NULIDAD DE PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

Nulidad de planeamiento y ejecución de sentencias

JORGE AGUDO GONZÁLEZCoordinador

Barcelona2018

© JULIO 2018 JORGE AGUDO GONZÁLEZ (Coord.)

© JULIO 2018 BOSCHEDITOR

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Diseño portada y maquetación: Cristina Payà ([email protected])

Printed in Spain – Impreso en España

Francisco Javier Jiménez de Cisneros CidCatedrático de Derecho AdministrativoUniversidad Autónoma de Madrid

Judith Gifreu FontProfesora Titular de Derecho AdministrativoUniversidad Autónoma de Barcelona

Rafael Fernández ValverdeMagistrado del Tribunal Supremo. Vocal del CGPJProfesor de CUNEF

Juan Francisco Mestre DelgadoCatedrático de Derecho AdministrativoUniversidad de Valencia

Juan Antonio Chinchilla PeinadoProfesor Contratado-Doctor de Derecho AdministrativoAcreditado como Profesor TitularUniversidad Autónoma de Madrid

Santiago González-Varas IbáñezCatedrático de Derecho AdministrativoUniversidad de Alicante

Felipe Iglesias GonzálezProfesor Titular de Derecho AdministrativoUniversidad Autónoma de Madrid

Jorge Agudo GonzálezProfesor Titular de Derecho AdministrativoAcreditado como CatedráticoUniversidad Autónoma de Madrid

Autores

Presentación ...................................................................................... 17Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid

CAPÍTULO I

La reconsideración de la naturaleza normativa de los instrumentos de planeamiento: ¿una panacea para modular el alcance y efectos del dogma de la nulidad absoluta de los reglamentos ilegales? ....... 21Judith Gifreu Font

1. La clásica con�guración del plan urbanístico como disposición reglamentaria ............................................................................ 22

2. Los efectos derivados de la concurrencia de vicios materiales y formales en el planeamiento urbanístico ................................... 282.1. Autonomía local y potestad discrecional en la elaboración

del planeamiento urbanístico ............................................ 282.2. Los efectos de la anulación de los instrumentos de planea-

miento ............................................................................... 332.2.1. La problemática de la declaración de nulidad del

plan basada en la apreciación de infracciones de or-den formal .............................................................. 33

2.2.2. La proyección de la nulidad del planeamiento ge-neral en las actuaciones posteriores: la nulidad de los planes de desarrollo y la pervivencia de los actos �rmes dictados al amparo del plan anulado ............ 44

3. Los intentos de moderar la rigidez del régimen de impugna-ción de los planes para poner coto a las consecuencias derivadas de su invalidez ........................................................................... 48

9

Índice

NULIDAD DE PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE SENTENCIAS10

3.1. Las aportaciones de la doctrina iusadministrativista para garantizar la seguridad jurídica de la ordenación urbanís-tica .................................................................................... 48

3.2. La intervención del legislador para contener el alud de de-claraciones de nulidad por infracciones de orden formal: la atribución de una doble naturaleza a los planes urbanísticos 54

CAPÍTULO II

La modificación del planeamiento urbanístico como vía para con-validar la nulidad del planeamiento Evolución jurisprudencial y supuestos de imposibilidad de ejecución de sentencias ............... 67Rafael Fernández Valverde

1. La actual situación del urbanismo: las notas esenciales del ur-banismo actual .......................................................................... 68

2. La jurisprudencia urbanística .................................................... 742.1. La con�guración de los conceptos de suelo urbano conso-

lidado y suelo urbano no consolidado ................................ 742.2. El nuevo planteamiento de la cuestión: superación de los

anteriores conceptos de suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado ...................................................... 77

2.3. La especial motivación en la desclasi�cación de suelos no urbanizables de especial protección y en la descali�cación de zonas verdes: Principio de no regresión ........................ 79

2.4. La acción pública en ejecución de sentencia ...................... 832.5. La nulidad del planeamiento en la actual jurisprudencia

urbanística del Tribunal Supremo ..................................... 86

3. La ejecución de sentencias: principios y procedimiento ............ 913.1. Potestades normativas y jurisprudenciales y ejecución de

sentencias .......................................................................... 913.2. La potestad jurisdiccional de ejecución de las sentencias:

sus principios inspiradores ................................................. 933.3. La forma de ejecución de las sentencias ............................ 94

ÍNDICE 11

4. La ejecución de sentencias: supuestos de imposibilidad legal. Doctrina del Tribunal Constitucional ....................................... 94

5. La culminación de las di�cultades legales para la ejecución de sentencias .................................................................................. 125

6. Las vías de solución frente a las nulidades de pleno derecho de los planes generales de ordenación urbana ................................ 1396.1. Posibilidades legales .......................................................... 1396.2. Posibilidades jurisprudenciales .......................................... 140

CAPÍTULO III

Ejecución de sentencias y demolición de edificaciones: conside-raciones con motivo del artículo 108.3 LJCA .................................. 145Juan Francisco Mestre Delgado

1. Planteamiento ........................................................................... 1452. El punto de partida: la ejecución de sentencias como contenido

del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ................. 1463. Los intereses públicos dignos de protección jurídica en la lega-

lidad urbanística ........................................................................ 1493.1. Planteamiento general ....................................................... 1493.2. La irrupción de la �gura de los terceros de buena fe como bien

digno de protección jurídica en la ejecución de sentencias ....... 1513.3. Los criterios de la jurisprudencia del Tribunal Supremo ... 153

4. La regulación contenida en el artículo 319.3 del Código Penal. 1535. La signi�cación y alcance del artículo 108.3 LJCA .................. 154

CAPÍTULO IV

La efectividad del derecho a la ejecución del fallo que impone la demolición de edificaciones urbanísticamente ilegales ¿El artículo 108.3 LJCA como garantía o como obstáculo insuperable? ........... 163Juan Antonio Chinchilla Peinado


1. La situación previa. La primacía absoluta del derecho a la eje-cución del fallo frente a terceros adquirentes de buena fe .......... 1641.1. La dimensión constitucional. La identi�cación del dere-

cho al cumplimiento del fallo como faceta del derecho a la tutela judicial efectiva ........................................................ 164

