NÓVELES MUNICIPIOS EN URUGUAY Y EL

DESAFÍO DE LA ARTICULACIÓN URBANO –

RURAL EN EL PROYECTO LOCAL

Encuentro 2012 Territorios en Movimiento

Quito, Ecuador

5, 6 y 7 de junio de 2012

Autoras:

Soc. María De Barbieri

TuT. Rosa Coria

Soc. Matilde González

FLACSO URUGUAY– UN POCO DE CONTEXTO

Fue creada en 1957 a iniciativa de UNESCO y algunos

gobiernos latinoamericanos.

Es una organización internacional de carácter

intergubernamental, público, regional y autónomo.

FLACSO URUGUAY:

2006 Poder Ejecutivo ratifica la adhesión del país alAcuerdo FLACSO aprobación de la ley establece

el Proyecto FLACSO Uruguay.

Ubicación: Montevideo

Áreas de trabajo:

2

Género y Cultura

Desarrollo Territorial y Gobernanza

Dimensión Internacional

FLACSO Virtual

ÁREA DE DESARROLLO TERRITORIAL Y GOBERNANZA

Trabaja desde 2009. Equipo de profesionales

pertenecientes a diversas disciplinas.

Líneas de trabajo:

- Investigación aplicada y evaluación

- Asesoría técnica

- Formación

- Incidencia, innovación y desarrollo

3

ACCIONES REALIZADAS

Investigación “Gobiernos Locales del Cono Sur”

•2009 – 2010

•Estudio de caso en el marco del proyecto regional “Gobernabilidad y convivencia democrática en América Latina”

•FLACSO, AECID

Investigación aplicada

“Revisión de estrategias de espacios de

interfase entre actores locales de la sociedad y el gobierno”

•2010

•Impactos y resultados en condiciones y dinámicas de DTde diseños institucionales para la descentralización

•ART/PNUD

Planificación Estratégica

Territorial

•2011

•Elaboración de un Plan Estratégico Territorial para áreas de menor dinamismo económico del norte del país.

•Programa Uruguay Integra de OPP.

Capacitación para la

incorporación del análisis

socio económico y de género en las acciones

para el desarrollo

•2011

•Capacitación a 3 tipos de públicos en 2 departamentos del país para la aplicación del modelo MIT –ASEG de la FAO.

•FAO, INMUJERESdel MIDES.

Fortalecimiento de capacidades en planificación

estratégica y operativa de las

intendencias departamentales

•2011

•Formación para funcionarios públicos en cargos medios y altos de todos los Gobiernos Departamentales

•Programa Uruguay Integra de OPP

4

NÓVELES MUNICIPIOS EN URUGUAY

Y EL DESAFÍO DE LA ARTICULACIÓN

URBANO – RURAL EN EL PROYECTO

LOCAL

PREÁMBULO

En base a:

- Investigaciones realizadas sobre procesos

de descentralización en el Cono Sur.

- Resultados de trabajos realizados por

FLACSO Uruguay en zonas de menor

cohesión territorial acerca de la realidad

local.

- Objetivo: estudiar las condiciones de lo local

como ámbito de posibilidades que habilitan

a construir alternativas de gobernanza, de

gobierno y de gestión para el desarrollo de

los territorios. 6

CONSIDERACIONES INICIALES

Las particularidades históricas de Uruguay

respecto de América Latina redundan en la

construcción de coaliciones políticas y sociales

para la alfabetización, salubridad y crecimientonacional como pilares del desarrollo de principios

S. XX.

Las particularidades actuales de Uruguay ponen

en evidencia los desequilibrios y la desigualdad

territorial.

Uruguay parece avanzar hacia la

descentralización política y la democratizaciónlocal sin avanzar simultáneamente en otras

dimensiones de la descentralización entendida

como una herramienta de desarrollo.7

Marco

conceptualDescentralización herramienta de desarrollo

Problemas

Desequilibrios

y desigualdad

territorial en

el país

Avance de la

descentraliza

ción política

y

democratizac

ión local

Atención débil a

las otras

dimensiones de

la

descentralización

como

herramienta de

desarrollo

La

institucionalida

d pública local

no incorpora la

articulación

urbano - rural

como unidad

territorial

Tradicionalmente

, el Uruguay ha

tendido a la

centralización del

poder en el

Gobierno

Nacional

Existe

proceso de

descentraliza

ción de

hecho en el

nivel

departament

al

Debilidad del

nivel local

para

constituirse en

gobiernos

locales

Preguntas

¿La autonomización política puede crear desarrollo per se?

