Nuevas Fórmulas de Distribución de Participaciones

Nuevas Fórmulas de Distribución de Participaciones

Ramón Castañeda Ortega

2009

Editor:Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC)Lerdo de Tejada No. 2469, Col. Arcos Sur, C.P. 44500, Guadalajara, Jal.

Primera edición, Enero 2009Tiraje: 700 ejemplaresISBN en trámiteDiseño: Arte y Comunicación,Priv. Andrés Terán No. 8, Col. Americana.C.P. 44600. Guadalajara, Jal. MéxicoImpresión Prometeo EditoresCalle Libertad No. 1457, Col. Americana.C.P. 44160 Guadalajara, Jal., México

Impreso en México - Printed in Mexico

ContenidoPresentación ...........................................................................................................7Introducción ..........................................................................................................11

Capítulo 1Marco Teórico Conceptual sobre la Coordinación Tributaria y las Transferencias Intergubernamentales.......................................................15

1.1 Coordinación Tributaria ...................................................................................151.1.1 Separación de Fuentes Tributarias ......................................................191.1.2 Administración Tributaria Coordinada ..................................................221.1.3 Colaboración Administrativa .................................................................231.1.4 Bases Tributarias Coordinadas ............................................................251.1.5 Suplementos Tributarios ......................................................................261.1.6 Administración Tributaria Centralizada ................................................29

1.2 Transferencias Intergubernamentales ............................................................311.2.1 Participación Tributaria .........................................................................321.2.2 Problemática que Resuelve la Participación Tributaria como Forma de Coordinación Tributaria ..............................................361.2.3 Problemática que Resuelve la Participación Tributaria como Forma de Transferencia de Gasto ..............................................391.2.4 ClasificacióndelasTransferenciasIntergubernamentales ..................48

1.3 Conclusiones sobre la Correspondencia del Marco Teórico Conceptual sobre la Coordinación Tributaria y las Transferencias Intergubernamentales y el Caso Mexicano .....................................................56

Capítulo 2Antecedentes y Evolución del Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal .......................................................................61

2.1 Antecedentes del Sistema de Nacional de Coordinación Fiscal .....................622.1.1 Primera Convención Nacional Fiscal, 1925 .........................................622.1.2 Segunda Convención Nacional Fiscal, 1933 .......................................632.1.3 Tercera Convención Nacional Fiscal, 1947 ..........................................642.1.4 Hacia el Actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ...................672.1.5 Objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ......................692.1.6 Líneas de Acción para Cumplir con los Objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ..........................................................732.1.7 AlgunasReflexiones ............................................................................80

2.2.1 Antecedentes del Fondo General de Participaciones ..........................832.2.2 Origen y Evolución del Fondo General de Participaciones .................912.2.3 Problemática que Presentó el Sistema de Distribución del Fondo General de Participaciones Vigente de 1991 a 2007 ........114

2.3 Evolución del Fondo de Fomento Municipal .................................................1222.3.1 Antecedentes, Origen y Evolución del Fondo de Fomento Municipal 1222.3.2 Problemática que Presentó el Sistema de Distribución del Fondo de

Fomento Municipal Vigente de 1991 a 2007 .....................................129

Capítulo 3Reforma Hacendaria 2008 en Materia de Distribución del Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal ...131

3.1 Propósitos de la Reforma Hacendaria en Materia de las Fórmulas de Distribución de Participaciones ................................................................1363.2 Adecuaciones al Concepto de Recaudación Federal Participable ...............1503.3 Nueva Fórmula para la Distribución del Fondo General de Participaciones .........................................................................................1623.4 Nueva Fórmula para la Distribución del Fondo de Fomento Municipal ........1853.5 Mecánica de Operación de las Nuevas Fórmulas de Distribución de Participaciones .........................................................................................193

3.5.1 El Problema de la Suma Cero ............................................................1933.5.2 Recaudación Federal Participable .....................................................1943.5.3 Fondo General de Participaciones .....................................................1973.5.4 Análisis del Comportamiento del Fondo General de Participaciones 2093.5.5 Fondo de Fomento Municipal .............................................................216

Capítulo 4Características de las Transferencias Intergubernamentales en Algunos Países Federales ............................................................................249

4.1 Principales Países Federales y España .......................................................2504.1.1 Estados Unidos ..................................................................................2504.1.2 Suiza ..................................................................................................2584.1.3 Canadá ...............................................................................................2614.1.4 Alemania ............................................................................................2664.1.5 Austria ................................................................................................2744.1.6 Australia .............................................................................................2794.1.7 España ...............................................................................................282

4.2 Países Federales Latinoamericanos .............................................................2914.2.1 Brasil ..................................................................................................2914.2.2 Argentina ............................................................................................2974.2.3 Venezuela ..........................................................................................3034.2.4 Colombia ............................................................................................311

4.3 Análisis Comparativo de las Características de las Transferencias Intergubernamentales en Algunos Países Federales Respecto al Caso Mexicano .........................................................................................317

Bibliografía ..........................................................................................................339

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Presentación

El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, remitió al Honorable Congreso de la Unión el 20 de junio del 2007 siete iniciativas de reformas. En conjunto, éstas consideraban catorce ordenamientos jurídicos, que comprendíantantomodificacionesconstitucionalesenmateriadegastoeingresospúblicos, como a la legislación federal en materia de gasto público y normas de carácter tributario y de federalismo, en materia de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Impuesto Sobre la Renta, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, Impuesto al Activo, Código Fiscal de la Federación y de Coordinación Fiscal, entre otras. Además consideraban la propuesta de nuevas materias, como la Contribución Empresarial de Tasa Única, que posteriormente cambiara su denominación a Impuesto Empresarial a Tasa Única, el Impuesto contra la Informalidad, que también se renombró como Impuesto a los Depósitos en Efectivo, y el establecimiento del Subsidio para el Empleo.

Dicha iniciativa se agrupó de manera integral en torno a cuatro pilares fundamentales: eficientizar la administración tributaria, mejorar la calidad del gasto público,incrementar los ingresos públicos y fortalecer el federalismo fiscal, los cualesen conjunto buscaron contar con mayores recursos y asegurar que estén mejor empleadosporlostresámbitosdegobierno,afindesaldarladeudasocialyrevertirlas desigualdades regionales.

Particularmente, en materia de Federalismo Fiscal, la propuesta del Ejecutivo Federal se planteó incrementar las potestades tributarias de las entidades federativas y mejorar los mecanismos de distribución de las participaciones y las aportaciones federales. Para dichos propósitos se buscó ampliar las potestades tributarias de los estados, permitiéndoles que pudieran establecer un Impuesto a las Ventas Finales de los Productos con IEPS Federal, previa autorización del su Congreso Local, y en el otro punto, se propuso mejorar los incentivos en las fórmulas que determinan la distribución de las participaciones y las aportaciones.

Por su parte, las Cámaras de Diputados y de Senadores aprobaron las reformas a los diversos ordenamientos los días 13 y 14 de septiembre de 2007, respectivamente, yfueronpublicadosporelEjecutivoFederalenelDiarioOficialdelaFederación,

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en un primer paquete, el 1° de octubre del 2007, y en un segundo paquete, que contenía las reformas legislativassobre federalismofiscal,que incluyó laLeydeCoordinación Fiscal, la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, y la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios en materia de venta de gasolina y diesel, el 21 de diciembre del 2007; quedando pendientes las reformas constitucionales, que en materia de gasto público, una vez que fue aprobada por la mayoría de los congresos locales, se publicó el 7 de mayo de 2008; y continúa pendientelareformaenmateriadefederalismofiscal,quepretendeotorgaralasentidades federativas la potestad de gravar los conceptos de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios en materia de gasolinas, tabacos y cervezas.

La “Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones fiscales para fortalecer el federalismo fiscal”, que incluyólas propuestas relativas al cuarto pilar de la reforma hacendaria integral, con el propósito de mejorar el marco del federalismo hacendario, consideró los principales acuerdos y planteamientos relativos al federalismo fiscal que se concretaron endiversos foros, tales como la Primera Convención Nacional Hacendaria que se llevó a cabo en el año 2004, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), en los órganos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal realizados a través de los funcionariosfiscalesfederalesydeentidadesfederativas,ylosefectuadosatravésdel diálogo entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios; de dondesederivaronlassiguientespremisasparafortalecerelfederalismofiscal:

1. “Expandir las facultades tributarias de las entidades federativas y otorgar mayoresincentivosparautilizarlas.Loanteriorsinmermarlasfinanzaspúblicasfederales, al tiempo que se evite una proliferación de impuestos locales.

2. Simplificarymejorarlasfórmulasdelastransferencias,tantoparalasparticipacionescomo para las aportaciones federales, incluso las correspondientes al sector educativo. Esto bajo la premisa de que no se disminuiría el valor nominal de las transferenciasactualesparaningunaentidad.”

Los propósitos fundamentales para el fortalecimiento del federalismo fiscal, sonenelcasode laprimerpremisa,disminuir lacentralizaciónde lapolíticafiscalyla limitación extraconstitucional de las facultades de las entidades federativas, problemáticaquefuedefinidaenlaDeclaratoriaalaNaciónyAcuerdosdelaPrimeraConvenciónNacionalHacendaria,afindereducirladependenciafinancieradelasentidades federativas respecto a las transferencias federales. Para esto se propuso la expansión de las facultades tributarias de las entidades federativas, permitiéndoles laintroduccióndeunimpuestoalasventasfinalesdetodoslosbienesqueestángravados por IEPS, siempre que su gravamen no esté reservado a la Federación; y

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posteriormente, si el proyecto de reforma constitucional en materia de federalismo fiscal es aprobado, las entidades federativas también tendrían la potestad paragravar los conceptos de IEPS en materia de gasolinas, tabacos y cervezas, que en la actualidad se encuentran reservados a la Federación. Asimismo, se prevé la abrogación del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos a partir de enero de 2012 o antes si las entidades lo establecen localmente, caso en el que se sustituiría el impuesto federal por el estatal.

Tambiénrespectoa laprimerapremisa,afindeotorgarmayores incentivosparautilizar las nuevas facultades tributarias, a través del sistema de participaciones, se propuso premiar a las entidades federativas que obtuvieran el mejor desempeño en su recaudación local y por el nivel de la misma respecto a las demás entidades.

Encuantoa lasegundapremisa,sepropusieronmodificacionescon la intensiónde que las variables de los fondos afectados correspondieran con mayor certeza a objetivos de política vinculados al origen, propósitos y necesidades económico sociales actuales de cada uno de ellos; que la información necesaria para correr las fórmulas seamás confiable, oportuna y accesible, para otorgarle al sistemade transferencias mayor transparencia; y marcar la diferencia entre el sistema de participaciones y el de aportaciones, como sistemas resarcitorio y redistributivo, respectivamente, y con ello rescatar el espíritu original de fomento a la actividad económica y estímulo a la recaudación que tenía el sistema de participaciones federales. Bajo dicha premisa, en materia de participaciones federales se propusieron cambios a las fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM), entre otras reformas.

En cuanto a la última parte de la segunda premisa para el fortalecimiento del federalismofiscal,“…Estobajolapremisadequenosedisminuiríaelvalornominaldelastransferenciasactualesparaningunaentidad”,enloscasosdelasfórmulasde distribución de participaciones por concepto del FGP y FFM, se garantizan las participaciones nominales recibidas en el año 2007, siempre y cuando el monto con el que se integren dichos fondos en el año de cálculo sea igual o mayor al del año 2007,puesdesermenor,susmontossedistribuiríanconformealcoeficienteefectivoque cada entidad federativa haya recibido de cada uno de los Fondos, caso éste que sucedería si la recaudación federal participable del año para el que se realice el cálculo es menor que la del año 2007. En los citados casos, el incremento del monto de los fondos del año para el que se realiza el cálculo respecto al año 2007, se distribuye conforme las variables de las nuevas fórmulas, incremento que derivado de la reforma hacendaria en materia de ingresos, está resultando considerable, de tal manera, que con las nuevas fórmulas, todas las entidades federativas obtendrán incrementos en cada uno de los fondos.

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Por lo antes descrito, y por la relevancia que tienen los Fondos General de Participaciones y de Fomento Municipal para las entidades federativas y municipios del país, tanto por su monto que es representativo para sus finanzas públicas(alrededor del 30% de sus ingresos totales), como por las implicaciones que en materia de política económica convendrá se observen en los gobiernos locales para obtenerlosmejoresresultadosrespectoacrecimientoeconómicoytributario,afindefortalecer sus ingresos e impulsar el desarrollo regional, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas INDETEC, ha formulado el presente trabajo, con el propósito de analizar la reforma hacendaria 2008 en materia de nuevas fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal. Incluye el estudio el marco teórico conceptual de las transferencias federales, los antecedentes y evolución de dichos fondos en México, y algunas experienciasinternacionalessobrelastrasferenciasintergubernamentales,afindecontextualizar el estudio de la reforma al sistema de distribución de participaciones federales a entidades federativas y municipios.

La formulación del documento le fue encomendada al Mtro. Ramón Castañeda Ortega, Director de Coordinación Hacendaria, bajo la supervisión y revisión del Lic. Carlos García Lepe, Director General Adjunto de Hacienda Estatal y Coordinación Hacendaria, contando con la colaboración y apoyo en su realización, de la Mtra. Ana Isabel López Moguel, el Mtro. Miguel Ortiz Ruiz, el Mtro. Enrique Nuñez Barba, Consultores-Investigadores, y de Maximilian Oliver Peters, estudiante de economía en la Universidad de Colonia de Nordrhein-Westfalen, Alemania, quien realizó sus prácticas profesionales de intercambio en el INDETEC.

Lic. Javier Pérez TorresDirector General de INDETEC

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Introducción

El 20 de junio del año 2007 el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, remitió al Honorable Congreso de la Unión, entre otras iniciativas que integraban la propuesta de reforma hacendaria 2008, la “Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones fiscales,parafortalecerelfederalismofiscal”,encuyaspropuestassetomaronencuenta acuerdos y planteamientos efectuados en la Primera Convención Nacional Hacendaria del año 2004, en la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), en los organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y otros como producto del diálogo entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios. Dicha iniciativa fue aprobada por la Cámara de Diputados el 13 de septiembre del 2007 y un día después por el Senado de la República, decreto que se publicó por el EjecutivoFederalenelDiarioOficialdelaFederaciónel21dediciembrede2007.

Conlareformaparafortalecerelfederalismofiscalsepretendeentreotrosobjetivos,otorgar incentivos para utilizar las nuevas potestades tributarias de las entidades federativasysimplificarymejorarlasfórmulasparaladistribucióndetransferenciasfederales tanto de participaciones como de aportaciones, sin disminuir el valor nominal del monto percibido en el año 2007, siempre que la recaudación federal participable sea mayor a la reportada en 2007. Para hacer posible lo anterior, se busca a través de modificaciones a los mecanismos de distribución del FondoGeneral de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal premiar a las entidades federativas que presenten mejoras de desempeño en su esfuerzo y nivel recaudatorio per cápita respecto a las demás entidades, de impuestos y derechos estatales incluyendo el impuesto predial y los derechos de agua en el primero, e impuesto predial y derechos de agua en el segundo. Asimismo, se realizaron cambios con lafinalidaddeque lasvariablesque integran las fórmulasdedistribucióndedichos fondos tengan mayor vinculación con los objetivos de política que les dieron origen, con sus propósitos y con las necesidades económico sociales actuales; que lainformaciónsobredichasvariablesseamásconfiable,oportunayaccesible,paraotorgarle al sistema de participaciones mayor transparencia y calidad; y rescatar el espíritu original de fomento a la actividad económica y estímulo a la recaudación, que tenía el sistema de participaciones federales cuando se fundó el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

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En este trabajo enfocaremos nuestro estudio al tema de las nuevas fórmulas de distribución de participaciones federales por concepto del Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, que como resultado de la Reforma Hacendaria 2008 en la materia se establecieron en la Ley de Coordinación Fiscal, reforma que tuvo, entre otros, el propósito precisamente de devolver la naturaleza resarcitoria de las participaciones federales, misma que en la década de los noventas se debilitó, al incorporar criterios redistributivos y de equidad, tal como se verá a detalle en los capítulos 2 y 3 del presente trabajo.

En el primer capítulo se analizan brevemente los principales tópicos que sobre el tema de la coordinación tributaria y de las transferencias intergubernamentales que forman parte fundamental de ésta, se han tratado por los más destacados exponentesdelateoríadelfederalismofiscal.Estoconelpropósitodeiniciarestapublicación con un marco de referencia teórico conceptual sobre la temática en cuestión, entorno en el que se desarrolla el tópico de las fórmulas de distribución de participaciones federales a estados y municipios. Así, una vez realizada la citada revisión teórica, se concluye el capítulo correlacionando el caso práctico del federalismofiscalmexicanoconlosconceptosteóricosanalizados.

El federalismo fiscal mexicano se desarrolla en torno al Sistema Nacional deCoordinación Fiscal, el cual representa el foro en el que se revisan, analizan y setomanacuerdosporlasautoridadesfiscalesdelosámbitosfederalyestatalesrespecto a los diversos tópicos financieros que les atañen en conjunto, cuyoobjetivo general es constituir un sistema fiscal nacional que procure la equidaddel sistema tributario hacia los contribuyentes de todo el país, la simplificacióndel sistema tributario nacional y el fortalecimiento de las finanzas estatales ymunicipales,afindealcanzarysustentareldesarrolloeconómiconacional.Conel propósito de proporcionar una mayor comprensión acerca del significado ypapel que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y en particular el Sistema Nacional de Participaciones Federales en el que sobresalen los Fondos General de Participaciones y de Fomento Municipal, representan para el país, en el segundo capítulo hablaremos de los antecedentes y evolución del sistema de coordinación fiscalactual,endondepodremospercibirlaevoluciónquehantenidolasrelacionesde tipo hacendario entre los diferentes ámbitos de gobierno, y cuáles han sido los hechos pasados que incentivaron y permitieron que se vaya conformando la unidad fiscalnacionalennuestropaís.Asimismoserevisaránlosantecedentesyevoluciónde la recaudación federal participable, concepto base para la integración de los principales fondos de participaciones, y del Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal, para concluir con la problemática que el sistema vigente hasta el año 2007 estaba presentando.

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Dedicamos el tercer capítulo al estudio de la Reforma Hacendaria en el tema específicodelasnuevasfórmulasdedistribucióndeparticipacionesfederalesdelFondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, que forma parte del paquete de reformas para el fortalecimiento del federalismo, para lo cual abordaremos como tópicos, los propósitos de la Reforma Hacendaria en materia de las fórmulas de distribución de participaciones, adecuaciones al concepto de Recaudación Federal Participable, nueva fórmula para la distribución del Fondo General de Participaciones, nueva fórmula para la distribución del Fondo de Fomento Municipal, y mecánica de operación de las nuevas fórmulas de distribución de participaciones conforme a la Reforma Hacendaria 2008 en materia de Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal.

Finalmente, considerando la importancia de las transferencias intergubernamentales enlafinanciacióndelashaciendaspúblicas,paraquelosgobiernospuedanofrecerlosservicios que demandan los ciudadanos, en el capítulo cuarto y último de este documento semuestranlasvíasdefinanciamientoentreámbitosdegobiernoquetienenalgunospaíses federales, y en particular las características que guardan las transferencias intergubernamentales, los mecanismos de determinación de las mismas, así como los objetivos que persiguen, ya que éstos varían de un país a otro, dadas sus diferentes característicassociales,económicas,políticas,culturalesygeográficas.

Con el propósito anterior, en este capítulo se describen, en primer lugar, los casos de los principales países federales, Estados Unidos, Suiza, Canadá, Alemania, Austria, Australia y España, que aunque no es un país federal, su sistema de descentralizaciónfiscalesdignodereferencia;yposteriormenteloscasosdepaísesfederales latinoamericanos, Brasil, Argentina, Venezuela y Colombia, que si bien no esunpaísfederal,enélseestádesarrollandounprocesodedescentralizaciónfiscalimportante. En cada uno de los casos se describen las principales características de su organización federal, de la asignación de competencias y potestades tributarias entre ámbitos de gobierno, de su sistema de transferencias intergubernamentales, y las reformas recientes, en los casos en que las hay. El orden de presentación corresponde en ambos casos, de los países con un mayor nivel de descentralización y desconcentración tributaria, y por ende, menor relevancia de las transferencias intergubernamentales, a los de mayor centralización y concentración tributaria en el gobierno federal, y su correspondiente mayor importancia de las transferencias intergubernamentales, exceptuando los casos de España y Colombia.

Finalmente, se concluye con un análisis comparativo de las características de los sistemas de transferencias intergubernamentales en los citados países respecto alcasodeMéxico,afindeapreciarlosalcancesdelareformarespectoalentornointernacionaldelfederalismofiscalpráctico.

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Capítulo 1Marco Teórico Conceptual

sobre la Coordinación Tributaria y las Transferencias

Intergubernamentales1

En este primer capítulo, se presenta un breve panorama de las consideraciones que sobre el tema de la coordinación tributaria, y de las transferencias federales como concepto integrante de ésta con relevante actuación, se han tratado en la teoría del federalismofiscal.Estoconelpropósitodeabrirestapublicaciónconunmarcodereferencia teórico conceptual sobre la coordinación tributaria y las transferencias intergubernamentales, en torno al cual se desarrolla el tópico de las fórmulas de distribución de participaciones federales a estados y municipios; y una vez realizada la citada revisión teórica, se concluye el capítulo correlacionando el caso práctico delfederalismofiscalmexicanoconlosconceptosteóricosanalizados.

1.1 CooRDINACIóN TRIBuTARIA

El sistema de coordinación tributaria permite que la responsabilidad de establecer tributos se ejerza en forma organizada y negociada por los órdenes de gobierno en un país federal. Los sistemas de coordinación tributaria tienen la gran ventaja de que proveen de los medios para armonizar las diferencias federales y estatales eningresosydereducirlosriesgosdefluctuacioneseconómicasydesuinfluenciasobre los ingresos tributarios.

1 Este apartado se basa en: • INDETEC;FederalismoFiscal:Conceptos,PrincipiosyTeoría, Págs. 91-239.• CASTAÑEDAORTEGA,Ramón;AnálisisTeóricodelaAsignacióndePotestades

Tributarias entre Niveles deGobierno: Referencia para la Construcción de unaPropuestaparaMéxico.INDETEC.México,2004.Págs.162-171.

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NUEVAS FÓRMULAS DE DISTRIBUCIÓN DE PARTICIPACIONES

Sin embargo, por otra parte, todo sistema de coordinación tributaria en mayor o menor medida, dependiendo del grado de centralización que implique en las decisiones de política tributaria, reduce la independencia y autonomía de los gobiernos subnacionales, fortaleciendo usualmente en cambio al gobierno federal.

A pesar de esto, gran parte de las federaciones parecen operar con una u otra forma de coordinación tributaria, según sus propios patrones políticos, y de las condiciones sociales y económicas.

A la distribución de competencias entre la Federación y los estados miembros que caracteriza la organización federal, corresponde la facultad atribuida a cada uno de ellos de establecer sus propios impuestos y de proporcionarse los ingresosnecesariosparafinanciarlosgastosquesuponenlasactividadesasucargo.

Además, lo mismo que sucede en los Estados unitarios, también existen impuestos exigidos por los gobiernos municipales. Se exigen, así, impuestos a tres ámbitos de gobierno, el federal, el estatal y el municipal, y la coexistencia, dentro de una misma comunidad política, de tres niveles de imposición hace que si no se coordinan debidamente, puedan surgir entre ellos superposiciones, conflictos e interferencias que se traducen en diversas e importantes dificultades, tanto para su propia aplicación, como para el buen funcionamiento de la actividad económica o la consecución de un adecuado grado de equidad tributaria.

Existen dos tipos de coordinación tributaria, la coordinación vertical y la coordinación horizontal. La primera, trata los acuerdos entre diferentes ámbitos de gobiernos que cuentan con la titularidad de las mismas figuras tributarias y usan o no lamisma base tributaria; y la segunda, los convenios entre jurisdicciones del mismo ámbito de gobierno, referentes a la imposición a negocios o individuos que desempeñan actividades económicas iguales o diferentes en varias jurisdicciones del correspondiente ámbito de gobierno. Ambas tienen la intención de evitar las ineficiencias económicas e inequidades entre contribuyentes, que se puedenpresentar por el desconsiderado y arbitrario solapamiento y competencia tributaria vertical, así como del solapamiento y competencia o concurrencia tributaria horizontal, que pueden perjudicar el bienestar general; a la vez que se mantenga la independencia fiscal de cada jurisdicción, concediéndose así, cierto grado decompetencia entre ámbitos de gobierno y entre jurisdicciones del mismo ámbito gubernamental.

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Capítulo 1 • Marco Teórico concepTual sobre la coordinación TribuTaria y las Transferencias inTergubernaMenTales

De dichos propósitos de la coordinación tributaria horizontal se puede lograr un acercamiento mediante el acuerdo entre todos los gobiernos de diferentes y del mismo ámbito, respecto a un sistema de distribución tributaria inter-gubernamental, en el que las jurisdicciones, por ejemplo, se comprometan a gravar únicamente a los residentes, y a los no residentes, sólo cuando realicen un consumo o uso directo de sus bienes y servicios públicos; aunado esto a un sistema de transferencias tributariasparacompensarlasexternalidadesfiscalesentrejurisdicciones.

En tanto que la coordinación tributaria vertical se puede llevar a cabo mediante diferentes instrumentos de coordinación que implican diversos grados de participación y compromiso de cada ámbito de gobierno en las funciones tributarias para el diseño y establecimiento de las estructuras tributarias jurisdiccionales que conformarán el sistema tributario federal. (Véase Cuadro 1.1)

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Cuadro 1.1GRADO DE CONTROL ESTATAL O LOCAL DE LA TRIBUTACIÓN EN VARIOS

ESQUEMAS DE COORDINACIÓN TRIBUTARIA2

Grado de Compromiso en:

InstrumentosAdminis-tración

Tributaria

Selec-ción Base Tributaria

Selección Estructura Tasa

Tributaria

Selección Niveles Tasa

Tributaria

Determinar Ingresos

Tributarios

Separación de Fuen-tes Tributarias Total Total Total Total Total

Administración Tributaria Coordinada

Total Total Total Total Total

Colaboración Admi-nistrativa

Total o Parcial Ninguna Ninguna Ninguna Total o Parcial

Bases Tributarias Coordinadas Total Parcial o

Ninguna Total Total Parcial

Suplementos Tribu-tariosTasas propias sobre bases de nivel más alto

Total Parcial o Ninguna Total Total Parcial

Sobretasa sobre impuesto de gobierno más grande

Total Ninguna Ninguno Total Parcial

Administración Tributaria Centralizada

Flexible Ninguno Ninguna Total o Ninguno Total Parcial

Participación Tribu-taria Ninguno Ninguna Ninguno Ninguno Ninguno

2 Break, George F.; 1980, pág. 34. Se agregó como instrumento la colaboraciónadministrativa.

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1.1.1 Separación de Fuentes Tributarias

La separación de fuentes tributarias es un instrumento de coordinación tributaria efectivo para evitar el solapamiento tributario entre diferentes tipos de gobierno. En este, las principales fuentes tributarias se dividen entre los diferentes tipos de gobiernos, garantizando a cada uno de ellos el uso exclusivo de los tipos de tributos asignados.

Entre las principales ventajas de este instrumento de coordinación tributaria se encuentran que supone la existencia de suficientes fuentes de ingreso para losdistintos tipos de gobierno, se garantiza la autonomía fiscal de cada gobierno yexigelaresponsabilidadenlasdecisionesdepolíticafiscal.

Thomas J. Nechyba (citado por Kenyon, 1997),3 sostiene que las bases tributarias claramente divididas entre los diferentes niveles de gobierno, representa para los electores el exacto conocimiento de a dónde va a parar cada unidad monetaria de su contribución tributaria, pues así los votantes tienen la oportunidad de comparar los tributos recaudados por cada gobierno y el producto que ofrecen en forma de bienes y servicios públicos, con lo cual se asegura la responsabilidad de cada gobierno. Por lo tanto, Nechyba indica que no deberían compartirse las bases tributarias entre niveles de gobierno.

Pero, aunque efectivo para evitar el solapamiento y fomentar la responsabilidad fiscal,esteinstrumentodecoordinacióntributariapuedeacarrearalgunosproblemasparticularesdeeficienciayeficaciatributariaenalgunasjurisdiccionesestatalesolocales, tales como: que algún o algunos de los tributos asignados a determinado tipo de gobierno no cuenten con el rendimiento adecuado en algunas o todas las jurisdicciones, debido, por ejemplo, a la escasez relativa de actividades económicas a las que grava; que la naturaleza de los tributos asignados no sea la pertinente para llevaracabolosobjetivosfiscalesdeseadosporlasociedaddealgunaoalgunasde las jurisdicciones; o que algunas jurisdicciones no cuenten con la capacidad administrativa o técnica para tributar algunos de los tributos asignados, entre otros.Hechosestos,queconduciríanaldesequilibriofiscalvertical,aacentuarlasdisparidades en las capacidades tributarias entre jurisdicciones de un mismo tipo de gobierno, a la insatisfacción de las preferencias especiales de los ciudadanos dealgunas jurisdicciones,yaldesbalancefiscaldealgunasde las jurisdiccionesafectadas. Además, la separación de impuestos puede potenciar los problemas relacionados con la concurrencia tributaria en la competencia inter-jurisdiccional.

3 Nechyba,ThomasJ.; “TaxBaseAssignmentsinaFederalSystem”.Presentadoenthe Eighty-EighthAnnual Conference on Taxation, patrocinada por theNational TaxAssociation,SanDiego,CA,Octubre8-10de1995.

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La asignación óptima de fuentes tributarias entre tres ámbitos de gobierno en una federación, como la propuesta por Musgrave (Ver Cuadro 1.2), puede traer consigo algunos inconvenientes derivados del sistema rígido de separación de fuentes impositivas conforme se señala en el Cuadro 1.3 4

Cuadro 1.2ASIGNACIÓN ÓPTIMA DE POTESTADES TRIBUTARIAS ENTRE ÁMBITOS DE

GOBIERNO SEGÚN MUSGRAVE

Nivel Central Nivel Medio Nivel Local

Impuesto integrado sobre la renta.

Impuesto sobre el gasto.

Impuesto sobre recursos naturales.

Derechos y Cargos de Uso.

Impuesto sobre la renta de residentes.

Impuesto sobre la renta de no residentes.

Impuesto en destino sobre las ventas.

Impuesto sobre recur-sos naturales.


Impuesto sobre la propiedad.

Impuesto sobre las nóminas.


4 CASTELLS,Antoni(1988).Págs.82y83.

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Cuadro 1.3INCONVENIENTES DE LA SEPARACIÓN DE FUENTES TRIBUTARIAS

1 Dificultadparadividiryestructurarcadasistema

2 Dificultadparaalcanzarpolíticasfiscalespormediodelsistematributario

3 Faltadeflexibilidadparaadaptarseacircunstanciassupervin-ientes de gasto

4 Dificultadparaalcanzarlaarmonizacióndelsistematributario

5 Dificultadenlainstrumentacióndeunsistemadetransferen-ciasdeajustefiscal

6 Pérdidadeautonomíafiscalporlarestriccióndeprincipioenel uso de las fuentes

Porunaparte,hacemásdifícilqueambossistemasfiscales,elfederalyeldelosestados, se estructuren de la forma más adecuada. Cada una de las principales figuras impositivasproduceunosefectosconcretosy resultaespecialmenteaptaparalaconsecucióndedeterminadosfines.

Poresto,laconfiguraciónóptimadeunsistemafiscalsólosepuedeconseguirconuna combinación de diversos impuestos que completen sus efectos y contrarresten susinfluenciasnodeseables.Pareceevidente,porejemplo,quesilaimposiciónpersonal sobre la renta se reserva exclusivamente para uno de los niveles, al otro le será muy difícil distribuir de forma equitativa el peso de sus impuestos.

Por otra parte, el sistema de separación rígida de las fuentes impositivas carece de laflexibilidadnecesariaparaquelosingresosfiscalesseadaptenaloscambiosenlas circunstancias existentes en el momento en que se efectuó la atribución de las fuentes impositivas.

Así, los estados pueden encontrarse con que sus necesidades de recursos se incrementan considerablemente al requerírseles nuevos servicios o aumentar sensiblemente el costo de los que venían prestando anteriormente y que, en cambio, los ingresos de las fuentes que se les hayan asignado crecen a un ritmo mucho menor.

Ante este panorama, resulta prudente que los estados miembros de una nación establezcanmecanismosdecoordinaciónafindeevitartodotipodeinconvenientesy minimizar externalidades.

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La única fuente tributaria estrictamente separada, puede ser el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria para uso exclusivo de los gobiernos locales. Aunque por su naturaleza tributaria, los diferentes derechos y cargos de uso que grave cada gobierno, tambiénsonfuentesseparadasquefinanciandirectamente laprovisiónde bienes y servicios determinados bajo su competencia; al igual que los impuestos ambientales según la cobertura jurisdiccional de la contaminación ambiental a prevenir o a sanear. Por otra parte, el impuesto sobre la renta de sociedades, si bien se ha tendido a atribuirlo al gobierno federal por conveniencia económica y administrativa, su rendimiento debe ser participado a los gobiernos estatales y locales, como se verá más delante.

1.1.2 Administración Tributaria Coordinada

La cooperación o unión de la administración tributaria, que consiste en acordar entre diferentes ámbitos de gobierno la administración conjunta de los tributos pertenecientes a cada uno de ellos, es un instrumento de coordinación tributaria eficiente y eficaz desde el punto de vista administrativo, pues se mantieneconsiderable libertad en el diseño del sistema tributario y estructura de los tributos propios de todos y cada uno de los gobiernos, a la vez que se ahorran costos a todos los ámbitos de gobierno, y por lo tanto, a la nación, al aprovecharse las economías de escala existentes en la administración tributaria, evitándose así la duplicación o multiplicación de funciones tributarias (registro del padrón de contribuyentes, recaudación, control del cumplimiento de obligaciones fiscales, auditoría fiscal,cobranza, etc.) que implica más empleados, instalaciones, equipos, insumos, etc. Asimismo, se aprovecha la cercanía que tienen los gobiernos más pequeños con ciertos contribuyentes, así como el mayor alcance (nacional o estatal) que tienen los gobiernos más grandes con respecto a otros determinados contribuyentes, disminuyendo de esa forma los incentivos y oportunidades de elusión y evasión fiscal,yseaumentalacapacidadtributarianacional.

Este es un instrumento de coordinación tributaria inter-gubernamental que es adecuado para la tributación de los impuestos: sobre la renta personal; sobre nóminas; especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios; sobre recursos naturales; sobre vehículos de residentes; de sucesión; y sobre las ventas al detalle. Y en aquellos casos en que los gobiernos locales no cuenten con la capacidad administrativa y técnica para gravar los impuestos sobre la propiedad, aunque esté atribuida su titularidad exclusiva a los gobiernos locales, es conveniente la ayuda del gobierno estatal mediante la administración tributaria coordinada.

Como se argumenta por la teoría convencional del federalismo fiscal, laslimitaciones administrativas son un determinante de peso en la asignación de

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potestades tributarias entre los diferentes ámbitos de gobierno, de tal forma, que al superarlas mediante la administración tributaria coordinada, los gobiernos más pequeños tienen la posibilidad de ejercer la titularidad de algunos de los principales tributos, que de otra forma no podrían, y con ello, se fortalece su capacidad tributaria e ingresos, y, por ende, disminuye la necesidad de transferencias de igualación.

1.1.3 Colaboración Administrativa

Unaspectomuyimportantedelacoordinaciónfiscalentrelosámbitosdegobierno,es la mutua colaboración de sus administraciones tributarias. Entre ellas pueden intercambiarse informaciones y datos que les sirvan para completar las relaciones de contribuyentes, descubrir hechos imponibles no declarados o conocer las verdaderas valoraciones de las bases imponibles.

Es importante subrayar, que la colaboración administrativa fiscal puede darsecon total independencia del tipo de relaciones tributarias presentes en un sistema federal, desde una completa separación de fuentes tributarias, sin coordinación alguna, hasta el sistema de participación en ingresos, que veremos más delante.

Lo anterior se enfatiza en virtud de que comúnmente suele confundirse a la colaboración administrativa con el tipo de relación tributaria existente entre los ámbitos de gobierno a la que dicha colaboración sirve de apoyo. Debe puntualizarse que la colaboración administrativa es simplemente un instrumento de apoyo administrativo, sinqueimpliquenecesariamentealgunaformaespecíficadecoordinacióntributariaentre los ámbitos que se asisten administrativamente.

La colaboración administrativa tiene sus propios objetivos, con independencia de la relación tributaria subyacente. Sin embargo, en algunos casos de coordinación tributaria, y aún en el caso de la separación de fuentes de ingresos, la colaboración administrativa puede ser un elemento complementario más o menos necesario para la instrumentación y ejecución de los arreglos tributarios entre los niveles de gobierno.

Sin duda, en determinados aspectos una Administración estará en mejores condiciones que otra para tener mejor conocimiento de la situación real de los hechos y estas condiciones deben ser aprovechadas en beneficio de los dosgobiernos. Entre otros casos, se podrán utilizar conjuntamente procedimientos y técnicas mecanizadas e, incluso, pueden intercambiarse informaciones respecto al mejor funcionamiento y organización de los servicios.

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Todasestasactuacionesredundaránenunmejorcumplimientodelasleyesfiscalesen los ámbitos de gobierno, en beneficio de sus respectivas recaudaciones y,también, con el resultado de disminuir las interferencias que se puedan producir entrelosámbitosfiscales.

En los principales países federales existe evidencia de los frutos que se derivan de la colaboración de las Administraciones Tributarias. Las posibilidades de esta colaboración son indiscutibles.

Pero también lo es que para que opere adecuadamente tienen que darse determinadas condiciones y ha de instrumentarse en forma debida. Así, en primer lugar, cuanto mayor sea la semejanza entre la regulación de los impuestos federales y estatales, más fácil será establecer la colaboración de sus Administraciones.

Por otro lado, no puede olvidarse que no bastará con declaraciones legales o de las autoridades superiores en este sentido, sino que para que la colaboración funcione realmente será necesario que los funcionarios que han de llevarla a cabo se sientan realmente interesados en ella.

Asimismo, se sostiene que para que la cooperación tenga vigencia es necesaria la instrumentación de adecuados incentivos económicos. Por otra parte, es necesario que la misma tenga algún mecanismo de reembolso de los gastos en que incurre la autoridad a quien se delega la administración de los tributos.

TiposdeColaboraciónAdministrativa.

Existen tres tipos básicos de colaboración en la administración tributaria:

1) Colaboración por tributos. 2) Colaboración por funciones. 3) Colaboración por estratos de contribuyentes.

En el primer caso, se trata de división de las tareas entre los niveles de gobierno que coadyuvan por impuestos, por ejemplo: impuestos sobre la renta, impuestos indirectos sobre el comercio y la industria, impuestos a la propiedad, etc. Al respecto, se ha considerado que la división por tributos es aconsejable en el caso de impuestos cedulares o sobre base bruta. En cambio, resulta inconveniente en el caso de impuestos nacionales globalizados o sobre base neta.

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El segundo tipo se refiere a la división de tareas amplias o de actividadesespecificadas,comoporejemplo,lafiscalización,recaudación,controltributario,larecepción de pagos en tiempo pero no los extemporáneos, etc.

Finalmente,laterceracategoríaserefierealadivisióndelaadministracióntributariapor tipo de contribuyente, ya sea en función de sus actividades o volumen de ingresos, o de otros criterios relativos al sujeto.

En todos los casos está implícita la división territorial que corresponde a las jurisdicciones que colaboran, y desde luego cabe cualquier combinación de criterios entre los tres tipos de colaboración administrativa. En algunos, casos, inclusive se hace extensiva esta colaboración a algunos aspectos muy limitados de la administración del gasto.

1.1.4 Bases Tributarias Coordinadas

Este instrumento de coordinación tributaria es un tipo de administración tributaria coordinada en la que los gobiernos más pequeños adoptan las bases tributarias definidasporelgobiernomásgrande,yaesasbaseslesaplicansuspropiastasastributarias establecidas por ellos mismos. En algunos casos en que los gobiernos más pequeños tengan propósitos especiales de política, pueden adoptar el concepto deingresobrutodefinidoporelgobiernomásgrandeysuprimiroañadirsuspropiasdefinicionesdededuccionesyexencionesparacomputarsubasetributaria.Esteinstrumento de coordinación tributaria inter-gubernamental también es apropiado para la tributación de los impuestos: sobre la renta personal; sobre nóminas; especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios; sobre recursos naturales; sobre vehículos de residentes; de sucesión; y sobre las ventas al detalle.

Además de las ventajas ya enunciadas en la administración tributaria coordinada, las bases tributarias coordinadas también generan ventajas por el lado de los contribuyentes,yaquesereducenloscostosdeplanificaciónycumplimientofiscal,pues emplean menos tiempo y recursos para realizar sus registros contables, las declaraciones tributarias, y sus pagos. Aunque este instrumento de coordinación tributaria tiene sus inconvenientes, ya que los gobiernos más pequeños son susceptibles a los cambios estructurales en las bases tributarias de los gobiernos más grandes, cuya ocurrencia se dará tarde o temprano dadas las funciones de distribución, estabilización y desarrollo económico que desempeña el gobierno federal, lo cual, puede ocasionar efectos indeseables en los ingresos tributarios estatales y locales; de tal manera, que con bases tributarias coordinadas existe cierta incertidumbre y descontrol en los ingresos tributarios de estos tipos de gobiernos. Por lo tanto, en este caso debe existir cierta cautela en la coordinación por parte

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de los gobiernos más pequeños para la prevención de dichos efectos, evaluando losbeneficiosdelacoordinaciónconlosposiblescostosy,deserposible,enfocarladependenciadelosingresosportributoscoordinadosatiposdegastoflexiblesque puedan ajustarse a decrementos del ingreso, o bien, utilizando suplementos tributarios.

1.1.5 Suplementos Tributarios

Los suplementos tributarios son un tipo de bases tributarias coordinadas que permiten a los gobiernos más pequeños variar cada año sus percepciones de ingresosconformeasusnecesidadesfinancieras,puesadoptanlamismabasetributaria definida por el gobierno más grande aplicándole sus propias tasastributarias establecidas por ellos mismos, o se grava con una sobretasa el impuesto a pagar por los contribuyentes al gobierno más grande. Si se pretende quelosgobiernosmáspequeñoscuentenconuningresofiableyestable,quenoseveamuyafectadoporlasfluctuacionescíclicasdelaeconomía,unatasaproporcional sobre la base tributaria del gobierno más grande es preferible a la sobretasa sobre el impuesto a pagar por los contribuyentes. (Spahn, 1995, pág. 226)

En este caso, puede ser que el gobierno más grande lleve a cabo la recaudación y otras funciones administrativas de impuestos de los gobiernos más pequeños a cambio del pago de tales servicios, y posteriormente les entregue los ingresos percibidos; o que cada ámbito de gobierno se encargue de la administración de la parte de los tributos compartidos que les corresponde.

El problema que presentan los suplementos tributarios, sobre todo en el gravamen del impuesto sobre la renta personal, es que al contar los gobiernos más pequeños con la libertad para determinar su estructura de tasas tributarias y/o niveles de tasas tributariasaaplicarsobre labase tributariadefinidaporelgobiernomásgrande,quizásusdecisiones interfierancon lospropósitosdepolíticafiscalnacionalesoestatales, según sea el caso, buscados por el gobierno más grande, ya que la carga tributaria puede ser diferente a la esperada en cada jurisdicción, e incluso alcanzar nivelesinsoportableso“confiscatorios”paraloscontribuyentes.

Para afrontar este problema, es factible acordar el establecimiento de niveles mínimos y máximos de tasas tributarias o sobretasas aplicadas por los gobiernos más pequeños, con lo cual además se puede procurar un grado comprensible de competencia inter-gubernamental e inter-jurisdiccional; o el empleo de deducciones tributarias y acreditamientos tributarios por el gobierno más grande.

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DeduccionesTributarias

Este instrumento tributario es apto para su utilización en los llamados tributos individuales bajo el criterio de la capacidad de pago de los contribuyentes, especialmente el impuesto sobre la renta personal, pues si los gobiernos más pequeños sólo gravan tributos bajo el denominado criterio del beneficio(específicamentederechosocargosdeusodebienesyserviciospúblicos,osobrelapropiedadperfectamenterelacionadoconlosbeneficiosrecibidos),lasdeduccionestributarias no tendrían razón de existencia, ya que los tributos estatales y/o locales noseestaríancompartiendo,ademásdequenointerferiríanconlaspolíticasfiscalesde distribución y estabilización federales o estatales, según sea el caso.

Las deducciones tributarias reducen el tamaño de la base sobre la que serán aplicadas las tasas tributarias para computar por el gobierno más grande la obligación tributaria de los contribuyentes en un monto equivalente al total o parte, según convenga, del impuesto a pagar al gobierno más pequeño. De forma tal, que la tasa tributaria marginal total resultante sea la esperada por el gobierno más grande y la carga para el contribuyente no alcance niveles exorbitantes que afecten los incentivos económicosy,porende, cree ineficiencia.Por lo tanto, con ladeducción federalo estatal de impuestos estatales y/o locales se refuerzan los poderes tributarios estatales y locales a la vez de que se moderan las distorsiones locacionales generadas por las diferencias en cargas tributarias inter-jurisdiccionales. Aunque, de estaúltima“ventaja”citadapuedensurgirlosproblemasdeladeduccióntributaria,pues podría ser que se desee que los gobiernos estatales y locales tengan también algunas funciones redistributivas distintivas según lo dicten las preferencias de sus ciudadanos; además de que, puede ser conveniente cierto grado de competencia inter-jurisdiccional paramotivar la eficiencia en el desempeño del sector públicoestatal y local, restringir el surgimiento del Leviatán (estructuras gubernamentales enormes y despotismo burocrático), y aprovechar las potencialidades tributarias en cada jurisdicción, casos para los cuales las deducciones tributarias no parecen ser un instrumento tributario adecuado.

Las objeciones al sistema de deducción proceden de dos líneas de pensamiento:

i) Al tratarse de una deducción aplicada en la base de un impuesto progresivo, susignificadoesmayorcuantomayorsealarentadelcontribuyentedequesetrate.

Estosucederíaaúnsiladeducciónfuesedecuantíafijaentodocaso,peroalser la deducción creciente por deducirse las cantidades del impuesto estatal que también lo son, el efecto se agrava aún más.

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ii) La deducción de las cantidades pagadas por impuestos sobre la renta a los estados miembros disminuirá forzosamente la progresividad del impuesto federal.

Sin embargo, para algunos autores esto no es realmente relevante, pues el legislador puede ya diseñar la escala de la tarifa federal que considere más adecuada tomando en cuenta la base imponible que va a resultar una vez deducidas las cantidades estatales.Endefinitiva,parajuzgarlaprogresividaddelaimposiciónsobrelarentahay que considerar las cantidades de los dos impuestos, ya que ambos se pagan con la misma renta.

AcreditamientoTributario

El acreditamiento tributario no reduce las bases tributarias sobre las que son aplicadas las tasas tributarias, sino que es sustraído directamente de la obligación tributaria; de tal manera, que el valor de un acreditamiento tributario es el mismo para todos los contribuyentes, mientras que en el caso de las deducciones tributarias el valor aumenta con la tasa tributaria marginal de los contribuyentes, favoreciendo más a los contribuyentes de altos ingresos que a los de bajos ingresos. Por lo tanto, bajo el punto de vista de la equidad, los acreditamientos tributarios son preferibles a lasdeducciones tributarias,perodesdeelpuntodevistade laeficiencianoestan efectivo como las deducciones para disminuir las diferencias tributarias entre jurisdicciones, y desde el punto de vista financiero, el ingreso por concepto delimpuesto sujeto a crédito del gobierno más grande se ve más afectado, e incluso, podría llegar a cero, si no existen límites máximos, pues se da la posibilidad de que el gobierno más pequeño realice toda la recaudación del impuesto.

NivelesMínimosyMáximosdeTasasTributariasoSobretasas

Otra posibilidad para la administración tributaria coordinada de impuestos compartidos entre ámbitos de gobiernos con bases tributarias coordinadas, es el acuerdo de la fijacióndenivelesmínimosymáximosdelastasastributariasosobretasasdelosgobiernos más pequeños. Con ello, se pretendería, por un lado, que los gobiernos más grandes tengan certeza en las correcciones tributarias con propósitos de estabilización y desarrollo económico nacional, así como de redistribución inter-jurisdiccional,yporotraparte,con lafijaciónde losnivelesmáximos,quenosesobrecargue a los contribuyentes y, por ende, que no se afecte a la actividad económica o actividades económicas sujetas a los impuestos compartidos a un grado tal que los objetivos de estabilización y desarrollo económico nacionales se vean interferidos; y con la fijación de los nivelesmínimos, tratar de limitar lacompetencia inter-jurisdiccional a un grado en el que se ejerza y por lo tanto se

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obtengansusventajas, peroevitandoel sacrificio indiscriminadode los ingresosparaatraerrecursos,locualconllevaaldesbalancefinanciero.

De tal manera, que entre los niveles mínimos y máximos de las tasas tributarias o sobretasas estatales y/o locales, exista un margen de libertad que les permita: por ejemplo, si se habla del impuesto sobre la renta personal compartido entre los tres tipos de gobiernos, ajustar los objetivos de redistribución inter-personal a sus objetivos particularmente deseados en su jurisdicción, sin que se afecten los objetivos de redistribución inter-jurisdiccionales de la federación o el estado, debido a que éstos se deben alcanzar con la parte del tributo que les corresponde; si se habla de los impuestos sobre las ventas al detalle estatal y local, o los federales y estatales, especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios, y sobre recursos naturales, que el nivel de la tasa o sobretasa local o estatal se fije enconsideración del costo a financiar en cada jurisdicción del nivel deseado deservicios públicos relacionados directa o indirectamente con las actividades que gravan, y de las políticas particulares de desarrollo socioeconómico sostenible de cada jurisdicción, así como aprovechar el mayor rendimiento de los impuestos que se puede obtener en algunas jurisdicciones donde el superávit locacional sea relativamente alto.5

1.1.6 Administración Tributaria Centralizada

Laadministracióntributariacentralizadapuedetomardosformas,laflexibleyladeparticipación tributaria.

Con la administración tributaria centralizada flexible, el gobierno más grande administra los tributos compartidos con los gobiernos más pequeños, quienes

5 El concepto de “Superávit Locacional”, que se define como el valor actual de losbeneficiosnetosquerecibeunciudadanoporpermanecerenunajurisdicciónenvezdeemigraraotra(BENEFICIOS:económicos,tantoenloqueserefierealmercadocomoalosbienespúblicos,yaquequizásenlaotrajurisdicciónquegraveconmenorcarganoexistenlosbienesdeconsumoomateriasprimashabitualesylosbienespúblicossondeunniveldecalidadquenosatisfacelaspreferencias;ynoeconómicos,porejemplo,delambiente,humanosyfísicos,familiares,amistades,asícomoelclima,lasatisfaccióneneltrabajo,lasoportunidadesdeempleoyotrosfactoresbasadosenlacomunidadcomolascostumbresytradiciones,cultura,religión,afiliacionespolíticas,accesoalasescuelas;MENOS;COSTOSDETRANSFERENCIA:monetarios, talescomocostosderecolecciónyevaluacióndetodalainformaciónnecesariaparatomarladecisióndeemigrarono,detransporteyotrosinvolucradosenelmovimientodeunajurisdicciónaotra,comounapérdidaenlaventadeactivosobienes,ynomonetarios,comoloscostos psicológicos en los que se ve inmersa una familia al tener que adaptarse anuevascondicionesambientalesysociales.

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tienenlibertaddefijarsuspropiastasastributariasyvariarlasconformesuspropiasnecesidadesfiscales.

Bajo la forma de participación tributaria, el gobierno más grande establece tributos uniformes en todas las jurisdicciones, y posteriormente distribuye entre los gobiernos más pequeños alguna porción del rendimiento tributario obtenido. Las bases de dicha distribución del rendimiento tributario entre los gobiernos más pequeños pueden ser o no preestablecidas; si lo son, podría hacerse conforme a los criteriosdelafuentedelingresotributario,denecesidadesfiscales,odeambos.

Esta modalidad de coordinación tributaria se puede manifestar de dos formas, un sistema de participación tributaria voluntaria, en el que los estados miembros de una federación acuerdan ceder o suspender tributos para que el gobierno federal los grave en exclusividad, a cambio de recibir un porcentaje del rendimiento como resarcimiento (como es el caso mexicano que veremos en el siguiente capítulo); y un sistema de participación tributaria constitucional, el cual esté establecido a nivel constitución federal, que implicó haberlo considerado en el pacto federal efectuado por los estados miembros.

Con la forma de participación tributaria de la administración tributaria centralizada “puro”,seeliminatantolacompetenciainter-gubernamentalcomolacompetenciainter-jurisdiccional directa, evitándose sus peligros, pero también desaprovechándose sus ventajas e incurriendo en desventajas, pues se potencia la creación del Leviathan central,seminimizalalibertadfiscaldelosgobiernosmáspequeñosyconellosuautonomía,fomentándoseasíladependenciafinanciera,alnotenerlosgobiernosmás pequeños poder para controlar los tributos a gravar, ni el establecimiento de las bases tributarias y tasas, la participación tributaria reduce su responsabilidad; y, si lasbasesdedistribuciónsefijanbajocriteriosdenecesidadesfiscaleso,peoraún,no están preestablecidas, se genera una competencia inter-jurisdiccional indirecta, en la que los gobiernos más pequeños del mismo ámbito compiten en el terreno político por transferencias de ingresos del gobierno más grande, potenciándose con esto la rivalidad entre ellos, y generándose inequidades inter-jurisdiccionales e inter-personales en la nación a causa del desbalance en las relaciones contribuciones/ingresos y contribución/beneficio, que favorecerán a aquellas jurisdicciones conmayorpoderpolíticooinfluenciapolíticaendeterminadomomento,yseguramentecon ello, se incentivará la movilidad de factores e individuos a dichas jurisdicciones másfavorecidasgenerandoineficiencia.

No obstante, la participación tributaria es una forma efectiva y eficiente decoordinación tributaria para aquellos casos en que las titularidades tributarias no se deben compartir con los ámbitos de gobierno más pequeños (estatal y/o local,

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segúnseaelcaso)porrazonescomprobadasdeeficiencia,equidady/odificultadpráctica para la asignación de la base tributaria, cuya titularidad se encuentra atribuida al gobierno federal o estatal, pero que son participables en tanto que, por una parte, gravan actividades que demandan bienes y servicios públicos estatales o locales generadores de beneficios directos o indirectos que requieren para sufinanciamientorecursostributariosadicionales,yporotraparte,tambiénsirvenparaelfinanciamientodelossistemasdeigualaciónfiscalyredistribuciónentreestadosylocalidades. Entre los tributos federales que en este sentido deben ser participables a los estados y localidades, se encuentran: el impuesto progresivo sobre la renta de sociedades, el impuesto sobre el valor agregado, y los derechos de aduana; asimismo, en el caso de los estados, estos deben participar con estos objetivos a sus localidades: los impuestos especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios, y el impuesto sobre recursos naturales.

Pero lo anterior no quiere decir que los demás impuestos federales y estatales, aunque su titularidad sea compartida con los estados y/o localidades, respectivamente, no se deban participar a los gobiernos más pequeños; pues una porción de todos ellos, exceptuando los derechos o cargos de uso, debe servir también para financiarlossistemasde igualaciónfiscaly redistribuciónentreestadosy localidades,asícomoelsistemadecompensacióndeexternalidadesfiscalesentrejurisdicciones.Específicamente: los impuestos progresivos sobre la renta personal; impuestosespeciales sobre la producción, venta y consumo de bienes y servicios federales; los impuestos sobre recursos naturales; los impuestos ambientales; los impuestos de sucesión; e impuesto sobre nómina; son buenos candidatos para este tipo de participación tributaria del gobierno federal a los gobiernos estatales. Así como lo son, el impuesto progresivo sobre la renta personal; impuestos especiales sobre las ventas y consumo de bienes y servicios; los impuestos de sucesión y el impuesto sobre nómina, para la participación tributaria del gobierno estatal a los gobiernos locales.

1.2 TRANSFERENCIAS INTERGuBERNAMENTALES

Del análisis anterior se desprende que la separación de fuentes en la tributación bajoelprincipiodelbeneficio,yelacuerdoentrediferentesámbitosdegobiernosacerca de niveles mínimos y máximos de tasas sobre las mismas bases tributarias, o de sobretasas sobre los impuestos a pagar al gobierno más grande por los contribuyentes, en los tributos compartidos, en conjunto con convenios de administración tributaria coordinada y de colaboración administrativa, y la participación tributaria a los gobiernos más pequeños de impuestos de titularidad exclusiva de los gobiernosmásgrandesconfinesresarcitorios,ydeestosimpuestosylosdemás,exceptolosderechosocargosdeuso,confinesredistributivos,deigualaciónfiscal

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ydecompensacióndeexternalidadesfiscalesentre jurisdicciones,pareceserelesquema de coordinación tributaria más recomendable en una federación.

A continuación trataremos con mayor detalle, entre otras transferencias intergubernamentales, la teoría de la participación tributaria.

1.2.1 Participación Tributaria

En finanzas públicas se habla indistintamente de la participación tributariahaciéndose referencia a dos modalidades que no tienen entre sí más relación que la de la denominación con la que son designadas.

En efecto, se trata de:

a) La participación tributaria como forma de transferencia en la que el ámbito federal compromete parte de sus ingresos para la constitución de un fondo de ajustefiscaladistribuirseentrelasunidadesdelosámbitoslocales(estatalymunicipal) en base a una fórmula predeterminada.

En este caso, la transferencia no está condicionada a que los diferentes ámbitos degobiernoarreglensupodertributariodeunadeterminadamaneraafindequeel ámbito federal pueda explotar con exclusividad una o más fuentes de ingresos. Esto es, la transferencia es independiente de la coordinación en el ingreso que eventualmente pudiera existir, y tiene como objeto simplemente realizar un ajuste fiscalentreelámbitofederalylosámbitoslocales,y,enocasiones,tieneefectosredistributivos, dependiendo de las fórmulas empleadas.

Para el nivel superior que la otorga constituye una transferencia de gasto, con la diferencia con otras formas de transferencias de gasto, de que ésta es una transferencia comprometida, ya que generalmente se encuentra establecida en la propia ley que establece el tributo donde se afecta el ingreso para la constitución del fondo.

Para el ámbito de gobierno que la recibe constituye una transferencia neta, ya que no tiene que ceder poder tributario a cambio de recibirla.6

6 Esta forma de participación en ingresos es la que prevaleció en los EstadosUnidosdeAméricade1973a1984yquefueabandonadadefinitivamente,cuandosedecidióinstrumentarunesquemadedevolucióndetributosyfuncionesfiscaleshacialosestados.En el caso deMéxico, esta forma de participación tributaria se está llevando a cabocon la participación directa por concepto de contribuciones especiales, por mandatoconstitucionalestablecidoenelartículo73,fracciónXXIX-A,numeral5°,últimopárrafo.

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b) La participación tributaria como forma de arreglo de los poderes tributarios de los diferentes ámbitos de gobierno. En este caso, generalmente el ámbito estatal cede al federal parte de su poder tributario en un número determinado de fuentes de ingresos a cambio de participar en uno o más fondos globales en forma colectiva por los estados participantes, de acuerdo con fórmulas predeterminadas.

Para el ámbito federal no constituye una transferencia neta de gasto, ya que su recaudación está actuando sobre unas bases tributarias incrementadas, producto de la cesión operada en su favor por el ámbito estatal. La transferencia tiende a tener entonces un simple efecto resarcitorio por las bases cedidas.

Para el ámbito local que la recibe, considerado colectivamente, en general se reconocequepuedeserbeneficiadoporlamayorescalayelasticidaddelosingresos del sistema tributario nacional; aunque al considerar a las unidades participantes en lo individual puede que para alguna este beneficio se veaneutralizado por los efectos redistributivos de las fórmulas, en su caso.

Entodocaso,seadmitetambiénqueelbeneficiodeescalaserecibeacambiodeuncosto:laconsiderablepérdidadelaautonomíafiscaldelasunidadesdelámbitolocalyunacrecientedependenciadelosrecursosypolíticasfiscalesdel nivel central.

No obstante que la participación tributaria como forma de coordinación tributaria produce un alto grado de armonización del sistema tributario, al pasar el ejercicio del poder tributario de fuentes importantes de ingresos al control de un sólo ámbito de gobierno, en el contexto de un sistema federal en general se le concibe como una de las formas más centralizadas de organización de los sistemas de ingresos. 7Porende,paraevitarloscitadosproblemasquegeneraríaunsistema“puro”departicipación tributaria, éste debe ser combinado o acompañado con otras de las modalidades de coordinación tributaria de las que se habló en el apartado anterior, según se convenga entre los miembros de una federación.

a) El Sistema de Participación Tributaria como Forma de Coordinación Tributaria

Deacuerdoconestesistema, larecaudaciónparticipabledebefijarseenfunciónde la base imponible o como un porcentaje de la recaudación. Como ventajas del primer procedimiento se considera que la base imponible es algo más estable que

7 EsteeselsistemaquehabíaprevalecidoenMéxicodesde1980enprácticamentetodalaimposiciónalconsumo,yenlaimposiciónalingresoyalpatrimoniodelasempresasmercantiles,personasfísicasymorales.

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losingresosyqueinterfieremenosconlosplanesparautilizarlosimpuestosconfinesdeestabilización.

Elimportedeesteporcentajesetransfiereaunfondoespecialylosestadostienenderecho automático a participar en él con arreglo a módulos predeterminados. La dotación al fondo, constituye para el gobierno federal un compromiso contractual al quehadehacerfrenteconindependenciadelassituacionesdesuperávitodéficitpresupuestario.

En principio, la distribución puede realizarse conforme al número de habitantes, con lo que se produciría una cierta redistribución del ingreso personal de los estados con gran capacidad económica a los de menos nivel de desarrollo. Puede también reservarse una parte de los ingresos del fondo para pagar suplementos a estados con renta por habitante baja u otras condiciones especiales.

Se ha considerado que este sistema constituye una participación en el crecimiento económico de la nación. No obstante, para proteger a los estados contra las reducciones cíclicas del ingreso puede preverse alguna cláusula de dotación mínima -por ejemplo, la dotación del año precedente- y el propio fondo puede constituir una reservaparaestefin.

Ventajas

Lo que los partidarios del plan de participación tributaria subrayan es en primer término, su simplicidad; su provisión de una fuente de ingresos más grande y automáticamente creciente a los estados; la libertad de movimiento que ofrece a los estados; el consiguiente alivio del gradual endurecimiento de las categorías de los programas de transferencias presupuestarias federales condicionales; y su contribución a la vitalidad y autodeterminación que, según sus defensores, hace a los estados asociados más fuertes dentro de un federalismo.

Sus partidarios también citan los niveladores efectos fiscales del programa departicipación en ingresos y su efectividad en el mantenimiento de una distribución progresivadelacargafiscalanivelesfederal,estatalymunicipal.

Objeciones

Sus detractores expresan el temor de que tal sistema:

• Drenelosfondosparaobjetivosdemásaltaprioridadnacionalquepodríanserfinanciadosdirectamenteatravésdelpresupuestofederal.

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• Sus fondos vayan a parar amanos de funcionarios de “bolsillos rotos”, loscuales no resienten los costos políticos que implica su recaudación de los ciudadanos.

• Proveadeuningresofederalsustancialqueconduzcaaunarelajacióndelosesfuerzosfiscalesdelosestadosymunicipios.

• Nosatisfagalasnecesidadesvitalesdelosgobiernoslocales.

b) La Participación Tributaria como Forma de Transferencia de Gasto

Esta modalidad de transferencias intergubernamentales ha adquirido importancia, no tanto en países con estructura política federal como en aquellos unitarios que se enfrentan con procesos de descentralización o regionalización. De forma muy esquemática pueden señalarse las siguientes características básicas del sistema:

• Setratadeunsistemaquepermitesurevisiónenfuncióndelasnecesidadesde cada ámbito jurisdiccional o de las exigencias de la coyuntura económica.

• Se materializa generalmente en la transferencia de fondos globales eincondicionales.

• Tiendeaminimizarlaimportanciaquetradicionalmenteseprestaalossistemasde nivelación (equilibramiento fiscal), para lo cual se introducen criteriosredistribuidores en el señalamiento de las cantidades a percibir con cargo a la participación tributaria.

Este es un sistema que ha sido propuesto como procedimiento para resolver la insuficienciaderecursosdelosestadosmiembros.

Estamodalidadconsisteenqueelgobiernofederaltransfierecadaañoalosestadosel importe correspondiente a un porcentaje de la recaudación de uno o varios de sus impuestos, importe que se distribuye entre los estados, con arreglo a fórmulas predeterminadas.

En principio, se considera que ha de dejarse gran libertad a los estados destinatarios para la utilización de estos fondos, sin perjuicio de exigirles que se sometan a los requisitos normales de contabilidad y control de los gastos públicos. Sin embargo, tambiénpuederestringirselautilizacióndelosmismosparafinesconcretos,comolafinanciacióndedeterminadasobraspúblicasparalocualyatenganprevistofondosespeciales (como es el caso en México de los fondos de aportaciones federales del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación y el tratamiento de los ingresos excedentes destinados a las entidades federativas).

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En suma, la evaluación del sistema de participación tributaria en un sistema federal parece indicar que un programa moderado de participación tributaria puede contribuir a la efectividad del sistema tributario total, pero en el largo plazo, una dependencia fuertedetalsistemapuedecontribuirasocavarlaautonomíafiscaldelosnivelesdescentralizados de gobierno.

1.2.2 Problemática que Resuelve la Participación Tributaria como Forma de Coordinación Tributaria

El hecho de que cada estado miembro participe del poder tributario y cuente con un sistemafiscalpropiodistintodelfederaleindependientedeldelosdemásestadosmiembros, origina el que una misma materia imponible pueda quedar sometida a dos o más jurisdicciones, con el peligro de que se produzcan superposiciones impositivas y de que los estados puedan convertirse en competidores basándose enlasdiferenciasdecargafiscal.Enesecontexto,sepuedenpresentarproblemastales como: la doble imposición, que puede generar inequidad tributaria y/o exceso degravamen;laguerraocompetenciafiscal;ylastrabasalcomerciointerestatal;problemáticaestaqueacontinuaciónsedefinejuntoconsuposiblesolución.

a) La Doble Imposición y la Equidad Tributaria

El esquema de la doble tributación motivará que dos personas con la misma capacidadeconómicasoportencargasfiscalesmuydiferentesporelsimplehechode que una de ellas esté relacionada con dos estados y otra sólo con uno.

Los efectos económicos de la doble imposición pueden llegar a impedir la realización de actividades que habrían resultado convenientes para la economía nacional o, al menos, a alterar el planteamiento de las mismas que se habría realizado atendiendo exclusivamente a las condiciones económicas, de no mediar esta interferencia fiscal.

Existe la idea generalizada de que en las naciones federales, si no se coordinan debidamente las legislaciones tributarias de los estados miembros, se agudizan extraordinariamente las posibilidades de que se produzca doble imposición porque en ellas se da con más frecuencia que en el campo internacional el supuesto que las empresas y personas individuales realicen actividades o actúen de manera que las hagan quedar sometidas a la jurisdicción de más de un estado.

Una de las condiciones para que pueda considerarse que en el seno de un Estado Federal, pese a la autonomía tributaria de los estados, existe un verdadero sistema fiscal en el que se plasma la potestad tributaria de los

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distintos ámbitos políticos, es que no se produzca la superposición de una misma figura tributaria exigida por más de un estado sobre los mismos hechos o personas, en definitiva, que se adopten medidas para evitar la doble imposición interestatal.

En consecuencia, la doble imposición por los estados miembros puede evitarse adoptando todos ellos algunos de estos sistemas:

• Gravamendelaspersonasresidentesensuterritorio,portodassusrentasopatrimonios, tanto si las obtienen en el estado donde residen como en otro, pero acreditando, para evitar la doble tributación de los que proceden o se encuentran en otro estado, contra la cantidad a pagar las cantidades pagadas por impuestos de la misma naturaleza en el estado donde se obtengan las rentas o se encuentren los bienes.

• Gravamendelaspersonasresidentesensuterritorio,perosóloencuantoalasrentas que se obtengan en él o a los bienes situados en el mismo.

• Gravamen de las rentas obtenidas en su territorio o de los bienes queradiquen en él, con abstracción de la residencia de la persona que la obtenga o posea.

Otraposibilidadparaevitarladobleimposiciónencasodeinsuficiencialegislativa,seríalacelebracióndeconveniosentrelosestadosmiembrosparaestefin.

Una de las soluciones más aceptadas contra este problema parece ser la armonización legislativa. Un medio práctico que se sigue para conseguirla es que los estados utilicen como modelo la legislación y reglamentación federales, con lo cual se facilita a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, yposibilitaalasAdministracionesfiscalesestatalesparabeneficiarsealmáximodela colaboración y asistencia federal en esta materia.

Finalmente, una vez agotadas todas las posibilidades de coordinación tributaria en un Estado Federal que mantengan la titularidad de la potestad tributaria en los estados miembros sin generar el problema de la doble imposición que causa inequidad fiscal, la solución para el manejo de las figuras tributarias que trascienden el ámbito de las jurisdicciones locales sin provocar dicho problema y aprovechar el rendimiento de éstas por los estados miembros, es la aplicación de un sistema de participación tributaria como forma de coordinación tributaria.

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b) Autonomía, Competencia Fiscal y Armonización Fiscal

Debetenersesiemprepresenteque,enmateriadefederalismofiscal,elproblemaestá en que la propia esencia del sistema federal implica dejar a los estados miembros un cierto grado de autonomía legislativa. Esta es una exigencia política en un Estado Federal.

El binomio federalista del respeto a la autonomía estatal y la minimización de las diferenciasdecargafiscalsueleresolverseenformaaceptableenlasfederacionesavanzadas, a través de la fórmula de establecer un impuesto federal más elevado que el de los estados, combinado con un sistema de acreditamiento de los impuestos estatales contra el impuesto federal.

El derecho positivo muestra abundantes ejemplos de guerras fiscales entreestados miembros de una federación para resultar más atractivos a las empresas y contribuyentes individuales.

Esta carrera de rebajas fiscales, por una parte, introduciría un factor extraño en las decisiones empresariales y, por otro, minaría la eficacia recaudatoria de sus sistemas fiscales que acabaría poniendo en peligro su suficiencia presupuestal.

Las autoridades federales de los países que han padecido este problema y las propias Administraciones estatales han sentido gran preocupación por el mismo y han promovido la utilización de convenios entre los estados para limitar la concesión dedescuentosimpositivosybeneficiosfiscales.

c) Trabas al Comercio Interestatal y su Prohibición

Unúltimograninconvenientedelaindependenciafiscaldelosestadosmiembroses el peligro de que legislen de forma que perjudiquen el comercio entre los estados.

Impuestos discriminatorios contra mercancías procedentes de otros estados o gravámenes exigidos en el momento de la entrada de las mismas en un estado, supondrán una barrera importante para la libre circulación de bienes dentro del país. De tal manera que en una federación estas prácticas simplemente deben ser prohibidas.

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1.2.3 Problemática que Resuelve la Participación Tributaria como Forma de Transferencia de Gasto

En un Estado Federal la participación tributaria como forma de transferencia de gasto tiene la finalidad de corregir los desequilibrios financieros horizontales yverticales, así como la presencia de externalidades, y las diferencias en el nivel de servicios públicos; aspectos que enseguida trataremos.

a) Transferencias Intergubernamentales para Corregir los Desequilibrios Financieros

Ladoctrinadefineelconceptodeajustesfiscalescomoaquellosnecesariosparalacorrección de:

i) los desequilibrios entre las funciones y los ingresos atribuidos a los distintos ámbitos degobiernoylasubsanacióndelosefectosfiscalesderivadosdelasdiferenciasenlacapacidadfiscalcorrespondientealasdistintasjurisdicciones;yde

ii) la insuficiencia de gasto provocada por la presencia de externalidadeseconómicas.

Estadefiniciónesampliayrecoge,nosólolosajustesnecesariosparacorregirlosdesequilibrios horizontales, sino también los desequilibrios verticales.

DesequilibriosVerticales

En principio, el estudio de los desequilibrios verticales no tendría que llegar a conclusiones diferentes aplicado a una hacienda de un Estado Unitario o a una hacienda de un Estado Federal.

Enambosexistenlosmismosproblemasenloqueserefierealastransferenciasdelescalónsuperioralescalón inferior.Endefinitiva, reconocidaaesteúltimo lanecesidad del cumplimiento de unas funciones, ha de proveérsele de los medios financierosparacubrirloscostosenqueincurra.

El hecho de que el gobierno federal se reserve unas fuentes de ingresos superiores a los costos generados por las funciones a cumplir por éste, representará un compromisosimilardetransferenciafinancieraqueaquélenquepuedaincurrirelgobierno de un Estado Unitario al reservarse los rendimientos de una imposición estatalenloqueserefierealasnecesidadessentidasporsusautoridadeslocalescon base en los servicios públicos que estén obligadas a costear.

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El hecho de que en el Estado Federal exista un derecho originario de imposición en ambos ámbitos, federal y local, y unas responsabilidades más fuertes y amplias en los servicios públicos a cargo de los gobiernos locales podrá afectar al quántum de este desequilibrio vertical, pero no a las características o formas de cubrir el mismo.

DesequilibriosHorizontales

Por el contrario, los problemas de desequilibrio horizontal presentan mucha mayor complejidad en los Estados Federales que en los Estados Unitarios. Las diferencias regionales en este último tipo de organización política darían lugar a una serie de transferencias redistributivas Estado-ciudadano, normalmente sin la intervención de intermediarioregionalalnoexistirésteconelsuficientegradodeautonomíapolítica,transferencias que aparecerían integradas y subsumidas en la realización del presupuestodelEstado.Enunaorganizaciónfederalestatransparenciafinancierano se da y por consiguiente las diferencias regionales no pueden resolverse de forma inmediata por el gobierno federal.

Sin perjuicio de que éste lleve a cabo una adecuada política de desarrollo regional, será necesario proceder a los ajustes adecuados para realizar un equilibramiento financieroentrelasdiversasregiones.

Esapropósitodelajustificaciónúltimadelmencionadoequilibramientodondeexisteun enfrentamiento de las posturas mantenidas por diversos autores.

EquidadFiscal

Elprincipiode laequidadfiscalesel criteriobaseparael cálculode losajustesfiscalesenunsistemafiscalfederal.

Utilizan en su desarrollo el principio de la equidad horizontal (igual tratamiento fiscal para los iguales), reconociendo asimismo la necesidad de que se cumplaun segundo principio, mucho más difícil de aprehender y medir en la práctica: el principio de la equidad vertical (tratamiento desigual de las personas en situaciones desiguales).

Enestesentido,seinsisteenlanecesidaddetenerencuenta,tantolacargafiscaldecadaindividuo,comolosbeneficiosqueobtienedelosserviciospúblicos,paradeterminar si dos personas situadas en niveles equivalentes reciben el mismo tratamientofiscal.

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ElBeneficioFiscalNeto

Losespecialistasenlamateriadesarrollan,igualmente,elconceptodelbeneficiofiscalneto8(tambiéndenominadoresiduofiscal),elcualsedefinecomo:

Diferenciaentrelosbeneficiosobtenidosporunindividuodelosserviciospúblicosutilizados y la carga fiscal soportada. Se afirma que si el residuo fiscal de dosindividuosesigual,sutratamientofiscaltambiénesigual.

NecesidadFiscal

Otros,noaceptanplenamenteelrazonamientodelosbeneficiosfiscalesnetos,yaque el nivel de satisfacción de un individuo puede depender del nivel más o menos elevado de servicios públicos que desee consumir.

Dos niveles distintos de prestación de servicios públicos pueden dar lugar a un mismobeneficiofiscalnetosilascargasfiscalessontambiéndistintasenlamismaproporción y, no obstante, pueden no generar ambas combinaciones la misma satisfacción. Ello dependerá del mayor o menor deseo de cada individuo de sustituir bienes públicos por bienes privados, e impuestos por precios.

Con base en esta postura, se argumenta que el criterio de la equidad fiscalintergubernamentalpuedeequivaleraldenecesidadfiscal,conceptoquesedefinecomo:

Necesidadesfinancierasquesurgen,desdelaperspectivadelentepúblico,porrazóndeladiferenciaentreelcostodelosserviciosylosingresospúblicossusceptiblesde ser generados.

Elenfoqueindividualogubernamentalconelqueseabordalaequidadfiscaltiendea variar de acuerdo con el tipo de organización política de que se trate. Así, en los

8 El beneficio fiscal neto de un individuo se define como la diferencia entre la cargatributariadelcontribuyenteyelbeneficioquederivadelaprovisióndebienesyserviciospúblicosporpartedelosgobiernosfederalylocales.Conesteconceptosepuedemedirlapresiónfiscalquesoportanindividuossimilaressujetosajurisdiccionesdiferentes.Laequidadhorizontalindividualsóloquedarásatisfechasitodoslosciudadanosfiscalmentesemejantesdisponendeunigualbeneficiofiscalnetocualquieraqueseasuresidencia.Naturalmentequelaprimeradificultadquesepresentaparalaaplicaciónprácticadeesteconceptoesladedarleuncontenidocuantitativo,porloquelamedicióndelosbeneficiosfiscalesnetosenlaprácticaseentiendesimplementecomounaaproximaciónconceptualyanalíticadelaequidadhorizontalindividual.

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Estados unitarios suele sostenerse que es preferible el primero, al hacer referencia éste a los individuos, mientras que el segundo afecta a las unidades políticas, presentándose como un concepto de difícil aprehensión.

Sin embargo, el tema de la equidad intergubernamental, dentro del federalismo fiscal,presentaunenfoquediferentealdelaequidadindividual.

Enelfederalismofiscallaequidadintergubernamental,engeneral,noserefierealasituaciónindividualrespectodelosimpactosfiscalesconjuntosdelosgobiernosfederal y estatales, sino a la posición de cada estado respecto de los demás y respectodelsistemafiscaldelgobiernofederal.Loquelaconsecucióndelaequidadintergubernamental reclama es simplemente que todas las regiones, o estados, tenganunaposiciónfiscaligualrespectoaciertosparámetrosfiscales.Paraelloelinstrumento a utilizar son las transferencias intergubernamentales.

La equidad intergubernamental se enfoca desde una perspectiva fundamentalmente ética: por un principio de solidaridad. No se pretende conseguir una igualación de determinados parámetros fiscales de los estados para alcanzar unas tasasparecidas de desarrollo o para evitar movimientos de población que resulten poco apropiados en términos de eficiencia. Se trata simplemente de la aplicación delclásicoconceptofiscaldeequidadhorizontalalasposicionesfiscalesrelativasdelas regiones o estados.

Alhacersereferenciaalaigualacióndeciertosparámetrosfiscalesdelasregionesoestados,¿aquéparámetrosenespecíficoseestáaludiendo?

ObjetivosdelEquilibrioFiscal

Sin embargo, los tres parámetros o criterios que habitualmente se seleccionan en el campodelfederalismofiscalcomoobjetivosdeequilibramientosonlossiguientes(o sus combinaciones):

i) La capacidad contributiva de los estadosii) Las necesidades públicas de los estadosiii) Elesfuerzofiscaldelosestados

Quienesseoponena la tesis individualistade laequidadfiscalen lasrelacionesintergubernamentales,seinclinanporjustificarlastransferenciasenundesequilibrioentreentesregionalesynoentreindividuos.Paraéstos,elequilibramientofinancieroha de basarse en los derechos y necesidades de las unidades políticas.

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Deseguirselatesisindividualista,ellorepresentaríaunaintervenciónofiscalizacióndel gobierno federal sobre los gobiernos estatales respecto a la utilización por éstos de las transferencias recibidas de aquél. Por el contrario, este tipo de transferencias debe tener en principio la naturaleza de incondicionales, lo cual, ciertamente, favorece las relaciones dentro de la federación, respetando la autonomía de cada unidad política.

TransferenciasdeEquilibramientoFiscal

De acuerdo con esta postura, la distinción entre las transferencias por razón de necesidadfiscalylasniveladorasdeingresosesclaraytajante.

Sedefinealastransferenciaspornecesidadfiscalenlossiguientestérminos:

Pagos intergubernamentales a las unidades políticas que, sobre la base deuna determinada capacidad para generar ingresos derivados de sus propioscontribuyentes,sientenlanecesidaddeunaayudafinancieraquelespermita,sintenerquerecurriraunaselevacionesindebidamentealtasdelastasasdelostributos,laprestaciónaunosnivelesrazonablesdelosserviciospúblicos,comparativamenteconotrasunidadespolíticasquetienenlasmismasresponsabilidadesdegastosylamismaautoridadparageneraringresos.

Por el contrario, las transferencias niveladoras de ingresos sólo atienden una parte delproblemaysondefinidasdelasiguientemanera:

Pagos intergubernamentales a algunas unidades políticas que sobre la basede una determinada capacidad para generar ingresos derivados de sus propioscontribuyentes,sientenlanecesidaddeayudafinancieracomparativamenteconotrasunidadespolíticasquedisponendelamismaautoridadparageneraringresos.

Lastransferenciaspornecesidadfiscalseasemejanenocasionesatransferenciasporrazóndediferenciasenlacapacidadfinanciera,sibienpuedeentendersequeestas últimas son un concepto más amplio.

Lacapacidadfinancieradelasdistintasentidadespolíticas,constituyeunconceptomásamplioquelasimplecapacidadfiscal.

Asimismo se reconoce la necesidad de integrar el concepto del equilibramiento financieroentrelafederaciónylosgobiernosestatalesenunapolíticadedesarrolloregional. Esto es, que en la utilización de este instrumento no debe olvidarse la necesidad de un programa a largo plazo de desarrollo regional.

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b) Transferencias Intergubernamentales para Corregir la Presencia de Externalidades

UnfenómenoqueadquiereespecialsignificadoenlosEstadosfederaleseseldelatransmisióndelosbeneficiosdelosserviciosygastospúblicosy,también,delascargasfiscalesdeunosestadosmiembrosaotros.

La doctrina anglosajona utiliza para referirse a este fenómeno indistintamente las expresiones de efectos de derrame, efectos externos, economías externas, o simplemente externalidades, en relación con el gasto público, y la de exportación tributaria,enrelaciónconlascargasfiscales.

Con todas ellas se quiere hacer referencia al efecto que producen fuera de su ámbito jurisdiccional los gastos realizados o los impuestos exigidos por una Administración estatal o municipal.

Estefenómenoseproducesiemprequeunapartedelosbeneficiosodeloscostosdeunservicioprestadoporungobiernoenundeterminadoterritoriobeneficiaoessoportado por los residentes en otro territorio.

El problema puede considerarse tanto en el aspecto de los ingresos, como en el de los gastos públicos. Este segundo aspecto guarda estrecha relación con el fundamento de las transferencias intergubernamentales y por eso resulta apropiado estudiarlo a continuación.

