge varias so-luciones fundadas en el viejo modelo tu-telar”, señala Juan Faroppa.

Conjuntamente Víctor Giorgi, JuanFaroppa y Javier Miranda refieren a lasdificultades del Uruguay para la aplicaciónde la Convención. Las ideas fuerza de laConvención parecen haber impregnado losdiscursos, pero no transformaron real-mente las prácticas de la institucionesrelacionadas con la infancia.

“Por otra parte, no se ha avanzado enlos procesos de reformas institucionales,lo que hace que la estructura del Estadocon responsabilidad en materia de niñezy adolescencia no sea un instrumentohábil para que nuestro país cumpla ade-cuadamente con sus compromisos inter-nacionales”, afirma Faroppa.

“[…] en realidad, no se ha hecho nadaen cuanto a la adecuación a nivel de Códi-

go, ¿no?, y por tanto a los procedimien-tos de la Convención; o sea, las referen-cias a la Convención son más discursivasque las prácticas institucionales […]”,dice Giorgi

Existe otro fuerte obstáculo, señala-do especialmente por Giorgi y Faroppa, ala incorporación de la Convención a lasleyes y las prácticas institucionales: lacreciente sensación de inseguridad y laasociación del delito con los adolescen-tes pobres. La asociación entre los ado-lescentes y la peligrosidad ha dificultadoque las instituciones adopten prácticasgarantistas. En palabras de Giorgi: “Hubouna corriente de opinión a favor de la re-presión, del control social, donde la ado-lescencia pobre aparece muy identifica-da con la delincuencia infractora, y esotambién es un elemento en contra”.

En el mismo sentido, para Faroppa:“Más allá de la nueva realidad políticaen el gobierno, la sociedad es suma-mente conservadora en materia de re-conocimiento de derechos. Esto permi-te que discursos de corte restrictivo oantigarantista tengan una buena basede aceptación social. Como prueba deello, el discurso sobre la ‘inseguridadciudadana’ se asocia con la nueva le-gislación sobre personas menores de18 años”.

Los medios de comunicación son unactor identificado como clave en este sen-tido. Para Miranda: “A nivel de mediosde comunicación el problema es lacriminalización de la infancia, básicamentepor la crónica roja. Yo creo que hay quehacer una fuerte apuesta en el manejo delos medios de comunicación”.

En ese sentido, para Giorgi: “Hay que

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trabajar con la prensa para poder emitirimágenes más complejas, que permitanun análisis más crítico de la situación, quepermitan la comprensión de distintasfacetas de los fenómenos y no lecturassimplistas donde el lugar del joven o delniño es siempre la franja equivocada”.

Mieres refiere también a la estigmati-zación de los adolescentes y jóvenes yespecíficamente señala la escasez depolíticas para esta franja: “El tema de losjóvenes es un tema gravísimo, tan gravecomo el de la niñez, y cada día uno vemenos políticas de juventud. No hay unapolítica de juventud y de adolescencia. Enrealidad, lo único visible desde el Estadotiene que ver con la estigmatización, yaque se identifica a los jóvenes con la tras-gresión, con la delincuencia y con la dro-gadicción”.

El Instituto Nacional del Niño y el Ado-lescente del Uruguay (INAU) reviste paraGiorgi y Hierro López un papel central convistas a lograr cambios. La modernizacióndel INAU aparece como imprescindible ala hora de pensar en políticas sociales deinfancia y adolescencia. Hierro López sos-tiene que es necesaria una reforma “muya fondo” del INAU. “Hay un tema mera-mente institucional y burocrático que esla reforma muy a fondo de las estructu-ras y de la capacidad profesional delINAME”. En la misma dirección, Giorgi haseñalado una serie de objetivos en los queel INAU debe trabajar: la descentraliza-ción, el cambio del modelo de atención delos infractores y la formación de recur-sos humanos.

Varios de los entrevistados mencionancomo experiencias positivas algunas delas políticas destinadas a la infancia que

el país ha venido implementando. Entreellas las que más destacan son las asig-naciones familiares, el Programa Centrosde Atención a la Infancia y la Familia (PlanCAIF) y las escuelas de tiempo comple-to. Sin embargo, Zaffaroni advierte que“estos esfuerzos no se inscribieron en unaestrategia integral y no estuvieron sufi-cientemente articulados con otros, por loque no se logró una optimización de losrecursos invertidos”.

Por esta razón, Zaffaroni consideranecesario “Generar políticas sociales in-tegrales y articuladas que logren respon-der no sólo a la problemática de la pobre-za sino también a la de la desafiliación”.En el mismo sentido, para Mieres, “hayque llevar adelante un programa muchomás integral que llegue a las familias ysea a escala local, cosa que, salvo por laexcepción del Plan CAIF, no se ha hecho”.

La familia, desde diferentes ópticas,aparece con fuerza en los discursos dealgunos de los entrevistados como actorcentral para pensar en los niños y adoles-centes. Para Vigorito, cuando se mira lasituación de los niños, esta “no debe ver-se descolgada del contexto de los hoga-res en donde están”. El niño no es un indi-viduo aislado al que hay que atender indi-vidualmente olvidando que es parte de uncontexto mucho más complejo y másamplio. Por eso, para Zaffaroni: “Es ne-cesario trabajar en múltiples frentes, conlos niños, sí, pero fundamentalmente conlas familias, para ayudarlas a brindarlesel sustento y el soporte necesario parasu desarrollo integral”.

A modo de síntesis podríamos decirque, si bien se han realizado esfuerzosimportantes, parece claro que Uruguay no

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ha cumplido los compromisos asumidosal ratificar la Convención. El síntoma queaparece como más claro es la elevada ycreciente incidencia de la pobreza entrelos niños. Para varios de los entrevista-dos existe un desbalance generacional enla definición de prioridades. En ese senti-do se menciona la diferencia en la asig-nación del gasto entre los niños y la ter-cera edad.

La aplicación de las normas de la Con-vención a las prácticas institucionales nose ha completado. En esa línea parecenestar pesando también factores de ordencultural que identifican a los adolescen-tes como conflictivos y a los niños comosujetos pasivos. Se destacan algunas po-líticas que el Uruguay ha venido

implementando, pero se señala la frag-mentación y la falta de coordinación.

Para adelante se mencionan como es-trategias: la reforma del INAU y la for-mación de los operadores, el trabajo conlos medios de comunicación, laimplementación de políticas integrales,las políticas con base territorial, el traba-jo con las familias, la priorización de losniños más pequeños y la creación de po-líticas para los adolescentes y jóvenes.