1.2. El fallo que determina la ilegalidad de una construcción incorpora expresa o implícitamente la obligación de su de-molición ............................................................................ 169

1.3. El incidente de inejecución por imposibilidad legal o ma-terial .................................................................................. 171

1.4. La existencia de terceros adquirentes de buena fe no ex-cluye la obligación de demolición. La distinta posición del TS y de la DGRN ............................................................. 174

1.5. La insu�ciencia de las vías civil y contencioso-administra-tiva para tutelar a los terceros adquirentes ......................... 177

2. La nueva regulación del art. 108.3 LJCA. ¿Preeminencia de la protección de los terceros adquirentes de buena fe sobre el derecho a la ejecución del fallo? ................................................ 1782.1. ¿Adecuación del art. 108.3 LJCA al art. 24 CE? ............... 1792.2. El ámbito objetivo del art. 108.3 LJCA ............................ 1852.3. El sujeto obligado a prestar las garantías necesarias .......... 1882.4. La cuantía de las garantías a prestar .................................. 1892.5. Dimensión procesal ........................................................... 191

CAPÍTULO V

La ejecución de sentencias y las medidas cautelares. Posibles alternativas ................................................................................. 193Santiago González-Varas Ibáñez

1. Potestad de hacer ejecutar lo juzgado. Vinculación de las partes y terceros al fallo judicial (artículos 103 y 104 de la LJCA) ...... 1941.1. Potestad de hacer ejecutar lo juzgado (artículo 103.1 de la

LJCA) ............................................................................... 194

ÍNDICE 13

1.2. Obligación de cumplir las sentencias y obligación de cola-boración de terceros (artículo 103.2 y 3 de la LJCA) ........ 195

1.3. Suspensión de la ejecución ................................................ 1971.4. La inmodi�cabilidad de las sentencias .............................. 1981.5. Ejecución forzosa (artículo 104 de la LJCA) .................... 199

2. La imposibilidad de ejecución y la expropiación de los derechos reconocidos (artículo 105 de la LJCA) ...................................... 2012.1. Ejemplos y planteamiento general de la imposibilidad de

ejecución (artículo 105.1 y 2 de la LJCA) ......................... 2012.2. La expropiación de los derechos de la sentencia (artículo

105.3 de la LJCA) ............................................................. 207

3. Ejecutado en concurso .............................................................. 207

4. Los medios previstos para ejecutar la sentencia en función del tipo de pretensión que se ejercitó (artículos 106 a 108 de la LJCA) ...... 2084.1. La ejecución de sentencias de condena de pagos de canti-

dades líquidas (artículo 106.1, 2 y 3 de la LJCA) .............. 2084.2. Artículo 106.4 y 5 de la LJCA: trastorno grave a la ha-

cienda ................................................................................ 2124.3. Artículo 106.6 de la LJCA ................................................ 2154.4. «Ejecución» del fallo anulatorio (artículo 107 de la

LJCA) ............................................................................... 2154.5. La ejecución de las sentencias de condena (artículo 108 de

la LJCA). El nuevo artículo 108.3. .................................... 220

5. Incidentes en la fase de ejecución de sentencias (artículo 109 de la LJCA) ................................................................................... 222

6. Plazo para la ejecución de una sentencia ................................... 223

7. Los artículos 110 y 111 de la LJCA .......................................... 223

8. El artículo 112 de la LJCA ....................................................... 224

9. Las limitaciones de las cautelares ante el problema esencial del contenciosoadministrativo ........................................................ 225

10. Posibles soluciones para debate ................................................. 227


CAPÍTULO VI

Propuestas de reformas normativas para evitar los actuales efec-tos de la nulidad del planeamiento urbanístico ............................... 231Felipe Iglesias González

1. Introducción ............................................................................. 231

2. Primera propuesta: Separar el contenido normativo del resto del planeamiento urbanístico .................................................... 232

3. Segunda propuesta: La nulidad de un plan general no debe provocar la nulidad en cascada del planeamiento derivado ....... 245

4. Tercera propuesta: La nulidad del planeamiento no debería afectar a los actos administrativos que se han aprobado en su aplicación .................................................................................. 254

5. Cuarta propuesta: La nulidad de los proyectos de equidistribu-ción no debería obligar a tramitar una nueva reparcelación....... 262

6. Quinta propuesta: En supuestos de nulidad del planeamiento, el instrumento anulado debe mantener su e�cacia mientras se tramita un nuevo plan ............................................................... 268

7. Sexta propuesta: Debe limitarse el plazo temporal de ejercicio de la acción pública en el urbanismo ......................................... 274

CAPÍTULO VII

El plazo de prescripción para la ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo .................................................... 279Jorge Agudo González

1. La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la naturaleza del plazo para ejecutar las sentencias en el orden contencioso-administrativo ........................................................................... 280

2. La modi�cación de la ley de enjuiciamiento civil y el nuevo plazo de prescripción ................................................................ 288

ÍNDICE 15

3. Re¢exiones sobre la razonabilidad de la jurisprudencia del Tri-bunal Supremo y la coherencia de la modi�cación del código civil ........................................................................................... 2893.1. Acerca de la �nalidad y régimen jurídico de los plazos de

prescripción y caducidad ................................................... 2893.2. Razones últimas que justi�can la jurisprudencia del Tri-

bunal Supremo en torno a la naturaleza del plazo para la ejecución de Sentencias en el orden contenciosoadminis-trativo y coherencia de las mismas con la reforma legal de los plazos de prescripción previstos en el Código Civil ..... 293

3.3. ¿Cómo un plazo de prescripción contribuye a esos �nes si su duración se ha recortado, siendo ahora idéntica a la del plazo de caducidad del art. 518 de la LEC? ...................... 298

4. Re¢exiones �nales y propuestas................................................. 302

17

Presentación

Francisco Javier Jiménez de Cisneros CidCatedrático de Derecho AdministrativoUniversidad Autónoma de Madrid