Así, por ejemplo, no todos los servicios que prestan los estados o municipios irradian losmismosbeneficiosexternos.Losefectospuedenserdediversostipos:

a) Existen algunos servicios con escaso efecto fuera del ámbito de las localidades.

b) Serviciosconefectoexternosignificanteenelámbitodelocalidades,perono a escala regional.

c) Servicios con efectos externos más allá del nivel regional.

La consideración de estos efectos externos es importante, porque en ellos puede encontrarselajustificacióndetransferenciasintergubernamentalesyporquepuedeninfluirsobrelasdecisionesdelosciudadanosylaaprobacióndelospresupuestospúblicos.

Así, si los habitantes de una determinada localidad tienen la sensación de que algunos delosserviciosqueprestasuAdministraciónbeneficiandeformaimportantealos

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residentesenotrasciudadesmostraránresistenciaafinanciarlos,silosbeneficiariosexternosnocontribuyentambiénafinanciarsucosto.

TransferenciasparaEstimularelGastoEstatal

La trascendencia práctica del estudio de los beneficios externos es que puedenservir de base para el establecimiento de transferencias en favor de las unidades que los originan.

Para algunos estas transferencias son necesarias para conseguir la mejor utilización de los recursos. Cuando la actividad de un agente económico influye sobre elbienestar de otras personas, fuera del ámbito del sistema de mercado, puede presumirsequeesteagente,ignorandolosbeneficiosocostosexternosquecausa,mantendrásuactividadaunnivelineficiente.

El remedio tradicional contra esta situación consiste en que las unidades que originanbeneficiosexternosdebenrecibirunatransferenciaigualalvalormarginaldelosbeneficiosqueproducen.Deestaformatendránunincentivoparatomarenconsideraciónlosbeneficiosexternosquesederivandesuactividad.

Pero frente a esta tesis, otros han considerado, más recientemente que, en determinados casos, estas transferenciasnoestán justificadase inclusopuedenser contraproducentes.

Así,seconsideraquelapotencialineficienciaquepuedederivarsedenotomarencuentalosbeneficiosexternosdeberíaresolversemediantelaactuacióncolectivade las partes interesadas.

Silaactividaddeunaunidadeconómicaproducebeneficiosaotra,eséstalaquetendrá interés en estimular un aumento en la actividad de la primera. Y si se produce yaunaeficienteasignacióndelosrecursosenvirtuddeestaactuacióndelaspartes,la transferencia pública originaría un nuevo cambio de conducta que podría ser causadeunamenoreficienciaenelempleodelosrecursos.

La conclusión que debe sacarse de esta teoría es que las transferencias por los beneficiosexternosnodebenotorgarsecuandopuedeesperarsequesellevaráacabounaacciónconjuntadelaspartesinteresadasparaevitarnivelesineficientesde actividad.

La cuestión es determinar cuándo puede esperarse racionalmente que la acción colectiva de los afectados tendrá lugar.

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Probablemente, el factor más importante es el tamaño de los grupos que producen losbeneficios.Cuandoéstossonunospocosy,además,radicanenlasproximidadesdelosbeneficiariosexteriores,lasdificultadesparaqueamboslleguenaunacuerdosatisfactorio serán pequeñas.

Se considera, por ejemplo, que en los supuestos en que un número reducido de municipios vecinos desarrollan programas de purificación de la atmósfera, es preferible que el gobierno se esfuerce en conseguir unos programas de actuación conjunta en este campo de todas las entidades interesadas, en vez de conceder transferencias a cada una de las entidades para que desarrollen esta actividad.

En cambio, cuando los efectos externos son consecuencia de la actividad de muchas unidades es más difícil que se logre la coordinación de las partes afectadas.

Algunos ponen en duda que esta teoría sobre las transferencias para compensar los beneficiosexternosseaaplicablecuandolosperceptoresseanunidadespolíticas.

Este mecanismo resulta claramente inapropiado cuando la planeación y actuación conjunta de lasAdministraciones afectadas pueden evitar las ineficiencias en lautilización de los recursos. Pero cuando sea evidente que esta cooperación no llegará a ser efectiva, las transferencias serán un sistema útil para mantener los servicios al nivel adecuado. Estas transferencias suponen, así, un medio de eliminar o al menos reducir uno de los mayores costos que se derivan de una creciente descentralización de la actividad del sector público.

Algunasdelastransferenciasintergubernamentalescomolasdestinadasafinanciarlosgastosdeeducacióno losdecarreterassepuedenjustificarenrazóndesusbeneficiosexternos.

Unaúltimadificultadconesteconceptopartedelaposibilidaddequeenmuchoscasoslosbeneficiosexternosseanrecíprocosentrevariasunidadesjurisdiccionales.En estos supuestos, es más complicada la determinación de las transferencias que deben otorgarse.

c) Las Transferencias Intergubernamentales en los Sistemas Fiscales Federales como una Medida de Coordinación en Gasto

En un sistema federal se presentan dos problemas fundamentales en torno a las transferencias intergubernamentales:

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1) La asignación las fuentes de ingresos entre los dos niveles de gobierno: federal y estatal.

2) Compensar las diferencias de capacidad tributaria entre niveles diferentes de gobierno, y entre unidades de un mismo nivel.

Ante esta problemática generalmente se reconoce una diferencia de origen en el nivel de servicios que es inherente a los sistemas federales, como consecuencia de la autonomía que goza cada estado, sin embargo también se admite que si las diferencias son muy marcadas, pueden ocasionar la disolución del lazo federal.

Sitodoslosestadosdebenprestarunosdeterminadosserviciosyhandefinanciarloscon los impuestos que recauden en sus territorios, dada la diferencia de capacidad impositiva que forzosamente existe entre ellos, el resultado es evidente: con un mismoniveldecargafiscal,losresidentesenalgunosestadospuedendisfrutarunmayor nivel de servicios o, si lo que se mantiene uniforme es el nivel de servicios, losresidentesenlosestadospodránsoportarunapresiónfiscalmenor.

Esto se produce porque en todos los países existen zonas y regiones con menos capacidad para obtener ingresos a causa de su menor desarrollo económico.

Frente a esta situación se considera que pueden adoptarse dos tipos de medidas:

i) Una política de desarrollo regional a largo plazo destinada a atacar el fondo del problema, a corregir las causas de desigualdades entre las regiones.

ii) Políticas de más corto plazo -pero que pueden convertirse en permanentes- que tienden a compensar estas diferencias, mediante esquemas de coordinación y colaboración entre los miembros de un estado.

En este segundo grupo se encuadran las transferencias intergubernamentales, que pueden producirse de un estado miembro a otro o del gobierno federal a los estados.

Las transferencias para equilibrar el nivel de servicios entre las distintas regiones, denominadas indistintamente transferencias de compensación, igualación, nivelación, o equilibramiento, no son exclusivas de los Estados Federales, sino que se producen también en los unitarios.

Pero entre ambos casos existe una diferencia importante: en los Estados Federales estas transferencias son explícitas, mientras que en los unitarios se producen de manera escondida, se ocultan en el proceso presupuestario, pues todos

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los ciudadanos tienen derecho a utilizar los servicios públicos indivisibles con independencia de su contribución por vía impositiva.

Las transferencias intergubernamentales tienen una doble faceta, según se les considere desde la vertiente de los ingresos o de la de los gastos, pues si bien desde la óptica de la autoridad que las abona caen dentro del ámbito de los primeros, para las autoridades que las reciben vienen a completar el volumen de sus ingresos.

Por otra parte, constituyen unmecanismo fundamental de los sistemas fiscalesfederales, de cuyo funcionamiento no se puede tener una idea clara sin una referencia a este tema.

En realidad, constituyen un complemento inseparable de los sistemas de distribución de las fuentes impositivas, pues son una consecuencia de que se señalen a los estados unas determinadas competencias y se les limiten las fuentes impositivas a quepuedenacudirparafinanciarlas.

1.2.4 ClasificacióndelasTransferenciasIntergubernamentales

Las transferencias intergubernamentalessepuedenclasificarde lassiguientes7formas: por el Gobierno que las efectúa, por la función que pretenden cumplir, en funcióndelamotivaciónquelasjustifica,porlaformaencómosegastanlosfondos,por la forma en que se distribuyen los fondos, por los volúmenes disponibles de recursos,porlosrequerimientosdecofinanciamiento,mismasqueacontinuaciónse explican.

a) Por el Gobierno que las Efectúa

Transferenciasquerealizaelgobiernofederalalosdelosestadosmiembros.

La doctrina habla a este respecto de un equilibramiento vertical.

Transferenciasquerealizanunosestadosaotros.

Estassonconocidasen lasfinanzaspúblicas federalescomodeequilibramientohorizontal.

EquilibramientoVertical. Mediante las primeras se compensa el desequilibrio que se puede producir entre los dos niveles como consecuencia de que los impuestos reservados al nivel superior, en general, son susceptibles de producir más ingresos que los necesarios para atender los servicios confiados almismo,mientras que

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anivelestatalse tiendeaproducirunasituacióncontraria: la insuficienciade losingresos derivados de las fuentes impositivas que pueden utilizar para producir recursos bastantes con los que financiar la demanda de servicios que debenatender.

Aunque inicialmente, en el momento de la constitución de una federación se procure establecer un sistema equilibrado de ingresos y gastos entre los dos niveles, en la práctica la evolución de estas dos magnitudes rara vez es paralela y, lo más probable es que actúe en perjuicio de los estados.

EquilibramientoHorizontal. Las transferencias entre estados se suelen producir de los que, por sus recursos y situación económica, tienen gran capacidad para obtener ingresos hacia losmenos desarrollados, que tienen gran dificultad parapoder conseguir ingresos impositivos por ser escasas las fuentes de ingreso situadas en ellos y reducidas las bases imponibles que pueden gravar.

Para compensar este desequilibrio horizontal, los primeros estados ceden parte de los ingresos que recauden en su territorio en favor de los segundos, para completar lacapacidadfinancieradeéstos.

Frecuentemente estas transferencias interestatales se formalizan mediante la dotaciónafondosespecializadosquepuedenestarconfiguradoscomoinstanciasfederales, pero se estima que la intermediación de instituciones de este carácter no cambia la naturaleza de las transferencias.

Al contrario, algunos autores se plantean si las transferencias del primer grupo, en realidad,nodebenencuadrarsedentrodel segundo,puestoqueendefinitivael gobierno federal obtiene sus ingresos en mayor proporción de los estados con mayor nivel económico.

b) Por la Función que Pretenden Cumplir

Transferenciasencaminadasacompensarlasdiferenciasenlacapacidadfiscalpercápita entre los estados.

La capacidad fiscal constituye un indicador de las posibilidades que tiene cadaestado miembro de recaudar ingresos impositivos. Para expresar numéricamente esta capacidad se utiliza como medida un determinado parámetro, como puede ser la renta o la base imponible total por el impuesto sobre la renta correspondiente al estado.

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Pues bien, esta capacidad varía de unos estados a otros, en virtud de una serie de factores, pero sobre todo, de la importancia de las bases imponibles imputables a los residentes en sus territorios.

No debe confundirse cuál es la esencia de este tipo de transferencia. Con ellas puedepretenderseequipararlosrendimientosfiscalespercápitaentrelosestadosmiembros, pero no tiene que ser forzosamente así en todos los casos, pues las transferencias pueden ser compensadas con otro tipo de medidas que hagan que noseanecesarioigualarlosrendimientosfiscales.

El punto relevante respecto a este tipo de transferencias no es:

i) La cantidad recaudada por cada gobierno,

ii) Ni las sumas que cada uno de ellos necesita para suministrar un determinado nivel de servicios, sino que el criterio que determina la diversidad entre los montos de las transferencias a los distintos estados está constituido por:

iii) Las diferencias en la capacidad de obtener ingresos.

Transferenciasenrelaciónconlasnecesidadesfiscalesdelosestadosmiembros.

El grupo anterior atendía exclusivamente a las diversidades en los rendimientos fiscales,encambio,lastransferenciasdeestesegundogrupoestánenrelaciónnosólo con estos rendimientos, sino también con las necesidades de gasto.

Las diferencias en las cuantías de estas transferencias se basan:

i) Por un lado, en las diferencias en los costos por unidad de los servicios que deban suministrar los estados, que puedan derivarse del valor de los terrenos, la composición de la población, los niveles de precios, etc.; y,

ii) Porotrolado,enlasdiversidadesderendimientosfiscales.

Se estima que las transferencias ideales serían las que se limitasen a complementar el desfase entre la capacidad de cada estado para obtener ingresos y sus necesidades financieras,aunqueenlaprácticalasdificultadesparamedirobjetivamenteestosdos términos son muy considerables.

Transferenciasfinalistasqueseconcedenparaestimulardesdeelgobiernofederallaprestacióndedeterminadosserviciospúblicosporlosgobiernosestatales.

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En este caso, se habla de transferencias condicionales, por cuanto se subordinan a que el destinatario actúe en una determinada forma que el gobierno federal considera conveniente a escala nacional.

Como una modalidad de estas transferencias condicionales cabe citar las que la doctrina norteamericana denomina transferencias de correspondencia financiera,que son subvenciones entregadas por el gobierno federal y que representan un porcentaje del gasto realizado por un estado miembro en la realización de un servicio o proyecto concreto.

Transferencias en relación con los ingresos recaudados en el territorio de cadaestado

Conestastransferenciaselgobiernofederaltransfierealosestataleslatotalidadouna parte de los ingresos recaudados por aquél sobre hechos imponibles realizados en el ámbito territorial del estado perceptor de la transferencia.

Esto sucede en los supuestos de arrendamientos o cesiones de impuestos estatales al gobierno federal a cambio de una participación en la recaudación.

En realidad, estas transferencias participan más de la naturaleza de los mecanismos de distribución de ingresos que de la de instrumentos de equilibramiento financiero.

c) EnFuncióndelaMotivaciónquelasJustifica

Transferencias dirigidas a amortiguar el desequilibrio general que se deriva dela distribución de fuentes de ingresos y funciones atribuidas a cada uno de losniveles.

Estas transferencias se denominan transferencias de balance o transferencias de deficiencia. Podrían identificarse con el cuarto grupo anteriormente citado y seenfrenta con el problema de los desequilibrios verticales.

Transferencias dirigidas a reducir los desequilibrios producidos por la distintacapacidaddelasregionesparageneraringresosfiscales.

A éstas se les denomina transferencias de equilibramiento. Se incluirían en este grupolosapartados1y2de laclasificaciónanterioryvandirigidosaresolverelproblema de los desequilibrios horizontales.

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Transferencias encaminadas a estimular la realización de unos determinadosservicios.

A estas subvenciones condicionales que se corresponden con el apartado 3 anterior, se les denomina con el término de transferencias de estímulo.

d) Por la Forma en Cómo se Gastan los Fondos

Primeramente, algunas transferencias conceden a los gobiernos receptores mayor discrecionalidad sobre la decisión de cómo gastar los fondos que lo que lo hacen otros tipos.

TransferenciasCategóricas

Las transferencias categóricas son aquellas que sólo pueden gastarse en propósitos definidosporcategoríasmuyestrechas,talescomobibliotecaspúblicasocarreterasinterestatales.

Sontransferenciasdeasistenciafinancieraqueofrecenfondosparausoslimitadosdirigidosaunfinespecífico,yusualmenterequierenqueelreceptorcofinancieunaparte del programa apoyado con la transferencia.

TransferenciasdeBloque

Las transferencias de bloque se dirigen hacia un área funcional amplia, tal como la procuración de la ley o el desarrollo comunitario. Consisten en la consolidación de programas funcionales en una sola transferencia en la que los receptores son elegibles mediante una fórmula o a través de un proceso de aplicación muy amplio.

El gobierno receptor puede gastar la transferencia en una variedad de propósitos dentro de dicha área funcional; por ejemplo, una transferencia de bloque para la procuración de la ley pudiera gastarse en la capacitación de la policía, en nuevo equipo de comunicaciones, la formación de un escuadrón antirrobos, o contratando funcionarios adicionales.

Las transferencias de bloque han sido comúnmente apoyadas como un medio para proveer de asistencia a los estados pobres, sobre la base de que aquéllas no implican una interferencia con la toma de decisiones de los gobiernos estatales, y por lo tanto están en congruencia con la soberanía de los estados.

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Esto es verdadero en esencia, pero debe hacerse una acotación importante. En los casos en que las transferencias a los gobiernos estatales se basan en necesidades presupuestales de los estados debe establecerse un límite en la medición de las necesidades de manera que los gobiernos receptores no puedan simplemente incrementarsus“necesidades”aparentesatravésdeaumentarelgastoodisminuirlos impuestos no razonablemente.

Enotraspalabras,lasnecesidadesdebendefinirseenrelaciónconlosestándaresnacionales de gasto y de percepción de ingresos.

Cuando así sucede, el objeto no es el dictar el patrón preciso de gasto y percepción deingresosenunestado,sinoquesisedefinenconacuciosidadylatransferenciaal estado se reduce o amplía de acuerdo con las diferencias entre sus estándares fiscalesylosestándaresfiscalesquesehanestablecido,elefectocasiinevitableeselconseguirunaconformidadfiscalgeneralenlosestadosbeneficiarios,yestodebe tener algún efecto sobre la toma de decisiones.

El propósito de esta acotación no es el implicar que la soberanía de los gobiernos estatales se ve gravemente violentada con las transferencias de ingresos en bloque, sino el sugerir que la diferencia de efecto sobre la toma estatal de decisiones entre las transferencias incondicionales y las condicionales puede ser sólo una diferencia de grado.

ParticipaciónenIngresos

La participación en ingresos cuando no constituye un mecanismo de coordinación tributaria, sino que es el resultado de una decisión unilateral de un nivel de gobierno (generalmentedeunnivelsuperiorquetransfiererecursosincondicionaleshaciaunoinferior), se considera para quien lo otorga como una forma de transferencia de gasto.

En este tipo de transferencia el receptor puede utilizar los fondos para cualquier propósito, desde la educación o la procuración de la ley hasta la simple reducción de los tributos en la jurisdicción receptora.

Estastransferenciasproveenalaunidadreceptoradelamáximaflexibilidadparadecidir cómo usar los fondos.

e) Por la Forma en que se Distribuyen los Fondos

Las fórmulas pueden tomar en cuenta entre otros los criterios relativos a los índices de marginalidad, de población, de desempleo, de crecimiento económico, de inscritos en los sistemas de seguridad social, etc.

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TransferenciasporFórmula

Estemétodo de distribución de fondos comprende la definición de una regla dedecisión, generalmente escrita en la legislación que crea la transferencia, regla que automáticamente determina qué tantos fondos recibirá cada jurisdicción receptora.

La asignación de transferencias está basada en fórmulas específicas quepredeterminan el monto a pagar.

Por ejemplo, una transferencia para la educación estatal puede distribuirse de acuerdo con una fórmula que establezca que cada jurisdicción recibirá una suma determinada por alumno sobre la base de la asistencia escolar promedio diaria. Tan luego se adopte el programa de transferencia, todos los receptores conocen qué tanto recibirán.

Noesnecesarioseñalarquepuedesurgirunabuenadosisdeconflictoalahoradedeterminar cuál fórmula es la que debiera adoptarse.

TransferenciasporProyecto

Un enfoque muy diferente para la distribución de fondos es el sistema de transferencias por proyecto. Bajo este sistema la legislación que crea la transferencia pone los fondos a disposición de los receptores potenciales, pero éstos deben competir por losmismospresentandoelo losproyectos formalesaserfinanciadoscon latransferencia, quizá con base en su rentabilidad socioeconómica.

La dependencia, dependencias o instancias autorizados por la ley para administrar las transferencias deben entonces revisar rigurosa y objetivamente los proyectos presentadosydeterminarcuáleshandeserfinanciados.

Los críticos señalan que las transferencias por proyecto frecuentemente otorgan fondos a las unidades receptoras que son capaces de desarrollar propuestas de proyectos impresionantes en vez de a las unidades con las mayores necesidades.9

9 En efecto, en los Estados Unidos de América, el empleo de las transferencias porproyecto ha hecho surgir un nuevo término en el vocabulario de las relacionesintergubernamentales: el de la pericia en subvenciones (grantsmanship). En sentidoamplio, lapericiaensubvenciones implica lahabilidadparadeterminarqué fondosseencuentrandisponiblesparaquépropósitosyparaformularunapropuestadeproyectoqueseráfinanciadaporladependenciaoinstanciaadministradoradelosfondosyaunpermitiráalaunidadreceptorahaceralgodeloquelosformuladoresdepolíticasendichajurisdiccióndeseanhacer.

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Los funcionarios de las poblaciones rurales y de los municipios pequeños con frecuencia se quejan de que carecen de los recursos y del personal para desarrollar propuestas que puedan competir con las de las jurisdicciones grandes.

f) Por los Volúmenes Disponibles de Recursos

Las transferencias también pueden variar en términos de si el volumen disponible de fondos tiene asociado o no un techo o tope máximo.

TransferenciasCerradas

Estastransferenciastienenunlímitefijoenelmontoaserdistribuido.Unavezquese alcanza el límite no se encuentran disponibles más fondos.

TransferenciasAbiertas

En contraste con las anteriores, estas transferencias no tienen un límite rígido sobre el monto de fondos que pueden proporcionar.

Una transferencia para la educación que distribuye un determinado monto de dinero por estudiante tendrá que distribuir más fondos si la inscripción escolar se incrementa.

La distinción entre las transferencias cerradas y las abiertas sin embargo no debe exagerarse. Si una transferencia cerrada es demasiado pequeña para hacer frente a las demandas, se ejercerán presiones para que se incremente el monto de los fondos disponibles. Contrariamente, si el costo de una transferencia abierta se dispara, es dable que surja un movimiento para limitar las erogaciones.

g) PorlosRequerimientosdeCofinanciamiento

Otra fuente de variación entre las transferencias se relaciona con la presencia o ausenciaderequerimientosdecofinanciamiento,estoes,decorresponsabilidaddelreceptorenelfinanciamientodeunprograma.

TransferenciadeCorrespondenciaFinanciera.

Este tipo de transferencias requieren que la unidad receptora aporte sumando a la transferencia recibida otro tanto de sus propios recursos.

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Una transferencia para una carretera, por ejemplo, puede requerir que la unidad receptora aporte al programa un peso de sus propios fondos por cada peso recibido por la transferencia.

El requerimientodecofinanciamientononecesitasersobre labasedepesoporpeso; un programa de desarrollo interestatal de carreteras, por ejemplo, puede requerir que los receptores contribuyan con un peso por cada nueve pesos recibidos por transferencias federales.

En cuanto a su impacto político, se dice que en las transferencias del tipo de las de con correspondencia financiera del beneficiario la aceptación del receptorimplica un cambio en la escala de prioridades del gobierno estatal. Sin embargo, la generalización es difícil en virtud de que es dable que los efectos varíen entre los estados.

TransferenciasSinCorrespondenciaFinanciera

En contraste con las anteriores, este tipo de transferencias no requieren que las unidades receptoras contribuyan con recursos propios.

Los receptores, si lo desean, desde luego, pueden aportar recursos propios, pero la transferenciasincorrespondenciafinancieranorequierequelosreceptoreshagancontribuciónfijaalguna.

Las diferentes características de las transferencias se pueden combinar de muchas maneras.

Una transferencia, por ejemplo, puede ser categórica, distribuida por fórmula, cerrada,yconunrequerimientodecofinanciamientodeunpesoporcadapeso.

Otra transferencia puede ser categórica pero de la variedad de proyecto, cerrada, y sinrequerimientodecofinanciamiento.

1.3 CoNCLuSIoNES SoBRE LA CoRRESPoNDENCIA DEL MARCo TEóRICo CoNCEPTuAL SoBRE LA CooRDINACIóN TRIBuTARIA y LAS TRANSFERENCIAS INTERGuBERNAMENTALES y EL CASo MExICANo

Enelfederalismofiscalmexicanoexisteunacombinacióndelasdistintasmodalidadesde coordinación tributaria y trasferencias intergubernamentales descritas en este análisis teórico conceptual, en la que prácticamente todas son empleadas. A

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continuación haremos una breve mención de estas para ubicar la correspondencia del marco teórico conceptual sobre la coordinación tributaria y las transferencias intergubernamentales que se revisó en este capítulo con el caso mexicano, tópicos que en los siguientes dos capítulos se verán con mayor detalle.

En México existe una separación de fuentes tributarias establecida desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se establece cuáles son las competencias exclusivas de la federación (Artículo 73, fracciones X y XXIX, y Artículo 131); las limitaciones expresas a los estados (Artículo 117, fracciones IV a VII y IX, y Artículo 118); así como las contribuciones expresas a municipios (Artículo 115, fracc. IV inciso A)). No obstante, se permite también constitucionalmente la concurrencia tributaria (Artículo 31, fracción IV, Artículo 73 fracción VII, y Artículo 124), al disponerse que los mexicanos tenemos la obligación de contribuir al gasto público de los tres ámbitos de gobierno en que residamos; que dentro de las facultades que tiene el Congreso de la Unión está la de “imponerlascontribucionesqueseannecesariasparacubrirelpresupuesto”, por lo que la Federación puede recurrir a las diferentes fuentes tributarias existentes para gravarlas; y se indica que las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados; respectivamente.

Igualmente, en nuestro país se practica la Administración Tributaria Coordinada y la Colaboración Administrativa, esto a través del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, en el cual las entidades federativas acuerdan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Federal la administración parcial o total de tributos federales a cambio de recibir un incentivo económico o participación del rendimiento. Entre las figuras tributarias federales que lasentidades federativas administran integralmente a cambio del 100% del rendimiento se encuentran el Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, el Impuesto sobre Automóviles Nuevos, y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios a la Venta de Gasolina y Diesel; por tipo de contribuyente serían el Régimen de Pequeños Contribuyentes y el Régimen de Contribuyentes Intermedios.

Respecto a los Tributos Compartidos, en la actualidad se comparten el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios de bebidas con contenido alcohólico, alcohol, alcohol desnaturalizado, mieles incristalizables, y sobre juegos y sorteos.

En cuanto a las Bases Tributarias Coordinadas, en México se lleva a cabo la modalidad considerando suplementos tributarios, tal es el caso de los Impuestos Cedulares, que son impuestos sobre los ingresos que obtengan las personas físicas que perciban ingresos por la prestación de servicios profesionales, por otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles, por enajenación de bienes inmuebles,

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o por actividades empresariales, los cuales son deducibles del Impuesto sobre la Renta Federal, y pueden ser gravados con una tasa mínima del 2% y máxima del 5%. Asimismo, en el caso del impuesto local sobre los ingresos por premios de loterías, rifas, sorteos y concursos, se establece que en las entidades federativas que apliquen una tasa que exceda del 6%, la Federación aplicará de impuesto sobre la renta por dicho concepto en vez de una tasa del 1% una tasa del 21%.

Finalmente, respecto al sistema de transferencias federales mexicano, se llevan a cabo ambas modalidades de Participación Tributaria, la Participación Tributaria como Forma de Transferencia de Gasto y la Participación Tributaria como Forma de Coordinación Tributaria.

En la primera modalidad mencionada se encuentran los Fondos de Aportaciones Federales, que son transferencias de recursos federales con destino específicobásicamente para desarrollo social (educación, salud e infraestructura), fortalecimientofinancieroyseguridadpública,aentidadesfederativasymunicipios;el Gasto Reasignado o Coordinado, que son transferencias para la realización de determinadasfuncionesoproyectosqueatravésdeconveniosespecíficosacuerdancon las dependencias federales sustantivas llevar a cabo las dependencias análogas de losgobiernos locales,acambiode los recursosparasufinanciamiento;y losingresos excedentes que se les participa a las entidades federativas para contar con un fondo de estabilización de sus ingresos y para la inversión en infraestructura y equipamiento.

En cuanto la Participación Tributaria como Forma de Coordinación Tributaria, se encuentra el sistema de participaciones federales a entidades federativas y municipios, las cuales son transferencias federales que cumplen básicamente tres propósitos:

Redistributivo, como es el caso del Fondo de Compensación, que es una transferencia de carácter solidario que se distribuye entre las diez entidades federativas con menor Producto Interno Bruto no minero y no petrolero Per cápita, para coadyuvar al equilibramiento horizontal.

Parasubsanarexternalidadesogastos, como sucede con el Fondo de Extracción de Hidrocarburos y la participación del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos a municipios por los que se realice la salida de hidrocarburos, para compensar a entidades federativas y municipios, respectivamente, por los daños y mayores gastos en servicios públicos que genera la actividad de la industria petrolera en sus territorios, y el 0.136% de RFP que se destina a municipios colindantes con frontera o litoral por los que se realicen materialmente las importaciones y exportaciones

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de bienes, y que realicen las funciones de vigilancia y control de introducción ilegal demercancíasporconvenioconlafederación,afindecompensarlosporelmayorgasto en servicios que implica la actividad de comercio exterior en sus territorios, así como las actividades necesarias para llevar a cabo las citadas funciones.

Resarcitorio, por la transferencia de recursos a las entidades federativas y municipios quepormotivosdecoordinaciónfiscaldejaronensuspensoconceptosdeingresoslocales a cambio de percibir participaciones federales, con el objetivo de armonizar elsistemafiscalnacionalyasíevitarlainequidadfiscal,elexcesodegravamen,lacompetenciafiscalirracional,yloselevadoscostosdecumplimientoyadministracióntributaria; razón por la que surgió el Fondo General de Participaciones, y a la que en la actualidad también responden el Fondo de Fomento Municipal y el Fondo de Fiscalización, los cuales se integran con un porcentaje de la Recaudación Federal Participable, 20%, 1% y 1.25%, correspondientemente.

En este trabajo enfocaremos nuestro estudio al tema de las nuevas fórmulas de distribución de participaciones federales por concepto del Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, que como resultado de la Reforma Hacendaria 2008 en la materia se establecieron en la Ley de Coordinación Fiscal, reforma que tuvo, entre otros, el propósito precisamente de devolver la naturaleza resarcitoria de las participaciones federales, misma que en la década de los noventas se debilitó, al incorporar criterios redistributivos y de equidad, como se verá a detalle en los siguientes dos capítulos.

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Capítulo 2Antecedentes y Evolución

del Fondo General de Participaciones y el Fondo de

Fomento Municipal

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en México es uno de los instrumentos mediante el cual se ejerce el Federalismo mexicano, el que, para el caso de nuestro país, se puede concebir como el acuerdo en el que las entidades federativas, por voluntad propia, ceden a la federación porciones de su poder originario para constituir una unión nacional en la que se interrelacionan los diferentes poderes y los diferentes niveles de gobierno que la integran, con el propósito de lograr mediante su conjunta participación, el desarrollo nacional en los ámbitos político, económico y social. Por ello, dentro de este contexto, la coordinación fiscal enMéxico seentiende como el conjunto de acciones de tipo hacendario basadas en las relaciones entre la Federación, los estados y los municipios, cuyo objetivo general es asegurar laequidaddelsistematributariohacialoscontribuyentesdetodoelpaís,simplificarelsistematributarionacionalyfortalecereconómicamentelasfinanzasestatalesymunicipales,afindealcanzarysustentareldesarrolloeconómiconacional.

Con el propósito de hacer más comprensible el significado y papel que elSistema Nacional de Coordinación Fiscal, y en particular el Sistema Nacional de Participaciones Federales, representa para el país, en el presente capítulo hablaremos de los antecedentes que fueron creando al sistema actual, donde podremos percibir la evolución que han tenido las relaciones de tipo hacendario entre los diferentes ámbitos de gobierno, y cuáles han sido los hechos pasados que incentivaronypermitieronquesevayaconformando launidadfiscalnacionalennuestro país.

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2.1 ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE NACIoNAL DE CooRDINACIóN FISCAL

En México, antes de que se diera inicio a lo que serían los primeros intentos de coordinaciónfiscal,elsistemafiscaldelpaísporlamultiplicidaddetributostantofederales como estatales y municipales, se caracterizaba por un sistema tributario complejo e inequitativo para los contribuyentes, la existencia de demasiadas leyes fiscalesfrecuentementecontradictorias,exaccionesengravámenesconcurrentesdesproporcionadamente altas y la multiplicidad de funciones similares de administración tributaria. Esto, como es evidente, generaba distorsiones en la economía nacional por los efectos que provocaban la diferencia de oportunidades de la población en cada estado y territorio del país, y por los excesivos costos que para la nación implicaba dicho sistema. Con la intención de corregir la situacióndescrita,seefectuaronlasconvencionesnacionalesfiscales,conloqueseemprendeunprocesode coordinación fiscal entre laFederación, estados ymunicipios.

La Convención Nacional Fiscal pretendía ser un órgano del Estado que tuviera a sucargo laorganizacióndel régimenfiscalde laRepública.Entresus funcionestenía la de proponer la delimitación de la competencia tributaria entre la Federación, los estados y los municipios, en los arbitrios no asignados privativamente a alguna de las personas de derecho público, y en aprobar las conclusiones necesarias para uniformar los sistemas tributarios relativos a los gravámenes privativamente locales. Las propuestas de la Convención Nacional Fiscal pasaban a su Comisión Permanente, la cual formulaba un proyecto de iniciativa de ley que se sometía a la aprobación del Congreso de la Unión.

2.1.1 Primera Convención Nacional Fiscal, 1925

En el año de 1925 se dieron cita en la Primera Convención Nacional Fiscal, los funcionarios de hacienda de los niveles de gobierno federal y estatal, quienes plantearon como solución a los problemas enunciados anteriormente, la separación de las fuentes impositivas, propuesta por técnicos norteamericanos e ingleses, sobre la base de una distribución equitativa de ellas; y la eliminación de prácticas alcabalatorias en la imposición local.

Consecuentemente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) elaboró en 1926 el primer proyecto de reformas constitucionales, sobre la base de una separación provisional de las fuentes impositivas entre la Federación y los estados, atribuyendo facultades para gravar impuestos de la siguiente manera:

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Capítulo 2 • anTecedenTes y evolución del fondo general de parTicipaciones y el fondo de foMenTo Municipal

A Poderes Federales A Jurisdicción Estatal- al comercio exterior. - predial,- a la renta. - a los actos jurídicos no comerciales,

- sobre herencias y legados. - sobre capitales invertidos en la propiedad inmobiliaria,

- sobre materias enumeradas en las fracc. IV y V del art. 27 constitucional.

- sobre vegetales,

- y derechos sobre servicios públicos.

Pero la iniciativa de reformas no prosperó en el Congreso de la Unión y el gobierno Federal convocó a una nueva Convención.

2.1.2 Segunda Convención Nacional Fiscal, 1933

Durante la Segunda Convención Nacional Fiscal se retomaron los argumentos y proposiciones fijados en la primera, haciendo énfasis en el problema de la“concurrenciaimpositiva”y en las“guerraseconómicasparacaptarrecursos”entre los tres niveles de gobierno.

Dentro de los acuerdos y resultados relevantes de esta Convención se convino que aunque la delimitación de competencias es deseable, no era posible; y se formuló un anteproyecto de reformas que apoyaba la asignación de arbitrios específicos,comoelimpuestopredialalosestadosymunicipiosylanecesidadde asignar en forma exclusiva ciertos tributos, como el impuesto sobre la renta, a la Federación.

Conestafilosofíaserealizarondosreformasconstitucionales,en1934y1942:

a) ReformaConstitucionalde1934

En apoyo a las recomendaciones formuladas en las dos Convenciones Nacionales Fiscales, la Federación en 1934 y 1936, nuevamente promovió reformas constitucionales,prosperandoúnicamentelamodificaciónalArtículo73,fracciónX,que faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de energía eléctrica, con lo que los impuestos sobre esta fuente pasaron a ser exclusivos del gobierno federal, de cuyo rendimiento participarían los estados y municipios.

Posteriormente, en1935yen1940sehicieronotrasmodificacionesa lamismafracción X para otorgar a la legislación federal competencia en materia de industria

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cinematográfica,queseagregóalasconcedidasanteriormente(acomercio,mineríae instituciones de crédito).

b) ReformasConstitucionalesde1942

En 1942 se adicionó al Artículo 73 constitucional, fracción X, la facultad al Congreso de la Unión para legislar sobre: industria de tabacos en rama y elaborados, para decretarimpuestossobreproducciónyventadetabacoslabrados,fijarelporcentajeque en el rendimiento de dichos impuestos corresponde a las entidades federativas, y determinar la cuota de los impuestos locales sobre producción, acopio o venta de tabaco en rama.

Se adicionó también al artículo 73 constitucional, la fracción XXIX, en la que se estableció que las entidades federativas participarán en el rendimiento de contribuciones especiales sobre: energía eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal; y producción y consumo de cerveza. Y se consignó que dicha participación se hiciera en la proporción que la Ley secundaria Federal determine; y que las legislaturas locales fijaranelporcentajecorrespondientealosmunicipios,ensusingresosporconceptodel impuesto sobre energía eléctrica.

2.1.3 Tercera Convención Nacional Fiscal, 1947

Con el propósito de dar solución al aspecto de la distribución de competencias de losnivelesdegobiernoenmateriafiscal,yalproblemade laconcurrencia lícita,especialmente respecto a los gravámenes a la industria y al comercio, se realizó la Tercera Convención Nacional Fiscal, en la cual se lograron los siguientes acuerdos y resultados:

i) eldesarrollodeunsistemafiscalquepermitaelaprovechamientocoordinadode las principales fuentes de gravamen entre la Federación, los estados y los municipios;

ii) la elaboración de un “Plan Nacional de Arbitrios”, que por su carácter ynaturaleza deberá ser formulado de común acuerdo entre la Federación y los estados, sin perder de vista las necesidades de los municipios;

iii) se acordó la creación de la Comisión Nacional de Arbitrios, integrada por tres representantes Federales, cinco de las entidades federativas y dos de los causantes (estos últimos sólo con voz informativa), la cual tenía la función de

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proponer medidas para coordinar la acción impositiva Federal y Local, actuar como consultor técnico y gestionar el pago oportuno de las participaciones;

iv) se estableció la necesidad de revisar el Plan Nacional de Arbitrios cada tres años o cada vez que fuera necesario con la intervención de la Federación, estados y municipios; y

Entre los resultados de la Tercera Convención Nacional Fiscal también se pueden considerar:

• la expedición de la Ley Federal del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles(1948),

• la Ley queRegula el Pago deParticipaciones en IngresosFederales a lasEntidades Federativas (1948), y

• la primera Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los estados(1953).

a) LeyFederaldelImpuestoSobreIngresosMercantiles,1948

La Ley Federal del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM) que entró en vigor en el año de 1948, definía como objeto gravable los ingresos provenientes decompra-venta, permutas y algunas prestaciones de servicios de carácter mercantil, percibidos por comerciantes e industriales; y establecía que el impuesto tendría una tasa federal uniforme en todo el país de 1.8% y otra tasa de un máximo de 1.2% para los estados que aceptaran coordinarse en el impuesto, por lo que se alcanzaba en conjunto una tasa de 3% sobre los ingresos mercantiles. Esto quiere decir, que la Federación percibiría el 60% del rendimiento del impuesto, y los estados el restante 40%.

Conestadisposición,setratabadesimplificarelsistemafiscaldelpaís,evitandola multiplicidad de legislaciones en la materia y su consecuente variedad de requisitos y procedimientos de control. Y por ende, tenía el propósito de otorgar la seguridad a comerciantes e industriales acerca de cuáles impuestos deben pagar, además de evitarles discusiones con las autoridades y así, ahorrarles gastos.

Los estados que aceptaban coordinarse con la Federación celebraban un convenio, mediante el cual derogaban o suspendían la imposición local al comercio e industria. YenloquealDistritoFederalyalosTerritorioscorrespondía,noteníanquefirmarconvenios, pues la propia Ley les obligaba a coordinarse.

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En cuanto a la administración del ISIM, se les dio facultad a los estados solo para la recaudación (recepción de declaraciones y pagos de los contribuyentes, y aplicar el procedimiento administrativo de ejecución), y se señalaba que podía ser realizada por cualquiera de los dos niveles de gobierno, o ser compartida en los términos que se estableciera en los convenios.

Sólo la mitad de los estados del país se coordinaron en materia del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM) en 1948, debido a que el rendimiento del impuesto Federal sería mayor que el de sus propios impuestos al comercio e industria. Pero hubo estados que no se coordinaron durante muchos años (entre 1948 y 1973), los cuales tenían como característica un relativo mayor potencial económico, y argumentaban que sus propias tasas eran mayores que la federal, o que aún teniendo tasas propias más bajas, si éstas se incrementaban, el estado dejaría de ser atractivo económicamente ante los comerciantes e industriales.

En vista del problema anterior, en 1973 entró en vigor una reforma a la Ley del (ISIM), en la que se establecía una tasa nacional del 4%, correspondiendo una tasa del 2.2% para la Federación y de 1.8% a los estados coordinados; o lo que es lo mismo, que de la tasa nacional del 4%, los estados coordinados con la Federación en la administración del impuesto recibirían el 45% de lo recaudado en sus propios territorios, más un 4% de la percepción impositiva neta por concepto de gastos de administración, dando una participación a sus municipios de 20%, correspondiendo ahora a la Federación el 55% de la tasa nacional.

También se señalaba en las reformas de 1973, que la tasa nacional del ISIM se cobraría en todo el país, independientemente de que los estados estuviesen o no coordinados; por lo que si el estado no estaba coordinado, la Federación cobraría en su territorio la tasa del 4% del ISIM sin participarle de dicho rendimiento, teniendo el estado plena libertad de establecer como le conviniera sus propios impuestos al comercio e industria.

Además se efectuaron nuevos convenios que se agregaron como anexos al original, con el propósito de lograr una mayor cooperación de los estados con la Federación en materia de vigilancia y administración del ISIM y otros impuestos, por lo que los estados recibían participaciones, hecho que amplía el conjunto de facultades que en materia administrativa del ISIM se delegaba a las entidades federativas, otorgándoleslasfuncionesdefiscalización,prácticadeauditorías,formulacióndeliquidaciones y determinación de sanciones.

Finalmente, en virtud de las ventajas económicas y nuevas facultades administrativas otorgadas a los estados, en el año de 1974 todas las entidades federativas quedaron coordinadas.

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b) PrimeraLeydeCoordinaciónFiscalEntrelaFederaciónylosEstados,1953

Otro de los resultados inmediatos de la Tercera Convención Nacional Fiscal fue el proyecto de lo que sería la primera Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados, del 23 de diciembre de 1953.

Dicha Ley, en su artículo primero establecía la suspensión de los procedimientos alcabalatorios en el país. Y en su artículo segundo, ordena la creación de la Comisión Nacional de Arbitrios, a la cual la Ley le concedió, entre otras funciones, las acciones siguientes:

i) “Proponer medidas encaminadas a coordinar la acción impositiva de los gobiernos federal y locales, procurando una distribución equitativa de los ingresos de la economía pública entre la Federación, los Estados, Distrito Federal,TerritoriosyMunicipios.”

ii) “Actuarcomoconsultortécnicoparalaexpedicióndeleyesenmateriafiscal,asolicituddelGobiernoFederalodelosEstadosdelaRepública.”

iii) “Gestionar el pago oportuno de las participaciones en impuestos federales que correspondenalasEntidadesFederativasyalosMunicipios.”

iv) “Ejercer las facultades que le confiere la presente ley, cuando existanrestriccionesindebidasalcomercioenalgunadelasEntidadesFederativas.”

La Comisión Nacional de Arbitrios estaba integrada por un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, uno de la Secretaría de Gobernación y uno de la Secretaría de Economía; por cinco representantes de las entidades federativas,correspondientesacadaunadelaszonasfiscalesdelpaís;yportresrepresentantes de los causantes, que sólo tenían voz informativa.

Además, en la Ley de Coordinación Fiscal de 1953 se señalaba el procedimiento de revisión de leyes fiscales locales con el fin de detectar la existencia deprocedimientos alcabalatorios u otros contrarios a la Constitución Federal, y se fijaban las posibles recomendaciones para corregir dichos procedimientos, lassanciones por incumplimiento y los mecanismos de defensa de los estados.

2.1.4 Hacia el Actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

Gracias a la representación de las entidades federativas al interior de la Comisión NacionaldeArbitrios,sedioorigenalacreacióndeórganosdelacoordinaciónfiscal

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entre la Federación y las entidades federativas, como la Comisión Permanente y las Reuniones Nacionales de Tesoreros Estatales y Funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los cuales comenzaron a trabajar regularmente, con funciones cada vez más importantes, a partir de 1972.

También,graciasatodaslasaccionesencaminadashacialacoordinaciónfiscalentrela Federación, las entidades federativas y los municipios, que se originaron a partir de la intención de llevar a cabo los acuerdos resultantes de la Tercera Convención Nacional Fiscal, se lograron los objetivos buscados en dicha Convención.

Sin embargo para el año de 1979 se había llegado a un punto de estancamiento del sistema, pues la principal de las leyes impositivas coordinadas, la del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), junto con otras leyes especiales, ya eran obsoletas debido a que el conjunto de participaciones distribuibles que alcanzó en 1976 su porcentaje más alto (13.48%), comenzó a disminuir, a causa de la baja elasticidad de los entonces impuestos federales participables respecto a la de los no participables, porque estos últimos estaban integrados por el Impuesto Sobre la Renta, el cual es más elástico y tiene un efecto recaudatorio mayor (Véase el Cuadro 2.1).

Cuadro 2.1

Año Participaciones Federales Participaciones/ Recaudación(millones de pesos) Federal Total

1975 16,269 13.14%1976 20,332 13.48%1977 27,706 12.71%1978 36,223 12.46%

IMPoRTANCIA RELATIVA DE LAS PARTICIPACIoNES A ESTADoS y MuNICIPIoS

FUENTE: SHCP, Subsecretaría de Ingresos; "La Coordinación Fiscal en México (Tomo I)". México, 1982. Pág. 146.

A lo anterior hay que agregar que en algunos otros impuestos no se otorgaban participaciones, que en otros la participación estaba condicionada a la suspensión de los gravámenes locales sobre las mismas fuentes o a la celebración de convenios de Colaboración y además, que existían impuestos federales que debían participarse a los gobiernos locales en virtud de la Constitución Federal (Véase el Cuadro 2.2). Además de que, tanto el procedimiento de distribución de participaciones como las tasas de participación variaban de impuesto a impuesto, ya que en unos casos, las participaciones correspondían exclusivamente a los estados en que se realizaba la producción, en otros casos, a los estados donde se suponía se realizaba el consumo, y para el caso del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles, a la entidad donde el contribuyente hubiera percibido el ingreso. Respecto a las tasas

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de participación, éstas oscilaban desde el 1% en el impuesto sobre producción de hierro, carbón y manganeso, hasta el 50% en el impuesto a la explotación de pesca, entre las que existía una gran gama de tasas de participación para los diversos impuestos. Todo esto hacía del sistema de participaciones en impuestos federales un sistema complejo e irregular, lo que condujo a la necesidad de crear el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Cuadro 2.2

- Sobre la renta de empresas (causantes mayores)Impuestos federales - Sobre la renta de personas físicas

no participables - Generales a la exportación e importación - Establecidos en la ley general del timbre

Impuestos federales - Llantas y cámaras de huleparticipables por - Cemento invitación a los - Artículos electrónicosestados para que - Alfombras y tapetes

suspendan su cobro - Vidrios y cristalImpuestos federales - Sobre ingresos mercantilesparticipables por la - Global a los causantes menores

celebración de - Tenencia o uso de automóvilesconvenio - Global a las bases especiales de tributación

- Envasamiento de bebidas alcohólicas (marbete único) - Energía eléctrica

Impuestos federales - Tabacos labradosespeciales - Gasolina y otros derivados del petróleo

participables por - Cerillos y fósforosmandato - Aguamiel y productos de su fermentación

constitucional - Explotación forestal - Cerveza

FUENTE: "El Sistema de Participaciones en la Coordinación Fiscal", Roberto Hoyo D´addona, ponencia presentada en la XIV Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, Chiapas, Noviembre de 1981.

IMPuESToS FEDERALES PARTICIPABLES y No PARTICIPABLES, HASTA 1979

2.1.5 objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

La actual Ley de Coordinación Fiscal, cuyo Decreto fue publicado en el Diario OficialdelaFederacióndel27dediciembrede1978,yqueentróenvigorentodala República el día 1° de enero de 1980, a excepción de las disposiciones de su Capítulo IV referente a los Organismos en Materia de Coordinación, que entraron en vigor el 1° de enero de 1979, establece en su artículo 1° el objeto de la misma, elcualesreflejofieldelosobjetivosdelSistemaNacionaldeCoordinaciónFiscal,que son los siguientes:

• CoordinarelsistemafiscaldelaFederaciónconlosdelosestados,municipiosy Distrito Federal;

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• Establecer laparticipaciónquecorrespondaa lashaciendaspúblicasde losestados, municipios y Distrito Federal en los ingresos federales;

• Distribuirentrelosestados,municipiosyDistritoFederallasparticipacioneseningresos federales;

• Fijar reglas de Colaboración administrativa entre las diversas autoridadesfiscales;y

• ConstituirlosorganismosenmateriadeCoordinaciónfiscalydarlasbasesdesu organización y funcionamiento.

Tratemos de explicar e interpretar cada uno de los objetivos de la Ley de Coordinación Fiscal, con base en los ordenamientos que la misma hace respectivamente.

a) Coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados,Municipios y Distrito Federal

Este objetivo, que es el principal e implícitamente contempla los demás objetivos, tiene el propósito de que la Federación y las entidades federativas, de común acuerdo, realicen acciones conducentes a la simplificación del sistema fiscalnacional, tratando de armonizarlo, para evitar la superposición de gravámenes federales, estatales y municipales, que traen como resultado cargas excesivas en los contribuyentes y la duplicidad o multiplicidad de las funciones de recaudación y vigilancia, y consecuentemente, un uso mayor de los recursos nacionales, traduciéndose esto en altos costos para la sociedad (contribuyentes y gobiernos).

Asimismo,coordinarelsistemafiscalnacional,buscaalcanzarlaequidaddelsistematributario, es decir, igualar en todo el país la carga impositiva para los contribuyentes, lo cual representa la posibilidad de una competencia económica sin distorsiones tanto entre las entidades federativas como entre los demás agentes económicos delasdiferentesentidades,evitándoseconellolasguerrasfiscalesentreentidadesfederativas para atraer inversionistas, hecho que a la postre podría provocar una crisisestructuralenlasfinanzaspúblicasdelasentidades,debidaalainsuficienciade ingresos para satisfacer las crecientes necesidades de gasto resultante de la promocióneconómicamedianteincentivosfiscalesaloscontribuyentes.

Además, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, también busca el fortalecimiento delasfinanzaspúblicasdelasentidadesfederativas,otorgándolesparticipacionesen ingresos federales vinculados directamente con la dinámica de la Recaudación Federal (tales como todos los ingresos tributarios federales), sustituyéndose el

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sistema tradicional de participaciones, en el que como vimos anteriormente, sólo se participaban algunos de los impuestos de la Federación cuya elasticidad era menor que la de la Recaudación Federal Total.

b) Establecer la participación que corresponda a las haciendas públicas de los Estados, Municipios y Distrito Federal en los ingresos federales; y distribuir entre ellos dichas participaciones

En la Ley de Coordinación Fiscal se fijaron las reglas mediante las cualesla Federación se obliga a transferir a las entidades federativas porcentajes establecidos de determinados conceptos tributarios y no tributarios recaudados por laFederación.Aestosconceptos la ley losdefinecomoparticipables, loscualesson representativos de la dinámica de los ingresos totales anuales que obtiene la Federación. De esta manera se integran fondos de participaciones que se distribuyen entre las entidades federativas mediante reglas de carácter general que contemplan factoreseconómicosyfiscalesconsignadosporelmismoordenamiento.Asimismo,en la Ley se establecieron los tiempos en que dichas participaciones tienen que ser entregadas.

Por ello, estos objetivos de la Coordinación Fiscal tienen la intención de otorgar a las entidades federativas tanto certidumbre como dinamismo acerca de las participaciones federales que les corresponden, debido a que con ello se les garantiza la percepción de ingresos vinculados a los ingresos federales y el pleno conocimiento de la manera en que serán repartidas entre ellas dichas participaciones. Con esto se posibilita a cada entidad obtener mayores ingresos que los que obtenían con el sistemaanterior,yporende,fortalecersusfinanzaspúblicas,asícomoestimarlosingresos que por concepto de participaciones percibirían y, por lo tanto, facilitarles realizar sus actividades de planeación y presupuestación con mayor eficacia yeficiencia.

c) Fijar Reglas de Colaboración Administrativa entre las Diversas Autoridades Fiscales

La colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales es uninstrumento mediante el cual los dos ámbitos de gobierno locales (estatal y municipal) en coordinación con la Federación, ejercen funciones en materia de administración de los ingresos federales, que comprenden el registro federal de causantes (contribuyentes), recaudación, fiscalización y administración;funciones por las que los gobiernos locales reciben a cambio un incentivo económico que les ayuda a fortalecer sus finanzas públicas. Las funciones,facultades y limitaciones de las mismas, que se desprenden de estas actividades

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son reglamentadas por la Ley de Coordinación Fiscal en su Capítulo III, y por los Convenios de Coordinación en Materia de Administración de Ingresos Federales que cada entidad puede celebrar con la Federación, con el propósito de establecer directrices entre las entidades federativas y la Federación que garanticen la uniformidad de los sistemas de administración tributaria en todo el país,enlasqueseespecificaelsentidoyalcancesdelasdisposicionestributariasa fin de que todos los contribuyentes reciban igual trato por las autoridadesadministradoras de impuestos.

Como es evidente, otros de los propósitos de la colaboración administrativa son: aprovechar la cercanía que las autoridades locales tienen con la comunidad, lo que las hace más sensibles a las necesidades y para la resolución de problemas de su comunidad; superar el excesivo centralismo en los trámites y la misma resolución de problemas; buscar el incremento en la recaudación de los impuestos federales y mejorar el oportuno cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, como resultado de la administración tributaria compartida y la dotación a las autoridades fiscales estatales de facultades que eliminen trámites y demoras en los procesos de recaudación, fiscalización y cobranza.

d) Constituir los organismos en Materia de Coordinación Fiscal y dar las Bases de su organización y Funcionamiento

En el marco del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con la finalidad deperfeccionarlosmecanismosentrelasautoridadesfiscalesestatalesyfederal,secrearon los organismos del sistema, cuyas funciones, que están reglamentadas en el capítulo IV de la Ley de Coordinación Fiscal, entraron en vigor a partir del 1° de enero de 1979.

La creación de estos organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se efectúo con la intención de originar las áreas de participación de las autoridades fiscales estatales y federal en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento delsistema; para que el sistema contara con el sustento suficiente para llegar aconsolidaryperpetuarlacoordinaciónfiscalnacional.

Con el objetivo de coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas locales y municipales en el ámbito presupuestario a través de la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas, el 29 dediciembrede1997sepublicóenelDiarioOficialdelaFederaciónlareformaalaLey de Coordinación Fiscal, en la cual se le adiciona un Capítulo V denominado “De losFondosdeAportacionesFederales”. La importanciaprincipal estribaen

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que los fondos descentralizados para el desarrollo social se ceden a estados y municipios por ley, y no por convenio como sucedía hasta 1997, dando con esto a los estados y municipios certeza jurídica en cuanto al monto de recursos que para estas funciones reciban.

2.1.6 Líneas de Acción para Cumplir con los objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

Para llevar a cabo los objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal descritos en el apartado anterior, en la Ley de Coordinación Fiscal se establecen instrumentos mediante los cuales se acuerdan entre la Federación y las entidades federativas las acciones de coordinación fiscal a desempeñar. Estos son losConvenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los Convenios de Colaboración Administrativa y la creación de los Organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a los cuales dedicaremos nuestro estudio a continuación.

a) Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

La Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 10° determina el mecanismo mediante el cual las entidades federativas se adhieren al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual consiste en la celebración de un convenio con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que debe ser autorizado o aprobado por sus legislaturas, solicitando adherirse al sistema; lo cual les da derecho a las entidades, de participar en el total de impuestos federales y en otros ingresos que la Ley señala.

En los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los cuales se pueden definir como el instrumento jurídico de coordinación tributariaentre las entidades federativas y la Federación, se acuerda entre cada una de las entidades federativas y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que las entidadesrecibiránporcentajesfijosdetodoslosimpuestosfederalesacambiodela suspensión de impuestos estatales y municipales que contraríen las limitaciones señaladas en las leyes sobre impuestos que sólo puede establecer la Federación de acuerdo con la Constitución Política.

Dichos convenios han sido suscritos por cada entidad federativa y la Federación, con lo que han quedado adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal integralmente y no sólo en relación con algunos de los ingresos de la Federación, tal como lo ordena la Ley de Coordinación Fiscal. En tanto el Distrito Federal, de origen

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quedó adherido al sistema por dicha Ley,1 y por el carácter de entidad federativa que la misma Ley le ha concedido, se considera para todos sus efectos como tal.

Al Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se han ido añadiendo anexos por motivos de adaptaciones necesarias en la Administración tributaria, los cuales, del 1 al 4 (o del 1 al 5, para estados petroleros) representan adiciones que incrementan el porcentaje de participación de las entidades en el Fondo General de Participaciones, y del 5 al 6 (o del 6 al 7, para estados petroleros) se establece la suspensión de atribuciones para los estados. Veamos de qué trata cada uno de dichos anexos:

• Anexo 1 al Convenio deAdhesión, 1980: Cálculo del Sacrificio Fiscal porEntidad

Este anexo al Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal enuncia los impuestos estatales y municipales vigentes en 1978, a suspenderse a partir del 1° de enero de 1980, y su recaudación estimada para 1979. Y se adiciona al tratamiento de los impuestos suspendidos, el monto de gastos de administración que percibió el Estado en 1979 por los impuestos federales que administraba.

Este anexo fue diferente en cada entidad, debido a que los conceptos y montos de impuestos suspendidos fueron distintos en cada una de ellas.

• Anexo2alConveniodeAdhesión,1980:AjustesEntidadesPetroleras2

Este anexo sólo rige para las entidades petroleras, a las que se les participaba de los impuestos al petróleo, cuya participación especial se incorpora al sistema tomando como base el año de 1979; y para no afectar a las demás entidades federativas se incrementó el Fondo General de Participaciones con el porcentaje que representaba la cantidad correspondiente a cada entidad petrolera en la recaudación federal total por impuestos en el país en 1979.

• Anexo2/3alConveniodeAdhesión,1982:PasaportesProvisionales

1 MediantereformaalaLeydeCoordinaciónFiscal,publicadaenelDiarioOficialdelaFederacióndel31dediciembrede2000,sederogóelpárrafocuartodelartículo10,quedecía,“ElDistritoFederalquedaincorporadoalSistemaNacionaldeCoordinaciónFiscal”,noobstante,enelartículosegundotransitoriodelacitadareforma,seestablecequeentantoentraenvigorenelDistritoFederalelConveniodeAdhesiónalSistemaNacionaldeCoordinaciónFiscalqueseacelebradoporelGobiernodelDistritoFederalylaSHCP,continúavigentelareferidadisposición.

2 Losestadospetrolerosson:Veracruz,Tabasco,Campeche,ChiapasyTamaulipas.

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Con este anexo, las entidades federativas convinieron con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público suspender la expedición de pasaportes provisionales y que, al ingreso que el estado por ese concepto percibió en el año de 1979 se le dé el mismo tratamiento que a los impuestos estatales y municipales suspendidos al adherirse al sistema. Por lo que el monto de dicho concepto se adicionó a las participaciones federales a cada entidad, a cambio de lo cual la entidad convino su colaboración administrativa con la Secretaría de Relaciones Exteriores para el trámite de expedición de pasaportes.

• Anexo 3/4 al Convenio deAdhesión, 1981: SistemaAlimentarioMexicano(SAM)

Cada entidad se comprometió a participar en la implementación del Sistema Alimentario Mexicano, para lo cual suspendió la aplicación de leyes estatales y municipales que gravaban la producción, enajenación o tenencia de animales, vegetales y diversos alimentos que integraban la canasta básica recomendable. Por lo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que no se afectaran las haciendas públicas locales, convino en resarcir a cada entidad federativa el monto de éstos, dándoles el tratamiento de impuestos suspendidos, e incrementando el porcentaje de integración del Fondo General con el porcentaje que representara el monto de dichos gravámenes en la Recaudación federal total del año de 1979. Además, las entidades secomprometieronaretirarlasllamadascasetasfiscales.

• Anexo 4/5 al Convenio de Adhesión, 1981: Reformas IVA y DistribuciónFFCP

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y cada entidad convinieron en reformar el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en lo referente a sus cláusulas tercera, cuarta, quinta, sexta, séptima y novena. Esto debido a los hechos siguientes:

i) Se reformó la Ley del Impuesto al Valor Agregado en diciembre de 1980, resultando que varios de los gravámenes locales deben quedar derogados o en suspenso con su respectivo resarcimiento por la Federación bajo el tratamiento de impuestos suspendidos e incremento del Fondo General de Participaciones.

ii) Se acordó por los Tesoreros de las entidades federativas en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales del 13 de marzo de 1981, en establecer una nueva forma de distribución del Fondo Financiero Complementario de Participaciones.

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iii) Se estableció el Impuesto Especial Sobre Producción de Bienes y Servicios, y se amplió el objeto del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Automóviles para incluir a otros vehículos, de los cuales, algunos estaban mencionados en el Conveniocomo“impuestosasignables”,porloquefuenecesarioactualizarlaterminologíadelmismo.Yfinalmente,seprecisaronlosperiodosdecómputode los impuestos asignables, para la determinación de los coeficientes departicipación correspondientes a cada entidad.

• Anexo5/6alConveniodeAdhesión,1992:8%EspectáculosPúblicos

Cada entidad federativa convino con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en que sus gravámenes locales (estatales y municipales) a los espectáculos públicos consistentes en obras de teatro y funciones de circo o cine, en conjunto, no excedan del 8%; y que la Federación, en consecuencia, suspendía la aplicación del IVA a los mismos en la entidad, con el propósito de fomentar el desarrollo de las citadas actividades, que se argumentaba estaba frenado a causa de la sobrecarga impositiva.

• Anexo6/7alConveniodeAdhesión,1995:ImpuestosSobreArtesPlásticas

Se convino que los impuestos pagados en obras por las personas físicas dedicadas a las artes plásticas, con obras de su producción, no formaran parte del Fondo General de Participaciones; y que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferiría a la entidad las obras de arte que recaude, estando obligada la entidad a exhibir en una pinacoteca abierta al público, en forma permanente, la totalidad de dichas obras.

El Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal no ha sufrido casi cambios, desde su publicación en el DiarioOficial de la Federación del 27de diciembre de 1979, salvo la incorporación de los anexos 2 (3, para estados petroleros), 3 (4, para estados petroleros) y 4 (5, para estados petroleros); este último,queimplicólamodificacióndeciertascláusulasdelConveniodeAdhesiónoriginal. Sin embargo, la Ley de Coordinación Fiscal ha sufrido una serie de reformas desde su entrada en vigor, muchas de las cuales se encuentran relacionadas con el Convenio de Adhesión, el cual no ha sido adecuado a dichos cambios.

b) Convenio de Colaboración Administrativa

Como mencionamos anteriormente, una línea de acción que también emplea el Sistema de Coordinación Fiscal para lograr sus objetivos, son los Convenios de Colaboración Administrativa y sus anexos que pueden suscribir la Secretaría de

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Hacienda y Crédito Público y cada una de las entidades federativas, con los que la Secretaría le confiere funciones fiscales Federales en determinados ingresosa los gobiernos locales, los cuales las realizan a cambio de percibir incentivos económicos, cuyos montos se señalan en dichos convenios.

HastalafechasehanfirmadoseisConveniosdeColaboraciónAdministrativaentrelaSecretaría de Hacienda y las entidades federativas, que estuvieron cada uno en vigor durante los años de 1980 a 1983, 1984 a 1988, 1988 a 1989, 1990 a 1996, el convenio vigente todavía para la mayoría de las entidades federativas suscrito en 1997, y a partir del 2006 algunas entidades federativas han signado un nuevo convenio, los cuales gracias a que la colaboración administrativa ha ido evolucionando, su contenido original ha sufrido cambios sustanciales en sus disposiciones, y a los convenios se les han añadido o cambiado anexos que signan las entidades federativas para concretar reformassinnecesidaddemodificarlosconvenios.

c) organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

Otra de las líneas de acción para cumplir con los objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal fue la creación y operación de los organismos del sistema, en los que participan representantes de los poderes ejecutivos federal y estatal. Dichos organismos, como ya hemos visto, constituyen mecanismos de diálogo entre las entidades federativas y la Federación para consolidar, perfeccionar y perpetuar la coordinaciónfiscalnacional.

La función general que desempeñan estos organismos consiste en realizar sugerencias o indicaciones resultantes de los acuerdos y compromisos a los que se llega entre los representantes de los poderes ejecutivo federal y estatal, que para concretizarse en leyes, deben ser remitidas a los respectivos órganos legislativos para su revisión y aprobación.

Enseguida abordaremos el estudio acerca de la integración, operación y facultades de cada uno de los organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que la LeydeCoordinaciónFiscal,ensuCapítuloIV,lesconfiere:

d) La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, 1979

Este es el órgano máximo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual está integrado por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y por el titular del órgano hacendario de cada entidad federativa. Sus sesiones se realizan, cuando menos, una vez al año y es convocada por el Secretario de Hacienda o por la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

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Las facultades de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales son las siguientes: (art. 19, LCF)

- Aprobar los reglamentos de funcionamiento de la propia Reunión Nacional, de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, del Indetec y de la Junta de Coordinación Fiscal.

- Establecer las aportaciones ordinarias y extraordinarias que deban cubrir la Federación y las entidades para el sostenimiento de los órganos citados.

- Fungir como asamblea general del Indetec y aprobar sus presupuestos y programas.

- Proponer al Ejecutivo Federal y a los gobiernos de los estados, las medidas que estime convenientes para actualizar o mejorar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

e) La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, 1979

Este organismo está integrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por ocho entidades; estas últimas son elegidas por cada uno de los grupos que a continuación se expresan, debiendo representarlos en forma rotativa: (artículo 20, fracción III, LCF)

GRUPO UNO: Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa.GRUPO DOS: Chihuahua, Coahuila, Durango y Zacatecas.GRUPO TRES: Hidalgo, Nuevo León, Tamaulipas y Tlaxcala.GRUPO CUATRO: Aguascalientes, Colima, Jalisco y Nayarit.GRUPO CINCO: Guanajuato, Michoacán, Querétaro y San Luis Potos¡.GRUPO SEIS: Distrito Federal, Guerrero, México y Morelos.GRUPO SIETE: Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz.GRUPO OCHO: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.

Las entidades miembros de la Comisión Permanente duran en su cargo dos años y se renuevan anualmente por mitad.

La Comisión Permanente es presidida conjuntamente por el Secretario de Hacienda, que puede ser suplido por el Subsecretario de Ingresos, y por el titular del órgano hacendario que elija la Comisión entre sus miembros; sesiona actualmente cada mes, y puede ser convocada por el Secretario de Hacienda, por el Subsecretario de Ingresos, o por tres de sus miembros.

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Sus facultades son las que a continuación se mencionan: (art. 21, LCF)

- Preparar la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales y establecer los asuntos de que deba ocuparse.

- Preparar los proyectos de distribución de aportaciones ordinarias y extraordinarias que deban cubrir la Federación y las entidades para el sostenimiento de los órganos de la Coordinación, los cuales se someten a la aprobación de la Reunión Nacional.

- Fungir como consejo directivo del Indetec.

- Vigilar la creación e incremento de los fondos señalados en la Ley de Coordinación, su distribución entre las entidades y las liquidaciones anuales que de dichos fondos formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como vigilar la Determinación, Liquidación y pago de participaciones a los municipios que debe efectuar la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los estados.

- Formular los dictámenes técnicos sobre violaciones a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

- Las demás que le encomiende la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.

f) El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC)

Es un organismo público con personalidad jurídica y patrimonio propios, al que la Ley de Coordinación Fiscal le asigna las funciones siguientes: (art. 22, LCF)

- Realizar estudios relativos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

- Hacer estudios de la legislación tributaria vigente en la Federación , en cada una de las entidades, así como de las respectivas administraciones.

- Sugerir medidas encaminadas a coordinar la acción impositiva federal y local, para lograr la más equitativa distribución de los ingresos entre la Federación y las entidades.

- Desempeñar las funciones de Secretaría Técnica de la Reunión Nacional y de la Comisión Permanente.

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- Actuar como consultor técnico de las haciendas públicas .

- Promover el desarrollo técnico de las haciendas municipales.

- Capacitaralostécnicosyalosfuncionariosfiscales.

- Desarrollar los programas que apruebe la Reunión Nacional.

Los órganos de gobierno del Indetec son (art. 23, LCF):

I. El Director General, que tendrá la representación del Instituto.II. La Asamblea General que aprobará sus estatutos, reglamentos, programas

y presupuesto. La Reunión Nacional fungirá como Asamblea General del Instituto.

III. El Consejo Directivo que tendrá las facultades que señalen los estatutos. Fungirá como consejo directivo la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

g) La Junta de Coordinación Fiscal, 1990

Está integrada por los representantes que designe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (El Procurador Fiscal de la Federación , el Jefe de la Unidad de Política de Ingresos y el Jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, éste último, delegado ejecutivo) y los titulares de los órganos hacendarios que forman la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. La Junta sesiona con la periodicidad que se requiera, siendo presidida conjuntamente por uno de los representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por una entidad miembro que es designada en la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales durando en su cargo un año, y es convocada por el representante de la Secretaría de Hacienda que la presida.

Sus facultades consisten en dictaminar sobre el recurso de inconformidad que presenten los particulares ante la Secretaría de Hacienda, para que, en su caso, emita resolución para la reparación patrimonial de las personas afectadas por violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Dicho recurso debe ser tramitado conforme a las disposiciones que establece el Código Fiscal de la Federación para el recurso de revocación.

2.1.7 AlgunasReflexiones

DentrodeloslogrosdelaCoordinacióndelsistemafiscaldelaFederaciónconlasentidades federativas y municipios, podemos enunciar los acuerdos que a lo largo

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delosyamásde28añosdevidadelactualsistemadeCoordinaciónfiscalsehanefectuado, hecho que ha convertido al sistema en un ente cada vez más dinámico que se ha venido adecuando a las realidades del país y de los mismos objetivos que se persiguen.

Uno de los logros del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consistió en que la Federación y las entidades federativas, de común acuerdo, realizaron acciones que condujerona lasimplificacióndelsistemafiscalnacional, talescomoarmonizarlopara evitar la superposición de gravámenes federales, estatales y municipales, con lo que se obtuvo la eliminación de 18 impuestos federales y la suspensión de alrededor de 458 impuestos locales. De ese modo se logró que en algunas entidades el número de impuestos locales se redujera de más de 15 a solamente dos o cuatro, loque representóunamenore igualitaria cargafiscalen los contribuyentes yelabatimiento de la duplicidad o multiplicidad de funciones de recaudación y vigilancia y, por consiguiente, un estímulo a los entes económicos, la eliminación de distorsiones económicas en el país y el ahorro de recursos. Sin embargo, esto se tradujo en una mayor dependencia de los gobiernos locales respecto a las participaciones federales, derivado de la concentración de la recaudación a nivel federal.

Otro de los principales logros que el sistema de participaciones alcanzó, fue haber vinculado de manera directa el monto de los recursos que se distribuyen entre las entidades federativas como participaciones federales con la recaudación de los ingresos tributarios más representativos del gobierno Federal, tales como el conjunto de los impuestos, entre los que destacan el Impuesto sobre la Renta, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto Especial Sobre la Producción y Servicios, cuya elasticidad es mayor que la de los impuestos participables contemplados en el sistema anterior, así como los derechos de hidrocarburos y minería, a lo que se le denominaactualmente“RecaudaciónFederalParticipable”.

De esta forma, se revirtió el problema referente a la disminución relativa de las participaciones a estados y municipios con respecto a la recaudación federal, después de que en 1976 alcanzó su porcentaje más alto (13.48%), como se mostró en el Cuadro 1; para 1980 la relación entre las participaciones federales a entidades federativas y municipios con respecto a la Recaudación Federal Participable alcanzó 17.26%; para 1995 21.13%; y en 2007, aproximadamente 23%. Este comportamiento tambiénfueinfluidoporaumentosenelporcentajedeintegracióndelosfondosdeparticipaciones,loquerepresentóunimpulsoparaelfortalecimientodelasfinanzaspúblicas locales.

Otro de los grandes logros del sistema de participaciones fue, como mencionamos en los objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el establecimiento de

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porcentajes de la Recaudación Federal Participable, para integrar con ellos fondos de participaciones a distribuirse, en determinados tiempos, entre las entidades federativas mediante reglas de carácter general cuyos criterios consideran factores, denecesidad,económicosyfiscales;locualhaotorgadocertidumbreydinamismoa las participaciones federales, en contraste con otros países, en los cuales los montos a transferir a los gobiernos locales suelen determinarse anualmente como partidas del presupuesto de gasto del gobierno Federal.

2.2. Evolución del Fondo General de Participaciones3

Como se vio en el apartado anterior de este capítulo, el Sistema de Coordinación ha transitado por diversas presentaciones desde su aparición, manteniendo entre otros objetivos el de perseguir, la armonización tributaria entre los distintos ámbitos de gobierno a través de la reducción de la doble o múltiple tributación y el fortalecimiento de las haciendas públicas.

A partir de 1998 la Ley de Coordinación Fiscal ha sufrido modificaciones queatienden a las necesidades de las entidades y municipios, las que se han enfocado a transformar el Sistema de Coordinación Fiscal vigente en un Sistema de Coordinación Hacendaria,permaneciendoelSistemadeParticipacionessinmodificaciónalgunahasta la reforma hacendaria 2008, ocurriendo en 1996 los últimos cambios que éste tuvo al incrementarse la proporción del Fondo de Fomento Municipal al 1% de la Recaudación Federal Participable y al participarse un porcentaje de la recaudación que se obtenga del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas, bebidas alcohólicas y tabacos labrados.

El Sistema de Participaciones establecido en la Ley de Coordinación vigente para elejerciciofiscalde1980conteníasólodosfondosdeparticipaciones:elGeneraly el Financiero Complementario de Participaciones; en 1981 se crea el Fondo de Fomento Municipal; en 1982 se establece como parte integrante del Fondo General el Fondo por Coordinación en Derechos, el que se separa de éste para el ejercicio fiscalde1990,mismoañoenquelosrecursosqueintegrabanelFondoFinancieroComplementario se adicionan a los que constituían el Fondo General. Por tanto, a partir de este año fueron tres los fondos con los que se constituyó el Sistema de Participaciones: El Fondo General de Participaciones, el Fondo por Coordinación en Derechos y el Fondo de Fomento Municipal.

3 EsteapartadofueelaboradoconlacolaboracióndelaMtra.AnaIsabelLópezMoguely el Mtro. Miguel Ortiz Ruiz, ambos Consultores – Investigadores del INDETEC,especialistaseneltemadeparticipacionesfederales.

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En el presente apartado se describe la evolución del Sistema de Participaciones relacionado con el procedimiento de integración, criterios de distribución y fórmulas aplicadas para calcular los factores de participación del Fondo General de Participaciones (FGP). Para esto se ha dividido la vigencia del sistema en etapas o períodos, para dar mayor claridad a la exposición del tema. De esta manera, el estudio parte del período 1980 a 1983, un segundo período que abarca 1984 a 1987, un tercero de 1988 a 1989, y un último período que inicia en 1991 y concluye en el año 2007, antes de la reforma hacendaria 2008.

El FGP ha sido el elemento más importante del Sistema de Participaciones, el cual ha evolucionado conjuntamente con las reformas hechas a la Ley de Coordinación Fiscal durante el período 1980 a 1996, y ahora con la reforma hacendaria 2008. Dichas reformas han surgido como respuesta a las inquietudes planteadas por las entidades federativas en cuanto al monto de recursos que de él les corresponden; por eso en este apartado se hace una revisión de algunos trabajos realizados por expertos en la materia, y con base en ellos se expone el camino por el que ha transitado el Sistema de Participaciones.

Por lo tanto, el presente apartado tiene como objetivo principal dar a conocer los elementos que han permitido la evolución del FGP. Su estructura se encuentra distribuida en tres partes: Antecedentes del Fondo General de Participaciones; Origen y Evolución del Fondo General de Participaciones; y Problemática que Presentó el Sistema de Distribución del Fondo General de Participaciones Vigente de 1991 a 2007.

2.2.1 Antecedentes del Fondo General de Participaciones

Tal como se expuso en el apartado anterior sobre los antecedentes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, antes de la aparición de los primeros fundamentos clarosdelacoordinaciónfiscal,elescenariofiscalreinanteeraeldelacoexistenciade una multiplicidad de tributos federales, estatales y municipales que gravaban una misma materia, lo que convertía al sistema tributario imperante en el país en algo complejo, debido a que cadaámbito de gobierno poseía sus leyes fiscales(frecuentemente contradictorias entre sí) que hacía que el gravamen en muchos deloscasosfueraexcesivoparaloscontribuyentes,loquedificultabaoimpedíaelcumplimientovoluntariodelaobligaciónfiscal.

Paratratardesubsanarlasituaciónfiscalvigente,sellevaronaefectolasconvencionesnacionalesfiscales(1925,1933y1947),entrecuyosobjetivosprincipalessepuedeseñalar: la asignación o delimitación de fuentes impositivas entre los tres ámbitos degobierno, labúsquedadebasesparalaunificacióndelossistemastributarios

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estatales y municipales y su coordinación con el sistema federal, la necesidad de otorgarrecursossuficientesalosdistintosnivelesdegobierno,entreotros.Esdecir,los objetivos que se buscaron fueron la armonización del sistema tributario nacional, la disminución de la concurrencia impositiva, el fortalecimiento de las haciendas públicas, etc.

Para lo anterior y derivada de los acuerdos de la Tercera Convención Nacional Fiscal (1947), nace en 1948 la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), mediante la cual, los estados que se coordinaran, en forma voluntaria, se les participaba con el 40% de la tasa única del 3% sobre los ingresos mercantiles (el 60% restante pertenecía al gobierno federal), con el compromiso, por medio de lafirmadeunconvenioconelgobiernofederal,desuspenderoderogarelcobrode sus impuestos locales al comercio e industria. El Distrito Federal y los territorios quedaban coordinados de forma expresa en virtud de lo establecido en la propia ley del impuesto. Entre los años de 1947 y 1973, el problema era que los estados más importantes por su generación de riqueza no estaban coordinados, y entre los queestabancoordinadosprevalecíaelproblemadelaconcurrenciafiscalenotrosgravámenes.

Fue hasta el año de 1973, con la entrada en vigor de la nueva Ley del ISIM, que establecía una tasa nacional del 4% (de la que correspondía el 45% a los estados coordinados además de un 4% de la percepción impositiva neta por concepto de gastos de administración), que todos los estados se coordinaron, en virtud de las ventajas económicas y de la ampliación de las facultades administrativas que les fueron delegadas del ISIM a través de convenios suscritos entre 1973 y 1979.

En otras palabras, el Sistema de Coordinación Fiscal surgió de los acuerdos de la Tercera Reunión Nacional de las Convenciones Fiscales, celebrada en el año de 1947, donde se establecieron los mecanismos para la armonización del sistema tributario nacional, particularmente en materia de impuestos al comercio y la industria, naciendo el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM),4 como recomendación de la Reunión en respuesta a la necesidad de controlar y orientar la doble tributación en el sector comercial e industrial.

En 1979 se derogaron 458 impuestos estatales, de un universo de 525 impuestos estatales y 31 federales. “Por su parte, los impuestos federales participables eran numerosos,lamayorpartedeellosdelosconsideradosespeciales”(VILLANUEVA,

4 El31dediciembrede1947fuepublicadaenelDiarioOficialdelaFederación(D.O.F.)laLeydelImpuestoSobreIngresosMercantiles(LISIM),lacualentróenvigorel1°deenerode1948yfueabrogadaen1979alapardeunconjuntodeleyesfederales,conlaentradaenvigordelaLeydelImpuestoalValorAgregado(LIVA).

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1986, pág.28). Dicha variedad de impuestos permitió que surgieran criterios de las entidades por cada tributo, así como convenios específicos como porcentaje departicipaciones entre el estado y la Federación por cada impuesto federal.

Detalmaneraqueelpanoramadelacoordinaciónfiscal,encuantoalosimpuestosparticipableseramuyirregularycomplejo,yaqueéstossepodíanclasificaren4clases:

i. En impuestosfederalesnoparticipables: sobre la renta de empresas (causantes mayores);

ii. Impuestos federales participables por invitación a los estados para quesuspendieran el cobro: llantas y cámaras de hule, cemento, artículos electrónicos, alfombras y tapetes, vidrios y cristales, etc;

iii. Impuestos federales participables por la celebración de un convenio o porcoordinación: sobre ingresos mercantiles, global a los causantes menores, tenencia o uso de automóviles; global a las bases especiales de tributación, y envasamiento de bebidas alcohólicas (marbete único);

iv. Impuestosfederalesparticipablespormandatoconstitucional: energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina y otros derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación, explotación forestal y cerveza.

El panorama complejo existente respecto de los impuestos participables y los procedimientos diversos aplicados en el reparto (impuesto a impuesto), así como la tendencia descendente en cuanto a los montos distribuidos, además de la efervescencia existente en cuanto a la múltiple tributación hicieron necesario que se creara el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en el que el Sistema de Participaciones se convierte en el principal elemento del mismo.

De esta manera surge en 1980 con el nuevo Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, un nuevo Sistema de Participaciones, teniendo como objetivo principal, tal comoloestableceelpropioconveniodeadhesión:que“elsistemafiscalnacionaldebe ser armónico, evitando en lo posible la superposición de gravámenes federales, estatalesymunicipalescuyoconjuntopuedeproducircargasfiscalesexcesivasenlos contribuyentes, además de múltiples intervenciones de vigilancia por parte de lasdiversasautoridadesenestamateria”.

Comoyasehaseñalado,lacoordinaciónfiscalsurgeentonces,antelanecesidaddearmonizarelSistemaFiscalNacional,desimplificarlacargatributarianacional,

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así como para resarcir a las entidades federativas la pérdida económica por haber suspendido algunos gravámenes, lo que fue suscrito en el Convenio de Adhesión que celebraron las entidades federativas con la Federación;5 con lo cual fue posible establecer un Sistema de Participaciones como mecanismo resarcitorio a los estados y municipios de ingresos que dejaron de percibir por su adhesión al Sistema.

La evolución del sistema de participaciones se ha presentado en cuanto a los incrementos en los por cientos de la Recaudación Federal Participable que se distribuye, en las fórmulas aplicadas para distribuir los distintos fondos que integran el sistema, en los procedimientos de distribución y en los impuestos asignables que intervienen en el cálculo de los factores de distribución de los fondos.

La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) es la instancia donde se establecen los criterios de integración, distribución y procedimiento distributivo del Sistema de Participaciones, que corresponderá a las entidades y municipios en cada ejercicio fiscal. Asimismo, establece la posibilidad de que las entidades federativas se adhieran al sistema por medio de la firma del Convenio de Adhesión y que puedan participar en la administración de los impuestos federales con la firma del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.

