Nuevo regionalismo internacional
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Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI 35 «Nuevo regionalismo internacional: sus expresiones en Latinoamérica» SUMARIO: I. Introducción. II. Regionalismo internacional. III. Marco teórico y conceptual del nuevo regionalismo. IV. Conclusiones. Denis Iván Rojas Lanuza I. INTRODUCCIÓN La formación de bloques regionales, comúnmente denominados acuerdos regionales de integración (ARI) y que aparece como consecuencia de la búsqueda de integración económica entre los países, ha irrumpido con fuerza en el discurso de lucha contra la pobreza. Este fenómeno forma parte del cambio y transformación de las estructuras fundamentales de la Economía Política Global. Su desarrollo ha sido viable a raíz de la descongestión del sistema bipolar con la disolución del conflicto Este-Oeste, que ha significado la expansión de la filosofía neoliberal en las relaciones económicas internacionales, y la transformación de los paradigmas reinantes , verificándose una tendencia coincidente por parte de Europa Occidental, América del Norte y Asia Oriental, consistente en impulsar o profundizar iniciativas regionales e interregionales para hacer frente a las circunstancias y desafíos del nuevo panorama internacional, evidenciándose la emergencia de un mundo triádico . No sólo las instituciones internacionales, sino además los gobiernos de países en desarrollo, otorgan de forma creciente a los acuerdos regionales un papel determinante para el logro del desarrollo humano de los países. Son cuantiosas las ventajas potenciales que se asocian a la integración regional. Algunas de índole económica, como el fomento del comercio, la atracción de inversiones o el mejor aprovechamiento de las economías. Otras, en el ámbito político, como la creación y fomento de la estabilidad regional o el incremento del peso político internacional conseguido a través de la unión de países bajo compromisos de base económica. Sin embargo, otros perfiles de argumentación enfatizan los potenciales riesgos del regionalismo, y otorgan mayores ventajas para los países en desarrollo a través de las negociaciones multilaterales en el marco de instituciones como la Organización Mundial del Comercio (OMC). Son numerosos los riesgos que se asocian al denominado ―regionalismo‖, algunos planteados en términos de eficiencia económica y algunos otros de carácter más bien operativo, como el efecto ―dominó‖ señalado, entre otros, por la propia OMC. Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, León (UNAN-León), Especialista en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales y Dr. en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, España. Actualmente es miembro del equipo de trabajo de la Secretaría General del Centro Interuniversitario para Estudios de Integración y Director del Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI, E-mail: [email protected]
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«Nuevo regionalismo internacional: sus expresiones en Latinoamérica»
SUMARIO: I. Introducción. II. Regionalismo internacional. III. Marco teórico y
conceptual del nuevo regionalismo. IV. Conclusiones.
Denis Iván Rojas Lanuza
I. INTRODUCCIÓN
La formación de bloques regionales, comúnmente denominados acuerdos regionales
de integración (ARI) y que aparece como consecuencia de la búsqueda de integración
económica entre los países, ha irrumpido con fuerza en el discurso de lucha contra la
pobreza. Este fenómeno forma parte del cambio y transformación de las estructuras
fundamentales de la Economía Política Global. Su desarrollo ha sido viable a raíz de la
descongestión del sistema bipolar con la disolución del conflicto Este-Oeste, que ha
significado la expansión de la filosofía neoliberal en las relaciones económicas
internacionales, y la transformación de los paradigmas reinantes , verificándose una
tendencia coincidente por parte de Europa Occidental, América del Norte y Asia Oriental,
consistente en impulsar o profundizar iniciativas regionales e interregionales para hacer
frente a las circunstancias y desafíos del nuevo panorama internacional, evidenciándose la
emergencia de un mundo triádico . No sólo las instituciones internacionales, sino además
los gobiernos de países en desarrollo, otorgan de forma creciente a los acuerdos regionales
un papel determinante para el logro del desarrollo humano de los países.
Son cuantiosas las ventajas potenciales que se asocian a la integración regional.
Algunas de índole económica, como el fomento del comercio, la atracción de inversiones o
el mejor aprovechamiento de las economías. Otras, en el ámbito político, como la creación
y fomento de la estabilidad regional o el incremento del peso político internacional
conseguido a través de la unión de países bajo compromisos de base económica.
Sin embargo, otros perfiles de argumentación enfatizan los potenciales riesgos del
regionalismo, y otorgan mayores ventajas para los países en desarrollo a través de las
negociaciones multilaterales en el marco de instituciones como la Organización Mundial
del Comercio (OMC). Son numerosos los riesgos que se asocian al denominado
―regionalismo‖, algunos planteados en términos de eficiencia económica y algunos otros de
carácter más bien operativo, como el efecto ―dominó‖ señalado, entre otros, por la propia
OMC.
Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma
de Nicaragua, León (UNAN-León), Especialista en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales y Dr.
en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, España. Actualmente es miembro del equipo de
trabajo de la Secretaría General del Centro Interuniversitario para Estudios de Integración y Director del
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI, E-mail: [email protected]
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América Latina en general, y los países centroamericanos de forma tácita, podrán
experimentar un desarrollo económico muy importante si fortalecen algunas políticas
económicas que generen inversión y desarrollen el comercio internacional como principales
motores del crecimiento. La política de integración puede orientarse de tal manera que
responda a los nuevos retos, de forma que una normativa conjunta que favorezca la
inversión a medio y largo plazo y un clima de diálogo y cooperación induzcan a las
iniciativas productivas necesarias que impulsen el desarrollo de todos los países
centroamericanos.
II. REGIONALISMO INTERNACIONAL
La economía política internacional atraviesa actualmente un período de profundas
transformaciones vinculadas a los procesos de la globalización y de integración regional.
Tales procesos afectan no sólo a las estructuras de poder del sistema internacional, sino
también a las políticas exteriores de los Estados y la diversidad de materias en
concertación, confiriendo un carácter multidimensional. En estos procesos se da una
proliferación de nuevos acuerdos regionales y subregionales de cooperación e integración,
actualización de los ya existentes, como efecto de esta nueva política internacional. Esto
testimonia que en la actualidad todos los países del mundo tienen algún tipo de integración
y acuerdos firmados, lo que le da un toque global.
El Nuevo Regionalismo como es sabido, surge en un mundo primordialmente
diferente de aquel en el que surgió el viejo regionalismo. Se pueden identificar los hechos
históricos y condicionantes que han coadyuvado desde mediados de los años ochenta al
surgimiento del Nuevo Regionalismo1, y que están íntimamente ligados a los ya conocidos
procesos de globalización de la economía mundial, los cambios políticos y económicos en
el Tercer Mundo, el final de la Guerra Fría y los cambios en la política comercial de
Estados Unidos y la Unión Europea, además de la acentuación de los focos de regionalismo
en cadena como forma de acomodamiento al cambiante mundo de las relaciones
económicas internacionales, creando así una economía mundial cercana a un solo mercado
global que también hace a la actividad económica y a la competencia auténticamente
global.
Como consecuencia las empresas y los Estados precisan un mercado mayor para sus
productos, combinar eficientemente el capital, la tecnología, el trabajo sin consideraciones
de fronteras nacionales para poder ser capaces, sujetos competitivos globalmente y no
quedarse aislados. Por tal razón, a lo largo de los últimos veinte años se ha notado un
incremento de países en desarrollo en busca de una liberalización económica y del
establecimiento de regímenes democráticos para tener acceso a los mercados y al capital
extranjero. La adopción de estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones, y con
ello la intención de crear o recrear industrias que produzcan bienes para exportar, les hace
1 En la medida que se extiende a ámbitos muy diversos y que se aplica a experiencias regionales de muy
distinta naturaleza y alcance, la expresión no está exenta de cierta ambigüedad: SANAHUJA, José A (1998)
“Nuevo Regionalismo e Integración en Centroamérica, 1990-1997”, en José A Sanahuja y José A Sotillo
(eds.) Integración y Desarrollo en Centroamérica: Más allá del libre comercio, Madrid: IUDC/UCM, pág.
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necesitar más urgentemente de la tecnología y el capital extranjero, incrementándose la
competitividad entre ellos.
Al concluir la guerra fría surgió la demanda de sistemas políticos y económicos más
ambiciosos que contemplaran la democracia y la economía de mercado, apresurando la
predisposición de democratización y liberalización económica en los países del tercer
mundo o en vías de desarrollo.