La gentileza y amistad del Prof. Agudo González me coloca en la posición de presentar esta Jornada sobre «Nulidad de planeamiento y ejecución de sen-tencias», que organiza el Centro de Estudios Urbanísticos, Territoriales y Am-bientales Pablo de Olavide de la Universidad Autónoma de Madrid. Este Centro surgió a �nales de los años ochenta como un empeño particular de los Profesores Alfredo Gallego Anabitarte, Manuel Valenzuela, Ángel Menéndez Rexach y mi humilde persona como una iniciativa multidisciplinar con la que debatir y tratar de dar respuestas a la grave crisis del acceso a la vivienda que, una vez más y con ese carácter cíclico que presenta el sector inmobiliario, asolaba los municipios es-pañoles dejando en una retórica invocación el derecho a la vivienda del art. 47 de la Constitución. Tras unos años de discreta existencia, la energía y entusiasmo del Prof. Agudo a buen seguro que hará que el Pablo de Olavide vuelva a contar entre las instituciones y centros académicos a tener en consideración cuando se analicen y debatan iniciativas y propuestas sobre estas materias.

Que el planeamiento urbanístico está en crisis, no hay nadie que lo discuta. Y que la ejecución de las sentencias que declaran la nulidad del instrumento de planea-miento constituye una verdadera odisea, tanto por su di�cultad intrínseca como por su complejidad procesal, tampoco requiere de mayores esfuerzos exegéticos. Es evi-dente que la Sentencia de�nitiva que declare la nulidad del Plan, se producirá unos cuantos años después de que la norma urbanística se haya desarrollado e incluso ejecutado, en cuyo caso la nulidad del planeamiento afectará de forma obvia también a los posteriores actos de ejecución (instrumentos de gestión urbanística) y de edi�-cación (licencias). En consecuencia, la nulidad del Plan se extiende y contamina a los instrumentos de planeamiento derivado, así como a los actos de edi�cación y uso del suelo que no se ajusten al planeamiento anterior que recobra así su vigencia.


Ello es consecuencia de la naturaleza normativa de las determinaciones del Plan, lo que hace inviable la aplicación de los principios de conservación y convalidación a que se re�eren los actos administrativos. El grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales (art. 47.2 LPAC) com-porta que los efectos de la nulidad se producen ex tunc y, por ello, no pueden ser posteriormente corregidos o enmendados. Ésta es la reiterada y correcta tesis jurisprudencial, académica pero incomprensible para el común de los mortales que no se explican cómo es posible que la declaración de nulidad de un instru-mento de planeamiento, aprobado varios años antes, se lleve por delante todos los actos de gestión y ejecución de dicho Plan, en los que han invertido sus ahorros (o su legítima gestión empresarial) y que, aparentemente, gozaban del amparo de las Administraciones Públicas competentes y, en consecuencia, de la presunción de legalidad. Ahora bien, más que responsabilizar a los órganos jurisdiccionales de los negativos efectos que lleva consigo la declaración de nu-lidad de un instrumento de planeamiento, mejor sería que el legislador compe-tente, a la luz de la experiencia contrastada que se produce cada vez que surge uno de estos supuestos, obrara en consecuencia y diseñara un procedimiento de elaboración del planeamiento más sencillo o permitiera la conservación de determinados trámites ya superados o, más allá, que se planteara seriamente la necesidad de seguir contando con un modelo de planeamiento piramidal, vinculante y directivo desde el poder público, que ordena exhaustivamente los usos de cada tipo y categoría de suelo y, en donde cualquier alteración está constreñida a seguir los mismos pasos y trámites para su aprobación como si de un Plan elaborado ex novo se tratara.

Por su parte, la ejecución de la Sentencia anulatoria del Plan es una necesidad jurídica derivada del art. 117.3 de la Constitución, cuya materiali-zación constituye un pilar del principio de separación de poderes y de la exis-tencia del propio Estado de Derecho. Cuando se cuestiona conceptualmente la potestad de ejecutar lo juzgado lo que verdaderamente se está cuestionando es la propia existencia del control de legalidad de la actuación de la Administra-ción y, en de�nitiva, del papel del juez, garante de la legalidad de la actuación administrativa y de su control de legalidad. Ciertamente que el Ordenamiento Jurídico procesal ha previsto la posibilidad de que las sentencias no se pue-dan ejecutar, pero ello está estrictamente limitado a los casos de imposibilidad material (desaparición del objeto de la controversia) o legal. Es justamente en estos supuestos de «imposibilidad legal» de ejecutar la sentencia donde surge con más fuerza aún la pugna entre la obligación de ejecutar lo juzgado y la pretensión de la Administración de minimizar o «legalizar a posteriori» el de-sarrollo y ejecución de las previsiones del planeamiento anulado. Entre «eludir

PRESENTACIÓN 19

Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid

la ejecución de la sentencia» y el «interés general que demanda dar cobertura a los actos de desarrollo y ejecución del Plan anulado» se mueve el delgado hilo que diferencia la viabilidad de la pretensión de inejecutar la sentencia o la desestimación del incidente de inejecución, todo lo cual conduce al operador jurídico y, desde luego, al juez a emplear elementos jurídico-conceptuales muy poco precisos: �nalidad de la propuesta, intencionalidad, indagación psicológi-ca, torcida intención o motivación, etc.

La utilización táctica del incidente de inejecución de la sentencia no debe ser vista, en mi opinión, como un mecanismo heterodoxo y generalizado de escape a la acción de la justicia. La Administración Pública, en estos casos, se encuentra ante un problema económico inmediato, cual es la eventual indemnización que los afectados por la Sentencia pudieran solicitar, a través del ejercicio de la correspon-diente reclamación por responsabilidad patrimonial en la que pudiera haber incu-rrido; y de otro lado, la aplicación del principio de economía en la gestión pública: si la futura norma de planeamiento permitirá legalizar ad futurum las edi�caciones construidas y las operaciones de urbanización ya materializadas, ¿tiene algún sen-tido eliminarlas para, posteriormente, permitir su nueva construcción?. El interés general que persigue la Administración (art. 103 CE) debe tener en cuenta estos postulados, por lo que es bastante probable que en la resolución del incidente de inejecución que inste la Administración competente hayan de ponderarse todos estos factores, cuyo fallo será distinto en cada caso concreto.