El elemento medular en el Sistema de Participaciones es la Recaudación Federal Participable (RFP), llamada anteriormente Ingresos Totales Anuales que obtenga la Federación por concepto de impuestos (ITAF),6 la que ha sufrido varios cambios en cuantoaloselementosquelaconstituyen,alirseadecuandoamodificacionesdelsistema tributario:

5 Enelconveniodeadhesiónseobligaronlasentidadesfederativasymunicipiosanomantenerenvigor impuestosestatalesomunicipalesquecontraríen las limitacionesseñaladasenlaLeydelImpuestoalValorAgregadoyenlaLeydelImpuestoEspecialsobreProducciónyServicios,quesolopuedeestablecer la federación;acambiodeello,lasentidadesfederativasymunicipiosrecibiránporcientosfijosdelaRFP.

6 IngresosTotalesAnualesqueobtengalaFederaciónporconceptodeimpuestos(ITAF):lascantidadespercibidasduranteelañodecalendariodequesetrate,excluyendolosimpuestosadicionalesaqueserefiereelpárrafofinaldelartículo2o.citadoyelmontodelasdevolucionesycompensacionesefectuadasduranteelmismoperíodo(cláusula2da.delConveniodeAdhesión).

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EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE INGRESOS TOTALES ANUALES DE LA FEDERACIÓN (ITAF) Ó RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE (RFP)

AÑo INTEGRACIóN

1980

(Recaudación de todos los impuestos + los recargos sobre dichos impuestos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos, impues-tos adicionales del 2% a las exportaciones y del 3% a las importa-ciones).1/

1981

(Recaudación de todos los impuestos federales + recargos sobre dichos impuestos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adicionales del 3% sobre las importaciones, 1% sobre el impuesto general en exportaciones de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, y 2% en las demás exportaciones).2/

1982

(Recaudación de todos los impuestos federales + recargos sobre di-chos impuestos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adicionales de 3% sobre el impuesto general de import-ación, 3% sobre el impuesto general en exportación de petróleo crudo y gas natural y sus derivados, y 2% en las demás exportaciones).

1983

(Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos sobre hidrocarburos por la extracción de petróleo crudo y gas natural y los de minería + recargos sobre los mismos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de importación, 3% sobre el impuesto general en exportación de petróleo crudo y gas natural y sus derivados que lle-gara a cobrarse y el 2% en las demás exportaciones, y el derechos adicional del 5% sobre el de hidrocarburos que se exporten).3/

1984-1986

(Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos sobre hidrocarburos por la extracción de petróleo crudo y gas natural y los de minería + los recargos sobre los mismos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adicionales de 3% so-bre el impuesto general de importación, del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus deri-vados que llegara a cobrarse, el 2% en las demás exportaciones y el impuesto del 2.5% sobre el valor base del impuesto general de importación, y el derecho adicional del 5% sobre el de hidrocarburos que se exporten).4/

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AÑo INTEGRACIóN

1987

Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos so-bre hidrocarburos por extracción de petróleo crudo y gas natural y los de minería + los recargos sobre los mismos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados que se llegara a cobrar, 2% en las demás exportaciones, el impuesto del 5% sobre el valor base del impuesto general de im-portación y el derecho adicional del 5% sobre el de los hidrocarburos que se exporten. Así como la recaudación del excedente de la meta recaudatoria del 35% del impuesto al valor agregado).

1988-1989

(Recaudación de todos los impuestos federales y los derechos sobre hidrocarburos y de minería + recargos sobre los mismos) – (devolu-ciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adicionales de 3% del impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natu-ral y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones y el derecho adicional del 5% sobre los hidrocarburos que se exporten). 5/

1990

(Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos sobre hidrocarburos y de minería + recargos sobre los mismos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adiciona-les del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo cru-do, gas natural y sus derivados, del 2% en las demás exportaciones y del derecho adicional o extraordinario sobre los hidrocarburos).

1991-1993

(Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos sobre hidrocarburos y de minería + los recargos de los mismos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los impuestos adicio-nales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, del 2% en las demás exporta-ciones y del derecho adicional o extraordinario sobre los hidrocar-buros. Así como, recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos de las entidades que celebren Convenio de Colaboración Administrativa en materia de este impuesto).

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AÑo INTEGRACIóN

1994-1995

(Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos sobre hidrocarburos y de minería + los recargos de los mismos) – (devoluciones sobre los mismos conceptos y los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción del petróleo, ni la recaudación del impuestos sobre tenencia o uso de vehículos de las entidades que hayan celebrado Con-venio de Colaboración Administrativa en materia de este impuesto).

1996

(Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos por la extracción de petróleo y minería + recargos de los mismos) – (devoluciones por los mismos conceptos y de los derechos adi-cionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo; ni los in-centivos que se establezcan en los Convenios de Colaboración Ad-ministrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre los automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado Convenio de Colaboración Administrativa en materia de este impuesto, así como la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades federativas en los términos del artículo 3°-A de la Ley de Coordinación.

1997-2005

(Recaudación de todos los impuestos federales y de los derechos por la extracción de petróleo y minería + recargos de los mismos) – (devoluciones por los mismos conceptos y de los derechos adiciona-les o extraordinarios sobre la extracción de petróleo; ni los incentivos que se establezcan en los Convenios de Colaboración Administra-tiva; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre los automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado Convenio de Colaboración Administrativa en materia de estos im-puestos; la parte de la recaudación correspondiente al impuesto es-pecial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3°-A de esta Ley, ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15%alosingresosporlaobtencióndepremiosaqueserefierenlosartículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

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AÑo INTEGRACIóN

2006-2007

(Recaudación de todos los impuestos federales + el 76.6% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos + los derechos de minería + recargos de los mismos) – (devoluciones por los mismos conceptos y de los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo; ni los incentivos que se establezcan en los Convenios de Colaboración Administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre los automóviles nuevos, de aquellas en-tidades que hubieran celebrado Convenio de Colaboración Admin-istrativa en materia de estos impuestos; la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3°-A de esta Ley, ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención depremiosaqueserefierenlosartículos130y158delaLeydelImpuesto Sobre la Renta.

1/ Enrelaciónalosimpuestosadicionalesseespecificabaque“noseincluíanenlosfondoslasparticipacionesderivadasdelosmismos”,yaquecorrespondíanalosMunicipiosquesehubieranhechoosehicierancargodelosserviciosprestadospor lasJuntasFederalesdeMejorasMateriales.

2/ Adiferenciadelarestricción,respectodelosimpuestosadicionales(del3%y2%),señaladapara1980,denoincluirlasparticipacionesderivadasdeellos;para1981,seespecificaquenoseincluíantalesimpuestosadicionalespordárseleseltratamientoseñaladoenelartículo2°-AdelaLey,consistenteenparticiparlosenel95%desurecaudaciónalosmunicipiosendondeseencontraranubicadaslaaduanasfronterizasomarítimasporlasqueseefectuaralaimportaciónoexportación;tratándosedel1%,porqueeraparticipado,porunlado,adichosmunicipiosyporotrointegrabaelFondodeFomentoMunicipal.

3/ Enelañode1983,dentrodelconceptodeIngresosTotalesAnualesdelaFederaciónse incluyen los derechos sobre hidrocarburos y deminería; lo cual no significó quesehubieraaumentadoelnúmerodeconceptosqueconformaba tales ingresos,sinoqueello fueconsecuenciadecambioshabidosen las leyes federales,porqueen laLeyqueReforma,AdicionayDerogadiversasdisposicionesenmateriafiscal,vigentesapartirdelprimerodeenerode1983,seseñaló,enelArtículoDécimoTerceroquepara efectos de la distribución del impuesto adicional sobre el impuesto general deexportacionespetroleras,esteconceptoseríasustituidoporelconceptodeDerechoadicionalsobrehidrocarburos,parahacerlocongruenteconlasreformasestablecidasenlaLeyFederaldeDerechos.

4/ Atodoslosconceptosqueseexceptúan,excluyendoelimpuestodel2.5%sobreelvalorbasedelimpuestogeneraldeimportación,selesdabalaaplicacióndelartículo2°-A.

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5/ DuranteesteperíodolosconceptosdeingresostotalesanualesdelaFederaciónyelderecaudación federalparticipablepresentaronacepcionesdiferentes,elprimeroserefiereaingresosnetosalexcluirselasdevolucionesyelsegundoaingresosbrutosalincluirseéstas;siendoaquelconceptoelqueseexpresaenelcuadro.

Comoseafirmó,dentrodelSistemaNacionaldeCoordinaciónFiscalelSistemadeParticipacioneseslapartetoraldelmismo,porello”algunosautoreslo llamanlacolumna vertebral del Sistema; de los fondos establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo General de Participaciones es el más importante en cuanto a la magnitud de su monto, el que en la actualidad se constituye con el 20% de RFP.

2.2.2 origen y Evolución del Fondo General de Participaciones

Como ya se ha señalado, la Ley de Coordinación Fiscal que entró en vigor en 1980 estableció el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, éste a su vez instituyó un Sistema de Participaciones en Ingresos Federales al que tienen derecho las entidades que se adhieran al mismo.

El FGP ha pasado por varias etapas que implican cambios en sus porcentajes de integración, distribución y procedimiento distributivo de los recursos. Este fondo en el ejercicio 1980 se conformó con el 16.98% del ingreso federal total, en lugar del 13.0% establecido en Ley (LCF 1980, Art. 2°, fracción I); correspondiendo la diferencia entre ambos porcentajes (3.98%), a la proporción que representaron en la recaudación federal total tributaria, los ingresos de los gravámenes suspendidos o derogados por los estados y municipios, porcentaje que se ha ido incrementando hasta llegar al 20% en 1996. a) Integración del Fondo General de Participaciones El actual sistema de participaciones se constituyó bajo el principio de garantizar a las entidades federativas durante los años de 1980, 1981 y 1982, que las participaciones que les correspondieran, derivadas del Fondo General, serían superiores en monto y tendencia a las obtenidas por la entidad en 1977, 1978 y 1979, por concepto de participaciones, incluyendo las municipales pagadas por la Federación y los impuestos estatales y municipales que debían suspender su cobro o derogar.

A continuación se brinda una breve reseña de la evolución del Fondo en cuanto a suintegración,quemuestralasdistintasmodificacionesquehansurgidoduranteelperíodo de su vigencia.

En la Ley de Coordinación Fiscal para 1980 se estableció que el 13.0% de los ingresos totales anuales que obtenga la Federación por concepto de impuestos constituiría

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el FGP, Fondo que se incrementará con el porcentaje que representen en dichos ingresosdelaFederación,larecaudaciónenunejerciciofiscaldelosgravámeneslocales o municipales que las entidades federativas convengan en derogar o dejar en suspenso al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

A la par de la entrada en vigor de la Ley de Coordinación y Convenio de Adhesión, éste se adicionó con los Anexos 1 (impuestos a suspender y gastos de administración), 2 (estados petroleros) y 4 (Sistema Alimentario Mexicano), referentes a gravámenes que se derogaban, mismos que incrementaron la proporción de la recaudación tributariaqueintegrabaelFGP;paraelejerciciofiscal1981seadicionanlosanexos3 (suspensión del cobro de pasaportes) y 5 (reformas a la Ley de IVA).

En 1982 surgió un elemento que incrementó la constitución del Fondo General, en 0.5% de los Ingresos Totales Anuales que obtuviera la Federación por concepto de impuestos,7 de los cuales participarían las entidades federativas y municipios, cuando aquellas se coordinaran en materia de derechos; dicho elemento adicionado se desprende, de las reformasfiscalespara1982,enlasqueseincluyeronlasreferentesalaLeyFederaldeDerechos,conlafinalidaddeevitardoblecobroporestosconceptos.Lacoordinaciónconsistió en que el estado y sus municipios dejaran de cobrar ciertos derechos.8 Dicha coordinaciónsedenominó“CoordinaciónenMateriadeDerechos”.

Este tipo de coordinación guarda un carácter opcional, donde las entidades pueden decidir coordinarse o no, sin que por ello pierdan su adhesión al SNCF. De esta manera las entidades que renuncian a coordinarse, pierden la oportunidad de participar del 0.5% de la RFP, con la opción de mantener la recaudación de derechos establecidos en su Ley de Ingresos. Así, para el año 1982, mientras que las entidades coordinadas recibirían participaciones del 17.437850% de ITAF, las no coordinadas recibirían 16.937850%. Es importante recalcar la importancia de que las entidades y municipios estén coordinados en derechos, puesto que ello también implica obtener una parte importante de recursos por el Fondo de Fomento Municipal (actualmente las entidades coordinadas tienen derecho al 100% de dichos ingresos, y aquellas que no lo estén solo participan del 16.8% de ellos), los cuales se establecen en la LCF como condición para que éstos reciban dichos recursos.

7 Recaudacióndetodoslosimpuestosfederalesmásrecargossobredichosimpuestos,menosdevolucionessobrelosmismosconceptosylosimpuestosadicionalesdel3%sobre importaciones, 1% sobre impuesto general sobre exportaciones de petróleocrudo,gasnaturalysusderivadosy2%enlasdemásexportaciones.

8 Licenciasyengeneralconcesiones,permisosoautorizaciones;registrosocualquieracto relacionado con los mismos a excepción del Registro Civil y Registro de laPropiedadydelComercio;Usodelasvíaspúblicasolatenenciadebienessobrelamisma,incluyendocualquiertipodederechosporelusodetenenciaoanuncios.

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Enelaño1983sereformólaLCF,locualmodificóelporcentajedeintegracióndelFGP,puesto que los estados y municipios dejaron de gravar las actividades realizadas por los profesionistas gravadas por el IVA (Art.41 LIVA), acción que representó pérdida para las entidades y municipios, por lo que la Federación resarció dicha pérdida, al adicionar el 0.03% aproximadamente en el tanto por ciento de constitución del Fondo. Adicional a este porcentaje fue el 0.02% de los Ingresos Participables de la Federación, que se integró al FGP, como resarcimiento por la suspensión del cobro del impuesto sobre la explotación de pozos artesianos del Departamento del Distrito Federal. Así, a los estados coordinados en materia de derechos les correspondió el 17.484023% de la RFP y a los no coordinados el 16.984023% de la RFP; estos porcentajes permanecieron constantes hasta 1987.

EVOLUCIÓN EN LA INTEGRACIÓN DEL FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES (% DE LA RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE)

AÑo CoNCEPTo PoRCENTAJE DE INTEGRACIóN

1980

Conforme a la Ley de Coordinación Fiscal 13.000000

Por concepto de impuestos derogados o suspendidos al iniciar la coordinación fiscal (Anexo N° 1, convenio de adhesión).

1.578399

Por gastos de administración de impuestos federales (Anexo N° 1, convenio de adhesión). 0.354475

Por tratamiento especial a los Estados petroleros (Anexo N° 2, convenio de adhesión) 0.692872

Por apoyo fiscal al Sistema Alimentario Mexicano (SAM), (Anexo N°. 3/4, convenio de adhesión) 1.269105

Integración del Fondo 16.894851

1981

Fondo General de 1980 16.894851Por la suspensión del cobro de derechos de pasa-porte (Anexo N° 2/3). 0.018462

Por impuestos a suspender por Reformas a la Ley del IVA (Anexo N° 4/5) 0.024537

Integración del Fondo 16.937850

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Estados Coordinados en Derechos

Estados No Coordinados en Derechos

1982

Fondo General 1981 16.937850

Por la Coordinación en Materia de Derechos 1/ 0.500000

Integración del Fondo 17.437850 16.937850

1983-1987

Fondo General 1982 16.937850 16.937850

Por la Suspensión de Impuestos a Profesionistas 2/ 0.026918 0.026918

Por la Recaudación de Pozos Artesianos en el D.F. 3/ 0.019255Por la Coordinación en Materia de Derechos 0.500000 0.019255Integración del Fondo 17.48023 16.984023

1988-1989 Integración del Fondo 4/

30% de la Recaudación del IVA obtenido en entidades + Fondo Ajustado - devo-luciones atribuidas a las

Entidades

1990

Fondo General 16.984023 16.984023Aumento por Tasa de Crecimiento en la Recaudación del IVA superior a la RFP 0.248126 0.248126

Representación Porcentual de los Recursos del Fon-do Financiero Complementario 1.029121 1.029121

Integración del Fondo General 5/ 18.260270 18.260270

Fondo de Coordinación en Derechos 0.500000

1991-1993

Fondo General 1990 18.260270 18.260270

Adición del 50% de la Reserva de Contingencia 0.2500000 0.2500000

Integración del Fondo General 6/ 18.51 18.51

80% de la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación (BET) en 1989, actualizadas por inflación. BET BET


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1994-1995

Integración del Fondo General 18.51 18.51

80% de la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación en 1989, actualizada por inflación. BET BET

Fondo de Coordinación en Derechos 7/ 1.0

Desde 1996

Fondo General 1995 18.51 18.51

El Congreso Federal adiciona sin condición alguna un porcentaje 1.49 1.49

Integración del Fondo General 20.0 20.0

80% de la recaudación obtenida por Bases Especiales de Tributación en 1989, actualizada por inflación. BET BET


Elaboración propia.

1/ LaCoordinaciónenDerechosconsistióenqueelestadoysusmunicipiosdejarandecobrarciertosderechos,9dichacoordinaciónesopcional;esdecir,laentidadquenodeseecoordinarsepuedehacerlosinperjuiciodesuadhesiónalSNCF.

2/ Se reformó la LCF, lo cual modificó el porcentaje de integración del FondoGeneral,puesto que losestados ymunicipios dejarondegravar las actividades realizadaspor losprofesionistas gravadas por el IVA (Art.41 LIVA), acción que representó pérdida para lasentidadesymunicipios,porloquelaFederaciónresarciódichapérdida,aladicionarel0.03%aproximadamenteeneltantoporcientodeconstitucióndelFondoGeneral.

3/Adicionalaesteporcentajefueel0.02%delosIngresosParticipablesdelaFederación,queseintegróalFondoGeneral,comoresarcimientoporlasuspensióndelcobrodelimpuestosobrelaexplotacióndepozosartesianosdelDepartamentodelDistritoFederal.

4/Paralosejercicios1988-1989seestableceunanuevaformadeintegraciónydistribucióndel Fondo General, puesto que se rompe con el esquema tradicional de porcentaje fijo,creándoseunelementodinámico:30%del impuestoalvaloragregado recaudadopor las

9 Licenciasyengeneralconcesiones,permisosoautorizaciones;registrosocualquieracto relacionado con los mismos a excepción del Registro Civil y Registro de laPropiedadydelComercio;Usodelasvíaspúblicasolatenenciadebienessobrelamisma,incluyendocualquiertipodederechosporelusodetenenciaoanuncios.

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entidades federativas más un fondo ajustado, menos las devoluciones atribuibles a lasentidadesconlareformaalaLeydeCoordinación.

5/Enelaño1990,conlafirmadeunnuevoConveniodeColaboraciónAdministrativa,lasentidadesfederativasdejaronderecaudarelIVA, loquehizonecesarioquesemodificaralaformadeintegrarestefondo,porloqueregresóalsistematradicional,unporcentajefijode la recaudación. Por otra parte, se vuelve a determinar al FGP con base en unaRFPintegradaentérminosnetos.Asimismo,enesteaño el Fondo Financiero Complementario de Participaciones(F.F.C.P.).fueintegradoalFGPcomolatercerapartedeéste.

6/Paraelejerciciofiscal1991FGPseleadicionael50%delmontoconqueseintegrabala reservadecontingencia (0.25%),pasandoconelloa representarel18.51%de laRFP.Además,selesresarcióalosestadosel80%delimpuestorecaudadoen1989,porconceptodeBasesEspecialesdeTributación,debidoaqueeraunincentivoeconómico,provenientedelConveniodeColaboraciónAdministrativaenMateriaFiscalFederal,quedesaparecióalcambiarelrégimendelasBasesEspecialesdeTributación.

7/ElincrementoenelFondoporCoordinaciónenDerechosen1994quefuedel0.5%al1.0%delaRFP,tuvoelpropósitodemotivaralasentidadesaúnnocoordinadasahacerlo,yfueeneseañocuandotodassecoordinaronenestamateria.DichocambiosepublicóenelD.O.F.del3dediciembrede1993.

El período 1984-1987sepuedeidentificarcomounaetapapasivaencuantoacambiosenlos porcentajes del Fondo General, ya que el por ciento del ITAF permaneció constante. Para los ejercicios 1988-1989 se establece una nueva forma de integración y distribución del Fondo General, puesto que se rompe con el esquema tradicional de porcentaje fijo,creándoseunelementodinámicoconlareformaalaLeydeCoordinación.

En el año 1988 el Fondo General se encuentra integrado por tres elementos: un 30% del impuesto al valor agregado recaudado por las entidades (elemento dinámico), más un fondo ajustado, menos las devoluciones atribuibles a las entidades. El primer elemento (30%derecaudacióndeIVA) se refería a la recaudación que se lograba en las entidades federativas, no intervenía el IVA recaudado en aduanas o en la tesorería de la federación, se refería únicamente a las cantidades que entraban realmente a las cajas de las entidades; el FondoAjustado, a un porcentaje de la recaudación federal ajustada, en cuanto a devoluciones son aquellas que están incluidas dentro del 30% de la recaudación de IVA que ellas retienen, como de la parte que les corresponde del Fondo Ajustado,10 ya que ambas se calculan a partir

10 ElFondoAjustadosedeterminaaplicandoelfactordedistribuciónalmontoqueresultederestarlaRFPdecadaaño,el30%delIVAquerecaudenlasentidadesfederativasenelmismoperíodo.El factordedistribucióneselquesedetermineparaelFondoAjustadode1988,elqueseráconstanteparalosejercicios.

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de “ingresos brutos, es decir, sin deducir devoluciones, criterio distinto al aplicado en los ejercicios anteriores en los que el Fondo general se determinaba sobre ingresos netos. Es así, como las devoluciones aparecen con un carácter sustractivo y como un elemento en la integración del Fondo General.

La retención del 30% de lo recaudado de IVA por las entidades redujo el monto de integración de la RFP, dando origen a un nuevo concepto: RecaudaciónFederalParticipableAjustada (RFPA).

En este mismo año surge la Reserva de Contingencia para compensar a las entidades la pérdida económica derivada del cambio de sistema; ésta se integraba por el 0.5% del ITAF.

En 1989 la integración fue la misma, lo único que cambió fue la forma de distribución.

Aunado a un nuevo procedimiento de integración y distribución del Fondo General, se presentó el incentivo de que si la tasa de crecimiento en la recaudación del impuesto al valor agregado era superior al presentado por la RFP, la proporción que se presentaba aumentaría el porcentaje de la RFP destinado a formar tal fondo. Durante los dos años que permaneció vigente este sistema, el tanto por ciento en que se incrementó el Fondo General fue de 0.248126%.

Enelaño1990,conlafirmadeunnuevoConveniodeColaboraciónAdministrativa,las entidades federativas dejaron de recaudar el IVA, lo que hizo necesario que se modificaralaformadeintegrarestefondo,porloqueregresóalsistematradicionalunporcentajefijodelarecaudación.Porotraparte,sevuelveadeterminaralFondoGeneral con base en una RFP integrada en términos netos.

En este año se presentan dos cambios que alteran el porcentaje de la RFP que integran el Fondo General. Por una parte, los recursos por coordinación en derechos se separan de este Fondo para distribuirse en forma independiente (Fondo por Coordinación en Derechos; por otro lado, los recursos que conforman el Fondo Financiero Complementario (1.028121% de la RFP) se adicionan al General, pasando con ello a representar el 18.260270% de la RFP.

Paraelejerciciofiscal1991, a este Fondo se le adiciona el 50% del monto con que se integraba la reserva de contingencia (0.25%), pasando con ello a representar el 18.51% de la RFP.

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Por otra parte, en la Ley de Coordinación Fiscal vigente para dicho ejercicio se establece que además de los recursos con que se integra el Fondo General de Participaciones, deben considerarse como parte de él (no obstante el tener un procedimiento de integración y de distribución independientes), los ingresos por la Coordinación en Derechos (0.5% de la RFP) y la actualización de los incentivos económicos que le correspondieron en 1989 por Bases Especiales de Tributación. Osea,queapartirdelejerciciofiscal1991,elFondoGeneraldeParticipacionesseintegraportreselementos:unporcentajefijodelaRecaudaciónFederalParticipable,más el 0.5% de la RFP por la coordinación en derechos, y la actualización del 80% del impuesto recaudado en 1989 por los estados, por concepto de Bases Especiales de Tributación.

En el año 1994 la integración del Fondo General presentó como único cambio, el incremento en el Fondo por Coordinación en Derechos que fue del 0.5% al 1.0% delaRecaudaciónFederalParticipable,cambiopublicadoenelDiarioOficialdelaFederación del 3 de diciembre de 1993. Para el ejercicio 1996, reformas a la Ley de Coordinación Fiscal modifican elSistema de Participaciones al adicionar el artículo 3-A a dicha Ley, estableciendo que: “las entidades federativas adheridas al SNCF, participarán de la recaudación que se obtenga del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS), por la realización de los actos o actividades gravados con dichos impuestos sobre bienes de: cerveza y bebidas refrescantes con una graduación alcohólica de hasta 6° G.L., alcohol y bebidas alcohólicas, así como tabacos labrados.

Porotraparte,semodificalaproporciónqueintegraalFondoGeneral,yaqueéstapasa del 18.51% de la RFP, al 20% de la misma, permaneciendo inamovible el 1% de la misma para los estados coordinados en derechos, y el 80% de las Bases Especiales de Tributación.

b) Distribución del Fondo General de Participaciones

Este apartado será revisado a partir de describir el procedimiento aplicado para determinar el factor o factores aplicados en la distribución del Fondo General de Participaciones. Con base en ello se divide este punto en cinco etapas. Primera etapa: 1980-1983

En la primera etapa, el propósito de la fórmula establecida en la Ley de Coordinación era premiar la generación, a través del crecimiento de aquellos impuestos cuyo origenporentidadfederativaeraplenamenteidentificable;sinembargo,debidoal

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procedimiento que debía seguirse para la obtención de la información necesaria para calcular el factor de participaciones fue imposible la aplicación de la misma.

En lugar del procedimiento establecido en el Artículo 3° de la Ley, se aplicó el establecido en el artículo 5° Transitorio de la misma, el cual establecía:

I. Se sumarán todas las cantidades que cada entidad hubiera percibido en 1978, por concepto de participaciones que en impuestos federales hubieran correspondido a la propia entidad y las que la Federación hubiera pagado directamente a sus municipios, con exclusión de los impuestos adicionales de 3% y de 2% sobre importaciones y exportaciones y el monto de las recaudaciones que la entidad hubiera obtenido en dicho año por gravámenes estatales o municipales que no deban mantener en vigor.

II. Se determinará la recaudación por el total de impuestos que en el mismo año aqueserefierelafracciónanteriorobtengalaFederaciónenlaRepública.

III. Se dividirá la suma que resulte conforme a la fracción I, entre el monto determinado de acuerdo con la fracción II.

IV. Se sumarán los resultados que de acuerdo con la fracción anterior se obtengan en todas las entidades y se determinará el tanto por ciento que el resultado que corresponda a cada entidad represente en el total. Dicho tanto por ciento será la proporción en la que cada entidad participará en el FGP durante el ejercicio de 1980.

El procedimiento descrito en las fracciones anteriores señala que el objetivo planteado en la fórmula de Ley se permuta por uno de carácter resarcitorio respecto de la pérdida económica que sufrieron las entidades al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, representada por el monto de participaciones que recibió la entidad en 1978, más los ingresos de aquellos gravámenes que tuvieron que suspender su cobro o derogar el impuesto y los recursos que recibía por la administración de impuestos federales.

En esta etapa el Fondo General se integraba por un porcentaje de los ingresos totales anuales que obtenía la Federación.

Al total de recursos con que se integrara el Fondo General se le aplicaba en forma directaelcoeficientedeparticipacionesquelecorrespondióacadaentidadconelprocedimiento de cálculo mencionado arriba.

100


Es decir:

FGPit = FGPt * C

it

Donde:

FGPit=Cantidaddeparticipacionesquelecorrespondenalaentidad“i”,enelaño

“t”,delFondoGeneraldeParticipaciones.

FGPt = Monto de recursos con que se integra el Fondo General de Participaciones en el año, t.

Cit= CoeficientedeparticipacionesenelFondoGeneraldelaEntidad“i”,parael

año“t”.

Los recursos derivados de la coordinación en derechos se distribuían en esta etapa como parte integral de los ingresos que constituían el Fondo General de Participaciones.

Segunda Etapa: 1984-1987

En esta etapa se presentan varias reformas a la Ley de Coordinación Fiscal que son trascendentales en la determinación del factor de participaciones y en la distribución de los recursos a las entidades federativas procedentes del Fondo General.

Por un lado, se aplica la fórmula para determinar el factor de participaciones establecida en el Artículo 3° de la Ley, con la variante (respecto a la señalada en la Ley de 1980) relativa al desfase de la información que se aplica. Respecto a los recursos a distribuir se tienen dos cambios, el primero de ellos, que el monto de recursos que se distribuyen del Fondo General se corresponde sólo con el 97% del total que lo integra (el 3% restante se destinó por acuerdo de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales a incrementar el Fondo Financiero Complementario bajo el acuerdo de que una cantidad igual fuera aportada por la SHCP); en segundo lugar, seestablecióqueelcoeficientedeparticipacionesdelFondoGeneralfueraaplicado únicamente al incremento que tuviera este Fondo.

Así, la cantidad de participaciones que correspondió a cada entidad en el Fondo General se determinó de la siguiente manera:

I. La entidad recibirá anualmente hasta una cantidad igual a la suma de lo que le hubiera correspondido en el Fondo General en el año inmediato anterior.

101


II. Adicionalmentepercibirá lacantidadque resultedemultiplicarelcoeficienteque se determine conforme a los incisos siguientes, al monto del incremento que tenga el Fondo General en el año para el que se hace el cálculo en relación con el año precedente:

a) La suma de las participaciones que correspondan a la entidad, provenientes del Fondo General de Participaciones, en el segundo año anterior a aquel para el que se efectúa el cálculo, se dividirá entre la recaudación federal obtenida en la entidad en el cuarto año anterior, respecto del cual se efectúa el cálculo.

b) El monto de la recaudación federal obtenida en la entidad en el tercer año anterior a aquél para el que se haga el cálculo, se dividirá entre la recaudación federal percibida en todo el país en dicho tercer año.

c) Se multiplicarán entre sí los cocientes obtenidos conforme a los incisos a) y b).

Se sumarán los resultados que se obtengan de acuerdo al inciso c), calculados para todas las entidades y se determinará el tanto por ciento que el resultado que corresponda a cada una de ellas represente en el total.11

Así, el monto de recursos que le correspondía a una entidad federativa en el Fondo General de Participaciones, estaba representado por la siguiente ecuación:

FGPit = FGPi

t-1 + Cit FGPt

Donde :

FGPit = Monto de participaciones que del Fondo General le corresponden a la

entidad“i”,enelañodelcálculo,(añot).

FGPt-1=MontodeparticipacionesdelFondoGeneralquerecibiólaentidad“i”,elañoinmediato anterior al del cálculo, (t-1).

FGPt = Monto del incremento en Fondo General en el año t, (FGPit - FGPt-1)

Cit= CoeficienteofactordeparticipacionesenelFondoGeneraldelaentidad“i”,

en el año t.

11 LeydeCoordinaciónFiscal,1983.

102


La diferencia entre la fórmula aplicada en el período 1980-1983 y la del período 1984-1987,serefierealosañosqueseconsideranenlafórmula,yaqueenelaño1984losañosaqueserefierelafórmulaes2°,3°y4°anterioresaaquelalqueserealizaelcálculo,mientrasqueenelperíodoanteriorlaLeyserefierealosaños1°,2° y 3° anteriores al del cálculo. Con los elementos que intervienen en la fórmula utilizada para calcular el factor de participaciones del Fondo General, se buscaba premiar el dinamismo de la generación tributaria.

Tercera Etapa: 1988-1989

Durante los años de 1988 y 1989, la integración y distribución del Fondo General de Participaciones guardó una estructura similar, consistente en tres elementos: la retención del 30% de la recaudación del impuesto al valor agregado, más una proporción de la recaudación federal participable ajustada (Fondo Ajustado), menos un porcentaje del total de devoluciones atribuibles a las entidades federativas. Es decir:

FGP = 30%IVA + FA – Di

La distribución de recursos del Fondo General que le correspondió a cada entidad durante 1988 se integraba por los tres mismos elementos que el fondo. Por un lado, el 30% del IVA recaudado en su territorio, más una proporción del Fondo Ajustado, la que se calculaba a través de aplicar el factor de participaciones que le correspondía a la entidad en forma directa al total de recursos con que se constituía este fondo, menos la proporción de devoluciones que se encontraban incluidos en los dos elementos anteriores.

Es decir:

FGPi1988 = 30%RecIVAi

1988 + FAi1988 - D

i1988

Donde:

FGPi1988 = monto de participaciones del Fondo General que le corresponden

alaentidad“i”enelaño1988.

30%RecIVAi1988 = 30% de la recaudación del impuesto al valor agregado obtenido

porlaentidad“i”ensuterritorioenelaño1988.

103


FAi1988 = proporción que del Fondo Ajustado le corresponde a la entidad i

en el año 1988.

Di1988 = cantidad que del total de devoluciones atribuibles a las entidades,

lecorrespondeaportaralaentidad“i”enelaño1988.

El esquema de distribución del Fondo Ajustado aplicado en 1988 fue transitorio, ya queenel2000tomasuformadefinitiva.

Así, la cantidad que correspondió a cada entidad en el Fondo Ajustado en 1988 se determinabaaplicandosucoeficientedeparticipacionesenformadirectasobreeltotal de recursos que lo integraban:

FAi1988 = Ci

1988*FA1988

Donde:

Ci1988 =Coeficientedeparticipacionesdelaentidad“i”enelincrementodelFondo

Ajustado en 1988.

FA1988 =Participacionesquecorrespondenalaentidad“i”enelFondoAjustadoen1988.

Elcoeficientedeparticipacionesseintegróapartirde:

Donde:

A= Porcentajeoproporciónenquelaentidad“i”participóenelFondoGeneraldeParticipaciones en 1987.

B = Monto real a distribuir en 1987, expresado en unidades brutas.

El coeficiente de participaciones se integró a partir de: Ci

1988= [(Fi1987 / F1987) (17.351061% RFP1987) – (30%RecIVAi

1987)] / Σ(*) A B D C E F

104


C= Lacantidadquehubieracorrespondidoa laentidad “i”en1987,medidaenunidades brutas, antes de deducirle el 30% de la recaudación del impuesto al valoragregadoqueretienelaentidad“i”.

D = Lo que la entidad i hubiera retenido del impuesto al valor agregado en 1987, si el sistema le hubiera estado en vigor ese año.

E= Lacantidadquelehubieracorrespondidoalaentidad“i”en1987,despuésdededucirle el 30% del impuesto al valor agregado que la entidad retiene, medido en unidades brutas.

F= Proporciónquedelasparticipacionestotaleslecorrespondieronalaentidad“i”dentro del total para todas las entidades.

* = La suma de la expresión, representada por E calculada para todas las entidades.

El monto de las devoluciones que debían aportar las entidades federativas (DE), del total (DT) de las mismas que van incluidas dentro del 30% de la recaudación del impuesto al valor agregado, estarían dadas por:

DE= (DT)* FA+30%RecIVAt RFPt

Donde:

La parte de la fórmula que incluye el Fondo Ajustado y el 30% RecIVA (parte superior), significael total departicipacionesbrutasque lasentidades recibieronantes de deducirles las devoluciones atribuibles; y en general la fracción completa (excluyendo DT) representa el porcentaje en que se les participó a las entidades federativas del total de la Recaudación Federal Participable, el que al ser multiplicado por devoluciones resulta la parte de las devoluciones que se les participó a las entidades, el cual debería ser retribuido a la Federación.

Así también, la parte que les corresponde aportar a las entidades federativas se encuentra en proporción al monto de participaciones que le correspondieron dentro del Fondo General:

Dit= (DEt)*

FAit+30% RecIVAi

t FAt+30% RecIVAt

X

105


Donde :

Dit = Cantidad de devoluciones que le corresponde aportar a las entidades.

DEt =Monto de devoluciones totales atribuibles a las entidades en general.

X = Porcentaje de los ingresos totales brutos distribuidos que le correspondieron a laentidad“i”.

Para 1989 la Ley de Coordinación Fiscal estableció que la participación que correspondía a las entidades por el fondo ajustado presentaría modificaciones en su forma de cálculo, en cuanto a 1988. La modificación establecida es que:

Mientrasqueenelaño1988,esteFondosedeterminabaaplicandosucoeficientede participaciones en forma directa sobre el total de recursos que lo integraban, en 1989 la cantidad de recursos que correspondían a las entidades por este Fondo estaba integrada por dos conceptos: por unmonto que protege financieramentea la entidad, al garantizársele hasta una cantidad igual a la que le hubiese correspondido, en el Fondo Ajustado, en el año inmediato anterior al del cálculo. Y adicionalmentelecorresponderíalacantidadqueresultaradeaplicarsucoeficientede participaciones al incremento que tenga el Fondo Ajustado en el año para el que se hace el cálculo, en relación con el año inmediato precedente. Como lo muestra la siguiente ecuación:

FAi89= FAi

88 + Ci89 * ∆ FA89

Donde:

FAi89= Participacionesquecorrespondenalaentidad“i”enelFondoAjustado

en 1989.

FAi88= Monto de participaciones que se les garantizan a la entidad

“i”correspondientesalasrecibidasenelañoinmediatoanterioralas del cálculo (1988).

Ci89= Coeficientedeparticipacionesdelaentidad“i”enelincrementodel

Fondo Ajustado en 1989.

∆ FA89= Incremento en el Fondo Ajustado para el año 1989.

106


ElcoeficientedeparticipacionesenelFondoAjustadoseobtiene:

Fi87 (0.17351061RFP87 – 30%IVAi

87)

Ci

89= F87

x Ai

86 Ai

85 A86

Σ(*)

Donde:

Fi87

F87

(0.17351061RFP87 – 30%IVAi87) =

Representa la cantidad que a la en-tidad “i” le hubiera correspondidodentro del Fondo General en 1987 si el sistema de participaciones ac-tual hubiera entrado en vigencia en 1987.

Ai

85; Ai86= representan la cantidad de impuestos asignables que le correspondieron

alaentidad“i”,enelaño1985y1986,respectivamente.

A86= total de impuestos asignables de 1986.

Σ(*) = suma del producto de las 32 entidades

De esta manera los recursos que por participaciones correspondieron a las entidades federativas en este año estuvieron dados por:

FGPi89 = 30%RecIVAi

89 + FAi89 - D

i89

Donde:

FGPi89 = monto de participaciones del Fondo General que le corresponden a

laentidad“i”enelaño1989.

30%RecIVAi89 = 30% de la recaudación del impuesto al valor agregado obtenido por

laentidad“i”ensuterritorioenelaño1989.

FAi89 = proporción que del Fondo Ajustado le corresponde a la entidad i en

el año 1989.

Di89 = cantidad que del total de devoluciones atribuibles a las entidades, le

correspondeaportaralaentidad“i”enelaño1989.

107


Etapa Transitoria de 1990

ComoresultadodelafirmadeunnuevoConveniodeColaboraciónAdministrativaen Materia Fiscal Federal, que entraría en vigor a partir del primero de enero de 1990, y que establece, entre otros aspectos, el que las entidades federativas dejan derecaudarelimpuestoalvaloragregado,sehacenecesariomodificarlaformadedistribución del Fondo General de Participaciones.

El Sistema de distribución del Fondo General vigente en 1990, según lo señalaba la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 5° transitorio, fracción II,12 fue el siguiente:

i) El 91.62%, conforme a lo previsto en el artículo 3° de la Ley de Coordinación Fiscalvigentehastael31dediciembrede1987.Elmontoaqueserefierelafracción I de dicho artículo será el Fondo General de Participaciones del año de 1989.

ii) El 8.38% restante, en proporción inversa a la participación por habitante que tengacadaentidaden lasparticipacionesa lasquese refiereel incisoanterior.

iii) La reserva de contingencia a que hacía referencia la Ley vigente hasta el 31 de diciembre de 1989, se distribuyó como parte del Fondo Financiero Complementario, denominado en 1990 segunda parte del Fondo General de Participaciones, puesto que en este año se utilizó el procedimiento de distribución para el Fondo General, aplicado en 1987.

iv) El Fondo General se adicionará con el 0.5% de la RFP. De éste participarán las entidades federativas y municipios cuando aquéllas se coordinen en derechos. Ladistribuciónserealizabajolasproporcionesycoeficientesestablecidosenlosincisos a y b.

La determinación de las participaciones que correspondían a las entidades federativas por el Fondo General, se otorgarían divididas en dos partes: por un lado, bajo el sistema que estuvo vigente en 1987, donde las participaciones eran entregadas por dos vías: una, con la que se les garantizaba al menos la misma cantidad de participaciones que le habían correspondido en el Fondo General

12 EnlafracciónIIIdedichadisposicióntransitoriaseseñalabaquelosporcentajesenqueestabadivididoelFondoGeneralsemodificaríanpor(91.58%y8.42%),unavezqueseconocieranlascifrasdefinitivasdelaRFPydelasparticipacionesdistribuidasporelFondoGeneraldeParticipacionesyFondoFinancieroComplementariode1989.

108


en el año inmediato anterior, más una cantidad que era el resultado de aplicar el coeficientequelecorrespondíaal incrementoquetuvieraelFondoGeneral.Estacorresponde a la primera parte inciso a) anterior.

La determinación de las participaciones que le correspondían a las entidades federativas equivalían a la suma de recursos de cada una de las partes del Fondo General (FG), primera y segunda partes, más la Coordinación en Derechos (CD) como lo muestra la siguiente ecuación:

PFGi90 = [(91.62% FG90)C

i90 + (8.38%FG90)g

i90] +[(91.62%CD90)C

i90 + (8.38% CD90)

gi90]

Donde :

Ci90 =

PFGi89 X

Ai87

Ai86

A87

Σ(*)

PFGi89= Participacióndelaentidad“i”enelFondoGeneralde1989.

Ai86= Impuestosasignablesdelaentidad“i”,de1986.

Ai87= Impuestosasignablesdelaentidad“i”,de1987.

A87 = Total de impuestos asignables de 1987.

Σ(*) = Suma del producto de las 32 entidades.

y,

gi90 =

N i89 / PFG i

I,90

Σ(*)

N i89= Poblacióndelaentidad“i”,en1989.

PFG iI,90=Participacióndelaentidad“i”enlaprimerapartedelFondoGeneral,en

1990.

Σ(*) = Suma del producto de las 32 entidades.

109


En este año los recursos por coordinación en derechos se disminuyen del Fondo General, debido a que éstos se distribuyen en dos partes de manera independiente, ya que en los ejercicios 1988 y 1989, las participaciones por coordinación en derechos se participaban a través del Fondo Ajustado, que formaba parte del Fondo General.

La reserva de contingencia en este año se adicionó a la segunda parte del Fondo General, ya que era equivalente a este Fondo, y porque el artículo transitorio de la LCF establecía que los remanentes de ésta se integrarían a partir de 1991 en forma íntegra al Fondo Financiero Complementario.

Cuarta Etapa: 1991-2007

No obstante que en la Ley de Coordinación del 1 de enero de 1990 vigente establecía un Sistema de Participaciones que debería entrar en vigor el primero de enero de 1991,enlaLeyqueestablece,adicionayderogadiversasdisposicionesfiscalesyque reforman otras leyes federales, del 26 de diciembre de 1990, se estableció una nueva forma transitoria para la distribución del Fondo General de Participaciones paraelperíodo1991-1993ypara1994demaneradefinitiva,enlaquesedividióen tres partes su monto, y los porcentajes de las dos primeras partes del Fondo General se fueron adecuando hasta llegar a representar la misma proporción (45.17%), mientras que la correspondiente a la tercera parte (9.66%) desde su vigencia permaneció inamovible.

FGP 1991%

1992%

1993%

1994%

1ª Parte 18.05 27.10 36.15 45.172ª Parte 72.29 63.24 54.19 45.173ª Parte 9.66 9.66 9.66 9.66TOTAL 100 100 100 100

Dicha reforma dio fin al principio resarcitorio como única regla utilizada para ladistribución de las participaciones federales que se llevó a cabo desde 1980 hasta 1990,comosevioanteriormente.Estareformafuemuysignificativaenlafórmulade distribución del Fondo General, ya que el gobierno Federal y las entidades federativas en el seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, consideraron pertinente implementar una nueva fórmula de participaciones, con un objetivo claramente redistributivo, que permitiera atenuar la desigualdad que la distribución había generado durante los primeros diez años de su operación, la cual se derivó de la concentración que el criterio resarcitorio había generado en las entidades federativas de mayor potencial económico y fiscal. De modo tal que, tras la

110


implementación del mencionado periodo de transición, que comprendió los años de 1991 a 1994, la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones vigente a partir de este último año y hasta el 2007, contempló los siguientes tres criterios:

I. Un criterio de equidad o igualación, con el 45.17% del Fondo General, en proporción directa al número de habitantes que tuviera cada entidad en el ejercicio de que se trate.

O sea,

C1i

t = Pi

t .

Σ Pit

Donde:

C1it= Coeficientedeparticipacióndelaentidad“i”enlaprimerapartedel

Fondo General de Participaciones para el año de cálculo t.

Pit= Número de habitantes de la entidad “i” conforme a la última

informaciónoficialquehubieradadoaconocerelINEGI,enelañoen que se publique.

Σ Pit = Sumatoria del número de habitantes de las 32 entidades federativas,

población nacional.

II. El criterio resarcitorio que provenía de las fórmulas de participaciones vigentes hastaantesde1990,deacuerdoconelcualloscoeficientesdeparticipaciónse actualizan anualmente conforme al crecimiento en la recaudación de los denominados impuestos federales asignables, es decir, aquellos impuestos federalescuyoorigenporentidadfederativaesplenamenteidentificable.

111


ELEMENToS QuE HAN SIDo APLICADoS EN LA DETERMINACIóN DEL CoEFICIENTE DE PARTICIPACIoNES DEL FoNDo GENERAL*

PERÍoDo 1980-1983 PERÍoDo 1984-1989 PERÍoDo 1991-2007

Monto de las participaciones recibidas por la Entidad Federativa en 1979.

Impuesto al Valor Agregado Población

Recaudación que hubiese recibido la entidad en 1979 por los gravámenes estatales y municipales suspendidos al coordinarse.

Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos

Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos

Ingresos que las entidades recibieron en 1979 por Gastos de Administración

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos

Impuesto Sobre Automóviles Nuevos

Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios: Cerveza, aguas envasadas y refrescos, tabacos labrados, bebidas alcohólicas y gasolina

Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios: cerveza, tabacos labrados, bebidas alcohólicas, gasolinas

Impuesto Sobre la Renta y al Valor Agregado de: contribuyentes menores y contribuyentes con Bases Especiales de Tributación.

* Durante el año de 1990, el procedimiento para la determinación del coeficiente departicipaciones del Fondo General fue el mismo que el aplicado para 1987, tal como loseñalabalaLCFenelArtículoQuinto,fracciónII,incisoa),Transitorio.

Este criterio con 45.17% del Fondo, en los términos del art. 3° de la Ley de Coordinación, se distribuía en función del crecimiento de la recaudación de los impuestos asignables que se lograban en cada entidad federativa, premiando a las entidades que presentaran mayor dinamismo en la generación de estos impuestos.

112


Esto es,

C2i

t = CP2i

t . CP2it = C2i

t-1 IAit-1 .

Σ CP2it IAi

t-2

Donde:

C2it= Coeficientedeparticipacióndelaentidad“i”enlasegundapartedel


CP2it=Coeficientepreliminardeparticipacióndelaentidad“i”enlasegunda

parte del Fondo General de Participaciones para el año de cálculo t.

IAit-1= Impuestosasignablesdelaentidad“i”enelañoinmediatoanteriora

aquél para el cual se efectúa el cálculo.

IAit-2= Impuestosasignablesde laentidad“i”enelsegundoaño inmediato

anterior a aquél para el cual se efectúa el cálculo.

IA = Impuestos asignables (impuestos federales sobre tenencia o uso de vehículos, especial sobre producción y servicios, y sobre automóviles nuevos).

III. Un criterio redistributivo que buscaba otorgar mayores participaciones a las entidades federativas cuyas participaciones por habitante, en las dos primeras partes del fondo general, sean más pequeñas (y viceversa). Con el 9.66% restante, en proporción inversa a las participaciones por habitante que tuviera cada entidad por concepto de la primera y segunda partes del Fondo General de Participaciones. Esta parte se distribuye bajo las reglas de distribución que tuvo el Fondo Financiero Complementario.

Es decir,

C3i

t = CP3i

t . CP3it =

Pit .

Σ CP3it (0.4517 C1i

t + 0.4517 C2it) FGPt

Donde:

C3it= Coeficientedeparticipacióndelaentidad“i”enlatercerapartedel


113


CP3it= Coeficientepreliminardeparticipacióndelaentidad“i”enlatercera

parte del Fondo General de Participaciones para el año de cálculo t.

Pit = Número de habitantes de la entidad “i” conforme a la última

informaciónoficialquehubieradadoaconocerelINEGI,enelañoen que se publique.

C1it= Coeficientedeparticipacióndelaentidad“i”enlaprimerapartedel


C2it= Coeficientedeparticipacióndelaentidad“i”enlasegundapartedel


FGPt = Fondo General de Participaciones a distribuir entre las entidades federativas en el año de cálculo t.

La conformación del monto de participaciones, se puede expresar en la ecuación siguiente:

PFGit= PFGi

It + PFGiIIt + PFGi

IIIt

Donde:

PFGit= Monto total de participaciones correspondientes a la entidad i en las tres

partes del Fondo General. PFGi

It= Cantidad de participaciones que corresponden a la entidad i, en la primera parte del Fondo General.

PFGiIIt= Cantidad de participaciones que corresponden a la entidad i, en la segunda

parte del Fondo General.

PFGiIIIt= Cantidad de participaciones que corresponden a la entidad i, en la tercera

parte del Fondo General.

Sumándole a dichos recursos los correspondientes a las entidades por Coordinación en Derechos (CD), establecida desde 1990, y las Bases Especiales de Tributación (BET), la distribución quedaría como sigue:

PFGit= PFGi

It+PFGiIIt+PFGi

IIIt+CDit+BETi

t

114


La distribución del Fondo por Coordinación en Derechos se realizaba por medio del “coeficienteefectivo”13 del Fondo General de Participaciones que les correspondiera para el ejercicio que se calcula. Los recursos derivados de las Bases Especiales de Tributación, se distribuyen a partir del monto que les correspondió a entidades federativasporesteconceptoen1989,aplicándoleadichosrecursoslainflación.

En 1991 se crearon dos reservas diferentes: la reserva de contingencia y la reserva de compensación. La primera estaba constituida por el 0.25% de la RFP de cada ejercicio. Su distribución estaba en función del coeficiente departicipación efectivo de la entidad empezando del menor al mayor, hasta agotarse. La segunda reserva se distribuía a aquellas entidades que salieron afectadas por el cambio en la fórmula. Ésta se formaba con los remanentes que se tienen de la participación del 0.5% de la RFP para estados coordinados en derechos y 70% que se distribuye del Fondo de Fomento Municipal a los estados coordinados en derechos.

2.2.3 Problemática que Presentó el Sistema de Distribución del Fondo General de Participaciones Vigente de 1991 a 200714

Dadoquelareformaalsistemadeparticipacionesquemodificólafórmulaapartirde 1991 se realizó sin incrementar los recursos que conforman dicho fondo (20% de la RFP), el resultado fue una transferencia virtual de recursos desde las entidades cuyo coeficiente de participación se redujo, a las que se denominó “EstadosSolidarios”,hacialamayorpartedelasentidadesfederativas,cuyocoeficientedeparticipación se elevó a partir de la implementación de la reforma (el denominado “Efecto SumaCero”). Por tanto, uno de los resultados de esta reforma fue unareducciónimportanteenloscoeficientesdeparticipacióndealgunasentidades,quesi bien afectó a un número reducido, dentro de este grupo se hallaron algunas de las que presentan la mayor actividad económica del país, como es el caso del Distrito Federal y el Estado de Nuevo León.

13 ÉsteseobtienedividiendoelmontocorrespondientealasumadelastrespartesdelFondoGeneral,quelecorrespondióacadaentidadentreelmontototaldeintegracióndelFondoGeneral.

14 INDETEC - Grupo de Expertos en Materia de la Fórmula de Participaciones de laComisiónPermanentedeFuncionariosFiscales;“MemoriaTécnicadelosTrabajosdelGrupodeExpertosenMateriadelaFórmuladeParticipaciones,1996-1997”,TomosI, II y III.México, 1997.PRIMERACONVENCIÓNNACIONALHACENDARIA;TrabajoPreparatorioN°4,“DiagnósticoGeneralyporTemaPertinentes:TemaColaboraciónyCoordinaciónIntergubernamental”.México,2004.

http://www.indetec.gob.mx/Novedades/LoUltimo/Default.asp

115


El cambio en la proporción de los recursos que del Fondo General correspondieron a las entidades se relacionó, en forma directa, con la comparación del factor que le correspondía a la entidad en la segunda parte del fondo, respecto de la proporción que representaba su población en el total nacional. De forma tal que las entidades cuya proporción de población (factor de la primera parte del FGP) era superior al coeficientedelasegundapartefueronlasquesevieronbeneficiadasconelcambiode sistema, esto debido a que en el sistema de participaciones vigente antes de 1991, todo el Fondo General se distribuía únicamente bajo el procedimiento de la segunda parte, mientras que con el sistema de 1991 al 2007 solo se repartía una proporción que inició en 1991 con el 72.29% y a partir de 1994 fue del 45.17%, con una proporción igual en este último caso con el criterio población.

Por loque se refierea los indicadoresespecíficosadoptadospara cadaunodelos criterios de distribución del Fondo General de Participaciones, las discusiones en los últimos años se centraron particularmente en la medición de la dinámica poblacional. La polémica surgió porque sólo se realizan conteos exhaustivos de la población cada 5 años y diversas entidades federativas deseaban un cálculo más oportunoquereflejarasudinámicadecrecimientonaturalomigración,inclusosehanpresentadosugerenciasdequeseconsiderelapoblaciónflotantedeentidadesfederativas, ya que de ésta se desprende la demanda efectiva de bienes y servicios públicos.

Respecto a la aplicación del criterio resarcitorio, la principal controversia se sustentóenque lamediciónde lacapacidadfiscalde lasentidadesfederativasse realizaba sólo con impuestos al consumo, y particularmente con impuestos específicosalconsumo,ydeestosúltimossedecíaqueincentivabanelconsumodeproductosquegeneraban“males”, talescomoel tabaco labrado, lacerveza,las bebidas alcohólicas y las gasolinas (por la contaminación); razones por las que prácticamente desde el primer año de entrada en vigor del mencionado sistema se estuvieron presentando distintas propuestas tendientes a buscar que impuestos de bases más amplias o el Producto Interno Bruto fueran considerados como asignables.

En atención a dicha problemática, en el año 1996 en el seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se creó un Grupo de Trabajo Especial denominado de Expertos en Materia de la Fórmula de Participaciones, en el que participaron funcionarios y técnicos de las entidades federativas, el gobierno Federal y el INDETEC (Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, que tuvo el honor de coordinar los trabajos del Grupo), con basta experiencia y conocimientos en materia de transferencias intergubernamentales, cuyo cometido fue analizar el estado actual de la distribución de estos recursos y sobre todo proponer nuevas fórmulas que

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permitieran superar los problemas de la mecánica de distribución y fortalecer la viabilidad del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Este Grupo se creó por iniciativa de varias entidades federativas de las más importantes en términos de lageneraciónderiquezaeingresosfiscalesdelpaís,paraanalizarcómocorregirla tendenciadecrecientequeexperimentabansuscoeficientesdedistribucióndeparticipaciones. (INDETEC, 1997)

Los objetivos que se planteó el Grupo de Expertos en Materia de la Fórmula de Participaciones fueron los siguientes:

• Buscaralternativasparael rompimientodel llamado“efectosumacero”,asícomo el diseño de expresiones matemáticas claras y que se puedan adaptar a las variables e indicadores que se desee incluir en las fórmulas.

• CentrarlostrabajosdelGrupodeExpertosbásicamenteenelFondoGeneralde Participaciones, que sigue siendo el elemento toral del sistema.

• Reponer el daño causado por las reformas realizadas al Sistema deParticipaciones en el período reciente (en especial a partir de 1991), pues si bien aumentaron los ingresos de la mayor parte de las Entidades, produjeron enotras,desequilibriosfinancierossignificativos.

• Seleccionarcriteriosdedistribuciónneutros.

Dentro de los trabajos del Grupo de Expertos se consideró como criterios de especial relevancia a contener por la fórmula de distribución de participaciones los siguientes seis:

• Dinámica de la generación de impuestos federales en cada entidadfederativa.

• Recaudacióndeimpuestospropios.

• Dinámica económica de las entidades y su contribución a la producciónnacional.

• Eficienciaenlaadministracióndelahaciendaestatal.

• Atenciónalasnecesidadesdelapoblación.

• Fomentoaldesarrollodelasentidadesmenosdesarrolladas.

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Como resultado de los mencionados trabajos desarrollados por los expertos que participaron en el Grupo, se llegó a las siguientes conclusiones:

• Contar con información para cuantificar cada uno de los criterios elegidos,ya que se presenta el problema de la calidad de la información y lo que técnicamente se desea incorporar.

• SustentándoseenelperfeccionamientodelSistemadeParticipacionesvigenteynoen un proyecto de nueva fórmula, las ponencias presentadas en las reuniones del Grupo coincidieron en el fortalecimiento del elemento resarcitorio en la distribución de participaciones, la conservación del criterio poblacional y la necesidad de contar con recursos adicionales que hagan posible que los cambios en las fórmulas de distribución no disminuyan los ingresos de ninguna entidad.

• Crearunnuevo fondodeparticipaciones,conaportacionesprovenientesensu mayoría del gobierno Federal, y de las entidades federativas basada en los incrementos reales que experimentara el Fondo General de Participaciones. El criterio de distribución sería esencialmente resarcitorio.

• ImpuestosdebaseampliacomoasignablesenelFGP,talescomoelIVAoelISR, así como la aplicación de información generada por el IMSS en materia de cuotas obrero-patronales. Asimismo, aumentar atribuciones de las entidades federativasenmateriadeIEPSsobregasolinas,paraquepuedanfiscalizaryobtener información al nivel de estación de servicio.

• Simplificación del resarcimiento de las Bases Especiales de Tributación, alexpresarse como proporción de la RFP.

• Encuantoalascifrasdepoblacióndecadaentidadaincluirenlasfórmulasde participaciones, el acuerdo fue emplear sólo las provenientes de los censos yconteosyno lasquesegeneranapartirde lasencuestasdemográficas,ya que sólo los dos primeros son levantamientos exhaustivos de la población nacional.

• Paraelrompimientodelefecto“sumacero”,entrelaspropuestasdestacóunamayor participación de las Entidades en la recaudación de ingresos tributarios ylacreaciónde“incentivos”portalesfuerzo.

Así, las revisiones del sistema de participaciones realizadas por el Grupo de Expertostuvieroncomofinalidadlaconsecucióndeunsistemadeparticipacionesmás equitativo, para lo cual se examinaron alternativas que consideraron variables

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detodotipo(económicas,sociales,fiscales,etc.),paraconsiderarlaconvenienciade que fueran insertadas en la fórmula de participaciones. No obstante, el criterio de la neutralidad sin existir la posibilidad de mayores recursos, no era posible lograrlo, pues si bien desde una perspectiva teórica se lograron importantes acuerdos en el Grupo de Expertos, cuando éstos se traducían en corridas financieras que reflejaban las pérdidas o ganancias de unas y otras entidadesfederativasensuscoeficientesdedistribucióndadounmismomontodelFondoGeneral, es decir, se hacía presente el efecto suma cero, por el interés lógico que debían defender los representantes de las entidades federativas, dichos acuerdos no pudieron ser concretados.

Seisañosmástardevuelveasurgirelanálisisdeltemademaneraoficial,dentrodelos trabajos preparatorios de la Primera Convención Nacional Hacendaria, que se realizaronafinesdelaño2003comoetapapreviaaliniciodelaConvenciónel5defebrero de 2004, de los cuales se generaron documentos que sirvieron de guía a los trabajos técnicos a desarrollar, con los siguientes temas:

i) Marco de referencia teórico-conceptual sobre los temas de la Convención;

ii) Principios y lineamientos generales de política económica y hacendaria de México;

iii) Estudios comparativos de las legislaciones y los sistemas hacendarios de otros países con experiencias de interés para la Convención;

iv) Diagnósticos general y por tema pertinentes (uno por cada uno de los 7 temas de trabajo de la CNH: Gasto Público; Ingresos; Deuda Pública; Patrimonio Público; Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria;Colaboración y Coordinación Intergubernamentales; y Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas);

v) Metodología para la realización de los trabajos y la presentación de las propuestas.

La Primera Convención Nacional Hacendaria fue un acontecimiento histórico en el que participaron los principales actores políticos y gubernamentales de los tres órdenes de gobierno del país, así como técnicos especialistas en cada uno de los 7 temas hacendarios tratados, la cual fue convocada para ser el escenario de discusión y análisis de ideas, planteamientos y propuestas para diseñar un mejor federalismo hacendario para México, que condujera a una reforma fundamentada en criterios claros y precisos, que entre otros propósitos, generara una nueva

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corresponsabilidad política y administrativa entre los gobiernos federal, estatales y municipales; el incremento de la recaudación y la autonomía en esta materia, la mejora en la distribución de los recursos; e impulsar la cooperación, la coordinación y la solidaridad, que permita abatir y evitar que se profundicen las diferencias entre entidades ricas y pobres.

Como resultado del trabajo preparatorio Diagnósticos general y por tema pertinentes, sobre el tema “Colaboración y Coordinación Intergubernamentales” en materia del Sistema de Distribución de Participaciones Federales, los aspectos que se destacaron en esta materia fueron los siguientes: (PRIMERA CONVENCIÓN NACIONALHACENDARIA;“DeclaratoriaalaNaciónyAcuerdos”,2004,pág.42)

• Elactualsistemadedistribucióndeparticipacionesrequieredeunaevaluaciónparaperfeccionarloyadecuarlo,evaluandoposiblesalternativasparadefinirlos criterios de distribución y para romper el denominado efecto suma cero.

• ElConveniodeAdhesiónalSistemaNacionaldeCoordinacióndemandadeuna actualización congruente con el resto de los instrumentos jurídicos que norman este Sistema.

• El sistema de participaciones ha contribuido a acentuar la dependenciafinancieradelosgobiernoslocalessobrelosrecursosfederales(participaciones).(Ver Cuadro 2.3, donde se puede observar que los impuestos estatales en el año 2006 representaron tan solo el 7.63% respecto a las participaciones federales)

• ElefectoredistributivodelFondoGeneralnocuentaconincentivosapropiadospara incrementar las participaciones de las entidades federativas con mayores basesfiscalesenlosimpuestosfederales.

• Además, la proporción resarcitoria prevista en la segunda parte del FondoGeneral,parasudistribución,utilizavariablesquenoreflejanconprecisiónelesfuerzofiscal.

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Cuadro 2.3

Entidad Federativa Impuestos Estatales

Participaciones Federales

Impuestos Estatales /

Participaciones %

Total sin D.F. 21,560,406,159 282,738,453,781 7.63AGUASCALIENTES 174,415,000 3,967,452,000 4.40BAJA CALIFORNIA 1,134,038,433 9,169,511,830 12.37BAJACALIFORNIA SUR 279,907,162 2,312,929,354 12.10CAMPECHE 355,744,000 3,702,033,000 9.61COAHUILA 430,760,000 8,047,165,000 5.35COLIMA 138,146,244 2,433,546,070 5.68CHIAPAS 559,250,299 12,935,276,430 4.32CHIHUAHUA 1,549,127,953 9,273,592,228 16.70DURANGO 345,524,934 4,311,327,647 8.01GUANAJUATO 1,177,723,523 12,129,136,845 9.71GUERRERO 537,481,300 6,594,495,200 8.15HIDALGO 367,142,712 6,042,763,248 6.08JALISCO 1,655,451,528 20,907,532,998 7.92MÉXICO 3,117,477,500 38,210,439,000 8.16MICHOACÁN 534,135,629 9,524,294,621 5.61MORELOS 117,069,000 4,717,878,000 2.48NAYARIT 232,866,377 3,142,636,265 7.41NUEVO LEÓN 2,105,962,000 16,123,672,000 13.06OAXACA 246,047,000 7,873,148,000 3.13PUEBLA 778,618,400 12,485,309,500 6.24QUERÉTARO 776,979,457 5,506,697,598 14.11QUINTANA ROO 520,346,000 4,243,803,000 12.26SAN LUIS POTOSÍ 292,189,000 5,974,942,000 4.89SINALOA 356,129,436 7,889,667,577 4.51SONORA 683,227,268 9,889,563,553 6.91TABASCO 246,073,405 15,402,776,873 1.60TAMAULIPAS 936,270,216 8,834,424,960 10.60TLAXCALA 137,792,567 3,205,481,973 4.30VERACRUZ 1,231,373,378 18,270,956,163 6.74YUCATÁN 346,386,611 5,325,777,564 6.50ZACATECAS 196,749,827 4,290,223,284 4.59Fuente: INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales de México 2003 - 2006.

RELACIÓN PORCENTUAL DE LOS IMPUESTOS ESTATALES CON RESPECTO A SUS PARTICIPACIONES FEDERALES EN 2006

Pesos corrientes

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La atención de esta problemática estuvo a cargo la Mesa de Trabajo VI, Colaboración y Coordinación Intergubernamentales de la Convención, la cual tenía como objetivo general “proponer estrategias y acciones con el objetivo de: Construir un nuevo modelo de colaboración y coordinación intergubernamental en el marco del renovado federalismo, que incluya los campos del ingreso, gasto, deuda y patrimonio; que coadyuve a las sinergias en los procesos de presupuesto, operación y ejecución de los programas federales con incidencia en las entidades federativas y municipios; a reducir los costos de transacción en el sistema de la hacienda pública en su conjunto, además de elevar la calidad del ejercicio del gastopúblicoquepermitamaximizarelimpactoeconómicoysocial”.(IDEM,pág.75)

EnmateriadelSistemadeParticipaciones,yenespecíficodelFondoGeneral,la Mesa VI formuló, como parte de la Estrategia Uno que consistía en “Redefinirfórmulasynormatividaddefondosdeparticipaciones”,lassiguientespropuestas:

“…………………………………………………………………………………………..

2. Reformas al esquema actual de distribución del FGP. Incluir otras variables económicas para la distribución de la segunda parte del FGP, que permitan fortalecer el componente resarcitorio del mecanismo de distribución (dinámica de asegurados al IMSS, aportaciones por entidad al SAR, etc.), así como otras variables referidas a ingresos propios o federales coordinados, con el objetodequesereflejenenlosasignableselesfuerzofiscaldelasentidadesfederativas.

……………………………………………………………………………………………

4. Considerar el periodo de vigencia de la encuesta, conteo o censo de población, entre otras la encuesta de empleo, para determinar la variable de población con que se distribuye la primera parte del FGP, así como seguir estudiando otrasalternativasdemedicióndelapoblación.”

Los resultados de los trabajos del Grupo de Expertos en Materia de la Fórmula de Participaciones y los de la Mesa VI “Colaboración y Coordinación Intergubernamentales”, de la Primera Convención Nacional Hacendaria, fueronsimilares; sin embargo, en este último caso, les sirvieron de base antecesora a los poderes Ejecutivo y Legislativo para efectuar la reforma hacendaria 2008 en materia de la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones, tal como se verá en el capítulo 4 de este documento.

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2.3 EVoLuCIóN DEL FoNDo DE FoMENTo MuNICIPAL

En este apartado describiremos los antecedentes y evolución de las participaciones federales a municipios por concepto del Fondo de Fomento Municipal, y de las participaciones directas a municipios por concepto de comercio exterior e hidrocarburos, por la relación existente con el origen e historia del citado fondo.

2.3.1 Antecedentes, origen y Evolución del Fondo de Fomento Municipal

Los antecedentes de las participaciones a municipios se remontan a los impuestos adicionales a las tarifas generales de los Impuestos al Comercio Exterior (2% exportación y 3% importación), de los cuales el 95% era participado a los municipios de ciudades fronterizas y de puertos marítimos por donde se efectuaba la operación, proporcionándose el monto correspondiente a las Juntas Federales de Mejoramiento Cívico y Material para que fuera utilizado en mejorar los servicios públicos de dichas ciudades.

Posteriormente, debido a que en los años de 1979 y 1980 se incrementó la exportación de petróleo, se subdivide el impuesto adicional sobre el impuesto general de exportaciones, creándose la tasa adicional del 1% sobre el impuesto general a la exportación de hidrocarburos (petróleo, gas natural y sus derivados) que correspondería al municipio en donde se ubicara un puerto por el que se realizara la operación; y todas las demás exportaciones continuaron con la tasa del 2%.

Elaugeenmateriadehidrocarburosenelpaísfuetal,queseextiendesubeneficioatodos los municipios de México mediante la adición a la Ley de Coordinación Fiscal del artículo 2-A, que creó el Fondo de Fomento Municipal, el cual entró en vigor en el año de 1981. En este artículo se establecía que dicho fondo se integrara por la mitad del 95% del 1% adicional sobre la tarifa general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, y la otra mitad correspondía a los municipios exportadores; que la distribución entre las entidades federativas se realizara de igual manera que el Fondo Financiero Complementario de Participaciones, que consideraba para ello la Participación del Fondo General de Participaciones, el gasto corriente en educación y el gasto corriente de la Federación en apoyos financieros; y que losEstados, a su vez, distribuyeran el 100%del fondo a susmunicipios mediante reglas de carácter general de acuerdo a lo que ordenaran sus legislaciones locales.

De tal forma que el propósito del fondo fue fortalecer los ingresos de los municipios del país y coadyuvar a la redistribución de competencias entre los distintos órdenes de gobierno. Esto se explica porque la situación imperante antes de la entrada

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en vigor de este fondo, creaba la necesidad de instrumentar un mecanismo que integrara en un solo instrumento las distintas políticas de fomento municipal que en aquel entonces existían, las cuales estaban encaminadas a mejorar la imagen y dotación de servicios únicamente de los municipios fronterizos y de aquellos que eran puertos, por lo que con la creación de este fondo también se buscó ampliar el beneficiofinancieroatodoslosmunicipiosdelpaís.

Para el año de 1982, con el objetivo de incentivar a las entidades federativas a coordinarse en derechos, la tasa adicional pasa del 1 al 3%, de la cual el 95% se dividió en dos, una tercera parte, que a su vez se subdividía en 50% para municipios con aduanas y 50% que integraría una parte del Fondo de Fomento Municipal que sería distribuida entre todos los estados; y el equivalente a dos terceras partes, que conformaría otra parte del Fondo de Fomento Municipal que sería distribuido entre las entidades coordinadas en derechos.

En 1983, el impuesto adicional sobre hidrocarburos del 3% se incrementa y cambia de figura al 5% del Derecho Adicional sobre Hidrocarburos, debido a que fueconsiderado como derecho por la Ley Federal de Derechos y dentro del concepto de derechos establecido en el artículo 2° del Código Fiscal de la Federación, del cual se participó a municipios el 95% que se dividía en dos, una tercera parte que a su vez se subdividía en el 30% para municipios con aduana marítimo o terrestre y el 70% que constituía una parte del Fondo de Fomento Municipal que se distribuiría entre todos los estados, y dos terceras partes que correspondían a la otra parte que integraba el Fondo de Fomento Municipal que se distribuiría entre los estados coordinados en derechos.

En el año de 1984 la forma de distribución del Fondo Financiero Complementario de Participaciones cambió, considerando entonces la relación inversa per cápita de la participación del Fondo General de Participaciones y a la Población, por lo que también el Fondo de Fomento Municipal consideró dichas variables para su distribución.

En 1985 la forma de integración del Fondo de Fomento Municipal siguió siendo la misma en la práctica, pero en Ley la tercera parte del 95% del 5% del derecho adicional se subdividió en 90% para conformar una parte del Fondo de Fomento Municipal y el 10% para municipios en donde se ubican las aduanas.

Durante todos estos años se les participó a los municipios en donde se encontraron ubicadas las aduanas fronterizas o marítimas por las que se realizaron las exportaciones o importaciones, del 95% de los impuestos adicionales del 3% sobre el general de importación y 2% sobre el general de exportación.

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Posteriormente hubo la necesidad de modificar el artículo 2-A de la Ley deCoordinación Fiscal, debido a que en el año de 1986 el precio del petróleo en el mercado internacional sufrió una drástica reducción al pasar de US$23.7 en diciembre de1985aUS$8.9enjuliode1986,quesetradujoenunapérdidaenlasfinanzaspúblicas del país del orden de 3 billones de pesos que equivalía al 12.5% de los ingresos públicos, lo que trajo como consecuencia, dada la dependencia existente de las participaciones a entidades y municipios de los ingresos por hidrocarburos, una reducción en las mismas de alrededor de los 3 mil millones de pesos.

Entonces, con el objetivo de fortalecer a las haciendas municipales ante tal contingencia, para el año de 1987 se establece en el artículo 2-A de la LCF que el Fondo de Fomento Municipal se integre con el 0.42% de los Ingresos Totales Anuales de la Federación por impuestos y derechos sobre minería e hidrocarburos (ITAF), excluyendo el derecho extraordinario sobre los mismos, con el propósito de disminuir la dependencia de las participaciones del fondo en los ingresos petroleros, el cual se dividiría en dos, 30% de éste para participarse a las entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y el otro 70% para las entidades coordinadas en derechos. Y a los municipios colindantes con frontera o litoral por donde se exporten los hidrocarburos se les otorgó el 3.17% del total que se recabara por concepto del derecho adicional sobre hidrocarburos que se exporten, excluyendo el derecho extraordinario sobre los mismos, con el objetivo de que dichos municipios puedan reparar el daño ecológico que se genere en sus territorios por dichas actividades.

En cuanto a la participación a los municipios con aduanas, cuyo concepto cambió por el de municipios colindantes con frontera o litoral donde materialmente entren osalgan losbienesquese importenyexporten,afindeotorgarparticipacionespor concepto de los impuestos adicionales a las tasas generales del comercio exterior a un número mayor de municipios por los que se realizara efectivamente el movimiento económico, se formó por el 95% del 2.8% del impuesto general de importación en lugar del 95% del impuesto adicional del 3% sobre el impuesto general de importación, y por el 95% del 2.8% del impuesto adicional del 2% sobre el impuesto general de exportación, que era una reexpresión equivalente a lo que recibieron el año anterior con la estructura de integración de sus participaciones por concepto de comercio exterior de entonces.

Losañosde1991y1992fueronañosdecambiossignificativosen ladistribucióneintegración del Fondo de Fomento Municipal, ya que en 1991 se creó la fórmula de distribución del fondo vigente hasta el año 2007, la cual reparte el fondo entre las entidades tratando de premiar el esfuerzo recaudatorio que se realiza en materia del impuestopredialylosderechosdeagua,puessehacedeacuerdoaunoscoeficientesquesemodificansegúnelcrecimientoenlarecaudacióndeestasdoscontribuciones.

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Es decir,

Cit =

CPit . CPi

t = Cit-1 RPAi

t-1 .

Σ CPit RPAi

t-2

Donde:

Cit= Coeficiente de participación en el Fondo de Fomento Municipal de la

entidad“i”enelañodecálculot.

CPit= CoeficientepreliminardeparticipaciónenelFondodeFomentoMunicipal

delaentidad“i”paraelañodecálculot.

Cit-1= Coeficiente de participación en el Fondo de Fomento Municipal de la

entidad“i”enelañoinmediatoanterioraaquélparaelcualseefectúaelcálculo.

RPAit-1 = Recaudación local de impuesto predial y derechos de agua en la entidad

“i”enelañoinmediatoanterioraaquélparaelcualseefectúaelcálculo.

RPAit-2 = Recaudación local de impuesto predial y derechos de agua en la entidad

“i”enelsegundoañoinmediatoanterioraaquélparaelcualseefectúaelcálculo.

Como puede observarse, la distribución de este fondo se realiza actualizando los coeficientesdeparticipacióndelaño inmediatoanteriorconelcrecimientode lasdenominadas contribuciones asignables locales, es decir, con la recaudación del impuesto predial y de los derechos locales por el cobro de los servicios de agua potable.15 El propósito de la fórmula era alentar a los gobiernos municipales a mejorar la recaudación de estas contribuciones, que tradicionalmente han mostrado bajos niveles.

15 Porrecaudacióndeimpuestopredialseentiendelacantidadefectivamentepagadaenlaentidadenelañodecalendariodequesetrate, independientementedelejerciciofiscalenquesehayacausado,asícomolosrecargos,sanciones,gastosdeejecución,intereseseindemnizacionesqueseapliquenenrelaciónaesteimpuesto,excluyendolascontribucionesadicionalesquerecaigansobreelmismo.Asimismo,porderechosde agua se entiende los efectivamente pagados en la entidad, independientementedelejerciciofiscalenquesehayancausadoporsuconsumo,drenaje,alcantarillado,recargos, sanciones, gastos de ejecución, conexiones, reconexiones, intereses eindemnizaciones, excluyendo las contribuciones adicionales que recaigan sobre losderechos.

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Por otra parte, también en 1991 se incluye al Distrito Federal en la participación del Fondo de Fomento Municipal mediante la integración de 180,000 millones de pesos, monto que el gobierno Federal asignó al Distrito Federal para su inclusión en el fondo; y para 1992 se adicionó al 0.42% de los ITAF (desde 1989 llamada Recaudación Federal Participable, como se vio en el apartado 2.2.1. de este capítulo) la proporción que representaban los 180,000 millones de pesos participados en 1991 al Distrito Federal respecto a la Recaudación Federal Participable de 1991, por ello, dado que la RFP de 1991 totalizó 124.659 billones de pesos, la proporción que se adicionó al 0.42% de la RFP fue de 0.1444% de la RFP, sumando 0.5644% de la RFP, proporción con la que a partir de entonces se integraba el Fondo de Fomento Municipal que se distribuiría entre todas las entidades federativas (incluyendo al D.F.). Para el año 1992, el procedimiento para la distribución del Fondo se mantiene, con la diferencia que para calcular la participación del Distrito Federal en el Fondo de Fomento se utiliza el mismo procedimiento empleado en la determinación de los estados, teniendo como diferencia quemientrasparalosestadosseactualizabaelcoeficienteaplicadoen1990,paraelDistrito Federal se actualizaba la proporción que representaron los 180 mmdp.

Conlafinalidaddeincentivaralasentidadesfederativasaformalizarsucomercioinformal en concordancia con el Programa de Reordenamiento del Comercio Urbano (PRCU), se decidió para el año de 1994 integrar un fondo de participación a los municipios equivalente al 1% de la RFP, el cual se dividiría en dos, 56% para integrar el Fondo de Fomento Municipal, que se subdividiría en 30% para ser participado a todas las entidades federativas y el restante 70% a las entidades coordinadas en derechos; y la otra parte, el 44% del 1% de la RFP para distribuirse entre las entidades coordinadas en derechos conforme a los resultados de su participación en el PRCU, según se determinara conjuntamente entre las entidades federativas y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En cuanto al fondo correspondiente al PRCU se acordó que del 1° de enero al 30 de junio de1994sedistribuiríaconformealoscoeficientesdelFondodeFomentoMunicipalmientras se determinaban los criterios para su distribución, lo cual nunca se logró por ladificultadquerepresentabalamedicióndelosresultadosdelreordenamientodelcomercio urbano en cada entidad, por lo que se continúo distribuyendo conforme al criterio del FFM y, por lo mismo, desde el año de 1996 el Fondo de Fomento Municipal se integra con el 1% de la RFP dividido en dos, 16.8% para participarse a todas las entidades y 83.2% a las coordinadas en derechos (equivalentes a las proporciones que representaban cuando se pretendía contemplar al PRCU). Actualmente el fondo se distribuye íntegramente entre todas las entidades federativas por estar en su totalidad coordinadas en derechos con la Federación, pero si alguna de ellas llegara a descoordinarse en materia de derechos, sólo participaría del 16.8% del mismo.

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Por otra parte, debido a que los ingresos con base en los rendimientos de contribuciones adicionales al comercio exterior disminuirían con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio (TLC) el 1° de enero de 1994 se decidió desligar las participaciones por dichos conceptos y tomar como base la Recaudación Federal Participable, por lo que a los municipios colindantes con frontera o litoral se les distribuiría a partir de entonces, el porcentaje que en el año de 1993 representaron las participaciones al comercio exterior respecto a la Recaudación Federal Participable del mismo año, el cual fue equivalente al 0.136%, que se distribuye con el mismo criterio que elFondodeFomentoMunicipal;teniendocomofinalidadfortalecerlacapacidaddeestos municipios para crear la infraestructura de servicios públicos que anteriormente proporcionaban las Juntas Federales de Mejoramiento Cívico y Material.

MODIFICACIONES A LA COMPOSICIÓN DEL FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL

(PERÍODO 1981 - 1996)

AÑo INTEGRACIóN DISTRIBuCIóN1981 1% adicional sobre la tarifa general

de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados.

El 95% se distribuyó dividiéndolo: 50%alosmunicipios“exportadores”y 50% para integrar el Fondo de Fo-mento Municipal (FFM.).

1982 3% adicional sobre la tarifa general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados.

El 95% se distribuyó dividiéndolo: 1/3 y 2/3; de la primera de ellas el 50% correspondió a los municipios donde se encontraron ubicadas las adua-nas, y el 50% restante para integrar el FFM.; y con la segunda se incremen-taría el FFM., pero para distribuirse exclusivamente entre los municipios pertenecientes a Entidades Coordi-nadas en Derechos.

1983-1984 5% adicional sobre la tarifa general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados.

De la tercera parte del 95% del Derecho Adicional del 5% sobre exportación de hidrocarburos, el 70% integró el FFM y el 30% restante se distribuyó a los municipios

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AÑo INTEGRACIóN DISTRIBuCIóN1985-1986 5% adicional sobre la tarifa general

de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados.

La tercera parte, al pasar 70% al 90%, correspondiendo sólo el 10% a los municipios en donde se encon-trasen ubicadas las aduanas por las que se realizaran las exportaciones; y las restantes 2/3 partes incremen-taron el FFM para Entidades Coordi-nadas en Derechos.

1987 0.42% de los Ingresos Totales Anu-ales que obtenga la Federación por concepto de impuestos, así como por los derechos sobre minería e hidrocarburos.

De la cantidad resultante, un 30% se distribuirá entre todas las entidades, y un 70% sólo entre las entidades coordinadas en Derechos; en ambos casos para a su vez distribuirse entre sus respectivos municipios.

1991-1992 0.5644% de los Ingresos Totales Anuales que obtenga la Federación por Ejercicio Fiscal.1/

De la cantidad resultante, un 30% se distribuirá entre todas las entidades, y un 70% sólo entre las entidades coordinadas en Derechos; en ambos casos para a su vez distribuirse entre sus respectivos municipios.