Por último, es interesante notar quemuchas de las preocupaciones y recomen-daciones de los entrevistados están dealguna manera contenidas en las “Obser-vaciones finales” que el Comité de losDerechos del Niño realizara al informe queUruguay presentará en octubre de 1996.

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Extracto de las “Observaciones finales” del Comitéde los Derechos del Niño. Uruguay, 30 de octubre de 1996 2

C. Principales temas de preocupación6. Al Comité le preocupa la insuficiencia de las medidas adoptadas para armonizar lalegislación interna con los principios y las disposiciones de la Convención, pese a quese considera que los tratados internacionales ratificados por el Uruguay tienen cate-goría similar a la de la legislación ordinaria. Al Comité le preocupa asimismo que no sehaya promulgado ninguna nueva medida legislativa relativa a los aspectos a que serefiere la Convención, comprendidas leyes sobre la adopción internacional, la prohibi-ción de la trata de niños y la prohibición de la tortura. También le preocupa al Comitéque aún no se haya revisado ni modificado el Código del Menor, promulgado en 1934,que contiene varias disposiciones contrarias a la Convención. El Comité lamenta ade-más que sigan en vigor diversas disposiciones jurídicas contrarias a la Convención,comprendidas algunas relativas a la administración de la justicia de menores, la edadmínima de acceso al empleo y la edad mínima para poder contraer matrimonio.7. El Comité, al tiempo que reconoce los esfuerzos desplegados por las autoridades enlo que se refiere al acopio de datos, está preocupado por la insuficiencia de las medidasadoptadas para recoger datos desglosados sobre la situación de todos los menores, enparticular los pertenecientes a los grupos más desfavorecidos, comprendidos los niñosnegros, los incapacitados, los niños de la calle, los internados —aun los que se hallan eninstituciones penitenciarias—, los que son objeto de malos tratos o los niños de gruposeconómicamente desfavorecidos, lo cual constituye un obstáculo capital a la ejecuciónplena y efectiva de las disposiciones de la Convención.8. Al Comité también le preocupan las insuficientes medidas adoptadas para aseguraruna coordinación eficaz entre los distintos organismos oficiales competentes en los terre-nos que la Convención contempla, así como entre las autoridades centrales y locales.9. El Comité expresa su preocupación ante la insuficiencia de la asignación presu-puestaria para gastos sociales, en particular en favor de los niños pertenecientes alos grupos más desfavorecidos de la población. El Comité toma nota también conpreocupación de la tendencia a la perpetuación de la pobreza entre los grupos de niñosmarginados, pues casi el 40% de los niños menores de 5 años de edad viven en el20% de los hogares más pobres y el 4% de los niños de este grupo de edad padecegrave malnutrición, al tiempo que persisten discrepancias sociales y económicas enlo tocante al acceso a la educación y los servicios de sanidad.10. Al Comité le preocupa la insuficiencia de las medidas adoptadas para plasmar enla legislación y en la práctica los principios generales de la Convención, esto es, la nodiscriminación, el interés supremo de los menores y el respeto de su opinión.11. A este respecto, al Comité le preocupa especialmente la persistencia de la discri-minación contra los niños nacidos fuera del matrimonio, incluso respecto al disfrute2 CRC/C/15/Add.62. (Concluding Observations/Comments).

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de sus derechos civiles. Observa que el procedimiento para la determinación de susapellidos sienta las bases de su posible estigmatización y la imposibilidad de poderconocer su origen y que, asimismo, los niños nacidos de madre o padre menor de edadno pueden ser reconocidos por ese progenitor.12. Al Comité le preocupa el elevado índice de embarazos tempranos, que tiene conse-cuencias negativas en la salud de las madres y los niños y en el disfrute por parte de lamadre de su derecho a la educación, al dificultar la asistencia a la escuela de las mucha-chas embarazadas y dar lugar a un número elevado de abandonos de los estudios.13. Al Comité le preocupa profundamente la existencia cada vez más acusada demalos tratos y violencia en el seno de la familia y la insuficiencia de las medidasadoptadas para evitar y combatir esos malos tratos y violencia y para rehabilitar a losniños víctimas de ellos.14. El Comité expresa su preocupación por que en el país prevalezca la doctrina de laexistencia de “niños en situación irregular”, que sienta las bases de su posibleestigmatización y frecuente internamiento y privación de libertad de niños basándoseen su situación económica y social desfavorable. El Comité lamenta que no se hayaprestado suficiente atención, ni en la legislación ni en la práctica, a la aplicación de lasdisposiciones y principios de la Convención en materia de administración de justiciade menores. Al respecto, al Comité le preocupan las insuficientes medidas adoptadaspara velar por que, entre otras cosas, la privación de libertad sea sólo una medida deúltimo recurso; se trate a los niños privados de libertad con humanidad y de forma quetenga en cuenta las necesidades de las personas de su edad y, conforme a lo dispues-to en el artículo 40 de la Convención, se asegure su derecho a mantener contacto conlas familias y a un procesamiento justo. Además, al Comité le preocupa el númeroelevado de niños internados y las insuficientes medidas adoptadas para aseguraralternativas eficaces al internamiento y para promover su reinserción social.15. El Comité observa con preocupación que en el Uruguay sigue habiendo un problemade trabajo infantil y que las medidas adoptadas para evitarlo son insuficientes. El Comi-té observa asimismo con preocupación que la edad mínima de empleo según la legisla-ción uruguaya es inferior a la edad mínima que contemplan las convenciones internacio-nales aplicables, aunque el Uruguay ha ratificado el Convenio Nº 138 de la OIT.16. El Comité observa con preocupación la insuficiencia de las medidas adoptadaspara que las disposiciones y los principios de la Convención sean dados a conocerampliamente a adultos y menores por igual, conforme a lo que dice el artículo 42 de laConvención. Además, no se ha prestado bastante atención a la formación de losprofesionales que trabajan con niños y para éstos —profesores, agentes de salud,asistentes sociales, abogados, funcionarios de policía, jefes de policía, personal deinstituciones en que se hallan internados niños y funcionarios de las administracionescentral y local—, a fin de modificar las actitudes actualmente reinantes.D. Sugerencias y recomendaciones17. El Comité recomienda que, en el contexto de la reforma de la legislación que se