No es posible acabar con esta presentación sin hacer referencia también a los principios generales del Derecho que entran en juego en esta materia: al principio de seguridad jurídica, en este caso, determinación de la norma aplicable que da cobertura a todo su posterior desarrollo y ejecución, se le añade el princi-pio de con�anza legítima de todos los operadores urbanísticos y ciudadanos que han ejecutado y adquirido los productos inmobiliarios y urbanísticos, al amparo de actos de desarrollo dictados por la Administración competente, y al amparo y bajo la cobertura del instrumento de planeamiento anulado. El instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración supone, al menos, un atenuante a las nefastas consecuencias de la declaración de nulidad, aunque a los afectados ni les resulte su�ciente ni les salva de la incertidumbre de saber qué pasará con sus casas y edi�cios. El legislador estatal no ha sido totalmente insensible ante estas consecuencias, cada vez más frecuentes, y ha tratado de garantizar, al menos, que la pérdida patrimonial y la necesidad de encontrar un nuevo domicilio estén mínimamente aseguradas antes de proceder a la demolición y desaparición del edi�cio, que ha devenido ilegal como consecuencia de la nulidad del planeamiento. El epítome de esta evolución es el nuevo artículo 108.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.


Pues bien, todas estas cuestiones van a ser objeto de análisis y desarrollo por los prestigiosos ponentes con los que hoy contamos. A buen seguro que todos nos bene�ciaremos de su conocimiento del tema y de las propuestas que van a formu-lar para tratar de superar esta cuestión clave que afecta no sólo al urbanismo sino también a la existencia del propio Estado de Derecho.

CAPÍTULO I

21

Judith Gifreu FontProfesora Titular de Derecho AdministrativoUniversidad Autónoma de Barcelona

SUMARIO: 1. La clásica con�guración del plan urbanístico como disposición reglamentaria. 2. Los efectos derivados de la concurrencia de vicios materiales y formales en el planeamiento urbanístico. 2.1 Autonomía local y potestad discrecional en la elaboración del planeamiento urbanístico. 2.2. Los efectos de la anulación de los instrumentos de planeamiento. 2.2.1. La problemática de la declaración de nulidad del plan basada en la apreciación de infracciones de orden formal. 2.2.2. La proyección de la nulidad del planeamiento general en las actuaciones posteriores: la nulidad de los planes de desarrollo y la pervi-vencia de los actos �rmes dictados al amparo del plan anulado. 3. Los intentos de moderar la rigidez del régimen de impugnación de los planes para poner coto a las consecuencias derivadas de su invalidez. 3.1. Las aportaciones de la doctrina iusadministrativista para garantizar la seguridad jurídica de la orde-nación urbanística. 3.2. La intervención del legislador para contener el alud de declaraciones de nulidad por infracciones de orden formal: la atribución de una doble naturaleza a los planes urbanísticos.

La reconsideración de la naturaleza normativa de los instrumentos de planeamiento: ¿una panacea para modular el alcance y efectos del dogma de la nulidad absoluta de los reglamentos ilegales?


1. La clásica configuración del plan urbanístico como disposición reglamentaria

Una de las disfunciones más relevantes de nuestro Derecho Urbanístico, por las traumáticas consecuencias que está generando en el desarrollo urbanístico del conjunto del país, es la relativa a la naturaleza jurídica de los instrumentos de planeamiento y los efectos que acarrea esta condición cuando se declara la nuli-dad judicial de los planes, particularmente por incurrir en de�ciencias de carácter formal. Los efectos de la declaración de nulidad se han dejado sentir en muchas poblaciones españolas, que deben afrontar no solo la nulidad total de los planes generales de ordenación urbana sino también, por una reacción en cadena, la del resto de instrumentos urbanísticos que penden del mismo y la de sus actos apli-cativos. Esta situación responde a que, en nuestro Derecho, las disposiciones de carácter general –y el plan disfruta de ese estatus– no son susceptibles de subsana-ción o convalidación, a diferencia de lo que ocurre con los actos administrativos, y en consecuencia es menester repetir de nuevo toda la tramitación administrativa relativa a su aprobación, que es sumamente compleja. Y en el ínterin, como por arte de birlibirloque, se produce la vivi�cación de los planes anteriores, palmariamente obsoletos y alejados de la realidad actual del territorio municipal.

La discusión doctrinal acerca del tratamiento jurídico reglamentario de los planes urbanísticos no es una cuestión nueva.1 Aunque la naturaleza normativa de los planes de ordenación urbanística es a día de hoy una doctrina jurisprudencial plenamente consolidada, en su momento, también se plantearon dudas sobre si se estaba en presencia de un acto general –en la medida en que venía aprobado por una resolución administrativa– o de una disposición de carácter general, o incluso de un tertium genus o acto de naturaleza mixta, que incorporaba elementos típica-

1 La naturaleza reglamentaria de los planes ha sido destacada entre otros, por GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho Urbanístico, vol. I, Madrid, Civitas, 1979; VILLAR EZCURRA, J. L., «En torno a la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo», Revista de Derecho Urbanístico 64, 1979; TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., El control del planeamiento urbanístico, Madrid, Civitas, 1996; y CARRETERO PÉREZ, A., «Naturaleza jurídica de los planes de urbanismo», Revista de Derecho Urbanístico 16, 1970. BASSOLS COMA, M. ofrece una síntesis de la doctrina italiana, alemana y española acer-ca de la naturaleza jurídica de los planes en «La asimilación de los planes de urbanismo a normas reglamentarias y problemática jurídica de su anulación», en G. Soria Martínez y M. Bassols Coma (Coord.), Los Efectos de la Nulidad de los Instrumentos de Planeamiento Urbanís-tico, Cizur Menor, °omson Reuters–Aranzadi, 2017, pp. 30-43.