1994-1995 1% de la Recaudación Federal Par-ticipable.2/

El 0.56% del mismo, se distribuyó conforme a: 30% a formar parte del FFM, y el 70% incrementará el FFM y el 0.44% restante correspondió a las entidades coordinadas en dere-chos, ajustadas a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal.

1996 1% de la Recaudación Federal Par-ticipable.

El 16.8% se destinará a formar un Fondo de Fomento Municipal, y el 83.2% incrementará el FFM y solo corresponderá a las Entidades Coor-dinadas en Derechos.

Elaboración propia.1/ El incrementodelporcentajede0.42%al0.5644%(esteúltimoporcentajenuncase

establecióenLey)seestablecióapartirde1991cuandoelDistritoFederalempezóaparticiparenelFFM,paraellolaFederaciónaportólacantidadde180milmillonesdepesosquerepresentabalaparticipacióndelD.F.enelfondo,loscualessetransformaronenproporcióndelaRecaudaciónFederalParticipablede1991.

2/ Artículo2-AfracciónIIIdelaLeydeCoordinaciónFiscal.

129


Cabe señalar que además de recibir el 100% de los recursos que corresponden al Fondo de Fomento Municipal, los municipios reciben también como mínimo el 20% de las cantidades que por el Fondo General de Participaciones recibe cada uno de los estados, mismos que se distribuyen entre ellos de conformidad con los lineamientos que dicte anualmente la legislatura de cada entidad federativa. Asimismo, en el sistema de participaciones vigente hasta el año 2007 a los municipios se les debe participar por parte de los estados de por lo menos el 20% de las siguientes participaciones e incentivos económicos: 1% por Coordinación en Derechos (hasta 2007), resarcimiento por Bases Especiales de Tributación, participaciones por concepto de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (8% tabacos labrados y 20% cervezas y bebidas alcohólicas), Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, e Impuesto sobre Automóviles Nuevos.

Además, algunos municipios participan directamente del 3.17% del DOH por un factor (0.0133 en 2006 y 2007) a municipios por los que se realice materialmente la salida de hidrocarburos, y del 0.136% de la RFP por concepto de comercio exterior, a aquellos municipios colindantes con frontera o litoral por los que se realicen materialmente la entrada o salida de mercancías, siempre que la entidad haya celebrado convenio con la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal de mercancías de procedencia extranjera.

2.3.2 Problemática que Presentó el Sistema de Distribución del Fondo de Fomento Municipal Vigente de 1991 a 2007 16

En la Primera Convención Nacional Hacendaria, también como resultado del trabajo preparatorio Diagnósticos general y por tema pertinentes, sobre el tema “Colaboración yCoordinación Intergubernamentales”, en materia del Sistema de Distribución de Participaciones Federales, para el caso del Fondo de Fomento Municipal se determinó como problemática, que con la fórmula de distribución vigente desde 1991 hasta el 2007 se generó que “los estados con mayor desarrollo económico y poca población sufrieran un doble impacto negativo en el transcurso de los años, ya que no existió un ligamiento entre los nuevos elementos aplicados paraactualizarelcoeficienteylaconformacióndeéste.Además,alcarecerdeestaliga se premió a los estados que durante cierto tiempo habían permanecido sin actualizar el cobro de las mismas, ya que algunas de ellas bajo la necesidad de aumentar la recaudación de estas contribuciones incrementaron su recaudación de un año respecto al anterior en más del 500%, comportamiento que no pudieron tener las entidades que tenían un dinamismo en la actualización de estas materias,

16 Primera Convención Nacional Hacendaria; Trabajo Preparatorio N° 4, “DiagnósticoGeneralyporTemaPertinentes:TemaColaboraciónyCoordinaciónIntergubernamental”,2004,Págs.29y37.

130


es decir, las entidades que presentan bajos factores de origen, a pesar de sus esfuerzos recaudatorios en materia de predial y agua, han venido sufriendo un estancamiento constante en los montos a distribuir correspondientes al fondo de FomentodeFomento”.

Asimismo, en la Convención se concluyó que “en el caso de la fórmula para distribuir el Fondo de Fomento Municipal, el objetivo era promover o incentivar que los municipios realizaran un mayor esfuerzo administrativo para incrementar la recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua; sin embargo, al quedar amarrada con el procedimiento utilizado en la determinación del factor de 1990, el finseincumple,yaquenoexisteningúnpuntoderelaciónentreloselementosbasedecálculoanterioresconlosactuales”.

131

Capítulo 3Reforma Hacendaria 2008 en Materia de Distribución

del Fondo General de Participaciones y el Fondo de

Fomento Municipal

El 20 de junio de 2007 el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público remitió al Honorable Congreso de la Unión siete iniciativas de reforma que en conjunto comprendieron catorce ordenamientos jurídicos, que comprendían desdemodificacionesconstitucionalestantoenmateriadegastocomodeingresospúblicos, hasta legislación federal en materia de gasto público y normas de carácter tributario y de federalismo, en materia de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Impuesto Sobre la Renta, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, Impuesto al Activo, Código Fiscal de la Federación y de Coordinación Fiscal, entre otras, además de la propuesta de nuevas materias, como la Contribución Empresarial de Tasa Única, que posteriormente cambiara su denominación a Impuesto Empresarial a Tasa Única, el Impuesto contra la Informalidad, que también se renombró como Impuesto a los Depósitos en Efectivo, y el establecimiento del Subsidio para el Empleo.

La iniciativa en cuestión se agrupó en torno a cuatro pilares fundamentales, los cuales en conjunto buscan contar con mayores recursos y asegurar que estén mejor empleadosporlostresámbitosdegobierno,afindesaldarladeudasocialyrevertirlas desigualdades regionales:

1) AdministraciónTributaria.-Combatirfrontalmentelaevasiónyelusiónfiscalesysimplificarnuestrosistematributario.

132


2) GastoPúblico.- Responder al reclamo ciudadano de que una reforma hacendaria que aumente la recaudación debe ser acompañada de una concomitantereformaquemejorelaeficiencia,latransparenciaylaejecucióndel gasto público.

3) IngresosPúblicos.-Lograrunamayorrecaudacióneincrementarlaeficienciatributaria en nuestro país.

4) Federalismo Fiscal.-Fortalecerelmarcodelfederalismofiscaldadalanuevarealidad política y creciente descentralización del gasto público.

Respecto a la Administración Tributaria, la propuesta del Ejecutivo Federal tenía por objeto facilitar el cumplimiento y combatir con efectividad la evasión y elusión fiscal, en tanto que en Federalismo Fiscal el objetivo era dotar a los estados ymunicipios de mejores instrumentos e incentivos para establecer una relación de corresponsabilidad entre todos los órdenes de gobierno, y en materia de Ingresos Públicos, sentar las bases para un sistema tributario que permitiera sustituir los ingresos petroleros con fuentes más estables de recursos, empleando esquemas neutrales que promuevan la inversión, la generación de empleos y el crecimiento económico.

En materia de gasto público, el objetivo general de la propuesta del Ejecutivo consistía en incrementar la calidad del mismo, para lo cual la propuesta central para mejorar la calidad del gasto público nacional, radica en el establecimiento de un presupuesto

La Reforma Hacendaria busca contar con mayores recursos y asegurar que estén mejor empleados por

los tres ámbitos de gobierno, a fin de saldar la deuda social y revertir las desigualdades regionales

Administración Tributaria

Gasto Público

Federalismo

Sistema Tributario

Vertientes de la Reforma

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Capítulo 3 • reforMa Hacendaria 2008 en MaTeria de disTribución del fondo general de parTicipaciones y el ffM

con enfoque en los resultados en los tres ámbitos de gobierno, que implica el uso de indicadores estratégicos y de gestión que permitan la evaluación del desempeño gubernamental, que a su vez sirva de base para las asignaciones presupuestales; la armonización y homologación presupuestal también en los tres ámbitos de gobierno; y elfortalecimientodelatransparencia,fiscalizaciónyrendicióndecuentasdelejerciciode recursos federales por parte de cualquier ente al que le sean asignados.

Abundando sobre la iniciativa en materia de Federalismo Fiscal, la propuesta consistía en incrementar las potestades tributarias de las entidades federativas y mejorar los mecanismos de distribución de las participaciones y las aportaciones. En este sentido, la propuesta pretendía ampliar las potestades tributarias de los estados permitiéndoles que pudieran establecer un Impuesto a las Ventas Finales de los Productos con IEPS Federal, previa autorización del su Congreso Local, y en el otro punto, se propuso mejorar los incentivos en las fórmulas que determinan la distribución de las participaciones y las aportaciones.

Como se dijo, el paquete de reformas incluyómodificaciones a la Constitución,adecuaciones a diversas leyes federales y la creación de 2 nuevas leyes con la siguiente agrupación:

1. Reformas Constitucionales en Materia de Gasto Público.2. Reformas Constitucionales en Materia de Federalismo Fiscal.3. Paquete de Reformas para el Fortalecimiento del Federalismo:

a) Ley de Coordinación Fiscal,b) Ley del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos, yc) Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios.

4. Paquete de Reformas en Materia de Gasto Público:

a) Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,b) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,c) Ley de Coordinación Fiscal,d) Ley General de Desarrollo Social,e) Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público, yf) Ley de Obras Públicas y Servicios.

5. Miscelánea Fiscal:

a) Ley del Impuesto Sobre la Renta,b) Código Fiscal de la Federación,

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c) Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios,d) Subsidio al Empleo, ye) Crédito al Empleo aplicable a la Contribución Empresarial a Tasa Única.

6. Nueva Ley: Contribución Empresarial a Tasa Única (CETU), posteriormente denominado Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU).

7. Nueva Ley del Impuesto Contra la Informalidad (LICI), renombrado como Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE).

Las Cámaras de Diputados y de Senadores aprobaron las reformas a los diversos ordenamientos los días 13 y 14 de septiembre de 2007, respectivamente, mismos quefueronpublicadosporelEjecutivoFederalenelDiarioOficialdelaFederación,en un primer paquete, el 1°de octubre de 2007, y el segundo, correspondiente alpaquetedereformaslegislativassobrefederalismofiscal,queincluyólaLeydeCoordinación Fiscal, la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, y la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios en materia de venta de gasolina y diesel, el 21 de diciembre de 2007, quedando pendientes las reformas constitucionales, de las cuales la reforma en materia de gasto público, una vez que fue aprobada por la mayoría de los congresos locales, se publicó el 7 de mayo de 2008, y la reforma enmateria de federalismo fiscal, que pretende otorgar aentidades federativas la potestad de gravar los conceptos de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios en materia de gasolinas, tabacos y cervezas, sigue sin ser aprobada.

Derivado de la Reforma Hacendaria en materia tributaria, la expectativa de ingresos adicionales que se plasmó con la aprobación del paquete económico 2008, fue por un monto de 127 mil millones de pesos, equivalente al 1.2% del Producto Interno Bruto, cifra que se conformó como se muestra a continuación (Ver Cuadro 3.1). (SHCP, Comunicado de Prensa 107/2007, pág. 4)

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Cuadro 3.1

ExpectativadeIngresosAdicionalesDerivadosdelaReforma Hacendaria 2008

Total (1+2+3+4+5-6-7) millones de pesos % PIB127,651.0 1.2

1. IETU 110,615.0 1.1 1.1. En ISR 40,927.6 0.4 1.2. En IETU 69,687.5 0.72. IDE 2,906.3 0.03.EficienciaRecaudatoria 21,048.6 0.2 3.1. En ISR 14,032.4 0.1 3.2. En IVA 7,016.3 0.14. Gasolinas Estados 8,388.9 0.15. Juegos y Sorteos 1,606.0 0.06. IMPAC 15,731.2 0.1

7. Menores enteros de Lotenal y Pronósticos 1,182.6 0.0

Con el logro de los resultados tributarios mostrados, esperados con la Reforma Hacendaria 2008, los recursos federales destinados a las entidades federativas por concepto de participaciones tendrían un incremento derivado de la reforma que ascendería a 42,509.1 millones de pesos, es decir del 11.9% adicional, con lo que respecto a lo aprobado en 2007 se traduciría en un incremento en las participaciones por un monto equivalente a 64,529.6 millones de pesos, que se traduce en el 19.2% de crecimiento en términos relativos; por su parte, en las aportaciones federales el monto adicional derivado de la reforma aprobado, ascendió a 10,963.4 millones, esto es, el 2.7%, que respecto a lo aprobado en 2007 se alcanza un monto de 26,895.1 millones, o sea el 7.0% (Ver Cuadro 3.2). (IDEM, pág. 9)

Cuadro 3.2

Proyecto (2)

Aprobado (3) (3-2) (3-1) (3/2) (3/1)

Total 720,879.2 758,831.4 812,303.9 53,472.5 91,424.7 7.0% 12.7% Participaciones 335,630.9 357,651.4 400,160.5 42,509.1 64,529.6 11.9% 19.2% Aportaciones 385,248.3 401,180.0 412,143.4 10,963.4 26,895.1 2.7% 7.0%

Incremento en Gasto Federalizado Derivado de la Reforma Hacendaria 2008millones de pesos

CrecimientoDiferencias20082007 Aprobado

(1)

136


En este capítulo, dedicaremos nuestro estudio a la Reforma Hacendaria en el tema específicodelasnuevasfórmulasdedistribucióndeparticipacionesfederalesdelFondo General y el Fondo de Fomento Municipal, que forma parte del paquete de reformas para el fortalecimiento del federalismo, para lo cual abordaremos como tópicos, los propósitos de la Reforma Hacendaria en materia de las fórmulas de distribución de participaciones, adecuaciones al concepto de Recaudación Federal Participable, nueva fórmula para la distribución del Fondo General de Participaciones, nueva fórmula para la distribución del Fondo de Fomento Municipal, y mecánica de operación de las nuevas fórmulas de distribución de participaciones conforme a la Reforma Hacendaria 2008 en materia de Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal.

3.1 PRoPóSIToS DE LA REFoRMA HACENDARIA EN MATERIA DE LAS FóRMuLAS DE DISTRIBuCIóN DE PARTICIPACIoNES

Como se dijo anteriormente, el 20 de junio de 2007 el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, presentó al Congreso de la Unión, entre otras, la “Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones fiscales, para fortalecer el federalismo fiscal”.Iniciativa, que incluyó las propuestas relativas al cuarto pilar de la reforma hacendaria integral, con el propósito de mejorar el marco del federalismo hacendario, ya que como se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, “la naturaleza y conformación del pacto fiscal en un sistema federalista constituye una piedraangular para alcanzar una estabilidad macroeconómica y un crecimiento equilibrado que se traduzca en una mejor calidad de vida y en la disminución de la pobreza y lamarginación”.

Para ello, la citada iniciativa consideró los principales acuerdos y planteamientos relativosalfederalismofiscalqueseconcretaronendiversosforos,talescomola Primera Convención Nacional Hacendaria que se llevó a cabo en el año 2004; la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO); los órganos del SistemaNacionaldeCoordinaciónFiscalrealizadosporlosfuncionariosfiscalesfederales y de entidades federativas, y los efectuados a través del diálogo entre el gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios, de lo cual se derivaroncomopremisasdelaspropuestasparafortalecerelfederalismofiscal,las siguientes:

1. “Expandir las facultades tributarias de las entidades federativas y otorgar mayoresincentivosparautilizarlas.Loanteriorsinmermarlasfinanzaspúblicasfederales, al tiempo que se evite una proliferación de impuestos locales.

137


2. Simplificar y mejorar las fórmulas de las transferencias, tanto paralas participaciones como para las aportaciones federales, incluso las correspondientes al sector educativo. Esto bajo la premisa de que no se disminuiría el valor nominal de las transferencias actuales para ninguna entidad.”

La primer premisa tiene como propósitos fundamentales para el fortalecimiento delfederalismofiscal,disminuirlacentralizacióndelapolíticafiscalylalimitaciónextraconstitucional de las facultades de las entidades federativas, problemática éstaque fuedefinidapor laConvenciónNacionalHacenadaria (Declaratoriaa laNaciónyAcuerdos,2004,pág.24),afindereducirladependenciafinancieraquelas entidades federativas tienen respecto a las transferencias federales, ya que conformealpanoramageneraldelpactofiscalvigentequesedescribeenlamismainiciativa del Ejecutivo Federal, la dinámica actual ha traído como consecuencia que los recursos administrados por las entidades federativas estén constituidos de manera importante de transferencias del gobierno Federal, como se muestra en el cuadro 3.3.

• Lasparticipacionesfederalesrepresentanalrededordel35.88%.

• Las aportaciones federales incluyendo los ramos de educación y saludrepresentan aproximadamente el 44.59%.

• Lacolaboraciónadministrativaenmateriafiscalfederalel3.24%.

• Otrosrecursosfederalizados5.02%.

• Losingresospropiosrepresentanel8.77%.

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Cuadro 3.3

PoRCENTAJEINGRESoS ToTALES 100.00

Ingresos Estatales 8.77 Impuestos 3.07 Derechos 2.36 Productos 1.40 Aprovechamientos 1.75 Contribuciones 0.18

Ingresos Federales 88.74 Participaciones 35.88 Colaboración Administativa 3.24 Aportaciones Federales (Ramo 33) 44.59 Otros Recursos Federalizados(Subsidios, Recursos Convenidos y Transferencias) 5.02

Extraoridnarios 2.49 Financiamiento 2.18 Otros 0.32

FuENTE: Cuadro elaborado por el INDETEC, con información de Leyes de Ingresos Estatales para el ejercicio 2008

CoNCEPTo

ESTRuCTuRA PoRCENTuAL

ToTAL DE INGRESoS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.ESTIMADoS PARA EL EJERCICIo 2008

Para expandir las facultades tributarias de las entidades federativas, en la iniciativa se propuso permitir a las entidades la introducción de un impuesto a las ventas finalesdetodoslosbienesqueestángravadosporIEPS,siemprequesugravamenno esté reservado a la Federación, es decir, tendrían la potestad de gravar bebidas con contenido alcohólico, alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables; y posteriormente, si el proyecto de reforma constitucional en materia de federalismo fiscal es aprobado, las entidades federativas también tendrían la potestad paragravar los conceptos de IEPS en materia de gasolinas, tabacos y cervezas, que en la actualidad se encuentran reservados a la Federación. Asimismo, se prevé la abrogación del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos a partir de enero de 2012 o antes si las entidades lo establecen localmente, caso en el que se sustituiría el impuesto federal por el estatal.

Con las mencionadas nuevas potestades tributarias se busca aumentar los ingresos propios de las entidades federativas para disminuir su dependencia de las transferencias federales, y se mantienen los demás acuerdos de armonización tributariaconvenidosenelcampodelacoordinaciónfiscal,paraevitarlaproliferacióndeimpuestoslocales,quetornencomplejoelsistemafiscalnacional.

139


En cuanto a los mayores incentivos para utilizar las nuevas facultades tributarias, a través del sistema de participaciones se propuso premiar a las entidades federativas que obtuvieran el mejor desempeño en su recaudación local y por el nivel de la misma respecto a las demás entidades, como se detallará más adelante en este capítulo.

Respecto a la segunda premisa, simplificar y mejorar las fórmulas de lastransferencias, tanto para las participaciones como para las aportaciones federales, inclusolascorrespondientesalsectoreducativo,sepropusieronmodificacionesconla intensión de, primero, que las variables de los fondos afectados correspondieran con mayor certeza a objetivos de política vinculados al origen, propósitos y las necesidades económico sociales actuales de cada uno de ellos; que la información necesariaparacorrer lasfórmulasseamásconfiable,oportunayaccesible,paraotorgarle al sistema de transferencias mayor transparencia; y marcar la diferencia entre el sistema de participaciones y el de aportaciones, como sistemas resarcitorio y redistributivo, respectivamente. Esto bajo el argumento de que “las actuales fórmulas de distribución de las participaciones y aportaciones federales son complejas y contienen elementos que han llevado a que las transferencias per cápita tengan una estructura ajena a los planteamientos federalistas originales. En alguna medida, el problema ha sido que el mismo fondo busca ser resarcitorio y redistributivo a la vez, locualesimposible”.(PRESIDENCIADELAREPÚBLICA,ConsideracionesdelaIniciativa, 2007, pág. XI)

De tal manera, que la Iniciativa del Ejecutivo pretendía rescatar el espíritu original de fomento a la actividad económica y estímulo a la recaudación del sistema de participaciones federales, y por otra parte, fortalecer el componente solidario y redistributivo del pacto federal a través de las aportaciones federales, ya que, según se considera en la propia iniciativa, con el sistema de participaciones vigente hasta el año 2007, no existían incentivos adecuados que fomentaran la recaudación ni la actividad económica, pues las participaciones per cápita por entidad federativa en los últimos ocho años se habían mantenido prácticamente iguales (Ver Cuadro 3.4); y por otra parte, las aportaciones federales habían perdido su carácter redistributivo y no estaban contribuyendo como se esperaba a mejorar la provisión de los servicios públicos.

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Cuadro 3.4

Entidad 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 p/Tabasco 5,581.1 6,090.5 6,602.6 6,799.9 6,534.9 6,360.20 6,635.5 6,776.40 7,212.4Distrito Federal 3,443.1 3,667.5 3,932.5 4,110.1 3,904.5 3,736.9 3,721.5 4,208.0 5,013.4Baja California Sur 3,214.1 3,453.5 4,078.0 4,149.5 4,004.9 3,794.8 3,828.6 4,155.6 4,383.5Colima 3,175.1 3,435.3 3,644.4 3,714.3 3,595.4 3,587.9 3,331.0 3,752.8 4,356.5Campeche 3,568.4 3,847.4 4,371.5 4,517.2 4,405.6 4,387.1 3,619.7 3,949.3 4,345.4Sonora 3,143.3 3,118.0 3,553.1 3,845.0 3,541.9 3,508.8 3,497.6 3,821.7 4,127.2Aguascalientes 2,523.5 2,766.7 3,171.0 3,290.5 3,176.6 2,972.3 3,157.0 3,273.4 3,636.4Nuevo León 2,667.7 2,886.6 3,087.5 3,233.4 3,134.2 2,991.0 2,919.2 3,298.3 3,604.7Quintana Roo 2,520.7 2,750.7 3,042.3 3,325.8 3,113.4 2,853.5 2,883.2 3,242.6 3,591.5Querétaro 2,431.7 2,630.2 2,998.2 3,126.1 3,006.7 3,088.6 2,947.5 3,152.1 3,404.1Nayarit 2,374.1 2,563.7 2,934.0 2,928.4 2,883.9 2,921.0 2,831.5 3,113.6 3,319.1Tamaulipas 2,411.6 2,781.1 2,954.7 3,257.3 2,931.9 2,862.0 2,866.6 3,045.90 3,282.8Coahuila 2,408.7 2,627.3 2,722.0 2,968.4 2,693.4 2,672.2 2,577.3 2,819.7 3,173.7Zacatecas 1,997.4 2,187.2 2,476.8 2,658.6 2,416.3 2,593.3 2,499.6 2,738.4 3,153.0Baja California 2,616.4 2,774.3 2,923.3 2,976.2 2,892.3 2,597.0 2,475.9 2,698.6 3,152.9Media Nacional 2,232.2 2,401.3 2,661.5 2,780.4 2,640.6 2,583.2 2,530.5 2,749.9 3,131.0Jalisco 2,048.6 2,244.0 2,519.4 2,610.3 2,494.5 2,383.1 2,533.7 2,694.1 3,062.2Sinaloa 2,121.2 2,271.4 2,546.4 2,667.5 2,487.1 2,546.3 2,480.0 2,658.3 3,035.7Chiapas 2,098.3 2,270.6 2,522.6 2,657.8 2,609.2 2,405.7 2,421.3 2,662.1 2,954.4Morelos 2,052.6 2,190.4 2,483.8 2,581.7 2,485.5 2,462.0 2,356.1 2,576.4 2,939.0Tlaxcala 2,123.3 2,281.2 2,753.1 2,751.0 2,654.5 2,647.5 2,533.0 2,716.1 2,929.6Yucatán 2,053.6 2,190.5 2,501.6 2,560.8 2,433.1 2,515.1 2,442.3 2,594.3 2,900.5Durango 2,043.6 2,225.6 2,473.4 2,718.8 2,492.2 2,511.2 2,381.1 2,581.5 2,846.9Chihuahua 2,112.3 2,311.7 2,510.2 2,929.2 2,499.5 2,414.8 2,320.1 2,496.2 2,840.8México 1,790.4 1,941.2 2,261.7 2,288.0 2,246.9 2,168.5 2,058.2 2,217.1 2,694.7Hidalgo 1,796.0 1,923.4 2,154.6 2,238.6 2,164.7 2,171.4 2,090.2 2,268.3 2,549.8Veracruz 1,898.0 2,013.0 2,258.6 2,322.4 2,221.5 2,304.7 2,187.9 2,382.9 2,539.9Guanajuato 1,738.4 1,862.6 2,117.8 2,198.4 2,074.0 2,075.1 2,007.1 2,174.6 2,459.1San Luis Potosí 1,823.5 1,919.6 2,142.1 2,263.8 2,138.8 2,165.1 2,096.7 2,260.0 2,442.9Michoacán 1,622.3 1,755.1 1,971.8 2,041.4 1,942.2 1,905.7 1,931.1 2,099.9 2,405.1Puebla 1,671.8 1,810.5 2,003.9 2,087.4 1,979.9 1,966.3 1,880.5 2,023.3 2,345.1Oaxaca 1,580.5 1,683.2 1,868.3 1,908.4 1,798.4 1,877.9 1,801.6 1,985.8 2,220.9Guerrero 1,665.1 1,713.1 1,829.0 1,900.4 1,811.5 1,815.9 1,760.6 1,900.2 2,104.21/Preliminar

Participaciones Reales Per Cápita, 1998-2006(pesos de 2006)

Fuente: SHCP-UCEF.

En materia de participaciones federales se propusieron cambios a las fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM), con la intensión de reconocer los esfuerzos tributarios de las entidades federativas a través del tiempo, así como el desempeño económico, con lo cual las nuevas fórmulas propicien reformas tributarias locales que aumenten en el mediano y largo plazo la participación de la recaudación de los impuestos a nivel nacional por parte de las entidades federativas. Además, se propuso la creación de un nuevo fondo de participaciones, el Fondo de Fiscalización (FOFIE), integrado por los recursos que se destinaban para la coordinación de derechos y los de la Reserva de Contingencia.

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Enmateriadeaportaciones,sepropusieronmodificacionesacuatrodelosfondosde aportaciones, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Entidades Federativas (FAFEF), Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF), y Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP). Se propuso una fórmula para la distribución del FAFEF, que considera la Inversa del PIB per cápita de las entidades federativas; para la distribución del FAEB semodifica elmecanismo de distribución entre entidadesfederativas, para destinar mayores recursos a aquéllas donde las necesidades educativas crezcan por encima del promedio nacional; en relación al FORTAMUN-DF, se incorporó como destino de gasto el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, y la posibilidad de que sus recursos se afecten como garantía alincumplimientodepagodelosconceptosmencionados;ysemodificaelFASPpara prever que en los criterios que determine el Consejo Nacional de Seguridad Pública para la distribución de los recursos, considere los recursos que destinen los municipios a apoyar acciones en materia de seguridad pública.

En cuanto a la última parte de la segunda premisa de las propuestas para el fortalecimientodelfederalismofiscal,“…Estobajolapremisadequenosedisminuiríaelvalornominaldelastransferenciasactualesparaningunaentidad”,enloscasosde las fórmulas de distribución del FGP, FFM, FOFIE y FAFEF, se garantizan las participaciones nominales recibidas en el año 2007, siempre y cuando el monto con el que se integren dichos fondos en el año de cálculo sea igual o mayor al del año2007,puesdesermenor,susmontossedistribuiríanconformealcoeficienteefectivo que cada entidad federativa haya recibido de cada uno de los Fondos, caso éste que sucedería si la recaudación federal participable del año para el que se realice el cálculo es menor que la del año 2007. En el caso de la fórmula del FAEB, se garantiza el monto del Fondo recibido por cada entidad en el año inmediato anterioractualizadoporinflación.Entodosloscasos,elincrementodelmontodelos fondos del año para el que se realiza el cálculo respecto al año 2007 o el año inmediato anterior, respectivamente, se distribuye conforme las variables de las nuevas fórmulas, incremento, que derivado de la reforma hacendaria en materia de ingresos, como se vio anteriormente, promete ser considerable, de tal manera que con las nuevas fórmulas, todas las entidades federativas obtendrían incrementos en cada uno de los fondos.

Por su parte, las participaciones por Bases Especiales de Tributación, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Derecho Adicional sobre Extracción de Petróleo y el 0.136% de RFP que se destina a municipios fronterizos y marítimos no sufrenmodificaciones.MismocasosepresentaenelImpuestoSobreAutomóvilesNuevos.

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En materia de distribución de participaciones federales, particularmente en Fondo General de Participaciones, uno de los principales propósitos de la reforma para la consecucióndela“estabilidadmacroeconómicayelcrecimientoequilibrado”,papeldel sistema federalista según se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, es fomentar la participación de las entidades federativas en el crecimiento delProductoInternoBrutopercápitaalinteriordesusjurisdicciones,afindequeen suma se logre un mayor crecimiento a nivel nacional. Esto derivado de que, segúnsejustificóporelEjecutivoFederalenlacitadainiciativa,noobstanteque“el Producto Interno Bruto per cápita ha mostrado crecimientos en los últimos años, el contexto internacional y las apremiantes necesidades en nuestro país hacen necesario acelerar el crecimiento para fortalecer las bases del desarrollo” (VerCuadros 3.5 y 3.6); por ello, se propuso el cambio de la fórmula de distribución de los recursos del Fondo General, en el sentido de considerar como una de las variablesimportanteselcrecimientodelProductoInternoBrutoEstatal(PIBE),afinde incentivar dicho comportamiento en las entidades federativas, además de que el PIBE representa una variable de fuerte vínculo con el propósito de origen del sistema de participaciones federales que se trató en el capítulo anterior, el resarcimiento de los tributos que las entidades federativas han dejado de recaudar al mantenerlos en suspenso derivado de su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

En materia de Federalismo la propuesta busca “simplificar y mejorar los incentivos de las fórmulas de las transferencias tanto para las participaciones como para las aportaciones. Bajo la premisa de que no disminuiría el monto de los recursos actuales para ninguna Entidad.”

PROPÓSITO DE LA REFORMA EN MATERIA DE FEDERALISMO FISCAL:

Lo anterior, bajo tres premisas: • no mermar las finanzas públicas federales; • aumentar los ingresos propios de las entidades

federativas para disminuir su dependencia de las transferencias federales, y

• evitar la proliferación de impuestos locales.

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Cuadro 3.5

País / Región 1995 2000 2003 2004 2005 2006 2007*México -7.8 5.1 0.6 3.4 1.9 3.7 2.2América Latina y el Caribea

-1.1 2.4 0.9 4.8 3.3 … …América Latina -1.1 2.4 0.8 4.8 3.3 4.2 4.3Caribe 2.2 2.6 5.7 4.0 4.0 … …*Cifraspreliminaresa NoincluyeCubaFuente: CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 2007. Estadíticas Económicas.

AMÉRICA LATINA y EL CARIBE VS MÉxICo: TASAS DE VARIACIóN DEL PRoDuCTo INTERNo BRuTo PoR HABITANTE

(Tasa de variación anual)

Como se puede observar del Cuadro 3.3, después de la caída de 7.8% del Producto Interno Bruto por Habitante del año 1995 a causa de la crisis, en México se ha tenido un comportamiento creciente de dicho indicador en los últimos años, aunque menor respecto al promedio de los países de América Latina y el Caribe. En la actualidad se calcula que el PIB per cápita de México es de $12,500 US dólares, por debajo del promedio de todos los países del mundo de $13,366 US dólares, con lo cual nos ubicamos en la posición número 83, muy por debajo de los primeros 20 países en el Ranking mundial (Ver Cuadro 3.3), que el máximo es Luxemburgo con $80,800 US dólares y el último Suecia con $36,900 US dólares, y por debajo de 10 países de Latinoamérica y el Caribe, aunque arriba del promedio de estos países de $10,333 US dólares.1

Asimismo, con la reforma a las fórmulas de participaciones tanto en Fondo General como en Fondo de Fomento Municipal, se tiene el objetivo de premiar el desempeño recaudatorio local, a fin de fomentar un mayor esfuerzo tributario en el ámbitoestatal y municipal, ya que otras de las variables que intervienen para la distribución del Fondo General, son el crecimiento y el nivel de recaudación de impuestos y derechos estatales incluyendo el impuesto predial y los derechos de agua. En el caso del Fondo de Fomento Municipal continúan como variables estas dos últimas contribuciones,peroahoraponderadasconlapoblación,envezdeconelcoeficientede distribución de cada entidad en el año inmediato anterior, lo cual provocaba que se amortiguara el efecto del crecimiento en las citadas contribuciones asignables enloscambiosquesufríanloscoeficientesdedistribucióndelFondodeFomento,locualensumomentosejustificóconelpropósitodeevitarcambiosabruptosenlaparticipaciónquepudieranafectarlasfinanzaspúblicasdealgunosmunicipios.

1 indexmundi;“Economía:ProductoInternoBruto(PIB)percápita. Enhttp://indexmundi.com/map?t=0&v=67&r=xx&I=es

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Cuadro 3.6

Primeros 20 Valor Arriba de México Valor Arriba de

México Valor

Luxemburgo 80,800 Islas Caimán 43,800Islas Malvinas 25,000

Qatar 75,900 Bahamas 22,700 Chile 14,400

Noruega 55,600Trinidad y Tobago 21,700 Argentina 13,000

Kuwait 55,300 Barbados 19,700 Venezuela 12,800Emiratos Árabes Unidos 55,200 Puerto Rico 19,600Singapur 48,900 Costa Rica 13,500Estados Unidos 46,000Irlanda 45,600Guinea Ecuatorial 44,100

Islas Caimán 43,800Hong Kong 42,000Suiza 39,800Islandia 39,400Austria 39,000Andorra 38,800

Países Bajos 38,600Canadá 38,200Australia 37,500Dinamarca 37,400Suecia 36,900Promedio del Mundo 13,366

Países Centro América y el Caribe

PRoDuCTo INTERNo BRuTo PoR HABITANTE EN PAÍSES DEL MuNDo(Dólares de los Estados unidos de Norteamérica)

Países del Mundo Países Sudamérica

Fuente:Elaboraciónpropiacon informaciónde indexmundi, “Economía:Producto InternoBruto(PIB)percápita.Enhttp://indexmundi.com/map/?t=0&v=67&r=xx&I=es.

Tanto en el Fondo General como en el Fondo de Fomento Municipal, con la consideración de la ponderación de las variables que intervienen en sus fórmulas con la población, se busca que el monto per cápita de la participación en los Fondos dependa del crecimiento de cada una de las variables, Producto Interno Bruto Estatal,

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recaudación y participación en la recaudación nacional de impuestos y derechos locales; y la recaudación de impuesto predial y derechos de agua; respectivamente.

Premiar la actividad económica, medida a través del Producto Interno Bruto estatal, y los esfuerzos de recaudación de impuestos locales al modificarse las fórmulas de las participaciones.

PROPÓSITO DE LA REFORMA EN MATERIA DE PARTICIPACIONES FEDERALES:

De tal forma que las participaciones recuperan su espíritu original mejorando los incentivos de las entidades para aumentar la actividad económica, sus labores de fiscalizaciónylarecaudaciónestatalincluyendoelaguayelpredial,generalmentea cargo de los municipios.

Las iniciativas presentadas al Congreso de la Unión el miércoles 27 de junio por el Ejecutivo Federal, brevemente descrita en los párrafos anteriores, fueron turnadas a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, la cual desde esa fecha hasta el 1º de agosto de 2007, las analizó en varias reuniones de trabajo en las que colaboraron y participaron diversos sectores económicos, sociales y académicos del país, así como del diálogo entre gobernadores, legisladores y servidores públicos de las haciendas públicas federales, estatales y municipales, además de tomarse en consideración los argumentos y propuestas contenidos en diversas iniciativas de varios legisladores y congresos estatales, que le fueron turnadas para su estudio, y que se encuentran relacionadas con la materia, de las cuales ocho estaban vinculadas con los temas del Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, de donde surgieron propuestas que contribuyeron amodificaryenriquecerlascitadasiniciativasdereformahacendaria.

Como resultado del trabajo legislativo descrito, la Comisión dictaminadora concluyó que, “… la iniciativa del Ejecutivo Federal derivará en un pacto hacendario queademás de atender a la realidad política, económica y social vigente, contribuirá al crecimiento económico y desarrollo social y disminuirá la pobreza y desigualdades regionales.Loanterior,sinnecesidaddereplantearensutotalidadelpactofiscalvigente que ha tenido grandes virtudes como son la homologación y disminución de gravámenes,armonizacióndelasrelacionesfiscalesentrelosdistintosnivelesdegobiernoysimplificacióndelcumplimientodeobligacionesparaloscontribuyentes”.

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(H. CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA LX LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, 2007)

Asimismo,productodeloscitadostrabajos,seconsideraronalgunasmodificacionesa la iniciativa del Ejecutivo Federal, de entre las cuales, las relacionadas con el sistema de participaciones federales fueron las siguientes:

• Afindeotorgarmayorseguridadjurídica,seestimóconvenienteprecisarlasvariables que conforman la fórmula del Fondo General de Participaciones, estableciendoqueparalacuantificacióndelosdoscoeficientesdelafórmularelacionados con la recaudación local, se utilizarán la recaudación por impuestos y derechos aplicables a nivel estatal, y se agregaron al concepto el impuesto predial y los derechos por suministro de agua, con la intensión de lograr una distribución equitativa del Fondo General de Participaciones entre entidades federativas, derivado de que en el Distrito Federal son contribuciones que aplica la entidad federativa por previsión expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en las demás entidades son de carácter municipal, además de que se consideró que son fuentes de ingresos municipales cuya información es accesible, certera y verificable, ya que desde hace varios años se presenta información a laSecretaríadeHaciendayCréditoPúblicoparaelcálculodelcoeficientededistribución del Fondo de Fomento Municipal, y ésta es revisada por el Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

• Igualmente con el objeto de fomentar la recaudación en beneficio de lasentidades federativas, se consideró conveniente que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales pueda aprobar otro tipo de impuestos y derechos, respecto de los cuales se cuente con información certera y verificable,atendiendoacriteriosdeequidad,paraqueseutilicenenlacuantificacióndeloscoeficientesrelacionadosconlarecaudaciónlocal.

• EnrelaciónalFondodeFiscalización,seincorporóunafórmuladedistribuciónde sus recursos, que considera variables relacionadas con las labores de fiscalizacióndecontribucionesfederalesquerealizanlasentidadesfederativas,con el propósito de que éstas constituyan incentivos efectivos para que las entidades federativas mejoren los actos de fiscalización, incrementen losniveles de recaudación y contribuyan en la reducción del contrabando, además de que con la fórmula se evita la discrecionalidad en la distribución de los recursos y se brinda mayor seguridad jurídica.

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• Se introdujo el impuesto federal a la venta final de gasolinas y diesel, y laposibilidad de que aquellas entidades federativas que celebren convenio de colaboración administrativa con la Federación mediante el cual se obliguen, entre otras cosas, a administrar la totalidad del impuesto federal, podrán recibir una parte (9/11, nueve onceavos) de los recursos federales recaudados por ese concepto, con el objetivo de fortalecer las haciendas públicas de las entidades federativas y dotarlas de recursos en tanto entra en vigor la reforma constitucional que les permita establecer este tipo de impuestos a nivel estatal.

• Asimismo,lainiciativadelEjecutivoFederalsecomplementóconlacreación

del Fondo de Compensación, que se integraría con los 2/11 (dos onceavos) restantesdelarecaudacióndelimpuestofederalalaventafinaldegasolinasy diesel que realicen las entidades federativas, la cual deben reintegrar o compensar de sus participaciones federales a la Federación, cuyo monto se distribuirá entre las 10 entidades federativas con menor PIB per cápita no minero y no petrolero, según la información del INEGI, el cual se obtiene de restar del PIB Estatal total el PIB Estatal Minero, incluyendo todos los rubros contenidos en el mismo. La creación de este Fondo tuvo la intención de robustecer el componente solidario del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, fortalecer las haciendas públicas de las entidades federativas y municipios, y dotarles de recursos para que puedan hacer frente a los efectos transitorios derivados de la reforma, y en especial, en relación con las nuevas fórmulas de distribución de los diferentes fondos, incluyendo el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo de Fomento Municipal (FFM), el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) y el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).

• Finalmente, comocomplementoalFondodeCompensación, yparaapoyara aquellas entidades federativas y municipios que han resentido los efectos directos de la extracción de los hidrocarburos, se creó el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, a integrarse con el 0.46% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, que será distribuido entre aquellas entidades federativas que formenpartede laclasificacióndeextraccióndepetróleoygasdefinidaenel último censo económico realizado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, conforme a una fórmula establecida en Ley.

Como se dijo al inicio de este capítulo, el 13 de septiembre de 2007, el pleno de la Cámara de Diputados de la LX Legislatura, en sesión en la que se analizó y revisó el contenido del dictamen emitido por la Comisión de Hacienda y Crédito Público, lo aprobó en sus términos, y en esa misma fecha remitió al Senado de la República la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas

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disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. Por su parte, la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores turnó dicha Minuta con Proyecto de Decreto a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, y de Estudios Legislativos, para su estudio y dictamen, dictamen este que quedó de Primera Lectura, y el Decreto se turnó al Ejecutivo Federal el 14 de septiembre de 2007, Decreto que fue publicado por el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,enelDiarioOficialdelaFederacióndel21dediciembrede2007.

En particular, en materia de participaciones federales, en el Decreto se pueden distinguircincomodificaciones:NuevafórmulaparaladistribucióndelFondoGeneralde Participaciones, creación del Fondo de Fiscalización para entidades federativas, instauración del Fondo de Compensación, nueva fórmula para la distribución del Fondo de Fomento Municipal, y establecimiento del Fondo de Extracción de Hidrocarburos.

Asimismo, si se consideran las reformas establecidas en el citado Decreto junto a las disposiciones del Título Segundo, Capítulo XII, de la Ley Federal de Derechos, publicadas enelDiarioOficialdelaFederacióndel1°deoctubrede2007,queafectaronalsistemade participaciones federales, se adicionan otros dos cambios: Adecuaciones al concepto deRecaudaciónFederalParticipable,ylamodificaciónalfactoraplicadoparaelcálculode la participación directa a municipios por los que se realice la salida de hidrocarburos.

De tal manera, que respecto al sistema de participaciones vigente hasta el año 2007, se puede apreciar la creación para el año 2008 de cuatro nuevos fondos participables, el Fondo de Fiscalización con el 1.25% de la Recaudación Federal Participable,

REFORMA 2008 EN MATERIA DE PARTICIPACIONES FEDERALES:

• Adecuaciones al Concepto de Recaudación Federal Participable.

• Nueva Fórmula para la Distribución del Fondo General de Participaciones.

• Creación del Fondo de Fiscalización para Entidades Federativas.

• Instauración del Fondo de Compensación. • Nueva Fórmula para la Distribución del Fondo de Fomento

Municipal. • Establecimiento del Fondo de Extracción de Hidrocarburos. • Modificación al Factor Aplicado para el Cálculo de la

Participación Directa a Municipios por los que se Realice la Salida de Hidrocarburos.

149


que surge de la fusión del Fondo de Coordinación en Derechos (1% de la RFP) y la Reserva de Contingencia (0.25% de la RFP) vigentes en 2007; la participación de los 9/11 por cuota de gasolina y diesel; el Fondo de Compensación con los 2/11 restantes de la recaudación por cuota de gasolina y diesel; y el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, integrado con el 0.46% de la recaudación del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. En tanto que el Fondo General de Participaciones, integrado con el 20% de la RFP, y el Fondo de Fomento Municipal, con el 1% de la RFP, sufren modificacionesensusfórmulasparaladistribucióndesusrecursosentreentidadesfederativas; y la participación del 3.17% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos por 0.0133 a municipios colindantes con frontera o litoral por los que se realice materialmentelasalidadehidrocarburos,semodificaelfactorporel0.0148.

Por otra parte, no sufren cambios las participaciones por Bases Especiales de Tributación, que corresponden al 80% de la recaudación que cada entidad federativa obtuvopordichoconceptoenelaño1989actualizadaporinflación;porconceptodeImpuesto Especial sobre Producción y Servicios, correspondiente al 8% de Tabacos Labrados y el 20% de Cervezas y Bebidas Alcohólicas; y por el 0.136% de RFP que se destina a municipios fronterizos y marítimos.

FONDOS PARTICIPABLES 2008

2007

– Fondo General de Participaciones (20% RFP)

– Coordinación en Derechos (1% RFP)

– Reserva de Contingencia (0.25% RFP)

– Bases Especiales de Tributación

– IEPS (8% Tabacos Labrados y 20% Cervezas y Bebidas Alcohólicas)

– Fondo de Fomento Municipal (1% RFP)

– 0.136% de RFP para municipios fronterizos y marítimos.

– 3.17% del DOH por 0.0133 a municipios colindantes con frontera o litoral por los que se realice materialmente la salida de hidrocarburos.

• NUEVOS FONDOS:

– Fondo de Fiscalización (1.25% RFP)

– Participación por cuota de gasolina y diesel (9/11)

– Fondo de Compensación (2/11)

– Fondo de Extracción de Hidrocarburos

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A continuación enfocaremos nuestro estudio con mayor detalle, sobre los temas de las nuevas fórmulas para la distribución del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, pero previamente se revisarán las adecuaciones al concepto de Recaudación Federal Participable, por ser ésta la base para la integración de estos Fondos.

3.2 ADECuACIoNES AL CoNCEPTo DE RECAuDACIóN FEDERAL PARTICIPABLE

Como se señaló en el capítulo anterior, el Fondo General de Participaciones en la actualidad se integra con el 20% de la Recaudación Federal Participable (RFP), lo que lo ubica como el Fondo de participaciones más importante para las entidades federativas y municipios (de éste se les debe participar a los municipios cuando menos el 20%, conforme al artículo 6° de la Ley de Coordinación Fiscal), e incluso es la transferencia federal más representativa en cuanto a su monto, ya que representa alrededor del 40% del total de fondos de transferencias federales del Ramo 28 y del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008 (Ver Cuadro 3.7), la cual, como también se revisó en el capítulo anterior, tuvo como origen el resarcimiento de los tributos que las entidades federativas dejaron en suspenso al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como las participaciones que percibían con el sistema de participaciones previo al de 1980. Por su parte, como también se señaló anteriormente, el Fondo de Fomento Municipal se integra con el 1% de la Recaudación Federal Participable, que para los municipios del país representa aproximadamente el 7% de sus ingresos totales y el 62% respecto a los impuestos que recaudan, ubicándose en una de las principales fuentes de ingreso municipales en importancia (Ver Cuadro 3.8). Por tal razón, en el análisis de ambos fondos, si el concepto de Recaudación Federal Participable sufriómodificaciones,esimportantesurevisión,afindeobservarelimpactoquesepudiera generar en la integración de los citados fondos de participaciones.

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Cuadro 3.7

CONCEPTOS Pesos %

TOTAL RAMO GENERAL 28 400,160,554,785.00 51.99%Fondo General de Participaciones (FGP) 311,557,544,913.00 40.48%Fondo de Fomento Municipal (FFM) 15,318,837,418.00 1.99%Fondo de Fiscalización (FOFIE) 19,148,546,773.00 2.49%Fondo de Compensación (FOCO) 1,525,254,545.00 0.20%Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI) 2,002,897,960.00 0.26%Participación de Impuesto Especial sobre Producción yServicios 6,075,112,000.00 0.79%0.136 de la RFP 2,083,361,889.00 0.27%3.17% Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos por 0.0142 195,996,628.00 0.03%Incentivos Venta Gasolina y Diesel 6,863,645,455.00 0.89%Incentivos Tenencia o Uso de Vehículos 20,779,314,040.00 2.70%Fondo de Compensación del Impuesto sobre AutomóvilesNuevos 1,652,754,091.00 0.21%Incentivos por el Impuesto sobre Automóviles Nuevos 5,132,700,000.00 0.67%Otros Incentivos, Derivados de los Convenios deColaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal 7,824,589,073.00 1.02%

TOTAL RAMO GENERAL 33 369,569,077,483.00 48.01%Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal(FAEB) 204,026,993,500.00 26.51%Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud(FASSA) 43,995,351,100.00 5.72%Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social(FAIS): 38,297,092,500.00 4.98% Fondo de Infraestructura Social Estatal (FAISE) 4,641,607,611.00 0.60% Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) 33,655,484,889.00 4.37%Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de losMunicipios y de las Demarcaciones Territoriales delDistrito Federal (FORTAMUN-DF) 39,251,456,045.00 5.10%Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM): 12,469,533,318.00 1.62% Asistencia Social 5,687,419,670.00 0.74% Infraestructura Educativa 6,782,113,648.00 0.88%Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica yde Adultos (FAETA): 4,082,279,220.00 0.53% Educación Tecnológica 2,443,987,965.00 0.32% Educación de Adultos 1,638,291,255.00 0.21%Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de losEstados y del Distrito Federal (FASP) 6,000,000,000.00 0.78%Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (fafef) 21,446,371,800.00 2.79%TOTAL RAMO 28 MÁS RAMO 33 769,729,632,268.00 100.00%

Ramos Generales 28 y 33 Presupuestados para 2008 Desglozados, y su Proporción Respeto al Total

FUENTE: SHCP. “ACUERDO por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas ladistribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2008, de los recursoscorrespondientes a los ramos generales 28 Participaciones a entidades federativas y municipios, y 33Aportaciones federales para entidades federativas y municipios”. Diario Oficial de la Federación del 7 deenero de 2008. México.

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Cuadro 3.8

2006 R % del año 2006ToTAL DE INGRESoS 192 625 947 100.00%

Impuestos 21 077 295 10.94%Derechos 10 631 503 5.52%Productos 2 770 182 1.44%Aprovechamientos 7 159 053 3.72%Contribuciones de Mejoras 1 068 706 0.55%Participaciones Federales 71 688 455 37.22%

Fondo de Fomento Municipal 13 023 473 6.76%FFM respecto a Impuestos (%) 61.79%

Aportaciones Federales 54 514 188 28.30%Otros Ingresos 6 498 565 3.37%Por Cuenta de Terceros 295 264 0.15%Financiamiento 11 002 202 5.71%Disponibilidad Inicial 5 920 535 3.07%

R Cifras revisadas y modificadas

ESTRuCTuRA PoRCENTuAL DE LoS INGRESoS BRuToS DE LoS MuNICIPIoS 2006

Miles de Pesos

Fuente: INEGI, Finanzas públicas estatales y municipales de México 2003-2006, Año de publicación 2008. Información de Fondo de Fomento Municipal,Estadísticas de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, enhttp://www.apartados.hacienda.gob.mx/estadisticas_oportunas/esp/index.html

CoNCEPTo

Antes de la reforma hacendaria 2008, el concepto de Recaudación Federal Participablesedefiníaenelartículo2°,párrafossegundo,terceroycuarto,de laLey de Coordinación Fiscal vigente en el año 2007, como:

“Artículo 2º.-……………………………………………………………………….

LarecaudaciónfederalparticipableserálaqueobtengalaFederaciónportodossusimpuestos,asícomoporlosderechossobrelaextraccióndepetróleoydeminería,disminuidosconeltotaldelasdevolucionesporlosmismosconceptos.

No se incluiránen la recaudación federal participable, los impuestosadicionalesdel 3%sobreel impuestogeneral deexportacióndepetróleo crudo,gasnaturaly susderivadosydel2%en lasdemásexportaciones;ni tampoco losderechosadicionalesoextraordinarios,sobrelaextraccióndepetróleo.

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Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que seestablezcanenlosconveniosdecolaboraciónadministrativa;ni los impuestossobretenenciaousodevehículosysobreautomóvilesnuevos,deaquellasentidadesquehubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estosimpuestos;ni lapartede larecaudacióncorrespondienteal impuestoespecialsobreproducciónyserviciosenqueparticipenlasentidadesenlostérminosdelartículo3o.-AdeestaLey;nilapartedelarecaudacióncorrespondientealoscontribuyentespequeñosquelasentidadesincorporenalRegistroFederaldeContribuyentesenlostérminosdelartículo3o.-BdeestaLey;nielexcedentedelosingresosqueobtengalaFederaciónporaplicarunatasasuperioral15%alosingresosporlaobtencióndepremiosaqueserefierenlosartículos130y158delaLeydelImpuestoSobrelaRenta.”

Asimismo,pordisposicionesdeotras leyesfiscales,elconceptodeRecaudaciónFederalParticipabledefinidoenelartículo2°delaLeydeCoordinaciónFiscalsemodificó:

Por una parte, en las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto sobre la Renta, artículo segundo, fracción LXXXIV, se establece que a partir del año 2003 el impuesto sobre la renta de personas físicas a los rendimientos de la deuda pública, se exceptúa del concepto de Recaudación Federal Participable.

“Artículo Segundo.EnrelaciónconlaLeydelImpuestosobrelaRentaaqueserefiereelArtículoPrimerodeesteDecreto,seestaráalosiguiente:……………………………………………………………………………………………

LXXXIV. ParalosefectosdelodispuestoenlaLeydeCoordinaciónFiscal,apartirdel1o.deenerode2003noseincluiráenlarecaudaciónfederalparticipableaquehacereferenciaelsegundopárrafodelartículo2o.delacitadaLey,lapartedelosingresosqueseobtenganporel impuestosobre la rentade laspersonas físicasaplicablealosrendimientosdeladeudapúblicarecaudadacomoretención.”

Porotraparte,con laprimera reformaal régimenfiscaldePetróleosMexicanos,mediante adición de los artículos 254 y 261, primer párrafo, del Capítulo XII, del TítuloSegundo,delaLeyFederaldeDerechos,publicadaenelDiarioOficialdelaFederación el 21 de diciembre de 2005, con las que, en el primer artículo se crea el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos en sustitución del Derecho sobre Extracción de Petróleo considerado como contribución integrante del concepto de Recaudación Federal Participable en la Ley de Coordinación Fiscal; y en el segundo artículo se establece que de dicho Derecho el 76.6% integraría el concepto de Recaudación Federal Participable, por considerarse que el monto resultante sería equivalente al 100%delDerechoque seabrogó, con lo cual fuemodificadoel concepto deRecaudación Federal Participable a partir del año 2006.

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“Artículo 261.Paralosefectosdelartículo2o.delaLeydeCoordinaciónFiscal,alarecaudaciónobtenidaporelderechoordinariosobrehidrocarburosaqueserefiereelartículo254deestaLey,seleaplicarálatasade76.6%;elmontoqueresultedeestaoperaciónseconsiderarácomorecaudaciónfederalparticipable.”

De tal manera que el concepto de Recaudación Federal Participable vigente hasta el año 2007 se integró como sigue:

INTEGRACIÓN DEL CONCEPTO DE RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE

2007

IINNGGRREESSOOSS QQUUEE SSEE IINNCCLLUUYYEENN

� Recaudación de todos los Impuestos Federales

� 76.6% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos

� Derechos sobre Minería

IINNGGRREESSOOSS QQUUEE SSEE EEXXCCLLUUYYEENN

• Devoluciones de los conceptos anteriores.

• Incentivos Económicos por CCAMFF.

• Derechos adicionales y extraordinarios sobre la extracción de petróleo.

• Impuesto sobre Automóviles Nuevos.

• Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos (excepto aeronaves)

• Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios.

• Participaciones directas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

• Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) e Intermedios.

• Rifas, sorteos y loterías estatales. • Impuesto sobre la renta de personas

físicas a los rendimientos de la deuda pública.

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La lógica de la integración del concepto de Recaudación Federal Participable, como ya se había mencionado en el capítulo anterior, es considerar todos los conceptos de impuestos de los cuales las entidades federativas y la Federación son socios desde el momento en que se adhirieron al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal conelpropósitodearmonizarelsistemafiscalnacional,yenconsecuenciatuvieronquesuspendercontribucioneslocalescuyasfigurasseacordóquesoloaplicaríaelgobierno federal,2 a cambio de recibir participaciones federales que compensarían la pérdida causada por ello y las participaciones que ya percibían en el sistema vigente en el año de 1979, así como de otros conceptos que se fueron adicionando al pacto fiscal. Respecto a losDerechosOrdinario sobreHidrocarburos y sobreMinería, en su origen fueron impuestos, y derivado de reforma a la Ley Federal de DerechosycambioenladefinicióndelconceptodeDerechosdelCódigoFiscaldela Federación,3 cambiaron su denominación, pero continuaron formando parte del concepto de Recaudación Federal Participable. En cuanto a los ingresos que se excluyen,larazónradicaen,primero,queelconceptoserefieraalarecaudaciónneta de los ingresos que se incluyen, y segundo, no considerar todos aquellos conceptos de contribuciones federales que se les participan directamente a las entidades federativas y municipios sin estar relacionados con la Recaudación Federal Participable. No obstante, en el caso del impuesto sobre la renta de personas físicas a los rendimientos de la deuda pública, no se expresó motivo alguno para su exclusión de la Recaudación Federal Participable.

2 CaberecordarqueenelconveniodeadhesiónseobligaronlasentidadesfederativasymunicipiosanomantenerenvigorimpuestosestatalesomunicipalesquecontraríenlaslimitacionesseñaladasenlaLeydelImpuestoalValorAgregadoyenlaLeydelImpuestoEspecial sobre Producción y Servicios, que solo puede establecer la federación; acambiodeello,lasentidadesfederativasymunicipiosrecibiránporcientosfijosdelaRFP.

3 Enelañode1983,dentrodelconceptodeIngresosTotalesAnualesdelaFederaciónse incluyen los derechos sobre hidrocarburos y deminería, lo cual no significó quesehubieraaumentadoelnúmerodeconceptosqueconformaba tales ingresos,sinoqueello fueconsecuenciadecambioshabidosen las leyes federales,porqueen laLeyqueReforma,AdicionayDerogadiversasdisposicionesenmateriafiscal,vigentesapartirdelprimerodeenerode1983,seseñaló,enelArtículoDécimoTerceroquepara efectos de la distribución del impuesto adicional sobre el impuesto general deexportacionespetroleras,esteconceptoseríasustituidoporelconceptodeDerechoadicionalsobrehidrocarburos,parahacerlocongruenteconlasreformasestablecidasen la LeyFederal deDerechos.Ello debidoa la nuevadefinicióndeDerechosquehacíaelCódigoFiscaldelaFederación,enlafracciónIIIdelartículo2°“DerechossonlascontribucionesestablecidasenlaleyporlosserviciosqueprestaelEstadoensusfuncionesdederechopúblico,asícomoporelusooaprovechamientodelosbienesdedominiopúblicodelanación”.

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Con la reforma hacendaria 2008, el concepto de Recaudación Federal Participable semodificócomoconsecuenciadereformasefectuadasalaLeydeCoordinaciónFiscal, a la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, a la Ley Federal de Derechos, a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y derivado de las nuevas leyes del Impuesto Empresarial a Tasa Única y a los Depósitos en Efectivo.Detalformaqueelconceptodefinidoenelartículo2°,párrafossegundo,tercero y cuarto, de la Ley de Coordinación Fiscal, a partir del año 2008 quedó:

“Artículo 2o.- ……………………………………………………………………………….

LarecaudaciónfederalparticipableserálaqueobtengalaFederaciónportodossusimpuestos,asícomoporlosderechossobrelaextraccióndepetróleoydeminería,disminuidosconeltotaldelasdevolucionesporlosmismosconceptos.

No se incluiránen la recaudación federal participable, los impuestosadicionalesdel 3%sobreel impuestogeneral deexportacióndepetróleo crudo,gasnaturaly susderivadosydel2%en lasdemásexportaciones;ni tampoco losderechosadicionalesoextraordinarios,sobrelaextraccióndepetróleo.

Tampocoseincluiránenlarecaudaciónfederalparticipable los incentivosqueseestablezcanenlosconveniosdecolaboraciónadministrativa;nielimpuestosobreautomóviles nuevos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuestoespecial sobre producción y servicios en que participen las entidades en lostérminosdelartículo3o.-AdeestaLey;ni lapartecorrespondientealrégimendepequeñoscontribuyentes;nilarecaudaciónobtenidaentérminosdeloprevistoenlosartículos2o., fracción II, incisoB)y2o.-A, fracción II,de laLeydel ImpuestoEspecialsobreProducciónyServicios;ni lascantidadesquesedistribuyana lasentidadesfederativasdeacuerdoconloprevistoenlosartículos4o.-Ay4o.-BdeestaLey;nielexcedentedelosingresosqueobtengalaFederaciónporaplicarunatasasuperioral1%alosingresosporlaobtencióndepremiosaqueserefierenlosartículos163y202delaLeydelImpuestosobrelaRenta.”

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CoMPARATIVo DEL CoNCEPTo DE RECAuDACIóN FEDERAL PARTICIPABLE 2007-2008 DEFINIDo EN LA LEy DE CooRDINACIóN FISCAL

Ley de Coordinación FiscalVigente en 2007

Ley de Coordinación FiscalVigente a Partir de 2008

“Artículo 2º.-…………………………………

La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.

No se incluirán en la recaudación federal participable, los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.

Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estos impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o.-A de esta Ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes en los términos del artículo 3o.-B de esta Ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.”

“Artículo 2o.- …………………………………

La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.

No se incluirán en la recaudación federal participable, los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.

Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni el impuesto sobre automóviles nuevos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o.-A de esta Ley; ni la parte correspondiente al régimen de pequeños contribuyentes; ni la recaudación obtenida en términos de lo previsto en los artículos 2o., fracción II, inciso B) y 2o.-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; ni las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4o.-A y 4o.-B de esta Ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.”

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Respecto a nuevos conceptos de ingresos que ahora integran la Recaudación Federal Participable, al crearse con la reforma nuevos impuestos, y continuar inalterada la definición deRecaudación Federal Participable en cuanto a los conceptos que laintegran en el segundo párrafo del artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal, “Larecaudaciónfederalparticipableserála que obtenga la Federación por todos sus impuestos,asícomoporlosderechossobrelaextraccióndepetróleoydeminería,disminuidosconeltotaldelasdevolucionesporlosmismosconceptos”,estosnuevosimpuestos, es decir, el Impuesto Empresarial a Tasa Única y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo, se adicionan a la Recaudación Federal Participable. Por otra parte, el concepto se disminuyó por la derogación del Impuesto al Activo. Si consideramos la estimación establecida para cada uno de los citados ingresos en el artículo 1° de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, tendríamos que en cuanto a monto en dicho año, el concepto de Recaudación Federal Participable se adiciona con 69,687.5 millones de pesos, en el caso del impuesto empresarial a tasa única, y con 2,906.3 millones de pesos, por el impuesto a los depósitos en efectivo, es decir, con un total de 72,593.8 millones de pesos; y si consideramos la estimación del impuesto al activo establecida en el artículo 1° de la Ley de Ingresos delaFederaciónparaelEjercicioFiscal2007actualizadaconinflación,elmontoenque se disminuye es de 12,192.5 millones de pesos;4 por lo que se pudiera decir, que la adición neta en monto en cuanto a los concepto que se incluyen en la Recaudación Federal Participable se estima en 60,401.3 millones de pesos.

Los nuevos impuestos por concepto de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios a la Realización de Juegos con Apuestas y Sorteos, y a la Venta Final de Gasolinas y Diesel, que se crearon con la reforma hacendaria 2008, que se crearon mediante adición al artículo 2°, fracción II, inciso B), y del artículo 2°-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, respectivamente; no se consideraron dentro de los conceptos que integran la Recaudación Federal Participable, debido a que conforme a adición que se realizó al párrafo cuarto del artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal, éstos no se incluyen.

En cuanto al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a la Realización de Juegos con Apuestas y Sorteos, no se estableció razón alguna por la que se excluyó de la Recaudación Federal Participable; y respecto al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios a la Venta Final de Gasolinas y Diesel, la razón por la que se excluyó fue porque el 100% del recurso pertenece a las entidades federativas, tanto los 9/11 de la recaudación que realicen en su territorio las entidades federativas que celebren convenio

4 CifraactualizadaconelDeflactordelPIB2008de3.9%publicadoenelAnexo Idel“DocumentoRelativoalCumplimientodelasDisposicionesContenidasenelArtículo42,FracciónI,delaLeyFederaldePresupuestoyResponsabilidadHacendaria”.SHCP.México,2008.Pág.42.

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de colaboración administrativa en la materia, como los restantes 2/11 que a través del Fondo de Compensación se distribuyen entre las 10 entidades con menores niveles de Producto Interno Bruto per cápita no minero y no petrolero, en los términos del artículo 4°-A, fracciones I y II, respectivamente, de la Ley de Coordinación Fiscal.

Otro nuevo concepto que se excluye de la Recaudación Federal Participable, es el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, que como se dijo anteriormente, se integra con el 0.46% del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, y la razón de ello también es por ser un recurso que se participa directamente a las entidades federativas que formanpartedelaclasificacióndeextraccióndepetróleoygasdeINEGI,talcomose establece en el artículo 4°-B de la Ley de Coordinación Fiscal.

En lo referente a la modificación relativa a no incluir en la Recaudación FederalParticipable el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superioral1%alosingresosporlaobtencióndepremiosaqueserefierenlosartículos163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, responde a una actualización que se deriva de reforma a la Ley del Impuesto sobre la Renta del año 2002, que consistió en la disminución de la tasa del 15%. En este caso, el excedente por aplicar la Federación una tasa superior al 1%, antes 15%, solo se realizará en aquellas entidades federativas que apliquen un impuesto local sobre los ingresos por premios de loterías, rifas, sorteos y concursos, a una tasa que exceda del 6%, en cuyo caso la tasa Federal será del 21%. La intensióndeestamedida, comoesevidente,esprocurar laequidadfiscalentreentidades y evitar el exceso de gravamen que se pudiera generar cuando dos ámbitos degobiernogravansobreunamismafiguratributaria.Hastaelaño2001,otraintensiónencontrada en lo establecido en los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta vigente en ese año, era el de incentivar la aplicación del impuesto por parte de las entidades federativas, pues entonces la tasa del impuesto Federal era del 21%, y en aquellas entidades federativas donde se estableciera el impuesto local a una tasa del 6%, la Federación aplicaría una tasa del 15%.

Otra actualización del concepto es la referente al Régimen de Pequeños Contribuyentes, que en la práctica derivado de reforma al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, las facultades de las entidades federativas para administrar a dichos contribuyentes se ampliaron integralmente a cambio de recibir como incentivo económico el 100% de su rendimiento.

Por otra parte, como se puede apreciar si se comparan los texto del párrafo cuarto del artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 2007 y el actual, se eliminó de los ingresos que se excluyen de la Recaudación Federal Participable el ImpuestosobreTenenciaoUsodeVehículos,modificaciónéstaquesederivadelaabrogación de la Ley que regula dicho impuesto con vigencia a partir del 1° de enero

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del año 2012. No obstante, dicha eliminación del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos del cuarto párrafo del artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal, por disposición transitoria en su artículo segundo, fracción I, primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, también entrará en vigor el 1° de enero de 2012, es decir, una vez que el impuesto haya sido abrogado. Cabe mencionar, que de conformidad con los artículos transitorios, segundo, fracción I, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, y el cuarto, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, a partir de 2008 y hasta el 31 de diciembre del 2011, en las entidades federativas que establezcan impuestos locales sobre tenencia o uso de vehículos respecto de vehículos por los que se deba cubrir el impuesto federal, se suspenderá el cobro del impuesto federal, y por ende, en automático el correspondiente ingreso deja de conformar la Recaudación Federal Participable.

Respecto a las disposiciones de otras leyes fiscales, que afectan el concepto deRecaudaciónFederalParticipabledefinidoenelartículo2°delaLeydeCoordinaciónFiscal,porreformaalaLeyFederaldeDerechossemodificóelporcentajequedelDerecho Ordinario sobre Hidrocarburos se integra la Recaudación Federal Participable, pasando del 76.6% al 85.31%. Este cambio se debió a que con el propósito de fortalecer financieramenteaPetróleosMexicanos,latasadelDerechofuedisminuidadel79%al 71.50%, y para no afectar las transferencias federales a entidades federativas y municipios relacionadas con la Recaudación Federal Participable el decremento en la tasa del Derecho se vio acompañado de un aumento en la proporción que de éste conforma la Recaudación Federal Participable tratando de compensar. La mencionada disminución a la tasa del Derecho tendrá un periodo transitorio en el que paulatinamente irá bajando del año 2008 hasta el 2012 en que alcanzará la tasa de 71.50%, y respectivamente también el porcentaje del Derecho que conforma la Recaudación Federal Participable irá aumentando del 2008 con el 81.72% hasta el 2012 que se alcance el 85.31%, como se muestra en la tabla siguiente:

TASA DEL DERECHo oRDINARIo SoBRE HIDRoCARBuRoS y PoRCENTAJE DEL DERECHo QuE INTEGRA LA RFP

Año 2008 2009 2010 2011 2012ConceptoDOH 74.00 73.50 73.00 72.50 71.50RFP 81.72 82.52 83.28 83.96 85.31

Artículos254,primerpárrafo;261,primerpárrafo;CuartoyOctavoTransitorios;DECRETOporelquesereformanyadicionandiversasdisposicionesdelaLeyFederaldeDerechos,enmateriadehidrocarburosysederoganyreformandiversasdisposicionesdelDecretoquereformadiversasdisposicionesdelTítuloSegundo,CapítuloXII,delaLeyFederaldeDerechos,publicadoel21dediciembrede2005.DiarioOficialdelaFederacióndel1°deoctubrede2007.

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Cabemencionarqueconelmismosentidoque lamodificaciónalporcentajedelDerecho Ordinario sobre Hidrocarburos que integra la Recaudación Federal Participable, se modificó, también considerando un cambio periódico, el factoraplicado para el cálculo de la participación directa a los municipios colindantes con frontera o litoral por los que se realice materialmente la salida de hidrocarburos, ya que la base para aplicar el citado factor es el 3.17% del Derecho, tal como se puede observar en las siguientes tablas:

MoDIFICACIóN AL FACToR APLICADo PARA EL CÁLCuLo DE LA PARTICIPACIóN DIRECTA A MuNICIPIoS PoR LoS QuE SE REALICE LA

SALIDA DE HIDRoCARBuRoS

Vigente en 2007 Reforma 2008

3.17% del DOH por 0.0133 a mu-nicipios colindantes con frontera o litoral por los que se realice material-mente la salida de hidrocarburos.

3.17% del DOH por 0.0148 a municipios colindantes con frontera o litoral por los que se realice materialmente la salida de hidrocarburos.

FACToR APLICADo PARA EL CÁLCuLo DE LA PARTICIPACIóN DIRECTA A MuNICIPIoS PoR LoS QuE SE REALICE LA SALIDA DE

HIDRoCARBuRoS

Vigente en 2007 2008 2009 2010 2011 Definitivo2012

0.0133 0.0142 0.0143 0.0145 0.0146 0.0148

Artículos261,segundopárrafo;yOctavoTransitorio,segundopárrafo;DECRETOporelquesereformanyadicionandiversasdisposicionesdelaLeyFederaldeDerechos,enmateriadehidrocarburosysederoganyreformandiversasdisposicionesdelDecretoquereformadiversas disposiciones del Título Segundo, Capítulo XII, de la Ley Federal deDerechos,publicadoel21dediciembrede2005.DiarioOficialdelaFederacióndel1°deoctubrede2007.

De forma tal, que con la reforma hacendaria 2008 en materia de participaciones federales, el concepto de Recaudación Federal Participable se integra de la siguiente manera:

162


3.3 NuEVA FóRMuLA PARA LA DISTRIBuCIóN DEL FoNDo GENERAL DE PARTICIPACIoNES

Como se revisó en el capítulo anterior, en el apartado 3.2. “Evolución del Fondo General deParticipaciones”, incisoC) “Problemática quePresentó el SistemadeDistribución del Fondo General de Participaciones Vigente de 1991 a 2007”, elsistema de participaciones federales prevaleciente en dicho periodo presentaba inconsistencias cuyas causas fueron diagnosticadas, en el año 1997 por Grupo de

ADECUACIONES AL CONCEPTO DE RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE

CON LA REFORMA HACENDARIA 2008

INGRESOS QUE SEINGRESOS QUE SE INCLUYENINCLUYEN

Recaudación de todos los Impuestos Federales

85.31%* del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos

Derechos sobre Minería

INGRESOS QUE SEINGRESOS QUE SE EXCLUYENEXCLUYEN

* En 2008, 81.72%; 2009, 82.52%; 2010, 83.28%; y en 2011, 83.96%.

• Devoluciones de los conceptos anteriores.

• Incentivos Económicos por CCAMFF.

• Derechos adicionales y extraordinarios sobre la extracción de petróleo.

• Impuesto sobre Automóviles Nuevos.

• Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos excepto aeronaves (Hasta 2011)

• Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios.

• Participaciones directas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

• Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) e Intermedios.

• IEPS a la realización de juegos con apuestas y sorteos.

• IEPS a la Venta Final de Gasolinas y Diesel.

• Fondo de Extracción de Hidrocarburos.

• Participación de rifas, sorteos y loterías.

• Impuesto sobre la renta de personas físicas a los rendimientos de la deuda pública.

163


Expertos en Materia de la Fórmula de Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, y en el año 2004 en el seno de los trabajos de la Primera Convención Nacional Hacendaria.

Ya decíamos entonces que la principal controversia que presentaba el sistema de participaciones vigente hasta el año 2007, en el caso específico del FondoGeneral de Participaciones, era el referente a la aplicación del criterio resarcitorio de lasegundaparte,derivadodeque lamediciónde lacapacidadfiscalde lasentidades federativas se realizaba sólo con impuestos especiales al consumo, yfundamentalmentedeproductosquegeneraban“males”,talescomoeltabacolabrado, la cerveza, las bebidas alcohólicas y las gasolinas (por la contaminación), de manera tal que, exceptuando los casos del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, los denominados “impuestosasignables”delasegundapartedelFondoGeneraldeParticipacionesrepresentaban un incentivo perverso en términos sociales, y no reflejaban laactividadeconómicadelasentidadesfederativasytampocolacontribuciónfiscalque se generaba en ellas. Por ello, desde la entrada en vigor (1991) de la fórmula anterior del Fondo General de Participaciones hasta su último año de vigencia (2007), se estuvieron presentando distintas propuestas tendientes a buscar que impuestos de bases más amplias o el Producto Interno Bruto fueran considerados como asignables.

Por otra parte, derivado del diagnóstico que sobre el tema Colaboración y Coordinación Intergubernamentales, en materia del sistema de distribución del Fondo General de Participaciones, se efectuó en la Convención Nacional Hacendaria, se detectó que el sistema de distribución de participaciones, requería de ser evaluado paraperfeccionarloyadecuarlo,definirnuevoscriteriosdedistribuciónyrompereldenominado efecto suma cero. Asimismo, se determinó que el criterio redistributivo considerado en la tercera parte del Fondo General, no generaba los incentivos apropiados para incrementar las participaciones de las entidades federativas con mayoresbasesfiscalesenlosimpuestosfederales.Además,sevolvióadestacarque la proporción resarcitoria prevista en la segunda parte del Fondo, para su distribución,utilizavariablesqueno reflejanconprecisiónelesfuerzofiscalni laactividad económica de las entidades federativas.

Como también se señaló en el capítulo anterior, las propuestas que con base en el análisis del citado diagnóstico, en materia de la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones, efectuaron el Grupo de Expertos en Materia de la Fórmula de Participaciones y, la Mesa de Trabajo VI, Colaboración y Coordinación Intergubernamentales de la Convención Nacional Hacendaria, fueron:

164


GrupodeExpertos:(INDETEC, 1997)

• SustentándoseenelperfeccionamientodelSistemadeParticipacionesvigentey no en un proyecto de nueva fórmula, las ponencias presentadas en las reuniones del Grupo coincidieron en el fortalecimiento del elemento resarcitorio en la distribución de participaciones, la conservación del criterio poblacional y la necesidad de contar con recursos adicionales que hagan posible que los cambios en las fórmulas de distribución no disminuyan los ingresos de ninguna entidad.

• Crearunnuevo fondodeparticipaciones,conaportacionesprovenientesensu mayoría del gobierno Federal, y de las entidades federativas basada en los incrementos reales que experimentara el Fondo General de Participaciones. El criterio de distribución sería esencialmente resarcitorio.

Convención:

EstrategiaUno:“Redefinirfórmulasynormatividaddefondosdeparticipaciones”:

“…………………………………………………………………………………………

2. Reformas al esquema actual de distribución del FGP. Incluir otras variables económicas para la distribución de la segunda parte del FGP, que permitan fortalecer el componente resarcitorio del mecanismo de distribución (dinámica de asegurados al IMSS, aportaciones por entidad al SAR, etc.), así como otras variables referidas a ingresos propios o federales coordinados, con el objetodequesereflejeenlosasignableselesfuerzofiscaldelasentidadesfederativas.

……………………………………………………………………………………………

4. Considerar el periodo de vigencia de la encuesta, conteo o censo de población, entre otras la encuesta de empleo, para determinar la variable de población con que se distribuye la primera parte del FGP, así como seguir estudiando otras alternativasdemedicióndelapoblación.”(PRIMERACONVENCIÓNNACIONALHACENDARIA;“DeclaratoriaalaNaciónyAcuerdos”,2004,pág.75)

Es así, como en el proceso legislativo, considerando los citados antecedentes y diversas iniciativas de varios legisladores y congresos estatales, así como los diversos planteamientos que sobre el tema se han vertido por la Conferencia Nacional de Gobernadores(Conago),porlosfuncionariosfiscalesenelsenodelSistemaNacionalde Coordinación Fiscal, y los derivados del diálogo entre el gobierno Federal, las

165


entidades federativas y los municipios, se resaltó como problemática fundamental de la fórmula anterior, en primer término la incompatibilidad de criterios antagónicos para la distribución de los recursos del Fondo entre entidades federativas, tales como el criterio resarcitorio y el criterio redistributivo, que procuran objetivos diferentes, que al ser utilizados en una misma fórmula neutralizan sus efectos; y en segundo término, que las variables consideradas en dicha fórmula, incluso las del componente netamente resarcitorio de la segunda parte, no generaban incentivos suficientes paramejorarel esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas, en tanto que los elementos considerados para su distribución en su mayoría se encontraban fuera de su control, al ser manejados por el gobierno federal (bebidas alcohólicas, tabacos labrados, cerveza, gasolinas y diesel, alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables).

“Laproblemáticafundamentaldelafórmulaactualesquelosdosprimeroscomponentessonresarcitoriosyelterceroesredistributivoporloquenoproveedeincentivosclarosalasentidadesparaaumentarlaactividadeconómicay,porlotanto,larecaudación.Adicionalmente,elsegundocomponenteincorporaelementosderecaudaciónlocalqueestánbajoelcontroldelasentidadesyelementosderecaudaciónfederalqueno lo están, por lo que no todos los elementos de dicho componente otorgan unincentivoclaroalasentidadesderealizaraccionesquelespermitanobtenermayoresparticipaciones. En síntesis, la actual fórmula de participaciones se encuentradesvirtuada,yaquenoexisteningunarelaciónentre lasparticipacionespercápitaylasvariablesutilizadasenella,oconalgunaotracaracterísticadelasentidades.”(PRESIDENCIADELAREPÚBLICA,2007,pág.XIII).

De tal forma, que derivado del análisis de la citada problemática, en la reforma hacendaria para el fortalecimiento del federalismo fiscal, se redefinieron los trescomponentesdedistribucióndelFondoGeneraldeParticipaciones,afindeeliminarel componente redistributivo que neutraliza el mejor desempeño tributario y de la actividad económica, y así hacer que las participaciones per cápita tengan una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades federativas y otorguen verdaderos incentivos para la recaudación.

Asimismo, con el propósito de no afectar financieramente a ninguna entidadfederativa, se les garantizó por lo menos el monto percibido en el año anterior a lareforma,sefijóelmontonominaldelasparticipacionesrecibidasporentidaden2007 por concepto de Fondo General de Participaciones, convirtiéndose por ende en un componente constante de la fórmula; y el componente variable a distribuir entrelasentidadesfederativassecompusodel incrementoo“copete”5 del Fondo

5 Términoconelcualseledenominóenlajergadelosfuncionariosfiscales,alincrementodelosFondosdeParticipacionesdelañoparaelqueserealiceelcálculorespectoalFondodelaño2007.

166


General de Participaciones en el año para el que se realice el cálculo respecto al Fondo General de Participaciones de 2007, que resulte de una mayor Recaudación Federal Participable.

La distribución de la parte variable de la fórmula, es decir, del incremento en el Fondo General de Participaciones respecto a 2007 derivado de una mayor Recaudación Federal Participable, se estableció en función de los aumentos en la actividad económica, medida a través del crecimiento del Producto Interno Bruto de las entidades federativas (PIBE), con un peso del 60% de dicho incremento; de los incrementos en la recaudación local, con el 30%; y el restante 10%, del nivel de recaudación local. Con estos elementos, se pretende fortalecer el criterio resarcitorio original de la fórmula.

Cabe recordar, que si bien del Fondo General de Participaciones desaparece el criterio redistributivo para rescatar su sentido resarcitorio original, no sucede así en el sistema de transferencias federales, pues éste permanece en los Fondos de Aportaciones, y recordemos que se crearon los Fondos de Compensación para las 10 entidades federativas con menor PIB per cápita no minero y no petrolero, y el de Extracción de Hidrocarburos para apoyar a aquellas entidades federativas y municipios que han resentido los efectos directos de la extracción de los hidrocarburos, con los cuales prevaleceelcriterioredistributivoyseapoyafinancieramenteaaquellasentidadesfederativas que pudieran haber sido afectadas en términos relativos por la reforma, pues en términos absolutos, como se observó anteriormente y se verá con mayor

Reforma a la Fórmula de Distribución del Fondo General de Participaciones (FGP)

• Se redefinieron los tres componentes de distribución del FGP, a fin de eliminar el componente redistributivo, con el objeto de hacer que las participaciones per cápita tengan una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades y el esfuerzo recaudatorio local.

• Se fija el monto nominal de las participaciones

recibidas por entidad en 2007, y se distribuye el incremento o copete en el FGP que deriven de una mayor RFP en función de los aumentos en la actividad económica y de la recaudación local.

167


detalle al final de este capítulo, ha resultado de la mayor Recaudación FederalParticipable que se obtendrá derivado de la reforma tributaria, partiendo de la base de la garantía de 2007 señalada, todas las entidades federativas están percibiendo mayores ingresos por concepto de Fondo General de Participaciones.

El Fondo General de Participaciones se continúa constituyendo con el 20% de la Recaudación Federal Participable que obtenga la Federación en un ejercicio, en los términos del artículo 2°, primer párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal, y la distribución del monto resultante ahora se realiza a través de la nueva fórmula integrada por los dos componentes y variables comentadas anteriormente, cuya expresión matemática es:

Donde:

Pi,t = Participación del Fondo General de Participaciones de cada entidad en el año en el que se distribuirán los recursos.

NUEVOS COMPONENTES DE DISTRIBUCIÓN DEL FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES

1. Monto de participaciones que les correspondió a las entidades en 2007,

2. Crecimiento del PIB de las

entidades federativas (60%); 3. Incrementos en la recaudación

de los impuestos y derechos locales (30%); y

4. Nivel de recaudación de

impuestos y derechos locales (10%) .