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está llevando a cabo en el Uruguay a propósito de los derechos del niño, se haga quela legislación interna sea plenamente compatible con las disposiciones y los principiosde la Convención, comprendidos la no discriminación, el interés supremo del menor, laparticipación del niño y el respeto de sus opiniones. Esa reforma debería atender,concretamente, las preocupaciones formuladas por el Comité en el curso de su diálo-go con el Estado Parte, en particular en los aspectos en los que la legislación nacionalno condice con la Convención.18. El Comité recomienda que se tomen más medidas para acopiar datos cuantitati-vos y cualitativos sistemáticos, desglosados, entre otra cosas, por edades, sexos,razas, origen rural/urbano y social, a propósito de todos los aspectos a que se refierela Convención y en relación con todos los grupos de niños, en particular los másdesfavorecidos. A este respecto, sugiere que se acrezca la cooperación con el UNICEFa fin de evaluar y valorar los progresos alcanzados, determinar los problemas y fijarprioridades a las actividades que en el futuro se lleven a cabo.19. El Comité sugiere que se tomen medidas para asegurar una coordinación eficazentre las instituciones que en la actualidad protegen y promueven los derechos delniño en los planos central y local, y que el Gobierno estudie más a fondo la posiblecreación de un órgano independiente de supervisión (similar al Defensor del Pueblo) dela situación de los derechos del niño.20. El Comité recomienda que el Estado Parte, habida cuenta de los artículos 2, 3 y 4de la Convención, adopte todas las medidas adecuadas, con los recursos de quedisponga, para que se atribuya una asignación presupuestaria suficiente a los servi-cios de menores, en particular los relativos a educación y sanidad, y se preste espe-cial atención a la protección de los niños pertenecientes a grupos vulnerables y mar-ginados. A este propósito, el Comité sugiere que se evalúe de forma permanente las“repercusiones en los menores” de esas decisiones.21. El Comité sugiere que el Estado Parte adopte medidas para facilitar asistenciaadecuada a las familias en lo que hace a desempeñar sus responsabilidades en lacrianza de los hijos, con miras a, entre otras cosas, evitar la violencia y los malostratos en la familia, el abandono y el internamiento de los menores y promover inves-tigaciones sobre estas cuestiones.22. En cuanto al elevado índice de embarazos tempranos que hay en el Uruguay, elComité recomienda que se adopten medidas para impartir educación familiar y pres-tar servicios adecuados a los jóvenes en la escuela y en los programas de salud quese llevan a cabo en el país.23. El Comité sugiere además que se elaboren alternativas adecuadas al internamien-to, habida cuenta ante todo del interés supremo del niño y del fomento de su desarro-llo armonioso y de su preparación para una participación responsable en la sociedad.En los casos en que sea necesario internar a un menor, se deberá analizar periódica-mente el tratamiento impartido al menor y todas las demás circunstancias atinentesa su internamiento.

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24. El Comité recomienda que se establezca un sistema de administración de justicia demenores en el marco de los principios y disposiciones de la Convención, en particularsus artículos 37, 39 y 40, y otras normas de las Naciones Unidas en ese terreno, comolas Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia deMenores (las Reglas de Beijing), las Directrices de las Naciones Unidas para la Preven-ción de la Delincuencia Juvenil (las Directrices de Riad) y las Reglas de las NacionesUnidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad. A este respecto, elComité recomienda que el Estado Parte estudie la conveniencia de solicitar asistenciainternacional para ello del Alto Comisionado y el Centro de Derechos Humanos y de laDivisión de Prevención del Delito y Justicia Penal de las Naciones Unidas.25. El Comité recomienda que se adopten medidas legislativas y preventivas pararesolver el problema del trabajo infantil y, en particular, que se aumente la edad míni-ma legal para poder trabajar, de conformidad con la Convención y con el Convenio Nº138 de la OIT, y que se dé a conocer la importancia de la educación y la formaciónprofesional para que los menores tengan los conocimientos teóricos y prácticos nece-sarios. El Comité sugiere que el Gobierno del Uruguay estudie la posibilidad de solici-tar más asistencia técnica de la OIT sobre estas cuestiones.26. Habida cuenta del artículo 42 de la Convención, el Comité recomienda que selleven a cabo programas de formación sobre los derechos del niño destinados a profe-sionales que trabajen con niños o con éstos: profesores, trabajadores de sanidad,asistentes sociales, abogados, funcionarios de policía, jefes de policía, personal deinstituciones en que haya niños internados y funcionarios de las administracionescentral y local. Además, habría que adoptar medidas para que los derechos de losniños figurasen en los planes de estudio de todos los niveles de la enseñanza. ElComité cree que las campañas de información sobre los derechos del niño contribui-rán a asegurar la visibilidad de los menores en la sociedad uruguaya y a modificar lasactitudes negativas hacia ellos. Esas campañas deberían tener por finalidad erradicarlas actitudes discriminatorias contra los menores —en particular los pertenecientes agrupos vulnerables y marginados— y fomentar el respeto de sus derechos fundamen-tales. A este respecto, el Comité subraya la importancia de los principios generalesde la Convención, esto es, el interés supremo del niño, la participación del niño y elrespeto de sus opiniones, el respeto del principio de no discriminación y el derecho ala vida, a la supervivencia y el desarrollo en la medida de lo posible, que deberían guiare inspirar todos los programas de formación e información en este terreno.27. El Comité recomienda que, conforme a lo que dice el párrafo 6 del artículo 44 de laConvención, el Estado Parte dé plena publicidad a su informe, a las actas resumidasdel debate y a las observaciones finales del Comité y que estudie la posibilidad deorganizar un debate parlamentario sobre la aplicación de la Convención.

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II. POBREZA INFANTIL EN URUGUAYDURANTE LOS ÚLTIMOS 15 AÑOS

UNICEF, en el Estado mundial de lainfancia 2005,3 retoma el concepto depobreza manejado por las Naciones Uni-das. La pobreza es algo más que unaprivación material. Aunque la pobrezasignifica la privación de bienes y servi-cios básicos, también incluye privacio-nes de otros derechos humanos funda-mentales como el descanso, la recrea-ción y la protección contra la violencia.Los niños y las niñas experimentan lapobreza como un entorno que perjudi-ca su desarrollo mental, físico y emo-cional. La forma en que los niños, ni-ñas y adolescentes viven la pobreza esdiferente de la de los adultos, porquetiene otras dimensiones. UNICEF ha ar-gumentado desde hace mucho tiempoque los niños y las niñas son quienesse llevan la peor parte. La pobreza enla primera infancia puede llegar a serun obstáculo para toda la vida.