El final de la guerra fría tuvo numerosas implicaciones geopolíticas en las
relaciones internacionales, entre las que podemos citar:
1) La pérdida del liderazgo de Rusia y su compromiso de establecer vínculos con
Occidente;
2) Diversas áreas geográficas se erigieron como ―áreas grises‖ tratando de encontrar una
posición entre su cultura tradicional y el proceso de ―occidentalización‖ (...);
3) El compromiso selectivo de la política de Estados Unidos, que sigue teniendo gran
impacto en los patrones de relaciones en diferentes regiones del mundo;
4) La emergencia gradual de la Unión Europea como patrón alternativo en los asuntos
globales, dada su creciente habilidad de proyectar poder económico y político.2
Las relaciones regionales, en particular, son mucho más fluidas, volátiles e inciertas
que antes. Cabe destacar que la liberalización multilateral de comercio en bienes
manufacturados entre los países industrializados estaba en una fase de cierto avance cuando
el Nuevo Regionalismo comenzó a desarrollarse.3 Las notables reducciones de tarifas
arancelarias hicieron de las medias no arancelarias las barreras más importantes al
comercio. La creciente competencia entre los principales poderes económicos mundiales
generó una reacción en cadena de percibir la necesidad de formar, mejorar, ampliar o
profundizar esquemas regionales y firmar acuerdos de carácter no solo económicos y
comerciales sino multidimensionales a fin de lograr ventajas frente a los adversarios y sus
adversidades mismas. El incremento de los patrones regionales de interacción se debe en
parte al hecho de que las grandes potencias y las potencias regionales tuvieron la
oportunidad de participar en marcos cooperativos de seguridad donde los costos de sus
acciones en política exterior empezaron a ser menores al compartirse con diversos actores.
Aunque los vínculos históricos comunes y una cultura cívica común han seguido ejerciendo
influencia en las regiones, la era de la posguerra fría ha sido testigo de un incremento del
impacto de los factores geoeconómicos y geopolíticos en la dirección de la política exterior
que los países deciden adoptar.4
No se trata ni de procesos exógenos a los Estados e impuestos desde los ámbitos
internacionales y globales, ni estrictamente de procesos endógenos de los Estados; sino de
2 CALLEYA, Stephen C. (ed.), ―Regionalism in the Post-Cold War World, Ashgate”, Aldershot, 2000,
pp. 234-235. 3 WILFRED J. Ethier, “Regional regionalism‖, en Sajal Lahiri (ed.), Regionalism and globalization.
Theory and practice, Routledge, London and New York, 2001, pág. 4. 4 CALLEYA, Stephen C. op. cit., pág. 233.
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una construcción producto de la interacción entre agentes y entre éstos y la estructura
regional, internacional y global.5
La crisis financiera asiática de finales de la década de los noventa provocó que
fuesen considerados asuntos de primordial importancia para el análisis de las dinámicas
económicas regionales y globales, por lo que puede decirse que ha favorecido la
comprensión del Nuevo Regionalismo en Asia.6
Éste ha puesto sobre la mesa nuevas cuestiones prácticas y teóricas, ya que ha
empujado a los Estados a repensar la mejor forma de construir esquemas regionales que
sean capaces de prevenir crisis financieras, o al menos gestionarlas eficazmente cuando
surgen. Asimismo, puso de manifiesto la centralidad de dos variables en el estudio del
regionalismo, ausentes en trabajos teóricos del viejo regionalismo: la idea de las
identidades regionales y la importancia de los desafíos externos como catalizadores.7
De esta manera también se demuestra que la crisis económica ha sido un factor
determinante en el surgimiento del nuevo regionalismo que ha permitido madurar el papel
definitivo de las organizaciones regionales como intermediarias entre el Estado Nacional y
las instituciones financieras globales; no sólo en la búsqueda de soluciones regionales a las
crisis económicas sino también en las desventajas de continuar impulsando estrategias
neoliberales.
Durante la segunda mitad del siglo XX la intensificación de las relaciones de
cooperación ha ido estrechamente vinculada al establecimiento de organizaciones
internacionales regionales, es decir, a la institucionalización del regionalismo. Los procesos
de integración regional actualmente existentes surgen en este marco institucionalizado,
intergubernamental y no gubernamental, que prolifera y se consolida después de la Segunda
Guerra Mundial.
El proceso de regionalización en América Latina, desde sus inicios hasta la
actualidad, no ha seguido una linealidad, sino que se ha visto sometido a una trayectoria
propia según las particularidades de los procesos socio-históricos, políticos y económicos
que afectaron con diversos grados de complejidad a los países integrantes. Se podrían
caracterizar tres etapas8:
5 MURILLO ZAMORA, Carlos. ―Aproximación a los regímenes de integración regional”, en
http://www.reei.org, No 8, 2004, pág. 2. 6 SHAUN Breslin, Richard Higgot and Ben Rosamond. ―Regions in Comparative Perspective‖, Working
Paper, Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation, University of Warwick, November 2002,
pág. 8. 7 SHAUN Breslin and Richard Higgott, ―Studying Regions: Learning from the Old, Constructing the
New‖, New Political Economy, Vol. 5, No. 3, November 2000, p. 337; y SHAUN Breslin, Richard Higgot
and Ben Rosamond, op. cit., pág. 9. 8 MALAMUD, Andrés. “Jefes de gobierno y procesos de integración regional: las experiencias de
Europa y América Latina‖, en BRICEÑO RUIZ José; Kochi, Shigeru y de Lombaerde, Philippe (eds.);
Nuevas dimensiones y estrategias de integración en el Continente Americano: Del regionalismo
latinoamericano a la integración regional, pág. 7.
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1- Desde fines de los cincuenta hasta principios de los sesenta, donde surge primero la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)9 y luego el Mercado
Común Centroamericano (MCCA)10
;
2- Seguidamente, al concluir dicha década, se crean el Grupo Andino (GA) y el
Mercado Común del Caribe (CARICOM);
3- Finalmente en los noventa se da la conformación del Mercado Común
Sudamericano (MERCOSUR) y del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN).
En este sentido, no se pretende abarcar el fenómeno en su complejidad, sino
presentar las líneas básicas sobre las que se desenvolvió el regionalismo, donde el caso de
la Comunidad Andina de Naciones (CAN), como ejemplo, es el único proceso de
integración en Sudamérica que sirve como nexo entre el denominado viejo regionalismo y
el nuevo regionalismo.
El viejo regionalismo surge como propuesta de la Comisión Económica Para
América Latina (CEPAL) para impulsar el desarrollo mediante la estrategia de
Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), donde la integración sería una
herramienta favorecedora de la misma. Este enfoque obvió al multilateralismo y construyó
instituciones inspiradas en el proyecto de integración europea, por medio de las cuales
pretendía, a grandes rasgos, que los países integrantes eliminasen las barreras comerciales
entre ellos, invirtiesen en la región, adoptaran medidas proteccionistas (imponiendo
aranceles altos a las importaciones), regulasen la Inversión Extranjera Directa (IED) y
llevasen adelante políticas estatales de planificación e intervención económica orientadas al
desarrollo.
Los principales obstáculos11
que tuvo el ―viejo regionalismo‖ fueron: el
proteccionismo, ya que llevó a una restringida apertura del mercado regional; la
intervención estatal en la economía, que produjo roces con el sector privado al interior de
cada nación; el modelo de ISI que tendía a profundizar la inestabilidad macroeconómica; la
inequidad en la distribución de beneficios; la falta de infraestructura regional; y la
injerencia negativa de los gobiernos autoritarios (mayoritarios hasta los ochenta en
Latinoamérica).
Aunque durante la etapa del viejo regionalismo se privilegiaron acuerdos Sur-Sur,
en la CAN no llegó a profundizarse la integración; de hecho la ISI al igual que en la
mayoría de Latinoamérica- no produjo los resultados esperados, ya que el rol
9 Aunque a lo largo de estas etapas son varios los acuerdos de integración que se relanzan, en el caso de
la ALALC lo hace en los ochenta cambiando su nombre a Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI). 10
El Mercado Común Centroamericano (MCCA) es una de las experiencias destacadas de la región.
Este sub-bloque está constituido por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, todos ellos
países firmantes del Tratado General de Integración Económica que data de 1960. 11
―Más allá de las Fronteras el nuevo regionalismo en América Latina‖, BID; Informe 2002, Progreso
Económico y Social en América Latina, Washington DC, 2003.
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intervencionista del Estado fue un obstáculo y los países andinos no lograron
industrializarse.
El ―Nuevo regionalismo‖12
o ―Regionalismo abierto‖13
, como resurgimiento de la
integración latinoamericana, fue la respuesta que dieron los países para hacer frente a la
profundización de la globalización económica, conforme a la imperante interdependencia
creada por los mercados, utilizando la liberalización del comercio como herramienta, tanto
de manera unilateral como multilateral. El concepto surgió en 1980 con motivo de la
creación del Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (CCEP); posteriormente se
reafirmó en la IX Reunión del CCEP en 1992, cuando se evaluó el incremento sustancial
del comercio y la cooperación interregional, especialmente entre los países del Asia
Pacífico.
El Regionalismo abierto combina la liberalización interna y externa con la meta de
mejorar la eficiencia productiva y acrecentar una sólida competitividad en los mercados
regionales e internacionales14
. En este sentido, en esta nueva etapa se establecen acuerdos
Sur-Sur y Sur-Norte debido al cambio en la estructura de la producción de la economía
mundial.