CAPÍTULO I | LA RECONSIDERACIÓN DE LA NATURALEZA NORMATIVA DE LOS INSTRUMENTOS DE … 23

Judith Gifreu Font

mente normativos junto con otros elementos de contenido técnico.2 A remolque de los estudios doctrinales, la jurisprudencia ha tomado partido a favor de la con-sideración del plan urbanístico como norma jurídica de rango reglamentario (entre otras, SSTS de 8 de mayo de 1968, 7 de febrero de 1987, 17 de octubre de 1988, 9 de mayo de 1989, 6 de noviembre de 1990, 9 de julio y 22 de mayo de 1991 y 2 de junio de 2008),3 la fuerza vinculante del cual se mantiene en el tiempo sin que los sucesivos actos de aplicación agoten su e�cacia. Como argumentos que dan fuerza a esta postura se citan, entre otros, la remisión normativa que se hace al plan con el objeto de determinar el contenido de la propiedad privada; la cali�cación expresa de «normas» que hace la ley respecto del contenido del plan; las notas de abstrac-ción y generalidad propias de las normas reglamentarias y que están presentes en el contenido del plan, a pesar de ser muy pormenorizado en algunos aspectos y circunscribir su aplicación a un territorio concreto y determinado; la vigencia inde�nida de los planes, aun cuando puedan ser objeto de periódicas modi�cacio-nes puntuales y de revisiones; la e�cacia erga omnes de sus determinaciones en el ámbito de aplicación del plan; y la prohibición de dispensa o derogación singular, que son nulas de pleno derecho. 4

2 En esta línea de cuestionar la naturaleza reglamentaria del plan y considerarlo un instituto jurídico con per�les propios que lo distinguen, al tiempo, del acto y de la norma, se sitúan autores como BAÑO LEÓN (Derecho Urbanístico Común, Madrid, Iustel, 2009). Considera el autor que la asimilación del plan al régimen de las normas tiene su razón de ser en el hecho de que contiene documentos normativos, lo que llevó a la doctrina y la jurisprudencia a con-fundir la parte con el todo. A su juicio, la equiparación entre el plan y la norma se contradice con la naturaleza y objetivos del plan, puesto que este ni contiene una regulación general y abstracta ni, por causa de su vocación temporal, le corresponde el régimen jurídico de una norma que persigue �nes generales permanentes. BAÑO LEÓN, J. M., «Reconsideración sobre el régimen de impugnación del plan urbanístico», en J. Gifreu Font, M. Bassols Coma y Á. Menéndez Rexach (Dirs.), El derecho de la ciudad y el territorio. Estudios en homenaje a Manuel Ballbé Prunés, Madrid, INAP, 2016, p. 860.

Otros autores que de�enden el carácter no normativo de los planes son SANTAMARÍA PASTOR J. A., «Muerte y trans�guración de la desviación de poder: sobre las sentencias anulatorias de planes urbanísticos», en Revista de Administración Pública 195, 2014, y, del mismo autor, «Una imprevista disfunción del sistema urbanístico: la mortalidad judicial de los planes», en Práctica Urbanística 141, 2016; e IGLESIAS GONZÁLEZ, F., «Siete medi-das urgentes para salvar el urbanismo», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, 301, 2015.

3 Así lo recoge BAÑO LEÓN, J. M., op. cit., 2009, p. 129.

4 Vid. GIFREU FONT, J., L’ordenació urbanística a Catalunya, Madrid, Marcial Pons, 2012, pp. 277-282.


La necesidad de proceder a la publicación de parte del contenido del plan (las normas urbanísticas y el acuerdo de aprobación de�nitiva) con el �n de que el plan adquiera e�cacia y fuerza ejecutiva, como había previsto la primigenia legislación urbanística, es otro de los argumentos que allana el camino hacia la consideración del plan como norma, aunque a diferencia del régimen general del art. 2.1 del Código civil para la entrada en vigor de las normas, no se establece ningún periodo de vacatio legis, ya que la publicación genera efectos de carácter inmediato. En un principio el ordenamiento jurídico contempló un sistema de entrada en vigor de los planes basado en una publicidad de efecto restringido (SSTS de 23 de abril de 1976 y 22 de septiembre de 1992), que afectaba úni-camente al acuerdo de aprobación de�nitiva.5 Con la proclamación de la CE de 1978, el principio de publicidad de las normas6 «aparece como consecuencia ineluctable de la proclamación de España como un Estado de Derecho, y se en-cuentra en íntima relación con el principio de seguridad jurídica consagrado en el mismo artículo 9.3 CE, pues sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión gene-ral que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento» (STC 3/2003, de 16 de enero). A la luz del nuevo marco constitucional, el art. 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, LBRL (en su redacción dada por la Ley 39/94, de 30 de diciembre), ha acabado imponiendo la publicación en el BOP de los documentos que tengan contenido normativo (el articulado de las normas de los planes urbanísticos), así como de los acuerdos correspondientes a éstos cuya

5 Así lo establecían los arts. 44 de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, 56 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 y 134 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, a tenor de los cuales, los planes eran inmediatamente ejecutivos, una vez publicado el acuerdo de su aprobación de�nitiva. Nada se decía entonces sobre la publicación del contenido del plan, aunque su publicidad se garantizaba mediante los derechos de consulta y de información acerca del régimen urbanístico aplicable a una �nca o sector.

6 La publicidad de las normas se prescribe en el art. 9.3 de la CE. No obstante, como apunta la STS de 15 de diciembre de 2011, del principio de publicidad de las normas, no se deriva la exigencia de publicación.


Judith Gifreu Font

aprobación de�nitiva sea competencia de los entes locales,7 mientras que para ejecutividad de los planes aprobados a nivel autonómico, se estará a lo dispuesto en la legislación urbanística, con fundamento en el art. 25.2 del Texto Refun-dido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLSRU), según el cual «Los acuerdos de aprobación de�nitiva de todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística se publicarán en el “Boletín O�cial” correspondiente. Respecto a las normas y ordenanzas contenidas en tales instrumentos, se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable».8 Como ha establecido la jurisprudencia, la falta de publicación de las normas urbanísticas del plan no afecta a su validez sino a su e�cacia, pero determina la nulidad de los planeamientos de desarrollo aprobados durante la falta de publicación de las normas del planeamiento superior (SSTS de 16 de noviembre de 2008 y 19 octubre de 2011).