Aunque la pobreza medida por elmétodo del ingreso no puede dar cuen-ta de la complejidad del fenómeno, esla herramienta con la cual contamospara aproximarnos a la magnitud delproblema. En ese sentido, no debemosolvidar que, cuando hablamos de fa-milias y niños por debajo de la líneade pobreza o indigencia, estamos re-firiendo a distintas situaciones com-plejas que no se agotan en la falta deingresos.

Por la centralidad que adquierenpara el bienestar y el desarrollo de lasfamilias, por las consecuencias quetienen sobre el desarrollo actual y fu-turo de los niños y por las caracterís-

3 Estado mundial de la infancia 2005. La infancia amenazada , UNICEF, Nueva York, 2004.

La medición de la pobreza y la indigencia por el método del ingreso

Una de las metodologías más empleadas para aproximarse al com-plejo fenómeno de la pobreza (aunque, por cierto, no la única) es elllamado método del ingreso.Estimar la incidencia o porcentaje de la pobreza por el método delingreso consiste en comparar el ingreso per cápita de los hogarescon respecto a umbrales o líneas que representan:a. el costo de una canasta básica de alimentos (CBA) que se consi-deran básicos para la correcta nutrición de una persona en un mes(línea de indigencia o pobreza extrema) yb. el costo en alimentación y otros bienes y servicios no alimentarios(canasta básica total [CBT]), que en el caso del INE considera a suvez la cantidad de miembros del hogar y la presencia de niños oadolescentes (línea de pobreza). Esos bienes y servicios noalimentarios incluyen, entre otros, la vestimenta, la vivienda, lasalud, el transporte y la educación.Por la metodología aplicada para estimar la incidencia de la pobre-za, se considera que un hogar es pobre si su ingreso es insuficientepara cubrir las necesidades de sus integrantes en cuanto a los bie-nes y servicios indicados por la línea de pobreza. La característicade un hogar pobre transmite su calidad de tal a todos sus miem-bros. Además, el grupo de hogares pobres contiene a aquellos cla-sificados como indigentes.Por la metodología aplicada para estimar la incidencia de la pobrezaextrema, se considera que un hogar es indigente si su ingreso esinsuficiente para cubrir las necesidades de sus integrantes en cuantoa los bienes alimenticios considerados básicos. La característica deun hogar indigente transmite su calidad de tal a todos sus miembros.

ticas estructurales que han asumido,las situaciones de pobreza e indigen-cia presentan una relevancia primor-dial en el momento de realizar balan-ces sobre la situación de la infancia yde todo el país. Este capítulo presen-ta una mirada sobre la pobreza en elpaís en los últimos 15 años, que pro-fundiza en particular en la situación delos niños.

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Cuadro 1. Porcentaje de pobreza en niños y adolescentes por desem-pleo del jefe de hogar, según nivel educativo del jefe de hogar. 2004

Educación del Desempleo del jefe de hogar Totaljefe de hogar*

No SíBaja 71,5 89,5 72,8Media 51,5 84,0 53,2Alta 16,8 43,3 17,8Total 49,2 79,4 50,9

* Se considera con baja educación a los jefes de hogar con menos de7 años de estudio; educación media, de 7 a 11 años de estudio, yAlta, cuando alcanza o supera los 12 años de estudio.Fuente: Elaborado por UNICEF con datos de la ECH del INE.

1. LA CONCENTRACIÓN DE LA POBREZA

EN LOS NIÑOS Y ADOLESCENTES

rables de la familia y de los adultos que lacomponen. Es decir, no es posible anali-zar la infantilización de la pobreza sepa-rada de las dificultades que enfrentanmuchos de los hogares más vulnerablesdel país. En la base de esta unidad se en-cuentra el referente básico de las situa-ciones de pobreza infantil.

Un primer elemento que presentanestas familias pobres es que concen-tran gran parte de la reproducción bio-lógica y social de la población urugua-ya. Los estratos más pobres contribu-yen con gran parte de los nacimientosdel país.

En segundo lugar, los adultos que in-tegran estos hogares se caracterizanpor poseer los menores niveles de ins-trucción, lo que ha determinado gene-ralmente mayores dificultades para in-sertarse adecuadamente en el mercadode empleo. Esta característica se hizomás evidente durante la década de losnoventa, ante el proceso de aperturaeconómica, cuando se acentuaron lasbrechas de acceso al empleo y de in-gresos entre las personas menos califi-cadas y las más calificadas. Aun enmomentos de auge económico, como acomienzos de la década de los noventa,la inserción en el empleo de la poblaciónmenos calificada era más dificultosa(Kaztman y otros, 2004).

Como se observa en el siguiente cua-dro, la probabilidad de que el niño se en-cuentre en una familia pobre se asocia

La infantilización de la pobreza, fenó-meno señalado por diferentes estudios einvestigaciones en Uruguay4 y reafirma-da por el Observatorio del año 2004(UNICEF, 2004), es una de las caracte-rísticas más alarmantes de las condicio-nes de vida de las personas en Uruguay.Alude al proceso de concentración de lassituaciones sociales más desfavorablesen las generaciones más jóvenes.

Esta concentración de la pobreza enlas generaciones más jóvenes obedece amúltiples causas. En su base se encuen-tra la escasa eficacia que han tenido laspolíticas sociales en Uruguay en procurade garantizar las necesidades básicas delos niños. Además, es importante enmar-car la situación de los niños uruguayos enel contexto de sus familias: en definitiva,la pobreza infantil es un problema queemerge de situaciones sociales desfavo-

4 Terra y Hopenhaym (1986), IPES (2001).

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significativamente con el nivel educativofamiliar y la inserción en el mercado detrabajo de los adultos del hogar. Los ni-ños que residen en hogares cuyo jefe tie-ne baja educación y está desempleado (fe-nómeno altamente correlacionado)5 pre-sentan una incidencia de la pobreza del90%. En la configuración opuesta, entrelos niños que viven en hogares cuyo jefetiene un alto nivel educativo y no estádesempleado, las situaciones de pobrezason un fenómeno mucho menos frecuen-te (16,8% de niños pobres).