Durante la década de los noventa y debido en parte a los efectos económicos
esperados por la caída del muro de Berlín se condensaron diversos proyectos de integración
en el continente americano, principalmente por partir del supuesto de que un avance en el
desarrollo a la luz de la globalización económica exigía buscar nuevas estrategias de
integración regional.15
Se ha asentado la idea de que el regionalismo constituye una estrategia adecuada
para mejorar la inserción internacional de los países de la región; para incrementar la
influencia en las organizaciones multilaterales o en las negociaciones comerciales; para
promover una gestión más eficaz de las interdependencias regionales y por todo ello, se ha
configurado como un componente esencial de la agenda de desarrollo, particularmente apto
para países de renta intermedia16
. Sin embargo, en los países de renta media baja también se
ha tomado el mismo camino. Tal es el caso de los países centroamericanos dentro del
Mercado Común Centroamericano con su rediseño.
12
Término acuñado en 1994 por la CEPAL. 13
El fortalecimiento de las relaciones interestatales en el Pacífico le dio a la CEPAL el sustento
necesario para promover el regionalismo abierto como estrategia de desarrollo en América Latina. GUERRA
BORGES, Alfredo (1996), "Globalización de la regionalización en América Latina: un punto de vista
alternativo", en Comercio Exterior 46:6 (junio): pp. : 436-442. Su objetivo es que las políticas de integración
sean complementarias y compatibles con aquéllas que tienden a elevar la competitividad; ―El regionalismo
abierto en América Latina: La integración económica al servicio de la transformación productiva con
equidad‖, CEPAL, 1994, Santiago, Chile. pág. 437. 14
GIRVAN, Norman. ―Hacía un nuevo regionalismo‖. Presentación en la sesión inaugural del V
encuentro internacional de economistas sobre globalización y problemas del desarrollo, La Habana, 10 de
febrero, 2003, pág. 7. 15
REYES GUZMÁN, Gerardo. ―Regionalismo y Multilateralismo‖, Aportes, Revista de la Facultad de
Economía, BUAP, Año X, Número 30, Septiembre - Diciembre de 2005, pág. 88. 16
SANAHUJA, José Antonio: ―Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas‖,
Pensamiento Iberoamericano Nº 0, 2007, pp. 75-76.
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Algunos de los obstáculos que presenta este regionalismo son: las notorias
asimetrías en la repartición de los beneficios entre los países integrantes; el problema de los
acuerdos que se suceden simultáneamente; el alto coste económico que requiere mantener
la estructura institucional creada; y la falta de capacidad para construir acuerdos ajustados a
las necesidades de cada país, entre los más destacables. Aquí se presenta un problema muy
serio para lograr una incorporación satisfactoria dentro de los cambios globales. En
Centroamérica, al igual que en los países de la Comunidad Andina, la esencia de sus
problemas radica en tener sus economías pequeñas, su polarización social, su profunda
crisis económica, política y social por estar sujetos a fuertes Shocks tanto de los flujos de
capital como de los bienes de intercambio, su carácter de exportadores de productos de bajo
valor agregado, sus escasos niveles de inversión y desarrollo tecnológico, y sus excesivos
niveles de endeudamiento externo. Además los sistemas fiscales siguen presentando
grandes diferencias y deficiencias. En cada país se usa terminología diferente, se producen
cambios constantes en los sistemas impositivos (...) también falta desarrollar políticas
aduaneras eficientes y mejorar la infraestructura vial y de servicios para el transporte‖17
.
Sin embargo, la frase que motiva este apartado no contempla las dificultades o los
condicionamientos para la inserción que tienen los esquemas regionales de los países en vía
de desarrollo en el mercado internacional, que responden a los intereses y reglas de los
países desarrollados.
Se ha visto a lo largo de la historia de la integración latinoamericana que numerosas
naciones, lejos de verse beneficiadas por la apertura comercial, sufren las consecuencias
sociales de las mismas. Un caso ilustrativo resulta del no consolidado acuerdo del
MERCOSUR con la Unión Europea, que pese a haberse firmado en 1995 el Acuerdo
Marco de Cooperación Interregional y a las previsiones que estimaban que en 2005 se
pusiera en funcionamiento una zona de libre comercio apuntando a que en un futuro se
proyectase una Asociación Interregional, éste se vio obstaculizado debido a las exigencias18
planteadas por los países en desarrollo en el marco de la Ronda de Negociación de Doha en
la OMC (lanzada en 2001).
III. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DEL NUEVO REGIONALISMO
Desde mediados del siglo XX ha habido un esfuerzo importante por intentar
dilucidar una teoría sobre la integración regional. Partiendo de esta hipótesis, el
regionalismo se sustenta en la idea de región, es decir, en un limitado número de Estados
ligados geográficamente y con un alto grado de interdependencia entre ellos. En este
esfuerzo ha destacado el aporte del Funcionalismo y su versión revisada:
17
CASAS GRAGEAS, Ángel María: ―La economía política internacional de la nueva integración
regional de las Américas: El caso de la Comunidad Andina‖, Integración & Comercio, BID/Departamento de
Integración y Programas Regionales/Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, Año 6, Nº
16, enero-junio 2002, Argentina, pp. 127-128. 18
Los países en desarrollo han reclamado por la baja de subsidios en el sector agrícola y en los
productos no agrícolas (NAMA) de la UE y EEUU, así como también la revisión del marco regulatorio que
especifican estos países para restringir el ingreso de terceros a sus mercados, como ser aranceles altos junto
con exigentes estándares técnicos, sanitarios, fitosanitarios, etc.
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Neofuncionalismo. Sin embargo, no existe a la fecha un enfoque que permita analizar y
explicar todas las experiencias de integración regional, tanto aquellas entre países
desarrollados como entre países en desarrollo, y más recientemente entre el Norte y el Sur.
Incluso, a partir de finales de la década de 1970, los neofuncionalistas hicieron una auto-
crítica e introdujeron nuevos elementos para lograr acercar sus instrumentos teóricos a la
práctica regional. Pero, aún la tarea está pendiente.
Tal y como se acota en las líneas anteriores, para explicar el fenómeno de la
integración, existen tres corrientes cuyas variables explicativas son diferentes. En un primer
término, las teorías sistémicas (neorrealismo y globalización) se basan en la importancia de
las estructuras políticas y económicas ampliadas y el impacto de las presiones externas
sobre la región; segundo, las teorías de la interdependencia (neofuncionalismo,
institucionalismo neoliberal y constructivismo) parten de motivos de interdependencia
creciente entre los actores involucrados; y finalmente, las teorías domésticas (coherencia
estatal, tipo de régimen y democratización y teorías de convergencia) parten de los
principios de comunidad en etnicidad, raza, idioma, religión, cultura, historia y conciencia
de una herencia común.19
Los neorrealistas enfrentan el desafío de explicar este tipo de cooperación en un
mundo naturalmente conflictivo, por lo que afirman que la integración regional surge como
respuesta a una serie de desafíos externos, como el poder político y la competencia
económica. Su idea gira alrededor de la presencia de un hegemón en la región que es
determinante en la medida en que los países intenten dar respuesta a su presencia real o
potencial, en que éstos pretendan restringir su poder mediante la creación de instituciones,
en que los Estados débiles busquen acomodarse regionalmente con el hegemón para recibir
recompensas materiales, y en que este último intente involucrarse en la integración regional
para aumentar su influencia. Cuando se trata de un hegemón en decadencia, éste puede
presionar la integración para favorecer sus intereses, compartir costos, resolver problemas
comunes y generar apoyo y legitimidad internacional para sus políticas20
.
Para los teóricos de la globalización, las fronteras pierden importancia y nos
acercamos a un mundo sin fronteras; en este sentido, la integración regional surge porque,
en primer lugar, existen problemas que demandan una acción colectiva, pero es
políticamente más viable construir esta respuesta a nivel regional que global; segundo,
porque hablar de carácter global es un poco exagerado, debido a que aunque los problemas
son globales, sus efectos se sienten más directamente en regiones particulares, siendo el
nivel regional el lugar donde el balance de intereses e incentivos presiona a los Estados a
buscar respuestas a dichos problemas; un tercer argumento se refiere a que el nivel más
viable para reconciliar el mercado integrativo y las presiones tecnológicas para
implementar las presiones de la globalización y la integración; y finalmente, la
globalización altera e intensifica los patrones de competencia económica mercantilista y
19
HURRELL, Andrew. "Regionalism in Theoretical Perspective" en FAWCETT, Louise y Andrew
Hurrell. Op. cit. 37-73. 20
HURRELL, Andrew, Ibídem, pp. 47-53.
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dichos cambios repercuten sobre la forma como los gobiernos definen sus metas de política
exterior. 21
Desde una perspectiva diferente, el funcionalismo propuso la importancia de los
enclaves de cooperación internacional, funcionalmente específicos y/o regionalmente
concentrados, usualmente de carácter técnico en asuntos que inicialmente no involucran
elementos políticos importantes para ninguno de los países participantes22
.