El Tribunal Supremo considera que los planes son equiparables a las nor-mas jurídicas en lo referente a los aspectos procesales (por todas, la STS de 21 de diciembre de 2004). El carácter normativo de los planes permite la aplicación de los arts. 25.1 y 26.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), que posibilita tanto la impugnación directa de las disposiciones de carácter general como la de las disposiciones y los actos que se produzcan en aplicación de las mismas a causa de la ilegalidad de tales disposi-ciones.9 Así lo ha puesto de mani�esto la jurisprudencia, entre otras, en las SSTS

7 En su versión original, el precepto se refería exclusivamente a la publicación de las normas urbanísticas de los planes, sin hacer distingos en función del órgano responsable de su apro-bación. Con un cambio de criterio, la jurisprudencia acabó considerando que el art. 70.2 era aplicable a todos los planes sin excepción, con independencia de si su aprobación de�nitiva se producía de la mano de los ayuntamientos o de los órganos competentes autonómicos (SSTS de 10 de abril de 1990, 11 de julio y 22 de octubre de 1991). Vid. el art. 70 ter LBRL, referido a la publicación telemática de los planes.

8 Los arts. 124 y 131 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que tienen carácter básico, establecían, para el ámbito urbanístico, un régimen de publicidad plena, esto es, la publicación de la aprobación de�nitiva de los planes y de sus normas urbanísticas.

9 En la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 la única vía procesal para obtener la nulidad del plan era el recurso directo, porque con la impugnación indirecta el tri-bunal no podía pronunciarse sobre esta nulidad sino sólo sobre la anulación del acto de apli-cación. Esta limitación fue alterada por la actual LJCA que impone al órgano jurisdiccional la declaración de nulidad o, en el caso de ser incompetente, el planteamiento de la cuestión de ilegalidad para conocer del recurso directo contra el instrumento de planeamiento impug-nado indirectamente (art. 27 de la LJCA).


de 15 de junio de 198 y 14 de marzo de 1988.10 Efectivamente, en la impugnación por vía indirecta, se solicita la anulación del plan de desarrollo11 o del acto singu-lar de ejecución por no ser conforme a derecho el plan en que se ampara, con la peligrosa consecuencia de que deja expedita sine die la vía jurisdiccional de control del plan.

La impugnación indirecta se justi�ca en la conveniencia de evitar la repeti-ción continuada del vicio de fondo contenido en la norma reglamentaria al dictar la Administración los actos singulares de ejecución. Esta impugnación indirecta del planeamiento puede fundamentarse tanto en vicios de fondo como procedi-mentales, aunque inicialmente se considerara que los vicios procedimentales sólo podían alegarse dentro del plazo previsto para la impugnación directa. La impug-nación basada en defectos formales se admite en los supuestos siguientes: cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, cuando se alegue la falta de noti�cación de su tra-mitación o por causa de la incompetencia del órgano administrativo que aprobó de�nitivamente el plan (SSTS de 27 de diciembre de 2007 y 6 julio de 2010). En cualquier caso, la falta de impugnación directa de un plan o la desestimación del recurso interpuesto contra este no impiden la impugnación de los actos de aplica-ción.12

10 «Esta Sala ha puesto de relieve reiteradamente la naturaleza normativa de los Planes de Or-denación Urbana y como consecuencia ha señalado la viabilidad de su impugnación indirecta al producirse los actos de aplicación de aquéllos» (STS de 17 de octubre de 1997).

11 Los tribunales admiten asimismo la impugnación indirecta del planeamiento general con fundamento en la impugnación directa de una disposición general ubicada en una posición jerárquicamente inferior (por todas, STS de 26 de septiembre de 2013).

12 BAÑO LEÓN considera que no todos los elementos componentes del plan deben entrar en la categoría de norma, de manera que decisiones del plani�cador como la clasi�cación del suelo, la determinación del aprovechamiento y las previsiones sobre infraestructuras sólo deberían ser susceptibles de recurso directo (con ampliación del plazo de impugnación por razón de la trascendencia de la decisión). BAÑO LEÓN, J. M., «Un plan jurídico de refor-ma para los planes urbanísticos», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente 311, 2017, p. 54. Sobre el alcance de la impugnación de los planes urbanísticos, pueden consultarse, entre otros, DÍAZ GONZÁLEZ, G. M, «Las limitaciones jurisprudenciales del recurso indirecto contra reglamentos» Revista Vasca de Administración Pública 99-100, Homenaje a Demetrio Loperena y Ramón Martín Mateo, 2014; ESCARTÍN ESCUDÉ, V M. y DE GUERRERO MANSO, C., «La impugnación directa en vía administrativa de los instru-mentos de planeamiento urbanístico», Revista Aranzadi de Urbanismo y Edi�cación 26, 2013; y ALONSO MAS, M. J., «La legitimación para impugnar disposiciones generales por vicios


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Los particulares tienen vedado el ejercicio de la acción de nulidad para ins-tar la revisión de los planes urbanísticos, pero en cambio tal ejercicio es factible respecto de los actos que se reputan nulos.13 En cuanto al ejercicio de la acción pública y el desafortunado uso espurio que se hace de esta institución, los tribu-nales también han puntualizado que «no puede entenderse que la posibilidad de formular una impugnación indirecta con ocasión del acto de aplicación pueda des-orbitarse hasta el extremo de abrir sin límites la impugnación de la disposición de cobertura, no pudiéndose con la excusa del recurso indirecto atacar aspectos que no tengan relación directa o inmediata con el acto o norma impugnados directamente pretendiendo una declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico desligada del acto de aplicación» (STS de 25 de febrero de 2002).