De este modo se conforma una tríadaque resulta difícil de minimizar con la di-námica existente: sectores de la pobla-ción con niveles educativos bajos, quecontribuyen mayoritariamente con la re-producción biológica de la sociedad y queencuentran limitaciones importantes paragenerar ingresos familiares dadas las li-mitaciones de acceso al empleo. Esta ten-dencia ha permanecido intacta en los últi-mos años y ha contribuido de manera sig-nificativa al proceso de infantilización dela pobreza.

Como muestra el siguiente gráfico, lapobreza infantil y adolescente entre 1990y 2004 es superior a la del resto de lapoblación y alcanza sus valores máximosal finalizar el período. Durante la serie sedistinguen tres subperíodos: la pobrezadesciende hasta mediados de la décadadel noventa (en 1994 alcanza su valormínimo de 27,8%); desde ese año per-manece estable hasta 1999, para comen-zar un proceso de incremento que se tor-na muy significativo desde el 2002, lue-

go de la crisis económica. El resultadofinal indica que existe un 51,9% de po-breza infantil y adolescente.

La información también indica que enlos momentos de mayor auge económi-co (1990-1995) el descenso de la po-

Gráfico 1. Porcentaje de personas pobres por grupo de edades.1990-2004

5 En el año 2004 se verificaba una tasa de desempleo muy baja para los jefes de hogar conniños, del 5,0%. En aquellos jefes con baja educación la tasa de desempleo prácticamenteduplicaba la de los jefes con alta educación (6,4% y 3,7% respectivamente).

Gráfico 2. Evolución de la pobreza por grupo de edades.Base 1990 = 100. 1990-2004

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Gráfico 4. Estimación de la cantidad de niños y adolescentes(0 a 17 años) pobres. En miles. 1999-2004

breza fue más lento y más rígido paralas generaciones jóvenes. En los dos si-guientes gráficos se muestra la pobre-za con base 1990 = 100 para dos gru-pos de edad (0 a 17 años, y 65 años y

Gráfico 3. Relación entre la pobreza infantily la pobreza de adultos mayores. 1990-2004

más), así como la relación de niños yadolescentes pobres por cada adultomayor pobre. Es posible observar queen los momentos de descenso de la po-breza (coincidentes con el crecimientoeconómico) los niños presentan los me-nores ritmos de disminución y paralela-mente se produce un aumento de la re-lación niño/adulto pobre.6 En tanto, enlos momentos en que la incidencia de lapobreza aumenta (asociada al período derecesión desde 1999 y la crisis del2002), lo hace para todos los grupos deedad. Este fenómeno, que ha perdura-do, hace que la concentración de la po-breza se manifieste especialmente enlas generaciones más jóvenes.

Incluso, como señala el trabajo deBucheli y Furtado,7 el impacto de la crisiseconómica no afectó por igual a todos losgrupos de población. Según las autoras,los más vulnerables a la crisis del 2002fueron las personas de menor edad, lasparejas con hijos y los hogares con jefesde menor nivel educativo. Esto significaque las familias con niños y con menorcapital educativo han sido más proclivesa recibir los efectos adversos de la crisiseconómica, y que esta situación no hizomás que acrecentar las inequidades yaexistentes en la sociedad uruguaya.

La crisis económica del 2002 tornó lasituación de pobreza en un fenómeno ge-neralizado que dura hasta nuestros días.A pesar del importante incremento del PBI

6 El descenso mayor de la pobreza en los adultos mayores se puede explicar por el cambio enlos mecanismos de ajuste de las jubilaciones a partir de la reforma de 1989. Esta significó unarevalorización de las jubilaciones respecto a los salarios. Dado que en los hogares con niñospredomina la población activa, un estancamiento o reducción de los salarios impacta directa-mente sobre estas familias y sus integrantes.7 Marisa Bucheli y Magdalena Furtado: Uruguay 1998-2002: ¿quiénes ganaron y quiénesperdieron en la crisis?, CEPAL, Montevideo, 2004.

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durante los años 2003 y 2004 (2,5 y12,3% respectivamente), la pobreza si-guió aumentando, lo que sugiere que laexistencia de mayor riqueza no es condi-ción suficiente para que opere mecánica-mente una reducción de la pobreza.

Como resultado de la situación socialobservada en los últimos años, el númerode niños y adolescentes pobres en el paíscasi se ha duplicado. En 1999 se estima-ban unos 210 mil niños y adolescentespobres, que para el año 2004 habían au-mentado a 380 mil (INE, 2005).

Otra muestra muy evidente del de-terioro generalizado en la situación so-cial del país es el incremento significa-tivo de los niños que viven en hogaresque no logran satisfacer sus necesida-des alimenticias (línea de indigencia).Incluso este indicador es el que en tér-minos relativos más ha aumentado enlos últimos años. El número de niñosindigentes pasó de 24 mil en el año 2000a 60 mil en el 2004. Los menores de 18años, que representan el 27,2% de lapoblación total, son el 55,9% de losindigentes.

Realizada la descripción de la evolu-ción de la pobreza y la indigencia en losúltimos años, conviene detenerse en el2004 para analizar cómo contribuyen enla actualidad los diferentes grupos de lapoblación a la pobreza total. El siguien-te gráfico muestra cuánto contribuyecada grupo clasificado por edad, sexo yrelación de parentesco.

El sector izquierdo del gráfico con-tiene al 100% de la población pobre ycada barra horizontal muestra el por-centaje con que cada grupo contribuyea este total. Lo mismo ocurre con el

Gráfico 5. Estimación de la cantidad de niños y adolescentes(0 a 17 años) indigentes. En miles. 2000-2004

sector derecho del gráfico, pero en estecaso se trata del 100% de poblaciónno pobre.

La infancia y la adolescencia (me-nores de 18 años) contribuyen con el43,6% del total de pobres del país(14,2%, 18,0% y 11,5%), aunquecomo grupo de edad representan úni-camente el 27,2% de la población. La

Gráfico 6. Contribución al total de la población que viveen hogares pobres y no pobres, según edad, sexo y jefatura de hogar.Porcentajes calculados sobre el total de población pobre y nopobre. 2004

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situación inversa se observa en el ex-tremo opuesto del ciclo de vida: los ma-yores de 50 años contribuyen con el14,9% al total de pobres, pero repre-sentan el 31,7% de la población.

Las barras horizontales del gráficomuestran en forma sintética la fuerteasimetría en los dos extremos del ciclode vida. En las edades menores y enlas mayores, la asimetría —y el senti-do inverso de ésta— es el rasgo distin-tivo.