Parte Constante

Parte Variable

Incremento

FGP

A B Donde: Pi,t = Participación del Fondo General de Participaciones de cada entidad en

el año en el que se distribuirán los recursos. Pi,07 = Participación del Fondo General de Participaciones que cada entidad

recibió en el año 2007. Δ FGP = Crecimiento en el Fondo General de Participaciones entre el año

2007 y el año en el que se distribuirán los recursos.

( )ti,ti,ti,t07,i,07ti, 0.1C30.3C20.6C1ΔFGPPP +++=

168


Pi,07 = Participación del Fondo General de Participaciones que cada entidad recibió en el año 2007.

FGP = Crecimiento en el Fondo General de Participaciones entre el año 2007 y el año en el que se distribuirán los recursos.

Como puede observarse, (A) es el componente constante de la fórmula, es decir, la cantidad que mientras tenga vigencia la fórmula se mantendrá inalterada, mismoquecomosedefineenlanomenclatura,esigualalmontoquecadaentidadfederativa recibió en el año 2007 por concepto del Fondo General de Participaciones, con el cual, como ya se dijo, se le garantiza a las entidades federativas no ver disminuido el monto nominal de sus participaciones del Fondo General percibido en el año previo a la entrada en vigor de la nueva fórmula, como consecuencia de su aplicación, siempre y cuando la Recaudación Federal Participable en el año en que se realice el cálculo sea igual o mayor a la del año 2007, ya que en caso de no existir incremento en la Recaudación Federal Participable con respecto a lo observado en 2007, no se aplicará la fórmula que se menciona, sino que la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente generada en el añodecálculoydeacuerdoalcoeficienteefectivoquecadaentidadhayarecibidodel Fondo General en el año 2007. El componente constante de la fórmula (A) inicia teniendo mayor representatividad en la misma respecto a la parte variable (B), el 85% aproximadamente,6 pero conforme pase el tiempo su participación irá disminuyendo conforme aumente el Fondo General como resultado del incremento de la Recaudación Federal Participablederivadodelainflación,elcrecimientoeconómicoydemejorasenlaadministración tributaria. De forma tal que el componente variable (B) de la fórmula, que recordemos, trata de rescatar el criterio resarcitorio del Fondo General, es decir, que la participación corresponda a la recaudación que obtendrían las entidades federativasensuterritoriosinosetuvieranensuspensofigurastributariasporsuadhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal;7 adquirirá cada vez mayor importancia, al grado que la proporción que represente la parte constante se tornará

6 Se consideró el Fondo General de Participaciones 2007 del ajuste definitivo de265,828,054,000, y la estimación del Fondo General de Participaciones 2008 de311,557,544,913,publicadaporlaSHCPenDOFdel7deenerode2008.

7 “Elobjetivooriginaldelsegundocomponente,quedependedelincrementoenimpuestosasignables,fuemedirlaactividadeconómicaaefectoderesarciralasentidadesquemáshabíancedidoenpotestadestributarias.Esdecir,suspenderunimpuestode4%alasventasfinalesdeunaentidadconpocaactividadeconómicasignificabamenosquesuspenderelmismo impuestodeunaentidad conunaeconomíamásgrande.”(PRESIDENCIADELAREPÚBLICA,2007,pág.XIV).

169


marginal, razón por la cual las entidades federativas deberán prestar mayor atención alasvariablesqueintegrandichocomponente,afindemanteneroincrementarsuparticipación en el Fondo General.

El incremento del Fondo General de Participaciones a que se hace referencia se distribuye entre las entidades federativas de conformidad con:

Cada uno de sus componentes se detallan a continuación.

a) 60% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye medianteelcoeficienteC1

El 60% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye entre las entidades federativas considerando el crecimiento del Producto Interno Bruto de las entidadesfederativasmedianteelcoeficienteC1,cuyocálculoserealizaatravésde la siguiente fórmula:

Donde:

C1i,t= Coeficientededistribuciónacadaentidaddelaprimerapartedelincrementoen el Fondo General de Participaciones, en el año en que se efectúa el cálculo.

PIBi,t-1=InformaciónoficialdelProducto InternoBrutodelúltimoañoquehubieredado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática para cada entidad.

PIBi,t-2=InformaciónoficialdelProductoInternoBrutodelañoanterioraldefinidoen la variable anterior que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática para cada entidad.

( )ti,ti,ti, 0.1C30.3C20.6C1 ++

a) 60% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye mediante el coeficiente C1

El 60% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuyeentre las entidades federativas considerando el crecimiento del Producto Interno Bruto de las entidades federativas mediante el coeficiente C1, cuyocálculo se realiza a través de la siguiente fórmula: Donde:


∑−

−

−

−

=

ii

2ti,

1ti,

i2ti,

1ti,

ti,

nPIBPIB

nPIBPIB

C1

a) 60% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye mediante el coeficiente C1

El 60% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuyeentre las entidades federativas considerando el crecimiento del Producto Interno Bruto de las entidades federativas mediante el coeficiente C1, cuyocálculo se realiza a través de la siguiente fórmula: Donde:


∑−

−

−

−

=

ii

2ti,

1ti,

i2ti,

1ti,

ti,

nPIBPIB

nPIBPIB

C1

170


ni= ÚltimainformaciónoficialdepoblaciónquehubieredadoaconocerelInstitutoNacional de Estadística, Geografía e Informática para cada entidad.

∑= Sumasobretodaslasentidadesdelavariablequelesigue. i

Comopuedeobservarse de la fórmula para calcular el coeficienteC1de cadaentidad federativa, éste considera la proporción que representa el crecimiento económico de cada entidad ponderado por la población respecto al de la suma de todas las entidades federativas; de tal manera, que aquellas entidades federativas que obtengan un crecimiento económico per cápita mayor que la media nacional verán incrementado también su coeficiente de participación, y con ello laparticipación per cápita que de esta parte del Fondo General de Participaciones les corresponderá.

De tal manera que utilizar el crecimiento en el Producto Interno Bruto Estatal como variable de distribución en la fórmula tiene la ventaja de que las estrategias de crecimiento de las entidades federativas, seleccionadas conforme a las preferencias locales, coadyuvarán a la obtención de mayores participaciones per cápita, independientemente de la composición de consumo o inversión que se genere.

La ponderación por población del crecimiento económico cumple dos propósitos razonables, el primero, mencionado en los párrafos anteriores, incentivar que se privilegie por parte de las entidades federativas el procurar que aumenten sus participaciones per cápita a través del logro de un mayor tamaño de su economía por habitante; y segundo, otorgar el peso relativo que para cada entidad representa cada punto de crecimiento económico, esto es, considerar la proporción que para cada entidad federativa por su tamaño, medido por el número de habitantes, representa cada punto de crecimiento económico, y de esa forma, que se siga privilegiando buscar el incremento de la participación per cápita. Este últimopropósitosepuedeejemplificardelamanerasiguiente,sisuponemosquelas 32 entidades federativas crecen en la misma proporción, si no se usara un ponderador, el resultado nos indicaría que del 60% del incremento del Fondo General de Participaciones se les tendría que participar en partes iguales a todas las entidades, es decir, al Estado de México y a Baja California Sur, estados de mayor y menor población, les correspondería el mismo monto de participación de esta parte.

Por lo anterior es importante la ponderación de la variable crecimiento económico con la población, aunque se debe reconocer que en el caso supuesto de que el crecimiento sea igual para todas las entidades federativas, el crecimiento en la

171


poblaciónseríaeldeterminanteparamejorarelcoeficiente,yconelloelmontodeparticipaciones, pero éste, al ser distribuido entre una mayor población tendería a reducir la participación per cápita de todas las entidades federativas dado un monto del 60% del incremento del Fondo General.

Para sustentar el anterior argumento veamos el siguiente ejemplo hipotético, en el que el monto a distribuir del 60% del Fondo General es de 100,000.00, existen cuatro entidades federativas, A, B, C y D, cuyo PIB creció igual en un 10%. En el primer escenario que servirá de escenario base para nuestro análisis (Ver Tabla Escenario 1), con la Población 1 correspondiente, como resultado de aplicar la fórmula para calcular el C1, las entidades federativas alcanzan una participación per cápita de 100.00; pero si la entidad A aumenta su población en un 10% de 100 habitantes a 110, como sucede en el Escenario 2 (Ver Tabla correspondiente), elcoeficienteC1delaentidadAmejorade0.10000a0.10891,conloquedadoslos 100,000.00 a distribuir, aumenta el monto de su participación de 10,000.00 a 10,891.09 en detrimento del monto de participación de todas las demás entidades federativas, y se tiene como resultado, que la participación per cápita disminuya de 100.00 a 99.01 para todas las entidades.

Escenario 1

60% FGP (a)Entidades

Federativas (b)

Crecimiento PIB (c)

Población 1 (d)

Preliminar (e)=(c)x(d)

Coeficiente C1

(f)=(e)/(∑e)

Participación (g)=(a)x(f)

Participación Per Cápita (h)=(g)/(d)

100,000.00 A 1.10 100 110 0.10000 10,000.00 100.00 B 1.10 200 220 0.20000 20,000.00 100.00 C 1.10 300 330 0.30000 30,000.00 100.00 D 1.10 400 440 0.40000 40,000.00 100.00 Suma 1000 1100 1.00000 100,000.00

Escenario 2


Federativas (b)

Crecimiento PIB (c)

Población 2 (d)


Coeficiente C1

(f)=(e)/(∑e)



100,000.00 A 1.10 110 121 0.10891 10,891.09 99.01 B 1.10 200 220 0.19802 19,801.98 99.01 C 1.10 300 330 0.29703 29,702.97 99.01 D 1.10 400 440 0.39604 39,603.96 99.01 Suma 1010 1111 1.00000 100,000.00

Si consideramos un tercer escenario (Ver Tabla Escenario 3), que es igual al Escenario 1, excepto porque la entidad A en vez de crecer 10% como las demás lo haceen11%,esdecir10%más,conelloestaentidadmejorasucoeficienteC1de0.10000a0.10082endetrimentodeloscoeficientesdelasotrasentidades,yporende, aumenta el monto de participación de 10,000.00 a 10,081.74 en menoscabo

172


de la participación del resto de entidades, con lo que la participación per cápita de la entidad A crece de 100.00 a 100.82, pero también en detrimento de la participación per cápita de las entidades B, C, y D que decreció a 99.91.

Escenario 3


Federativas (b)

Crecimiento PIB (c)

Población 1 (d)


Coeficiente C1

(f)=(e)/(∑e)



100,000.00 A 1.11 100 111 0.10082 10,081.74 100.82 B 1.10 200 220 0.19982 19,981.83 99.91 C 1.10 300 330 0.29973 29,972.75 99.91 D 1.10 400 440 0.39964 39,963.67 99.91 Suma 1000 1101 1.00000 100,000.00

Un cuarto escenario que podría ayudarnos en nuestro análisis (Ver Tabla Escenario 4), sería que la entidad A tuviera un crecimiento económico 10% superior al crecimiento de las demás entidades, y la entidad D, la de mayor población, tuviera un incremento del 10% en su número de habitantes, por lo que pasa de 400 a 440.Bajoestascondiciones,laentidadDobtieneunincrementoensucoeficienteC1de0.40000a0.42271,esdecir,el5.7%, loscoeficientesde lasentidadesByCdisminuyenenun3.9%,yelcoeficientedeAdisminuyeen3.1%,estoes, ladisminución del coeficiente deA se ve amortiguada derivado de su crecimientoeconómico superior al de las demás entidades. Como consecuencia, la participación de D aumenta en perjuicio de las otras entidades, pero la participación per cápita de B, C y D disminuye a 96.07, y la de A a 96.94, es decir, se mantiene superior a la de las otras entidades.

Escenario 4


Federativas (b)

Crecimiento PIB (c)

Población 1 (d)


Coeficiente C1

(f)=(e)/(∑e)



100,000.00 A 1.11 100 111 0.09694 9,694.32 96.94 B 1.10 200 220 0.19214 19,213.97 96.07 C 1.10 300 330 0.28821 28,820.96 96.07 D 1.10 440 484 0.42271 42,270.74 96.07 Suma 1040 1145 1.00000 100,000.00

Con el ejemplo anterior, podemos observar que la variable de la fórmula para calcularelcoeficienteC1delFondoGeneraldeParticipacionesalaquesedebeprestarmayoratención,esendefinitivaelcrecimientodelProductoInternoBrutoEstatal; por ello es conveniente que las entidades federativas diseñen estrategias para fomentar o generar directamente crecimiento económico, para lo cual se pudieran considerar las siguientes sugerencias, entre otras muchas que el ingenio delosfuncionariosfiscaleslocalesproduzca:

173


• Enfocar la Planeación Estatal del Desarrollo hacia objetivos y metasrelacionadas con el aumento de la dinámica de la actividad económica local.

• Establecer la Presupuestación Basada en Resultados, y que los objetivosde los indicadores estratégicos se vinculen con la generación productiva y la competitividad económica local.

• Aprovecharlosingresosadicionalesderivadosdelareformatributaria,asícomo los recursos que se obtengan por concepto de ingresos excedentes, para invertir en proyectos con la mayor rentabilidad socioeconómica, para lo cual es recomendable que las entidades federativas cuenten con un banco deproyectosclasificadosconformelarentabilidadsocioeconómica,afindeque conforme se vaya contando con los recursos se vayan realizando los proyectos de mayor rentabilidad a menor. Esto implica realizar la evaluación socioeconómica de los proyectos.

• Revisarlanormatividadqueregule,tantolainversiónpúblicacomolaprivada,con el propósito de encontrar formas para facilitar su realización.

• Detectarloselementosdeatraccióndenegocios,ydiseñarpolíticasparasuprovisión,previoanálisiscosto-beneficio.

• Incentivar también el crecimiento económico municipal a través de lasfórmulasdeparticipacionesestado–municipios,afindehacerlospartícipesen la contienda por mejorar las participaciones per cápita de la entidad, y así del desarrollo del estado. Esto implica medir, por parte de algún organismo de estadística local o institución académica, el tamaño económico a nivel municipal.

• Realizar estudios permanentes sobre política económica local para elcrecimiento.

Entre las ventajas que podemos destacar por la sustitución del crecimiento en impuestos asignables (Impuesto Especial sobre Producción y Servicios a bebidas alcohólicas, tabacos labrados, cerveza, gasolinas y diesel, alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables; Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos; e Impuesto sobre Automóviles Nuevos) por el crecimiento del Producto Interno Bruto de las entidades federativas, como variables de la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones bajo el criterio resarcitorio, entre otras se encuentran:

174


• El Producto Interno Bruto de las entidades federativas representa unavariable que mide con mayor exactitud su actividad económica, y con ello su potencial recaudatorio si no tuvieran suspendidos sus tributos con la adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y la dinámica de la generación de impuestos federales en ellas, debido a que cuenta con mayor agregación de actividades económicas que las que aportaban los anteriores impuestos asignables; por ello, el PIB proporciona mayor justicia a la distribución bajo el criterio resarcitorio, ya que cuando es limitado el número de actividades económicas consideradas, como lo era el caso de los impuestos asignables, se beneficia en mayor medida a aquellasentidades que cuenten con mayor participación en dichas actividades específicas.Además,comosehareiterado,lasegundapartedelafórmulade distribución del Fondo General de Participaciones anterior, al utilizar los impuestos asignables, premiaba el crecimiento en el consumo de los bienes gravados por el impuesto especial sobre producción y servicios (bebidas alcohólicas, tabacos labrados, cerveza, gasolinas y diesel, alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables), los cuales se caracterizan por estar asociados a externalidades negativas.

Asimismo,conelpasodeltiemposefuedesvirtuandoelpesoespecíficoquecada producto gravado con el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios tenía en la fórmula anterior, ya que el peso que se les dio a los tabacos, la cerveza y las bebidas alcohólicas fue mayor al que tenían diez años atrás, situación que iba en contra de la verdadera participación de estos bienes en las canastas de consumo de los individuos. Por el contrario, con el empleo del Producto Interno Bruto de las entidades federativas, se elimina este problema, al ser, como se dijo en el párrafo anterior, una variable que mide toda la producción de la entidad independientemente de cuál sea la composición de la misma y sus cambios en el tiempo.

• El PIB de entidades federativas es una variable que se sugería para ladistribución del Fondo General prácticamente desde su creación, el problema que presentaba era, al principio la ausencia de este indicador por entidad federativa, y posteriormente la falta de oportunidad y confiabilidad de lainformación, pues el cálculo del PIB por entidad federativa se efectuaba con varios años de retraso, su publicación no era periódica, ya que en 1997 el Sistema de Cuentas Nacionales del INEGI solo contaba con la información de 1970, 1980, 1985, 1988 y 1993, y los informes anuales eran estimaciones; y no eracompletamenteconfiable,fundamentalmentedebidoalrubrodecomercioexterior. Por estas razones, se consideró un sustituto, aunque imperfecto, como en el caso de los impuestos asignables. (INDETEC - Grupo de Expertos

175


en Materia de Fórmula de Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, 1997, Tomo II, págs. 413, 414, 515 y 516)

Ahora,lainformaciónoficialdelProductoInternoBrutodeentidadesfederativasse publica anualmente, con un desfase de tan solo dos años, pues para el cálculodelcoeficienteC1delFondoGeneral2008secuentayaconelPIBpor entidad federativa 2006, que además su actual metodología de cálculo efectuada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, le damayorconfiabilidad,ademásdequeportratarsedeunórganotécnicoenlamateria e imparcial, se brinda certeza y mayor transparencia en la realización de los cálculos.

• ElProducto InternoBrutode lasentidades federativasesunavariablemásestableque losanteriores impuestosasignablesysimplificanotoriamenteelcálculodelasparticipaciones,yaqueparaelcoeficienteC1delFondoGeneralexiste una sola fuente de información y tan solo tres datos a considerar, los dos últimos años del PIB de entidades federativas y su población.

b) 30% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye medianteelcoeficienteC2

30% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye entre las entidades federativas considerando el incremento en la recaudación local, entendida ésta como la suma de impuestos y derechos estatales más el impuesto predial y los derechos de agua recolectados en cada entidad federativa, de tal manera que para elcálculodelcoeficienteC2,seaplicalafórmula:

Donde:

C2i,t= Coeficientededistribuciónacadaentidaddelasegundapartedelincrementoenel Fondo General de Participaciones, en el año en que se efectúa el cálculo.

IEi,t = Recaudación de impuestos y derechos locales de cada entidad en el año enelqueseefectúaelcálculocontenidaenlaúltimacuentapúblicaoficial.

153

era completamente confiable, fundamentalmente debido al rubro de comercio exterior. Por estas razones, se consideró un sustituto, aunque imperfecto, como en el caso de los impuestos asignables. (INDETEC - Grupo de Expertos en Materia de Fórmula de Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, 1997, Tomo II, págs. 413, 414, 515 y 516)

Ahora, la información oficial del Producto Interno Bruto de entidades federativas se publica anualmente, con un desfase de tan solo dos años, pues para el cálculo del coeficiente C1 del Fondo General 2008 se cuenta ya con el PIB por entidad federativa 2006, que además su actual metodología de cálculo efectuada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, le da mayor confiabilidad, además de que por tratarse de un órgano técnico en la materia e imparcial, se brinda certeza y mayor transparencia en la realización de los cálculos.

• El Producto Interno Bruto de las entidades federativas es una variable más

estable que los anteriores impuestos asignables y simplifica notoriamente el cálculo de las participaciones, ya que para el coeficiente C1 del Fondo General existe una sola fuente de información y tan solo tres datos a considerar, los dos últimos años del PIB de entidades federativas y su población.

b) 30% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye

mediante el coeficiente C2 30% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye entre las entidades federativas considerando el incremento en la recaudación local, entendida ésta como la suma de impuestos y derechos estatales más el impuesto predial y los derechos de agua recolectados en cada entidad federativa, de tal manera que para el cálculo del coeficiente C2, se aplica la fórmula: con Donde: C2i,t = Coeficiente de distribución a cada entidad de la segunda parte del incremento

en el Fondo General de Participaciones, en el año en que se efectúa el cálculo.

IEi,t = Recaudación de impuestos y derechos locales de cada entidad en el año en

el que se efectúa el cálculo contenida en la última cuenta pública oficial. Se

con

176


Se considera como impuestos y derechos locales, todos aquellos que se recauden a nivel estatal, así como el impuesto predial y los derechos por suministro de agua, además de aquellos para los que exista información certerayverificablequeapruebelaComisiónPermanentedeFuncionariosFiscales, atendiendo a criterios de equidad entre las entidades federativas.

ni= ÚltimainformaciónoficialdepoblaciónquehubieredadoaconocerelInstitutoNacional de Estadística, Geografía e Informática para cada entidad.

∑= Sumasobretodaslasentidadesdelavariablequelesigue. i

La incorporación del crecimiento en la recaudación de las entidades federativas ponderado con la población, al igual que en el caso del Producto Interno Bruto de entidades federativas, busca fomentar el incremento per cápita de las participaciones correspondientes, lo cual se puede lograr si se alcanza un crecimiento per cápita de la recaudación de impuestos y derechos locales superior al de la media nacional, lo cual implicaun incentivo importanteparamejorar lasfinanzaspúblicasde lashaciendas locales.

Como se puede observar de la fórmula, para el cálculo del crecimiento de impuestos yderechoslocales(∆IEi,t),seconsideraelpromediomóvildelcrecimientodelostresúltimos años para los cuales se haya publicado en cuenta pública la información, por lo que es necesaria la información de recaudación de los últimos cuatro años que se haya publicado; lo cual tiene el propósito de tomar en cuenta los logros que en recaudación obtuvieran en años anteriores las entidades federativas comoproductodesueficacia yeficienciaen laadministración tributaria yporelaprovechamiento de nuevas potestades tributarias,8 cuya magnitud del incremento resulta difícil mantener una vez que se efectuaron las reformas y mejoras que lo hicieron posible; o por el contrario, que las entidades federativas que tuvieron un bajo nivel de esfuerzo recaudatorio en años anteriores no se vean en ventaja respecto a las que tuvieron un alto nivel, derivado de la mayor posibilidad que tendrían de incrementar la recaudación de impuestos y derechos locales si realizan mejoras en la administración tributaria y establecen impuestos que aún teniendo la potestad no estaban aprovechando.

8 Porejemploimpuestoscedularessobrelosingresosqueobtenganlaspersonasfísicasquepercibaningresosporlaprestacióndeserviciosprofesionales,porotorgarelusoo goce temporal de bienes inmuebles, por enajenación de bienes inmuebles, o poractividadesempresariales,quedesdeel1°deenerode2005,porreformaalartículo43delaLeydelImpuestoalValorAgregado,lasentidadesfederativaspuedengravarsincontravenirlacoordinaciónfiscal.

177


También en este caso ilustremos el argumento anterior con un sencillo ejemplo hipotético, en el que tenemos tres entidades federativas, A, B y C, las cuales en el año 2004, primer año de información de impuestos y derechos locales que se requiere para el cálculo 2008, tuvieron el mismo nivel de recaudación de 100, y en el momento del cálculo la última información de población publicada por INEGI fue igual para los tres casos con 100 habitantes; supongamos que la entidad A incrementó su recaudación de 2004 a 2005 al doble, derivado de mejoras en la administración tributaria y el aprovechamiento de nuevas potestades tributarias, y en 2006 y 2007 solo alcanzó un crecimiento inercial del 5%; por su parte la entidad B en 2005 y 2006 solo mantuvo un crecimiento inercial de 5%, y es hasta el año 2007 cuando realiza mejoras administrativas y establece las nuevas potestades tributarias con lo que logra un crecimiento del 100%; y la entidad C tan solo mantuvo un crecimiento inercial del 5% en todo el periodo por no mejorar su administración tributaria ni establecer las nuevas potestades tributarias; de tal manera que como resultado de la actuación de las tres entidades, en el caso de A y B el promedio móvil del crecimiento en su recaudación de impuestos y derechos locales es el mismo de 36.67%, en tanto que para C tan solo fue del 5%, y una vez ponderado conlapoblación,sucoeficienteC2esde0.36123y0.27753,respectivamente.

Coeficiente C2

2004 2005 2006 2007 2005/2004 2006/2005 2007/2006 2008A 100 200 210 221 2.00 1.05 1.05 1.3667 100 136.6667 0.36123B 100 105 110 221 1.05 1.05 2.00 1.3667 100 136.6667 0.36123C 100 105 110 116 1.05 1.05 1.05 1.0500 100 105.0000 0.27753Suma 300 410 431 557 4.1 3.15 4.1 3.7833 300 378.3333 1.00000

Coeficiente IntermedioPoblación

Recaudación de Impuestos y Derechos

Locales

Crecimiento Rec. De Imp. y Der. Loc.Entidades Promedio

Móvil

Entonces, la incorporación del cambio de la recaudación de las entidades federativas permite premiar por un lado a aquéllas que ya han realizado esfuerzos para incrementar su recaudación y que, por lo tanto, es más difícil aumentarla, así como a las entidades cuyo potencial de incrementar su recaudación es mayor.

Por lo tanto, bajo este escenario de competencia entre entidades federativas por aumentaromantenerelcoeficienteC2atravésdelamejoradelpromediomóvildelincremento per cápita de la recaudación de impuestos y derechos a nivel estatal más la del impuesto predial y los derechos por suministro de agua, por encima del promedio nacional; las entidades deberán diseñar estrategias de política tributaria enfocadas al resultado mencionado, que entre otras, se pueden sugerir las siguientes:

• LasmismasmedidasparaprocurarelcrecimientodelProductoInternoBrutoEstatalsugeridasenelcriterioanterior,eldelcoeficienteC1,puedenserútilesparainfluirpositivamente en este criterio debido a la relación existente entre el crecimiento económico y el incremento en la recaudación de impuestos y derechos locales.

178


• Asimismo, evaluar la conveniencia de establecer las nuevas potestadestributarias que ahora pueden gravar las entidades federativas, tales como:

° Impuestos Cedulares sobre los ingresos que obtengan las personas físicas que perciban ingresos por la prestación de servicios profesionales, por otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles, por enajenación de bienes inmuebles, o por actividades empresariales, los cuales son deducibles del Impuesto sobre la Renta Federal, y pueden ser gravados con una tasa de entre el 2 y el 5%. Esta es una facultad que las entidades federativas tienen desde el 1° de enero de 2005, por reforma al artículo 43 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, sin que se considere un incumplimiento de los conveniosdecoordinaciónfiscalcelebradosconlaSecretaríadeHaciendayCrédito Público ni del artículo 41 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

Los impuestos cedulares pueden representar para las entidades federativas unafuentedeingresosrentableyeficienteentérminoseconómicos,yaque su potencial recaudatorio en menor o mayor medida se presenta en todas las entidades, dado que el objeto del gravamen existe de manera importante en todas ellas, además, es un tributo que si bien desde la perspectiva individual de los contribuyentes responde al principio tributario de la capacidad de pago, pues estos pagarían en proporción a su nivel de ingresos, desde una perspectiva social estaría correspondiendo al principio tributariodelbeneficio,yaquealser recaudadoporelestadolos efectos del empleo a través del gasto público de los recursos que se generen se tendrán en el estado, lo que representará para cada uno de suscontribuyenteslaobtencióndebeneficiosdirectoseindirectos.

A la fecha, pocas han sido las entidades federativas que están aprovechandoestafuentedeingreso,acausadelasdificultadessocio-políticas que se enfrentan cuando el establecimiento de estos tributos setraduceenunamayorcargafiscalparaloscontribuyentescumplidos.Efectivamente, la introducción de impuestos cedulares en una entidad federativa representa una mayor carga fiscal individual para aquelloscontribuyentes que cumplen cabalmente con sus obligaciones en materia de Impuesto sobre la Renta Federal, debido a que los impuestos cedulares estatales son tan solo deducibles del ISR Federal. Por tales razones, con el propósito de hacer factible el aprovechamiento de esta nueva potestad tributaria para las entidades federativas, convendría analizar la viabilidad dequeestafigura tributaria fueraacreditabledel ISRFederal,afindequesuestablecimientolocalnorepresenteunaumentodelacargafiscalde los contribuyentes cumplidos, pero sí coadyuve a la incorporación de

179


contribuyentes tanto al padrón federal como al estatal, lo que se traduciría en un aumento de la recaudación nacional. Bajo este último esquema, la aceptación social de los impuestos cedulares en las entidades federativas, en condiciones racionales sería altamente probable, pues los contribuyentes preferirán que la recaudación se quede en el estado para que los recursos se empleen en bienes y servicios que provea el estado.

Lo que es un hecho, es que aquellas entidades federativas que ya estén gravando con impuestos cedulares y las que los establezcan, como se demostró en el anterior ejemplo hipotético, tendrán ventaja sobre las que no lo hagan para la distribución del 30% del incremento del Fondo GeneraldeParticipacionesmedianteelcoeficienteC2delafórmula.

° Establecimiento del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos estatal, en sustitución del Federal que será abrogado a partir del año 2012. Como se explicó anteriormente, a partir del 1° de enero del año 2012 queda abrogada la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos,9 o antes si las entidades lo establecen localmente, caso en el que se sustituiría el impuesto federal por el estatal, pues de conformidad con los artículos transitorios, segundo, fracción I, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, y el cuarto, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, a partir de 2008 y hasta el 31 de diciembre del 2011, en las entidades federativas que establezcan impuestos locales sobre tenencia o uso de vehículos respecto de vehículos por los que se deba cubrir el impuesto federal, se suspenderá el cobro del impuesto federal.

Por lo anterior, es importante que las entidades federativas diseñen la estrategia para el establecimiento del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos local, primero, porque representa en la actualidad una fuente de ingreso relevante, pues en el año 2007 representó $20,245 millones de pesos, equivalente a aproximadamente el 18% de los ingresos propios de las entidades federativas en ese mismo año (Cálculo propio con información de Cuentas Públicas 2007 de entidades federativas), y aunque el impuesto es de carácter federal, a través de la colaboración administrativa en materia fiscal federal las entidades federativas loadministran integralmente a cambio del 100% de su rendimiento, de tal manera que si se llega el año 2012 y en alguna entidad federativa no se

9 Diario Oficial de la Federación del 21 de diciembre de 2007, Artículo Tercero delDECRETOporelquesereforman,adicionan,deroganyabrogandiversasdisposicionesde laLeydeCoordinaciónFiscal, de laLeydel ImpuestosobreTenenciaoUsodeVehículosydelaLeydelImpuestoEspecialsobreProducciónyServicios.

180


ha incorporado el impuesto local, ésta tendría una pérdida directa en sus ingresos,locualsetraduciríaendebilitamientodesusfinanzaspúblicas.En segundo lugar, el no establecimiento del impuesto local, repercutiría en pérdida de la participación de la segunda y tercera partes del incremento del Fondo General de Participaciones, pues aquellas entidades que vayan estableciendo el Impuesto Local sobre Tenencia o Uso de Vehículos que sustituya al Federal tendrán ventaja sobre las que no lo tengan, en el cálculo deloscoeficientesC2yC3delafórmuladedistribucióndelFondoGeneral,y por efecto indirectoenel coeficienteC1, puesal contar conmenoresrecursosparafinanciargastopúblicoseafectaelcrecimientoeconómico.

Mientras más se acerque el tiempo en que el impuesto federal se abrogará, setornarámayordificultadparaquelasentidadesfederativasconvenzanasusociedaddelaconvenienciafinancierayeconómicadelaexistenciadel tributo local, pues ahora representa la sustitución del impuesto federal, que de todos modos se debe pagar por los contribuyentes hasta el año 2011, por un impuesto estatal, y a partir del año 2012 sí representará un impuesto adicional al establecerse en el ámbito estatal. Además, se debe recordar que la naturaleza del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos es la de un impuesto a la riqueza que grava la posesión de un bien que pudiera ser sustituido por algún otro tipo de transporte público y cuyo uso demanda servicios e infraestructura públicos de tránsito y vialidad. Asimismo, al ser un impuesto que grava riqueza de los contribuyentes, los recursos que se recauden podrían tener propósitos redistributivos, por ejemplo, si parte de éstos se invierten en infraestructura y equipamiento de transporte público, que además generaría externalidades positivas en materia de medio ambiente.

En suma, por estas y otras razones que el lector pudiera idear, el establecimiento del Impuesto Local a la Tenencia o Uso de Vehículos a la brevedadposible,resultaconvenientefinancieraysocioeconómicamentepara las entidades federativas.

° Introduccióndeunimpuestoalasventasfinalesdetodoslosbienesqueestán gravados por IEPS, siempre que su gravamen no esté reservado a la Federación, es decir, que grave bebidas con contenido alcohólico, alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables, y posteriormente, como se dijo anteriormente, si el proyecto de reforma constitucional en materia de federalismofiscalesaprobado,gravarlosconceptosdeIEPSenmateriade gasolinas, tabacos y cervezas, que en la actualidad se encuentran reservados a la Federación. En efecto, por adición del artículo 10-C y 10-

181


D, fracción I, a la Ley de Coordinación Fiscal,10 y reforma al artículo 27, fracción I de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios,11 las entidades federativas cuentan con esta nueva potestad tributaria, que aligualqueenlosanteriorescasos,suestablecimientoinfluiríadirectaeindirectamenteen loscoeficientesdedistribucióndelFondoGeneralde

10 “Artículo10-C.-LasentidadesadheridasalSistemaNacionaldeCoordinaciónFiscal,sinqueseconsidereun incumplimientode losconveniosaqueserefiereelartículo10deestaLeyni de lodispuestoenel artículo41de laLeydel ImpuestoalValorAgregado,yenadicióna los impuestosaquehacereferenciaelartículo43deesteúltimoordenamiento,podránestablecerimpuestoslocalesalaventaoconsumofinaldelosbienescuyaenajenaciónseencuentregravadaporlaLeydelImpuestoEspecialsobreProducciónyServicios,siemprequenose tratedebienescuyogravamenseencuentrereservadoalaFederación,dichaventaoconsumofinalserealicedentrodelterritoriodelaentidaddequesetrateysecumplanlosrequisitossiguientes:

I.Noseestablezcantratamientosespecialesdeningúntipo. II.Latasaúnicaaplicableseadel4.5%sobreelpreciodeenajenacióndelbiendeque

se trate. III.Labasenoincluyalosimpuestosalvaloragregadoniespecialsobreproduccióny

servicios. IV.Elimpuestonoseaacreditablecontraotrosimpuestoslocalesofederales. V. No se traslade en forma expresa y por separado el impuesto a las personas

que adquieran los bienes. El traslado del impuesto deberá incluirse en el preciocorrespondiente,sinqueseconsiderequeformapartedelpreciodeventaalpúblico,niseentiendaviolatoriodepreciosotarifas,incluyendolosoficiales.

VI.Elimpuestosecauseenelmomentoenqueefectivamentesepercibanlosingresosysobreelmontoquedeellosseperciba.

VII.Elimpuestonoseapliqueendosomásetapasdelprocesodecomercialización. ………………………………………………………………………………………… Artículo10-D.-Paralosefectosdeloprevistoenelartículo10-CdeestaLey,seestará

alosiguiente: I.SeránaplicableslasdefinicionesestablecidasenlaLeydelImpuestoEspecialsobre

ProducciónyServicios. ……………………………………………………………………………………………”

11 “Artículo27.-LosEstadosadheridosalSistemaNacionaldeCoordinaciónFiscalnomantendránimpuestoslocalesomunicipalessobre:

I.LosactosoactividadesporlosquedebapagarseelimpuestoqueestaLeyestableceosobrelasprestacionesocontraprestacionesquederivendelosmismos,nisobrelaproducción,introducción,distribuciónoalmacenamientodebienescuandoporsuenajenacióndebapagarsedichoimpuesto.Seexceptúandeloanterior losimpuestoslocalesalaventaoconsumofinaldelosbienesobjetodelimpuestoprevistoenestaLey,queentérminosdeloestablecidoenelartículo10-CdelaLeydeCoordinaciónFiscalestablezcanlasentidadesfederativasadheridasalSistemaNacionaldeCoordinaciónFiscal.

………………………………………………………………………………”

182


Participaciones, además de proveerles de mayores recursos a las entidades federativas. Cabe mencionar, que la aceptación social de este tipo de tributos en el ámbito local es muy probable por el tipo de conceptos que grava que representan males para la sociedad y se requieren internalizar las externalidades negativas que provoca su consumo gravándolo con impuestosespecialesparafinanciarelgastoquegeneran.

• Revisión de elementos tributarios actuales, tasas, bases, exenciones, delimpuesto sobre nómina, impuesto sobre hospedaje, impuesto predial, etc.; actualización de tarifas de agua y de derechos estatales.

• Efectuarprogramasdemodernizacióncatastralconfinesfiscales,enapoyoala recaudación del impuesto predial de los municipios.

• Fortalecimientodeadministracióntributariaestatalymunicipal,atravésdelareingeniería de procesos administrativos y la planeación estratégica; asimismo, actualizar los padrones de contribuyentes, efectuar medidas contra la evasión y elusión fiscales, programas de capacitación de funcionarios fiscales yde contribuyentes, simplificación administrativa, mejorar las funciones defiscalizaciónycontroldeobligaciones,difusióndeobligacionesfiscalesydeformas de cumplimiento, creación de incentivos para el cumplimiento cabal y oportuno de los contribuyentes, así como de sanciones efectivas en caso de incumplimiento, entre otras medidas y estrategias.

• Incentivar a los municipios a elevar su recaudación de impuesto predialy derechos de agua a través del sistema estatal de coordinación fiscal,vinculando el sistema de distribución de participaciones estado-municipios con elcrecimientoenlarecaudacióndedichosconceptos,afindehacersociosalosmunicipiosenlaresponsabilidaddemanteneroelevarelcoeficienteC2yC3 de la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones.

c) 10% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye medianteelcoeficienteC3

El restante 10% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye entre las entidades federativas considerando el nivel de recaudación local, igualmente entendiendo por ésta la suma de impuestos y derechos estatales más el impuesto predial y los derechos de agua recolectados en cada entidad federativa, por ende, elcoeficienteC3,secalculaatravésdelafórmula:

El restante 10% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye entre las entidades federativas considerando el nivel de recaudación local, igualmente entendiendo por ésta la suma de impuestos y derechos estatales más el impuesto predial y los derechos de agua recolectados en cada entidad federativa, por ende, el coeficiente C3, se calcula a través de lafórmula:


∑=

ii1-ti,

i1-ti,ti, nIE

nIEC3

183


Donde:

C3i,t= Coeficientededistribuciónacadaentidaddelatercerapartedelincrementoen el Fondo General de Participaciones, en el año en que se efectúa el cálculo.

LasdemásvariablessedefinencomoenelcasodelcoeficienteC2.

Como se puede observar en la fórmula, se calcula la proporción o participación porcentual que guarda cada entidad federativa en el año para el que se realiza el cálculo en la recaudación de impuestos y derechos estatales más el impuesto predial y los derechos de agua, respecto al total nacional de recaudación de dichos conceptos por todas las entidades federativas del país. Por ende, con el 10% del incremento del Fondo General de Participaciones se reconoce el esfuerzo recaudatorio histórico que han efectuado las entidades federativas, pues se premia el tamaño de su recaudación con independencia de las variaciones que se hayan tenido. Aunque también es cierto que en lo futuro para elevar el tamaño de la recaudación, ésta tendrá que crecer, por lo tanto, las mismas recomendaciones realizadas en el caso anterior para las entidades federativas aplican para este caso.

Con base en las expectativas tributarias derivadas de la reforma que condujeron a estimar en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008 una Recaudación Federal Participable de 1 billón 531 mil 883.7 millones de pesos, superior enun17%alaobtenidaenelejerciciofiscal2007de1billón329mil140.3millonesdepesos; la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3°, penúltimo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal,12 estimó, aplicando la nueva fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones, un monto del Fondo de 311 mil 557.1 millones de pesos para el año 2008, a distribuir entre las entidades federativas como se muestra en la Tabla siguiente:

12 “Artículo3o.-Primerysegundopárrafos(Sederogan). LaSecretaríadeHaciendayCréditoPúblicotienelaobligacióndepublicarenelDiario

Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variablesutilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada Entidad Federativa delfondogeneralydelfondodefomentomunicipal,paracadaejerciciofiscalamástardarel31deenerodelejerciciodequesetrate.

………………………………………………………………………………………….”

El restante 10% del incremento del Fondo General de Participaciones se distribuye entre las entidades federativas considerando el nivel de recaudación local, igualmente entendiendo por ésta la suma de impuestos y derechos estatales más el impuesto predial y los derechos de agua recolectados en cada entidad federativa, por ende, el coeficiente C3, se calcula a través de lafórmula:


∑=

ii1-ti,

i1-ti,ti, nIE

nIEC3

184


RA

MO

GEN

ERA

L 28

: PA

RTI

CIP

AC

ION

ES A

EN

TID

AD

ES F

EDER

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VAS

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ERA

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CIP

AC

ION

ES 2

008

(PES

OS)

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RE

OCT

UB

RE

NO

VIEM

BR

E D

ICIE

MB

RE

T O

T A

L

311,

557,

544,

913

2

3,93

9,11

0,21

4

28,9

27,8

68,9

70

25,2

24,0

56,6

87

33,8

99,8

61,0

24

29,1

61,4

53,2

62

32,4

18,9

12,6

24

26,2

47,1

47,3

07

21,9

78,2

20,8

37

24,6

50,8

06,3

02

18,9

39,8

84,9

49

21,7

07,1

42,2

95

24,4

63,0

80,4

42

AGU

ASC

ALIE

NTES

3,

476,

042,

638

26

7,08

8,27

7

322,

747,

780

28

1,42

4,40

4

378,

220,

217

32

5,35

3,87

6

361,

697,

299

29

2,83

9,01

1

245,

210,

665

27

5,02

8,65

9

211,

311,

999

24

2,18

6,24

6

272,

934,

205

B

AJA

CAL

IFO

RN

IA

8,94

6,51

0,54

9

687,

421,

972

83

0,67

6,35

2

724,

319,

770

97

3,44

9,26

9

837,

383,

827

93

0,92

3,19

1

753,

698,

262

63

1,11

4,18

0

707,

858,

635

54

3,86

7,04

2

623,

330,

042

70

2,46

8,00

7

BAJ

A

CAL

IFO

RNI

A SU

R

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185


3.4 NuEVA FóRMuLA PARA LA DISTRIBuCIóN DEL FoNDo DE FoMENTo MuNICIPAL

El propósito de la reforma con relación al Fondo de Fomento Municipal, al igual que en el caso del Fondo General de Participaciones, es rescatar el espíritu original de fomento a la actividad económica y estímulo a la recaudación que deben tener las participaciones federales, bajo la premisa de que ninguna entidad federativa recibirá menos del valor nominal de las transferencias del año 2007 en cada uno de los fondos, y las nuevas fórmulas de distribución de los mismos sólo aplicarán a las cantidades que excedan el citado valor nominal como resultado del incremento en la Recaudación Federal Participable.

La reforma en materia de participaciones del Fondo de Fomento Municipal consiste principalmente en ajustar la fórmula de distribución de este fondo, la cual se da dejando constante el valor nominal que recibieron las entidades federativas del Fondo en 2007, como garantía de monto mínimo a percibir, pero también en este caso, siempre y cuando la Recaudación Federal Participable sea igual o mayor a la del año 2007, pues de ser menor, la distribución del 1% de la Recaudación Federal Participable efectiva del año para el que se realice el cálculo con que se integre el FondodeFomentoMunicipal,serealizaráenfunciónalcoeficientededistribuciónutilizado en el año 2007, de conformidad con el último párrafo del artículo 2-A de la Ley de Coordinación Fiscal. La distribución del incremento del Fondo de Fomento Municipal, entendido éste como la diferencia entre el 1% de la Recaudación Federal Participable con que se integre en el año de cálculo el Fondo de Fomento Municipal y el 1% de la Recaudación Federal Participable del año 2007 con que se integró el Fondo en el año 2007, con la reforma se distribuye en función del crecimiento en la recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua, mismas variables que se consideraban anteriormente, pero ahora ponderado dicho incremento por el tamaño de la población de cada entidad federativa, con el propósito de generar incentivos a los municipios del país para incrementar su recaudación per cápita de dichas contribuciones.

186


Recordemos que el FFM se constituye del 1% de la Recaudación Federal Participable (RFP), mismo que de conformidad con las fórmulas que se señalan en el artículo 2-A de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en su fracción III, se distribuye entre las entidades federativas del país, pero cuyo monto le corresponde en 100% a los municipios, a los que se les debe distribuir conforme a los criterios que en reglas de carácter general establezcan las legislaturas locales.

En seguida se presenta un cuadro donde se hace la comparación del contenido del texto anterior del artículo 2-A de la Ley de Coordinación Fiscal y el contenido de la reforma.

• Se ajusta la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal, al ponderarse el crecimiento de la recaudación del impuesto predial y los derechos de agua por la población.

• Se fija el valor nominal que recibieron las

Entidades en 2007 y el incremento en el fondo derivado de los aumentos futuros en la RFP se distribuye con los coeficientes resultantes de la aplicación de la nueva fórmula.

• Lo anterior, de tal forma que el monto per cápita

dependa del crecimiento en la recaudación de agua y predial.

Fondo de Fomento Municipal (FFM)

187


Ley de Coordinación Fiscal Vigente en 2007

Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal Vigente a Partir de 2008

Artículo 2-A.- En el rendimiento de las contribu-ciones que a continuación se señalan, partici-parán los Municipios, en la forma siguiente:

Artículo 2-A.- En el rendimiento de las contribu-ciones que a continuación se señalan, partici-parán los Municipios, en la forma siguiente:

I. ……………………………………….

III.- 1% de la recaudación federal participable, en la siguiente forma:

a) El 16.8% se destinará a formar un Fondo de Fomento Municipal.

b) El 83.2% incrementará dicho Fondo de Fo-mento Municipal y sólo corresponderá a las entidades que se coordinen en materia de derechos, siempre que se ajusten estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta Ley.

I. ………………………………………..

III.- 1% de la recaudación federal participable, en la siguiente forma:

a) El 16.8% se destinará a formar un Fondo de Fomento Municipal.

b) El 83.2% incrementará dicho Fondo de Fomento Municipal y sólo corresponderá a las entidades que se coordinen en materia de derechos, siempre que se ajusten estricta-mente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta Ley.

El Fondo de Fomento Municipal se distribuirá entre las entidades mediante la aplicación del coeficiente de participación que se determinará para cada uno de ellos conforme a la siguiente fórmula:

El Fondo de Fomento Municipal se distribuirá entre las entidades conforme a la fórmula si-guiente:

188


Donde:

= Coeficiente de participación en el Fondo de Fomento Municipal de la Entidad i en el año para el que se efectúa el cálculo.

=Suma de A i

i = Cada Entidad

CEit-1= Coeficiente de participación de la En-

tidad, i en el año inmediato anterior a aquél para el cual se efectúe el cálculo.IPDAi

t-1 = Recaudación local del predial y de los derechos de agua en la Entidad i en el año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.IPDAi

t-2 = Recaudación local del predial y de los derechos de agua en la Entidad i en el segundo año inmediato anterior para el cual se efectúa el cálculo.

Donde:

Ci,t es el coeficientes de distribución del Fondo de Fomento Municipal de la entidad i en el año en que se efectúa el cálculo.Fi,t es la participación del fondo al que se refiere este artículo de la entidad i en el año t.F i,07 es la participación del fondo al que se refiere este artículo que la entidad i recibió en el año 2007ΔFFM 07,t es el crecimiento en el Fondo de Fomento Municipal entre el año 2007 y el periodo t.Ri, t es la recaudación local de predial y de los derechos de agua de la entidad i en el año t.

ni es la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Na-cional de Estadística, Geografía e Informática para la entidad i.

Los Estados entregarán íntegramente a sus municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales, ga-rantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos

Las cantidades que correspondan a los Muni-cipios en los términos de las fracciones I y II, se pagarán por la Federación directamente a dichos municipios.

Los Estados entregarán íntegramente a sus municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales, ga-rantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos

Las cantidades que correspondan a los Muni-cipios en los términos de las fracciones I y II, se pagarán por la Federación directamente a dichos municipios.

189


La fórmula del Fondo de Fomento Municipal no será aplicable en el evento de que en el año que se calcula el monto de dicho Fondo sea inferior al obtenido en el año 2007. En di-cho supuesto, la distribución se realizará en relación con la cantidad efectivamente gen-erada en el año que se calcula y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido del Fondo de Fomento Municipal en el 2007.

Las citadas reformas a la mecánica de distribución del Fondo de Fomento Municipal, como se mencionó, garantizan que todas las entidades federativas perciban cuando menos el monto de participaciones que por el Fondo recibieron en el año 2007, y la nueva fórmula de distribución del fondo sólo aplicará a las cantidades que excedan el citado valor nominal que permanecerá constante en la fórmula del año 2008 en adelante. De tal manera que el componente variable de la fórmula correspondiente al incremento del FFM respecto al 2007, año con año adquirirá mayor relevancia.

Uno de los cambios evidentes en la fórmula de distribución del Fondo, es el cambio de ponderador del crecimiento en la recaudación del impuesto predial y los derechos deagua,quepasadeserelcoeficientedelañoinmediatoanterior,alapoblacióndelaentidaddequesetrate.Enlafórmulaanterior,laconsideracióndelcoeficientedelaño inmediato anterior como ponderador respondía al requerimiento de no ocasionar cambios bruscos en los recursos a percibir del Fondo que pudieran provocar el debilitamientodelasfinanzaspúblicasdelosmunicipiosdelasentidadesfederativasafectadas, es decir, cumplía una especie de propósito de amortiguamiento; que si bienestoeraefectivoensuobjetivodenodañardrásticamentelasfinazaspúblicasmunicipales de aquellas entidades federativas en las que no hubiera crecimiento o fuera por debajo del promedio nacional, en caso de existir crecimientos considerables en la recaudación de las citadas contribuciones en otras entidades federativas, el objetivo principal de la fórmula que era incentivar el crecimiento nacional en la recaudación de las principales contribuciones municipales, el impuesto predial y los derechos de agua, se vio también menguado. Aunque cabe mencionar, que se debe admitir también que parte del fracaso del objetivo de fomentar el crecimiento en la recaudación de dichas contribuciones municipales se debió en algunos casos a la falta de correspondencia de los criterios locales para la distribución del Fondo respecto al criterio nacional.

Ahora con la población como ponderador, se busca, como se explicó para el caso de la fórmula del Fondo General de Participaciones, incentivar el crecimiento per

190


cápita en la recaudación del impuesto predial y los derechos de agua; pues como se demostró en el apartado 2.3 con el ejemplo hipotético para explicar la fórmula de cálculo del coeficiente C1 del Fondo General de Participaciones, aplicabletambiénenloscasosdeloscoeficientesC2yC3,siseincrementalarecaudaciónde impuesto predial y los derechos de agua por encima de la media nacional con una población dada, se incrementan también las participaciones per cápita que por concepto de Fondo de Fomento Municipal se percibirá, pero si aumenta la población y el crecimiento en la recaudación de las mencionadas contribuciones es por debajo del promedio nacional, si bien el monto absoluto de participaciones del Fondo de Fomento Municipal aumenta, disminuye la participación per cápita a percibir. De tal manera que la variable relevante en la fórmula, sin lugar a dudas es el crecimiento en la recaudación de impuesto predial y derechos de agua.

Por lo anterior, este cambio de fórmula para la distribución del Fondo de Fomento Municipal conllevará una mayor responsabilidad de las autoridades hacendarias localesparahacermáseficientelaadministracióndelascontribucionesmunicipales,especialmente de sus dos principales fuentes, que son las contribuciones inmobiliarias y los derechos por la prestación de los servicios públicos, rubros en los que sobresalen el Impuesto Predial y los Derechos por los Servicios del Agua Potable. De forma que el monto de las participaciones que le corresponde a cada entidad federativa por concepto del Fondo de Fomento Municipal, depende en forma directa del esfuerzo recaudatorio y administrativo que realicen en materia de Impuesto Predial y de los Derechos de Agua, por lo que es necesario que las entidades lleven a cabo las acciones necesarias para optimizar la recaudación de estosconceptosensusmunicipiosylosresultadosseanreflejadosenelmontodelas participaciones que se reciben por concepto el Fondo. Entre las acciones a llevar a cabo para ello, se sugieren las que a continuación se presentan, las cuales son coincidentes con algunas de las recomendadas como estratégicas para el caso de loscoeficientesC2yC3delFondoGeneraldeParticipaciones:

• Diseñar y ejecutarmedidas para procurar el crecimiento económico de losmunicipiosdelestado,yaqueésteinfluyepositivamenteenelincrementodela recaudación del impuesto predial y los derechos de agua, dada la relación existente entre dichas variables.

• Revisión de elementos tributarios actuales, tabla de valores, bases, tasas,exenciones, etc.; así como actualización de tarifas de agua.

• Efectuarprogramasdemodernizacióncatastralconfinesfiscales,enapoyoala recaudación del impuesto predial de los municipios.

191


• Fortalecimiento de administración tributaria municipal, a través de lareingeniería de procesos administrativos y la planeación estratégica; asimismo, actualizar los padrones de contribuyentes, efectuar medidas contra la evasión y elusión fiscales, programas de capacitación de funcionarios fiscales yde contribuyentes, simplificación administrativa, mejorar las funciones defiscalizaciónycontroldeobligaciones,difusióndeobligacionesfiscalesydeformas de cumplimiento, creación de incentivos para el cumplimiento cabal y oportuno de los contribuyentes, así como de sanciones efectivas en caso de incumplimiento, entre otras medidas y estrategias.

• Vincular el sistemadedistribucióndeparticipacionesestado-municipiosporconcepto de Fondo de Fomento Municipal con el crecimiento en la recaudación deimpuestopredialyderechosdeagua,afindeincentivaralosmunicipiosarealizarunmayoresfuerzofiscalendichosconceptos,yconellocoadyuvaralmantenimientoo incrementodel coeficiente dedistribucióndelFondodeFomento Municipal para la entidad.

Enfin,lacoordinaciónpermanenteentreestadosysusmunicipiosparalabúsquedade una mejor recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua, será una práctica conveniente para ambos órdenes de gobierno, ya que los resultados que obtengan los municipios impactarán tanto en las participaciones de los estados como en las propias de los municipios derivadas del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal.

Considerando la estimación de 1 billón 531 mil 883.7 millones de pesos de Recaudación Federal Participable presentada en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público también en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3°, penúltimo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, estimó, aplicando la nueva fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal, un monto del Fondo de 15 mil 318.8 millones de pesos para el año 2008, superior en 2 mil 027.4 millones de pesos al del año 2007 de 13 mil 291.4 millones de pesos, a distribuir entre las entidades federativas como se muestra a continuación en la Tabla:

192


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1,36

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428,

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0 1,

221,

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1,18

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6 1,

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945,

090

1,21

2,54

7,04

7

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4,49

9,25

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34,4

30,2

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44,2

56

36,2

78,3

57

50,0

24,9

45

41,9

41,2

96

36,3

86,1

61

37,7

49,8

12

31,6

10,0

52

35,4

53,8

83

34,4

76,1

35

31,2

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75

35,1

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31,0

37

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46

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93

15,6

77,4

85

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65,0

33

13,6

19,6

32

15,2

75,8

01

14,8

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24

13,4

51,6

48

15,1

59,4

71

BAJ

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OR

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121,

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9,

440,

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10

,897

,334

9,

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13

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,159

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9,

976,

590

10

,350

,485

8,

667,

046

9,

720,

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452,

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147

9,

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17,9

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64,6

70

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71,6

65

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62

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27

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43

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18

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,422

19

,716

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17

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19

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17

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26

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62,9

34

79,3

75,7

94

72,4

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27

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67,9

91

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52

7,77

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4

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66

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05

37,5

32,2

51

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96,2

30

40,9

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99

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51

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62

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87,2

04

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82

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95

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24,5

59

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33,0

68

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16

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09

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85

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22

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28

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52

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24

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15

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13,3

22

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96

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71

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29

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40

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33

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,085

29

,428

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30

,531

,117

25

,565

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28

,674

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27

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25

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28

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345,

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26

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28

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28

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29

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,376

24

,593

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27

,584

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26

,823

,366

24

,290

,141

27

,374

,018

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25

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65,7

56

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64

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05,2

25

28,1

37,1

69

23,5

90,4

17

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65,8

60

21,2

32,8

63

17,7

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77

19,9

41,4

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42

17,5

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86

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26

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93

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74

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65

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74

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23

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19

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75,6

95

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99

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38

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43

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24

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44

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44

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36

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98

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.

193


3.5 MECÁNICA DE oPERACIóN DE LAS NuEVAS FóRMuLAS DE DISTRIBuCIóN DE PARTICIPACIoNES13

Con la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal se modificó el procedimientode distribución de los recursos con que se constituyen el Fondo General de Participaciones (FGP) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM), manteniendo su integración con el 20% y 1%, respectivamente, de la Recaudación Federal Participable,proporciónquesehamantenidofijadesdeelejerciciofiscal1996.

Lamodificación,enambosfondos,enelrepartodelosrecursosquelosintegranse realizará de manera marginal, es decir, la distribución de la integración de cada fondo entre las entidades federativas se realizará a través de dos partes, una parte fija(representadaporlacantidaddeparticipacionesquelecorrespondióalaentidadenel fondoenelejerciciofiscalde2007)yunapartedinámica(equivalentea ladistribución del incremento del fondo, calculado por la diferencia entre el tamaño del fondo de un año correspondiente y el monto de recursos con que se formó durante elejerciciofiscalde2007almultiplicarloporunoovarioscoeficientes).

Loscoeficientesdedistribucióndelincremento,paraelcasodelFondoGeneraldeParticipaciones, se calcularán utilizando nuevas variables o elementos, así como un procedimiento o fórmula diferente al aplicado en el sistema de participaciones queestuvovigentehastaelejerciciofiscal2007.EnelcasodelFondodeFomentoMunicipalsemantendránlosmismoselementosyelmismoprincipio,modificándoseúnicamente el elemento ponderador.

3.5.1 El Problema de la Suma Cero

Por otra parte, una de las grandes preocupaciones que han acompañado al sistema departicipacioneseseldenominado“SumaCero”,mismoquehasidoentendidoodefinidodesdedosópticas:

1. Como el monto de recursos que integran el Fondo General de Participaciones, y

2. Como el monto de participaciones que le corresponden a cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones.

Sin embargo, dicha situación impacta no solamente el comportamiento de la distribución del Fondo General, sino el de todos aquellos fondos que se constituyen

13 EsteapartadofueelaboradoporelMtro.MiguelOrtizRuiz,Consultor–InvestigadordelINDETEC,expertoenelSistemaNacionaldeParticipaciones.

194


como una proporción de la Recaudación Federal Participable, como sería el caso del Fondo de Fomento Municipal, del Fondo de Fiscalización, del 0.136% de la Recaudación Federal Participable para los municipios colindantes con frontera o litoral por los que se importan o exportan bienes, así como para las participaciones derivadas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. Veamos cómo se enmarca este problema dentro de la reforma al sistema de participaciones, haciendo alusión únicamente al Fondo General de Participaciones.

Desde el punto de vista del monto de los recursos con que se constituye el Fondo GeneraldeParticipaciones,sepuedeafirmarqueestefenómenopermanece,debidoaquelosfondossecontinúanintegrandocomoproporcionesoporcentajesfijosdela Recaudación Federal Participable, tal como lo establece el Convenio de Adhesión del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,14 debido a lo cual el comportamiento de los fondos depende directamente de la conducta que guarde la RFP.

Sisevisualizadesdelaópticadeconsiderarelproblemadela“sumacero”apartirdela cantidad de participaciones que del Fondo General le corresponde a las entidades federativas, mismo que se planteaba bajo el esquema de que el aumento de participaciones de uno equivale a la disminución de otros o que al cubrirse una entidad destapabaodescobijabaaotras,dichaproblemáticadesapareceparalapartefijaqueintegra las participaciones de este fondo, dada la existencia de una base o garantía constante (participaciones recibidas por la entidad del Fondo General en el ejercicio 2007), pero la problemática continúa si se traslada éste a la distribución del incremento delFondoGeneral,dondeelcrecimientodelcoeficienteencualquieradelaspartesaumenta la cantidad de participación de la entidad que lo obtiene disminuyendo el monto de recursos a repartir entre las otras entidades debido a la disminución de sufactor.Loanteriorcomoconsecuenciadequelasumadeloscoeficientesdelas32 entidades federativas debe ser siempre igual a uno o al cien por ciento, lo que representaquelaganancia(derivadadelincrementoensucoeficiente)provienedelapérdida de otras (ocasionada por la disminución de su factor).

3.5.2 Recaudación Federal Participable

El concepto Recaudación Federal Participadle, como se explicó anteriormente, es una de las partes torales del Sistema de Participaciones, ya que en él se concentra el total de recursos que se distribuirá vía fondos a las entidades federativas, mismos que se constituyen con un porcentaje del total los ingresos que la integran.

La Recaudación Federal Participable se integra por tres conceptos básicos, la recaudación de todos los impuestos federales (entendiendo por éstos los impuestos

14 ConsiderandoQuintodelConveniodeAdhesión.

195


que estaban vigentes y que continuaron estándolo con el inicio del nuevo Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; así como el conjunto de impuestos que entraron en vigencia a la par del nuevo sistema de participaciones como es el caso del impuesto al valor agregado (IVA); los impuestos nuevos que se creen en forma posterior, como el impuesto a los depósitos en efectivo (IDE) y el impuesto empresarial a tasa única (IETU);aquellosquecambiendefigura,comoelimpuestoalamineríaqueconlareforma al Código Fiscal de la Federación se transformó en derecho a la minería, y aquellos que desaparecieron por haber sido derogados pero de los cuales puede existir recaudación, como el impuesto al activo (IA), y que son concentrados en la Fracción IV del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008: “Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadasenejerciciosfiscalesanteriorespendientesdeliquidaciónodepago”;losderechos sobre hidrocarburos (Derecho ordinario sobre hidrocarburos) y de minería; y los accesorios (Ver Cuadro 3.9).

Cuadro 3.9Conceptos que Integran la Recaudación Federal Participable Aplicable para

el Cálculo de Participaciones

INGRESoS DEDuCCIoNESIngresos Tributarios MENoS: R enta 20% de B ebidas Alcohólicas

Impuesto empresarial a tasa única 20% de C ervezas Valor Agregado 8% de T abacos E special sobre P roducción y S ervicios T enencia estatal y Accesorios

G asolinas y Diesel Automóviles NuevosArtículo 2o.-A. fracción I Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipiosArtículo 2o.-A. fracción II Incentivos E conómicos

B ebidas Alcohólicas Gasolina y diesel artículo 2-A, fracción II LIEPSC ervezas J uegos y sorteos artículo 2o. F racción II L IE P ST abacos Loterias,rifas,sorteos…(premios)articulos163y202ISRJ uegos y sorteos

T enencia aeronavesAutomóviles NuevosR endimientos petrolerosImportaciónE xportaciónImpuesto a los depós itos en efectivoR ecargos y actualizaciones 2/No C omprendidas 3/

Derechos Derecho ordinario sobre hidrocarburos Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios

Derecho de Minería

Recaudación Federal Participable bruta Recaudación Federal Participable Neta

196


A la recaudación obtenida por los conceptos anteriores se deben disminuir con el total de las devoluciones por los mismos conceptos, así como los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones. Además se deben restar, los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; el impuesto sobre automóviles nuevos; la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal; la parte correspondiente al régimen de pequeños contribuyentes; la recaudación obtenida en términos de lo previsto en los artículos 2o., fracción II, inciso B) y 2o.-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4o.-A y 4o.-B de la Ley de Coordinación Fiscal; y el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1% a los ingresos por la obtencióndepremiosaque se refieren losartículos163 y202de la LeydelImpuesto sobre la Renta.

Por otra parte, debido a que la ley de Coordinación Fiscal en el párrafo primero del artículo 7º establece que las entidades federativas tienen derecho a recibir anticipos de participaciones con base en la Recaudación Federal Participable del mes inmediato anterior, y éste presenta un ciclo de tres fases: 1) en el mes uno se presenta la actividad económica, 2) en el mes dos se entera la recaudación de los impuestos retenidos y, 3) en el mes tres se participa a las entidades de la recaudación que se obtuvo en el mes dos.

Lo anterior puede observarse en el comportamiento que durante el presente ejercicio han guardado los ingresos que integran la Recaudación Federal Participable, por ello, no obstante que el impuesto empresarial a tasa única entró en vigencia el uno de enero de 2008, la primera información de recaudación aparece hasta el mes de marzo (etapa tres); la misma suerte tiene el impuesto a los depósitos en efectivo (IDE) cuya primera recaudación aparece en el mes de julio, no obstante que su entrada en vigencia fue anterior, asimismo, como último término de los ingresos tributarios aparece el concepto de no comprendidos, el que contiene aquellos impuestos que han sido derogados pero que aún existe posibilidad de recaudación (impuesto al activo), o que se encuentran en juicio o en alguna declaración. (Ver Anexo 1).

Una vez determinada la cantidad que conforma la Recaudación Federal Participable Neta, sobre su monto se aplican los porcentajes con los que se integran los distintos fondos participables para calcular los recursos que los constituirán (Ver Anexo

197


2) e iniciar el proceso de determinación de la cuantía de participaciones que le corresponderá a la entidad en cada uno de los diferentes fondos.

Otro punto a considerar de la Recaudación Federal Participable, además de su integración, es el que será la base para determinar los incrementos y por ende el monto marginal o dinámico de los distintos fondos en la distribución de participaciones, situación que será analizada posteriormente cuando se vea el reparto de los fondos a estudiar.

3.5.3 Fondo General de Participaciones

En el artículo 7º de la Ley de Coordinación Fiscal se establece que:

“ElFondoGeneraldeParticipacionessedeterminaráporcadaejerciciofiscaldelaFederación,lacualenformaprovisionalharáuncálculomensualconsiderandolarecaudaciónfederalparticipableobtenidaenelmesinmediatoanterior.Enigualformaseprocederácon lasparticipacionesaquese refieren losartículos2o.-A,fraccionesIyIII,y3o.-AdeestaLey.

Lasentidadesdentrodelmismomesenqueserealiceelcálculomencionadoenelpárrafoqueantecede,recibiránlascantidadesquelescorrespondanconformeaestaLey,enconceptodeanticiposacuentadeparticipaciones.

Cada cuatro meses la Federación realizará un ajuste de las participaciones,efectuandoelcálculosobrelarecaudaciónobtenidaeneseperíodo.Lasdiferenciasresultantesseránliquidadasdentrodelosdosmesessiguientes”.

De lo señalado en el primer párrafo del artículo 7º de la Ley de Coordinación Fiscal se infierequelafórmulacontenidaenelquintopárrafodelartículo2º,delordenamientoseñalado, representa el esquema general de distribución de los recursos que integran el Fondo General de Participaciones para una entidad federativa, mismo que deberá utilizarse para determinar el monto de participaciones provisional o los anticipos mensuales a cuenta de las participaciones del ejercicio, así como para los ajustescuatrimestrales,elajustedefinitivoodelejercicio,todoelloderivadodequela Ley de Coordinación Fiscal establece un solo procedimiento para la distribución del Fondo General de Participaciones, por lo cual la fórmula deberá aplicarse en forma indistinta en la determinación de las participaciones de este fondo cualquiera queseasuespecificación.

Como se vio anteriormente, con la reforma al Sistema de Participaciones Federales, la distribución entre las entidades federativas de los recursos que integran el Fondo

198


General de Participaciones se realiza aplicando el procedimiento establecido en la siguiente expresión:


Analizaremosacontinuaciónelsignificadoycomportamientodecadaunode losdiferentes elementos que integran la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones. Asimismo, debido a que la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal entró en vigencia el uno de enero del presente año y nos encontramos en el mes de noviembre, podemos hacer referencia al comportamiento que han tenido algunos de loselementosqueinfluyendemanerapreponderanteenlaintegraciónydistribucióndel Fondo General, así como de las participaciones durante el período enero-julio, al que corresponden las participaciones provisionales mensuales y al primer ajuste cuatrimestral.

I. El elemento Pi,07, El primer elemento de la expresión utilizada para señalar la distribución de los recursos

que integran el Fondo General de Participaciones es el término Pi,07, que representa el monto de participaciones que se distribuyó entre las entidades federativas en un mes,enunajustecuatrimestraloenelajustedefinitivodelejerciciofiscal2007,mismo que deriva de la cantidad de recursos que se considere como Recaudación Federal Participable del período de que se trate, dado que aquella depende de ésta; esta misma situación podría plantearse como el monto de participaciones que lecorrespondieronalaentidad“i”enunmes,ajustecuatrimestralodefinitivodelejerciciofiscal2007.

A la cantidad de recursos que está representada por la expresión Pi,07 se le ha dado enllamar“laparticipacióndegarantíadelejercicio2007”,situaciónqueenlaLeydeCoordinación Fiscal se complementa con el señalamiento siguiente:15

“…….Lafórmulaanteriornoseráaplicableeneleventodequeenelañodecálculolarecaudaciónfederalparticipableseainferioralaobservadaenelaño2007.Endichosupuesto,ladistribuciónserealizaráenfuncióndelacantidadefectivamente

15 Sextopárrafodelartículo2ºde laLeydeCoordinaciónFiscal,enelcasodelFondoGeneraldeParticipaciones;últimopárrafodelartículo2-AdelaLeydeCoordinaciónFiscalparaelFondodeFomentoMunicipal;yantepenúltimopárrafodelartículo4ºdellaLeydeCoordinaciónFiscalparaelFondodeFiscalización.

199


generadaenelañodecálculoydeacuerdoalcoeficienteefectivoquecadaentidadhayarecibidodedichoFondoenelaño2007.…….”

De la indicación del párrafo anterior puede inferirse, que:

a) Cabe la posibilidad de que la fórmula propuesta con la reforma para distribuir los fondo participables cuyos recursos emanan de la Recaudación Federal Participable no sea aplicada (en unmes, ajuste cuatrimestral o definitivo),debido a que su aplicación depende del comportamiento comparativo que guardelarecaudacióndeunejerciciodadoconrelaciónaladelejerciciofiscal2007.

b) Lo anterior, como consecuencia de que la cantidad que se obtenga de RecaudaciónFederalParticipable(enunmes,ajustecuatrimestralodefinitivo)duranteelejerciciofiscal2008odeunañosucesivo,seainferioralaobservadaduranteelejerciciofiscal2007,esdecir,siemprequelarecaudaciónde2007supere a la de cualquier ejercicio de 2008 en adelante no se aplicará la fórmula.

c) Deserlarecaudación(enunmes,ajustecuatrimestralodefinitivo)delejercicio2007superior a la del ejercicio 2008, la garantía de participaciones del ejercicio 2007,

o Pi,07noexistirá,loquesignificaquedichagarantíaseencuentracondicionadaa que la Recaudación Federal Participable del ejercicio 2008 o de cualquier año posterior,superealaobservadaduranteelejerciciofiscalde2007.

d) De observarse lo señalado en el inciso c), “… la distribución se realizaráenfuncióndelacantidadefectivamentegeneradaenelañodecálculoydeacuerdoalcoeficienteefectivoquecadaentidadhayarecibidodedichoFondoenelaño2007….”16

i) Loanteriorsignificaque,conbaseenlaRecaudaciónFederalParticipableobservada en el ejercicio de que se trate, se calculará el monto de recursos del fondo participable (Fondo General, de Fomento Municipal y Fiscalización),cantidadalaquedeberáaplicarseelcoeficienteefectivodel fondo correspondiente que le haya correspondido a la entidad federativaenelajustedefinitivodelejerciciofiscal2007.

ii) Por lo anterior, en estos casos, el sistema de participaciones vigente a partirdelejerciciofiscal2008noaplica.

16 Mismareferenciaanterior.

200


Sin embargo, deberá tenerse en consideración que las participaciones de los distintos fondos sonpor ejercicio fiscal, por lo queel comportamientomensualderivado de una menor Recaudación Federal Participable de un año respecto de lade2007,podríaversenulificadaenunajustecuatrimestraloenelajustedefinitivo.

II. ElElemento∆FGP07,t

Elelemento∆FGP07,t representa el incremento del Fondo General de Participaciones, el que sólo existirá cuando la Recaudación Federal Participable del ejercicio 2008 o añoposterior(t)seasuperioraldelejerciciofiscal2007.

Esta parte de la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones es la parte toral del nuevo sistema de participaciones al representar al elemento dinámico

de la distribución del Fondo General, mientras que el elemento Pi,07 representa una cantidad constante o garantía que mantendrá su valor a través del tiempo, a medida quetranscurranlosañoslaimportanciadelelemento∆FGP07,t se irá incrementando como consecuencia del aumento en valores absolutos de la Recaudación Federal Participable, haciendo que la proporción dentro del total de este fondo tienda a crecer.

Si se toma como base la recaudación federal participable estimada en la Ley de IngresosdelaFederaciónparaelejerciciofiscal2008,17 el incremento del Fondo General representa el 13.23% del total de este fondo, y con la Ley de Ingresos de laFederaciónparaelejerciciofiscal2009,18 es del 16.68%, es decir, un crecimiento nominal del 3.45%, con ello observamos que con el paso de los años la garantía,

Pi,07, perderáimportanciayestapasaráa lapartedinámica,∆FGP07,t, del Fondo General de Participaciones. Las proporciones señaladas anteriormente se determinaron en función de la estimación de la Recaudación Federal Participable establecida en las Leyes de Ingresos de la Federación publicadas en el Diario Oficial de la Federación; sinembargo el comportamiento observado que guarda el incremento en el Fondo GeneraldeParticipacionesduranteelejerciciofiscal2008eselsiguiente:

17 LaRecaudaciónFederalParticipableestimadaparaelejerciciofiscal2008publicadaenelDOFdel7dediciembrede2007fuede1”531,883.7´.

18 EnelDOFdel10denoviembrede2008sepublicólaLeydeIngresosdelaFederaciónparaelejerciciofiscal2009enlaqueseestimaunaRecaudaciónFederalParticipablede1”595,227.9´.

201


En el período enero-abril, primer ajuste cuatrimestral, el Fondo General de participaciones ascendió a 121,717.5 millones de pesos (mdp), de los cuales 33,108.6 mdp correspondieron al incremento del Fondo General, mismo que equivale al 27.2% del total del fondo (no se consideran las Bases Especiales de Tributación).

En el período mayo-agosto, segundo ajuste cuatrimestral, el Fondo General de Participaciones ascendió a 104,807.2 mdp, correspondiendo al incremento del fondo 16,197.9 mdp, que representan el 15.45% del total del Fondo General de Participaciones (no se consideran las Bases Especiales de Tributación en el FGP).Si se suman los montos del Fondo General de Participaciones de ambos períodos, este asciende a 226,524.7 mdp, de los cuales 49,306.0 son del incremento de este fondo, que representan el 21.77% del total de recursos que integran el FGP (no se consideran las Bases Especiales de Tributación).

Lo anterior nos muestra el comportamiento del incremento del Fondo General deParticipaciones,∆FGP07,t, situación que nos hace pensar que de mantener la recaudación federal participable la misma conducta en un período no mayor a cuatroaños,ésterepresentarámásdelamitaddelapartefijaqueintegraeltotaldel fondo, situación que obligará a las entidades federativas y municipios a poner unamayoratenciónenlasvariablesquedeterminaneltamañodeloscoeficientesque se aplican para la distribución del incremento del Fondo General, es decir, será necesariounmayorénfasisenelesfuerzorecaudatoriodelasautoridadesfiscaleslocales.

III. Tercer Componente (0.6C1i,t + 0.3C2i,t + 0.1C3i,t)

El tercer componente de la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones,correspondealasproporcionesycoeficientesqueseutilizaránenla distribución del incremento del Fondo General. Las proporciones nos indican que el incremento del fondo previo a su reparto entre las entidades federativas deberá dividirse en tres partes con los porcentajes del 60%, 30% y 10%, y las variables que sirvendebaseparadeterminarloscoeficientesnosindicanelcriterioaplicadoenladistribución de cada una de las partes.

A) La Población

Cada parte utiliza una fórmula, un procedimiento y variables distintas, para la obtencióndeloscoeficientes(Ci), teniendo como elemento en común el que cada una de ellas se pondera, como parte de la metodología de cálculo, por la última informaciónoficialdepoblaciónquehubieredadoaconocerelInstitutoNacionaldeEstadística y Geografía (INEGI) para la entidad i.

202


El utilizar la población como elemento ponderador obliga a que dentro de un mismo ejerciciofiscal,lasparticipacionesprovisionalesoanticiposmensualessecalculenaplicandodiferentescoeficientes,yaqueeldatopoblacionalqueseutilizaprovienede la ENOE (Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo), la cual se estima en forma trimestral, publicándose por ley mes y medio posterior a la terminación del trimestre.

Loanteriorobliga,aquedentrodeunejerciciofiscal,enero–diciembre,considerandoconstante el otro elemento que interviene en la determinación del factor, el sólo efecto poblaciónexigequeseutilicen5(cinco)coeficientesdistintosenladistribucióndecada una de las partes en que se divide el incremento del Fondo General.

A continuación se presenta una tabla en la que se señalan los meses de un año calendario y el dato poblacional que se aplica en cada uno de ellos para la determinación de los factores de distribución del incremento del Fondo General:19

FACToRES uTILIZADoS PoR EL EFECTo PoBLACIóN

PERÍoDo PoBLACIoNEnero Tercer trimestre año anterior

Febrero - Abril Cuarto Trimestre año anteriorMayo - Julio Primer trimestre año presente

Agosto - Octubre Segundo trimestre año presente

Noviembre – Diciembre - Enero Tercer trimestre año presente

19 EnelCuadro3.10semuestraeldatopoblacionalaplicadoenlosdiferentesmesesdelejerciciofiscal2008paraelcálculodelosfactoresdelFondoGeneral.

203


Cuadro 3.10

III Trimestre IV Trimestre I Trimestre II Trimestre III Trimestre2007 2007 2008 2008 2008Enero Febrero-Abril Mayo-Julio Agosto-Octubre Noviembre-Enero

Aguascalientes 1,108,631 1,113,125 1,117,594 1,122,066Baja California 3,004,351 3,025,749 3,047,213 3,068,598Baja California Sur 539,312 542,831 546,343 549,762Campeche 778,665 780,981 783,327 785,557Coahuila 2,577,547 2,584,574 2,591,588 2,598,460Colima 586,447 588,408 590,347 592,262Chiapas 4,418,054 4,430,114 4,442,193 4,454,053Chihuahua 3,331,206 3,339,472 3,347,774 3,355,880Distrito Federal 8,830,319 8,831,997 8,833,615 8,835,249Durango 1,539,043 1,540,698 1,542,355 1,543,860Guanajuato 4,998,696 5,005,150 5,011,489 5,017,774Guerrero 3,149,252 3,148,351 3,147,297 3,146,219Hidalgo 2,397,898 2,401,068 2,404,413 2,407,638Jalisco 6,910,494 6,925,021 6,939,489 6,953,806México 14,461,339 14,512,464 14,563,187 14,613,453Michoacán 3,989,580 3,986,293 3,983,010 3,979,660Morelos 1,650,211 1,653,530 1,656,863 1,660,177Nayarit 964,648 965,312 966,006 966,673Nuevo León 4,344,282 4,358,366 4,372,301 4,386,199Oaxaca 3,552,949 3,552,901 3,552,731 3,552,496Puebla 5,545,941 5,560,419 5,574,590 5,588,757Querétaro 1,663,328 1,670,956 1,678,693 1,686,253Quintana Roo 1,226,766 1,238,219 1,249,741 1,261,327San Luis Potosí 2,463,189 2,466,293 2,469,337 2,472,162Sinaloa 2,644,153 2,645,438 2,646,555 2,647,803Sonora 2,466,800 2,472,876 2,478,805 2,484,618Tabasco 2,030,443 2,033,130 2,035,995 2,038,560Tamaulipas 3,121,092 3,130,858 3,140,538 3,150,109Tlaxcala 1,106,562 1,110,342 1,114,157 1,117,877Veracruz 7,244,632 7,249,483 7,254,233 7,258,864Yucatán 1,877,270 1,883,247 1,889,226 1,895,133Zacatecas 1,382,497 1,382,244 1,381,859 1,381,584Totales 105,905,597 106,129,910 106,352,864 106,572,889

ENOE: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo

e/ ENOE del III trimestre de 2007, publicado en www.inegi.gob.mx, el 15 de noviembre de 2007 por el INEGI.

e/ ENOE del IV trimestre de 2007, publicada el 15 de febrero de 2008 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).

e/ ENOE del I trimestre de 2008, publicada el 14 de mayo de 2008 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).

e/ ENOEmpleo del II trimestre de 2008, publicada el 14 de agosto de 2008 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).

Entidades

Dato Poblacional Aplicado en los Diferentes Meses del Ejercicio Fiscal 2008 para el Cálculo de los Factores del FGP

204


Si a lo anterior se adiciona el hecho de que en el transcurso del ejercicio se conoce la información de la o las variables utilizadas en el cálculo de cada factor, primero ensuformapreliminar(enero-mayo),yposteriormenteenformadefinitiva(apartirdel mes de junio), de no coincidir esta información con la fecha de publicación y aplicación del dato poblacional, el número de factores a aplicar durante el ejercicio fiscalparaelcálculodelosanticiposdeparticipacionesseveráincrementado(VerAnexo 3) .

No obstante lo descrito anteriormente, en el ajuste definitivo debe aplicarse elúltimodatopoblacionalaplicadoduranteelejerciciofiscal,elquecorrespondealtercer trimestre de la ENOE del año inmediato anterior al de la aplicación, y el de la información de las variables principales validadas por el Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones en el mes de junio del año corriente.

B) LosCoeficientesoFactores

En el último párrafo del artículo 7º de la Ley de Coordinación Fiscal se establece:

“Durante los primeros cinco meses de cada ejercicio, las participaciones en elFondoGeneraldeParticipacionesaqueserefierelafórmuladelartículo2o.,asícomo las que se establecen en los artículos 2o.-A, fracciones I y III y 3o.-A deestaLey,secalcularánprovisionalmenteconloscoeficientesdelejercicioinmediatoanterior,entantosecuenteconlainformaciónnecesariaparacalcularlosnuevoscoeficientes”.

No obstante lo anterior, derivado de que la reforma al sistema de participaciones modificaloselementosovariablesqueseutilizanparacalcular loscoeficientesyquenoexisteunantecedentedeellos,yconelfindeevitarunproblemafinanciero,durantelosprimerosmesesdelejerciciofiscal2008seaplicaronestimacionesdelos mismos, determinados con base en la información que se disponía hasta ese momento.

C1, Coeficiente de PIB:

El primer factor, el que se aplica al 60% del incremento del Fondo General de Participaciones, está relacionado con el crecimiento del Producto Interno Bruto de la entidad federativa (PIBE) entre las cifras de los dos últimos años que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), ponderada por el datodepoblacióndelaentidad“i”provenientedelaENOE(EncuestaNacionaldeOcupación y Empleo); de forma tal que los datos que se utilizarán de esta variable seránloscorrespondientesalainformaciónoficialdelProductoInternoBrutodela

205


entidad“i”delúltimoañoquehubieredadoaconocerelINEGIylainformacióndelProductoInternoBrutodelaentidad“i”delañoanterioraldefinidodadaaconocerporel INEGI, ambas medidas en precios corrientes, y el dato poblacional corresponderá a la última cifra trimestral del ENOE publicada por el INEGI.