La conceptualización neo funcionalista, asegura que la integración surge de altos
niveles de interdependencia que conducen a la cooperación que lleva a la integración, en
medio de un "proceso mediante el cual los agentes políticos en diversos entornos nacionales
diferentes están convencidos de cambiar su lealtad, expectativas y actividades políticas
hacia un nuevo centro cuyas instituciones poseen o exigen jurisdicción sobre los Estados
nacionales preexistentes"23
, dicha integración surge gracias al trabajo de élites tanto del
Estado como de la sociedad civil, movidos por intereses pragmáticos y no altruistas24
.
Este proceso involucra el establecimiento de organismos supranacionales, al igual
que unos objetivos bien definidos y una claridad acerca de las ganancias que cada miembro
obtiene de la integración. Además, las corrientes funcionalistas proponen el concepto de
ramificación o derrame, que es de dos tipos, funcional y político. Mediante el derrame
funcional, los pasos iniciales crean problemas que sólo son solucionables mediante más
cooperación25
; así, el desarrollo de la cooperación en un campo técnico permite el
desarrollo de un comportamiento idéntico en otros campos técnicos; "la colaboración
funcional en un sector genera una necesidad de colaboración funcional en otro sector"26
. El
derrame político se refiere a la existencia de instituciones supranacionales, cuyo efecto es el
comienzo del proceso de creación de otras instituciones27
.
Para lograr la integración completa en circunstancias de supervivencia en la arena
internacional, los Estados optan por la conveniencia de un mercado ampliado, en el cual
puedan vender sus productos sin barreras arancelarias, y recibir los demás sin el sobre costo
que implican los aranceles; esta convicción permite el nacimiento de una voluntad política
que lleva a los Estados a negociar acuerdos de libre comercio en un primer término, con
posteriores avances en el proceso; sin embargo, no bastan los elementos puramente
económicos, sino que se deriva una serie de elementos no económicos sin los cuales no es
posible avanzar en el proceso integrador. Esto implica que una integración de carácter
económico supone la concertación de políticas económicas sólidas, el desarrollo sostenible,
la dinamización del sector privado, la eliminación de barreras comerciales, la promoción de
21
HURRELL, Andrew, Ibídem, pp. 47-53. 22
BROWN, Seyom: ―International Relations in a Changing Global System‖. Boulder: Westview Press,
pág. 4. 23
HURRELL, Andrew, Ibídem, pág. 445. 24
HURRELL, Andrew, Ibídem, pág. 450. 25
Hurrell, Andrew. Op. cit. pp. 59-61. 26
DOUGHERTY, James y Robert Pfaltzgraff. (2006) "Teorías de Integración Internacional,
Regionalismo y Cohesión de Alianzas" en Teorías en pugna de las Relaciones Internacionales. Buenos Aires:
GEL: pág. 444. 27
Hurrell, Andrew. Op. cit, pág. 60
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la inversión, la erradicación de la pobreza y el desempleo y la protección ambiental, entre
otros.
Teóricamente la integración regional puede darse bajo un hegemón poderoso, con
un liderazgo ampliamente aceptado por los Estados más débiles28
o bajo un liderazgo
bipolar como es el caso germano francés. Después de siglos de una sangrienta rivalidad,
Francia y Alemania encontraron la fórmula de una integración regional pacífica, incluyente
y de estimulo al desarrollo de las regiones más atrasadas para dar concreción a la exitosa
experiencia de la integración europea29
,
Prácticamente todas las definiciones incorporan elementos propios de cada escuela
de pensamiento. Esto hace difícil identificar una conceptualización que incorpore al menos
la mayoría de los aspectos del fenómeno. Algunas resultan muy generales.30
Por otra parte, el ―dilema de la integración‖ adquiere relevancia, pues se debe tener
en cuenta que la integración ofrece beneficios importantes, pero también serios desafíos al
Estado. Además, cada Estado enfrenta restricciones distintas para determinar su política
integracionista, que responden a la posición internacional, a la estructura doméstica y a
otros aspectos. Esto genera un dilema constituido por los pros y los contras. Frente al cual
aparece el dilema de la alianza. El primero aumenta generalmente con el tiempo y el
segundo permanece constante o declina, pues ―el impacto de la integración es mucho más
amplio que el de la construcción de alianzas.‖31
En este sentido, se debe de partir desde los entendimientos compartidos entre los
agentes que directamente participan en la decisión, como por parte de aquellos agentes
(grupos de presión, opinión pública, terceros actores internacionales) que tienen algún
interés en los resultados del proceso decisorio. Por esto el ―potencial integrador‖ –el grado
de conciencia e identidad regional y las condiciones y características de la región es
importante para entender la toma de decisiones a favor del establecimiento del esquema
integracionista.
28
La perspectiva teórica de la estabilidad hegemónica planteada por KLINDLEBERGER, Charles en su
obra The world and depresion 1929-1939,, University of California Press, 1973 contribuye a explicar el
proceso de integración económica. Según esta teoría una economía mundial abierta y liberal exige la
existencia de una potencia dominante capaz de mantener la estabilidad del sistema económico mundial;
Proporcionar los bienes públicos globales en cantidad suficiente, así como corregir las fallas del mercado.
Esta noción debe establecer las reglas, hacerlas cumplir y demostrar las ventajas del sistema. Otros dos
requisitos son: que predomine una ideología liberal y que se una confluencia de intereses comunes entre las
naciones.
29
FEIMBERG, Richard, “Seeking balance: Decades of the OPEC forum‖ en Global Asia, Vol. 3, Nº 1,
2008, pág. 9. 30
Por ejemplo como aquella que denominan integración a los «procesos económicos y políticos
consistentes en la constitución de una unidad económica o política por un grupo de países», e integración
económica a ―los procesos de unión gradual de las economías nacionales de dos o más países con similar
sistema socioeconómico en una comunidad económica que permita mayor dinámica de desarrollo a los países
integrados‖. OSMAÑCSYK, E. Enciclopedia Mundial de Relaciones Internacionales y Naciones Unidas,
Fondo de Cultura Económica, México, 1976, pp. 648 y 652. 31
PETERSEN, N. ―National Strategies in the Integration Dilemma: An Adaptation Approach‖. Journal
of Common Market Studies, Vol. 36, núm. 1, 1998, pág. 35.
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
45
En América Latina la idea de integración, aunque siempre haya perseguido la
―consolidación de la unión‖, ha pasado desde una connotación política y militar durante las
guerras de Independencia y fase de búsqueda del reconocimiento internacional como
Estado-nación, hasta la de la ―unión‖ para lograr el libre comercio en la región y mejorar la
posición en el escenario internacional.
Esta idea de integración asociada a la ―consolidación de la unión‖ aún cuando ha
estado presente en el discurso y en la práctica económica desde mediados de siglo, no
siempre fue bien recibida. Se pensaba que el libre comercio era la causa del ―desarrollo del
subdesarrollo‖ 32
y que la integración necesaria debía estar asociada a un alto grado de
complementariedad, planificación e intervención estatal. Actualmente se piensa firmemente
que la integración a partir del libre comercio es la alternativa válida que permitirá la
integración no sólo a nivel subregional o regional sino mundial.
La integración económica es vista desde al menos tres posturas ideológicas
distintas: la liberal, la estructural y la dirigista. A continuación se hará un pequeño análisis
de cada una de ellas con el objetivo de dejar claros ciertos conceptos que son determinantes
en la comprensión de esta temática en general.
La postura liberal33
es la más difundida. Presenta dos visiones de la integración
económica, definiciones que parten desde una aceptación liberal o ―neo-liberal‖ de la
economía y de la integración, se persigue eliminar los factores perturbadores al libre
comercio entre unidades económicas. También se adjudica el hecho de que, el libre
comercio permitirá el éxito económico, consistente en la transmisión automática del
crecimiento desde los polos hasta la periferia al igual que el máximo beneficio económico
para los agentes involucrados.
Desde este aspecto, la orientación liberal se inclina a la integración mundial, siendo
la integración subregional o regional una suboptimización del mercado; la cual sólo es
aceptable como una etapa previa a la integración total. Así, la integración económica es
vista como un proceso que se va cumpliendo por etapas que van desde la zona de libre
comercio hasta la integración económica total, pasando por la unión aduanera, el mercado
común y la unión económica. Entre sus exponentes más sobresalientes se encuentra Bela
Balassa, quien a pesar de haber sido ampliamente confrontado, sigue siendo uno de los más
citados y que presenta sus conceptos más claramente.
Para Balassa, la integración se diferencia de la cooperación en que la primera se
refiere a la eliminación de las medidas discriminatorias entre dos o más unidades
económicas, mientras que la segunda se refiere sólo a la disminución de dichas medidas.
32
GUNDER Frank, André (1975). ―On capitalist Undedevelopment‖, Bombay, pág. 11, citado por
BUSTAMANTE, Ana Marleny en ―La integración regional: una aproximación necesaria‖. Revista Aldea
Mundo / mayo-octubre 1997, pág. 5. 33
Para ampliar una visión al respecto, se recomienda ver: NELSEN, Brent & Alexander Stubb (1994).