¿Qué diseños favorecen el desarrollo en territorios complejos

o que cuentan con estructuras territoriales más complejas?

Las explicaciones del avance de la

descentralización en lo local se encuentran en:

¿los marcos normativos? ¿en las

características territoriales?

EnfoqueEvolución del proceso descentralización Comprensión de la descentralización desde la

acción pública local como sistema de

interacción multinivel

Aporte

Una descentralización favorable al desarrollo integra las

diferentes dimensiones que la construcción histórica fue

poniendo sobre la mesa: política, administrativa,

fiscal, social, territorial

Los factores explicativos de la acción pública

local incluyen:- las restricciones y oportunidades

que brinda la dimensión vertical - la influencia

de institucionalidad nacional y departamental -

las interacciones entre actores, redes de poder

y negociación de intereses en la dimensión

horizontal

Propósito

Indagar sobre las diferentes capacidades y

combinatorias de capacidades que despliegan los

niveles locales de gobierno en el país

Comprender las capacidades y condiciones de

acción de los gobiernos locales como parte de

un sistema de interacción multinivel y, de

acuerdo a este enfoque, trabajar en la visión y

orientación de los procesos, las capacidades

institucionales y el relacionamiento gobierno-

entorno

CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DEL URUGUAY

Sistema de gobierno: democracia republicana

semi representativa y presidencialista.

3 niveles de gobierno: nacional, departamental

y municipal:

• 19 departamentos

• 89 municipios (2 años de creación y

funcionamiento)

Los Ejecutivos y Legislativos existentes en 2

escalas. Los Municipios son deliberativos –

ejecutivos. 9

MUNICIPIOS – MARCO INSTITUCIONAL

10

MUNICIPIOS CONDICIONES CREACIÓNINTEGRACIÓN del ÓRGANO

MUNICIPIO

Municipios

mayores de 2.000

habitantes

Cada Municipio tendrá

una población de al

menos 2.000

habitantes y su

circunscripción

territorial urbana y

suburbana deberá

conformar una unidad

con personalidad social

y cultural, con intereses

comunes.

Aprobación de

la Junta

Departamental

a iniciativa del

Intendente

5 años en el ejercicio de sus funciones

(norma constitucional)

5 miembros, en cargos de carácter

electivo distribuidos por sistema de

representación proporcional integral

Régimen de suplencias es el mismo que

Junta Departamental

Elección de miembros de Municipios se

realiza conjuntamente con elección de

Intendente y Junta Departamental

Municipios

menores de 2.000

habitantes

Podrá haber un

Municipio en aquellas

poblaciones que no

alcancen el mínimo de

habitantes requerido.

El primer titular de lista más votada del

lema más votado dentro de la respectiva

circunscripción territorial se denominará

Alcalde, siendo diverso su régimen de

suplencia

Municipios en

capitalesMunicipios dentro de

las capitales deptales.

Los restantes miembros se denominarán

Concejales y serán de carácter

honorario

COMPETENCIAS PARA EL DESARROLLO

En la Ley Nacional de Descentralización

Territorial y Participación Ciudadana se

identifican algunos avances respecto de los

cometidos para el desarrollo.

Se analizarán los cometidos identificados en la

reglamentación municipal según 2 variables:

áreas funcionales y procesos de gestión.

11

Referencia

normativa

nacional

Área

funcional

Co

nd

ucc

ión

po

lític

a

Pla

nif

icac

ión

Ser

vici

os

Ad

min

istr

ativ

os

Ser

vici

os

Jurí

dic

os

Ges

tió

n d

e

RR

.HH

Lo

gís

tica

Man

ten

imie

nt

o

Man

ejo

de

info

rmac

ión

Co

ntr

ol y

Eva

luac

ión

Infr

aest

ruct

ur

a

art.