Como puede observarse en la expresión anterior, el crecimiento del PIBE de la entidad ponderada por su población se expresa como proporción de la suma de la misma operación para las 32 entidades federativas; esta operación se realiza con la finalidaddequelasumadeloscoeficientesdelas32entidadesdéenformaexactael 100%, ya que si únicamente se consideraran los términos superiores, la suma para todas las entidades podría ser superior o inferior al 100%, representando para el primer caso que se tendría que distribuir un porcentaje del incremento del Fondo General superior al 60% y la pregunta sería, a quién le correspondería aportar esa cantidad adicional?; pero si la suma fuera inferior, se tendría que distribuiruna cantidad menor a la que representa el 60% del incremento del Fondo General y entonces, a quién le correspondería el remanente?, es por ello que todos loscoeficientesdelsistemadeparticionessiempreseexpresandeformaproporcionalrespecto a la suma de la misma operación.

Otropuntoimportantequeatañealprocedimientodecálculodeloscoeficientesdeparticipaciones del incremento del Fondo General, está relacionado en que las dos primeras partes están estructuradas en forma de crecimiento, lo que permite que las entidades pequeñas puedan competir contra las entidades grandes en los cambios de sus factores, ya que estos no estarán en función del monto de cambio sino en relación directa con el crecimiento de la recaudación, situación que no se hace tan clara al ponderar el crecimiento por la población, variable que distorsiona el principio señalado.20

Si se toma como base la información que se utiliza para calcular cada uno de los factores utilizados en la distribución del incremento del Fondo General de Participaciones se observa que, durante el período enero-julio, se han utilizado los siguientescoeficientes:

20 CuandosedescribaelprocedimientodedistribucióndelFondodeFomentoMunicipalseobservaráestefenómeno.

∑−

−

−

−

=

ii

2ti,

1ti,

i2ti,

1ti,

ti,

nPIBPIB

nPIBPIB

C1

206


Factor C1:

1. Enero: PIB 2004-2003, base 1993, y población del 3er trimestre 2007,

2. Febrero y Marzo: PIB 2004-2003, base 1993, y población del 4to trimestre 2007,

3. Abril: PIB 2006-2005, base 1993, y población del 4to trimestre 2007,

4. Mayo, Junio y Julio: PIB 2006-2005, base 1993, y población del 1er trimestre 2008,

5. Agosto, Septiembre y Octubre: PIB 2006-2005, base 1993, y población del 2do trimestre 2008,

Si se toma en consideración que el INEGI dijo que durante el mes de julio o agosto publicaría el PIB 2005 y 2006 con base 2003 y que durante el período julio-diciembre falta publicar el informe de población correspondiente al 2do y 3er cuatrimestre de la ENOE, es de esperarse que al menos se tengan tres factores más de C1.

C2, Coeficiente de esfuerzo recaudatorio

El segundo factor, que se aplica al 30% del incremento del Fondo General de Participaciones, tiene dos objetivos:

a) Trata de premiar el esfuerzo recaudatorio que realizan las entidades federativas a través del crecimiento en la recaudación de los impuestos yderechoslocalesdurantelosúltimos4años,conelfindedisminuirlainfluenciaquepudieratenerelcomportamientodeañosatípicos,tantoafavor como en contra, de la entidad federativa, medido por el crecimiento promedio obtenido durante dicho período.

b) Busca que las entidades federativas coadyuven con los municipios en la recaudación del impuesto predial y los derechos por suministro de agua, tratando con ello de incrementar la recaudación de ambas contribuciones.

Tal procedimiento se expresa de la siguiente forma:

207


∑=

iiti,

iti,ti, nΔIE

nΔIEC2 ∑

= −−

−=3

1j 1jti,

jti,ti, IE

IE31ΔIE

En los que el término de la derecha representa el promedio de los últimos tres crecimientos o incrementos en la recaudación de los impuestos y derechos locales y del impuesto predial y los derechos por suministro de agua derivados de la recaudación de los últimos 4 años de período.

Laexpresióncorrespondientealcoeficientedelasegundaparteodistribucióndel30% del incremento del Fondo General de Participaciones (C2, i, t) representa la proporciónquelecorrespondealaentidad“i”enelaño“t”delincrementopromediode los tres últimos crecimientos de la entidad ponderado por la población respecto de la suma de la misma operación para las 32 entidades federativas.

Como puede observarse en la estructura y en las variables que intervienen en el cálculodelcoeficientedelasegundaparte,elcomportamientodelarecaudacióndelos impuestos y derechos locales así como de las dos contribuciones municipales que intervienen corresponde directamente a la entidad y a los municipios, por lo quedeben realizaresfuerzosadicionalesconel findeaumentar su recaudaciónya que están en una lucha contra sí mismos; asimismo deben revisar su Código Hacendarioconelfindellevarloacabo.

Tomando como base la información que se utiliza en la determinación del factor para distribuir la segunda parte del incremento del FGP, en el período enero-octubre sehanaplicadolossiguientescoeficientes:

Factor C2:

1. Enero: Recaudación de impuestos y derechos locales, impuesto predial y derechos de agua de 2003- 2006 y población del 3er trimestre de 2007,

2. Febrero, Marzo y Abril: Recaudación de impuestos y derechos locales, impuesto predial y derechos de agua de 2003- 2006 y población del 4to trimestre de 2007, con corrección a la información de impuestos locales al período señalado,

3. Mayo: Recaudación de impuestos y derechos locales, impuesto predial y derechos de agua de 2004- 2007 y población del 1er trimestre de 2008, con corrección a la información de derechos locales al período señalado,

208


4. Junio y Julio: Recaudación de impuestos y derechos locales, impuesto predial y derechos de agua de 2004- 2007 y población del 1er trimestre de 2008.

5. Agosto, Septiembre y Octubre, Recaudación de impuestos y derechos locales, impuesto predial y derechos de agua de 2004- 2007 y población del 2do trimestre de 2008.

C3, Coeficiente de Nivel de la Recaudación de Impuestos y Derechos Locales, y de la recaudación del Impuesto Predial y de los Derechos por el Suministro de agua.

Contrario al significado del coeficiente dos que busca premiar el esfuerzorecaudatorio de las entidades federativas expresado por el crecimiento promedio deéste,elcoeficientetresesunfactordeconcentraciónderecursosaldistribuirel10% del incremento del Fondo General de Participaciones por la estructura o nivel querepresentalarecaudacióndelaentidad“i”enelañoinmediatoanterioraldelcálculo ponderado por la población, lo que se expresa como:

∑=

ii1-ti,

i1-ti,ti, nIE

nIEC3

La fórmula anterior puede re-expresarse como la proporción que representa la multiplicación de los niveles de recaudación y de población: (Ver Anexo 3.4)

C3=(IEi,t)∕∑(IEi,t)*(ni)∕∑(ni)

Lo anterior aunado a que son variables con un alto grado de correlación entre ellas, hacen que la distribución de esta proporción del incremento del Fondo General de Participaciones se concentre en pocas entidades; así, en el mes de octubre dos entidades (Distrito Federal y Estado de México) participaban con el 57.73%, o 5 entidades (Distrito Federal, Estado de México, Jalisco, Nuevo León y Veracruz) casi con el 75%.

Tomando como base la información que se utiliza en la determinación del factor para distribuir la segunda parte del incremento del FGP, en el período enero-octubre sehanaplicadolossiguientescoeficientes:

209


Factor C3:

1. Este factor juega la suerte del factor C2, debido a que su cálculo proviene de utilizar la información del último año de la serie de la recaudación de impuestos y derechos locales, incluyendo impuesto predial y derechos de agua, así como el mismo dato de población.

3.5.4 Análisis del Comportamiento del Fondo General de Participaciones

El procedimiento descrito anteriormente para la distribución del Fondo General de Participaciones realizado a partir de la aplicación de la fórmula,

requiere que se calcule en primera instancia el término Pi,07, que alude al monto de participacionesquelecorrespondióalaentidadfederativaenelejerciciofiscal2007.

A) Participaciones del Ejercicio 2007

Iniciemos con la determinación de los ingresos totales del Fondo General de

Participaciones del ejercicio 2007, para determinar la garantía total del FGP, Pi,07, delejerciciofiscal.

Setomacomobaselarecaudaciónfederalparticipabledefinitivadelejerciciofiscal2007: a. Sobre el total de recursos que integraban la Recaudación Federal Participable

se aplicaba el porcentaje de constitución del FGP (20%), con ello se obtenían ingresos que integraban el FGP.

b. Una vez determinados los recursos que formaban el FGP, se le aplicaban los porcentajes que representaban a cada una de las tres partes, 45.17%, 45.17% y 9.66%. (Ver Anexo 5)

c. Determinadacadaparte,semultiplicabaporelcoeficientedeparticipacionesque le correspondía a cada entidad federativa en cada una de ellas.

d. Paraelcálculodecadacoeficienteseutilizabanlossiguientesprocedimientosy elementos o variables:


210


d.1) Para la primera parte, la proporción que representaba la población del estado (ENOE) respecto del total nacional (Ver Anexo 6);

d.2) En la segunda parte, el crecimiento de la recaudación de los impuestos

asignables21 de los dos últimos años (Ver Anexo 7), multiplicados por el factor que le correspondió a la entidad en esta misma parte del FGP del año inmediato anterior, ello como proporción de la suma de la misma operación de las 32 entidades (Ver Anexo 8); y

d.3) En la tercera parte, la inversa de la participación por habitante que le

hubiera correspondido en las dos primeras partes (Ver Anexo 9).

e. La suma de los recursos que le correspondieron a las entidades federativas en cada una de las partes integraron las participaciones del Fondo General derivadas del 20% de la Recaudación Federal Participable.22

f. La suma de las participaciones de las tres partes del Fondo General de Participaciones (Ver Anexo 10) es cantidad que se la garantizará a la entidad federativa de este fondo en cualquier año posterior a 2007, si se cumple el principio de que el monto de la Recaudación Federal Participable del año que secorrespondaessuperioralaquesetuvoenelejerciciofiscalde2007.

B) Participación de los Meses Correspondiente al Ejercicio Fiscal 2007 (Caso Febrero)

El procedimiento de cálculo de las participaciones del Fondo General de cualquiera de losmesescorrespondientealejerciciofiscal2007,mantieneelprocedimientoaplicadoenelcálculodelFondoGeneraldelejerciciodefinitivo,conlassiguientessalvedades:

21 Los impuestos asignables eran: la asignación de la recaudación de los impuestosfederalesdetenenciaousodevehículo,deautomóvilesnuevoseimpuestosespecialessobre producción y servicios en los conceptos de Gasolinas, diesel y gas natural,cerveza,tabacoslabrados,bebidasalcohólicasyaguasenvasadas.

22 En el artículo 2o de la Ley de Coordinación Fiscal se establecía que el FGP seconstituíaportreselementos,1)lasparticipacionesderivadasdel20%delaRFP,lasparticipacionesque lecorrespondierana laentidadpor lacoordinaciónenderechos(1%delaRFP)yelresarcimientoporlasBasesEspecialesdeTributación(BET)quelecorrespondíaalaentidad.Enelsistemaactuallacoordinaciónenmateriadederechosse separa del FGP para integrar junto con la reserva de contingencia el Fondo deFiscalización(FOFIE).

211


a) La recaudación federal participable es la referida a la del mes inmediato anterior, si tomamos como base el mes de febrero la RFP corresponde a la recaudada en el mes de enero y generada en el mes de diciembre.

b) Se aplican los factores que se corresponden con el mes, la población de la ENOE del cuarto trimestre de 2007, los factores de asignables son los que se obtuvieron preliminarmente en el segundo corte realizado en el mes de octubre.

Analicemos la estimación de las participaciones provisionales a cuenta de las participaciones del ejercicio que le correspondieron a las entidades federativas en el mes de febrero de 2007.

Se parte de la Recaudación Federal Participable de febrero, de la que se separa el 20% (proporción que integra el Fondo General) y la cual se divide en tres partes, 2 constituidas con el 45.17% de los recursos que integran el FGP y la tercera con el remanente (Ver Anexo 11).

El procedimiento de cálculo de los factores es el mostrado en el Cuadro del Anexo 12, mismos que se aplican en forma directa sobre el total de recursos con que se constituye cada una de las partes para determinar el monto de participaciones que le corresponde en cada una de ellas a la entidad federativa (Ver Anexo 13).

C) Participación Mensual del Fondo General Durante el Período Enero-octubre 2008

Todos los fondos participables establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal derivan de los recursos que integran la Recaudación Federal Participable (RFP); con la reforma al ordenamiento señalado estos se distribuyen en forma marginal, es decir, en forma mensual se realiza la comparación entre la RFP obtenida en un mes del ejerciciofiscalde2008contra laRFPdelmismomesperodelejerciciofiscalde2007, con el objetivo de encontrar el incremento de la RFP del mes, y de ahí calcular el incremento del fondo a distribuir.

Elprocedimientodescritoenelpárrafoanterior,loejemplificaremostomandocomobase el Fondo General de Participaciones del mes de febrero 2008.

212


PRoCEDIMIENTo DE CÁLCuLo DEL INCREMENTo DEL FoNDo GENERAL DE PARTICIPACIoNES

( MES DE FEBRERo )

ConceptoRFP FEBRERo

2008( 1 )

RFP FEBRERo 2007( 2 )

INCREMENTo RFP MES FEBRERo

( 3 )

INCREMENTo DEL FGP DE

FEBRERo DE 2008

( 3 * 20% )

137,036,404,000 127,025,916,000 10,010,488,000 2,002,097,600

Una vez calculado el incremento del Fondo General de Participaciones, al resultado se le adiciona el total de recursos con que se integró el Fondo General que se determinó tomando como base la Recaudación Federal Participable del mismo mes (febrero) del ejercicio 2007.

CoNFoRMACIóN DEL FoNDo GENERAL DE PARTICIPACIoNES DEL MES DE FEBRERo DE 2008

RFP FEBRERo 2007( 1 )

FGP de FEBRERo 2007

(2 = 1*20%)

INCREMENTo DEL FGP DE FEBRERo

DE 2008(3)

FGP DE FEBRERo 2008

(4=2+3)

127,025,916,000 25,405,183,200 2,002,097,600 27,407,280,800

De forma tal que la segunda columna de la tabla anterior representa el Pi,07 de la fórmula, o sea la denominada garantía de participaciones, y la tercera columna equivale a lo que en la fórmula se expresa por ∆FGP07,t, términos que al sumarse muestran el tamaño que guarda el Fondo General de Participaciones, correspondiente al mes de Febrero de 2008, misma cantidad que puede obtenerse si se multiplica la recaudación federal participable del mes de febrero de 2008 y se le multiplica por el 20%, (137,036´404,000*20% = 27,407´280,800).

A partir de la estructura anterior se realiza la distribución de los ingresos, que en este ejemplo se corresponden con los del FGP de febrero de 2008, entre las entidades federativas, para lo cual se aplican dos procedimientos distintos:

213


a) El Fondo General de Participaciones de febrero de 2007, segunda columna del cuadro anterior, se distribuye entre las entidades federativas de conformidad con el procedimiento descrito anteriormente y expresado en los cuadros de los Anexos 11, 12 y 13.

b) El incremento del Fondo General de Participaciones del mes de febrero (columna tres de la tabla anterior), se distribuye bajo la mecánica establecida en la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del uno de enero de 2008 (Ver CuadrosdeAnexos:14,coeficientes;y15,participaciones).

INCREMENTo DEL FGP DE

FEBRERo DE 2008

PRIMERA PARTE DEL INCREMENTo

DEL FGP60%


DEL FGP30%


DEL FGP10%

2,002,097,600 1,201,258,560 600,629,280 200,209,760

c) La suma de las cantidades obtenidas en los incisos anteriores determina el monto que por Fondo General le corresponde a las entidades federativas, sin considerar las Bases Especiales de Tributación, ya que éstas no se encuentran impactadas por la Recaudación Federal Participable (Ver Anexo 16).

D) Comportamiento de la Recaudación Federal Participable 2007 utilizada en el Cálculo de los Anticipos Mensuales de Participaciones

Si se analiza el comportamiento de la Recaudación Federal Participable mensual y cuatrimestral del ejercicio 2007 utilizada en la determinación del incremento mensual y cuatrimestral del Fondo General de Participaciones del período enero-octubre de 2008, se puede observar la existencia de tres momentos:

1) Período enero-mayo, 2) Período junio-octubre,3) Ajuste Cuatrimestral.

Durante el período enero-mayo el elemento Pi,07 de la fórmula de distribución del FGP estuvo referido al monto de participaciones que realmente le correspondieron a la entidad federativa en el Fondo General de Participaciones en cada uno de los mesesdelejerciciofiscal2007,entendiendocomotallacantidaddeparticipacionesque provenía únicamente del 20% de recaudación federal participable, es decir, no se consideraron ni la coordinación en derechos (debido a que con la reforma se distribuye a través del Fondo de Fiscalización), ni las Bases Especiales de Tributación

214


(por no provenir como proporción de la RFP), no obstante que el artículo 2º de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el 31 de diciembre de 2007 establecía que ambos elementos debían adicionarse al 20% de la RFP para conformar el FGP.

Del párrafo anterior se deduce que la recaudación federal participable de 2007 que fue utilizada durante el período Enero-Mayo 2008 fue la realmente observada y que corresponde a la del mes inmediato anterior, misma que sirvió para determinar el incremento de cada uno de los meses de la RFP 2008, y a partir de éste calcular el aumento del Fondo General de Participaciones que se distribuyó aplicando el procedimiento vigente en la Ley de Coordinación Fiscal, lo que puede observarse en el Cuadro 3.11:

Cuadro 3.11

Enero 126,554,654,000 74,899,571,000 51,655,083,000 10,331,016,600 14,979,914,200 25,310,930,800Febrero 137,036,404,000 127,025,916,000 10,010,488,000 2,002,097,600 25,405,183,200 27,407,280,800Marzo 141,450,366,000 101,943,803,000 39,506,563,000 7,901,312,600 20,388,760,600 28,290,073,200Abril 178,194,424,000 118,514,658,000 59,679,766,000 11,935,953,200 23,702,931,600 35,638,884,800Mayo 147,754,019,000 136,147,706,000 11,606,313,000 2,321,262,600 27,229,541,200 29,550,803,800

Recaudación Federal Participable Observada y Determinación del FGP Preliminar : Enero-Mayo 2008(pesos)

Mes RFP 2008 RFP 2007 FGP 2007 FGP 2008Incremento en la

RFP 2008Incremento FGP

2008

Con esta mecánica, el comportamiento de la Recaudación Federal Participable en ambos sistemas contenía la estacionalidad o los vaivenes de la conducta que guarda la recaudación.

Sin embargo, en diversas reuniones del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones en Ingresos Federales, sus integrantes plantearon la posibilidad de que se estimaran las participaciones mensuales del ejercicio de 2007 con una Recaudación Federal Participable más aproximada a la observada durante el mes corriente y no con una perteneciente a la del mes inmediato anterior, como se establece en la Ley de Coordinación Fiscal y en el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Sin embargo, dado el hecho de que no existe tal tipo de Recaudación Federal Participable y las participaciones distribuidas son preliminares comoanticipoalasparticipacionestotalesquesonporejerciciofiscal,sellegóadosacuerdos: 1) Que en lo sucesivo se utilizara un promedio de la Recaudación Federal Participabledefinitivadelejerciciofiscal2007,tantoparadeterminarlabasemensualde la Recaudación Federal Participable, como el cálculo de las participaciones provisionales o mensuales, así como para los ajustes cuatrimestrales; y 2) Que este procedimiento se empezara a aplicar a partir del mes de junio de 2008.

215


Por lo anterior, la Recaudación Federal Participable para el mes de junio de 2007 y meses sucesivos fue estimada bajo el siguiente procedimiento: 23

Cuadro 3.12Recaudación Federal Participable Promedio del Ejercicio Fiscal 2007

Ingresos Tributarios 974,625,000,000Ingresos no Tributarios 373,399,700,000

Total de Ingresos 1,348,024,700,000Menos 18,884,430,000

Recaudación Federal Participable del Ejercicio 2007 1,329,140,270,000

RFP promedio mensual del Ejercicio 2007 110,761,689,167

Fuente:UCEF-SHCP

De forma tal que el incremento en la Recaudación Federal Participable para los meses del período Junio-Octubre se calcularon restando a la RFP observada del mes inmediato anterior la recaudación promedio mensual del ejercicio 2007, situación que implica cambios respecto del procedimiento que se aplicó durante el períodoEnero-Mayo(VerCuadro3.13),loanteriorpresentasignificados:

1) Dado que el Fondo General de Participaciones se integra con el 20% de la Recaudación Federal Participable, el monto de recursos a distribuir con ambos procedimientos arroja el mismo tamaño de FGP.

2) Debido a que se establece un monto constante de la Recaudación Federal Participable para los meses de 2007, y la RFP mensual del ejercicio 2008 presenta variaciones, los incrementos en la RFP y por ende en el incremento del Fondo General de Participaciones presentan un comportamiento más irregular, de tal forma que la desviación estándar en millones de pesos pasa de 1,547.5 a 1,870.5 de la mecánica original a la actual.

3) El impacto se presenta en la distribución del incremento del Fondo General de Participaciones,elcualsecorregiráalrealizarseelajustedefinitivo.

23 Elprocedimientodescritoseráaplicadoparatodoslosmesesyajustescuatrimestralesapartirdelejerciciofiscal2009paratodoslosfondoscuyosrecursosseconstituyancomoproporcióndelaRecaudaciónFederalParticipable.

216


Cuadro 3.13

RFP 2007 Incremento en Incremento

Observada la RFP 2008 FGP 2008

Junio 125,422,832,000 96,667,193,000 28,755,639,000 5,751,127,800 19,333,438,600 25,084,566,400Julio 141,314,739,000 104,769,930,000 36,544,809,000 7,308,961,800 20,953,986,000 28,262,947,800Agosto 118,658,455,000 103,503,745,000 15,154,710,000 3,030,942,000 20,700,749,000 23,731,691,000Septiembre 138,519,443,000 109,322,434,000 29,197,009,000 5,839,401,800 21,864,486,800 27,703,888,600Octubre 128,884,675,000 102,486,469,000 26,398,206,000 5,279,641,200 20,497,293,800 25,776,935,000

RFP 2007 Incremento en Incremento

Promedio la RFP 2008 FGP 2008

Junio 125,422,832,000 110,761,689,167 14,661,142,833 2,932,228,567 22,152,337,833 25,084,566,400Julio 141,314,739,000 110,761,689,167 30,553,049,833 6,110,609,967 22,152,337,833 28,262,947,800Agosto 118,658,455,000 110,761,689,167 7,896,765,833 1,579,353,167 22,152,337,833 23,731,691,000Septiembre 138,519,443,000 110,761,689,167 27,757,753,833 5,551,550,767 22,152,337,833 27,703,888,600Octubre 128,884,675,000 110,761,689,167 18,122,985,833 3,624,597,167 22,152,337,833 25,776,935,000

FGP 2008FGP 2007Mes

RFP 2008

RFP 2008

FGP 2007

(pesos)Comparación de los Procedimientos Aplicados en la Determinación del FGP 2008: Junio - Octubre

Mes FGP 2008

E) Determinación de la Garantía Mensual del Fondo General de Participaciones

Una vez determinada la Recaudación Federal Participable promedio, base para los meses del ejercicio fiscal 2007, se calculó el monto del Fondo General deParticipaciones a utilizar mensualmente (22,152´,337, 833) y se determinaron las tres partes aplicando los porcentajes del 45.17% para la primera y segunda parte y del 9.66% para la tercera parte (10,006´,210, 999; 10,006´,210, 999 y 2,139´,915, 835, respectivamente) que establecía la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el 31 de diciembre de 2007; una vez determinada cada una de las partes se le aplicó el coeficientedefinitivodelejercicioquecorrespondióacadaentidad,elresultadodelaoperación será la base de las participaciones 2007 que se sumará a la distribución del incremento (Ver Anexos 17 y 18).

Al aplicarse para todos los meses la misma cifra de Recaudación Federal Participable (en los ajustes cuatrimestrales esta RFP se le multiplica por cuatro), y por ende, la misma cantidad de participaciones, el comportamiento de la base de 2007, tanto en la RFP como en el monto del FGP, se vuelve horizontal y se pierden las irregularidades que presentan ambos conceptos.

3.5.5 Fondo de Fomento Municipal

El segundo fondo a analizar es el Fondo de Fomento Municipal, el cual con la reformaalaLeydeCoordinaciónFiscalpresentadosmodificaciones:

217


1) Cambia su fórmula de distribución, al sustituir el elemento ponderador del crecimiento de la recaudación de las contribuciones locales (recaudación del impuesto predial y recaudación de los derechos por suministro de agua), dejandodeaplicarelcoeficientedeparticipacionesdelañoinmediatoanteriordel mismo fondo, siendo suplantado por la población de la entidad.

Asimismo, permanece el concepto de recaudación local del impuesto predial asignable y el de los derechos de agua asignables de la entidad, base en la determinación del coeficiente de participaciones del Fondo de FomentoMunicipal24 y de la participación a los municipios colindantes con la frontera o los litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de él de los bienes que se importen o exporten,25cuyasdefiniciones26 son las siguientes:

Regla 12: Tratándosedelascontribucioneslocalesasignablesseestaráalosiguiente:

a) Elimpuestopredialasignableserálacantidadefectivamentepagadaenlaentidadenelañodecalendariodequesetrate,independientementedelejerciciofiscalenquesehayacausado,asícomolosrecargos,multas,gastosdeejecución,interesesnobancarioseindemnizacionesqueseapliquenenrelaciónconesteimpuesto,excluyendolascontribucionesadicionales o cualquier otro concepto distinto que recaigan sobre elmismo.A la cantidadpagada se descontarán las devoluciones que sehayanefectuadoporcualquiertítuloomotivo.

b) Los derechos de agua asignables, serán los efectivamente pagados,independientementedelejerciciofiscalenquesehayancausado,porsuconsumo,drenaje,alcantarillado,recargos,multas,gastosdeejecución,conexiones, reconexiones, intereses no bancarios e indemnizaciones,excluyendo las contribuciones adicionales o cualquier otro concepto

24 Artículo2-A,LeydeCoordinaciónFiscal.

25 Para que estos municipios tengan derecho a la participación derivada del 0.136%de laRFPesnecesarioque “laentidad federativadequese tratecelebreconvenioconlaFederaciónenmateriadevigilanciaycontroldeintroducciónilegalalterritorionacionaldemercancíasdeprocedenciaextranjerayendichoconvenioseestablezcandescuentosenlasparticipacionesaqueserefiereestafracción,enloscasosenquesedetectenmercancíasdeprocedenciaextranjerarespectodelascualesnoseacreditesulegalestanciaenelpaís”.

26 CapítuloIII,DelasContribucionesLocalesAsignables,Regla12,incisosa)yb)delasReglasdeValidacióndelasContribucionesAsignables.

218


distintoquerecaigansobreelmismo.Alacantidadpagadasedescontaránlasdevolucionesquesehayanefectuadoporcualquiertítuloomotivo.

2) La distribución de los recursos con que se constituye se realiza de manera marginal,al repartirsevíacoeficientesel incrementoocopetedelFondodeFomento Municipal, determinado por la diferencia entre el monto de recursos que integró este fondo en el ejercicio de 2007 y los que lo forman en otro ejerciciofiscal,posterioraesteaño.

3) Loseñaladoenelinciso2significaquelaintegracióndelFondodeFomentoMunicipal, al igual que el Fondo General de Participaciones se forma de dos

partes: una fija (Fi,07, garantía de las participaciones de 2007) más una dinámica(ΔFFM07,t incremento del Fondo), por lo que su fórmula es:

ti,t07,i,07ti, CΔFFMFF +=

ElsignificadodelostérminoseselmismoqueguardanparaelFondoGeneraldeParticipaciones, pero ahora para el Fondo de Fomento Municipal, por lo que nos

enfocaremosúnicamentealcoeficienteCi,t.

CoeficienteCi,t.

El factor para distribuir el Fondo de Fomento Municipal está representado por la fórmula siguiente:

En la que la expresión Ri,t representa la recaudación de las contribuciones locales, referidas al año inmediato anterior (t-1) y al segundo año inmediato anterior (t-2), teniendo como ponderador a la población de la entidad.

∑−

−

−

−

=

ii

2ti,

1ti,

i2ti,

1ti,

ti,

nRR

nRR

C

219


Como se señaló anteriormente, es en este fondo, al determinar los coeficientesde distribución de las participaciones del Fondo de Fomento, en el que se puede observar con mayor claridad el impacto que tiene el número de habitantes (población) de la entidad federativa sobre el factor que le corresponde en el fondo, debido a que las variables utilizadas para calcularlo y la forma de expresarse continúan siendo iguales,modificándoseúnicamentelaconstanteporlaquesemultiplica(VerAnexo19).

Si se observa con detenimiento el cuadro del Anexo 19, entre otros aspectos se tiene, que las entidades con alta población reviertan el comportamiento de su factor o aceleran su crecimiento, como consecuencia de que es equivalente el que al crecimiento de la recaudación de las contribuciones locales se le multiplique por el número de habitantes de la entidad o por la proporción que representa la población de la entidad respecto al total nacional.

Con base en lo señalado en el párrafo anterior, si se realiza la comparación entre elcoeficientedeparticipacionesdelaentidadenelFondodeFomentoMunicipalyla proporción que representa su población en el total nacional, se puede deducir la variación que tendrá el factor de la entidad en dicho fondo (Ver Anexo 20).

Con relación a la distribución de los ingresos que integran el Fondo de Fomento Municipal, al igual que en el caso del Fondo General de Participaciones, se inició garantizando como participaciones del mes las realmente recibidas durante el período enero-mayo, pero a partir del mes de junio se toma como base el promedio delarecaudaciónfederalparticipabledelejerciciodefinitivo2007yconbaseenellase estimaron las participaciones que de este fondo le hubieran correspondido a la entidad en forma mensual para obtener las garantías mensuales 2007, y con base en la recaudación observada mensual se determina el incremento de la RFP y se calcula el incremento del fondo para distribuirlo aplicando el factor (Ver Anexo 21).

Durante el período enero-octubre los recursos otorgados como Fi,07 pueden observarse en el Anexo 22.

220


AN

EX

O 1

R

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plic

able

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Cál

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Ju

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Ingr

esos

Tri

buta

rios

90,5

83,7

0011

2,99

7,00

092

,401

,000

66,5

93,5

0094

,420

,100

72,3

24,7

0076

,775

,500

72,5

02,5

0067

,010

,600

65,3

70,0

00

R

en

ta 1

/52

,453

,400

57,6

17,9

004

19

38

10

060

,381

,100

62,9

16,2

0040

,656

,300

45,2

16,5

0042

,629

,100

38,5

54,7

0037

,388

,000

Imp

ue

sto

em

pre

sari

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ta

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nic

a0

08

52

43

00

5,72

0,50

05,

318,

800

4,97

5,50

03,

507,

800

3,36

0,30

03,

130,

600

3,0

22

,70

0

V

alo

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gre

ga

do

34,8

99,6

0051

,512

,500

39

03

33

00

36,0

10,2

0031

,527

,900

36,2

31,0

0038

,946

,200

41,1

29,8

0039

,794

,700

38,9

77,6

00

E

spe

cia

l so

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Pro

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-2,0

40,9

00

-1,9

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00

-1,2

20,1

00

-40,

547,

800

-10,

125,

900

-13,

480,

300

-15,

311,

700

-18,

901,

200

-23,

163,

900

-21,

610,

100

Ga

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,682

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,169

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,300

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9,70

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3,96

0,80

0 -1

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8,60

0 -1

9,33

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0 -2

2,80

0,60

0 -2

6,76

9,60

0 -2

5,25

1,30

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00

00

00

00

0B

eb

ida

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4,50

072

8,10

064

9,00

084

7,60

067

6,00

049

1,60

051

6,60

050

4,80

049

9,10

051

7,80

0C

erv

eza

s1,

161,

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,084,5

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,262,9

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023

,731,6

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,703,8

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ment

o mun

icipa

l crec

imien

to 2

008 c

on co

ordin

ación

(8 x

83.2%

)42

9,770

,291

83,28

7,260

328,6

94,60

449

6,535

,653

96,56

4,524

121,9

80,70

825

4,201

,375

65,70

1,092

230,9

44,51

215

0,783

,242

9) To

tal fo

ndo d

e fom

ento

mun

icipa

l (7+

8)1,2

65,54

6,540

1,370

,364,0

401,4

14,50

3,660

1,781

,944,2

401,4

77,54

0,190

1,254

,228,3

201,4

13,14

7,390

1,186

,584,5

501,3

85,19

4,430

1,288

,846,7

50Pa

r�cip

acion

es en

el im

pues

to es

pecia

l sob

re pr

oduc

ción y

servi

cios

10) P

ar�cip

acion

es po

r tab

acos

labr

ados

89,23

2,000

255,5

76,00

076

,552,0

0088

,336,0

0015

5,592

,000

130,3

44,00

014

0,488

,000

163,7

92,00

013

5,176

,000

141,6

88,00

011

) Par�

cipac

iones

por c

ervez

a23

2,240

,000

262,2

00,00

023

2,060

,000

232,0

20,00

024

2,800

,000

295,4

80,00

035

0,360

,000

269,4

40,00

028

3,380

,000

270,4

60,00

012

) Par�

cipac

iones

por b

ebida

s alco

hólic

a72

,900,0

0014

5,620

,000

129,8

00,00

016

9,520

,000

135,2

00,00

098

,320,0

0010

3,320

,000

100,9

60,00

099

,820,0

0010

3,560

,000

13) T

otal

par�

cipac

iones

en el

IEPS

(10+

11+1

2)39

4,372

,000

663,3

96,00

043

8,412

,000

489,8

76,00

053

3,592

,000

524,1

44,00

059

4,168

,000

534,1

92,00

051

8,376

,000

515,7

08,00

0Pa

r�cip

acion

es po

r el 0

.136%

de la

Reca

udac

ión Fe

deral

Par�

cipab

le14

) Par�

cipac

iones

por e

l 0.13

6% de

la RF

P (1 x

0.13

6%)

172,1

14,32

918

6,369

,509

192,3

72,49

824

2,344

,417

200,9

45,46

617

0,575

,052

192,1

88,04

516

1,375

,499

188,3

86,44

217

5,283

,158

Fond

o de E

xtrac

ción d

e Hidr

ocarb

uros

2008

(FEX

HI)

15) 0

.46%

del d

erech

o ord

inario

sobr

e hidr

ocarb

uros

140,7

00,00

028

1,200

,000

633,8

00,00

030

5,700

,000

305,2

00,00

036

9,300

,000

266,0

00,00

040

7,500

,000

364,1

00,00

016

) 75%

del 0

.46%

del d

erech

o ord

inario

sobr

e hidr

ocarb

uros

(15 x

75%)

105,5

25,00

021

0,900

,000

475,3

50,00

022

9,275

,000

228,9

00,00

027

6,975

,000

199,5

00,00

030

5,625

,000

273,0

75,00

017

) 25%

del 0

.46%

del d

erech

o ord

inario

sobr

e hidr

ocarb

uros

(15 x

25%)

79,14

3,750

70,30

0,000

158,4

50,00

076

,425,0

0076

,300,0

0092

,325,0

0066

,500,0

0010

1,875

,000

91,02

5,000

18) F

ondo

de Ex

tracci

ón de

Hidr

ocarb

uros

(16+

17)

184,6

68,75

028

1,200

,000

633,8

00,00

030

5,700

,000

305,2

00,00

036

9,300

,000

266,0

00,00

040

7,500

,000

364,1

00,00

0Fo

ndo d

e com

pens

ación

2008

(FOC

O)

19) R

ec ga

solin

as y

diese

l con

forme

al ar

t 2o.-

A, fra

cción

II ley

del IE

PS39

9,802

,884

399,8

05,14

150

3,858

,123

569,6

05,42

469

9,424

,938

20) 2

/11 r

ec. g

asoli

nas y

dies

el co

nform

e al a

rt 2o

.-A, fr

acció

n II le

y del

IEPS

72,69

1,433

72,69

1,844

91,61

0,568

103,5

64,62

312

7,168

,171

NOTA

: Fon

do de

Fisca

lizació

n Ver

Anex

o 2-A

.

Conc

epto

s

Deter

mina

ción d

e los

Fond

os Re

lacion

ados

con l

a RFP

Enero

- Octu

bre de

2008

222


ANEX

O 2-

A

1er T

rimes

tre

2do

Trim

estr

ePe

sos

Peso

s1)

Rec

auda

ción

fede

ral p

ar�c

ipab

le p

or e

l prim

er/s

egun

do tr

imes

tre

de 2

008

456,

681,

194,

000

414,

491,

590,

000

1.1)

Rec

auda

ción

fede

ral p

ar�c

ipab

le d

e en

ero/

abril

de

2008

137,

036,

404,

000

147,

754,

019,

000

1.2)

Rec

auda

ción

fede

ral p

ar�c

ipab

le d

e fe

brer

o/m

ayo

de 2

008

141,

450,

366,

000

125,

422,

832,

000

1.3)

Rec

auda

ción

fede

ral p

ar�c

ipab

le d

e m

arzo

/juni

o de

200

817

8,19

4,42

4,00

014

1,31

4,73

9,00

02)

Rec

auda

ción

fede

ral p

ar�c

ipab

le p

or e

l prim

er/s

egun

do tr

imes

tre

de 2

007

347,

832,

931,

000

332,

285,

067,

500

2.1)

Rec

auda

ción

fede

ral p

ar�c

ipab

le d

e en

ero

de 2

007

126,

721,

648,

000

110,

761,

689,

167

2.2)

Rec

auda

ción

fede

ral p

ar�c

ipab

le d

e fe

brer

o de

200

710

2,53

3,24

0,00

011

0,76

1,68

9,16

72.

3) R

ecau

dació

n fe

dera

l par

�cip

able

de

mar

zo d

e 20

0711

8,57

8,04

3,00

011

0,76

1,68

9,16

73)

Cre

cimie

nto

de la

reca

udac

ión

fede

ral p

ar�c

ipab

le e

n el

prim

er/s

egun

do

trim

estr

e de

200

8 (1

-2)

108,

848,

263,

000

82,2

06,5

22,5

004)

Fon

do d

e fis

caliz

ació

n ba

se 2

007

(2 x

1.2

5%)

4,34

7,91

1,63

84,

153,

563,

344

5) F

ondo

de

fisca

lizac

ión

crec

imie

nto

2008

(4 x

1.2

5%)

1,36

0,60

3,28

81,

027,

581,

531

5.1)

Prim

era

part

e 30

% d

el cr

ecim

ient

o de

200

8 (5

x 30

%)

408,

180,

986

308,

274,

459

5.2)

Seg

unda

par

te 1

0% d

el cr

ecim

ient

o de

200

8 (5

x10%

)13

6,06

0,32

910

2,75

8,15

35.

3) T

erce

ra p

arte

25%

del

crec

imie

nto

de 2

008

(5 x2

5%)

340,

150,

822

256,

895,

383

5.4)

Cua

rta

part

e 5%

del

crec

imie

nto

de 2

008

(5 x

5%)

68,0

30,1

6451

,379

,077

5.5)

Qui

nta

part

e 25

% d

el cr

ecim

ient

o de

200

8 (5

x 25

%)

340,

150,

822

256,

895,

383

5.6)

Sex

ta p

arte

5%

del

crec

imie

nto

de 2

008

(5 x

5%)

68,0

30,1

6451

,379

,077

6) T

otal

fon

do d

e fis

caliz

ació

n de

200

8 (3

+4)

5,70

8,51

4,92

55,

181,

144,

875

Inte

grac

ión

del F

ondo

de

Fisc

aliza

ción

por

el P

rimer

/Seg

undo

Trim

estre

de

2008

(Pes

os)

Conc

epto

s

223


ANEX

O 3

POBL

ACIÓN

Pob 3

er trim

estre

07

Enero

Febre

roMa

rzoAb

rilMa

yoJu

nioJu

lioAg

osto

Septi

embre

Octub

reNo

viemb

reDic

iembre

Coefi

ciente

s ∆FG

P

C1PIB

04, b

ase 93

PIB 0

4, ba

se 93

PIB 0

6, ba

se 93

PIB 0

6, b 9

3PIB

06,

b 93

PIB 0

6, b 9

3PIB

06,

b 03

PIB 0

6, b 0

3PIB

06,

b 03

PIB 0

6, b 0

3PIB

06, b

03PIB

06,

b 03

Crecim

iento

PIB 03

, base

93PIB

03,

base

93PIB

05,

b 93

PIB 0

5, b

93PIB

05,

b 93

PIB 0

5, b

93PIB

05,

b 03

PIB 0

5, b

03PIB

05,

b 03

PIB 0

5, b

03PIB

05,

b 03

PIB 0

5, b

03de

lPo

b 3er

tri 07

Pob 4

to tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 4

to tri

07Po

b 1er

tri 08

Pob 1

er tri

08Po

b 1er

tri 08

Pob 2

do tri

08Po

b 2do

tri 08

Pob 2

do tri

08po

b 3er

tri 08

pob 3

er tri

08PIB

E1

25

C2IDE

03

IDE 0

3IDE

03

IDE 0

3IDE

03

IDE 0

3IDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

4Cre

cimien

toIDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

4IDE

05

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5de

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

Impu

estos

yIDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07De

recho

sPo

b 3er

tri 07

Pob 4

to tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 4

to tri

07Po

b 1er

tri 08

Pob 1

er tri

08Po

b 1er

tri 08

Pob 2

do tri

08Po

b 2do

tri 08

Pob 2

do tri

08po

b 3er

tri 08

pob 3

er tri

08Est

atales

13

4

C3IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07Niv

el de

Pob 3

er tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 4

to tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 1

er tri

08Po

b 1er

tri 08

Pob 1

er tri

08Po

b 2do

tri 08

Pob 2

do tri

08Po

b 2do

tri 08

pob 3

er tri

08po

b 3er

tri 08

IDE1

34

Divers

a Infor

mació

n sob

re las

Varia

bles d

e la Nu

eva Fó

rmula

de Di

stribu

ción d

el FGP

a Con

sidera

rse Du

rante

el Ejer

cicio

Fiscal

2008

Pob 4

to trim

estre

07Po

b 1er

trimest

re 08

Pob 2

do tri

mestr

e 08

Pob 3

er trim

estre

08

25

6

34

67

25

6

ANEX

O 3

POBL

ACIÓ

NPo

b 3er

trimes

tre 07

Enero

Febre

roMa

rzoAb

rilMa

yoJu

nioJu

lioAg

osto

Septi

embre

Octub

reNo

viemb

reDic

iembre

Coefi

cient

es

∆FGP C1

PIB 0

4, ba

se 93

PIB 0

4, ba

se 93

PIB 0

6, ba

se 93

PIB 0

6, b 9

3PIB

06,

b 93

PIB 0

6, b 9

3PIB

06,

b 03

PIB 0

6, b 0

3PIB

06,

b 03

PIB 0

6, b 0

3PIB

06,

b 03

PIB 0

6, b 0

3Cr

ecim

iento

PIB 0

3, ba

se 93

PIB 0

3, ba

se 93

PIB 0

5, b

93PIB

05,

b 93

PIB 0

5, b

93PIB

05,

b 93

PIB 0

5, b

03PIB

05,

b 03

PIB 0

5, b

03PIB

05,

b 03

PIB 0

5, b

03PIB

05,

b 03

del

Pob 3

er tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 4

to tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 1

er tri

08Po

b 1er

tri 08

Pob 1

er tri

08Po

b 2do

tri 0

8Po

b 2do

tri 0

8Po

b 2do

tri 0

8po

b 3er

tri 08

pob 3

er tri

08PIB

E1

25

C2IDE

03

IDE 0

3IDE

03

IDE 0

3IDE

03

IDE 0

3IDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

4Cr

ecim

iento

IDE

04IDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

4IDE

04

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5IDE

05

deIDE

05

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5IDE

05

IDE 0

5IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6Im

pues

tos y

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 07

IDE 07

IDE 07

IDE 07

IDE 07

IDE 07

Derec

hos

Pob 3

er tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 4

to tri

07Po

b 4to

tri 07

Pob 1

er tri

08Po

b 1er

tri 08

Pob 1

er tri

08Po

b 2do

tri 0

8Po

b 2do

tri 0

8Po

b 2do

tri 0

8po

b 3er

tri 08

pob 3

er tri

08Es

tatale

s1

34

C3IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

06

IDE 0

6IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07IDE

07Ni

vel d

ePo

b 3er

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225


ANExo 5

Concepto MontoRFP 2007 (pesos) 1,329,140,270,000% FGP 20%FGP 2007 (pesos) 265,828,054,000

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Partes del FGP 2007 (pesos)

Integración de las Tres Partes del FGP 2007

ANExo 6

Población e/ Coeficiente de2007 Distribución

Aguascalientes 1,108,631 1.046811Baja California 3,004,351 2.836820Baja California Sur 539,312 0.509238Campeche 778,665 0.735244Coahuila 2,577,547 2.433816Colima 586,447 0.553745Chiapas 4,418,054 4.171691Chihuahua 3,331,206 3.145448Distrito Federal 8,830,319 8.337915Durango 1,539,043 1.453222Guanajuato 4,998,696 4.719955Guerrero 3,149,252 2.973641Hidalgo 2,397,898 2.264184Jalisco 6,910,494 6.525145México 14,461,339 13.654934Michoacán 3,989,580 3.767110Morelos 1,650,211 1.558191Nayarit 964,648 0.910856Nuevo León 4,344,282 4.102032Oaxaca 3,552,949 3.354826Puebla 5,545,941 5.236684Querétaro 1,663,328 1.570576Quintana Roo 1,226,766 1.158358San Luis Potosí 2,463,189 2.325835Sinaloa 2,644,153 2.496708Sonora 2,466,800 2.329244Tabasco 2,030,443 1.917220Tamaulipas 3,121,092 2.947051Tlaxcala 1,106,562 1.044857Veracruz 7,244,632 6.840651Yucatán 1,877,270 1.772588Zacatecas 1,382,497 1.305405T o T A L E S : 105,905,597 100.000000

Coeficientes definitivos.

Cálculo: Coeficientes de Distribución de la Primera Parte del FGP para 2007

e/ ENOE del III Trimestre de 2007, publicado en www.inegi.gob.mx el 15 de noviembre 2007 por el INEGI.

Entidades

226


ANEX

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49,7

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,773

,842

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52,5

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,619

2,39

2,18

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22,

588,

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889

80,4

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,399

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45,6

42,7

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333

11,3

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3572

,564

,743

2,83

1,42

4,10

1

Vera

cruz

13,8

39,8

05,9

681,

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125,

516

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,505

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251,

221,

232,

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446,

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498

19,5

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46,9

83

Yuca

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4,30

7,69

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613

0,22

0,71

415

,721

,537

58,9

51,4

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2,01

7,72

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269,

868,

665

5,35

9,93

5,91

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3,06

9,20

114

2,45

8,41

718

1,22

7,53

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,696

,882

57,2

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56,

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589,

370

Zaca

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752,

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348

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121

,367

,912

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267,

177

5,06

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4,34

9

TOTA

L26

8,80

2,51

7,18

120

,416

,866

,340

12,3

18,9

92,5

6615

,073

,870

,901

392,

252,

122

5,57

3,68

4,33

914

,463

,234

,528

337,

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977

314,

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666

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19,4

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17,7

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61,6

4632

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367,

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17,7

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1139

4,53

2,11

9,65

3

NOTA

: Gas

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2007

2006

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06(P

esos

)

227


ANExo 8

IMP. ESP IMP. ESPCoEFICIENTE ASIGNABLES ASIGNABLES CoEFICIENTE CoEFICIENTE DE

2006 2006 2005 INTERMEDIo DISTRIBuCIóN(1) (2) (3) 4=((1x2)/3) 5=(4/�4)100

Aguascalientes 0.823855 4,544,972,513 3,918,615,858 0.955541 0.823154Baja California 2.751771 17,513,648,292 14,157,076,470 3.404203 2.932561Baja California Sur 0.453970 4,669,823,241 3,752,385,545 0.564964 0.486690Campeche 1.020546 3,303,952,182 2,803,163,853 1.202867 1.036214Coahuila 2.426199 11,667,143,506 10,416,002,142 2.717627 2.341109Colima 0.400966 3,213,943,639 2,774,871,719 0.464411 0.400069Chiapas 5.094599 7,976,363,178 6,547,226,637 6.206654 5.346742Chihuahua 2.409570 16,578,167,939 13,822,313,941 2.889984 2.489586Distrito Federal 19.088884 38,574,087,616 33,871,268,933 21.739259 18.727354Durango 0.586819 6,088,817,358 5,248,987,059 0.680709 0.586399Guanajuato 3.103820 15,583,061,767 13,377,979,602 3.615420 3.114515Guerrero 1.070055 6,684,169,897 5,656,471,807 1.264469 1.089280Hidalgo 0.801007 7,596,152,153 6,416,439,962 0.948278 0.816897Jalisco 7.226654 30,203,167,446 25,998,576,972 8.395377 7.232224México 13.217776 41,620,366,905 34,488,511,402 15.951070 13.741100Michoacán 1.718166 12,934,954,494 11,216,613,193 1.981382 1.706868Morelos 0.967041 5,216,705,806 4,642,252,879 1.086707 0.936147Nayarit 0.472636 3,588,864,673 2,986,373,545 0.567989 0.489296Nuevo León 5.927517 24,606,441,265 20,836,198,243 7.000082 6.030243Oaxaca 1.153645 6,779,210,399 5,894,163,456 1.326873 1.143039Puebla 2.845357 13,201,137,024 11,216,120,898 3.348925 2.884942Querétaro 1.597848 8,014,947,934 6,871,037,300 1.863863 1.605631Quintana Roo 0.823595 6,110,490,141 5,457,806,769 0.922087 0.794335San Luis Potosí 0.974255 8,936,475,455 7,613,134,330 1.143603 0.985161Sinaloa 2.229849 13,331,684,886 11,634,300,365 2.555173 2.201162Sonora 2.605438 14,575,916,617 12,429,166,112 3.055446 2.632124Tabasco 8.045546 9,189,990,454 9,075,990,807 8.146602 7.017917Tamaulipas 2.618483 17,986,728,070 15,226,757,159 3.093104 2.664564Tlaxcala 0.361653 2,831,424,101 2,392,183,322 0.428057 0.368751Veracruz 5.784644 19,544,646,983 16,505,044,151 6.849956 5.900916Yucatán 0.861656 6,804,589,370 5,269,868,665 1.112592 0.958446Zacatecas 0.536178 5,060,074,349 4,524,514,881 0.599645 0.516566 T o T A L 100.000000 394,532,119,653 337,041,417,977 116.0829203 100.000000Coeficientes definitivos.Notas: Cifras de asignables a pesos.

Cálculo de la Segunda Parte del FGP 2007

E N T I D A D E S

228


ANExo 9

Primera Parte Segunda Parte Suma 1ra y 2da PoBLACIóN INVERSA CoEFICIENTE DEFGP FGP Partes 2007 e/ PER CÁPITA DISTRIBuCIóN

Aguascalientes 1,256,952,911 988,397,920 2,245,350,832 1,108,631 0.00049375 3.099952Baja California 3,406,298,161 3,521,259,026 6,927,557,187 3,004,351 0.00043368 2.722844Baja California Sur 611,465,662 584,390,513 1,195,856,176 539,312 0.00045098 2.831479Campeche 882,841,305 1,244,229,092 2,127,070,397 778,665 0.00036607 2.298376Coahuila 2,922,392,758 2,811,075,199 5,733,467,957 2,577,547 0.00044956 2.822548Colima 664,906,776 480,380,408 1,145,287,184 586,447 0.00051205 3.214893Chiapas 5,009,138,151 6,420,075,645 11,429,213,796 4,418,054 0.00038656 2.426984Chihuahua 3,776,882,552 2,989,358,207 6,766,240,758 3,331,206 0.00049233 3.091052Distrito Federal 10,011,712,802 22,486,782,399 32,498,495,201 8,830,319 0.00027171 1.705946Durango 1,744,949,022 704,115,960 2,449,064,983 1,539,043 0.00062842 3.945505Guanajuato 5,667,463,286 3,739,739,535 9,407,202,821 4,998,696 0.00053137 3.336172Guerrero 3,570,585,226 1,307,948,376 4,878,533,602 3,149,252 0.00064553 4.052941Hidalgo 2,718,708,815 980,885,294 3,699,594,109 2,397,898 0.00064815 4.069385Jalisco 7,835,037,584 8,684,059,334 16,519,096,919 6,910,494 0.00041833 2.626485México 16,396,097,672 16,499,561,618 32,895,659,290 14,461,339 0.00043961 2.760083Michoacán 4,523,339,322 2,049,513,688 6,572,853,010 3,989,580 0.00060698 3.810882Morelos 1,870,990,005 1,124,074,014 2,995,064,019 1,650,211 0.00055098 3.459279Nayarit 1,093,706,663 587,520,088 1,681,226,752 964,648 0.00057378 3.602424Nuevo León 4,925,496,317 7,240,786,019 12,166,282,336 4,344,282 0.00035708 2.241880Oaxaca 4,028,292,181 1,372,498,209 5,400,790,390 3,552,949 0.00065786 4.130321Puebla 6,287,923,291 3,464,080,560 9,752,003,851 5,545,941 0.00056870 3.570537Querétaro 1,885,861,907 1,927,953,568 3,813,815,475 1,663,328 0.00043613 2.738233Quintana Roo 1,390,892,998 953,793,628 2,344,686,626 1,226,766 0.00052321 3.284953San Luis Potosí 2,792,734,990 1,182,926,963 3,975,661,953 2,463,189 0.00061957 3.889918Sinaloa 2,997,909,865 2,643,034,569 5,640,944,434 2,644,153 0.00046874 2.942978Sonora 2,796,829,100 3,160,510,362 5,957,339,462 2,466,800 0.00041408 2.599763Tabasco 2,302,092,617 8,426,730,436 10,728,823,053 2,030,443 0.00018925 1.188204Tamaulipas 3,538,657,746 3,199,463,342 6,738,121,088 3,121,092 0.00046320 2.908171Tlaxcala 1,254,607,103 442,776,545 1,697,383,648 1,106,562 0.00065192 4.093058Veracruz 8,213,879,356 7,085,497,834 15,299,377,190 7,244,632 0.00047352 2.972999Yucatán 2,128,426,854 1,150,849,651 3,279,276,505 1,877,270 0.00057246 3.594189Zacatecas 1,567,458,991 620,263,988 2,187,722,979 1,382,497 0.00063193 3.967565T o T A L E S : 120,074,531,992 120,074,531,992 240,149,063,984 105,905,597 0.01592751 100.000000

Cálculo de la Tercera Parte del FGP 2007

E N T I D A D E S

229


AN

EXO

10

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110.

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2.83

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2.72

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0.50

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4.71

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230


ANExo 11

MILES DE PESoS

INGRESoS TRIBuTARIoS 100,885,200 P es os

RENTA 1/ 51,499,800 RFP 127,025,916,000IVA. 46,939,900ESPECIAL SOBRE PRODUCCIÓN Y SERVICIOS -894,000 FGP (20% R F P ) 25,405,183,200

BEBIDAS ALCOHÓLICAS 540,800CERVEZAS 1,308,900 Primera Parte (45.17%FGP) 11,475,521,251TABACOS 2,766,900AGUAS, REFRESCOS Y SUS CONCENTRADOS 0 Segunda Parte (45.17% FGP) 11,475,521,251GASOLINAS -5,510,600

IMPORTACIÓN 2,499,000 Tercera Parte (9.66% FGP) 2,454,140,697EXPORTACIÓN 0RENDIMIENTOS PETROLEROS 219,000 Suma 25,405,183,200AUTOMÓVILES NUEVOS 0TENENCIA (AERONAVES) 2/ 3,300RECARGOS Y ACTUALIZACIONES 2/ 546,900NO COMPRENDIDOS 3/ 71,300

DERECHoS 27,642,000DERECHO ORDINARIO SOBRE HIDROCARBUROS 26,998,700DERECHO ORDINARIO SOBRE HIDROCARBUROS PARA MUNICIPIOS 4/ 468,800DERECHOS DE MINERÍA 174,500

S u B T o T A L 128,527,200

M E N o S :TENENCIA 0AUTOMÓVILES NUEVOS 0DERECHO ORDINARIO SOBRE HIDROCARBUROS PARA MUNICIPIOS 4/ 468,80020% BEBIDAS ALCOHÓLICAS 108,16020% CERVEZA 261,7808% TABACOS LABRADOS 221,352INCENTIVOS ECONÓMICOS 419,291LOTERÍAS, RIFAS, SORTEOS. (PREMIOS) 21,901SuBToTAL 1,501,284

ToTAL R.F.P. 127,025,916

Fuente: unidad de Coordinación con Entidades Federativas, SHCP.p/ Cifras preliminares.1/ Incluye el Impuesto al Activo.2/ Cifras estimadas con base a información preliminar.3/ Fracción IV del artículo 1° de la Ley de Ingresos: Contribuciones no comprendidas en las fracciones

precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago.4/ Corresponde a la aplicación de factor de 0.0133 a la recaudación obtenida por el Derecho ordinario sobre

Hidrocarburos, para dar cumplimiento a lo establecido en el 2° párrafo del artículo 261 de la ley Federal de Derechos.

para s u Dis tribuc ión en F ebrero de 2007F ondo G eneral de P artic ipac iones y P artes

C onc epto

C o N C E P T o

RFP de Enero p/ para el Cálculo de las Participaciones de Febrero 2007

231


ANEX

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233


ANExo 14

R es ultadoPIB PIB Variac ión P oblac ión e/ Variac ión P IB C oefic ientes de 2003 2004 2004/2003 2007 por P oblac ión P artic ipac ión 1/(1) (2) (3=2/1) (4) (5=3*4) 6= (5/�5)100

Aguascalientes 77,702,251 85,575,441 1.101325 1,113,125 1,225,913 1.030634

Baja California 210,278,857 244,088,677 1.160786 3,025,749 3,512,246 2.952772Baja California Sur 37,382,225 41,788,853 1.117880 542,831 606,820 0.510158Campeche 77,355,026 86,031,895 1.112169 780,981 868,583 0.730225Coahuila 205,495,607 234,823,648 1.142719 2,584,574 2,953,441 2.482981Colima 33,298,569 37,166,949 1.116173 588,408 656,765 0.552147Chiapas 106,025,209 118,079,191 1.113690 4,430,114 4,933,773 4.147861Chihuahua 272,027,880 301,539,247 1.108487 3,339,472 3,701,760 3.112098Distrito Federal 1,419,881,811 1,520,677,101 1.070989 8,831,997 9,458,967 7.952227Durango 81,146,527 92,406,118 1.138756 1,540,698 1,754,480 1.475005Guanajuato 223,096,810 250,370,666 1.122251 5,005,150 5,617,036 4.722285Guerrero 107,374,632 117,247,624 1.091949 3,148,351 3,437,839 2.890218Hidalgo 80,315,851 90,767,962 1.130138 2,401,068 2,713,537 2.281292Jalisco 391,820,682 439,288,462 1.121147 6,925,021 7,763,964 6.527225México 589,024,686 659,942,957 1.120399 14,512,464 16,259,757 13.669704Michoacán 135,261,931 153,969,550 1.138307 3,986,293 4,537,624 3.814815Morelos 87,949,776 96,119,945 1.092896 1,653,530 1,807,136 1.519273Nayarit 33,621,466 37,504,649 1.115497 965,312 1,076,803 0.905276Nuevo León 452,691,990 517,474,526 1.143105 4,358,366 4,982,070 4.188465Oaxaca 97,443,499 106,014,494 1.087959 3,552,901 3,865,409 3.249680Puebla 229,458,535 247,502,771 1.078638 5,560,419 5,997,681 5.042297Querétaro 106,564,924 119,657,047 1.122856 1,670,956 1,876,243 1.577372Quintana Roo 98,759,501 114,238,197 1.156731 1,238,219 1,432,287 1.204134San Luis Potosí 106,648,554 126,279,879 1.184075 2,466,293 2,920,276 2.455098Sinaloa 119,362,180 138,472,005 1.160099 2,645,438 3,068,971 2.580108Sonora 161,308,349 186,618,283 1.156904 2,472,876 2,860,880 2.405164Tabasco 77,501,663 86,748,118 1.119307 2,033,130 2,275,696 1.913195Tamaulipas 201,558,368 232,432,096 1.153175 3,130,858 3,610,428 3.035314Tlaxcala 34,161,515 39,649,375 1.160645 1,110,342 1,288,712 1.083430Veracruz 255,712,048 290,409,643 1.135690 7,249,483 8,233,166 6.921687Yucatán 88,274,545 98,498,171 1.115816 1,883,247 2,101,358 1.766628Zacatecas 47,041,479 52,675,046 1.119757 1,382,244 1,547,778 1.301229Totales 6,245,546,946 6,964,058,586 36.010314 106,129,910 118,947,397 100.000000Fuente: UCEF-SHCPFuente: PIB INEGI.

PIB. A miles de pesos corrientes.

1/ Coeficientes estimados.

Cálculo de Coeficientes de la Primera Parte del Crecimiento del FGP para Febrero 2008

Entidades

e/ Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del cuarto trimestre de 2007, publicada el 15 de febrero de 2007 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).

234


Impuestos Derechos Impuesto DerechosEstatales p/ Estatales p/ Predial de Agua

Aguascalientes 46,219,492 122,624,229 95,506,605 309,582,796 573,933,122Baja California 818,534,971 487,954,066 466,989,998 1,837,601,180 3,611,080,215Baja California Sur 104,728,000 1,312,000 95,325,840 253,752,894 455,118,734Campeche 226,907,000 107,861,000 36,902,871 51,117,343 422,788,214Coahuila 333,146,344 399,635,637 245,567,511 742,011,610 1,720,361,102Colima 23,742,952 80,516,872 59,947,169 168,902,566 333,109,559Chiapas 338,406,391 444,829,045 99,632,023 201,440,795 1,084,308,254Chihuahua 1,076,184,685 1,681,245,589 656,192,873 1,222,189,403 4,635,812,550Distrito Federal 6,244,775,800 2,548,585,900 6,894,396,577 3,114,828,989 18,802,587,266Durango 177,094,108 299,003,188 94,035,748 263,413,233 833,546,276Guanajuato 87,265,518 602,881,338 577,269,137 1,102,776,650 2,370,192,643Guerrero 339,600,000 121,600,000 201,361,389 409,974,721 1,072,536,110Hidalgo 215,417,924 383,149,091 118,181,634 224,536,365 941,285,014Jalisco 1,265,278,476 717,548,191 917,917,683 1,623,963,468 4,524,707,818México 2,325,280,500 1,249,933,500 1,758,568,688 2,223,793,791 7,557,576,479Michoacán 308,529,361 463,267,178 207,862,265 426,975,082 1,406,633,886Morelos 72,184,912 156,006,483 153,506,767 207,964,597 589,662,759Nayarit 140,295,064 71,815,749 76,013,114 87,437,669 375,561,596Nuevo León 1,551,519,000 850,224,000 931,655,334 1,979,957,008 5,313,355,342Oaxaca 126,858,000 393,263,000 76,767,414 113,430,963 710,319,377Puebla 433,365,100 405,280,800 239,907,219 562,110,970 1,640,664,089Querétaro 96,607,962 174,792,109 270,119,105 587,262,331 1,128,781,507Quintana Roo 369,069,000 228,648,000 380,879,528 596,248,561 1,574,845,089San Luis Potosí 115,362,000 230,977,000 129,126,759 293,546,816 769,012,575Sinaloa 254,166,700 334,293,900 358,669,560 760,088,811 1,707,218,971Sonora 543,309,200 283,819,400 429,641,039 776,344,368 2,033,114,007Tabasco 168,705,566 202,441,920 64,880,119 64,625,097 500,652,702Tamaulipas 749,462,000 656,627,000 365,127,436 1,104,290,741 2,875,507,177Tlaxcala 107,910,089 109,206,581 26,147,807 62,650,043 305,914,520Veracruz 890,900,000 579,700,000 380,863,237 834,535,558 2,685,998,795Yucatán 228,874,111 152,661,071 105,867,210 137,770,320 625,172,712Zacatecas 130,731,041 168,924,918 99,503,877 255,268,429 654,428,265Totales 19,910,431,266 14,710,628,755 16,614,333,536 22,600,393,168 73,835,786,725Fuente: UCEF-SHCPFuente: IE Cuentas Públicas de las entidades federativas.

Recaudación de Impuestos y Derechos Locales (IE) de 2003

Entidades Total

(Pesos)

235



Aguascalientes 54,340,000 138,489,000 99,333,635 350,558,724 642,721,359Baja California 953,337,825 781,690,525 479,753,268 2,038,951,066 4,253,732,684Baja California Sur 120,525,000 1,497,000 142,143,161 293,274,854 557,440,015Campeche 276,833,000 140,842,053 51,391,973 52,070,824 521,137,850Coahuila 364,078,000 553,631,000 294,501,349 832,098,010 2,044,308,359Colima 24,559,031 89,965,520 74,423,908 201,354,904 390,303,363Chiapas 445,280,520 457,276,640 110,161,602 231,429,887 1,244,148,649Chihuahua 1,119,399,490 1,779,091,184 726,769,269 1,361,564,218 4,986,824,161Distrito Federal 6,632,993,200 3,106,307,900 6,539,543,594 3,290,660,609 19,569,505,303Durango 175,994,314 264,786,883 107,481,778 263,568,387 811,831,362Guanajuato 114,678,853 762,766,731 645,880,874 1,172,163,176 2,695,489,634Guerrero 275,300,000 100,300,000 199,611,532 372,739,461 947,950,993Hidalgo 257,131,756 468,994,862 128,998,680 264,311,433 1,119,436,731Jalisco 1,370,327,155 832,670,547 1,139,447,314 1,752,069,350 5,094,514,366México 2,423,320,100 1,778,476,500 1,971,283,369 2,453,426,473 8,626,506,442Michoacán 327,325,101 389,435,538 233,119,945 455,989,120 1,405,869,704Morelos 77,918,000 180,094,000 166,889,297 225,131,236 650,032,533Nayarit 195,590,935 114,633,789 84,411,919 94,967,180 489,603,823Nuevo León 1,664,663,000 951,299,000 971,711,122 2,013,339,661 5,601,012,783Oaxaca 130,965,000 411,910,000 85,122,150 128,094,074 756,091,224Puebla 441,233,200 416,557,900 259,431,804 573,620,333 1,690,843,237Querétaro 105,447,994 193,248,930 298,504,691 622,391,125 1,219,592,740Quintana Roo 436,255,000 328,162,000 464,588,682 652,687,999 1,881,693,681San Luis Potosí 213,953,000 428,390,000 137,721,150 291,789,563 1,071,853,713Sinaloa 236,614,000 596,651,000 392,635,248 847,986,931 2,073,887,179Sonora 557,753,400 353,856,300 414,337,842 870,076,012 2,196,023,554Tabasco 181,826,429 184,563,994 71,249,907 69,472,475 507,112,805Tamaulipas 762,897,000 881,773,000 380,893,871 1,373,866,424 3,399,430,295Tlaxcala 113,438,976 115,666,232 27,329,699 72,948,220 329,383,127Veracruz 1,006,800,000 970,700,000 510,082,287 907,184,160 3,394,766,447Yucatán 232,091,596 142,294,639 113,850,562 148,989,282 637,226,079Zacatecas 141,851,527 233,407,808 122,973,573 283,948,789 782,181,697Totales 21,434,722,403 18,149,430,475 17,445,579,055 24,562,723,960 81,592,455,893Fuente: UCEF-SHCPFuente: IE Cuentas Públicas de las entidades federativas.


Entidades Total

(Pesos)

236



Aguascalientes 77,628,000 203,470,000 106,979,007 392,084,179 780,161,186Baja California 1,036,449,134 722,981,199 559,132,188 2,257,197,333 4,575,759,854Baja California Sur 207,171,952 3,252,451 144,518,146 294,191,860 649,134,409Campeche 290,407,000 147,256,000 54,710,851 68,802,625 561,176,476Coahuila 404,122,412 467,096,569 310,778,919 875,072,798 2,057,070,698Colima 106,758,328 207,902,597 80,945,438 230,188,252 625,794,615Chiapas 483,483,797 530,471,542 120,196,198 252,266,981 1,386,418,518Chihuahua 1,258,246,217 2,005,906,868 830,335,875 1,369,548,839 5,464,037,799Distrito Federal 7,094,610,800 3,325,017,600 6,851,896,808 3,921,523,521 21,193,048,729Durango 183,679,502 259,276,996 122,849,957 319,823,371 885,629,826Guanajuato 891,508,518 841,972,765 718,437,671 1,270,984,519 3,722,903,473Guerrero 437,298,600 152,359,700 267,678,811 454,494,295 1,311,831,406Hidalgo 284,509,501 644,331,658 142,193,420 326,944,896 1,397,979,475Jalisco 1,503,752,392 922,528,650 1,226,602,172 1,914,911,035 5,567,794,249México 2,612,565,700 1,918,273,200 2,051,022,853 2,607,575,877 9,189,437,630Michoacán 401,302,268 450,858,794 269,019,801 550,721,554 1,671,902,417Morelos 109,543,000 272,497,000 181,097,613 239,556,014 802,693,627Nayarit 204,895,125 97,285,567 81,174,984 100,946,110 484,301,786Nuevo León 1,873,605,000 1,398,562,000 1,099,149,120 2,168,180,580 6,539,496,700Oaxaca 179,609,000 533,911,000 98,008,670 141,506,141 953,034,811Puebla 437,525,600 465,651,800 323,371,319 658,751,163 1,885,299,882Querétaro 562,906,243 276,777,241 381,930,348 690,180,411 1,911,794,243Quintana Roo 469,760,000 412,067,000 520,945,297 775,604,635 2,178,376,932San Luis Potosí 238,182,000 267,858,000 166,327,219 274,497,238 946,864,457Sinaloa 255,513,185 675,729,807 429,059,280 953,282,755 2,313,585,027Sonora 633,426,000 635,968,000 444,445,966 944,733,656 2,658,573,622Tabasco 212,325,310 215,576,746 86,322,672 98,752,294 612,977,022Tamaulipas 808,944,000 785,358,000 419,348,496 1,527,650,463 3,541,300,959Tlaxcala 121,883,614 122,843,238 32,806,112 78,572,442 356,105,406Veracruz 1,070,464,373 599,198,329 522,126,713 972,677,935 3,164,467,350Yucatán 260,057,633 142,739,498 120,181,896 196,281,630 719,260,657Zacatecas 167,665,432 261,827,270 161,916,122 325,759,633 917,168,457Totales 24,879,799,636 19,966,807,085 18,925,509,942 27,253,265,035 91,025,381,698Fuente: UCEF-SHCPFuente: IE Cuentas Públicas de las entidades federativas.


Entidades Total

(Pesos)

237



Aguascalientes 174,415,000 177,776,000 111,779,710 445,213,089 909,183,799Baja California 1,134,038,433 809,916,962 592,544,870 2,400,620,825 4,937,121,090Baja California Sur 279,907,162 49,355,098 218,857,529 393,073,746 941,193,535Campeche 344,047,000 172,908,000 55,283,442 83,671,082 655,909,524Coahuila 430,561,000 568,891,000 345,946,078 977,523,269 2,322,921,347Colima 138,067,117 140,324,757 88,751,797 259,459,515 626,603,186Chiapas 559,250,299 600,732,342 125,808,742 262,982,112 1,548,773,495Chihuahua 1,437,601,094 2,443,258,148 893,544,796 1,425,603,005 6,200,007,043Distrito Federal 8,014,462,900 4,279,110,000 6,680,122,380 4,039,756,224 23,013,451,504Durango 345,524,934 378,387,770 138,698,478 326,565,350 1,189,176,532Guanajuato 1,177,723,523 922,714,099 789,951,363 1,406,959,045 4,297,348,030Guerrero 537,481,300 219,353,800 296,500,418 475,623,693 1,528,959,211Hidalgo 341,427,548 703,569,630 161,731,015 381,105,852 1,587,834,045Jalisco 1,655,451,528 1,111,181,108 1,347,942,247 2,136,743,237 6,251,318,120México 3,117,477,500 2,080,990,800 2,217,765,237 2,795,220,928 10,211,454,465Michoacán 534,135,629 632,404,242 289,195,318 599,908,837 2,055,644,026Morelos 117,069,000 275,505,000 197,840,726 193,541,697 783,956,423Nayarit 232,866,377 123,454,195 93,868,954 124,224,665 574,414,191Nuevo León 2,105,962,000 369,007,000 1,163,630,305 2,234,087,380 5,872,686,685Oaxaca 246,047,000 494,065,000 109,789,616 154,781,256 1,004,682,872Puebla 778,618,400 835,855,700 338,007,031 693,564,561 2,646,045,692Querétaro 776,979,458 277,420,012 414,362,288 756,126,773 2,224,888,531Quintana Roo 520,346,000 516,890,000 660,345,802 817,222,166 2,514,803,968San Luis Potosí 270,235,000 278,656,000 170,593,975 358,363,890 1,077,848,865Sinaloa 294,329,000 833,100,944 488,389,801 1,072,537,578 2,688,357,323Sonora 683,226,700 540,358,500 496,474,822 975,016,634 2,695,076,656Tabasco 246,073,405 239,349,925 99,164,567 127,733,102 712,320,999Tamaulipas 936,270,214 898,015,422 434,744,050 1,569,222,125 3,838,251,811Tlaxcala 137,792,567 176,272,742 37,132,973 89,432,813 440,631,095Veracruz 1,231,373,377 729,366,774 609,026,047 1,096,414,083 3,666,180,281Yucatán 346,386,611 240,355,826 142,141,501 235,434,750 964,318,688Zacatecas 196,749,827 270,898,668 217,443,773 365,429,504 1,050,521,772Totales 29,341,896,903 22,389,445,464 20,027,379,651 29,273,162,786 101,031,884,804Fuente: UCEF-SHCPFuente: IE Cuentas Públicas de las entidades federativas.

(Pesos)Recaudación de Impuestos y Derechos Locales (IE) de 2006

Entidades Total

238


ResultadoMedia Población e/ Media Móvil Coeficientes de

2004/2003 2005/2004 2006/2005 Móvil IE 2007 por Población Participación 1/(1) (2) (3) 4= (1+2+3)/3 (5) (6=4 * 5) (7= (6/�6)

Aguascalientes 1.120 1.214 1.165 1.166 1,113,125 1,298,302 1.083844

Baja California 1.178 1.076 1.079 1.111 3,025,749 3,361,248 2.806024Baja California Sur 1.225 1.164 1.450 1.280 542,831 694,685 0.579935Campeche 1.233 1.077 1.169 1.159 780,981 905,486 0.755914Coahuila 1.188 1.006 1.129 1.108 2,584,574 2,863,520 2.390513Colima 1.172 1.603 1.001 1.259 588,408 740,677 0.618329Chiapas 1.147 1.114 1.117 1.126 4,430,114 4,989,589 4.165390Chihuahua 1.076 1.096 1.135 1.102 3,339,472 3,680,216 3.072303Distrito Federal 1.041 1.083 1.086 1.070 8,831,997 9,449,198 7.888343Durango 0.974 1.091 1.343 1.136 1,540,698 1,750,027 1.460951Guanajuato 1.137 1.381 1.154 1.224 5,005,150 6,127,481 5.115320Guerrero 0.884 1.384 1.166 1.144 3,148,351 3,602,989 3.007834Hidalgo 1.189 1.249 1.136 1.191 2,401,068 2,860,388 2.387898Jalisco 1.126 1.093 1.123 1.114 6,925,021 7,713,541 6.439388México 1.141 1.065 1.111 1.106 14,512,464 16,050,353 13.399094Michoacán 0.999 1.189 1.230 1.139 3,986,293 4,541,996 3.791732Morelos 1.102 1.235 0.977 1.105 1,653,530 1,826,538 1.524824Nayarit 1.304 0.989 1.186 1.160 965,312 1,119,406 0.934499Nuevo León 1.054 1.168 0.898 1.040 4,358,366 4,532,306 3.783642Oaxaca 1.064 1.260 1.054 1.126 3,552,901 4,001,878 3.340833Puebla 1.031 1.115 1.404 1.183 5,560,419 6,578,170 5.491562Querétaro 1.080 1.568 1.164 1.271 1,670,956 2,123,110 1.772407Quintana Roo 1.195 1.158 1.154 1.169 1,238,219 1,447,458 1.208361San Luis Potosí 1.394 0.883 1.138 1.139 2,466,293 2,807,899 2.344079Sinaloa 1.215 1.116 1.162 1.164 2,645,438 3,079,591 2.570892Sonora 1.080 1.211 1.014 1.101 2,472,876 2,723,864 2.273926Tabasco 1.013 1.209 1.162 1.128 2,033,130 2,293,188 1.914390Tamaulipas 1.182 1.042 1.084 1.103 3,130,858 3,452,073 2.881846Tlaxcala 1.077 1.081 1.237 1.132 1,110,342 1,256,613 1.049041Veracruz 1.264 0.932 1.159 1.118 7,249,483 8,106,327 6.767292Yucatán 1.019 1.129 1.341 1.163 1,883,247 2,190,044 1.828284Zacatecas 1.195 1.173 1.145 1.171 1,382,244 1,618,694 1.351312Totales 1.105 1.116 1.110 36.708 106,129,910.0 119,786,856.0 100.000000Fuente: UCEF-SHCP.IE. Recaudación de impuestos y derechos locales.

e/ Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del cuarto trimestre de 2007, publicada el 15 de febrero de 2007 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).

p/ Preliminar.

1/ Coeficientes estimados.

Cálculo de Coeficientes de la Segunda Parte del Crecimiento del FGP para Febrero 2008

Entidades

Crecimientos IE p/

239


Impuestos y R es ultado

Derechos (IE) P oblac ión e/ IE 2005 C oefic ientes de Locales de 2006 p/ 2007 por P oblac ión P artic ipac ión 1/

(1) (2) (3=2*1) (4=3/�3)Aguascalientes 909,183,799 1,113,125 1,012,035,216,261,870 0.169065

Baja California 4,937,121,090 3,025,749 14,938,489,200,946,400 2.495538Baja California Sur 941,193,535 542,831 510,909,027,797,585 0.085350Campeche 655,909,524 780,981 512,252,875,963,044 0.085574Coahuila 2,322,921,347 2,584,574 6,003,762,117,501,180 1.002954Colima 626,603,186 588,408 368,698,327,467,888 0.061593Chiapas 1,548,773,495 4,430,114 6,861,243,143,028,430 1.146200Chihuahua 6,200,007,043 3,339,472 20,704,749,919,901,300 3.458816Distrito Federal 23,013,451,504 8,831,997 203,254,734,642,974,000 33.954562Durango 1,189,176,532 1,540,698 1,832,161,904,499,340 0.306070Guanajuato 4,297,348,030 5,005,150 21,508,871,492,354,500 3.593148Guerrero 1,528,959,211 3,148,351 4,813,700,260,911,060 0.804149Hidalgo 1,587,834,045 2,401,068 3,812,497,514,760,060 0.636894Jalisco 6,251,318,120 6,925,021 43,290,509,258,680,500 7.231862México 10,211,454,465 14,512,464 148,193,365,310,952,000 24.756328Michoacán 2,055,644,026 3,986,293 8,194,399,391,335,620 1.368909Morelos 783,956,423 1,653,530 1,296,295,464,123,190 0.216552Nayarit 574,414,191 965,312 554,488,911,542,592 0.092630Nuevo León 5,872,686,685 4,358,366 25,595,317,976,556,700 4.275806Oaxaca 1,004,682,872 3,552,901 3,569,538,780,611,670 0.596307Puebla 2,646,045,692 5,560,419 14,713,122,740,664,900 2.457889Querétaro 2,224,888,531 1,670,956 3,717,690,840,205,640 0.621056Quintana Roo 2,514,803,968 1,238,219 3,113,878,054,452,990 0.520186San Luis Potosí 1,077,848,865 2,466,293 2,658,291,110,807,440 0.444079Sinaloa 2,688,357,323 2,645,438 7,111,882,619,842,470 1.188070Sonora 2,695,076,656 2,472,876 6,664,590,380,782,660 1.113348Tabasco 712,320,999 2,033,130 1,448,241,192,696,870 0.241935Tamaulipas 3,838,251,811 3,130,858 12,017,021,388,483,800 2.007494Tlaxcala 440,631,095 1,110,342 489,251,211,284,490 0.081731Veracruz 3,666,180,281 7,249,483 26,577,911,622,044,700 4.439952Yucatán 964,318,688 1,883,247 1,816,050,276,219,940 0.303379Zacatecas 1,050,521,772 1,382,244 1,452,077,416,216,370 0.242576Totales 101,031,884,804 106,129,910 598,608,029,591,871,000 100.000000Fuente: UCEF-SHCPFuente: IE Cuentas Públicas de las entidades federativas.

IE a pesos corrientes.