En ningún caso es posible la interposición de recursos administrativos con-tra los instrumentos de planeamiento (art. 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octu-bre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPAC), aun cuando algunas legislaciones urbanísticas autonómicas hubieran dado cobertura legal a la impugnación administrativa del planeamiento, en el pasado.14 Como hemos apuntado en otra ocasión, aun cuando se niegue la virtualidad de la impugnación en vía administrativa, deben tenerse en cuenta los efectos que pue-

de procedimiento: una injusti�cada restricción jurisprudencial», Revista de Administración Pública 157, 2002.

13 Sobre la revisión de o�cio como medio ordinario y no excepcional de anular planes urbanís-ticos, vid. LLISET BORRELL, F., «La anulación de o�cio de los planes urbanísticos», El Consultor de los Ayuntamientos 22, 2008.

14 La STS de 30 de septiembre de 2009 considera que el art. 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (que prohíbe la impugnación de los planes por la vía administrativa, actual art. 112.3 de la Ley 39/2015) es un precepto básico estatal que no puede ser contrariado por la legislación de las Comunidades Autónomas, ni siquiera tratándose de una competencia au-tonómica como es el urbanismo. El Tribunal establece una disociación entre los aspectos for-mal y de fondo del plan en los siguientes términos: «El acuerdo de aprobación de�nitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí es adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de dis-posición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba). Pues bien, la exi-gencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de julio y 16.4 de la Ley autonómica 2/2002, de 14 de marzo, es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 prohíbe la alzada». En otros supuestos, el Tribunal Supremo no distingue ambos aspectos y niega taxativamente que el recurso de reposición sea viable contra disposiciones de carácter general (por todas, STS de 14 de enero de 2010).


den derivarse de la literalidad del art. 64.2 del TRLSRU, según el cual los actos de aprobación de�nitiva de los instrumentos de ordenación territorial y de los de ordenación y ejecución urbanísticas pueden ser impugnados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, «sin perjuicio de los recursos administrativos que pue-dan proceder». Así, en virtud de la cláusula de estilo «sin perjuicio de los recursos administrativos que puedan proceder» y de la mención expresa a los actos de apro-bación de los planes, se podría deducir que el legislador estatal ha querido man-tener la interpretación armonizadora (plan – acto administrativo de aprobación) que realizan los tribunales en muchas de sus sentencias para salvar la validez de las previsiones legislativas autonómicas que hasta hace poco admitían la impugnación en vía administrativa de los actos autonómicos de aprobación del planeamiento (SSTS de 19 de diciembre de 2007 y 12 de noviembre de 2010).15

2. Los efectos derivados de la concurrencia de vicios materiales y formales en el planeamiento urbanístico

2.1. Autonomía local y potestad discrecional en la elaboración del planeamiento urbanístico

La ordenación urbanística constituye una función pública no susceptible de transacción que organiza y de�ne el uso del suelo de acuerdo con el interés gene-ral, determinando las facultades y deberes de la propiedad y del resto de actores involucrados en el proceso de transformación del suelo conforme al destino de éste. Aunque en el urbanismo están imbricados intereses diversos que se proyectan sobre el mismo espacio físico municipal, la ordenación urbanística es una compe-tencia que corresponde eminentemente al municipio, como reconoce el art. 25.2.a) de la LBRL, que otorga competencias a los municipios en materia de «Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. (…)». Efectivamente, la decisión sobre la con�guración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma

15 GIFREU FONT, J., op. cit., 2012, pp. 280-281.


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especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Los ayuntamien-tos disponen de un derecho a ejecutar las potestades inherentes a esa competencia en la medida determinada por la mayor o menor intensidad de los intereses de ca-rácter local en relación con los intereses supralocales concurrentes (por todas, STC 240/2006, de 20 de julio).16 La autonomía local aparece consagrada en los arts. 137 y 140.1 de la CE como una garantía institucional por la cual a las entidades locales se les atribuyen un conjunto de competencias que les permiten gestionar con inde-pendencia sus particulares intereses; en este sentido, la autonomía local se articula como un concepto jurídico de contenido legal, que permite con�guraciones legales diversas, todas ellas válidas en la medida en que respeten el núcleo esencial de esa garantía institucional.17

Esta autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias (STC 40/1998, de 19 de febrero, F. 39). De conformidad con la STC 51/2004, de 13 de abril: «la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente ha-bilitado para regular materias de las que sea razonable a�rmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de con�guración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general per�lado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les ga-

16 Como resalta la STC 170/1989, de 19 de octubre, en esta relación, los intereses supralocales son de más intensa cuali�cación («en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último»).

17 SSTC 32/1981, de 28 de julio; 259/1988, de 22 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre; 214/1989, de 21 de diciembre; 46/1992, de 2 de abril; 40/1998, de 19 de febrero; 159/2001, de 5 de julio; 51/2004, de 13 de abril; 252/2005, de 11 de octubre; y 240/2006, de 20 de julio.


rantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno».18

Para llevar a cabo la tarea de ordenar urbanísticamente el municipio, el pla-ni�cador dispone de un amplio margen de discrecionalidad en la formulación del planeamiento.19 No obstante, no existe una libertad absoluta para determinar el diseño del territorio municipal, puesto que la toma de decisiones urbanísticas debe apoyarse en datos objetivos exentos de error.20 Entre las limitaciones más destaca-das a la discrecionalidad urbanística de la Administración se encuentran los aspec-tos reglados de la ordenación urbanística, donde sobresalen el régimen del suelo urbano (cuya clasi�cación por el plan solo se permite si concurren las circunstan-cias previstas en la normativa urbanística, de conformidad con la doctrina de la «fuerza normativa de lo fáctico») y el régimen del suelo no urbanizable de especial protección, que quedan fuera de la esfera voluntarista del plani�cador (por todas, STS de 27 de octubre de 2015). También la lista cada vez más larga de informes y estudios que preceptivamente deben acompañar al plan suponen una limitación de la discrecionalidad urbanística del plani�cador en el momento de optar entre diferentes modelos territoriales.

Las decisiones urbanísticas de plani�cación deben adoptarse tomando en consideración las circunstancias concurrentes en el caso y efectuando una valora-

18 Más concretamente, la STC 252/2005, de 11 de octubre, ha establecido que la autonomía lo-cal «se con�gura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el ‘derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible’ (STC 32/1981, F. 4)».