The European Union: Readings on the Theory and Practice of European Integration. Macmillan, London:
VACCHINO, Juan Mario (1981) Integración Económica Regional. UCV, Caracas. (1982) VACCHINO, Juan
Mario (1982): ―Teorías, esquemas y experiencias de integración económica regional‖. En Nuevo Mundo, Nº
15/16, USB, Caracas.
Nuevo regionalismo internacional… Denis Iván Rojas Lanuza
46
Además, presenta dos visiones de la integración económica: como proceso y como hecho.
Como proceso se centra en las ―medidas dirigidas‖ a la eliminación para llegar al hecho o
imagen final. Como hecho se refiere al objetivo último a que se llega después de eliminar la
discriminación entre economías nacionales.
El enfoque estructural34
es diametralmente opuesto al liberal. Toma como referencia
los estudios de Myrdal sobre el crecimiento económico mundial, considera que la
integración por mercado y la aplicación de las reglas de la rentabilidad mercantil, antes que
una transmisión automática del crecimiento, aumenta las desigualdades y genera
desequilibrios en la distribución de los frutos del mercado. Considera que la integración por
mercado y la aplicación de las reglas de la rentabilidad mercantil, antes que una transmisión
automática del crecimiento económico mundial, aumenta las desigualdades y genera
desequilibrios en la distribución de los frutos del mercado. Por ello, la integración, debe
tender a "combinar las operaciones de mercado y las operaciones fuera de mercado" para
procurar una distribución más justa y equitativa de los recursos con miras a lograr un
desarrollo autónomo.35
Desde esta óptica, la integración económica es considerada como las diversas
operaciones más o menos simultáneas, pero complementarias que consisten en establecer y
mejorar todas las relaciones convenientes para el intercambio de productos, factores e
información entre las partes que se proyecta hacer en conjunto; hacer progresivamente más
compatibles los proyectos económicos de los elementos que componen el conjunto; hacer
converger cada vez más estos proyectos hacia un óptimo para el conjunto, constituido por
un grupo de objetivos sobre los cuales existe consenso.36
Esta tesis es un apoyo decisivo a
la dirección y la acción consciente de los gobiernos por generar un conjunto integrado a
partir de objetivos considerados básicos y suficientes para crear la interdependencia entre
las unidades económicas que se pretende integrar. En consecuencia, se privilegian más las
―operaciones fuera del mercado‖ que las del mercado.
Ahora, el enfoque dirigista o centralmente planificado, afirma que la integración es
un proceso "regulado planificadamente, de aproximación, adaptación mutua y de
optimización de las estructuras económicas nacionales en el conjunto internacional..." 37
En
este enfoque el Estado tiene un papel preponderante en la determinación de la política,
diseño y ejecución de la función económica.
En general, la apreciación que se tenga de la integración económica es clarividencia
para poder entender el fenómeno y en el caso de los actores directos de la integración
también es importante conocer las diferencias entre un tipo y otro de integración para
34
. Para ampliar sobre el enfoque estructural pueden consultarse las siguientes obras entre otras:
MYRDAL, Gunnard (1957): Economic theory of Underdeveloped Regions. Gerald Duckworth &co, London.
PERROUX, François (1967). ―¿Quién integra? ¿En beneficio de quién se realiza la integración?‖ Revista de
la Integración, No.1, INTAL, Buenos Aires. 35
PERROUX, François (1967) ―¿Quién integra? ¿En beneficio de quién se realiza la integración?‖.
Revista de la Integración, No.1, INTAL, Buenos Aires, pág. 37. 36
VACCHINO, Juan Mario (1981), ―Integración Económica Regional”. UCV, Caracas, pág. 68. 37
VACCHINO, Juan Mario (1981), Ibíd., pág. 71
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
47
adecuar los objetivos que se proponen y conocer igualmente las ventajas y desventajas que
se presentan al adoptar un tipo de integración.
Ahora, en tal estado de cosas, y ante esta variedad de posiciones, decantarse por una
de ellas, definirla como pura, impecable y científica es algo imposible. Sin embargo, la
integración deberá interpretarse tanto en el aspecto teórico como en el práctico, como un
núcleo fundido de estructuras y formas avanzadas, incluyentes y que evidencie un proceso
económico con rasgos sociales y políticos.
Otra cosa es cuando se aborda la integración desde otro ángulo: en este caso, la
integración política. La integración política según Ernst Hass, uno de los grandes teóricos
más sobresalientes de la necesidad de integración en Europa, es el proceso mediante el cual
los actores políticos en los muchos y distintos escenarios nacionales son persuadidos para
cambiar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas
instituciones poseen o demandan jurisdicción por encima de los Estado-nación
preexistentes.38
En suma, tanto la definición de integración como sus características que la integran
adquiere en un momento histórico varían tanto por las posiciones ideológicas de los
estudiosos y ejecutores como por las características que va logrando el proceso en cada
escenario y según los países involucrados. Así, hoy en día, la regionalización empieza a
sustituir lentamente el concepto de integración en cuanto proceso con una connotación más
geográfica y flexible y con menos elementos que evidencien una profundización o tránsito
hacia la esfera política.
En gran medida la evolución de la Teoría de la Integración Regional ha reflejado los
debates de los teóricos en las Relaciones Internacionales y las principales tendencias de
pensamiento. Estos esfuerzos han estado dirigidos a reconocer las razones que conducen a
los Estados a delegar soberanía en una instancia supranacional.39
De esto se deduce que aún
queda mucho por hacer para realizar ajustes teóricos en relación al nuevo regionalismo y
teoría de la integración regional en general, incluyendo a la zona de Centroamérica.
Cuando se aborda en la literatura el estudio de la integración regional, la diversidad
de los actores inmersos, de las funciones de las agrupaciones que forman, de los ámbitos
materiales de los que se ocupan, de sus objetivos, etc. genera un problema para partir de
una definición precisa. Pero en términos generales y de lógica pura, la integración regional
se debe interpretar como un proceso de cooperación intensa y prolongada entre actores de
una misma región sobre cualquier ámbito material, si bien es cierto que se da sobre todo en
las relaciones económicas y, con menor frecuencia, en las relaciones políticas y sociales.40
38
NELSEN, Brent & Alexander Stubb (1994): The European Union. Readings on the Theory and
Practice of European Integration. Macmillan, London, pág. 102. 39
MORAVCSIK, A. ―The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to
Maastrich‖. Cornell University Press, New York, 1998, pp. 8-9. 40
Esta perspectiva amplia (todo tipo de interacciones) y pluralista (todo tipo de actores) es la utilizada
por William Wallace, quien define integración regional como ―la creación y el mantenimiento de intensos y
variados patrones de interacción entre unidades previamente autónomas‖ (Wallace, W. (ed.) The dynamics of
European integration. Londres: Pinter, 1990: pág. 9.
Nuevo regionalismo internacional… Denis Iván Rojas Lanuza
48
En este sentido amplio y plural de la integración regional cabe referirse a las
organizaciones internacionales regionales, plasmación institucional del regionalismo. Las
más importantes son, sin duda, por su composición y atribuciones, las organizaciones
internacionales intergubernamentales (OIG), aunque no son las únicas. Merecen mención
también las organizaciones internacionales regionales de carácter no gubernamental y
aquellas otras cuya composición es mixta, con participación tanto de representantes
gubernamentales como no gubernamentales. En la integración regional y el regionalismo
tienen un peso considerable, aunque no exclusivo, las organizaciones internacionales
regionales de tipo gubernamental y mixto.
Las agrupaciones de integración regional pueden ser caracterizadas según su línea,
alcance e intensidad. Línea se refiere a las áreas temáticas que cubre e indica si la
organización regional es o no multifuncional y en qué medida lo es.
Alcance se refiere hasta dónde llega la cooperación, tanto en las actividades extra-
regionales como intrarregionales. Intensidad se refiere al grado de integración del mercado,
el ámbito de la cooperación funcional extra-mercado y el grado de integración
institucional41
. En un extremo del espectro una simple área de comercio libre se limita a la
esfera económica, al uso de instrumentos de mercado y a las relaciones intrarregionales.
En el otro extremo, una unión económica puede cubrir cuestiones sociales,
culturales y medioambientales, al igual que económicas, e incluirá la cooperación
funcional, cierto grado de integración institucional y coordinación en las relaciones
externas. Entre estas dos aristas está una zona de cooperación, donde se persigue la
cooperación funcional en una serie de áreas alrededor de un espacio geográfico común; por
ejemplo, en la esfera de la energía y el medioambiente. La concertación juega un paso
importante en esta fase, se refiere a un proceso mediante el cual dos o más gobiernos actúan
conjuntamente en el terreno estatal, por lo general, a nivel diplomático y con fines de
preferencia políticos, frente a otros actores;42
entendida de esta forma, la concertación es
una forma de interacción de intensidad baja, con un objetivo en particular, que consiste en
que dos o más Estados se ponen de acuerdo acerca de un tema específico, a fin de satisfacer
las necesidades comunes; así mismo, se refiere a temas políticos, manejables mediante
negociaciones diplomáticas, a nivel del Estado y sin involucrar a la sociedad civil.