En tanto, otra característica rele-vante de la pobreza en Uruguay —la quese observa en las barras horizontalesno analizadas hasta ahora— es que noexiste mayor probabilidad de ser pobreen la población femenina que en la mas-culina, aun cuando se controla por sexoy relación de parentesco. En otras pa-labras, entre los 18 y los 49 años, tan-to para hombres como para mujeres,

para jefes de hogar o no, la contribu-ción al total de pobres es similar a laobservada entre los no pobres. En tér-minos gráficos, esto se evidencia en lasimetría de las barras horizontales en-tre pobres y no pobres.

Esta sección ha permitido mostrarcómo la incidencia de la pobreza y laindigencia se concentra en las genera-ciones más jóvenes, y que ésta, lejosde disminuir, ha alcanzado niveles ex-tremadamente altos. La década de losnoventa y la actual dejan como legadoun incremento muy notorio de la pobre-za infantil.

Ahora bien, esta transformación enlas condiciones sociales de la poblaciónha operado conjuntamente con otro fe-nómeno: la concentración geográfica dela pobreza. En el punto que sigue se rea-lizará una descripción de los niveles depobreza infantil por áreas geográficas.

2. LA CONCENTRACIÓN GEOGRÁFICA DE LA POBREZA

Una de las características principa-les del fenómeno de la pobreza es suconcentración geográfica. En esta sec-ción se presenta, en primer lugar, in-formación geográfica de la pobreza in-fantil y adolescente por departamentosy por barrios de Montevideo y, en se-gundo lugar, algunas característicasprincipales de los asentamientos irre-gulares.

El proceso de aumento de la pobre-za fue acompañado constantementepor la concentración de las situacionessociales más desfavorables en diferen-tes áreas del país. Probablemente la ma-terialización más evidente de estas

trasformaciones se encuentre en elconstante y explosivo aumento de losasentamientos irregulares. Aun reco-nociendo la heterogeneidad de estosasentamientos, es indudable que enellos se aglutinan las situaciones so-ciales más preocupantes. En primer lu-gar, porque esta concentración en elespacio urbano implica la existencia deimportantes contingentes de poblacióncarentes de gran parte de los serviciossociales básicos. En segundo lugar, por-que constituye un círculo vicioso queretroalimenta y reproduce la pobreza.En tercer lugar, porque reduce lainteracción social entre los diferentes

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grupos sociales, torna más débiles loslazos entre ellos y amplifica las distan-cias sociales. Lo cierto es que estosprocesos de concentración geográficade la pobreza se han transformado pau-latinamente en segregación residencial:es decir, zonas geográficas cada vezmás homogéneas y más distanciadasentre ellas, no solamente en el espaciofísico, sino también socialmente.

Pobreza infantilpor departamentos

Para describir los procesos de concen-tración espacial de la pobreza se comen-zará por el nivel más genérico, que con-siste en mostrar la incidencia de la pobre-za infantil y adolescente por departamen-tos. Si bien este nivel de agregación geo-gráfica impide desentrañar cabalmenteestos procesos, permite establecer cuá-les son las regiones y departamentos delpaís donde la pobreza alcanza los mayo-res niveles.8

La región del país donde se registranlos valores más altos de pobreza infantilestá ubicada al norte y noreste. Esta re-gión está conformada por los departamen-tos de Artigas, Salto, Treinta y Tres, Ri-vera y Cerro Largo. En éstos, la inciden-cia de la pobreza en niños y adolescentesque residen en localidades de 5000 o máshabitantes es del 60% o más. El departa-mento con mayor índice de pobreza, tan-

Mapa 1. Porcentaje de niños y adolescentes (0 a 17 años) pobressegún departamento. 2004

8 Es necesario realizar algunas advertencias antes de mostrar los resultados: en primer lugar,dado que la fuente de información es la Encuesta Continua de Hogares del INE y esta represen-ta a las localidades de 5000 o más habitantes. Cuando se “pinta” por pobreza al departamentoen su totalidad, se debería precisar que la información no es representativa del total deldepartamento, sino de las localidades que cubre la ECH. En segundo lugar, al realizar aperturasgeográficas con una encuesta por muestreo, lo que lógicamente sucede es que aumenta elmargen de error de la estimación, dado que se trabaja con un número inferior de casos.

to infantil como general, es Artigas (68%y 48% respectivamente).

Los que le siguen en los guarismos depobreza están ubicados en el litoral(Paysandú, Río Negro y Soriano), más losdepartamentos de Tacuarembó y Montevi-

32.2 - 41

41.1 - 50

50.1 - 58.6

58.6 - 68.4

% niños pobres

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deo. Este último, por su gran heterogenei-dad, se analizará en las próximas páginas.La incidencia de la pobreza en esta regiónse encuentra entre el 50% y el 59%.

La tercera región que el mapa distin-gue es el este del país, conformada porCanelones, Maldonado y Rocha, a los quese suman Colonia y Durazno. La pobrezaen esta región se encuentra entre el 41%y el 50%.

Por último, la región con menor inci-dencia de la pobreza en niños y adoles-centes es la del centro (al sur del río Ne-gro), a la que se suma el departamentode San José. El rango en esta zona va del32% al 41%.

Esta breve caracterización por regionespermite distinguir la disparidad entre de-partamentos. En algunos de ellos, como alnorte y noreste, más de 3 de cada 5 me-nores de 18 años son pobres. Aun con estadisparidad, debe destacarse que, en lasregiones con menor incidencia de la pobre-za, la mejor situación indica que por lo me-nos una tercera parte de los niños y ado-lescentes que residen en las localidadesde 5000 o más habitantes viven en hoga-res por debajo de la línea de pobreza.

Pobreza en Montevideosegún barrios

En el 2004, la ciudad de Montevideomuestra una incidencia de la pobreza ge-neral de 31,7% y de indigencia del 4,7%.Entre los menores de 18 años el indicador

asciende al 52,9%, levemente superior alobservado para todo el país (51,9%).

La capital presenta la mayor disparidadsocial entre barrios. Ésta se manifiesta enla localización diferencial en el territorio delos distintos grupos sociales. Históricamen-te, Montevideo exhibía un alto grado deintegración social, que paulatinamente, enespecial desde la década de los ochenta,fue dando paso a una polarización de losestratos sociales (Lombardi, 1985;Kaztman, 2004; IMM, 2004).