12 n

um.7

Establecer ámbitos

de contralor y

posterior aplicación

de multas por

transgresiones

Gobernabilidad:

Administración

tributaria X X

art.

13 n

um.3 Realización y

mantenimiento de

obras públicas

Desarrollo:

Obras PúblicasX X

art.

13 n

um.7

Servicios de

necrópolisDesarrollo:

Desarrollo

urbano y

ordenamiento

territorial

X X X

art.

13 n

um.7

Recolección y

disposición final de

residuos

Desarrollo:

Desarrollo

urbano y

ordenamiento

territorial

X X X X

art.

13 n

um.9 Ferias y mercados,

vigilancia y

fiscalización

Desarrollo:

planificación

para el

desarrollo

X X

art.

12 n

um.9 Atribuciones

asignadas por el

Intendente

Referencia normativa

nacional

Área

funcional Co

nd

ucc

ión

po

lític

a

Pla

nif

icac

ió

n

Ser

vici

os

Ad

min

istr

ati

vos

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Jurí

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Ges

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n d

e

RR

HH

Lo

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Man

ten

imie

nto

Man

ejo

de

info

rmac

ión

Co

ntr

ol y

Eva

luac

ión

Infr

aest

ruct

ura

art.

12 n

um.6 Capacitación y

adiestramiento de

funcionarios

Gobernabilidad

: Desarrollo de

la Gestión

PúblicaX

art.

13 n

um.4 Programas zonales y

medidas preventivas en

materia de salud e higiene

Equidad: Salud

X X

art.

13 n

um.4 Programas zonales y

medidas preventivas en

materia de protección del

ambiente

Desarrollo:

Medio

Ambiente X X

art.

13 n

um.5

Conservar y mejorar

bienes y edificaciones,

especialmente los que

tengan valor histórico o

artístico

Desarrollo:

Desarrollo

urbano y

ordenamiento

territorial

X X X

art.

13 n

um.

6

Vialidad y tránsito Desarrollo:

Vialidad y

transporte X X X

art.

13 n

um.6

Mantenimiento de

espacios públicos

Desarrollo:

Desarrollo

urbano y

ordenamiento

territorial

X X X

art.

13 n

um.

6

Alumbrado público Desarrollo X X X

art.

13 n

um.

6

Pluviales Equidad: Agua

y saneamientoX X X

Referencia normativa

nacional

Área

funcional

Co

nd

ucc

ión

po

lític

a

Pla

nif

icac

ión

Ser

vici

os

Ad

min

istr

ativ

os

Ser

vici

os

Jurí

dic

os

Ges

tió

n d

e

RR

.HH

Lo

gís

tica

Man

ten

imie

nto

Man

ejo

de

info

rmac

ión

Co

ntr

ol y

Eva

luac

ión

Infr

aest

ruct

ura

art.1

3 nu

m.8 vigilancia de la percepción

de rentas departamentales

Gobernabilidad:

Administración

tributaria X X

art.

13 n

um.9 ubicación de ferias y

mercados de acuerdo con

necesidades y

características de zonas

Desarrollo:

planificación

para el

desarrolloX

art.1

3 nu

m.1

1

desarrollo de la ganadería,

la industria y el turismo

Desarrollo:

planificación

para el

desarrolloX

art.1

3 nu

m.1

2 programas sociales y

culturales estimulando el

desarrollo de actividades

culturales locales

Equidad: Social

y Cultural

X

art.

5º

ámbitos y mecanismos de

participación ciudadana

sobre información,

consulta, iniciativa y control

Gobernabilidad:

Información y

Comunicación

PúblicaX X X

art.

13 n

um

17

ámbitos y mecanismos de

participación ciudadana y

social

Equidad: Acción

socialX

art.

7 nu

m.2

situar “asuntos que le son

propios dentro de su

circunscripción territorial” ,

de predominante interés

local y que no esté en

elenco acostumbrado.

Desarrollo:

planificación

para el

desarrolloX

COMENTARIOS: MARCO INSTITUCIONAL – PAÍS

La normativa nacional habilita a los municipios a

desarrollar procesos de planificación en las

áreas de política vinculadas a medio ambiente,

salud, cultura, participación ciudadana y social.