Cálculo de Coeficientes de la Tercera Parte del Crecimiento del FGP para Febrero 2008

Entidades

240


ANExo 15

Total F G PC 1 C 2 C 3 C 1 C 2 C 3 S uma

1,201,258,560 600,629,280 200,209,760 2,002,097,600Aguascalientes 1.030634 1.083844 0.169065 12,380,581 6,509,882 338,484 19,228,948Baja California 2.952772 2.806024 2.495538 35,470,432 16,853,804 4,996,310 57,320,546Baja California Sur 0.510158 0.579935 0.085350 6,128,321 3,483,257 170,878 9,782,456Campeche 0.730225 0.755914 0.085574 8,771,886 4,540,241 171,328 13,483,454Coahuila 2.482981 2.390513 1.002954 29,827,016 14,358,121 2,008,011 46,193,149Colima 0.552147 0.618329 0.061593 6,632,717 3,713,865 123,314 10,469,896Chiapas 4.147861 4.165390 1.146200 49,826,535 25,018,549 2,294,804 77,139,888Chihuahua 3.112098 3.072303 3.458816 37,384,346 18,453,154 6,924,887 62,762,387Distrito Federal 7.952227 7.888343 33.954562 95,526,810 47,379,696 67,980,347 210,886,853Durango 1.475005 1.460951 0.306070 17,718,619 8,774,898 612,783 27,106,300Guanajuato 4.722285 5.115320 3.593148 56,726,859 30,724,108 7,193,833 94,644,799Guerrero 2.890218 3.007834 0.804149 34,718,988 18,065,929 1,609,985 54,394,902Hidalgo 2.281292 2.387898 0.636894 27,404,213 14,342,416 1,275,124 43,021,752Jalisco 6.527225 6.439388 7.231862 78,408,851 38,676,852 14,478,894 131,564,597México 13.669704 13.399094 24.756328 164,208,491 80,478,879 49,564,584 294,251,955Michoacán 3.814815 3.791732 1.368909 45,825,797 22,774,252 2,740,689 71,340,738Morelos 1.519273 1.524824 0.216552 18,250,401 9,158,536 433,558 27,842,495Nayarit 0.905276 0.934499 0.092630 10,874,711 5,612,872 185,454 16,673,037Nuevo León 4.188465 3.783642 4.275806 50,314,298 22,725,661 8,560,581 81,600,540Oaxaca 3.249680 3.340833 0.596307 39,037,054 20,066,019 1,193,864 60,296,936Puebla 5.042297 5.491562 2.457889 60,571,025 32,983,932 4,920,934 98,475,891Querétaro 1.577372 1.772407 0.621056 18,948,314 10,645,593 1,243,415 30,837,322Quintana Roo 1.204134 1.208361 0.520186 14,464,768 7,257,771 1,041,464 22,764,003San Luis Potosí 2.455098 2.344079 0.444079 29,492,080 14,079,227 889,089 44,460,397Sinaloa 2.580108 2.570892 1.188070 30,993,768 15,441,533 2,378,632 48,813,933Sonora 2.405164 2.273926 1.113348 28,892,241 13,657,863 2,229,031 44,779,136Tabasco 1.913195 1.914390 0.241935 22,982,419 11,498,388 484,377 34,965,184T amaulipas 3.035314 2.881846 2.007494 36,461,975 17,309,211 4,019,199 57,790,386Tlaxcala 1.083430 1.049041 0.081731 13,014,801 6,300,847 163,634 19,479,283Veracruz 6.921687 6.767292 4.439952 83,147,354 40,646,338 8,889,218 132,682,910Y ucatán 1.766628 1.828284 0.303379 21,221,766 10,981,209 607,394 32,810,368Z acatecas 1.301229 1.351312 0.242576 15,631,124 8,116,376 485,660 24,233,161S uma 100.000000 100.000000 100.000000 1,201,258,560 600,629,280 200,209,760 2,002,097,600

C oefic ientes Dis tribuc ión del Inc rementoC álc ulo del Monto de las T res P artes del Inc remento del F G P para F ebrero del 2008

E ntidades

241


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07

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245


ANExo 20

Coeficiente FFM P roporc ión Diferenc ia Diferenc ia2006 P oblac ión S is tema S is tema( a ) ( b ) ( c = b-a) Anterior Ac tual

Aguascalientes 3.157714 1.046811 -2.110903 3.223647 1.074265 -2.149381 Baja California 1.010176 2.836820 1.826643 0.982031 2.772225 1.790194Baja California Sur 0.643246 0.509238 -0.134008 0.820697 0.653124 -0.167573 Campeche 1.312052 0.735244 -0.576808 1.350175 0.760571 -0.589604 Coahuila 1.302216 2.433816 1.131599 1.329374 2.497587 1.168213Colima 1.708429 0.553745 -1.154684 1.748934 0.569843 -1.179091 Chiapas 1.046412 4.171691 3.125279 0.999116 4.004002 3.004885Chihuahua 1.825243 3.145448 1.320205 1.760070 3.049022 1.288952Distrito Federal 16.603023 8.337915 -8.265108 15.111377 7.628571 -7.482806 Durango 2.752199 1.453222 -1.298978 2.645918 1.404421 -1.241498 Guanajuato 2.838257 4.719955 1.881697 2.866934 4.792616 1.925682Guerrero 0.982436 2.973641 1.991204 0.960795 2.923370 1.962575Hidalgo 6.039056 2.264184 -3.774871 6.391725 2.408960 -3.982764 Jalisco 2.838161 6.525145 3.686985 2.879667 6.655249 3.775582México 2.434182 13.654934 11.220751 2.395934 13.510774 11.114840Michoacán 5.929258 3.767110 -2.162148 5.882430 3.756933 -2.125496 Morelos 2.967389 1.558191 -1.409199 2.525409 1.333051 -1.192359 Nayarit 2.262813 0.910856 -1.351957 2.478632 1.002957 -1.475675 Nuevo León 1.291535 4.102032 2.810498 1.228517 3.922319 2.693802Oaxaca 6.527923 3.354826 -3.173096 6.595766 3.407447 -3.188319 Puebla 5.482001 5.236684 -0.245318 5.266880 5.057542 -0.209338 Querétaro 3.066989 1.570576 -1.496413 3.062813 1.576653 -1.486160 Quintana Roo 1.820252 1.158358 -0.661894 1.897450 1.213809 -0.683641 San Luis Potosí 2.660904 2.325835 -0.335070 2.920554 2.566160 -0.354394 Sinaloa 1.069083 2.496708 1.427625 1.104229 2.592294 1.488065Sonora 0.883761 2.329244 1.445484 0.856278 2.268631 1.412353Tabasco 2.506159 1.917220 -0.588939 2.810422 2.161243 -0.649179 Tamaulipas 2.859793 2.947051 0.087258 2.692402 2.789085 0.096684Tlaxcala 2.086917 1.044857 -1.042060 2.169204 1.091745 -1.077460 Veracruz 3.421378 6.840651 3.419272 3.570539 7.176272 3.605733Yucatán 3.978346 1.772588 -2.205758 4.341743 1.944636 -2.397107 Zacatecas 4.692695 1.305405 -3.387290 5.130337 1.434623 -3.695715

Suma 100.000000 100.000000 0.000000 100.000000 100.000000 0.000000

C omparac ión de P onderadores y C oefic ientes del F F M del S is tema Anterior Vs . S is tema Ac tual

E N T I D A D E SF ac tor de P artic ipac iones

P onderadores del F F M C oefic ientes del F F M

246


ANExo 21

Monto(P es os )

1) R ecaudación federal participable de octubre de 2008 128,884,675,000

2) R ecaudación federal participable de 2007 110,761,689,167

3) C recimiento (1-2) 18,122,985,833

F ondo de F omento Munic ipal

7) F ondo de fomento municipal base 2007 (2 x 1% ) 1,107,616,892

8) F ondo de fomento municipal crecimiento 2008 (3 x 1% ) 181,229,8588.1) F ondo de fomento municipal crecimiento 2008 s in coordinación (8 x 16.8% ) 30,446,6168.2) F ondo de fomento municipal crecimiento 2008 con coordinación (8 x 83.2% ) 150,783,242

9) T otal fondo de fomento municipal (7+8) 1,288,846,750

C álc ulo del F ondo de F omento Munic ipal E mpleando la R F P Mens ual P romedio

C onc epto

247


ANEX

O 2

2

Ene

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249

Capítulo 4Características de las Transferencias

Intergubernamentales en Algunos Países Federales1

Las transferencias intergubernamentales son recursos de suma importancia en la financiación de las haciendas públicas, para que el gobierno pueda ofrecerlos servicios que demandan los ciudadanos. Sin embargo, los mecanismos de determinación de las mismas, así como los objetivos que persiguen pueden variar de un país a otro, puesto que las características sociales, económicas, políticas, culturalesygeográficasdifierenentreellos.Porello,el objetivodeestecapítuloesmostrar lasvíasdefinanciamientoque tienenalgunospaíses federales,y lascaracterísticas que guardan los mismos.

En el presente capítulo se exponen, en primer lugar, los casos de los principales países federales, Estados Unidos, Suiza, Canadá, Alemania, Austria, Australia y, aunquenoesunpaísfederal,perosusistemadedescentralizaciónfiscalesdignodereferencia, se presenta el caso de España; y posteriormente, nos referimos a países federales latinoamericanos, Brasil, Argentina, Venezuela y Colombia, que si bien no esunpaísfederal,enélseestádesarrollandounprocesodedescentralizaciónfiscalimportante. En todos los casos anteriores se describen las principales características de su organización federal, de la asignación de competencias y potestades tributarias entre ámbitos de gobierno, de su sistema de transferencias intergubernamentales, y las reformas recientes, en los casos en que las hay. El orden de presentación

1 SeagradecelacolaboracióndelaMtra.AnaIsabelLópezMoguel,Consultor-InvestigadordeINDETEC,enloscasosdeCanadá,SuizayAustralia;asícomodeMaximilianOliverPeters,estudiantedeEconomíaenlaUniversidaddeColoniadeNordrhein-Westfalen,quienrealizósusprácticasprofesionalesdeintercambioenelInstituto,enloscasosdeAlemania,Austria,Argentina,Brasil,ColombiayVenezuela.

250


corresponde en ambos casos, de los países con un mayor nivel de descentralización y desconcentración tributaria, y por ende, menor relevancia de las transferencias intergubernamentales, a los de mayor centralización y concentración tributaria en el gobierno federal, y su correspondiente mayor importancia de las transferencias intergubernamentales, exceptuando los casos de España y Colombia.

Finalmente, se concluye con un análisis comparativo de las características de los sistemas de transferencias intergubernamentales en los citados países incluyendo el caso de México, el cual ha sido revisado a detalle en los capítulos precedentes.

4.1 PRINCIPALES PAÍSES FEDERALES y ESPAÑA

4.1.1 Estados unidos

A) Forma de Gobierno y organización Territorial

LosEstadosUnidosdeAmérica,nombreoficialdelpaís,cuyacapitalesWashingtonD.C., tiene un sistema federal de gobierno cuya idea data de 1776, cuando las colonias británicas de América se independizan de su metrópoli y se unen para la construcción de un sistema de gobierno que se estableció en 1787 con la aprobación de la Constitución de los Estados Unidos de América, la cual establece una República Federal, que cuenta con tres niveles de gobierno, Federal, Estatal, y Local (municipios o condados); y una estricta división de tres poderes, Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Actualmente, los Estados Unidos están constituidos por 50 estados: Alabama; Alaska; Arizona; Arkansas; California; Colorado; Connecticut; Delaware; Florida; Georgia; Hawaii; Idaho; Illinois; Indiana; Iowa; Kansas; Kentucky; Louisiana; Maine; Maryland; Massachusetts; Michigan; Minnesota; Mississippi; Missouri; Montana; Nebraska; Nevada; New Hampshire; New Jersey; New Mexico; New York; North Carolina; North Dakota; Ohio; Oklahoma; Oregon; Pennsylvania; Rhode Island; South Carolina; South Dakota; Tennessee; Texas; Utah; Vermont; Virginia; Washington; West Virginia; Wisconsin; Wyoming. El Distrito Federal de Columbia. Áreas Dependientes: American Samoa; Baker Island; Guam; Howland Island; Jarvis Island; Johnston Atoll; Kingman Reef; Midway Islands; Navassa Island; Northern Mariana Islands; Palmyra Atoll; Puerto Rico; Virgin Islands; Wake Island. Y en el nivel local, 83,186 municipios o condados.

En cuanto a sus instituciones legislativas, en el ámbito Federal los Estados Unidos cuentan con un Congreso Bicameral compuesto por el Senado (órgano federal por excelencia) y por la Cámara de Representantes (House of Representatives), en el

251

Capítulo 4 • caracTerísTicas de las Transferencias inTergubernaMenTales en algunos países federales

que cada Estado elige por votación popular dos Senadores, y los miembros de la Cámara de Representantes son prorrateados por el Congreso entre los Estados sobre la base de la población, pero garantizando al menos un representante por Estado. En el ámbito Estatal, también se cuenta con Legislaturas Bicamarales en todos los estados, excepto en Nebraska.

En los Estados Unidos, los estados que conforman la Federación son soberanos y se les otorga un amplio margen de autonomía política y administrativa, pues cada Estado tiene el control de su sistema de gobierno y ostenta todos los poderes no delegados al Gobierno Federal o que no estén prohibidos a los estados por la Constitución. Por su parte, la relación entre los gobiernos estatales y los locales no se da entre gobiernos soberanos, pues estos últimos están subordinados a los estadosysuspoderesfinancierosseencuentransupeditadosalasdisposicionesde las Constituciones y leyes estatales, lo que no se regula por la Constitución Federal, razón por la cual, la relación entre ambos niveles de gobierno es diferente en cada Estado.

B) Distribución de Competencias Tributarias entre Ámbitos de Gobierno

El Poder Tributario (TaxingPower) de los Estados Unidos es el ejercicio por parte de los Gobiernos Federal, estatales y locales, del poder que el pueblo les ha delegado para establecer impuestos o tributos sobre sus ciudadanos para recaudar los recursosnecesariospara financiarel gastopúblicoquesatisfagasusdemandaspúblicas.

El sistema tributario de los Estados Unidos es concurrente, pues salvo algunas excepciones, la Constitución establece a la recaudación de ingresos como un poder concurrente de los gobiernos federal y los estatales, ya que permite que los estados lleven a cabo todas las funciones que no están expresamente reservadas al Gobierno Federal y no violen la Constitución, y a gravar cualquier impuesto que no restrinja el comercio interestatal. De tal manera, que las transferencias federales alosestados,sonpocosignificativasconrelaciónaotrospaísesfederales,puesrepresentan alrededor del 20% de los gastos de gobiernos estatales y locales (The Asian Development Bank – ADB, 2004, pág.262), y principalmente atienden externalidades y el criterio de igualación.

LimitantesTributariasalGobiernoFederal

La Constitución de los Estados Unidos en su origen limitaba al Gobierno Federal en supoderdegravar“impuestosdirectos”,términoqueenestecasohacereferenciaa los impuestos sobre la propiedad y el de capitación, este último que consistía en

252


designarunacantidadespecíficarecaudadasobrebasespersonalessintenerencuenta la propiedad o la renta, lo cual en algunos casos, aunque no siempre, era requisito para poder votar. La limitación consistía en que solo se podría gravar a las personas en relación a la población del Estado en que residan, limitación ésta que se establece en el artículo I, sección 2, cláusula 3, de la Constitución, y en términos similares en el artículo I, sección 9, cláusula 4, también de su Carta Magna:

Artículo I, Sección 2, Cláusula 3.-“...losimpuestosdirectosseránprorrateadosentrelos diferentes estados (los cuales integren laUnión, en relación a su respectivonúmerodehabitantes...)...”;

Artículo I, Sección 9, Cláusula 4.- “No podrá ser implementado impuesto a laCapitación,(uotrodirecto),amenosqueenProporciónalCensooEnumeraciónqueestaConstituciónordeneselleveacabo.”

Por su parte, con la Enmienda 16ª, de 1913, se otorgó al Congreso el derecho de gravar a las personas de acuerdo al tamaño de su ingreso, en vez de en relación a la población del Estado en el que residan; pero con cualquier otra forma de imposición directa permanece la obligación de hacerlo por prorrateo en relación a la población:

Enmienda 16.- “El Congreso deberá tener poder para establecer y recaudarimpuestossobrelosingresos,derivadosdecualquierfuente,sinprorrateoentrelosdistintosEstados,ysinrelaciónaalgúncensooenumeración”.

Con esta enmienda el gobierno federal tuvo el poder de establecer una fuente tributaria, el impuesto sobre el ingreso, individual y corporativo, que en la actualidad son los más rentables, ya que representan más del 50% del total de impuestos federales; por ende, estos tributos le dieron al gobierno federal suficiencia parafinanciarelgastoqueimplicaelcumplimientodelmandatoconstitucionalestablecidoen el artículo I, sección 8, cláusula 1, en relación al pago de las deudas y provisión de la defensa común y el bienestar general de los Estados Unidos; pero esto también tuvo como efecto un aumento en el poder político del gobierno federal y cierta afectación a los ingresos de los estados en detrimento de los mismos. (PEÑUELAS I REIXACH , 1996, pág.37)

Artículo I, Sección 8.

“El Congreso deberá tener Poder

Cláusula 1.- De implementar y recaudar Impuestos, Derechos Arancelarios,Gravámenessobre Importacionese Impuestos sobreVentas,UsooProducción,

253


yEspecíficos,parapagar lasDeudasyproveer laDefensacomúnyelBienestargeneraldelosEstadosUnidos;perotodoslosDerechosArancelarios,GravámenessobrelasImportacioneseImpuestossobreVentas,UsooProducción,yEspecíficos,deberánseruniformesportodoEstadosUnidos;”

Además en la anterior disposición de la Constitución, como se puede observar, se ordena al Congreso Federal que cualquier contribución que establezca debe ser uniforme en todos los estados de la Unión Americana. Este propósito de que el Congreso Federal no legisle a favor de un Estado sobre otro, también se garantiza en materia de comercio marítimo, con lo dispuesto en el artículo I, sección 9, cláusula 6, que ordena un trato igualitario a los puertos de todos los estados, además de garantizar el libre comercio interestatal:

Artículo I, Sección 9, Cláusula 6.- “Ninguna Preferencia deberá otorgarse porRegulacióndeComerciooRentaalgunaaPuertosdeunEstadosobreaquellosdeotro:nideberánserobligadoslosNavíosrumboa,ode,unEstado,aingresar,pasarporlaaduana,opagarDerechosenotros.”

AtribuciónExclusivadelGobiernoFederalconImpactoFiscal

Una atribución exclusiva del Congreso Federal que tiene repercusiones en materia fiscal,alnopermitir implícitamentegravar lasactividadesaquese refiere,es laqueenelartículo I, sección8, cláusula3, constitucional, se leconfiereelpoderde la regulación del comercio con otras Naciones y entre los distintos estados de la Unión, incluyendo las Tribus Indias, con lo cual también se garantiza el libre comercio interestatal.


“El Congreso deberá tener Poder

Cláusula 3.- “DeregularelComercioconNacionesextranjeras,yentrelosdistintosEstados,yconlasTribusIndias;”

Enestecaso,laSupremaCorteinterpretóqueeltérmino“regular”significaalentar,promover, proteger, prohibir o restringir.

ProhibicionesGenerales

Conforme al artículo I, sección 9, cláusula 5, de la Constitución, no pueden gravarse por ningún nivel de gobierno las exportaciones realizadas desde cualquier Estado,

254


esto es, se prohíbe aplicar contribuciones sobre artículos exportados entre estados y hacia otros países; pero claro que sin detrimento de la facultad que tiene el Congreso Federal de regular el comercio internacional e interestatal, como se observó en la anterior disposición revisada, de tal manera que el Congreso puede prohibir o regular los envíos de ciertos artículos.

Artículo I, Sección 9, Cláusula 5.- “No deberán ser implementados Impuestos oDerechossobreArtículosexportadosdecualquierEstado.”

ProhibicionesExpresasalosEstados

Las prohibiciones expresas constitucionales a los estados hacen referencia al tema de la tributación sobre el comercio internacional e interestatal, pues en el artículo I, sección 10, cláusulas 2 y 3, de la Constitución, se establece que los estados, sin el consentimiento del Congreso, no pueden gravar la entrada o salida de bienes, excepto por cuotas para cubrir los costos de inspección, cuyos rendimientos deben entregarse al gobierno federal; asimismo, se les prohíbe a los estados, también sin consentimiento del Congreso, implementar derechos de tonelaje.


Cláusula 2.- “NingúnEstadodeberá,sinelConsentimientodelCongreso,implementaralgúnImpuestooDerechosobreImportacionesoExportaciones,exceptoqueestoseaabsolutamentenecesarioparaejecutarsusLeyesdeinspección:yelProductonetodetodoslosDerechoseImpuestos, implementadosporalgúnEstadosobreImportaciones o Exportaciones, deberán ser para el Uso de la Tesorería de losEstados Unidos; y todas las citadas Leyes deberán ser sujetas a la Revisión yControldelCongreso.”

Cláusula 3.- “Ningún Estado deberá, sin el Consentimiento del Congreso,implementaralgúnDerechodeTonelaje,mantenerTropas,oBarcosdeGuerraentiemposdePaz,estableceralgúnAcuerdooPactoconotroEstado,oconunPoderextranjero,o intencióndeGuerra,amenosquesean invadidos,oenelcasodePeligroinminentequenoseadmitaretraso.”

En suma, en el sistema de distribución de competencias tributarias entre ámbitos de gobierno de los Estados Unidos de América existe la concurrencia tributaria entre la federación y los estados, pues el gobierno federal está facultado a implementar y recaudar los impuestos que se consideren necesarios para alcanzar el bienestar del país, exceptuando aquellos que constitucionalmente estén asignados a los estados y sobre las exportaciones.

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PrincipalesCompetenciasTributariasEjercidasporlosEstados(LAUBACH, 2005)

Las principales competencias tributarias que en la actualidad ejercen los estados de los Estados Unidos de América, son los impuestos sobre el ingreso personal, con una participación del 33 % de los impuestos totales; el impuesto sobre el ingreso neto corporativo o de sociedades, con el 5%; y los impuestos a las ventas, con el 50%, mismos que describiremos brevemente a continuación. Los impuestos sobre el ingreso personal (personalincometax) como se mencionó, son la segunda fuente de ingresos más importante de los gobiernos estatales. De los 50 estados, siete no tienen su propio impuesto al ingreso y dos que lo tienen solo gravan los intereses y los dividendos. En cuanto a la base tributaria, de los 41 estados quecuentanconelimpuesto,27latienenacordealadefiniciónfederalde“IngresoBruto Ajustado (adjustedgross income)”,peroaplicansuspropiascantidadesdededucciones y exenciones, y 10 estados incluso emplean las mismas deducciones y exenciones que la federación; el resto, 4 estados, definen sus propias basestributarias. Respecto a la tasa marginal tributaria máxima, el rango se encuentra entre 5 y 7%, con 5 estados que la tienen debajo de 5% y 13 sobre 7%.

A diferencia del impuesto sobre el ingreso personal, el impuesto sobre el ingreso corporativo o de sociedades (corporateincometax) el peso relativo para los estados es menos importante, pues su participación en los ingresos totales estatales representó en 2002 alrededor del 5%; actualmente, este último está establecido en 46 estados, de los cuales 3, Alaska, Florida y New Hampshire, no tienen implementado el impuesto sobre el ingreso personal; la tasa marginal del impuesto actualmente oscila entre el 6 y 10%, y debido a las complicaciones prácticas y problemas de concurrencia y competencia interestatal, la Ley Federal prohíbe a los estados gravar con el impuesto sobre el ingreso corporativo a compañías que aunque realizan ventas a residentes del Estado quienes las solicitan, éstas son aprobadas y enviadas desde otro Estado. De tal manera, que ante la presencia de dicha problemática y los altos costos administrativos que representa para los estados gravar el impuesto sobre el ingreso corporativo, éste resulta poco atractivo ysehapensadoenreemplazarloporotraformamáseficientedetributaciónalaactividad empresarial.

Para los impuestos sobre el ingreso existen acuerdos que permiten deducir del impuesto federal los pagados en los niveles estatal y local.

Por otra parte, los impuestos a las ventas (salestaxes) representan la fuente más importante de ingresos propios de los estados, y en algunos casos también para los gobiernos locales es relevante, pues en 32 estados el impuesto se aplica tanto por

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el gobierno estatal como los locales con tasas que oscilan de entre 4 y 11%, y en el caso de Alaska el impuesto se grava solo por el nivel local. De entre los impuestos a las ventas, los de mayor recaudación son los impuestos generales a las ventas (generalsalestaxes), que representan el 34% respecto a los impuestos totales de losestados,ydelosimpuestosespecíficosalasventas,querepresentanel16%;el de mayor rendimiento es el impuesto a las gasolinas, con un peso del 6% de los impuestos totales estatales. Solo 4 estados no tienen implementado el impuesto a las ventas, Delaware, Montana, New Hampshire y Oregon.

En la mayoría de los estados se han reducido o eliminado los impuestos a las ventas sobrelosalimentosdeconsumodomésticoconlafinalidaddemitigarlaregresividaddel impuesto, de tal manera que solo 14 estados gravan todos los alimentos; asimismo,dadoqueelpropósitodeestosimpuestosesgravarelconsumofinal,seha exentado del mismo, artículos agrícolas, equipamiento de empresas, energía y servicio de procesamiento de datos.

En este caso, sí se permite gravar las compras de bienes y servicios realizadas fuera del Estado, lo cual en la actualidad es tema relevante debido al crecimiento de las compras por Internet. Para ello, los estados que gravan un impuesto a las ventas también tienen implementado un impuesto sobre el uso (use tax), que es equivalente a que los usuarios de bienes comprados fuera del Estado paguen el impuestoalasventas.Estoenlaprácticahaacarreadovariasdificultades,loquehallevado a varios estados a realizar, con la aprobación de sus legislaturas, el Acuerdo de Imposición Racionalizada a las Ventas y al Uso (StreamlinedSalesandUseTaxAgreement,SSUTA), el cual tiene el propósito de armonizar la tributación al consumo entre estados y alentar el cumplimiento voluntario de los negocios. Pero aunque estas acciones de coordinación interestatal en materia de la imposición a las ventas representaungranavance,lasineficienciaspropiasdeestetipodeimpuestosenun contexto federal, han llevado a considerar por parte de los gobiernos estatales a reemplazar el impuesto a las ventas por uno de base más amplia, como el impuesto al valor agregado (value-addedtax).

PrincipalesCompetenciasTributariasEjercidasporlosGobiernosLocales

Como se dijo anteriormente, en varios estados (33), los gobiernos locales gravan con impuestos a las ventas, siendo ésta una importante fuente de ingresos, el 16% de los impuestos totales de los gobiernos locales; no obstante, la principal fuente de ingresos tributarios de este nivel de gobierno la representan los impuestos sobre la propiedad, cuya participación en sus ingresos es de aproximadamente 73% de sus impuestos totales, en tanto que para los estados éstos tienen un peso de menos del 2% de su recaudación tributaria. Los impuestos sobre la propiedad son valorados

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y aprovechados por los gobiernos de los condados, de los municipios y de los distritos escolares, existiendo diferencias en materia de administración tributaria entre estados, que dependen del tipo de estructuras de los gobiernos locales, pero los Congresos estatales son los que legislan en materia de diseño de tasas y de exenciones. Estos impuestos normalmente se perciben en los Estados Unidos bajo elprincipiodelbeneficio,puesprincipalmentesirvenparafinanciar,enprimerlugarelgastoeneducación,yotrosservicioslocalesquebeneficianasusresidentes.

C) Transferencias Intergubernamentales

Del ejercicio que el gobierno federal, el de los estados y de los gobiernos locales realizan de las competencias tributarias que ostentan, mismas que se han descrito brevemente en este apartado, se tiene como resultado una participación del 65.05% de los tributos federales respecto al total de recaudación tributaria en los Estados Unidos de América, del 20.43% los tributos estatales, y del 14.53% los tributos locales, con datos del 2004.2

Precisamente debido a la importante desconcentración de la potestad tributaria prevaleciente en los Estados Unidos de Norte América, a diferencia de otros países, las transferencias federales de igualación o de nivelación entre estados no han sido relevantes en su federalismo fiscal, pues al contrario que en otros paísesdesarrollados, los Estados Unidos han enfatizado en el uso de las transferencias condicionadas en vez de las incondicionadas, de las cuales, aproximadamente dos terceraspartes se transfierena los gobiernosestatales y el resto seotorgadirectamente a los gobiernos locales.

Las categorías de destino más relevantes de las transferencias condicionadas para los estados son salud, seguridad social, educación y capacitación, y transporte; en tanto a los gobiernos locales, las más representativas incluyen educación, vivienda y desarrollo urbano, tratamiento de residuos sólidos, y construcción de aeropuertos. Se utilizan las tres formasde transferenciascondicionales, condestinoespecíficocerrado,destinoespecíficoabiertoysindestinoespecífico,delascualeslaprimeraeslamáscomún.

La mayoría de las transferencias federales se distribuyen a los gobiernos estatales y locales a través de fórmulas que consideran como variables, índices de pobreza, obsolescencia de infraestructura, ingreso estatal per cápita, indicadores de desempleo entre otros.

2 CálculospropioscondatosdelTaxPolicyCenter,enwww.taxpolicycenter.org;yOfficeofManagementandBudget,BudgetoftheUSGovernmentFY2006,HistoricalTables,Table2.1

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Por otra parte, se encuentran las transferencias o subvenciones en bloque y etiquetadas, en las que pueden participar los tres niveles de gobierno mediante programasdefinanciamientocompartidosobrelabasedeaportacionesigualesoconsiderandolasituaciónfiscaldelgobiernolocalbeneficiado.(IILSEN,2001,págs.62-66)

4.1.2 Suiza


Es una confederación integrada por 26 Cantones, Appenzell Inner-Rhodes, Appenzell Outer-Rhodes, Argovia, Basle-Country, Basle-Town, Berne, Fribourg, Geneva, Glarus, Grisons, Jura, Lucerne, Neuchâtel, Nidwalden, Obwalden, Saint-Gall, Schaffhausen, Schwyz, Solothurn, Thurgovia, Ticino, Uri, Valais, Vaud, Zug, y Zurich; y 2,900 Comunidades o Comunas (gobiernos locales). Los Cantones son estados miembros que disponen de competencias y de autonomía de organización, financieraydedefinicióndesustareas.

Las instituciones legislativas se integran, en el ámbito Federal, por una Asamblea Federal Bicamaral compuesta por el Consejo de los Estados que representa a los Cantones Suizos y cuenta con 46 miembros electos, y el Consejo Nacional; y en el ámbito subnacional, los Cantones cuentan con Parlamentos Unicamarales.


Las facultadesfiscalesestándistribuidasentre laConfederación, losCantonesylas Comunidades, teniendo cada uno de esos niveles un acceso directo a diversas fuentes de recaudación.

La Confederación puede gravar impuestos directos, sobre la renta de las personas físicas, sobre las utilidades netas, sobre el capital y las ganancias de las personas morales. Es la Confederación la que fija los principios de armonización de losimpuestos directos de los Cantones, pero las tarifas, las tasas y los montos exentos noformanpartedelaarmonizaciónfiscal.

En relación a los impuestos indirectos, la Confederación puede recaudar un impuesto sobre el valor agregado, impuestos especiales sobre producción y consumo, derechos al timbre, entre otros. Los derechos de aduana le son exclusivamente atribuidos. La plena soberanía tributaria de los Cantones está limitada únicamente por la jurisprudencia del Tribunal de la Federación y algunas normas constitucionales.

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El sistema tributario de los Cantones está compuesto fundamentalmente por el impuesto personal sobre la renta, el impuesto sobre el patrimonio de personas físicas, el impuesto sobre rentas de sociedades, impuesto sobre patrimonio de sociedades, el impuesto sobre ganancias de capital, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, el impuesto sobre sucesiones y donaciones y el impuesto sobre la propiedad inmueble.

LasprincipalescaracterísticasdelsistemafiscalSuizolasresumenDafflonyTóth(2005, págs. 35 y 36) como sigue:

• “Cadaniveldegobiernoycadagobiernodentrodelmismoniveltieneaccesodirecto a diversas, pero por lo menos a dos de las principales fuentes de ingresos: en el nivel federal, a la imposición directa y el Impuesto al Valor Agregado; en el nivel Cantonal, la imposición directa y las transferencias de participación de ingresos; en el nivel local, la imposición directa y los derechos o cargos por el uso de servicios públicos. El acceso directo a los impuestos y los derechos por uso de servicios públicos en los niveles Cantonal y local es importanteparamantenerlaautonomíafinanciera.

• BasadoenelImpuestoalValorAgregadoconunatasanormalactualde6.5%,el principal de los impuestos al consumo y los gastos es exclusivo y pertenece al nivel federal. La imposición sobre vehículos de motor es Cantonal; las Comunidades pueden gravar con impuestos sobre perros, entretenimiento y juegos, de menor importancia.

• LaimposicióndirectaesunaimposicióncompartidaentrelaConfederación(alingreso individual + ganancias corporativas), los Cantones y las Comunidades (riqueza e ingreso individual + capital y ganancias corporativas). Para los Cantones y las Comunidades, la imposición de la riqueza e ingreso individual y del capital y las ganancias de las corporaciones y negocios (“imposición directa”)eselmásimportantedelosconceptosdeingreso(43y50%).

• ParalasComunidades,losderechosocargosporelusodeserviciospúblicos(principalmente: agua, drenaje y plantas de tratamiento, recolección de basura) e indemnizaciones (en total 26%) proveen de la segunda fuente de ingresos en importancia. Junto con los ingresos de la propiedad pública (6%) estos contabilizan un tercio del total de recursos. No obstante, estos recursos son limitados. Los ingresos de la propiedad inmueble, sea pública o privada, está sujeta a la legislación federal sobre el control de la renta. El monto total de los derechos o cargos de uso por una sola función no puede exceder del costo total debido a jurisprudencia de la Suprema Corte Federal respecto a la regla quid-

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pro-quoenlaimposicióndelbeneficio(porejemplo,losderechosocargosdeuso deben representar los costos-precios genuinos para los servicios públicos, ynoimpuestosdisfrazados).”

Los Cantones tienen la obligación legal de recaudar el impuesto directo federal sobre el ingreso individual y sobre las ganancias corporativas, junto con sus propios impuestos; y también participan en el manejo del impuesto de retención y los derechos al timbre federales. Para ello, los Cantones deben adaptar sus leyes a un únicomarcocomún,enelquelabaseylasdeduccionessedefinenporelcentro,pero el monto máximo de cada deducción y la tasa impositiva se deciden por cada Cantón, y la Confederación debe tomar en cuenta la carga que por este concepto tienen los Cantones y la Comunidades.


Los Cantones y la Comunidades tienen muy bajo nivel de dependencia de las transferencias, los Cantones reciben menos de 17% de sus ingresos totales en formadesubvencionesespecíficasdelaConfederación,ylasComunidadesrecibenmenos de 13% de sus ingresos de los Cantones.

En relación a las transferencias, en el reparto de todas las transferencias federales entre los Cantones existe un elemento de nivelación basado fundamentalmente en la capacidad financiera de los gobiernos cantonales,medida por el denominado“índice definitivo de capacidad financiera”. Dicho índice se obtiene ponderandocuatrovariables:larentapercápitacantonal;lacargafiscal(lainversadelasumadeimpuestoscantonalesycomunalesquerecaudacadaCantón);elesfuerzofiscal(los ingresos tributariosporhabitanteponderadosporel índicedecargafiscal)yuna variable relacionada con las especiales necesidades de gasto de las zonas de montaña,calculadaponderandoelporcentajedesuperficiecultivableyladensidadde población.

Las principales transferencias que se distribuyen en Suiza son: la participación cantonal en los ingresos federales: 30% de la recaudación del impuesto federal directo (del cual el 17% se reparte según su recaudación territorializada y el 13% restanteenfuncióndelapoblación,ponderadasegúnel“índicedefinitivodecapacidadfinanciera”.El10%delarecaudaciónnetadelimpuestoanticipado,delcualel50%se reparte según la población y el 50% restante según la población ponderada por el“índicedefinitivo”,perosoloentrelosCantonescuyoíndicedefinitivoesinferiora 100. 20% del impuesto sobre exención de obligación de servir y un porcentaje de losbeneficiosdelaBancaNacionalSuiza.

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Otras de las principales transferencias federales son las condicionadas, que incluyen un conjunto de subvenciones de gasto compartido o transferencias compensatorias, donde el porcentaje de compensación federal está modulado generalmente por dos componentes: primero un básico que depende de las características del bien o servicio subvencionado y otro complementario que depende fundamentalmente del “índicedefinitivodecapacidadfinanciera”.

Otro tipo de transferencia es el 50% de los derechos aduaneros sobre carburantes y el recargo sobre los mismos que está afectando a la financiación del gastoen carreteras. De este fondo global el 12% está destinado al gasto cantonal en carreteras, del cual el 93% se reparte entre los cantones según distintos indicadores de necesidad que combina fundamentalmente los gastos efectivos cantonales en carreterasconelíndicedefinitivodecapacidadfinanciera.

Finalmente, se encuentran las contribuciones cantonales a gastos federales en el sistema de seguridad social, las cuales también están ponderadas por el índice definitivodecapacidadfinanciera.

4.1.3 Canadá


El sistema de gobierno de Canadá se puede describir como una monarquía constitucional formada por un estado federal, con diez provincias: Ontario, Québec, British Columbia, Alberta, Manitoba, Saskatchewan, Nova Scotia, New Brunswick, Newfoundlad and Labrador, Prince Edward Island, y tres territorios: Yukon, Northwest y Nunavut (este último creado el 1 de abril de 1999); así también cuenta con más de 5,000 municipios.


El sistema de financiación de las provincias canadienses está compuesto porun conjunto de impuestos exclusivos provinciales, como los impuestos sobre consumos específicos, los impuestos sobre nóminas y cotizaciones sociales ysanitarias, el impuesto sobre el capital y los impuestos sobre primas de seguros; y por un grupo de impuestos compartidos que incluyen el impuesto sobre la renta, salvo en Québec, el impuesto de sociedades, excepto en Québec, Ontario y Alberta. Estas Provincias, en relación al impuesto sobre la renta y el impuesto sobresociedadesmantienensuspropios impuestosconunaconfiguraciónmuyparecida a la Federal.

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El gobierno federal recauda los impuestos sobre la renta personal y de sociedades en beneficiodelasProvinciasyTerritoriosacondicióndequeestosúltimosmantenganla misma base imponible y estructura de tipos impositivos.

En relación a los impuestos sobre ventas, existe uno federal, el Impuesto federal sobre Bienes y Servicios (IBS) y sendos impuestos provinciales sobre ventas al detalle que lo aplican todas las Provincias salvo Alberta y los Territorios. Además del tipo general, algunas Provincias aplican también de tipo ad-valorem sobre el consumoespecíficodecarburantes, tabacosybebidasalcohólicas.Noobstante,mediante acuerdo entre el gobierno federal y las Provincias de Terranova, Nueva Brunswick y Nueva Escocia existe un impuesto armonizado sobre ventas, con un tipo del 15%, que se reparte entre la Federación, 7%, y las Provincias afectadas, 8%. Asimismo, se ha producido un proceso de armonización entre el IBS federal y el impuesto sobre ventas de Québec. Asimismo, el gobierno federal percibe contribuciones de Seguro de Desempleo.

En los municipios los ingresos provenientes de impuestos son poco representativos, pues aproximadamente el 50% de sus ingresos se integran por transferencias de otro nivel de gobierno, principalmente de las Provincias; por su parte el impuesto a la propiedad equivale a alrededor del 40% de los ingresos brutos municipales. (CARTER, 2006)


ElGobiernoFederalproporcionaapoyofinancieroalosgobiernosdelasProvinciasy Territorios con base en apoyos en la provisión de programas y servicios, las llamadas transferencias.

Las transferencias gubernamentales canadienses se dividen en tres programas canalizadores de las mismas: Programa de Igualación (Ecualización), Plan de Financiación de Programas Establecidos y ProgramaCanadiense deAsistencia. Dichos programas se complementan con los acuerdos de Recaudación Impositivos cuyoprincipalobjetivoeslaarmonizaciónfiscalinterprovincial.

“Las transferencias procuran asegurar que los gobiernos provinciales tengan suficientesingresosparaproveernivelesrazonablementecomparablesdeserviciospúblicos a niveles razonablemente comparables de tributación. Bajo el uso del denominado“SistemaTributarioRepresentativo”queconfrontalacapacidadfiscalper cápita manifestada por cinco provincias relevantes para recaudar más de treinta tipos de tributos, compensando a las que no alcancen tal media nacional así determinada.”(ASENCIO,2002)

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ElProgramadeIgualación(EqualizationPayments), surge debido a que las economías de las provincias varían grandemente, muchas de las provincias necesitan de las transferencias para poder proporcionar los servicios que la sociedad le demanda y que éstos sean equivalentes a los que ofrecen el resto de las provincias. Las diferenciaseconómicasqueexistenenlasProvincias,significanquelastasasdeimpuestosdifierenentreellas.

Es por ello que el Programa de Igualación se aplica como una medida de reajuste financiero. La Federación efectúa transferencias a aquellas Provincias conmásbajacapacidadeconómicaylasProvinciasbeneficiadastienenlibertadencuantoalempleo de dichos recursos. (ASENCIO, 2002)

El criterio que se utiliza para establecer el reparto entre las provincias es el de ingresos por habitante o renta per cápita. En una primera fase se calcula el valor medio o normal de renta per cápita con los datos correspondientes a las cinco provincias más representativas de forma que participan de las ayudas derivadas de este plan de nivelación únicamente aquellas provincias situadas por debajo de la cifra media calculada.

Elcriterioparadistribuirdichosrecursosesbásicamentedefinirlacapacidadfiscalde las Provincias de forma anual.3 Esto se lleva a cabo con el denominado Sistema Tributario Representativo (RTS). (RUIZ ALMENDRAL, 2003, pág. 3)

Deformaespecíficaelprocedimientoaplicadoeselsiguiente:

a) “Sedefinentodaslasfuentesdeingresoparalasquesevaamedirlacapacidadfiscal,másde30fuentesdeingresos,incluyendoimpuestosalingresopersonale impuesto al ingreso de las empresas, impuesto a las ventas, impuesto a la propiedad y otros recursos.

b) Se toma la base imponible estándar para cada fuente de ingresos o materia imponible, que es aproximadamente la media de lo que normalmente forma parte de la base imponible para esa clase de rendimiento tomando como base la normativa de las distintas Provincias. Sobre cada una de estas bases medias porcadamateriaimponible,seaplicaun“tipomediodegravamennacional”,siendoelresultadolacapacidadfiscalocapacidaddeobteneringresosdelaProvincia en relación con esa materia imponible. Las distintas capacidades fiscalesparacada ingresosesumanyseobtieneasí lacapacidad totalde

3 Lacapacidadfiscalsedefinecomoladiferenciaentrelasumadelacapacidadfiscalpercápitaparacadafuentedeingresosylacapacidadestándarmedidasobrelabasedecincoprovincias,conexclusióndelasmáspobresylasmásricas.

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los ingresos de la Provincia. Esta cantidad se divide posteriormente entre la poblacióndelaProvinciayseobtieneasílacapacidadfiscalpercápita.

c) Esta última cantidad se comparará con el estándar nacional, y si es menor, la Provincia tendrá derecho al pago compensatorio correspondiente, pago que constituye la diferencia entre el rendimiento per cápita medio para las fuentesdeingresosdefinidasencincoProvincias(Québec,Ontario,Manitoba,Saskatchewan and British Columbia) y el obtenido en la Provincia receptora. Objetodenomediciónes,enconsecuencia,nolacapacidadfiscalrealdecadaProvincia,sinolapotencial”.4

Este Programa de Igualación se establece en la Constitución (1982) de Canadá, la cual en la sección 36 establece que: “El Parlamento y las Legislaturas junto con el Gobierno Central y Provincial están comprometidos a:

a) Promover la igualdad de oportunidades de los canadienses.

b) Promover el desarrollo económico y reducir las disparidades de oportunidades.

c) Proporcionarserviciospúblicosdecalidad.”

Por su parte el Plan de Financiación de Programas consiste básicamente en la concesión de ayudas financieras por parte de la Federación a otros nivelesgubernamentales, para los programas de cuidado de la salud y de educación secundaria. (LÓPEZ HERNÁNDEZ, págs. 76-77)

El principal vehículo del Gobierno Federal para transferir este tipo de recursos a las provincias es a través de:

TransferenciasSocialesyparalaSaluddeCanadá(TheCanadáHealtandSocialTransferCSHT):

Apoyo a las provincias y territorios a través de transferencias en efectivo y por impuestos, es un bloque de apoyos para el cuidado de la salud, educación post-secundaria, asistencia social y servicios sociales, incluyendo el desarrollo infantil temprano. Este CSHT, fue reestructurado en abril 1 de 2004, para crearse dos nuevas transferencias: Transferencias para la Salud de Canadá (Canadá Health Transfer) y a Canadá Social Transfer (CST) para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas.

4 Ibid,pp.14.yhttp://www.fin.gc.ca/FEDPROV/eqpe.html

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ElCSHTpermitealasProvinciasyTerritorioslaflexibilidaddedistribuirpagosentreel programa social de acuerdo a sus prioridades, al mismo tiempo resaltando los principios de la Ley de Salud de Canadá y la condición de que no haya periodo de residencia mínima con respecto a la asistencia social.

FondoparalaReformadelaSalud(HealthReformFund):

El Gobierno Federal proporcionará apoyo durante cinco años a través de un fondo especial de reforma para la salud para ayudar a provincias y territorios con reformas aceleradasidentificadasenel2003enelacuerdodeprimerosministros(cuidadoprimario de la salud, cuidado del hogar, cobertura total de medicinas). Sujeto al seguimiento del progreso que tenga para alcanzar las reformas acordadas y posterior a la reunión de primeros ministros que se realizará a más tardar en marzo 31 de 2008, el Gobierno Federal asegurará que el nivel de recursos otorgados a través del Fondo de Reforma para la Salud, se integre a la nueva transferencia de salud de Canadá (CHT) que se integra a partir de 2008-09.

FórmuladeFinanciamientoTerritorial(TerritorialFormulaFinancing):

Esta es una transferencia no condicionada que el Gobierno Federal otorga a los Gobiernos Territorales. Deriva de un acuerdo entre el Gobierno Federal y los Ministerios de Finanzas Territoriales y de esta manera los territorios son capaces de proporcionar un rango de servicios públicos comparables con los que ofrecen los gobiernos provinciales.

Este programa asegura que los gobiernos territoriales puedan proporcionar servicios a sus residentes y reconoce los mayores costos en el norte de Canadá.5 Este es el principal recurso con el que cuentan los territorios, aún cuando éstos estén incrementando sus ingresos por impuestos, rentas y ventas de bienes y servicios.

Lafórmulaparacalcularestosrecursossebasaenelprincipiollamado“gapfilling”,para ello, primero se determinan las necesidades de recursos de cada Provincia para proporcionar sus servicios. Esto es llamado “Base deGasto Bruto” (GrossExpediture Base), con el cual se obtiene un índice con base al movimiento del gasto provincial;éstetambiénreflejalaspresionesdegastoalqueseenfrentanenotraspartes del país. El segundo paso es calcular cómo el territorio estima el incremento de sus ingresos tributarios. Posteriormente, el Gobierno Federal hará un pago en efectivoalgobiernodelTerritorioyéstereembolsaladiferencia.Estosignificaque

5 Estoscostossedebenaquesonlugaresconpoblacióndispersayconclimasextremos,porloqueelgobiernootorgaserviciosqueresultancostososysuseconomíasestánapenas desarrollándose.

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la diferencia entre las necesidades de gasto y sus medios de ingresos, se paga en efectivo.6

Existen otros tipos de transferencias federación-provincias para las que las provincias no gozan de libertad para aplicar los recursos, por lo que entran a formar parte del programa Canadiense de Asistencia, mecanismo por medio del cual se comparten costos de un programa entre la federación y las provincias, de forma que el gobierno central paga el 50% del costo total de la asistencia social provincial y del costo de prestaciones concretas como pueden ser las ayudas sociales a ancianos.

4.1.4 Alemania


La República Federal Alemana es un estado federal, social, y democrático. Está constituida por 16 Länder (estados), Baden-Württemberg, Bavaria, Brandenburg, Hesse, Lower Saxony, Mecklenburg-Western Pomerania, North Rhine-Westphalia, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia, e incluyen a las tres ciudades-estado, Berlin, Hamburg, y Bremen. Los tres niveles de administración son la Federación, los Länder y los municipios.Enelmodeloalemánelgobiernofederalfinanciaparcialmentelastareasde los estados, y existen impuestos comunes (como el impuesto sobre la renta o el impuestosobre lasventas), loquereflejasucarácter integraldeFederalismocooperativo, inspirado en modelos Norteamericanos.

Todos los estados tienen que cumplir las mismas tareas independientemente de su tamaño, número de habitantes, y fortaleza económica y financiera,y también tienen los mismos derechos frente a la Federación (federalismo simétrico). Tanto la Federación como los Länder tienen sistemas parlamentarios basados en el modelo británico. Ambas instituciones, la Federal y el Land, están constituidas bajo la forma de democracia parlamentaria. El parlamento federal, sobre el cual recae la mayoría de la competencia legislativa y cuyas características relevantes son la importante interrelación entre los gobiernos federal y estatales, y el directo involucramiento de estos últimos en los procesos de toma de decisiones federales; está integrado por dos Cámaras, la Cámara de Representantes (DeutscheBundestag), que es la cámara baja del parlamento elegida popularmente, que funge como asamblea legislativa decisiva, y el Consejo Federal (Bundesrat), cámara alta del parlamento, que no se elige popularmente pero se compone de miembros de los Länder delegados para su representación,

6 Traducciónpropiade la informaciónpublicadaenhttp://www.fin.gc.ca/FEDPROV/tffe.html

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la cual también participa en la legislación y posee derecho de veto sobre toda la legislación federal que afecte los principios básicos de la Federación y los intereses de los Länder.7 En tanto que los parlamentos de los Länder, tienen derecho a legislar sobre materias que permita la Constitución o que no estén exclusivamente atribuidas al Bund. Dado el aumento de procesos legislativos de este tipo en las últimas décadas y a las diferentes posturas políticas en las dos cámaras, dicho arreglo conlleva el riesgo del estancamiento de la legislación, ya que los gobiernos estatales pueden bloquear muchas iniciativas federales. (MONATSBERICHT DES BMF, 2006)

Sin embargo, la Ley Básica (Constitución) establece dos tipos de competencia legislativa, una que recae exclusivamente en la Federación, y otra que se llama competencia legislativa competitiva. Los Ländertienen el derecho de ejercer esta facultad, si la federación no hace uso de su potestad en esta materia. Se puede observar una tendencia clara hacia la concentración de competencia legislativa en el nivelfederal.Entreotrosargumentos,estosejustificaconlaproteccióndelaunidadeconómica y jurídica del país y con el intento de garantizar un cierto nivel de vida en toda la república. (BUNDESFINANZMINISTERIUM, “Solidarität im Bundesstaat: Die Finanzverteilung“, págs. 6-8).

Según el artículo 30 de la Ley Básica (LB), el desempeño de las funciones de estado y el ejercicio de los poderes de estado se realiza mediante los Länder,excepto cuando la LB determina otra cosa. Esto explica por qué la responsabilidad residual corresponde solamente a los Länder, con la excepción de algunas pocas responsabilidades exclusivas de la federación. En total y salvo por excepciones, la competencia legislativa la tiene la Federación y la ejecución de las leyes es tarea de los gobiernos estatales. En cuanto a la distribución de funciones para el desempeño de la gestión pública, en la República Federal de Alemania, si bien los poderes legislativos corresponden en su mayoría al parlamento federal, los poderes y responsabilidades de la implementación y administración de las políticas generales formuladas tanto por el gobierno federal como por los Länder corresponden principalmente a estos últimos, siempre que la constitución no dicte lo contrario.

La constitución garantiza expresamente los derechos de los municipios de regular todos los asuntos locales bajo su propia responsabilidad. Esta garantía se extiende tambiénhacialasbasesdelaautonomíafinanciera.

7 Un proyecto de Ley que implique una enmienda a la Ley Básica (Constitución),requiereparaseraprobadadeunamayoríadedosterceraspartesenambascámaras.(Schumacher,1993,pág.169)

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El sistema de asignación tributaria entre niveles de gobierno en la República FederaldeAlemaniaesunsistemadescentralizadomixtoparael financiamientotributario, en el que se conjunta el otorgamiento a los tres niveles de gobierno (Bund, Länder y municipios) de fuentes tributarias separadas o de competencia exclusiva y, la participación tributaria de determinados ingresos tributarios compartidos principalmente entre el Bund y los Länder.

El poder tributario legislativo de los impuestos más relevantes descansa arrolladoramenteenelBund,conlafinalidaddeevitardiferenciasimportantesenlas figuras impositivas regionales a través del establecimiento de bases y tiposimpositivos uniformes y homógeneos para todo el país; en tanto que el poder tributario legislativo de los Länder se restringe a impuestos locales sobre el gasto y el consumo que no coincidan con los del Bund. De tal manera, que los Länder ostentanescasopodertributarioparaelejerciciodesupolíticafiscal.Perocomoya se mencionó, se requiere de la aprobación del Consejo Federal en aquellos casos en que las reformas tributarias afecten a impuestos cuyo rendimiento sea aprovechado total o parcialmente por los Länder o los gobiernos locales. Por lo tanto, la legislación en materia tributaria en la República Federal de Alemania se puede decir que es una combinación del preponderante poder legislativo del gobierno federal y los intereses de los gobiernos estatales. Ingresos que se destinan exclusivamente a la Federación son: los derechos de aduana; impuestos especiales sobre consumo, como los impuestos sobre el tabaco, el petróleo, y bebidas alcohólicas, con excepción del gravamen sobre la cerveza; el impuesto al transporte de carga terrestre; impuesto sobre transacciones de capital, impuesto sobre seguros; impuesto sobre letras de cambio; los monopolios fiscales;8 así como las contribución suplementaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas y del impuesto de sociedades. Pero aunque la Constitución establezca un poder exclusivo de la Federación para legislar en materia de derechos de aduana, ésta es una de las cuestiones que actualmente ha dado un giro hacia elniveldelaComunidadEuropea,tantoenloqueserefierealegislacióncomoalarecaudación.

El producto de los siguientes impuestos se acumula en los Länder: Impuesto sobre el patrimonio, impuesto sobre herencias, impuesto sobre vehículos de motor, impuestos sobre transacciones siempre y cuando no los acumule la federación o lo haga de manera conjunta con los Länder, impuesto sobre la cerveza, gravámenes

8 Derechos exclusivos de la federación de gravar la venta de ciertos productos, porejemploaguardientes.

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a los establecimientos de juegos con apuestas, e impuesto sobre la adquisición de terrenos. Asimismo los Länder tienen la facultad para legislar en materia de impuestos locales sobre producción y consumo de bienes, siempre y cuando no sean idénticos a los impuestos gravados de acuerdo con la legislación federal. Todos estos impuestos, en su conjunto, no ascienden a más del 25% del ingreso general de la Federación y los Länder.

La LB también establece los límites de la autoridad tributaria de los Länder, en la medida en que prohíbe la duplicación de impuestos en dos niveles de gobierno. La competencia legislativa de la Federación limita a los estados en cuanto a legislar en la misma materia tributaria. La exigencia de proporcionar condiciones de vida equitativas en toda la federación prohíbe los impuestos competitivos entre los Länder (Art. 28-I 1, 72-II de la LB). Actualmente, esto está en disputa, ya que algunos Länderargumentanqueesto,juntoconelsistemadeequidadfinancieraaltamentedesarrollado en Alemania, es una de las razones por las cuales los Länder no se sienten inclinados a realizar ningún esfuerzo por promover su economía y gastar de maneraeficientesupresupuesto.

Los municipios tienen la facultad de establecer impuestos locales menores, como el impuesto a la propiedad inmobiliaria, el impuesto local sobre los negocios, y otros impuestos sobre el consumo y el gasto local, tales como sobre la posesión de perros, bebidas, lugares de recreo, pesca, etc. (art. 106-(6) de la LB). Además, los gobiernos locales pueden cobrar contribuciones para la construcción de carreteras y otras obras de infraestructura, así como derechos de uso o cargos por la prestación de bienes y servicios públicos.

Ingresos tributarios que se comparten son el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre actividades empresariales. Las participaciones respectivas, tanto de la Federación como de los Estados, del ingreso recaudado por el impuesto sobre el valor agregado (IVA) están determinadas por una ley federal bajo la aprobación del Consejo Federal. Dicha repartición está basada en el siguiente principio: la Federación y los Länder tienen una demanda igual de ingresos corrientes para cubrir sus gastos. Asimismo se comparte el impuesto local sobre los negocios. ImpuestosCompartidos

• Impuestosobrelarentadepersonasfísicas,elcualsedistribuyebajoelcriteriode la fuente del ingreso, definida con base en el principio de territorialidad(localización regional de la base imponible de acuerdo a su domicilio), en las siguientes proporciones: 42.5% para el Bund, 42.5% para los Länder, y 15% para los municipios.

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• Impuestosobresociedades,quesibiensepagaeneldomiciliofiscalomatrizde la empresa, se redistribuye según el lugar donde la empresa lleve a cabo sus actividades productivas en 50% para el Bund y 50% para los Länder.

• ImpuestosobreelValorAgregado.En2006conlaparticipaciónmunicipallarepartición de los ingresos del IVA fue de 51.3% para la Federación, 44.8% para los Länder y 2.1% para los municipios. El criterio de distribución entre losLänderesel de igualación fiscal, enun75%en funcióndel númeroderesidentes,yel25%restanteparapagarcuotasfiscalessuplementariasalosLänderconunacapacidadfiscalpordebajodelamediaafindegarantizarlesaestoscuandomenosunosingresosfiscalesequivalentesal92%delamediade los Länder.

• Impuesto local sobre los negocios, el cual es un impuestomunicipal sobrelosbeneficiosypropiedaddelosnegocios,aunquelegisladoanivelfederal,cuyos ingresos deben ser participados al Bund y los Länder correspondientes a través del establecimiento por éstos, de un recargo a su favor a cambio de la participación municipal en el impuesto sobre la renta de personas físicas, con lospropósitosdeevitar ladesestabilizaciónde lasfinanzas localesacausade las grandes fluctuaciones cíclicas que experimentan los negocios y lasdistorsiones sobre las decisiones de inversión.

De todos los impuestos de asignación exclusiva y compartida entre el Bund y los Länder, según el artículo 108 de la Constitución, al Bund únicamente se le atribuye la competencia de gestión de sus impuestos especiales sobre el consumo y de aduanas, en tanto que a los Länder se les atribuye la competencia de gestión de los demás impuestos. Por ende, en las atribuciones de poderes de gestión tributaria entre los niveles de gobierno en la República Federal de Alemania existe un mayor grado de descentralización que en los poderes legislativos y asignativos en materia tributaria.

Las leyes federales que se relacionan con los impuestos cuya recaudación se acumula total o parcialmente en los Länder o en los municipios (o asociaciones de municipios) requiere el consentimiento del Consejo Federal (art. 105 de la LB).


La distribución horizontal de los ingresos en general se realiza conforme con la cantidad recaudada en las diferentes entidades territoriales (principio de rendimiento local).

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Las transferencias intergubernamentales se realizan mediante dos vías:

a) RepartoverticaldesdelaFederaciónalosLänder.

En este se incluyen transferencias condicionadas afectadas en su mayor parte a financiacióndeinversiónpúblicaylastransferenciasfederalescomplementarias.

b) PagosdenivelaciónhorizontalentrelospropiosLänder.

Objetivo primordial de la nivelación horizontal es la corrección de la desigualdad en lascapacidadesfinancierasdelosLänderpara equilibrar las diferencias en los niveles económicosdentrodelterritoriofederal.Estemecanismofinancieroserealizamedianteun sistema de pagos anuales de nivelación en el que las necesidades de gasto se estimanapartirdeunafinanciaciónpercápitaajustada.Elestándardereferenciaeslamedia nacional y los desembolsos son obligatorios para los Länder más ricos.

Lanivelaciónfiscalsecalculaentresetapas:

i) Cada Land que no llegue a una capacidad fiscal per cápita del 92% de lamedia nacional recibirá una participación en el 25% de la recaudación del IVA destinado a los Länder.

ii) Las transferencias de nivelación de reparto horizontal se calculan a partir de unamedicióndeladiferenciaentrelacapacidadfiscalpercápitadecadaLandy la media federal. Así se reciben los ingresos de nivelación del 100% de la diferenciasilacapacidadfinancieraesinferiora92%;del37.5%siestáentre92% y el 100%. Se paga por nivelación el 15% del exceso si ésta se sitúa entre el 100% y el 101% de la media nacional; el 66% de exceso si está entre el 101%y110%delamedianacional,yel80%silacapacidadfinancierasuperael 110% del promedio federal.

iii) Los pagos de transferencia federales complementarias (reparto vertical del gobierno federal) se distribuyen con el objetivo de que los Länder lleguen a una capacidadfiscaliguala99.5%delamedianacionalsitodavíanohanllegadoa ese nivel tras las dos primeras fases mencionadas.

En la actualidad este esquema produce una estructura de 12 Länder receptores y cuatro donantes. Tres de estos últimos llevaron a los demás ante la Corte ConstitucionalFederal,lacualenprincipioconfirmólaconstitucionalidaddelsistema,pero estableció que el órgano legislador federal debe evitar cualquier estancamiento o incluso disminución en la capacidad recaudatoria.

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Además,secontemplaunesquemabastantedesarrolladoparalaequidadfiscalenla Ley Básica (art. 107 LB). El ingreso proveniente de los impuestos estatales y de la participación estatal de los impuestos sobre la renta y sobre la actividad empresarial se distribuye individualmente entre los estados en la medida en que las autoridades hacendarias de cada estado recauden tales impuestos dentro de sus respectivos territorios (principio de rendimiento local). (BUNDESFINANZMINISTERIUM, “Solidarität im Bundesstaat: Die Finanzverteilung“, pág. 21). El ingreso recaudado por el impuesto sobre las ventas se distribuye entre los Länder a cada estado sobre una base per cápita (principio de número de habitantes). (BUNDESFINANZMINISTERIUM, “ThefederalfinancialequalisationsysteminGermany“,págs.2-3)

D) Reforma Federal de 2006

Recientemente, en el año 2006, Alemania efectúo una reforma a su sistema federal, que se está llevando a cabo en dos etapas:

Primera etapa

La reforma federal se efectuó para hacer el sistema federal alemánmás eficazy fortalecer la autonomía de los Länder. Un elemento central de la reforma es la reordenación de las competencias legislativas y la reducción del número de las leyes federales que requieren la aprobación por parte del Consejo Federal, de más del 50% de la cantidad total de leyes a un 24%, para reducir las posibilidades de estancamiento legislativo. (MONATSBERICHT DES BMF, 2006, pág. 85)

Enelámbitofiscal la reformapretendió,entreotrascosas, reducirelnúmerodeformasfinancierascompartidasentre laFederacióny losLänder y la aprobación de un pacto nacional de estabilidad inscrita en la Ley Básica, para asegurar mayor disciplina presupuestaria. Este prevé la incorporación de los Länderen el Pacto de Disciplina Presupuestaria de Maastricht, establecido por la Unión Europea en el marco de la introducción del Euro, así que los estados y la Federación se comparten el pago de sanciones o multas en caso de violaciones de los criterios de estabilidad delpacto.Esteconvenioimponesancionesapaísesmiembroscuyodéficitdelasadministracionespúblicasrepresentaunacantidadmayorqueel3%delPIBalfinaldel año precedente y cuya deuda pública representa una cantidad mayor que el 60%delPIB.ElfindelaparticipacióndelosLänder en este mecanismo es fomentar lapropiaresponsabilidadfinancieradeestasentidadesydelaFederaciónensusrespectivos ámbitos. (MONATSBERICHT DES BMF, 2006, págs. 87-88) Un objetivo de estas medidas es la separación de funciones que ejercen diferentes niveles al mismo tiempo, aunque esto no establece la ley. Las transferencias

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intergubernamentales en el marco de la nivelación no han sido reformadas, ya que el sistema en vigor es fruto de una reforma del año 2001.

Además, la reforma federal se planteómejorar la eficiencia de la administracióntributaria mediante leyes que fortalecen el poder jurídico de la federación, la introducción de un sistema nacional de control de la admnistración pública y de tecnologías de la información unitarias para las haciendas. Aparte de eso, se modificó la LeyBásica para establecer la autonomía tributaria de losLänderen cuanto al impuesto sobre la adquisición de terrenos. (MONATSBERICHT DES BMF, 2006, pág. 88)

Todos estos pasos se dieron dentro del marco de la primera etapa de la reforma federal, pero de momento se está elaborando una segunda fase que abarcará a variosaspectosdelasfinanzaspúblicas.Entotal,setratadelareformajurídicamásamplia en la historia de la República Federal de Alemania.

SegundaEtapa:

La segunda etapa de la reforma federal se elaborará y efectuará en 2008. Está previsto una revisión profunda de varios aspectos de las finanzas públicas parahacerlasrelacionesfinancierasfederalesmástransparentes.

Unobjetivodeestafaseseráunamejoradelsistemapresupuestalconlafijaciónde límitesparaelendeudamientopúblicoen laLeyBásicaconelfindeprevenircrisisfinancierasdelpresupuesto.Estoesdesuma importancia,dadoque todoslos intentos de restringir las deudas de la federación, los Länder y los municipios en los últimos 15 años han fracasado, con el monto total de deuda de los tres niveles de gobierno ascendiendo a 1.5 billiones de euros en 2006. Por su alto nivel de endeudamiento algunos Länder ya demandaron a la federación ante la corte constitucionaldeAlemaniaparaobtener“ayudasfinancierasextraordinarias”. (DIE ZEIT ONLINE, 8/3/2007)

Además, se planteará tomarmedidas para el saneamiento de las finanzas y lareducción de la burocracia, para aumentar la eficiencia administrativa, fortalecerla autonomía financiera de las entidades federales y facilitar la fusión voluntariade los Länder para reducir el gasto público. Sin embargo, realizar la asociación de Länderpara formar unidades estatales mayores parece difícil, ya que requiere la aprobación por medio de un referéndum.

Debido al carácter preliminar de las propuestas para una reforma, todavía hay grandes diferencias de opinión, por ejemplo entre la federación y los estados, pues

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surgió la idea de desviarse del principio de tributación unitaria entre los estados y la federación, ya que esta última pretende contraer la recaudación de impuestos de los Länder. (DIE ZEIT ONLINE 8/3/2007)

En resumidas cuentas, esta segunda etapa de la reforma federal en Alemania pretende elaborar medidas concretas para mejorar las relaciones entre los diferentes nivelesdegobiernoconelfindeasegurar laestabilidadfinancierayaumentar laeficiencia. En vista de los intereses opuestos de la federación, losLänder y los municipios, además de los diferentes partidos y entre estados ricos y pobres, es probable que se llegue a un acuerdo que adoptará el mínimo común denominador.

4.1.5 Austria


Austria es una república federal y democrática, constituida por nueve Länder (estados), Burgenland, Carinthia, Lower Austria, Salzburg, Styria, Tyrol, Upper Austria, Viena, y Vorarlberg; y 2,359 municipios. Los tres niveles de la administración son la Federación, los Länder y los municipios. (FEDERAL MINISTRY OF FINANCE, 2006, pág.1)

Debido a que la federación austríaca ostenta una tradicional cultura política del estatismo y la jerarquía, la distribución de competencias está altamente centralizada en materia legislativa con una extensiva descentralización a los Länder en materia de ejecución y administración de la Ley Federal, de tal forma que las unidades que componen la federación actúan principalmente como agentes y subordinados del gobierno federal, aunque tienen asignada alguna autoridad legislativa. Por tal razón, entre todos los países federales, Austria es uno de los más centralizados en el poder legislativo, y de los más descentralizados en los poderes de ejecución.

La distribución de competencias en Austria se establece en los artículos 10 a 15 de su Constitución, de cuyos contenidos nos hace referencia Jaume Vernet i Llobet (1997,pág.127), “…elart.10reserva la legislaciónyejecucióna laFederación,el art. 11 otorga a la Federación la competencia de ejecución sobre otros ámbitos competenciales, el art. 12 concede a la Federación la legislación básica sobre determinadas materias y el art. 15 prevé una cláusula general residual a favor de los Länder. El art. 13 se remite a una ley federal respecto la distribución de competencias financierasylosarts.14y14ªsededicanaladistribucióndecompetenciasenelámbitodelaeducación…”.

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Las instituciones del Bund (gobierno Federal) son de carácter parlamentario, el Canciller y el Gabinete (Consejo de Ministros) son responsables del Nationalrat, y hay un presidente federal, electo directamente, que funge como Jefe de Estado. La legislatura federal es bicameral, la segunda cámara o cámara alta, el Bundesrat o Consejo Federal, que es presuntamente la institución de representación y participación de los Länder en la Federación, cuyos miembros son electos indirectamente por las asambleas de los Länder con una representación proporcional a su población no menor de tres representantes por Länder, y supone también tener poder de veto de las leyes aprobadas por el Nationalrat, aunque cabe mencionar que en la práctica, a causa de los hábitos políticos existentes, no ha funcionado como un órgano revisor y discrepante de la Constitución y sus reformas que afecten a los Länder (VERNET I LLOBET, 1997, pág. 61).

Por su parte, los estados federados también cuentan con su propio parlamento (Landtag), que es el órgano de representación del pueblo del Land en su territorio, el cual es electo directamente y desempeña la función legislativa ordinaria y constitucional dentro de las limitaciones que establece la Constitución Federal y sin contraponérsele; asimismo, el Landtag debe hacer conocer a la Cancillería Federal todas sus resoluciones antes de su promulgación, pudiendo el gobierno federal ejercer poder de veto, aunque el Landtagpuedereafirmarsesometiéndolasnuevamenteavotación,y en su caso, podrá publicar directamente las disposiciones legales aprobadas.

El artículo 15.1 de la Constitución establece que cuando una materia no haya sido expresamente atribuida a la Federación o al poder legislativo o ejecutivo de la Federación, corresponderá al ámbito competencial de los estados federados (cláusula residual).


LaConstituciónFederalde1920,modificadaen1929,abolidaen1934yreinstituidaen1945,regulaelsistemapolíticoycreaelmarcolegalparalasfinanzaspúblicas.LaConstituciónFiscalestablecelasbasesparalasrelacionesfinancierasentrelaFederación, los Länder y los municipios. La clave de esas reglas se encuentra en la Ley de Constitución Fiscal de 1948 que regula el sistema de impuestos, derechos y transferencias intergubernamentales. (BUNDESMINISTERIUM FÜR FINANZEN, “FinanzbeziehungenzuLändernundGemeinden”). En el párrafo dos de esta ley se dispone que la Federación y los estados sufragan los costos que origina la prestación de servicios y obras públicas en sus propios niveles de gobierno siempre que sea posible. En la práctica y salvo por excepciones, la competencia legislativa la tiene la Federación y la ejecución de las leyes es tarea de los gobiernos estatales. (SCHNEIDER, 2006, pág.24)

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Estasdisposicionesseconcretizanenlasleyesdecompensaciónfiscalqueestánvigentes para algunos años respectivamente. El contenido de esta ley es fruto de las negociaciones entre la Federación, los Länder, la Asociación de Municipios Austríacos y la Asociación de Ciudades Austríacas. En la actualidad, se orienta en laLeydeCompensaciónFiscalde2005queestarávigentehastafinalesde2008.(BUNDESMINISTERIUM FÜR FINANZEN, Finanzbeziehungen zu Ländern und Gemeinden)

Por el lado de los ingresos, la mayoría de los impuestos los recauda la Federación con un 95% del total de los tributos existentes. Sin embargo, descontando las transferenciasyelfinanciamientodelosdistintosserviciospúblicosdeotrosnivelesgubernamentales, el gobierno federal obtiene solamente el 56.5% de los ingresos, mientras que los Länder junto con el municipio capitalino de Viena reciben el 29.9%, losdemásmunicipiosun10%ysetransfierealaUniónEuropeael3.6%.

Una parte del monto recaudado por la Federación mediante el concepto de “impuestocompartido” se distribuye hacia los Länder y municipios. Es decir, estos tributos son recaudadosanivelfederalperobeneficiantambiénalosnivelesinferiores.Aestegrupo pertenece el 85% de todos los tributos más importantes como el IVA, el ISR, el Impuesto Corporativo, el Impuesto sobre Gasolina y sus Derivados y el Impuesto sobre Salarios. Otros tributos de este conjunto, son el Impuesto sobre Tabaco Labrado, el Impuesto sobre Movimientos de Capital, el Impuesto sobre Seguros y Derechos de Normas, Concesiones, Medio Ambiente y Energía. La participación que reciben los LänderymunicipiosseespecificaenlaLeydeCompensaciónFiscalmencionada anteriormente y actualmente se comparten los montos de la manera siguiente: la Federación recibe 73.204%, los Länder 15.191% y los municipios 11.605%. (BUNDESMINISTERIUM FÜR FINANZEN, Besteuerungsrechte und Abgabenerträge)

Asimismo, la recaudación de algunos otros impuestos corresponde exclusivamente a un nivel de gobierno, como es en los casos de la contribución para el fomento de la vivienda y de las tasas de administración que se destinan a la Federación. Mientras tanto, los municipios recaudan el Impuesto Territorial y el Impuesto Municipal. (IDEM)

Ingresos que permanecen exclusivamente a los Länder, son el Impuesto para la Protección contra Incendio y los derechos de caza y pesca, pero los gravámenes exclusivamente estatales sólo ascienden a aproximadamente 1.5% del monto total recaudado por todos los tributos. Los ingresos propios de los municipios son el Impuesto Territorial, el Impuesto Municipal, participaciones en el Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas y tasas de estacionamiento. Estos ingresos propios del nivel municipal

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equivalen a aproximadamente 5% del monto total recaudado por todos los tributos, así que las entidades subnacionales en Austria están mal dotadas con fondos autónomos de recursos financieros y dependen de un grado elevado de las participaciones yaportaciones del gobierno federal. (SCHNEIDER, 2006, págs. 28 y 29)

Las competencias restringidas de recaudación propia de los gobiernos subnacionales y el papel predominante de los impuestos recaudados por la Federación y compartidos posteriormente muestran la falta de un federalismo de competencia, como por ejemplo es el caso entre los cantones suizos. La Constitución Federal no asigna explícitamente el derecho de recaudar ciertos impuestos a los diferentes niveles gubernamentales, sino deja esta tarea a la legislación federal. Los municipios sólo pueden determinar las tasas impositivas para el 20% de sus ingresos tributarios totales y los Länder para el 2%. (FELD y SCHNEIDER, págs.25 y 26)

Dado el carácter de impuesto compartido de los gravámenes más importantes y lucrativos, estos son centralizados y armonizados. La competencia legislativa en el caso de los impuestos sobre los ingresos (renta y salarios) y de los impuestos indirectos recae exclusivamente en la Federación. Este nivel de gobierno está autorizado para promulgar leyes sobre la distribución de las competencias de recaudación y de los ingresos para todas las corporaciones territoriales. Solamente en las negociaciones sobre la compensación fiscal los gobiernos subnacionalesestán involucrados en la toma de decisiones sobre estos asuntos. Los Länder y losmunicipiostampocopuedenfijarsuplementosalImpuestoSobrelaRentaoalImpuesto sobre Salarios. Solamente la competencia para impuestos de importancia mínima recae en manos de los gobiernos subnacionales.(IDEM, págs. 30 y 31)


Se pueden distinguir dos formas principales de transferencias de recursos desde el nivel federal hacia los gobiernos subnacionales: las participaciones, que son traspasosfinancierosnocondicionados,ylasaportaciones,queestánvinculadosaalgúnfinespecífico. (BUNDESMINISTERIUM FÜR FINANZEN, Transfers an Länder und Gemeinden)

Las transferencias desde el gobierno federal hacia los niveles subnacionales constituyen el 40% de los ingresos totales de los Länder y el 30% para los municipios (SCHNEIDER, 2006, pág. 28). La Ley de Constitución Fiscal de 1948 crea el marco regulador para las relaciones fiscales intergubernamentales y laLey de Compensación Fiscal detalla los mecanismos para compartir impuestos, transferencias intergubernamentales y de la asunción de costos entre la Federación, los Länder y los municipios. (FEDERAL MINISTRY OF FINANCE, 2006, pág.1)

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Al grupo de las participaciones pertenecen porciones de los impuestos compartidos que se distribuyen hacia los Länderymunicipios.Estosignificaqueestostributossonrecaudadosanivelfederalperobeneficiantambiénalosnivelesinferiores.Las cuotas para los diferentes gobiernos subnacionales se fijan mediantenegociaciones cuyos resultados se plasman en la Ley de Compensación Fiscal cada cuatro años. Gran parte del monto que reciben los Länderse determina de acuerdo al número de habitantes, aunque entidades más pobres reciben montos sobreproporcionales en comparación con sus cifras de población, pretendiendo hacer un efecto compensatorio (FELD y SCHNEIDER, pág.26). Como se dijo anteriormente, en la actualidad se comparten los montos de la manera siguiente: la Federación recibe 73.204%, los Länder 15.191% y los municipios 11.605%. (BUNDESMINISTERIUM FÜR FINANZEN, Besteuerungsrechte und Abgabenerträge)

En el federalismo fiscal austriaco las aportaciones desempeñan un papelsobresaliente,éstassedividenendosgrupos:aportacionescondicionadasafinesdegastoespecíficosylaasuncióndecostosdelosgobiernossubnacionalesporparte del gobierno federal. En conjunto, las aportaciones forman el núcleo de la igualaciónfinancieraverticalycontribuyenconun38.2%alosingresostotalesdelos Länder, y con un 31.6% para los municipios. Las aportaciones condicionadas se destinan sobre todo al tránsito público local, los hospitales, la asistencia a la construcción de vivienda y carreteras, y el fortalecimiento de la protección del medio ambiente. En el año 2005 este concepto de transferencias ascendió a más que € 4 billones. (SCHNEIDER, 2006, pág. 29)

Bajo el concepto de asunción de costos el gobierno federal financia tareassustanciales incluidas en los presupuestos estatales. A esta categoría pertenecen los sueldos de los maestros estatales, para los que la Federación paga los gastos de acuerdo a la Ley de Asistencia a los Sistemas Sociales y de Salud, el exceso de gastos en los hospitales y los gastos para la red ferroviaria.

El escenario para los municipios luce bajo una luz semejante y las aportaciones y participaciones al nivel municipal sumaron € 313 millones en 2005. Este monto se compone de transferencias generales para fortalecer la capacidad financieramunicipal, asignaciones de acuerdo con las necesidades, recursos para el tránsito público local y contribuciones al Fondo para Desastres Naturales. Adicionalmente, los municipios reciben algunas transferencias de los gobiernos estatales, así que sus ingresos totales superan las € 6 billones, lo que equivale al 10% del monto total detodostributos.Entotal,elmargendemaniobrafinancieraesaúnmáslimitadopara los municipios. (Ibidem, pág.29)

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Cabe destacar que no existe una compensación horizontal regulada por la federación, pero en las diferentes transferencias se incluyen ciertos elementos con efectos horizontales como la distribución de los impuestos compartidos que entre otros factores toma en cuenta la pobreza relativa de la entidad. (FEDERAL MINISTRY OF FINANCE, 2006, pág.1)

SeestablecióelFondoparaDesastresNaturalesparafinanciarmedidaspreventivassobre dichas contingencias, y para cubrir los gastos causados por catástrofes locales. El fondo se compone de ciertos porcentajes de los ingresos obtenidos mediante los impuestos siguientes: el ISR, el Impuesto sobre Salarios, el Impuesto sobre la Renta del Capital y el Impuesto Corporativo. La idea detrás del fondo es equilibrar elperfilderiesgoregionalenelpaísentero,dadoqueeloesteesmuymontañosoy expuesto a avalanchas, mientras que el este es llano y más amenazado por inundaciones (Idem pág. 3). Cabe señalar que los recursos del fondo se constituyen de acuerdo con la Ley de Compensación Fiscal, pero se distribuyen de acuerdo con la Ley del Fondo para Desastres Naturales. Otra transferencia que no está regulada por la Ley de Compensación Fiscal es la Asistencia a la Construcción de Vivienda. (ADENSAMER y HÖFERL, 2004, pág.4)

Cabe destacar la gran dependencia de las entidades subnacionales de las transferencias desde el nivel federal, lo que se manifiesta en las cifras detransferencias intergubernamentales verticales per cápita: en Austria es el doble de Alemania. La diferencia en esta comparación se debe a los ingresos menores de los estadosaustriacos,loqueconllevaasufinanciamientopormediodelaFederación.(HAUSNER, 2004, pág. 373)

4.1.6 Australia


La Federación comprende seis estados, New South Wales, Queensland, Tasmania, Victoria, Western Australia, y South Australia; dos territorios autónomos continentales, Australian Capital Territory y Northern Territory; y áreas dependientes (territorios externos), Ashmore y Cartier Islands, Christmas Island, Keeling Islands, Coral Sea Islands, Heard Island, Jervis Bay, Mc Donald Islands, Norfolk Island, y Australia también tiene tratado de responsabilidad para parte de la Antártida.

Los municipios, por su parte, constituyen un tercer nivel de gobierno, pero dependen directamente de los Estados a los que pertenecen, que pueden crearlos, suprimirlos omodificarlosasugusto.(HERREROALCALDE,2005,Pág.95)

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Las instituciones legislativas de Australia están compuestas por un parlamento bicamaral, integrado por el Senado, con 76 senadores, 12 de cada uno de los seis estados y dos de cada uno de los territorios autónomos; y la Casa de Representantes. Asimismo, cinco de los seis estados cuentan con parlamento bicamaral.


Australiasecaracterizaporserunpaísaltamentecentralizadofiscalmenteydehaceruso intensivo de transferencias para promover uniformidad en los servicios públicos.

El gobierno federal o Mancomunidad (Commonwealth) mantiene en su poder los principales impuestos como son el de la renta, los que recaen sobre las ventas generalesysobre losconsumosespecíficosy losderechosaduaneros,mientrasque los Estados, por su parte, centran su capacidad tributaria en el impuesto sobre nóminas,losimpuestossobretransaccionesfinancierasydecapital,losimpuestossobre el juego, los impuestos sobre propiedad inmueble, los impuestos sobre seguros y los impuestos sobre vehículos a motor.

Los Estados en Australia tienen un estrecho margen de impuestos, ya que tienen prohibido gravar con impuestos a las ventas e impuestos al ingreso, además de que suspendieron impuestos indirectos a cambio de percibir ingresos del Impuesto sobre Bienes y Servicios (GoodsandServicesTax(GST)). Por su parte para los municipios la principal fuente de ingresos es la imposición sobre la propiedad. Es decir, los Estados Australianos tienen restringido el acceso a las fuentes de ingresos más importantes y con mayor rendimiento tributario.

En cuanto a la gestión y recaudación se realiza por sus respectivas administraciones tributarias, esto es, que cada nivel de gobierno cuenta con sus propios órganos encargados de recaudar los impuestos que les corresponden de forma exclusiva. (HERRERO ALCALDE, 2005, Pág. 97)

Por lo anterior, el gobierno federal recauda un nivel superior a los ingresos que requiere para satisfacer sus obligaciones de gasto, aproximadamente el 80% del total de ingresos gubernamentales y emplea tan sólo el 61%, y lo contrario sucede en el caso de los estados y los municipios, que recaudan tan solo el 17% y necesitan el 33%, lo cual genera un fuertedesequilibriofiscalverticalentrenivelesdegobierno.(MORRIS,2007)


El referido desequilibrio fiscal vertical prevaleciente en Australia hace de lastransferencias intergubernamentales en ese país un tema relevante, ya que se

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tornan indispensables para que los niveles estatal y municipal de gobierno tengan lacapacidadfinancieradesatisfacersusnecesidadesdegastopúblico.Asimismo,las transferencias del gobierno federal cumplen como uno de sus propósitos el de la nivelaciónfiscalhorizontal,quetienenelobjetivodenivelarlascapacidadesfiscalesde los gobiernos estatales y municipales. Estas últimas transferencias que toman la forma de subsidios no condicionados representan alrededor del 50% de los ingresos totales de los estados. (MORRIS, 2007)

El sistema de transferencias federales a los gobiernos estatales de Australia es considerado como uno de los modelos más completos, ya que no sólo compensa las diferenciasenlacapacidadfiscaldelosgobiernossubnacionales,sinoquetambiénlas diferencias en los diversos costos por provisión de servicios públicos, o sea, que se consideran las diferencias en las necesidades de gasto per cápita. No obstante, dicho sistema también es considerado como el más complejo, debido a que el método para la distribución de los recursos que establece la Comisión de Transferencias de la Mancomunidad (CommonwealthGrantsCommission) se realiza mediante diversos y especializados cálculos. (HERRERO ALCALDE, 2005, Pág. 97)

El citado sistema de transferencias hacia los Estados y Territorios está formado por:

TransferenciaIncondicionadadeNivelación

Estas son las trasferencias más importantes del sistema, las cuales se basan en el reparto de la recaudación del Impuesto sobre Bienes y Servicios (GoodsandServicesTax(GST)), considerando las necesidades de recursos relativas (relativities), que la Comisión de Transferencias de la Mancomunidad calcula periódicamente cada cinco años.Estaesunatransferenciaquecubretantolosdesequilibriosfiscalesverticalescomo los horizontales, y el monto de recursos a distribuir se ajusta anualmente en función de la variación de la población estatal y de la evolución de los precios nacionales, de tal manera que se garantizan los recursos reales per cápita a repartir entre todos los estados. El cálculo de las necesidades de recursos relativas, se realiza mediante el diseño de un presupuesto normativo o representativo de las competencias estatales, el cual en la actualidad abarca aquellas competencias que, de hecho, son ejercidas por los gobiernos estatales.