Finalmente, Tokatlian se refiere a la integración como "un proceso más amplio,
complejo y profundo", en la medida en que implica vínculos sociales, políticos,
económicos, culturales, científicos, diplomáticos y militares, al igual que un rol "dinámico
y protagónico de variados agentes de las sociedades involucradas.43
Por su parte, Haas
define la integración como el "proceso en que los actores en diferentes instancias
nacionales son persuadidos de cambiar sus lealtades, expectativas y actividades políticas
hacia un nuevo centro cuyas instituciones poseen o demandan jurisdicción sobre los
41
GARVÁN, Norman: “Hacía un nuevo regionalismo”. Ibíd. pág. 7. 42
TOKATLIAN, Juan. "Componentes Políticos de la Integración‖, en Jaime Acosta Puertas (Comp.):
Integración, Desarrollo Económico y Competitividad. Santafé de Bogotá, Centro de Estudios Regionales del
Tercer Mundo, Creset, 1994, pág. 54. 43
TOKATLIAN, Juan, Ibídem, pág. 54
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
49
Estados nacionales preexistentes".44
Desde esta óptica, podemos referirnos, que la
integración significa un proceso más profundo de interacción entre países, y no solamente a
uno de carácter económico, puesto que incluye aspectos sociales y políticos; además,
involucra tanto al Estado como a todos los estamentos de la sociedad (empresarios,
políticos, militares, civiles), en una serie de interacciones de carácter variado, a lo que se
hará referencia especial en los posteriores capítulos de este trabajo.
El estudio de la integración regional requiere precisar conceptualmente qué se
entiende por regionalismo y regionalización. En un esfuerzo por presentar un esquema
explicativo sencillo y coherente, entenderemos regionalismo como proyecto y
regionalización como proceso45
. Esta simple distinción permite establecer una línea
analítica que es a veces sutil pero siempre útil, aquella que pretende mantener en planos
diferenciados el discurso y la realidad, los objetivos y la efectividad de la integración en
cada región.
También la noción de integración se utiliza para aludir a las situaciones de
indispensable pertenencia ―intranacional‖. Por lo tanto, el término remite tanto al necesario
proceso interno de las naciones constituidas en la región, como a las relaciones inter o
multinacionales en la misma. Aquí surge la pregunta relacionada con que si lo nacional
sigue teniendo sentido y vigencia todavía, a lo cual se podría igualmente contestar de
modos limitados. Por tanto se considera tan importante tomar en cuenta, a propósito de la
complejidad de las luchas nacionales emprendidas actualmente por los pueblos y que
atraviesan, sin duda, fronteras, las observaciones que formalizar, en su oportunidad, la
filósofa argentina Ana María Rivadeo, en el sentido de que están llevadas ―a constituirse
como luchas y proyectos que se colocan, simultáneamente, dentro del Estado-nación y en
contra de él‖.46
El regionalismo englobaría las iniciativas políticas de representantes
gubernamentales para estrechar la cooperación política y económica entre Estados y actores
que forman parte de una misma región. Conformaría la corriente regionalista el conjunto de
proyectos políticos que surgen de la interacción entre actores gubernamentales estatales,
actores no gubernamentales estatales y transnacionales (fundamentalmente empresas
nacionales, grupos de presión y empresas transnacionales) y, en menor medida, actores
44
FAWCETT, Louise y Andrew Hurrel. (ed.) Regionalism in World Politics, Oxford University Press:
New York, 1995, pág. 60.
45
Esta es la vía seguida, entre otros, por el grupo de Economía Política Internacional de la Universidad
de Sheffield o por los miembros del Instituto de Investigación Sumitomo Life. Véase, para el primer grupo,
Gamble, A. y Payne, A. (eds.) 1996, Regionalism and world order, Londres: Macmillan, 1996. Para el grupo
de investigadores japoneses, véase Yoshida, M.; Akimune, I.; Nohara, M. y, Sato, K. ―Regional economic
integration in East Asia: special features and policy implications‖. En: Cable, V. y Henderson, D. (eds.) Trade
blocs? The future of regional integration. Londres: Royal Institute of International Affairs, 1994, pp. 59-108. 46
RIVADEO, Ana María, Lesa Patria, 2003. Nación y globalización, México, UNAM, pág. 292. Véase
también Horacio Cerutti Guldberg, ―Proyecto de nación y globalización‖, en Alejandro Serrano Caldera y
John W. Murphy (Coords.), La filosofía en la era de la globalización, Managua, Nicaragua, Hispamer, 2007,
pp. 65-76.
Nuevo regionalismo internacional… Denis Iván Rojas Lanuza
50
internacionales intergubernamentales.47
A través de esa interacción se acomodan los
intereses de los diferentes actores implicados, siendo el resultado de dicho acomodo la
potenciación de las iniciativas regionalistas por parte de los representantes políticos de
algunos de los Estados de mayor peso en el sistema internacional.
En este sentido, los principales impulsores de este regionalismo han sido algunos
Estados miembros de la comunidad Económica Europea (CEE) a partir del Acta Única
Europea (1986) y Estados Unidos al estrechar su relación con Canadá (Tratado de Libre
Comercio Canadá-Estados Unidos, CUSFTA) y con México (TLCAN). Como respuesta a
esta tendencia surgida en Europa y en Norteamérica serían lanzados nuevos proyectos
regionalistas o revitalizados los ya existentes en América Latina (Comunidad Andina,
Grupo de los Tres, Comunidad del Caribe, (MERCOSUR), en Asia (Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático [ASEAN], Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico
[APEC], Asociación del Sur de Asia para la Cooperación Regional [SAARC]) o en África
(Unión del Magreb Árabe [UMA], Unión Económica y Monetaria de África Occidental
[UEMAO]).48
La distinción analítica entre las nociones de regionalismo y regionalización es
determinante y fundamental porque evita confusiones y generalizaciones que enturbian la
comprensión del fenómeno regional. Sin embargo este fenómeno aúna simultáneamente,
aunque sea en grado variable, las dimensiones política, económica e ideológico-cultural, de
tal forma que la combinación de estas dimensiones es la que conforma la integración
regional que se da en el marco del nuevo regionalismo. Este último, dentro de su carácter
puede o no contener algunos de los elementos de la tipología típica de la integración
tradicional.49
En la amplia bibliografía sobre el tema, se definen cinco tipos de integración
económica, dependiendo del grado de unificación alcanzada a través de la disminución de
aranceles y la coordinación de las políticas económicas. Estas son:
a. Área de libre comercio: varias economías deciden eliminar las barreras al comercio
entre ellas, pero manteniendo cada una sus propios aranceles diferentes frente a
terceros.
b. Unión aduanera: se configura cuando un área de libre comercio establece un arancel
exterior común.
c. Mercado común: supone la eliminación de barreras a la circulación de los factores
productivos; trabajo y capital.
d. Unión económica: supone un mayor grado en la armonización de las políticas
fiscales y monetarias.
47
IBÁÑEZ MUÑOZ, Josep. ―Las relaciones entre Canadá y la UE en el contexto del nuevo
regionalismo‖, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 54-55, pp. 181-182. 48
FAWCETT, L. y Hurrell, A. (eds.) ―Regionalism in world politics‖. Oxford: Oxford University Press,
1995, pp. 23-24.
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
51
a. E) Integración económica: implica la aparición de una autoridad supranacional que
adoptará las decisiones de política fiscal y monetaria.
El Regionalismo o los procesos de integración regional se entienden como el
proyecto político de la regionalización, ―los proyectos políticos que surgen de la interacción
entre actores gubernamentales estatales y actores no gubernamentales estatales y
transnacionales‖50
o como una nueva forma de organización económica o política51
que
posee características que permitirían entender si determinado proyecto de integración
regional fue concebido como herramienta de incorporación a la globalización o como
contrapeso y protección hacia ella.
Esta doble concepción puede ser analizada bajo el siguiente esquema52
, el cual
permite definir la capacidad de los actores de acuerdo con su poder de regionalidad
(regionness). Esta capacidad de regionalidad estaría dada por cinco niveles:
a) La región circunscrita como unidad geográfica o ecológica y por barreras naturales.
b) El sistema o los sistemas sociales que conforman la región y que implican las relaciones
translocales en los ámbitos social, político, cultural y económico.
c) La región definida por la membresía de la organización regional, lo cual implica la
creación de un marco de cooperación o la unidimensionalidad que es la primera etapa de la
cooperación regional y que avanza paulatinamente hacia otras áreas de cooperación53
.
d) La sociedad civil regional, la cual toma forma cuando el marco organizacional promueve
la comunicación y la convergencia de valores dentro de la región.
e) La actuación de la región como sujeto con su propia identidad, capacidad, legitimidad y
aparatos para hacer políticas propias54
. Esta fase implica un nivel de regionalidad complejo
y avanzado.