19 Vid. por todos, el ya clásico trabajo de DELGADO BARRIO, J., El control de la discreciona-lidad del planeamiento urbanístico, Madrid, Civitas, 1993.

20 Téngase en cuenta la incidencia en la potestad de planeamiento de las competencias estatales, por ejemplo, en materia de plani�cación hidrológica (art. 149.1.22 CE). De conformidad con la STC 227/1998, de 22 de enero, debe existir una coordinación entre la plani�cación hi-drológica y la urbanística, que permita armonizar el ejercicio de las respectivas competencias estatal y autonómica. En este sentido, el Estado puede exigir que los desarrollos urbanísticos que comporten un incremento de la demanda de recursos hídricos deban ir acompañados de un informe preceptivo de la correspondiente confederación hidrográ�ca, con independencia de que esa misma exigencia se contenga en la legislación urbanística autonómica.


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ción fundada y justi�cada de las mismas. Si bien es claro que las decisiones regla-das del planeamiento se someten al control de legalidad de los órganos autonómi-cos (en el caso que tengan atribuida la competencia de aprobación de�nitiva del planeamiento)21 y judiciales sin mayores problemas, las decisiones discrecionales pueden presentar ciertas di�cultades en la medida que debe utilizarse un cierto margen de apreciación, aunque venga basado en hechos objetivables. En cualquier caso, el art. 71.2 de la LJCA prohíbe que los jueces sustituyan a la Administración en su función de determinar el contenido discrecional de los reglamentos.

Según los tribunales, la discrecionalidad se mueve dentro de los márgenes establecidos en la normativa aplicable y sin infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad cuando sirve con objetividad los intereses generales y se ajusta a directrices de racionalidad, proporcionalidad, coherencia y adecuación a las ne-cesidades reales del municipio y de su población. La desviación de poder consti-tuye asimismo causa de nulidad del plan (SSTS de 23 de febrero de 2012 y 24 de abril de 2014).22 La misma sanción de nulidad se produce cuando el plani�cador transgrede los límites de la discrecionalidad y la satisfacción de intereses genera-

21 El control autonómico de los planes urbanísticos locales ha sido analizado por una abundan-te jurisprudencia, desde la STS de 13 de julio de 1990, que puso las bases del límite del con-trol de los órganos de las Comunidades Autónomas en relación con la posible vulneración del principio de autonomía local (SSTS de 13 de diciembre de 2007 y 26 de junio de 2008, entre otras). La STS de 31 de octubre de 2017 reitera la postura ya consolidada de los tribu-nales según la cual: «En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006, que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la com-petencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, «ex» artículo 9.3 Constitución Española.

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al mu-nicipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modi�cando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento.»

22 Vid. la excelente re¢exión que realiza SANTAMARIA PASTOR sobre el inesperado rena-cimiento de la desviación de poder en el ámbito urbanístico, y particularmente en el inciden-te por ejecución desobediente del art. 103.4 de la LJCA. SANTAMARÍA PASTOR, J. A., op. cit., 2014, pp. 197 y ss.


les, como ocurre en los supuestos en que se aprueba un nuevo plan23 con la única �nalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia anulatoria del plan precedente, puesto que tal circunstancia lo convierte en nulo de pleno derecho (art. 103.4 de la LJCA).24

La motivación se convierte en un elemento esencial para acceder al fondo de decisión administrativa ya que permite �scalizar si el órgano competente ha fundamentado la decisión adoptada en una correcta ponderación de los intereses en juego, mediante una valoración global e integradora de todos los aspectos y elementos concurrentes. Como sostiene la STSJ de Andalucía de 17 de febrero de 2012: «No puede desconocerse que el urbanismo no puede justi�car la adopción de situaciones lesivas cuando el bien común no lo motiva de una manera sumamente clara. El derecho a la propiedad privada, constitucionalmente protegido, sólo cede ante el imperativo de una necesidad colectiva en entidad tal que deba entenderse prevalente sobre aquélla porque resulta, de una parte, inevitable y necesaria y, de otra, imprescindible para servir a la expansión de la ciudad, al provecho de la co-munidad o a cualquier otra consideración de semejante importancia. El trazo del municipio no puede responder a caprichosas decisiones que dañan ese derecho que los ciudadanos tienen a su propiedad ni a injusti�cados deseos de grandeza incompatibles con la realidad y la previsión de futuro de las verdaderas necesidades de cada municipio.» La memoria del plan resulta esencial para el cumplimiento de la exigencia de motivación al contener las líneas maestras de la ordenación y uso del territorio, a través de las cuales ¢uyen y se hacen visibles las circunstancias y ra-zones mínimas que justi�can la toma de la decisión (entre otras, las SSTS de 9 de julio de 1991, 13 de febrero de 1992, 20 de octubre de 2003, 4 de febrero de 2011 y 28 de junio de 2012). La ausencia de motivación su�ciente es causa de nulidad de los planes, como se pone de mani�esto en las dos SSTS de 28 de septiembre de 2012 que declaran la nulidad parcial del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 por causa de una argumentación insu�ciente en el uso de la téc-nica clasi�catoria. Asimismo, la jurisprudencia se ha pronunciado sobre el grado de rigurosidad del razonamiento exigido, manifestando que cuando se trate de la aprobación de planeamiento general o sus revisiones, basta con una motivación de las grandes líneas de la ordenación propuesta, mientras que si se desciende al nivel

23 O se adoptan resoluciones administrativas con esta �nalidad (STS de 2 de junio de 2016).

24 Vid. GIFREU FONT, J., «La alteración sobrevenida de la normativa como causa (no) excep-cional de inejecución de las sentencias que llevan aparejada la demolición de obras ilegales», en J. Gifreu Font, M. Bassols Coma y Á. Menéndez Rexach (Dirs.), El derecho de la ciudad y el territorio. Estudios en homenaje a Manuel Ballbé Prunés, Madrid, INAP, 2016, p. 785 y ss.

NULIDAD DE PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

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