El mapa que se presenta a continua-ción pretende dar cuenta de la concen-tración en el espacio geográfico de las si-tuaciones sociales más desfavorables.Muestra el porcentaje de pobreza gene-ral entre los diferentes barrios de Monte-video9 y evidencia el contraste entre zo-nas geográficas.

A grandes rasgos se distinguen dosáreas: una de alta pobreza, ubicada en laperiferia y que encuentra en la región oestey noreste la mayor incidencia. Está con-formada por 10 barrios donde la pobrezasupera el 50%.10 La otra se ubica en lasregiones costera al sur y sureste de lacapital, que se destaca por la baja inci-dencia de la pobreza (inferior al 14%). Lainformación que se presenta para estosdos años vuelve a poner de manifiesto,como lo hicieron otros estudios (por ejem-plo, el Observatorio Montevideo de Inclu-sión Social de la IMM), la alta asociaciónentre la ocupación del espacio urbano, lalocalización de las familias y la pobreza.

9 Se decidió trabajar con dos años agregados (2003 y 2004) de la Encuesta de Hogares y conindicador de pobreza en general en vez de pobreza infantil, para garantizar un suficiente númerode casos.10 Los 10 barrios son: Casabó - Pajas Blancas, La Paloma - Tomkinson, Tres Ombúes -Victoria, Manga - Toledo Chico, Casavalle, Manga, Piedras Blancas, Jardines del Hipódromo,Villa García - Manga Rural y Punta de Rieles - Bella Italia.

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Un reflejo de esta situación tambiénse encuentra en el siguiente cuadro, quemuestra la incidencia y la contribución dela pobreza y la indigencia infantil de losdiferentes barrios de Montevideo. Éstosfueron clasificados en cuatro categoríasde igual cantidad de unidades en funciónde la pobreza infantil que presentan(cuartiles de barrios).

El cuadro permite apreciar las diferen-cias sociales en Montevideo, dado que,por una parte, en los 15 barrios con me-nor pobreza, ésta es en promedio del 13%y la indigencia no alcanza al 1%. En elotro extremo, en los 16 barrios con ma-yor pobreza, los indicadores son 77% y17% respectivamente. Como es lógico,el elemento a resaltar no es la existencia

Número y nombre del barrio [referencias del mapa 2]1 Ciudad Vieja - 2 Centro - 3 Barrio Sur - 4 Cordón - 5 Palermo - 6 Parque Rodó - 7 Punta Carretas - 8 Pocitos - 9 Buceo - 10Parque Batlle-Villa Dolores - 11 Malvín - 12 Malvín Norte - 13 Punta Gorda - 14 Carrasco - 15 Carrasco Norte - 16 Bañadosde Carrasco - 17 Maroñas - Parque Guaraní - 18 Flor de Maroñas - 19 Las Canteras - 20 Punta Rieles - Bella Italia - 21Jardines del Hipódromo - 22 Ituzaingó - 23 Unión - 24 Villa Española - 25 Mercado Modelo - Bolívar - 26 Castro - Castellanos- 27 Cerrito - 28 Las Acacias - 29 Aires Puros - 30 Casavalle - 31 Piedras Blancas - 32 Manga - Toledo Chico - 33 Paso delas Duranas - 34 Peñarol - Lavalleja - 35 Cerro - 36 Casabó - Pajas Blancas - 37 La Paloma - Tomkinson - 38 La Teja - 39Prado - Nueva Savona - 40 Capurro - Bella Vista - 41 Aguada - 42 Reducto - 43 Atahualpa - 44 Jacinto Vera - 45 La Figurita- 46 Larrañaga - 47 La Blanqueada - 48 Villa Muñoz - Retiro - 49 La Comercial - 50 Tres Cruces - 51 Brazo Oriental - 52Sayago - 53 Conciliación - 54 Belvedere - 55 Nuevo París - 56 Tres Ombúes - Victoria - 57 Paso de la Arena - 58 Colónsureste - Abayubá - 59 Colón centro-noroeste - 60 Lezica - Melilla - 61 Villa García - Manga rural - 62 Manga

Mapa 2. Montevideo: Porcentaje de personas pobres según barrios (2003-2004)

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4

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6261

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58

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0.7 - 14

14 - 29.4

29.4 - 50.1

50.1 - 77.5

% pobreza total

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de mayor pobreza en los 16 barrios másdesfavorecidos socialmente, sino que es-tas diferencias extremadamente altas su-ponen una heterogeneidad social muy im-portante y una concentración geográficade las situaciones más desfavorables.

A su vez, en las dos últimas columnasde la tabla se muestra cuál es la contribu-ción de los diferentes barrios al total dela pobreza y la indigencia. Los 16 barriosmás pobres del departamento concentrancasi el 60% de los niños pobres y el 71%de los indigentes.11

En resumen, la evidencia empírica per-mite confirmar la existencia de una altaconcentración de las situaciones de po-breza en diferentes áreas del departamen-to. Es de suponer que en esta concentra-ción ha operado un conjunto de factoressociales y económicos que han hecho dela localización de las familias más pobresuna función dependiente de sus ingresosy del precio de la tierra y los alquileres.

Cuartiles de barrios Cantidad de barrios % de % contribución al total de lapobreza indigencia pobreza indigencia

Total 62 51,4 9,1 100,0 100,0Cuartil 1(barrios con menor pobreza) 15 13,2 0,6 5,4 1,4Cuartil 2 16 34,4 4,2 11,7 8,0Cuartil 3 15 57,1 8,0 25,2 19,9Cuartil 4(barrios con mayor pobreza) 16 76,8 16,7 57,8 70,7

Cuadro 2. Porcentaje de pobreza e indigencia infantil y contribución al total de la pobreza y la indigenciainfantil según barrios ordenados en cuartiles por el porcentaje de pobreza infantil. 2003-2004

En este marco, una modalidad que ha sig-nificado una amplificación de la concen-tración geográfica de la pobreza es la deasentamientos irregulares.