Más allá de la contextualización de los procesos de integración en la perspectiva del
regionalismo abierto, es deseable explicarlos dentro del concepto nuevo regionalismo. Se
50
LERMAN, A. (2002). Multilateralismo y Regionalismo en América Latina. México: Miguel Ángel
Porrúa, UAM, pág. 13. 51
MITTELMAN, J. (1996). ―Rethinking the ―New Regionalism‖ in the Context of Globalization‖.
Global Governance, pág. 193. 52
HETTNE, B. (1997). ―The Double Movement: global market versus regionalism‖, en Cox, R. W.
(Ed.). The New Realism: Perspectives on multilateralism and World Order, Great Britain: United Nations
University Press. pp. 227-229. 53
Este argumento es compartido en las investigaciones sobre regionalismo: El BID, Banco
Interamericano de Desarrollo. (2002), Más allá de las fronteras. El Nuevo Regionalismo en América Latina.
Washington: BID. pág. 3 donde se menciona que la integración avanza desde un acuerdo comercial en el cual
se contemplan ciertos temas económicos y se avanza paulatinamente hacia otras áreas y políticas no
económicas. En tal sentido, Shaila Page (2000), en Regionalism among developing countries, London,
Overseas Development Institute. también menciona que existen factores no sólo económicos y comerciales
que fomentan la integración, aunque el elemento económico-comercial suele ser el pretexto para la
integración. 54
MITTELMAN, J. (1996). ―Rethinking the ―New Regionalism‖ in the Context of Globalization‖.
Global Governance. pág. 192.
Nuevo regionalismo internacional… Denis Iván Rojas Lanuza
52
denomina de esta manera a la segunda ola de cooperación surgida en los años ochenta
luego del fracaso de los procesos de integración de la década del setenta, y a raíz del fin de
la Guerra Fría y de la transición hacia un orden mundial multipolar. 55
1). El nuevo regionalismo se caracteriza por ser comprehensivo, multidisciplinario,
espontáneo y generado desde abajo,56
y da un mayor énfasis a las cuestiones políticas y
sociales, sin desconocer la importancia de la integración económica. Según esta
perspectiva, la regionalización depende del contexto histórico y de los conflictos
subyacentes a la región. En este sentido, se enfatiza el desarrollo de la identidad y del
awareness regional; la cohesión regional y la cooperación se dan en la medida en que haya
un sentido de comunidad duradero y sostenido, basado en la confianza mutua, el
conocimiento, el aprendizaje, la lealtad y la identidad compartida57
. Debido a ello, las
formaciones regionales adquieren la cualidad subjetiva de "comunidades imaginadas".58
El
nuevo regionalismo se basa en el enfoque constructivista o reflexivo de las relaciones
internacionales, el cual parte del estudio sociológico de las instituciones. Sus principios son
los siguientes:
- Las estructuras fundamentales de la política internacional son sociales;
- las estructuras —con los elementos de conocimiento compartido, recursos
materiales y prácticas— moldean las identidades de los actores más que su
comportamiento; y
- los intereses estatales están en gran parte construidos por las estructuras sistémicas y
no son exógenos a las mismas.59
Las estructuras sociales están definidas por entendimientos compartidos,
expectativas o conocimientos; son ellas las que moldean a los actores en situaciones
determinadas, así como a la naturaleza de sus relaciones. La teoría constructivista trata de
mostrar cómo la estructura social de un sistema hace posibles ciertas acciones por medio de
la constitución de actores con identidades e intereses determinados.60
En el ámbito
internacional, la variación de las creencias, valores, normas y prácticas circunscritos a
culturas —estructuras sociales— determinadas, afectan la eficiencia de los acuerdos
institucionales61
. Por lo tanto, de acuerdo con el constructivismo, solamente un consenso
55
HETTNE, Bjorn 1994. "The New Regionalism: Implications for Development and Peace", en Bjorn
Hettne y András Inotai, The New Regionalism Implications for Global Development and International
Security, Helsinki: UNU World Institute for Development Economics Research: Hettne 1994. pp. 1-50. 56
Se denomina "desde abajó" al hecho de que es promovido por cada Estado y no impuesto por las
superpotencias. 57
Véanse: KEOHANE, Robert, 1993, "Instituciones internacionales: dos enfoques", en Robert O.
Keohane, Instituciones internacionales y poder estatal, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano: 219-
245. HURRELL, Andrew 1995, "International Society and the Study of Regimes. A Reflective Approach", en
Volker Rittberger (ed.), Regime Theory and International Relations, Oxford: Clarendon Press: 49-72. 58
HETTNE, Bjorn 1994, op.cit. pág. 75. 59
WENDT, Alexander 1995, "Constructing International Politics", en International Security 20:1
(verano): pág. 73 60
WENDT, Alexander 1995, Ibid. pág. 76 61
KEOHANE, Robert, op.cit. pág. 236
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
53
generado endógenamente al interior de las estructuras sociales de cada unidad del
hemisferio occidental —solamente la formación de una gran comunidad intersubjetiva—
podría asegurar el éxito de la integración. Ello se debe a que la cooperación depende
necesariamente del idealismo, el altruismo, los propósitos comunes, las normas
internacionalizadas y las creencias compartidas, la compatibilidad de los valores societales
y la comunicación; por lo tanto, los sentidos intersubjetivos de la actividad institucional
internacional adquieren una importancia superior al simple cálculo de costos y beneficios.
Como resultado, hay una atomización profunda de las agrupaciones sociales en
torno a identidades sumamente específicas como la pertenencia a una comunidad, por
ejemplo. Debido a los efectos sociales perversos de la globalización, dicha fragmentación
es mayor en el caso de las regiones, Estados y grupos sociales más débiles y vulnerables.
Por lo tanto, la pérdida de los más pobres se maximiza, y al fragmentarlos a sus expresiones
mínimas se llega al extremo de pulverizarlos y desaparecerlos como actores del sistema.
Agravando el impacto fragmentador, el Estado se internacionaliza como producto de la
globalización, y se convierte en una especie de agencia cuya función es ajustar las prácticas
y políticas económicas nacionales a las exigencias de la economía global (Cox 1992).
El despojo de las funciones estatales anteriores —en especial, la obligación de
buscar el bien de la sociedad— y su conversión en un armatoste que hace las veces de
intermediador, le permiten adquirir la capacidad de mantener alejadas las presiones de la
población. En este sentido, se podría sugerir que hay un retorno a los esquemas
tradicionales de "democracias limitadas",62
generalmente vigentes antes de la consolidación
de los modelos de sustitución de importaciones en América Latina. Los procesos de toma
de decisiones, de la construcción de agendas regionales, del goce de los beneficios de la
globalización y el regionalismo dificultan la identificación de los procesos de integración
dentro del movimiento ideal del nuevo regionalismo.
El Nuevo Regionalismo –como lo denomina Mittelman- surge en los años noventa y
representa la concentración del poder político y económico que compiten en la economía
global con múltiples flujos interregionales e intrarregionales.63
Este mismo autor destaca
que los nuevos regionalismos poseen características trascendentes, tales como la cercana
cooperación política, al inicio de los proyectos; la equidad y el balance en las relaciones
entre los miembros y el incremento comercial, basado en la planeación industrial regional.
El Estado debe funcionar como agente activo y sus tareas principales son la racionalización
de la producción, la construcción de infraestructura y la promoción de intercambios.
Las posibilidades y limitaciones de este regionalismo descansan en la fortaleza de
sus vínculos con la sociedad civil. Asimismo, dentro de esta nueva concepción de
integración regional, se considera a los Estados como actores importantes y las relaciones a
nivel de macro-regiones, sub.-regiones y micro-regiones se articulan en las tendencias de la
globalización.
62
COX, Robert 1992, "Global Perestroika", en Miliband y Panitch (eds.), Socialist Register, Londres:
Merlin Press. 63
MITTELMAN, J. (1996), op. cit., pág. 208.
Nuevo regionalismo internacional… Denis Iván Rojas Lanuza
54
No obstante, es cierto que los proyectos de integración regional tienen el objetivo de
trascender más allá de la esfera comercial, con excepción de la Unión Europea, los restantes
regionalismos han hecho énfasis, particularmente, en el área económica, como se expone en
el siguiente punto, a través de los proyectos de integración económica regional en América
Latina
Es de primordial importancia aclarar que los argumentos de diversos organismos
internacionales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo, BID64
, o la Comisión
Económica para América Latina65
, la integración regional y el regionalismo son
esencialmente lo mismo, en cuanto constituyen una herramienta política que permite la
inserción de los países en la economía mundial, forman parte del proceso de reforma
estructural para reforzar la liberalización unilateral y multilateral, surgen en gran medida de
la creciente interdependencia económica y se reflejan en los denominados Acuerdos de
Integración Regional, que son acuerdos que pueden extenderse más allá del comercio
internacional y avanzar paulatinamente hacia áreas no comerciales, tales como la inversión,
la regulación interna, las políticas domésticas, la infraestructura y las políticas públicas. Por
ello, el regionalismo o la integración regional es el proceso que cubre la creación de los
Acuerdos de Integración Regional.