La normativa nacional plantea que los

municipios tienen cometidos en relación al

mantenimiento, la infraestructura y al control y

evaluación de políticas de desarrollo urbano,

ordenamiento territorial y obras.

El avance gradual en competencias y

atribuciones sobre los diferentes campos de

política analizados requieren desarrollos

normativos en los diferentes niveles de gobierno. 15

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

PREGUNTAS QUE ORIENTAN LA INVESTIGACIÓN

1. ¿Cuáles han sido los avances significativos en

el último período a nivel de los elencos de

gobierno local en Uruguay?

2. ¿El desarrollo de los nuevos territorios exige

una articulación urbano – rural? ¿Hay

municipios que podrían considerarse rurales

en Uruguay? ¿Qué relación tiene esta

innovación político – institucional con el

desarrollo local?

17

DIMENSIONES PARA EL ANÁLISIS

DIMENSIONES VARIABLES

Visión - orientación Predominancia de vocación rural/urbana del

municipio

Institucionalidad

Antecedentes de Junta Local electiva o designada

en funcionamiento

Existencia de Reglamentación Municipal

Incorporación de enfoque género en representantes

del elenco de gobierno

Relación con el entornoPrioridad territorial según Índice de Cohesión

Territorial

18

1. VOCACIÓN RURAL / URBANA DEL MUNICIPIO

Departamentos Cantidad de

Municipios

Municipios que son

Capitales de

departamentos

Cobertura

municipal total en

el departamento

Cobertura

municipal parcial

en el departamento

Artigas 3 si

Canelones 29 si si

Cerro Largo 2 si

Colonia 6 si

Durazno 2 si

Flores 1 si

Florida 2 si

Lavalleja 2 si

Maldonado 8 si si

Montevideo 8 si si

Paysandú 3 si

Río Negro 2 si

Rivera 3 si

Rocha 4 si

San José 2 si

Salto 6 si

Soriano 2 si

Tacuarembó 2 si

Treinta y Tres 2 si

19 89 3 3 16

COMENTARIOS

49 municipios con predominio decaracterísticas rurales, con un total de 210.000habitantes. Incluye pequeñas localidades ymunicipios con baja densidad de población.

40 municipios con predominio decaracterísticas urbanas, con un total de2.025.800 habitantes:

• 26 municipios fuertemente urbanos

• 14 restantes: importante actividad industrialy de servicios; centros portuarios y logísticos;ciudades fronterizas con Brasil donde elcomercio es prioritario; y segundas ciudadesdepartamentales. 20

COMENTARIOS

10 departamentos con municipios urbanos – rurales a la

vez.

8 departamentos con municipios rurales únicamente. 1

departamento con municipios urbanos (Montevideo).

63% de la población total del país se ubica en

municipios con el modo de vida y dinámicas

características de la vida urbana.

7% de la población total del país pertenece a

municipios rurales.

El 30% restante corresponde a:

• Habitantes de las restantes 16 ciudades capitales

• Población rural diseminada que no pertenece a

ningún municipio porque el departamento tiene una

cobertura parcial

• Población de centros poblados menores

21

2. ANTECEDENTES Y REGLAMENTACIÓN

Municipios con predominio de características Rurales

Junta Local (2005 – 2010) Reglamentación Municipal (2010 – 2015)

SI NO SI NO

39 10 33 16

Sobre un total de 49 Municipios

Municipio con predominio de características Urbanas

Junta Local (2005 -2010) Reglamentación Municipal (2010 – 2015)

SI NO SI NO

31 9 35 5

Sobre un total de 40 Municipios

22

Institucionalidad precedente está presente en

ambos tipos de municipios.