Asentamientos irregulares:nueva evidencia sobre la con-centración geográfica de lassituaciones más desfavorables

En general, la existencia de esta for-ma de localización en el territorio urba-no responde a factores que tienen quever con la imposibilidad de las familiasde afrontar los costos derivados de losalquileres, de las políticas habitacionalesexistentes en el país y las tendenciasrecientes del mercado inmobiliario y elvalor del suelo (Cecilio, Couriel,Spallanzani, 1999; Becker y Raza,2001). Lo cierto es que ya en la décadade los ochenta, como durante los no-venta, un proceso que se limitaba a la

11 Estos 16 barrios más pobres, según la Encuesta de Hogares, representan el 30% de lapoblación total y el 39% de los menores de 18 años del departamento. En tanto, en los 15barrios con menor pobreza representan el 28% y 21% respectivamente.

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Gráfico 7. Porcentaje de población en asentamientos irregularespor departamento

ocupación de tierras en determinadosintersticios de la ciudad, próximos a laszonas más ricas, se expandió rápidamen-te por muchos barrios de Montevideo,su periferia y algunas capitales depar-tamentales del interior del país. Losasentamientos irregulares, más allá desu heterogeneidad, condensan en gene-ral un sinnúmero de situaciones de vul-nerabilidad: a la pobreza, al acceso a losservicios básicos (saneamiento, trans-porte, salud y educación) y limitacionesen el acceso a empleos.

Con la realización del Censo Fase I,en el año 2004, el Instituto Nacional deEstadística puso a disposición informa-ción relativa al fenómeno de losasentamientos irregulares.12

En el país se han identificado 174 milpersonas y 54 mil hogares en estosasentamientos. Ello representa el 5,4%de la población y el 4,3% de los hoga-res del país. En Montevideo se concen-tra el 76,6% de la población en esta si-tuación, porcentaje muy superior al querepresenta la capital en la población engeneral (41%). Los departamentos conmayor proporción de población en estascondiciones son Montevideo, Maldo-nado, Rivera y Artigas (10,1%, 5,5%,4,7% y 4,3% respectivamente).

Al igual que lo observado con la con-centración geográfica de la pobreza, laocupación irregular del terreno se ubicaen determinadas zonas de la periferiade las ciudades. Así, por ejemplo enMontevideo, existen 8 barrios (de los 62

12 La definición que realiza el INE de los asentamientos irregulares es la siguiente: “Se conside-ra asentamiento irregular al conjunto de viviendas levantadas en un predio del cual sus ocupan-tes no son propietarios. En general, no respetan un patrón de fraccionamiento y se caracterizanpor la precariedad de las construcciones y las dificultades de acceso a los servicios básicos”.

Gráfico 8. Porcentaje de población en asentamientos irregula-res según barrios seleccionados. 2004

que define el INE) en los que por lo me-nos una de cada cinco personas vive enasentamientos irregulares. Estos porcen-tajes son extremadamente altos en algu-

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nos barrios como Casabó - Pajas Blancas(73,8%), Villa García - Manga rural(57,1%) y La Paloma - Tomkinson(49,0%).

El rasgo más característico encuanto a la composición demográficaes la alta proporción de niños y ado-lescentes. Una de cada dos personas(47%) que reside en asentamientosirregulares es menor de 20 años. Estaproporción para el resto de la pobla-ción es del 31%.

Más evidente se hace esta relaciónal construir la pirámide de poblaciónpara las personas que residen enasentamientos irregulares y se la com-para con la del resto de la población.Los dos gráficos que siguen muestranla distribución de las personas por gru-pos de edad y sexo para estas dos po-blaciones. Ambas pirámides se diferen-cian en su forma: la de asentamientosirregulares refleja una estructura joven,que contrasta con el envejecimientodemográfico del país.13 Su base ampliaproviene de la alta proporción de niñosy adolescentes. En cambio, para el res-to de la población el gráfico muestrauna estructura de edades envejecida,coincidente con los estudios que sitúanal país en un avanzado estado de tran-sición demográfica. En definitiva, lo quesugiere esta información es que exis-ten diferencias en la transición demo-gráfica entre los grupos poblacionales.

Asentamientos irregulares RestoTotal 100,0 100,00 a 4 12,7 7,25 a 9 13,6 8,010 a 14 11,5 8,015 a 19 9,5 7,920 a 29 16,8 14,830 a 39 13,5 12,940 a 59 16,5 22,860 y + 5,9 18,4

Cuadro 3. Porcentaje de población en asentamientos irregula-res y en el resto de la población según grupo de edades. 2004

13 Solo se observa un estrechamiento de labarra en el grupo de 0 a 4 años, que denotaque la disminución de los nacimientosobservada en los últimos años también seprodujo en esta población.

Gráfico 9. Pirámide de población en los asentamientos irregula-res. 2004

Gráfico 10. Pirámide de población en el resto del país. 2004

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3. A MODO DE SÍNTESIS

Este capítulo tuvo por objetivo realizarun balance de las condiciones de vida dela infancia y los adolescentes desde queUruguay ratificó la CDN, en 1991.

El panorama es poco alentador cuan-do se constata que la pobreza y la indi-gencia de nuestros niños y adolescen-tes permanecen en los mismos nivelesque hace 15 años. Es cierto que partede este hecho se asocia directamente ala crisis económica que Uruguay enfren-tó entre 1999 y 2002, pero es no me-nos cierto que ésta no hizo más queagudizar el fenómeno preexistente deinfantilización de la pobreza que carac-teriza a nuestro país. Sumado a ello, lue-go de dos años seguidos de crecimientode la economía (2003-2004), la pobre-za entre nuestros niños y adolescentessigue en los mismos niveles.

En este marco, un indicador que conti-núa como luz de alarma es la indigencia.Uruguay presentaba niveles relativamen-te bajos de indigencia, situación que ha

variado sustancialmente en el último pe-ríodo: los niños y adolescentes que vivenen hogares que no logran cubrir sus ne-cesidades alimenticias han pasado de 24mil en el año 2000 a 60 mil en el 2004.

A su vez, el capítulo dejó planteadocómo el incremento de la pobreza y la in-digencia operó conjuntamente con el pro-ceso de concentración geográfica de lapoblación más vulnerable. Por una partese observa una importante variabilidad enla incidencia de la pobreza por regiones ydepartamentos. Por otra, existe una con-centración de estas situaciones en deter-minadas áreas de las ciudades. La explo-sión de los asentamientos irregulares,fenómeno impensado en nuestro país has-ta hace veinte años, parece cerrar, por lomenos en estos momentos, un círculo vi-cioso que se hace difícil de romper: fami-lias en la etapa inicial del ciclo, con grancantidad de niños y que concentran pre-cariedad en distintas áreas (por ejemplo,laboral, sanitaria y educacional).

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