El BID también ha definido al proceso de integración como ―el estatuto jurídico en
el cual los Estados entregan algunas de sus prerrogativas soberanas con el fin de constituir
un área dentro de la cual circulen libremente y reciban el mismo trato las personas, los
bienes, los servicios y los capitales, mediante la organización de las políticas
correspondientes y bajo una égida supranacional‖66
.
Siguiendo la caracterización de Gordon Mace y Jean Philippe Therien67
, quien
afirma que el nuevo regionalismo alude a un proceso por el que en un área geográfica dada,
diferentes actores – Estados, instituciones regionales, organizaciones sociales – (…)
participan en una creciente red de interacciones económicas, culturales, científicas,
diplomáticas, políticas e incluso militares por la que se generan y comparten una serie de
valores fundamentales. La progresión puede no ser automática, tener diferente intensidad
entre un sector y otro y sus efectos no son unívocos: ―(…) la combinación de interacciones
en aumento y de valores compartidos no produce necesariamente una nueva entidad
política, sino más bien una capacidad mayor y más diversificada para la gestión regional de
problemas regionales.‖68
Según esta definición, ―el nuevo regionalismo‖ no se diferencia
demasiado de la integración regional del pasado, pero existen diferencias importantes. ―El
nuevo regionalismo‖ se refiere a un modelo menos institucionalizado, ―menos automático,
64
Más allá de las fronteras. El Nuevo Regionalismo en América Latina. BID, Banco Interamericano de
Desarrollo. (2002): Washington. 65
“El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la
transformación productiva con equidad‖. CEPAL, LC/G.1801: Santiago de Chile: (1994). 66
Factores para la Integración de América Latina, INTAL, BID. Buenos Aires, 1973. 67
GORDON MACE y Jean Philippe Therien (1996): Foreign policy and regionalism in the Americas.
Boulder (CO): Lynne Rienner, pag. 2 68
Citado en SANAHUJA, José A (1998) ―Nuevo Regionalismo e Integración en Centroamérica, 1990-
1997‖, en José A Sanahuja y José A Sotillo (eds) Integración y Desarrollo en Centroamérica: Más Allá del
libre comercio, Madrid: IUDC/UCM, pág. 14
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
55
más difuso y más impreciso‖ que el que se había definido en la teoría clásica de la
integración económica, tanto desde los tradicionales enfoques funcionalistas o
neofuncionalistas, como desde perspectivas económicas neoclásicas o estructuralistas.69
El regionalismo70
ha ido modificando su perfil y sus objetivos en estos últimos
sesenta años, adecuándose a las mutantes condiciones globales. A la expresión
―regionalismo‖ se le han dado distintas acepciones. Por un lado se lo ha tomado como una
tendencia ideológica promotora de los procesos de integración constituidos desde abajo
hacia arriba, diferenciándolo de la regionalización, proceso de descentralización, desde
arriba hacia abajo. Por otro lado, se ha centrado al regionalismo en la constitución de
espacios ampliados internacionales a diferencia de la regionalización, que conforma esos
ámbitos geográficos ad intra de un solo Estado.
Se ha señalado que el regionalismo llamado de primera generación ha tenido por
fuerza directriz al comercio. Así, el BID ha definido al proceso de integración como ―el
estatuto jurídico en el cual los Estados entregan algunas de sus prerrogativas soberanas con
el fin de constituir un área dentro de la cual circulen libremente y reciban el mismo trato las
personas, los bienes, los servicios y los capitales, mediante la organización de las políticas
correspondientes y bajo una égida supranacional‖71
. Tal el caso de ALALC, cuyo objetivo
central ―la ampliación de las actuales dimensiones de los mercados nacionales, a través de
la eliminación gradual de las barreras al comercio intrarregional, constituye condición
fundamental para que los países de América Latina puedan acelerar su proceso de
desarrollo económico, en forma de asegurar un mejor nivel de vida para sus pueblos‖
(primer párrafo de la parte preambular del Tratado de Montevideo de 1960).
El regionalismo de segunda generación ha mostrado una percepción más amplia de
la integración que la comercial: más compleja, más multidimensional, con ambiciones
sociales, culturales y políticas. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
(sucesora de ALALC), en el segundo párrafo preambular del Tratado de Montevideo de
1980, señala que ―la integración económica regional constituye uno de los principales
medios para que los países de América Latina puedan acelerar su proceso de desarrollo
económico y social a fin de asegurar un mejor nivel de vida para sus pueblos‖.
El regionalismo de tercera generación buscó el perfil de ―regionalismo abierto‖, con
apertura externa (importación-exportación), multilateralista, acorde con las normas de la
OMC, articulado con los mercados internacionales, complementados por acuerdos
extrarregionales. Tal el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte /
TLCAN/NAFTA (1993), el proyecto del ALCA (1994), el TLCRD-CA/DRAFTA (2004).
69
GORDON MACE y Jean Philippe Therien, op.cit, pág. 2 70
Ver ―Regionalismo - Integración‖, en Globalización-Integración-Regionalismo, Estudios de
relaciones internacionales, Nº 1, Marcos Lerner Editora Córdoba, Córdoba, 1997, pp. 37 y ss.
CIMADAMORE, A.D. ha definido a la integración regional como proceso de ampliación pacífica de espacios
económicos, sociales y políticos de los Estados nacionales que genera nuevos mecanismos de toma de
decisiones y resolución de controversias y que implica una pérdida progresiva de soberanía (V.
“Gobernabilidad y Niveles de análisis en el proceso de integración del NERCOSUR”, en “Los Desafíos de la
integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región” (www.unesco.or/shs/gobernanza). 71
Factores para la Integración de América Latina, INTAL, BID. Buenos Aires, 1973.
Nuevo regionalismo internacional… Denis Iván Rojas Lanuza
56
El regionalismo de cuarta generación es una nueva manifestación sólo accesible a
las regiones más avanzadas institucionalmente que busca la inserción externa, con efecto
sobre el sistema global, como factor decisivo de la gobernanza global, gestionador del
modelo de interdependencia, región-actor dominante que impulsa un modelo a otras
regiones del mundo, acción que más que bi o tri o pluriregional se transforma en
transregional en tanto cuenta con la meta común de bloque transregional equilibrador
institucional con influencia multidimensional a escala global (síntesis en la dialéctica entre
globalismo de mercado y regionalismo político).72
Una asociación de este tipo es la que
busca la UE con los Estados de América Latina y El Caribe como vía de fortalecimiento de
su rol político internacional. De allí la importancia para ese modelo de que un bloque con el
que ha de celebrarse una asociación interregional alcance identidad, solidaridad regional
basada en normas comunes y cohesión social.
IV. CONCLUSIONES.
La globalización y la regionalización están profundamente conectadas y por ello
deben ser concebidas en el mismo marco, trazando conjuntamente el orden mundial
emergente. Así, la dirección del nuevo regionalismo internacional es ecléctica y está más
preocupada con los procesos y las consecuencias de la regionalización en diversos ámbitos
de actividad y a varios niveles. La integración económica, política y social es uno de los
hechos más importantes de la actual globalidad. En este sentido, el nuevo regionalismo y
esencialmente la integración regional renacen en un contexto incomparable al de sus
antecesores marcado por la globalización y el fin del sistema bipolar. Aún se distinguen
regiones centro, periféricas e intermedias. En América Latina el problema del
subdesarrollo, relacionado con los desiguales intercambios económicos, ha impulsado la
formación de bloques entre grupos de países que buscan potenciar su complementariedad
económica y poder de negociación internacional ante el lento avance de las negociaciones
comerciales en el ámbito multilateral, convirtiéndose en menos dañina. Del mismo modo,
la interdependencia asimétrica centro-periferia y/o entre beneficiados-excluidos induce
sentimientos de privación relativa, que puede desvelarse como uno de los factores de
debilidad de los proyectos de integración.
RESUMEN
El presente artículo analiza el fenómeno del Nuevo regionalismo internacional
como parte del cambio y transformación de las estructuras fundamentales de la Economía
Política Global y esencialmente en Latinoamérica. Se afirma que estos procesos
globalizadores tienden a impulsar o profundizar iniciativas regionales e interregionales
para hacer frente a las circunstancias y desafíos del nuevo panorama internacional. En el
caso de los países de América Latina en general podrían experimentar un desarrollo
72
V. SÖDERBAUM, F, ―The EU as a global actor and the rol of interregionalism‖, Revue d’ integration
européenne, Vol. 27, London, septembre 2005, pp. 257-258. SANTANDER, S. ―The European Partnership
with Mercosur: a Relationship Based on Strategic and Neo–liberal Principles‖ Revue d’ integration
européenne, Vol. 27, London, septembre 2005, pp. 285-306.
Boletín Electrónico sobre Integración Regional del CIPEI
57
económico muy importante si fortalecen algunas políticas económicas que generen
inversión y desarrollen el comercio internacional como principales motores del
crecimiento. La política de integración puede orientarse de tal manera que responda a los
nuevos retos y que impulse el desarrollo de todos los países de la región.
PALABRAS CLAVE
Regionalismo internacional, integración económica, relaciones internacionales.
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