Mayor avance en la reglamentación de

municipios urbanos

2. ENFOQUE DE GÉNERO

Alcaldesas 2010 - 2015 Alcaldes (2010 – 2015)

FA PN PC FA PN PC

6 14 1 34 29 5

Total: 21 alcaldesas (24% del total) Total: 68 alcaldes (76% del total)

23

Intendentas 2010 – 2015 Intendentes 2010 - 2015

FA PN PC FA PN PC

2 1 0 3 11 2

Total: 3 intendentas (16 % del total) Total: 16 intendentes (84 % del total)

El poder y el género se distribuyen

proporcionalmente en el nivel municipal (mejor en

género)

Alcaldes /as Concejales/as

FA PN PC FA PN PC

40 43 6 162 154 37

Total alcaldes: 89 (20%) Total concejales: 353 (80%)

442

3. RELACIÓN CON EL ENTORNO (ESTIMACIÓN AÑO 2010)

24

Departamento Infraestructura Actividad Económica Salud Educación Empleo Ingresos Pobreza

Colonia F F I F F F F

Flores F I F F F F F

Maldonado F F I F F F F

Soriano F I I I F F F

Montevideo F F D F F F D

Canelones F F D I I F F

San José F I F D F I F

Lavalleja D F I I D F F

Florida I I I F D I F

Rocha D I I F D I F

Durazno I I I I I D F

Río Negro F I I I D I I

Paysandú F D I D D I I

Tacuarembó D D F I I D D

Cerro Largo D D I D I D D

Rivera D I I D D D D

Salto D D I D I D D

Artigas D D I D D D D

Treinta y Tres D D D I D D D

PRIORIDAD RESPECTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

25

No existe una caracterización de Municipios, tomamos

los territorios y analizamos cuáles se ubican entre los

prioritarios o no prioritarios.

De los 8 departamentos que cuentan solo con

Municipios rurales:

• 1 tiene un posicionamiento intermedio y favorable (F)

• 4 tienen posicionamiento intermedio (I)

• 3 tienen posicionamiento intermedio y desfavorable

(D)

Municipios Rurales NO

Prioritarios

Municipios Rurales

Medios

Municipio Rurales

Prioritarios Total

3 24 22 49

Municipios Urbanos NO

Prioritarios

Municipios Urbanos

Medios

Municipio Urbanos

Prioritarios Total

14 12 14 40

COMENTARIOS

Los municipios rurales se concentran en el

grupo de “prioritarios” para la ejecución de

políticas públicas tendientes a mejorar el

índice de cohesión territorial.

Los municipios prioritarios y de media prioridad

son casi la totalidad de los rurales, y por lo

tanto requieren de políticas específicas.

26

CONCLUSIONES

Si bien el marco legal de la descentralización

es perfectible, el propio proceso puede ser

considerado como una oportunidad para

hacer más equitativo el desarrollo territorial a

nivel local, departamental y nacional.

Promover el desarrollo territorial rural inclusivo

se está convirtiendo en una herramienta

novedosa para llevar a cabo la modernización

del diseño y de la ejecución de las políticas

públicas territoriales.27

CONCLUSIONES

El tercer nivel de gobierno (municipio) es uninstrumento para promover la equidad territorial.

El sistema de actores, sobre todo en las áreas demenor desarrollo relativo, está dominado por lalógica sectorial, ya que las iniciativas en elterritorio tienen una mirada focalizada en lamejora productiva de las unidades económicas yen la prestación de servicios básicos (salud yasistencia social a la pobreza).

Escasa relevancia de intervenciones que ponganel énfasis en el fortalecimiento del tejido sociallocal y regional, la educación y la identidad.

28

CONCLUSIONES

Los territorios más rezagados pueden versebeneficiados con esta situación, ya que puedenlograr la generación de bases institucionalespara un proceso de desarrollo.

Un escenario de profundización de ladescentralización puede favorecer aun más aestos territorios, pero si no se fortalecesimultáneamente el sistema de actores local,regional y nacional, existe el riesgo de undesacople creciente entre espacios dinámicos yterritorios fragmentados y, al interior de éstos,entre sus formas de acción colectiva y discursoidentitario, con sus condiciones de produccióneconómica y social. 29

CONCLUSIONES

Desafío múltiple: los municipios con menor

desarrollo territorial relativo son urbanos y más

aún rurales. Intervenir en éstos implica llegar a

menos población, pero también significa

atender dilemas/tensiones cruciales para el

país como es el vaciamiento de las áreas rural

– urbanas menores y empobrecimiento de las

localidades menores a 5.000 habitantes.

Resulta imprescindible respetar la diversidad

existente a la hora de planificar y ejecutar

políticas públicas con base territorial. 30

¡MUCHAS GRACIAS!