TransferenciasCondicionadasconObjetivoEspecífico

Son reguladas bajo acuerdos intergubernamentales y responden a objetivos de alcance nacional. Los sectores de gasto principales a los que se destinan son sanidad (38% del total), educación (15%), seguridad social (7.5%), transporte (5.2%) y vivienda (4%).

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OtrasTransferencias

Como son la transferenciadeequilibriopresupuestario, que compensa la pérdida de transferencia de nivelación derivada de la última reforma, y los pagos en concepto de política de competencia y las reformas asociadas a la misma.

En la Constitución australiana se autoriza al parlamento otorgar “AsistenciaFinanciera”acualquierestado,en los términosycondicionesqueelParlamentojuzgue adecuados. La Federación se apoya en esta facultad para realizar los pagos alosestadostantoparapropósitosgeneralescomoparapropósitosespecíficos.

4.1.7 España


La forma política del Estado español es la “Monarquía Parlamentaria”, de tal manera que el Rey funge como Jefe de Estado. El país cuenta con una población de alrededor de 40 millones de habitantes, su capital es Madrid, y se rige por una Constitución cuasi – federal adoptada en 1978.

La organización territorial del Estado son los municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas, entidades éstas que gozan de autonomía para la gestión desusrespectivos intereses.Laprovincia,como ladefine lamismaConstituciónespañola, es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, mismas que en el ejercicio del derecho a la autonomía, si son limítrofes, con características históricas, culturales y económicas comunes, pueden acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas.

En la actualidad, España está integrada por 17 Comunidades Autónomas: Andalucía; Aragón; Canarias; Cantabria; Castilla la Mancha; Castilla y León; Cataluña; Comunidad de Madrid; Comunidad Foral de Navarra; Comunidad de Valencia; Extremadura; Galicia; Islas Baleares; La Rioja; Principado de Asturias; País Vasco; Región de Murcia y las 2 Ciudades de Ceuta y Melilla (sobre la Costa Norte de África).

En cuanto a las instituciones legislativas en España, éstas se conforman por las Cortes Generales (Asamblea Nacional Bicamaral), las cuales se forman por el Senado y el Congreso de los Diputados. El Senado es la sede de la representación territorial, y está integrado por 259 miembros electos mediante un procedimiento dual, 208 son de elección directa en las circunscripciones electorales (provincias) y

283


51 son seleccionados por la asamblea legislativa de cada una de las 17 Comunidades Autónomas. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto. Por su parte, las Comunidades Autónomas y las Ciudades, cuentan con asambleas unicamarales.


En el artículo 133 constitucional ordena que la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado; no obstante, también en este mismo artículo se dispone que tanto las Comunidades Autónomas como las Corporaciones Locales pueden establecer y exigir tributos conforme a la Constitución y las Leyes.

Dentro de este contexto, en el artículo 156 Constitucional se dispone que las ComunidadesAutónomasgozarándeautonomíafinancieraparallevaracabosuscompetencias en coordinación con la Hacienda Estatal y cumpliendo el principio de solidaridad; y se da la posibilidad de la colaboración administrativa de parte de las Comunidades Autónomas con el Estado, pues a las primeras se les otorga la posibilidad de actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios del Estado conforme a la normatividad.

Entre las Comunidades Autónomas se pueden distinguir, por su grado de competencias, dos grupos, las forales, Navarra y el País Vasco, que cuentan con un régimenespecialque lesotorgamayorautonomíapolíticayfinanciera (estascomunidades recaudan los impuestos de su territorio y después aportan una cantidad al Estado como compensación de lo que gasta el gobierno español en ellas); y las quince comunidadesde régimencomún, que hasta el 2002 se dividían en cinco comunidades con alto nivel de competencias, que eran Cataluña, Galicia, Andalucía, Canarias y la Comunidad de Valencia, y las otras diez con un nivel de competencias menor,mismasqueconelnuevo“SistemadeFinanciaciónAutonómica”,quesurtióefectos a partir del 1° de enero del 2002, en 2003 alcanzaron una nivelación de competenciasyfinanciaciónsimilaralascincoprimeras.

Como se puede apreciar de lo anterior, el Sistema de Financiación Autonómica ha ido evolucionando respecto a las competencias asumidas y su financiación,y a partir del año 2002 se gestó un nuevo sistema que se caracterizó por una importante cesión de impuestos, mayor capacidad normativa, participación en la Agencia Tributaria y el establecimiento de fondos especiales de nivelación regional, garantíasdesuficienciayasignacionesparacorregirlosdesequilibriosterritoriales,lo cual fortaleció los principios de autonomía y de solidaridad entre las regiones.

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En la Constitución, artículo 157.1, se determina que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito.

Estascompetenciasfinancierassonreguladasporla“LeyOrgánicadeFinanciaciónAutonómica (Lofca)”, Ley sustantiva enmateria de distribución de competenciasfinancieras de las Comunidades Autónomas, que establece el “Principio deSuficiencia de Recursos” para financiar las competencias y servicios que cadaComunidad haya asumido, en la que también existen previsiones para la solución delosconflictosquepudieransurgiryloslineamientosbásicosdelacolaboraciónfinancieraentrelasComunidadesAutónomasyelEstado.

Además, en el mismo artículo 157, en su fracción 2, se prohíbe expresamente a las Comunidades Autónomas la adopción de medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.

Elnuevo“SistemadeFinanciaciónAutonómica”,queapropuestadelGobiernodelaNación, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas aprobó en reunión del 27 de julio de 2001, y que posteriormente lo hicieron las Cortes Generales y fue sancionado por el Rey, el 27 de diciembre de ese año, para surtir efectos a partir del 1° de enero del 2002, tiene como principios fundamentales: el de generalidad, estabilidad, suficiencia, autonomía, solidaridad, coordinación,participación en la Agencia Estatal de Administración Tributaria y participación en los Tribunales Económico-Administrativos; que se regula en lo general, por la “Ley porlaqueseregulanlasmedidasfiscalesyadministrativasdelnuevoSistemadeFinanciación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con EstatutodeAutonomía”;yen loparticular,en loque respectaa lacesiónde lostributosparacadaComunidadAutónoma,porla“Leydemodificacióndelrégimen

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de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de (nombre)ydefijacióndelalcancededichacesión”.

Los tributos Estatales cedidos a las Comunidades Autónomas y sus alcances con el nuevo sistema, se presentan en la siguiente tabla:

TRIBuToS ESTATALES CEDIDoS A LAS CoMuNIDADES AuTóNoMAS ESPAÑoLAS A PARTIR DEL 1° DE ENERo 2002

Impuestos Cedidos

Rendimiento a Comunidades

(%)Administración

Poder Legislativo que las Comunidades pueden

Ejercer

Impuesto sobre la Renta de

Personas Físicas33 Estado

Tasas tributarias (debe • haber el mismo nú-mero de grupos de tasas que el impuesto Estatal).Créditosfiscales,bajo• ciertas condiciones.

Impuesto sobre el Patrimonio 100 Comunidades

Tasas tributarias.• Deducción mínima.• Créditosfiscales.•

Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones

100 Comunidades

Reducciones sobre el • ingreso gravable.Tasas Tributarias.• Deducciones y créditos • fiscales.Regulaciones en la Ad-• ministración Tributaria.

Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados

100 Comunidades

Tasas Tributarias.• Créditosfiscales.• Regulaciones en la Ad-• ministración Tributaria.

286



Impuestos Cedidos


(%)Administración


Ejercer

Tributos sobre el Juego 100 Comunidades

Exenciones.• Base gravable.• Tasas tributarias.• Créditosfiscales.• Regulaciones en la Ad-• ministración Tributaria.

Impuesto sobre el Valor Añadido 35 Estado Ninguna

Impuesto Especial sobre la Cerveza 40 Estado Ninguna

Impuesto Especial sobre el Vino y Be-bidas Fermentadas

40 Estado Ninguna

Impuesto Especial sobre Productos

Intermedios40 Estado Ninguna

Impuesto Especial sobre Alcohol y

Bebidas Derivadas40 Estado Ninguna

Impuesto Especial sobre las Labores

del Tabaco40 Estado Ninguna

Impuesto Especial sobre Hidrocarbu-

ros40 Estado Ninguna

Impuesto Especial sobre la Electrici-

dad100 Estado Ninguna

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Impuestos Cedidos


(%)Administración


Ejercer

Impuesto Especial sobre Determi-

nados Medios de Transporte

100 ComunidadesTasas tributarias (bajo • ciertas condiciones y límites).

Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados

Hidrocarburos

100 Comunidades

Tasas tributarias (bajo • ciertas condiciones y límites).Regulaciones en la Ad-• ministración Tributaria.

Fuentes:VioletaRuizAlmendra:FiscalFederalisminSpain:theAssignmentofTaxationPowersto theAutonomousCommunities. Paper presented at the Comparative Fiscal FederalismConferenceorganizedbytheUniversityofBirmingham.18deEnerode2002.LeyporlaqueseregulanlasmedidasfiscalesyadministrativasdelnuevoSistemadeFinanciacióndelasComunidadesAutónomasderégimencomúnyCiudadesconEstatutodeAutonomía.LeydemodificacióndelrégimendecesióndetributosdelEstadoalaComunidadAutónomadeCataluñaydefijacióndelalcancededichacesión.

En laLeypor laqueseregulan lasmedidasfiscalesyadministrativasdelnuevoSistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, se establecen los criterios de asignación entre Comunidades Autónomas, de la proporción de rendimiento que les corresponde de los tributos administrados por el Estado.

Por su parte, en materia de competencias tributarias de las entidades locales, como se mencionó anteriormente, en el artículo 133 de la Constitución se establece que las Corporaciones Locales pueden establecer y exigir tributos conforme a la Constitución y las Leyes; y en el artículo 142 se señala que las Haciendas Localesdebendisponerde losmediossuficientes,que fundamentalmente tienenque integrarse de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas, para el desempeño de sus funciones.

Lanormaquefija lasbasesdelrégimenjurídicofinancierode laAdministraciónLocal, es la “Ley Reguladora de las Haciendas Locales”, la cual regula elsistema hacendario de las Entidades Locales, entendidas como los Municipios,

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Diputaciones, Cabildos y Consejos. En esta ley se enumeran los recursos con los que se constituye la hacienda pública de las entidades locales, que son los siguientes:

a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.

b) Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales eimpuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales.

c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas.

d) Las subvenciones.

e) Los percibidos en concepto de precios públicos.

f) El producto de las operaciones de crédito.

g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

h) Las demás prestaciones de derecho público.

Respecto a los ingresos del inciso b) anterior, las entidades locales pueden establecer tasas (en México conocido este concepto como derechos), por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

En materia tributaria las Entidades Locales españolas gravan con impuestos indirectos, tales como Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, Impuesto sobre el Incremento de valor de los terrenos de Naturaleza Urbana, Impuesto sobre Actividades Económicas; impuestos indirectos, como Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, entre otros; y las Tasas (derechos por el uso de servicios públicos).

Cabe mencionar que cuentan con Regímenes Especiales las Ciudades de Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla, Madrid y Barcelona.

Como resultado de la fórmula española para la distribución de competencias tributarias entre ámbitos de gobierno descrita en este apartado, se tiene que el gobierno del Estado Español cuenta con una participación del 54% de los ingresosfiscales totalesdelpaís, lasComunidadesAutónomasdel31%y las

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entidades locales (municipios, diputaciones, consejos y cabildos insulares) del 15%.9


En el artículo 158 constitucional se prevé la asignación en los Presupuestos Generales del Estado, de recursos para las Comunidades Autónomas, en primer lugar, en relación al volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y para garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en toda España; y segundo, bajo el principio de solidaridad, a través del“FondodeCompensación”condestinoagastosdeinversión,conlafinalidaddecorregir los desequilibrios económicos interrreginales, recursos que son distribuidos entre las Comunidades Autónomas y provincias por las Cortes Generales.

El citado Fondo se regula en la Ley Reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial (LRFCI), ordenamiento que data del 27 de diciembre de 2001, en el que se crearon dos Fondos de Compensación Interterritorial, el Fondo de Compensación y el Fondo Complementario. El primero se ciñe estrictamente al mandatoconstitucional,sedestinaafinanciargastosdeinversiónenlosterritorioscomparativamente menos desarrollados, que promuevan directa o indirectamente la creaciónderentayriquezaenelterritoriobeneficiado;yelsegundo,paraelmismodestinodelprimero,peroasolicituddelosterritoriosbeneficiariospuedefinanciartambién los gastos corrientes asociados a la puesta en marcha o funcionamiento de lainversiónfinanciadaconelFondodeCompensaciónoconestemismo.

El monto del Fondo de Compensación se integra anualmente como sigue: (Artículos 2 y 3 de la LRFCI)

i) Una cantidad que no podrá ser inferior al 22.5% de la base de cálculo constituida por la inversión pública, entendida ésta como el conjunto de los gastos del ejercicio incluidos en los Presupuestos del Estado y de sus Organismos autónomos correspondientes a inversiones reales nuevas de carácter civil. Importe que se ponderará por la población relativa del conjunto de Comunidades Autónomas que sean beneficiarias de los recursos delFondo, respecto a la población total del Estado, y por el índice resultante del cociente entre la renta (Valor Añadido Bruto al costo de los factores) por habitante media nacional y la renta por habitante de las Comunidades Autónomas partícipes.

9 CálculospropiosconinformacióndelMinisteriodeEconomíayHaciendaEspañoldelaño2003.

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ii) Se adiciona con el 1.5% más el 0.07% de la cantidad determinada anterior, siendo este último porcentaje la cantidad que se adiciona en función de la variable“CiudadconEstatutodeAutonomía”.

La distribución del Fondo de Compensación se realiza entre las Comunidades Autónomas y las Ciudades con Estatuto de Autonomía conforme los criterios siguientes: (Artículo 4 LRFCI)

i) A cada una de las Ciudades de Ceuta y de Melilla se asigna el 0.75% del Fondo. Además, se les asigna a cada una de ellas en concepto de la variable “CiudadconEstatutodeAutonomía”un0,035%delFondo.

ii) A las Comunidades Autónomas perceptoras del Fondo la distribución se efectúa de acuerdo con los siguientes porcentajes:

a) 87.5% de forma directamente proporcional a la población relativa. b) 1.6% de forma directamente proporcional al saldo migratorio. c) 1% de forma directamente proporcional al paro (desempleo). d) 3%deformadirectamenteproporcionalalasuperficiedecadaterritorio.e) 6.9% de forma directamente proporcional a la dispersión de la población

en el territorio.

Una vez efectuado el reparto del Fondo de esta forma, el resultado obtenido se corrige con los siguientes criterios:

a) La inversa de la renta por habitante de cada territorio, conforme la siguiente

fórmula:

Ti = r*F*ni*[1 – (Ri / R)] Donde: Ti: Redistribución del Fondo de Compensación de la Comunidad i en función

de la inversa de la renta por habitante. r: Parámetro de ponderación igual a 3.624. F: Importe global del Fondo de Compensación de las Comunidades Autónomas. ni: Población relativa de la Comunidad i en relación a población total de las

ComunidadesbeneficiariasdelFondodeCompensación.Ri: Valor Añadido Bruto al costo de los factores por habitante de la Comunidad i. R: Valor Añadido Bruto al costo de los factores de las Comunidades

beneficiariasdelFondodeCompensacióndivididoporsupoblación.

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b) La insularidad, que se considera incrementando en un 63.1% la cantidad, ya corregida con el criterio anterior, que le haya correspondido a la Comunidad Autónoma de Canarias. Dicho incremento se les resta a las restantes Comunidades Autónomas en proporción a las cantidades, ya corregidas, que les haya correspondido.

Por su parte, el monto del Fondo Complementario se integra anualmente para cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio, con una cantidad equivalente al 33.33% de su respectivo Fondo de Compensación.

4.2 PAÍSES FEDERALES LATINoAMERICANoS y CoLoMBIA

4.2.1 Brasil


La federación brasileña se caracteriza por una profunda descentralización fiscaly por dar forma administrativa a un país de dimensiones gigantescas. A nivel mundial, Brasil ocupa el décimo lugar en términos de producto interno bruto y el quinto en términos de población (184.2 millones de habitantes) y en términos territoriales. El país está organizado políticamente como república federativa con tres niveles gubernamentales, la Unión o el Gobierno Federal, 26 Estados y un Distrito Federal, Acre, Halagaos, Amapá, Amazonas, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe, Tocantins, y el Distrito Federal Capital (Brasilia); y cuenta con aproximadamente 5,500 municipios. El pacto federativo está establecido en la actual Constitución de1988, que no permite la abolición de la forma federativa del Estado mediante una enmienda constitucional, por ser considerada materia de alta relevancia para la estabilidad de la nación. La propiaCartaMagnadefinelaindependenciayautonomíapolítica,administrativayfinancieradelostresnivelesdegobierno.(TEIXEIRALEMGRUBER,pág.1)

El sistema federal brasileño prevé una división de tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial, y la Presidencia de la República, los ministerios, los gobiernos estatales, del Distrito Federal y de los municipios, así como los establecimientos públicos, conforman el nivel nacional de la rama ejecutiva del poder público. La rama legislativa del gobierno federal es bicameral y su organización está inspirada en el modelo norteamericano. El Senado Federal se compone de 3 senadores por cada estado y vota todos los proyectos de leyes federales. Además, tiene potestad exclusiva en materia de deuda pública. La Cámara de Diputados cuenta actualmente con 513

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integrantes, con un máximo de 70 y un mínimo de 8 por estado, lo que provoca una representación no siempre proporcional de las diferentes entidades subnacionales, en contraposición al Senado. (VILLELA , 2007, pág.8)


La Constitución regula la distribución de competencias de gasto y recaudación de impuestos entre los tres niveles de gobierno en la federación. Además, ahí se establecen las principales directrices tributarias y se dispone acerca de los principios generales, las limitaciones del poder tributario, las potestades y también sobre la distribución de los ingresos tributarios. De esa manera, el Sistema Tributario Nacional es instituido por la propia Constitución, que determina que la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios podrán instituir tributos. La autonomía político-administrativa, le concede a cada esfera de gobierno la posibilidad de instituir impuestos, tasas (concepto conocido en México como derechos - debido al poder de policía o por la utilización de servicios públicos) y contribuciones para mejoramientos (provenientesdeobraspúblicas).Enloqueserefierealascontribucionessociales,en su mayoría solamente pueden ser instituidas por el Gobierno Federal.

De acuerdo con la Constitución, a la Unión corresponde la potestad tributaria en materia de: impuesto sobre operaciones del comercio exterior, sobre importaciones (II) y exportaciones (IE); el Impuesto sobre la renta y ganancias de cualquier naturaleza (IR); el Impuesto sobre productos industrializados (IPI), que es un gravamen sobre el valor agregado que incide sobre productos manufacturados; el Impuestosobreoperacionesfinancieras(IOF),esdecirdecrédito,cambioyseguro,o relacionadas a títulos o valores inmobiliarios; y el Impuesto sobre la propiedad territorial rural (ITR). Además, el gobierno federal tiene la potestad de recaudar las principales contribuciones para los sistema sociales, en particular la Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFINS), la Contribución para el Programa de Integración Social y para el Programa de Creación del Patrimonio del Funcionario Público (PIS/PASEP), la Contribución Social sobre la Ganancia Neta de las Personas Jurídicas (CSLL), la Contribución Provisional sobre las Transacciones Financieras (CMPF) y la Contribución para el Seguro Social que incide sobre la hoja de pagos (empleados/empleadores) y sobre el trabajo autónomo.

Por su parte, los estados tienen la competencia para recaudar los impuestos sobre operaciones relacionadas con la circulación de mercancías y sobre la prestación de servicios de transporte inter-estatal e inter-municipal de comunicación (ICMS), sobre la propiedad de vehículos automotores (IPVA), y de transmisión causamortis y donación de cualquier bien o derecho (ITCD). (TEIXEIRA LEMGRUBER , pág.2). Los ingresos del ICMS y del IPVA se comparten con los municipios, que también

293


reciben parte del IR y del IPI que se distribuyen también parcialmente a los estados. (BEVILAQUA, 2002, pág. 5)

En cuanto a la recaudación, el ICMS es el gravamen más importante de todos en términosabsolutos,ysepuedeclasificarcomountipodeimpuestoalvaloragregado.En 2003 representó aproximadamente el 23% de todos los impuestos recaudados enelpaís,ytienemásde50tarifasdiferentes,yaquecadaestadoeslibredefijarsus tasas. Como consecuencia, el comercio interestatal sufre de muchas reglas diferentes y complejas, lo que estimula la evasión de impuestos.

En diciembre de 2003 se dio un pasó hacia la equiparación del sistema tributario con la enmienda constitucional No 42 que limita las prerrogativas de los estados de determinar las tasas de ICMS, pero hasta ahora no se ha llegado a acuerdos sobre tasas más uniformes. Además, en los últimos años el ingreso del ICMS ha estado en constante descenso, a pesar de ser el monto recaudado más alto en términos absolutos. Una de las razones es que los estados lo han venido aprovechando para atraer inversiones privadas, lo que ha agravado la competencia ycreadolaasíllamadaguerrafiscalentrelosestados.Estefenómenoresultódela concentración de las actividades económicas en pocos estados y la falta de una política industrial federal. La enorme desigualdad regional de Brasil afecta el impactodel ICMSen lasfinanzasde losestados.Porejemplo, lacapitaldelEstado de São Paulo, el más rico del país, obtiene sólo de un servicio tributario local, más ingresos de los que recaudan 17 de los 26 estados restantes con el ICMS. (SOUZA, 2005, págs. 9 y 10)

En cuanto a los municipios, se les otorga la potestad tributaria en el caso del Impuesto sobre propiedad predial y territorial urbana (IPTU), el Impuesto sobre la transmisión intervivosde bienes inmuebles (ITBI) y el Impuesto sobre servicios de cualquier naturaleza (ISS), excluyéndose aquellos que sean tributados por el ICMS.


EnBrasilexisteunampliosistemadetransferenciasfinancierasdelgobiernofederala las entidades subnacionales y municipios, y de los estados a los municipios para proporcionarleslosrecursosnecesariosyfinanciarladescentralizaciónavanzadadelfederalismofiscalbrasileño.

LaConstitucióndelpaísestableceunsistemadetransferencias“incondicionales”entre la Unión, los Estados y los Municipios para fortalecer la autonomía político-administrativayfinanciera,queincluyeelfinanciamientodirectoeindirecto,mediantela formación de fondos especiales.

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Las transferenciasdirectas,constitucionalmentedefinidas,sonlassiguientes:10

• Pertenecen a losEstados y a losMunicipios el total de la recaudación delImpuesto sobre la Renta (IR), descontado en la fuente, sobre rendimientos pagados por ellos, sus autarquías y por las fundaciones que instituyan y mantengan;

• Pertenecena losMunicipios50%de la recaudacióndel ImpuestoTerritorialRural (ITR), relacionado con los inmuebles que en ellos estén ubicados;

• Pertenecen a losMunicipios 50% de la recaudación del Impuesto sobre laPropiedad de Vehículos Automotores (IPVA), relativo a los vehículos licenciados en sus territorios;

• Pertenecen a losMunicipios 25% de la recaudación del Impuesto sobre laCirculación de Mercancías y Servicios (ICMS) (3/4, por lo menos, en la proporción del valor agregado a las operaciones realizadas en sus territorios y hasta 1/4 según la ley estadual);

• ElIOF-Oro(activofinanciero)estransferidoenlaproporciónde30%paraelEstado de origen y en la proporción de 70% para el Municipio de origen.

Además, existen los siguientes fondos, a través de los cuales se realizan las transferenciasindirectas:

Fondo de Compensación de Exportaciones (FPEx), constituido con el 10% de la recaudación total del IPI, cuya distribución es proporcional al valor de las exportaciones de productos industrializados, siendo la participación individual limitada al 20% del total del fondo;

FondodeParticipacióndelosEstadosydelDistritoFederal (FPE), conformado con el 21.5% de la recaudación del IPI y del IR, distribuidos de manera directamente proporcionalalapoblaciónyalasuperficie,einversamenteproporcionalalarentaper capita de la unidad federativa;

Fondo deParticipación de losMunicipios (FPM), compuesto por el 22.5% de la recaudación del IPI y del IR, con una distribución proporcional a la población de cada unidad, siendo que 10% del fondo es reservado para los municipios de las capitales; y

Fondos Regionales, destinados a programas de desarrollo en las regiones Norte, Centro-Oeste y Nordeste, con recursos equivalentes al 3% del IPI y del IR.

10 MinisteriodeHacienda.TransferenciasIntergubernamentales.www.brasil.gov.br

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Adicionalmente, estos mecanismos de redistribución de los ingresos tributarios se complementan por transferencias vía convenios, o sea, transferencias voluntarias, que consisten en un traslado federal de recursos a estados y municipios, para que éstos puedan actuar en actividades de responsabilidad federal. Esas transferencias vía convenio se determinan normalmente por ley específica y se realizanvoluntariamente entre las diferentes esferas de gobierno.

Por medio de las transferencias las entidades subnacionales aumentan significativamente sus ingresos, por ejemplo en 2005 los estados y municipiosrecaudaron un 31,6% del total de tributos cobrados en el país, pero una vez efectuado el reparto constitucional de los ingresos derivados de los impuestos, pasaron a disponer del 42,4% del ingreso tributario nacional, en cuya base de cálculo se incluyen las contribuciones sociales y previsionales. (SERRA y AFONSO, 2007, pág. 35)

D) Avances, Problemas y Reformas del Sistema Tributario

La organización tributaria y fiscal en la federación brasileña destaca por seraltamente descentralizada en comparación con otros países en vías de desarrollo. Los indicadores de este proceso, medidos por los índices de participación de los gobiernos subnacionales en el ingreso y en el gasto total, además de la gran autonomía en el cobro de sus tributos y en la elaboración de sus presupuestos, sitúan a Brasil en una posición cercana a las federaciones más desarrolladas. Incluso, el índice de participación de los gobiernos subnacionales en la recaudación tributaria directa no tiene precedente en economías de tamaño semejante. Se parece a los indicadores de las federaciones más desarrolladas del mundo, como Canadá, Australia, Estados Unidos y Alemania, y supera a los de los estados unitarios con estrategias de descentralización administrativa como Francia e Inglaterra. (IBID, pág. 39)

A pesar de haber alcanzado un alto nivel de autonomía para los gobiernos subnacionales, esto no se debe a un proceso planificado y organizado dedescentralización fiscal que permita conciliar la redistribución de ingresos y ladivisión de cargas. Como resultado, se acentúa la complejidad de las relaciones federativas y conspira contra la eficiencia económica y contra la calidad de losservicios públicos. Asimismo, la diferencia de la carga tributaria entre los estados más y menos desarrollados de la federación es enorme. (IBID, pág.50)

Otros problemas de la tributación en Brasil son, la carga tributaria muy elevada en comparación con otros países del mismo desarrollo socioeconómico; su extrema complejidad; su efecto de disminuir la neutralidad en las decisiones de invertir,

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producir,delocalizaciónydemercados;ylainequidadfiscalconunafuertecargasobre consumo y nómina salarial. Además, en los últimos años se manifestaba una crisis federativa latente, en función de la recentralización de ingresos, y una crisis estructural de los estados. Consecuentemente los municipios evolucionaron de este escenario como entidades más dinámicas. (VILLELA, 2007, pág. 9)

La gradual recentralización se evidenció especialmente en el ejercicio de las competencias tributarias con la reducción de las bases de los fondos de participación y la reducción de las transferencias vinculadas a la Ley Kandir. Esta Ley complementaria de septiembre de 1996 eliminó la aplicación directa del impuesto estadual sobre la circulación de mercaderías y servicios a todas las exportaciones, inclusive de productos primarios y semielaborados. Los estados solo acordaron renunciara lafacultaddegravar lasexportacionesacambiodeapoyofinancierodel gobierno federal, acordado en ese entonces como un sistema transitorio (hasta unmáximode12años),enlaformadeun“seguro-recaudación”.Posteriormenteesto se convirtió en una transferencia federal (de cerca de 4,000 millones de reales alaño),conunareparticiónprefijada,quetendríacaráctercompensatorio.Apartede esto, se manifiesta la tendencia recentralizadora en la disposición crecientedelgobierno federalaasistirybeneficiardirectamentea lapoblación. (SERRAyAFONSO, 2007, págs. 46-50)

Otroproblemapendiente,es la llamadaguerrafiscalentre losestados,mediantela manipulación del respectivo impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios,ylaconcesióndebeneficios(enparticular,ladevolucióndelaporcióndeimpuesto que le correspondería a los demás estados), bajo el disfraz de préstamos subsidiados e incluso participaciones accionarías. La consecuencia primordial de esa manipulación es reducir el ingreso estadual efectivamente disponible, como un todo,yaumentarlaspresionesfiscalesdelosgobiernosestadualessobreelgobiernocentral. Además, la disputa sin reglas respecto del impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios fue por cierto uno de los factores determinantes en la reversión de la tendencia histórica hacia la desconcentración regional de la economía. (IBID, 50 y 51)

A pesar de diferentes iniciativas no se ha avanzado mucho en la reforma del sistema para contrarrestar los defectos descritos. Propuestas de reforma en los últimos años se enfocaron al ICMS, a pesar del interés principal de los actores en los tributos federales. A parte de eso, se evitó el debate federativo y muchos proyectos de reforma fracasaron. Recientemente se acordaron los principales objetivos de una reforma hacendaria, que debe instituir un sistema neutral y simple de tributos indirectos,racionalizandoelsistematributarioyelevandolaeficienciaeconómica.Adicionalmente el nuevo sistema debe exonerar las inversiones productivas, eliminar

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distorsiones al comercio exterior que perjudican la producción nacional, exonerando las exportaciones y dando tratamiento igual a las importaciones, y simplificar ydesburocratizar, reduciendo así los costos de cumplimiento de las obligaciones tributarias. Esto también pretendería eliminar las distorsiones que perjudican las inversiones y ampliaría la base de contribuyentes, reduciendo la informalidad. Para lograr estos objetivos se propone la substitución de los tributos sobre bienes y servicios(ICMS,IPI,PIS,Cofins,CIDE-Combustibles),pordosimpuestossobreelvalor agregado: uno estadual (IVA – E) y otro federal (IVA – F). Cabe destacar que segúnlapropuesta,elIVA–Eobservaríaelprincipiodeldestinoyasípondríafinalaguerrafiscal.Además,secontempladebatirconlosmunicipioslaintegracióndelISS a la base del IVA. (VILLELA, 2007, 10 -14)

4.2.2 Argentina


Argentina es una república federal, como lo establece la Constitución Nacional de1994 en su artículo 1º: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativarepublicanafederal,...”Elpaíssedivideen23provincias,BuenosAires, Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, y Tucumán; y el Distrito Federal de Buenos Aires; y cuenta con 2,155 municipios. Cabe destacar que sólo las provincias gozan de representación política a nivel nacional, por ejemplo en el congreso nacional, y estas unidades son los creadores de la nación, como se declara en el preámbulo de la Constitución: “Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes,conelobjetivodeconstituirlauniónnacional,...”.Además,laCartaMagna establece la autonomía de las provincias, que según el artículo 5º, éstas dictan sus propias constituciones subnacionales, bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional.

Los municipios se rigen por su constitución provincial, las leyes orgánicas establecidas por las legislaturas provinciales y sus propias cartas orgánicas en los casos en que gozan de autonomía institucional. CEPAL, 2005, pág.5)

El poder legislativo a nivel federal tiene forma bicameral, con el Senado de la Nación y la Cámara de Diputados de la Nación. Los senadores se eligen mediante voto directo, 3 para cada una de las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenas Aires,

298


los cuales representan a estas unidades subnacionales como entes administrativos y políticos. Los diputados en cambio se consideran representantes de los intereses de los habitantes de las provincias. A nivel provincial sólo existe un sistema legislativo unicameral. (BESFAMILLE y SANGUINETTI, 2003, pág. 5)

La rama ejecutiva se compone de la Presidencia de la República, los ministerios y, a nivel provincial y municipal, de los gobernadores o alcaldes y su administración.


En cuanto a las competencias y la potestad tributaria la Constitución defineatribuciones exclusivas y compartidas de los tres niveles de gobierno. Cabe destacar que el artículo 121 constitucional establece que las provincias ejercen todas las funciones en materias que no estén reservadas expresamente al gobierno federal, y las que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.

La federación tiene la potestad tributaria exclusiva sobre el comercio exterior. Los impuestos indirectos los recaudan los niveles federal y provinciales de gobierno, mientras la recaudación de los impuestos directos corresponde exclusivamente a las provincias. Sin embargo, la Constitución permite el uso de estos últimos gravámenes por el gobierno federal en casos especiales, específicamente si la defensa, laseguridad nacional o el bienestar general del Estado lo requieren. (IBID)

A pesar de las amplias facultades de las autoridades provinciales en cuanto a tributación, en la práctica las provincias han concedido al gobierno nacional la tarea de recaudar los impuestos más significativos, como impuestos sobre larenta de individuos y sociedades, el IVA e impuestos sobre el patrimonio. Además, la federación también recauda predominantemente los recursos de Seguridad Social (80%) y sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones (76%). (PORTO, 2007, pág. 238). Cabe destacar que en 2001 se introdujo el Impuesto sobre débitos y créditos de transacciones financieras en respuesta a la gravecrisis económica ocurrida en el mismo año, aunque tiene carácter transitorio. En cambio, las provincias administran los gravámenes sobre producción bruta, bienes inmuebles, automóviles y contratos. Este nivel de centralización relativa de ingresos en manos del gobierno central, junto con la mencionada tendencia de descentralizarelgasto,conllevaunaltoniveldedesequilibriofiscalvertical.Estabrecha entre ingresos y gastos de las entidades subnacionales se pretende cerrar con un amplio sistema de transferencias intergubernamentales. (GONZÁLEZ CANO, 2004, págs. 105, y 150-152)

299


Los municipios en su mayoría no pueden aplicar impuestos, sino tasas retributivas de servicios, tal como las de alumbrado, barrido, limpieza, inspección de locales comerciales y fabriles. En algunas provincias, los municipios pueden aplicar algunos impuestos, como por ejemplo el inmobiliario urbano en la Pampa, Chaco y Santa Cruz. (TABORDA, 2004, pág. 12)


El elemento más importante del complejo sistema de transferencias intergubernamentales Argentino es el Régimen de Coparticipación Federal de impuestos mediante el cual los recursos recaudados por la federación se comparten entre las provincias. Esta coparticipación recibió estatus constitucional en 1994 con la reforma de la Carta Magna (TOMMASI, SAIEGH y SANGUINETTI, 2001, pág. 152). La legislación actual regulando este régimen de coparticipación es la ley 23.548 (1988),quedefineladistribucióndelosrecursosenun40.24%algobiernofederaly un 57.36% a las provincias (del resto se prevé 1% para un fondo anti-crisis y 1,4% para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). (ZAPATA, 2007, pág. 12). En cuanto a la distribuciónsecundariaentrelasdiferentesprovincias,estaseespecificaatravésdeporcentajesfijos.Ladesventajadeestesistemaessuinflexibilidadantevariacionesdurante el tiempo. Además, la citada ley de 1988 todavía está en vigor para regular el mecanismo, pero fue modificado varias veces mediante nuevas leyes, comopor ejemplo la Ley 25.049 (B.O. 14/12/1998), y convenios entre gobierno federal yprovincias.Estasmodificaciones introdujeron “pre-coparticipaciones”para rolesespecíficosynuevas transferencias,apartedel régimengeneral.En total resultóun sistema de traspasos de recursos de gran complejidad, que muchos expertos vinieron a llamar el “laberinto fiscal argentino”. (BESFAMILLE y SANGUINETTI,2003, págs. 6-8)

La gráfica siguiente, muestra el citado “Laberinto del Federalismo Fiscal enArgentina”:(TOMMASI,SAIEGHySANGUINETTI,2001,pág.153)

300


La masa de fondos a distribuir mediante la Coparticipación Federal de Impuestos se integra por el producto de la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, salvo por los Derechos de Importación y Exportación, aquellos impuestos cuya distribución se prevea en otros sistemas, los impuestos y contribuciones nacionalesconafectaciónespecíficaocuyoproductoseafectealfomentodeobras,servicios y actividades de interés nacional. (TABORDA, 2004, pág. 12)

Los porcentajes utilizados para la distribución secundaria entre las provincias de la Coparticipación Federal se modificaron de vez en cuando, pero no guardanninguna relación con las necesidades y conductas de las diferentes unidades de gobierno, como sí ocurre en otros países. Además, la masa coparticipable se redujo marcadamente posterior a la última reforma del régimen, a expensas de los puntos porcentualesquelanaciónseatribuyóparacubrireldéficitdelareformaprevisionalde 1994 y de la suma de gravámenes no participables, como retenciones e impuesto al cheque. Así, la Federación, que en 1988 retenía el 43% del total recaudado, en 2003 retuvo el 60%. (OTERO, 2004, pág. 4)

A través de la ley anteriormente mencionada también se creó la Comisión Federal de Ingresos Públicos, que tiene las siguientes funciones: aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución, controlar la liquidación de las participaciones que le correspondenacadafisco,controlarelestrictocumplimientode lasobligaciones

120 millones

Impuestos al Ingreso

Del cualArg $580Millones

10%

4%

PROVINCIA DE BUENOS AIRESHasta Arg. $650 millones anualmente,

Distribuido mensualmente.Destino específico

Los Arg. $650 millones Referidos arriba

distribuidos proporcionalmente

PROVINCIAS EXCEPTOPARA BUENOS AIRES.

Fondo de DesequilibrioProvincial Arg. $48.5 millones

Por mes desde1993

Impuestos especialesal consumo y

Otros participables

Coparticipación(Bruta)

66%

2%

20millones

PROVINCIAS

Impuesto a los Activos Brutos

Impuestos a los Bienes Personales

IVA

Seguridad Social Provincial y Municipal

AdministraciónFederal

64%

100%

Coparticipación(Neta)

Sistema de Seguridad

Social Nacional

ATNContribucionesa la Tesorería

Nacional

85%89%

90%

9,9%11%

1,1%

10%15%

Impuestosa los

Salarios

Impuestos a los Combustibles(gasolina, diesel, kerosinay gas natural comprimido)

41,95%

6 millonespor mes en 1996

57,05%

Fondo NacionalDe Vivienda(FONAVI)

Fondo deEducación

Fondo deCompensación de la Tarifa Regional

Fondo de Electrificación Rural (FEDEI)

Fondo de Infraestructura, electricidad y Proyectos Públicos

Fondo deCarreteras

17,4%

8,7% 29%

42%

Impuestos a loscombustibles.Gasolina, solvente,Turbosina, combustibles y derivados de los hidrocarburos

79%

Impuestos a lasImportaciones-Exportaciones

Instituto de Tecnología Agrícola (INTA)

Instituto de Reaseguro(INDER)

29%

Tarifa sobrePrimas de Seguros

Impuesto Estadístico

21%

Impuestos a la Energía60%

65%

35%

2,9%

40%

20%

440millones

301


delosfiscos,decidirdeoficioopedidodelMinisteriodeEconomíadelaNación,si se oponen o no a la Ley de Coparticipación Federal, los gravámenes locales o nacionales, dictar normas interpretativas de la Ley de Coparticipación Fiscal, asesorar a la nación o a los entes públicos locales sobre derecho tributario interprovincial, y preparar proyectos y estudios vinculados con los problemas emergentes de sus facultades. (TABORDA, 2004, pág. 12)

Aparte de los recursos tranferidos mediante la Coparticipación Federal, existen varias formas de traspasos a las provincias de parte del monto centralizadamente recaudado. De manera directa, éstas reciben transferencias adicionales a través de diversos fondos especiales. De manera indirecta, se les otorga recursos en forma de gasto público, ya sea mediante erogaciones que la Nación lleva a cabo en las distintas jurisdicciones del país (gasto público asignado territorialmente), o como de exenciones y deducciones impositivas, y de programas de promoción asignables alosdistritossubnacionales(gastotributario).Parafinanciarestastransferenciasy gastos del gobierno federal a los gobiernos subnacionales, el gobierno nacional “absorbe”recursosdecadaunadelasprovinciaspormediodelarecaudacióndeimpuestos. (OTERO, 2004, pág. 5)

Al conjunto de los fondos especiales, que son transferencias condicionadas, pertenecen el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), el Fondo para Obras de Infraestructura Básica (Fondo del Conurbano), Fondo para Obras de Electricidad (FEDEI), el de Seguridad Social, de Vialidad y el de Educación. El FONAVI y los fondosnacionalesdestinadosalasobraseléctricasyparalavialidad,sefinanciancon retenciones sobre impuestos a los combustibles, gas y a la energía eléctrica, y su distribución por jurisdicción depende de la población, el consumo de nafta y de gasolina en el caso de vialidad, y es discrecional para las restantes transferencias (paraFONAVIrigenloscoeficientesfijadosen1989).(PORTO,2003,págs.277y278)

Cabe destacar que solamente las provincias de Córdoba, Neuquén, Santa Fe, Mendoza,TierradelFuegoylaprovinciayCiudaddeBuenosAires,financianentérminos netos el sistema fiscal federal, mientras que el resto de los gobiernossubnacionales son receptores netos de recursos. (OTERO, 2004, pág. 5)

D) Avances, Problemas y Reformas del Sistema Tributario

Laactualestructuradelsistematributarioydelfederalismofiscalargentinomuestraciertas debilidades, derivadas de la alta descentralización en materia de gasto público y la falta de correspondencia respecto a los ingresos públicos.

302


Comoconsecuenciadelacomplejidaddelsistemafiscalsedificultalaestabilizacióndelasfinanzaspúblicas.Estosemanifiestaenlosaltosdéficitcontendenciacrecientede muchas provincias, especialmente durante los años noventa. Esto dio lugar a un proceso acelerado de endeudamiento por parte de los gobiernos subnacionales, cuyo monto total de deuda en promedio creció hasta llegar a 82.32% de los ingresos anuales provinciales. En algunos casos, como Río Negro, Corrientes y Tucumán, la deudaadquiridasobrepasó100%delosingresos.Estedesequilibrioenlasfinanzaspúblicassubnacionalesprovocóelrescatefinancierodelasprovinciasporpartedelgobierno nacional en varios años. (BESFAMILLE y SANGUINETTI, 2003, págs. 8 y 9)

Otroproblemaeslarecaudacióninsuficientedeimpuestosenalgunasprovincias,y las autoridades locales no muestran gran empeño recaudatorio en cuanto a gravámenes nacionales compartidos. Además, la mezcla de impuestos carece de eficiencia,yaquecadaniveldegobiernooptaporlosimpuestosmenoscentralizados,aunqueseanineficientes.(IBID,9y10)

Sin embargo, gracias al crecimiento económico acelerado en los últimos años, posterioralacrisisde2001/2002,seaumentósignificativamentelarecaudacióndeimpuestos nacionales y provinciales. Por esto se redujo la proporción de la deuda provincial sobre los recursos provinciales disponibles, aunque creció también el endeudamiento provincial. (ZAPATA, 2007, págs. 14-16)

En respuesta a los desequilibrios aquí descritos, varios estudios señalaron la importancia de reformas al federalismo fiscal argentino. Entre las propuestas seencuentra el concepto de un fondo anticíclico, que consistiría en una cuenta del Tesoro Nacional para depositar la recaudación mensual que sobrepasa lo estimado enlospresupuestos,yencuyocaso,elstockacumuladoseríasignificativo.Además,seenfatizólanecesidaddemayortransparenciadelainformaciónfiscal,dereformastributariasparaaumentarlacorrespondenciafiscal,ydelasustentabilidadymayorresponsabilidadfiscal.Paralograrmayorresponsabilidadsepromulgóenagostode2004 la Ley 25.917, que establece obligaciones de transparencia y gestión pública, asícomoespecificacionesacercadelgastopúblico,delos ingresospúblicos,delequilibriofinancieroyelendeudamiento,ademásdequepromuevelahomogeneidadde los sistemas presupuestarios para poder compararlos. Aparte de esto, mediante esta ley se creó el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal y se sancionaron varias disposiciones en el Régimen Sancionatorio. (IBID, págs. 19, 21 y 22)

Además, se planteó la creación de un sistema de transferencias interprovinciales, bajoelmarcojurídicodeunfideicomisofederal.(AVILA,2002,págs.8-11)

303


Otros autores proponen la creación de una “InstituciónFiscal Federal” inspiradaen la AustralianCommonwealthGrantsComission de Australia, compuesta de una Comisión Técnica (CT) con capacidades similares a las del banco central y del ministrodefinanzas,yunconsejodeministroscon larepresentaciónpolíticadelgobierno nacional y cada uno de los gobiernos provinciales. La CT generaría estudios e información a base de las cuales el consejo de ministros tomaría decisiones.

4.2.3 Venezuela


La República Bolivariana de Venezuela, según dicta la Constitución de 1999, es un Estado Federal Descentralizado, el cual debe regirse por los principios de cooperación, solidaridad y corresponsabilidad, y en el preámbulo de la misma se especificaquelasociedadvenezolanaesdemocrática,participativayprotagónica.(FUENMAYOR, 2003, pág. 92)

Venezuela está dividida en 23 estados, Amazonas, Anzoátegui, Apure, Aragua, Barinas, Bolívar, Carabobo, Cojedes, Delta Amacuro, Falcón, Guárico, Lara, Mérida, Miranda, Monagas, Nueva Esparta, Portuguesa, Sucre, Táchira, Trujillo, Vargas, Yaracuy y Zulia; un distrito capital que corresponde a la ciudad de Caracas; las Dependencias Federales, que son territorios especiales de las islas ubicadas en el Mar Caribe y en el Golfo de Venezuela; asimismo, se subdivide en 335 municipios, los cuales a su vez están subdivididos en más de mil parroquias. Los estados se agrupan en nueve regiones administrativas, Andean, Capital, Centro, Centro Occidente, Guayana, Insular, Llanos, Noreste y Zulian, las cuales se establecieron por decreto presidencial.

La división de poderes prevista en la Constitución Política establece los ámbitos ejecutivo, legislativoyjudicialdelgobierno,asícomolaoficinadelosciudadanosylaoficinaelectoral.El presidente, los ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos conforman el nivel nacional de la rama ejecutiva del poder público. El presidente se elige mediante voto popular para un período de 6 años con la posibilidad de una reelección inmediata para una legislatura más. La rama legislativa la forma la Asamblea Nacional que está organizada en forma unicamaral, cuyos miembros se sufragan para 5 años con la posibilidad de reelección doble. La rama judicial se compone de los tribunales ordinarios, especiales y la Corte Suprema de Justicia en Caracas. Esta última institución tiene la potestad de decidir sobre asuntos constitucionales y sentenciar en materia de disputas entre diferentes estados o entre el gobierno federal y las entidades territoriales subnacionales. Además, cuenta con la facultad de jurisdicción para decisiones en pleitos que han ido en apelación en cortes de niveles inferiores. (IBFP, 2007)

304


Los gobernadores de los estados se eligen con voto popular para 4 años y la rama legislativa es unicamaral, compuesta de representantes elegidos también por voto popular. Cada estado se divide en distritos, que son las unidades electorales para las legislaturas estadales, y municipios, estos últimos, presididos por un alcalde y consejos municipales sufragados para 4 años. (IDEM)

Desde el punto de vista normativo, la Constitución Bolivariana de Venezuela de 1999 mantiene el espíritu de autonomíamunicipal definido en la anteriorConstituciónde 1961, al definir al Municipio en suArt. 168 como la unidad política primariade la organización nacional, con personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la constitución y de la Ley, donde se destacan tres aspectos: la elección de autoridades (autonomía política); la gestión de materias de su competencia (autonomía administrativa y normativa); y la creación, recaudación e inversión de susingresos(autonomíafinancieraotributaria).Siguiendoestasespecificaciones,la Constitución de 1999, en su Art. 178, establece la administración de sus intereses y la gestión de las materias que le competan, en todo lo concerniente a la vida local. Además, con rango constitucional se plantea en el artículo 165, que los estados descentralizarán y transferirán a los municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar. Adicionalmente la nueva Constitución introduce un nuevo elemento en el proceso de descentralización, que consiste en la transferencia de competencias del Estado - Municipios a la Sociedad Civil. (LEAL y GOTERA, 2003, págs. 133 y 134)

En cuanto a la economía, el país se caracteriza por su alta dependencia de la industria petrolera y los ingresos obtenidos de la extracción y venta del crudo y susderivados.Sinembargo,sehandadoesfuerzosparadiversificarlaeconomíay se privatizaron empresas estatales, aunque al otro lado el Estado mantiene su fuerte presencia en muchas industrias y en ciertas circunstancias puede recurrir a su derecho de nacionalizar. (IBFP, 2007)


La Constitución regula la asignación de competencias de ingreso y gasto entre los diferentes niveles de gobierno. Cabe destacar que la Carta Magna del país también consagra la garantía de la autonomía municipal y la descentralización político administrativa. El federalismo venezolano se caracteriza por la asignación de competencias exclusivas muy escasas a los Estados y abundantes al Poder Nacional y a los Municipios. Estas asignaciones implican plena autonomía para los distintos niveles de gobierno en estas materias, lo que conduce a acuerdos de naturaleza política, no meramente administrativa. (GONZÁLEZ CRUZ, 2003, págs. 27-31)

305


En materia de ingresos, el gobierno central goza de la potestad sobre las fuentes de mayor potencial recaudatorio. Estas son el Impuesto Sobre La Renta (ISLR), ingresos por actividad petrolera, por concepto de renta de hidrocarburos, Impuesto al Valor Agregado (IVA), renta de licores, cigarrillos, impuestos derivados de petróleo, tasas (derechos), impuestos de importación y de otras actividades.11 Por ende, su potencial recaudatorio es mucho más amplio que el de los estados. (FUENMAYOR, 2003, pág. 81)

La mayor parte de los ingresos ordinarios del gobierno central la constituyen los ingresos petroleros (en 2006, el 15.89% del PIB, cuando los ingresos totales representaron el 30.05% del PIB),12 pero éstos muestran una gran volatilidad dependiendo del precio del crudo. Por lo tanto se orienta la recaudación de ingresos por otras fuentes, principalmente de origen tributario, tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y es por ello que se trabaja en la mejora de los sistema de recaudación y de control implementados por el Sistema Nacional Integrado de Administración Tributaria

11 Artículo156.EsdelacompetenciadelPoderPúblicoNacional: ………………………………. 12.Lacreación,organización,recaudación,administraciónycontroldelosimpuestos

sobre la renta,sobresucesiones,donacionesydemás ramosconexos,elcapital, laproducción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a laimportación y exportación de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobreel consumode licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demásmanufacturasdel tabaco,y losdemás impuestos, tasasy rentasnoatribuidasa losEstadosyMunicipiosporestaConstituciónylaley.

13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintaspotestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmentepara la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadalesymunicipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridadinterterritorial.

14.Lacreaciónyorganizacióndeimpuestosterritorialesosobreprediosruralesysobretransaccionesinmobiliarias,cuyarecaudaciónycontrolcorrespondaalosMunicipios,deconformidadconestaConstitución.

15. El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas. 16.Elrégimenyadministracióndelasminasehidrocarburos,elrégimendelastierrasbaldías,ylaconservación,fomentoyaprovechamientodelosbosques,suelos,aguasyotrasriquezasnaturalesdelpaís.

El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido. LaLeyestableceráunsistemadeasignacioneseconómicasespecialesenbeneficiodelosEstadosencuyoterritorioseencuentrensituadoslosbienesquesemencionanen este numeral, sin perjuicio de que también puedan establecerse asignacionesespecialesenbeneficiodeotrosEstados.

………………………………..12 MinisteriodelPoderPopularparalasFinanzas.GobiernoCentralPresupuestario2006.

p. 2 -3.

306


(SENIAT),paradisminuirlaevasiónfiscaleincrementarlosnivelesderecaudaciónante la búsqueda de recursos urgentemente necesarios, dada la escasez de los mismos,yasídisminuireldéficit fiscal,el cual seha incrementadoencantidadesexorbitantes, sobre todo en la década de los 90´s. (IDEM, pág. 83)

El escenario para los estados contrasta marcadamente con lo anterior, ya que en la Constitución de 1999, el poder tributario de este nivel de gobierno quedó muy reducido, pues al Poder Público Nacional, como se dijo, se le asigna el poder exclusivo de las contribuciones de mayor rendimiento, además de aquellas que no les sean atribuidas a los estados y municipios en la constitución o en ley nacional, es decir, la parte residual, e incluso, tiene como competencia la legislación de tributos estatales y municipales (art. 156, numerales 12 a 14).13 En este contexto,

13 Artículo167.SoningresosdelosEstados: 1.Losprocedentesdesupatrimonioydelaadministracióndesusbienes. 2.Lastasasporelusodesusbienesyservicios,multasysanciones,ylasquelesseanatribuidas.

3.Elproductodelorecaudadoporconceptodeventadeespeciesfiscales. 4. Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional. El

situadoesunapartidaequivalenteaunmáximodelveinteporcientodeltotaldelosingresosordinariosestimadosanualmenteporelFiscoNacional,lacualsedistribuiráentre losEstadosyelDistritoCapitalen la formasiguiente:un treintaporcientodedichoporcentajeporpartesiguales,yelsetentaporcientorestanteenproporciónalapoblacióndecadaunadedichasentidades.

Encadaejerciciofiscal,losEstadosdestinaránalainversiónunmínimodelcincuentaporcientodelmontoquelescorrespondaporconceptodesituado.AlosMunicipiosdecadaEstadolescorresponderá,encadaejerciciofiscal,unaparticipaciónnomenordelveinteporcientodelsituadoydelosdemásingresosordinariosdelrespectivoEstado.

En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan unamodificacióndelPresupuestoNacional,seefectuaráunreajusteproporcionaldelsituado. Laleyestablecerálosprincipios,normasyprocedimientosquepropendanagarantizarelusocorrectoyeficientedelosrecursosprovenientesdelsituadoconstitucionalydelaparticipaciónmunicipalenelmismo.

5.Losdemásimpuestos,tasasycontribucionesespecialesqueselesasigneporleynacional,conelfindepromovereldesarrollodelashaciendaspúblicasestatales.

Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podráncompensardichasasignacionesconmodificacionesdelosramosdeingresosseñaladosenesteartículo,afindepreservarlaequidadinterterritorial.Elporcentajedelingresonacionalordinarioestimadoquesedestinealsituadoconstitucional,noserámenoralquinceporcientodel ingresoordinarioestimado,paralocualsetendráencuentalasituaciónysostenibilidadfinancieradelaHaciendaPúblicaNacional,sinmenoscabode lacapacidadde lasadministracionesestadalesparaatenderadecuadamente losserviciosdesucompetencia.

6.LosrecursosprovenientesdelFondodeCompensaciónInterterritorialydecualquierotratransferencia,subvenciónoasignaciónespecial,asícomodeaquellosqueselesasignecomoparticipaciónenlostributosnacionales,deconformidadconlarespectivaley.

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a los estados les corresponden las Competencias Exclusivas contempladas en la Ley Orgánica de Descentralización (LOD), que en su artículo 11 se establece que son: puente, puerto, aeropuerto, papel sellado, salinas, piedras no preciosas, vías estatales e interestatales. A pesar de eso, los ingresos mencionados han sido poco significativosparalosestados,yestáncatalogadosdebajoimpactofiscal,yaquesu recaudación así lo demuestra, por no llegar a representar ni el 10 % dentro del total de los ingresos de los estados, además de estar seriamente comprometidos en su mayoría con el mantenimiento de los servicios públicos de su competencia. Por ende, las leyes en materia de ingresos, no les otorgan a los territorios subnacionales ciertogradodeflexibilidadparagenerarrecursos.(IDEM,págs.81y82)

Algunos estados que poseen puertos comerciales importantes o autopistas y carreteras de gran circulación han logrado incrementar sus ingresos propios, toda vez que la administración del servicio supone la explotación del mismo a nivel territorial. (DEL ROSARIO y MASCAREÑO, 2001, pág. 39)

En cuanto a los municipios, sus propios ingresos ordinarios son los impuestos municipales como patentes sobre industria, comercio y vehículos, e impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos, así como las tasas (derechos) provenientes del uso de sus bienes o servicios. Estos ingresos ordinarios tributarios se complementan con el producto de multas impuestas por las autoridades municipales, intereses, el producto de la administración de los bienes o servicios municipales, y de los contratos que celebre el Municipio, así como del Situado Municipal, como transferencias intergubernamentales incondicionadas, e ingresos extraordinarios.14 (BERMÚDEZ, pág. 13)

14 Artículo179.LosMunicipiostendránlossiguientesingresos: 1.Losprocedentesdesupatrimonio,inclusoelproductodesusejidosybienes. 2.Lastasasporelusodesusbienesoservicios;lastasasadministrativasporlicencias

oautorizaciones;losimpuestossobreactividadeseconómicasdeindustria,comercio,servicios,odeíndolesimilar,conlaslimitacionesestablecidasenestaConstitución;losimpuestossobreinmueblesurbanos,vehículos,espectáculospúblicos,juegosyapuestaslícitas,propagandaypublicidadcomercial;ylacontribuciónespecialsobreplusvalíasdelaspropiedadesgeneradasporcambiosdeusoodeintensidaddeaprovechamientoconqueseveanfavorecidasporlosplanesdeordenaciónurbanística.

3.Elimpuestoterritorialruralosobreprediosrurales,laparticipaciónenlacontribuciónpormejorasyotrosramostributariosnacionalesoestadales,conformealasleyesdecreacióndedichostributos.

4. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvencionesnacionalesoestadales;

5.Elproductodelasmultasysancionesenelámbitodesuscompetenciasylasdemásquelesseanatribuidas;

6.Losdemásquedeterminelaley.

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Dada la alta concentración de ingresos en el nivel nacional y la necesidad de las entidades territoriales subnacionales de prestar servicios públicos, en Venezuela existe un amplio sistema de transferencias que traspasa recursos del gobierno federal a los estados y municipios.

Para los estados, el ingreso más importante es la transferencia denominada “Situado Constitucional”.Deacuerdoconelartículo167-4delaConstitución,elloconsisteen una partida del Presupuesto Nacional equivalente a un máximo del 20% del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, y que en ningún caso podrá ser inferior al 15% del ingreso ordinario.

Los recursos del Situado Constitucional se distribuyen entre los Estados y el Distrito Federal de Caracas de la siguiente manera: un 30% por partes iguales y el 70% restante en proporción a la población de cada una de las entidades. Los estados deben destinar a la inversión un mínimo del 50% de los recursos percibidos porconceptodeSituado.Cabedestacarqueestemecanismofinancierohasidotradicionalmente la forma más importante de transferencia intergubernamental no condicionada utilizada en Venezuela, y que depende de los ingresos del petróleo, porloquedificultalabúsquedadeunnuevosistemafiscalmásconcordanteconlos cambios en el sistema económico e institucional. (HERNÁNDEZ BECERRRA, 2006, pág. 112)

Además, las entidades subnacionales reciben los ingresos derivados de la participación de los estados y municipios en el producto del Impuesto al Valor Agregado y de la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES). Este fondo fue creado mediante decreto-ley en 1993 por el Presidente en transición Ramón J. Velásquez. (DEL ROSARIO y MASCAREÑO, 2001, pág. 30)

Otra forma de transferencia intergubernamental, es el Sistema de Asignaciones Económicas Especiales para Estados Mineros y Petroleros (LAEE), aprobado en 1996 en el gobierno de Rafael Caldera. La diferencia entre estos mecanismos de financiamientoyelSituadoConstitucional,esqueestáncondicionadosalapreviapresentación y aprobación de proyectos de inversión para poder acceder a los recursos. En los últimos años se podía observar una disminución de la dependencia de los recursos por la vía del Situado Constitucional, y un aumento de la dependencia por los recursos del FIDES y LAEE (FUENMAYOR, 2003, pág. 82). Este último concepto del LAEE comprende un monto que equivale al 25%, como mínimo, de la recaudación de la renta minera y de hidrocarburos, integrada por los tributos y las regalías previstos en la Ley de Minas y en la Ley de Hidrocarburos, respectivamente

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(RACHADELL, 2006, pág. 205). En cuanto a su distribución en 2006 se reformó parcialmente la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE), que regula el sistema del mismo nombre. De su monto total los estados reciben ahora el 42%, los municipios el 28% y los Consejos Municipales el 30%. (AGENCIA BOLIVARIANA DE NOTICIAS, 2006)

Dichas transferencias intergubernamentales por FIDES y LAEE han adquirido importancia relativa dentro de los recursos de los entes territoriales. Pero a pesar de su incremento en términos reales, se trata de recursos condicionados, sometidos a largos retrasos en su ejecución y a discrecionalidad política. El gobierno central se reserva todo el poder de decisión sobre estos recursos lo que establece una relación de subordinación entre los niveles de gobierno, que niega el ejercicio de la autonomía en la actuación pública a nivel local. (RANGEL, 2005, págs. 5 y 6)

Además, la Ley Orgánica de Descentralización Territorial estableció el esquema de transferencias de recursos por competencias asumidas, en la que se concretizó que los estados al asumir la prestación de los servicios que le fueran transferidos por elgobiernonacional,recibirían,previafirmadelrespectivoconvenio,losrecursosqueparatalfinerandestinadosporlaentidadcentralresponsabledeofrecerelservicio en cuestión. Esta partida inicial debería ajustarse anualmente de acuerdo con la variación de los ingresos ordinarios. Los montos recibidos por las entidades federales por este concepto representarían una nueva fuente de ingresos atados a su aplicación en el servicio convenido. (DEL ROSARIO y MASCAREÑO, 2001, pág. 32)

A los municipios de cada Estado les corresponde, en cada ejercicio fiscal, unaparticipación no menor del 20% del Situado y de los demás ingresos ordinarios del Estado.LasfinanzasmunicipalesenVenezuelamuestranungranrangodevariedaden cuanto a su dependencia de recursos transferidos, que va desde municipios cuyas fuentes propias les aportan más del 90% de sus recursos presupuestarios (Chacao y Sucre en Miranda), hasta municipios cuyas fuentes propias representan menos del 1% de sus ingresos totales (Aricagua en Mérida y Arismendi en Barinas). Entre estos dos casos polares más de un 72% del total de los municipios del país se concentran en el lado dependiente de las transferencias intergubernamentales. Esto se debe a razones como el escaso potencial de sus fuentes tributarias, por ejemplo en las zonas agrícolas, rurales y de población dispersa, o a que no existe voluntad política por parte de los gobernantes para aplicar y cobrar los impuestos de que disponen. (RANGEL GUERRERO, 2003, págs. 3 y 4)

En 2003 se creó otro instrumento, el Fondo para la Estabilización Macroeconómica (FEM), que debía lograr la estabilidad de los gastos del Estado en los niveles

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nacional,estadalymunicipal,frentealasfluctuacionesdelosingresosordinarios,que está a cargo del Banco Central de Venezuela.15

D) Reformas al Federalismo Fiscal

La nueva Constitución Política de 1999 arrojó gran cambio a nivel legislativo y reordenó elsistemapolíticoyadministrativodeVenezuela.Encuantoalfederalismofiscalyladescentralización del sistema tributario, que había avanzado considerablemente en la década de los noventa, sus efectos son ambiguos.

La nueva Carta Magna del país contiene enfáticas declaraciones en favor del federalismoydeladescentralizaciónenlasqueevidentementeinfluyóelaltoprestigioque había adquirido la política descentralizadora ejecutada en la década anterior. Sin embargo, sometido a un escrutinio meticuloso, la Constitución de 1999, como se mencionó, revela diversas disposiciones que contradicen su declarado enfoque federal descentralizado. A este grupo de elementos constitucionales pertenece la eliminación del Senado, con la que se abolió la Cámara representativa de los Estados que forman la Unión y que es un factor centralizador de primera importancia. Otros aspectos de tendencia centralizadora son la posibilidad de sustraer áreas de los Estados para crear territorios federales y colocarse bajo la jerarquía del Ejecutivo Nacional, la alta concentración del poder en manos del Presidente de la República, y la centralización en la legislación nacional de aspectos como la organización de los Consejos Legislativos y losmecanismos de la planificación regional y local,que en un Estado federal descentralizado deberían ser atendidos en los niveles correspondientes. (RACHADELL, 2006, págs. 208-210)

El contexto constitucional consagra las transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados, que ya se habían hecho anteriormente por ley, pero no avanzaba en el diseño de un Estado con amplísimas atribuciones a cargo de los Estados y Municipios. También en materias de recursos públicos y el federalismo fiscal, la Constitución tiene su efecto, ya que reduce el poder tributario de los Estados. En este ámbito cabe destacar la modificación del concepto de Situado Constitucional, que conforme a la anterior Ley de Descentralización había sido fijado en un mínimo del 20% de los ingresos ordinarios estimados en la Ley de Presupuesto y ahora con la nueva Carta Magna se convirtió en un máximo del 20%. Además, se efectuó un cambio significativo en materia tributaria cuando se asignó al ámbito nacional el poder residual, que antes correspondía a los Estados y que establece que los tributos

15 AsambleaNacionaldelaRepúblicaBolivariana.LeydelFondoparalaEstabilizaciónMacroeconómica. En: Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No37.827,27denoviembrede2003.p.1.

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que no han sido atribuidos expresamente a los Estados o a los Municipios pertenecen al Poder Nacional (art. 156-12). (IDEM, págs. 210 y 211)

A parte de eso, en el texto se omitió como competencia estatal la creación de impuestos sobre los minerales no metálicos, que ya tenían los Estados conforme a la Ley Orgánica de Descentralización, y se introdujo por primera vez la posibilidad de limitar el poder tributario de los Estados y de los Municipios (art. 156-13). La reciente tendenciacentralizadoratambiénsemanifiestaenloconcernientealasleyesdelConsejo Federal de Gobierno y del Fondo de Compensación Interterritorial. En el primercasosehabíaplanificadounórganoencargadodeconcebiryplanificarlaspolíticas y acciones para el desarrollo de la descentralización y transferencia de competencias del Poder Público Nacional a los Estados y Municipios, pero nunca se ha convocado, con el pretexto de la ausencia de una legislación reglamentaria sobre dicha institución. En cuanto al previsto Fondo de Compensación Interterritorial, se definió comoun instrumentodestinadoal financiamientode inversionespúblicasdirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, pero tampoco se ha creado. (IDEM, pág. 216)

4.2.4 Colombia


De acuerdo con la Constitución del 6 de julio de 1991, Colombia es una República democrática, representativa y unitaria, pero descentralizada con administración local autónoma, organizada en forma de un Estado de derecho, participativo y pluralista.

El territorio nacional está dividido en 32 departamentos y el Distrito Capital (D.C.), que consiste en la ciudad de Bogotá, que también es la capital del departamento de Cundinamarca. Los departamentos se subdividen en 1,098 municipios y 4 Distritos Especiales. La Constitución de 1991 regula la distribución de poderes, derechos y deberes. (BECKER, CORONADO e IBARRA, 2004, pág. 3)

Como se puede observar, el sistema federal colombiano se organiza en tres niveles de gobierno, federal, departamental y municipal, y la división de poderes en ejecutivo, legislativo y judicial. La Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y las entidades descentralizadas nacionales conforman el nivel nacional de la rama ejecutiva del poder público. En cuanto al poder legislativo, el país cuenta con un sistema bicamaral, compuesto por el Senado y la Cámara de Diputados. Al nivel departamental, existen las asambleas departamentales y al nivel municipal los consejos municipales. (IBFD, 2005)

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Las instituciones para reunir a los gobiernos locales son la Federación Nacional de Departamentos, la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de Consejos. Según establece el artículo 260 de la Constitución del País, los ciudadanos eligen en forma directa a Presidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, consejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale. (BECKER, CORONADO e IBARRA, 2004, pág. 5)


Leyes en materia de impuestos sólo se promulgan en la Cámara de Diputados, y los respectivos proyectos de ley sólo pueden ser presentados por la rama ejecutiva del gobierno federal o los miembros de la Cámara. Los ingresos del gobierno nacional se asignan a los departamentos y municipios. Estos entes regionales y locales cuentan con sus propias secretarías departamentales y municipales.

Los principales impuestos nacionales son el Impuesto sobre la Renta y Complementarios, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto de Timbre Nacional (artículos 5 y siguientes, 420 y siguientes, y 514 y siguientes del Estatuto Tributario). Por su parte, los impuestos recaudados por los departamentos son el Impuesto a Ganadores de Loterías; el Impuesto a Loterías Foráneas; el Impuesto al Consumo de Cervezas, Sifones y Refajos; el Impuesto al Consumo de Licores, Vinos, Aperitivos y Similares; el Impuesto al Consumo de Cigarrillos; el Impuesto al Consumo de Gasolina; el Degüello de Ganado Mayor; el Impuesto de Registro y el Impuesto sobre Vehículos Automotores. En cuanto a los impuestos distritales o municipales, este nivel de gobierno recauda el Impuesto de Industria y Comercio, el Impuesto de Avisos y Tableros; y el Impuesto Predial. (VENECIA, 2007, págs. 1-3)

Es importante destacar que el sistema fiscal colombiano es relativamentecentralizado, en coherencia con el sistema político, así que los gobiernos departamentales y municipales carecen de autonomía para establecer impuestos. Las mencionadas contribuciones a nivel regional y local sólo les fueron cedidas a los respectivos gobiernos subnacionales por parte del gobierno central que antes las recaudaba como impuestos nacionales, y el establecimiento de bases gravables y rangos de tarifas ha correspondido meramente al Congreso. Además, esta cesión de impuestos anteriormente nacionales ha estado condicionada a que los recursos deben destinarse a rubros de gasto determinados por Ley. (IREGUI, RAMOS y SAAVEDRA, 2001, pág. 3)

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En Colombia existe un amplio sistema de transferencias que destina ingresos tributarios a los niveles subnacionales por el gobierno central. En 2002 la nación transfirió aproximadamente el 40 % de sus ingresos corrientes a las entidadesterritoriales, lo que equivale a cerca de 4,300 millones de dólares. (BECKER, CORONADO e IBARRA, 2004, pág. 12)

Las entidades territoriales subnacionales dependen de un grado elevado de las transferencias, ya que al nivel departamental los ingresos propios sólo ascienden a un 30% de los ingresos totales, y en el caso de los municipios se trata de un 40%. Por otro lado, aproximadamente el 60% de la inversión pública es ejecutada por losnivelessubnacionales,asíqueéstostienenpocaflexibilidadencuantoalejerciciodesugasto,yaquelofinancianconingresostransferidosyfrecuentementecondicionados. (IDEM, pág.12)

Gran parte de las transferencias se realizan en el marco del Sistema General de Participaciones (SGP), que destina recursos nacionales a los niveles subnacionales para educación (58.5%), salud (24.5%), el gasto general denominado “propósito general” (17.0%)ysectoresespeciales.Estesistemaqueseestablecióen2001reunió las diferentes transferencias existentes hasta aquel entonces. El gasto de estos recursos, por ejemplo, por parte de departamentos, distritos y municipios, está condicionado a cierto destino, y los criterios de asignación consideran factores deequidadyeficiencia,asícomo lapoblaciónporatender, lapobreza relativaoeficienciaadministrativayfiscal.(IDEM,pág.13)

En resumidas cuentas, las regulaciones son muy estrictas en relación al monto de transferencias más importante, no existiendo espacios de negociación o coordinaciónsobrelafinanciacióndelasentidadesterritorialesenestosaspectos.Estocontribuyeaquelosincentivosparamejorarlacapacidadderecaudaciónfiscalpor parte de las entidades territoriales sean bastante limitados. (JORDANA, 2001, págs. 84 y 85)

Elsistemafiscaldelpaíssetrasformóconvariasreformas,yconlaaprobacióndela Constitución Política de 1991. Debido a los cambios legislativos el porcentaje de las transferencias a entidades territoriales en relación con el PIB aumentó de un 3.57% en 1994 a un 5.39% en 2002. (BECKER, CORONADO e IBARRA, 2004, pág.15).Almismotiemposetransfirieronresponsabilidadespolíticasydegestiónaéstas,loqueenconsecuenciallevóalareduccióndesugradodeautonomíafiscal,siendo ahora más dependientes de los recursos provenientes del gobierno central. (JORDANA, 2001, págs. 84)

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Aunque varían ampliamente los porcentajes entre los diferentes departamentos, en muchos de estos los ingresos por transferencias constituyen una parte enorme de sus ingresos totales. En el promedio anual de 1987 a 1997 esta relación ascendió a más del 90% en algunos gobiernos departamentales. (IREGUI, RAMOS y SAAVEDRA, 2001, pág. 24)

Para los municipios, las participaciones municipales son la transferencia principal, cuyo porcentaje de recursos que se transfiere, se fijó en el artículo 357 de laConstitución Política de 1991. (BONET, 2004, pág. 11)

D) Reformas de Descentralización

Casidurantetodoelsigloveinte,Colombiatuvounsistemafiscalcentralizado,enelcual el gobierno nacional era el principal recaudador de impuestos y proveedor de bienesyserviciospúblicos(IDEM,pág.3).Sinembargo,laestructurafiscaldelpaíshaexperimentadomodificacionesconstantesdesdelosañossesenta.(MCLUREyZODROW, 1997, pág. 57)

La expansión del gasto del gobierno se realizó con la creación de organismos nacionales descentralizados encargados de ejercer sus funciones en los entes territoriales, mediante los Fondos Educativos Regionales (FER) y los Servicios Seccionales de Salud (SSS). Estos mecanismos se re-centralizaron con la canalización, hacia estas entidades, de los recursos de las transferencias del situado fiscal, que es un sistema de transferencias del gobierno central hacia los departamentos, los territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogotá. Este sistema se creó en 1969 a través del Acto Legislativo No. 1 de este año, y posteriormente se reglamentó mediante la Ley 46 de 1971. Según estas normas, el monto de la transferencia correspondía a un porcentaje de los ingresos ordinarios de la nación. (IREGUI, RAMOS y SAAVEDRA, 2001, pág. 4)

Aunque se estableció el sistema del situadofiscal a partir de 1971, que asignó amplias transferencias del gobierno nacional a las entidades subnacionales, esto no llevó a uncambiodefinitivodelesquemacentralista,yaquesediounareconcentracióndelaadministraciónyelfinanciamientodesaludyeducaciónbásicaconlacreacióndelos FER y SSS. (IDEM, pág. 4)

Los primeros pasos hacia una reasignación de funciones entre los diferentes niveles de gobierno fueron las reformas de la Ley 14 de 1983, que pretendía elevar el nivel de recaudación territorialmediante la simplificacióny racionalizacióndel sistemaimpositivo de los departamentos y municipios, y de la Ley 12 de 1986, que estableció el aumento progresivo en la participación municipal sobre la recaudación del Impuesto

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al Valor Agregado (IVA). Sin embargo, esta ley no les otorgó mayor autonomía a los municipios, ya que aumentó el volumen de recursos transferidos a estos entes subnacionales, pero almismo tiempo definió estrictamente las actividades a lascuales deberían destinarse esos recursos. Además, en gran medida condicionó las transferenciasalesfuerzofiscalobservadoenlarecaudacióndelimpuestopredial.Entotal,lasreformasdelosochentanoprodujeroncambiossignificativosenmateriadedescentralizaciónfiscal,apesardelosavancesenelcampopolítico,comoporejemplo la elección popular de alcaldes a partir de 1986. (IDEM, págs. 5 y 6)

El cambio más importante en el ámbito fiscal se realizó con la expedición dela nueva Constitución Política de 1991, que elaboró la Asamblea Nacional Constituyente en repuesta a la crisis política e institucional de aquel tiempo. La nueva constitución, y posteriormente sus normas reglamentarias, aumentaron el volumen de transferencias del gobierno central hacia los gobiernos departamentales y municipales, y ampliaron las responsabilidades de las entidades territoriales. Los artículos 367 y 357 estipularon el marco general tanto para la asignación de funciones entre los gobiernos subnacionales, como para la distribución de las transferencias del gobierno nacional hacia las entidades territoriales. (IDEM, págs. 6 y 7)

Además, la Ley 60 de 1993, especificó concretamente las funciones de losdepartamentosymunicipios, ladistribución territorial del situadofiscal yde lasparticipaciones, y los criterios que deben seguir las entidades territoriales para la asignación de los recursos transferidos por la nación. A parte de las transferencias establecidas por la Constitución Política y la Ley 60, en los noventa se estableció unmecanismo de “cofinanciación”, que consiste en la financiación compartidaentre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional de proyectos de carácter regional. Este mecanismo se materializó mediante los Fondos de Inversión Social (FIS), de Desarrollo Rural (DRI), de Infraestructura Urbana (FIU), y de Infraestructura Vial (FIV).

EnlaactualidadsepuedeconstatarqueelsistemafiscaldeColombiahaevolucionadohacia la descentralización, aunque el marco legal y político sigue siendo el estado unitario. Índices de la descentralización parcial del sistema son el aumento de las transferencias a las entidades subnacionales, que se quintuplicaron de 1990 a 2003, y el crecimiento del gasto público territorial que pasó de un 5% del PIB en 1993 a un 8% del PIB en 1999. (ALDUNATE, págs. 9 y 16)

Un punto central, es que la Constitución de 1991 mantiene la restricción constitucional para el establecimiento de impuestos por parte de los departamentos y municipios, ya que esta potestad sólo corresponde al Congreso de la República. Además, las reformas nomodificaron el sistema de tributación territorial, lo que

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es inconsistente con el nuevo esquema de competencias, ya que los gobiernos subnacionales debieron asumir nuevas responsabilidades sin tener la posibilidad degenerarrecursosfiscalesdiferentesalastransferenciasylosquelesbrindabael sistema previo a los cambios legislativos. Así, los departamentos y municipios están impedidos institucionalmente para realizar un mayor esfuerzo fiscal parafortalecersusfinanzas.Otroaspectodelsistemavigente,eslafaltadeincentivosclarosparamejorarsignificativamentelarecaudaciónylaauditoriatributaria,yaquecualquier esfuerzo para recaudar más, no tiene relación directa con los recursos de libredisposiciónquedichoesfuerzopodríagenerar,debidoaldestinoespecíficodemuchos impuestos. (IREGUI, RAMOS y SAAVEDRA, 2001, págs. 9 y 10)

Todo esto conlleva a que los gobiernos territoriales dependan de un grado sumamente elevado de las transferencias del gobierno nacional y que no se desarrolle una cultura de responsabilidad por parte de los políticos regionales hacia el electorado. (IDEM, pág. 11)

Otro aspecto de la Constitución de 1991 fue la creación de nuevas entidades de carácter nacional y el aumento de las transferencias a estas regiones. Además, impidió que el gobierno dispusiera libremente de recursos tributarios adicionales porque condicionó el monto de las transferencias a los ingresos corrientes de la nación. Esto causó inflexibilidad presupuestal en elmanejo de los ingresos y laasignación del gasto nacional, y la duplicación de funciones con las regiones. Además, contribuye a la falta de una clara política de inversión en proyectos de impacto nacional. (IDEM, págs. 13-15)

En los últimos años se emprendieron más reformas que establecieron un límite al crecimiento de los gastos de funcionamiento del Gobierno (exceptuando los pagosdepensiones),ymodificaronelsistemade transferenciasa lasentidadesterritoriales. Se trabajó para crear una sola bolsa de recursos, el ya mencionado Sistema General de Participaciones (SGP). El monto inicial de dicho sistema se determinó tomando como base la suma de las partidas presupuestales por concepto de Situado Fiscal, incluyendo transferencias complementarias, y Participaciones Municipales para el año 2001. Durante un período de transición de 2002 a 2008 el SGPcrececonlainflacióncausadamásuncrecimientoadicionalqueaumentaráen forma escalonada. De 2009 en adelante, el SGP y los gastos de funcionamiento del Gobierno (excluyendo los pagos de pensiones), crecerán con el promedio móvil de la variación de los ingresos corrientes de la Nación de los últimos cuatro años, incluyendo el año que se está presupuestando. Sin embargo, sería aconsejable modificarpermanentementelafórmulaparaindependizarlastransferenciasdelasfluctuaciones en los ingresos corrientes de la nación, que normalmente fluctúande acuerdo con el ciclo económico. Además, una forma de alcanzar un aumento

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significativo en la recaudaciónde impuestos territoriales sería el establecimientode un sistema de transferencias condicionadas, que otorgue gran importancia al esfuerzofiscal,sindejardeladoaspectosdistributivos.(IDEM,15-18)

Adicionalmente, expertos critican la falta de una institución pública o un departamento administrativo que a nivel nacional ejerza la función de coordinar el proceso de descentralización con el poder decisorio de llevar a cabo dicho trabajo coordinador entrelostresnivelesdegobiernoybajolosprincipiosdeautonomíaysuficiencia.Además, la distribución de competencias entre los niveles de gobierno parece inadecuadamente especificada. (SUÁREZ, URBÁN, BLANCO Y GÓMEZ, 2002,pág. 322)

Cabe señalar que en el periodo de 1990 a 2004 Colombia ha hecho un esfuerzo significativo en elevar las tasas impositivas de renta e IVA, y también se hanexpandido las bases gravables. Sin embargo, en el mismo tiempo, los gastos se han expandido casi en el doble. (CLAVIJO, 2005, pág.26)

4.3 ANÁLISIS CoMPARATIVo DE LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS TRANSFERENCIAS INTERGuBERNAMENTALES EN ALGuNoS PAÍSES FEDERALES RESPECTo AL CASo MExICANo

Alfinaldeesteapartadosepresentaamaneraderesumenrespectodelospaísesanalizados en los apartados anteriores de este capítulo, la Tabla 4.1., en la que se enuncian los “Tributos Ejercidos por Ámbito de Gobierno en Algunos Países Federales,EspañayColombia”,ylaTabla4.2.,enlaquesedescribenbrevementelos “Sistemas de Transferencias Intergubernamentales en Algunos Países Federales, EspañayColombia”,enamboscasosdivididascomoprincipalespaísesfederalesy España y, principales países federales latinoamericanos y Colombia. Esto con el propósitodefacilitarlacomparacióndelascaracterísticasdelfederalismofiscaldelos citados países respecto al caso mexicano con la reforma hacendaria 2008.

Como se puede observar de la Tabla 4.1. en su segunda parte, respecto a los principales países federales latinoamericanos y Colombia en materia de asignación de potestades para el ejercicio de tributos por el ámbito de gobierno subnacional, el caso mexicano en la actualidad se muestra con superioridad, ya que se cuenta con mayornúmerodefigurastributariasquelosestadostienenlaposibilidaddeejercer,sin embargo, hasta la fecha algunas de las potestades con que cuentan los estados mexicanos aún no han sido establecidas por algunos gobiernos, tales como los Impuestos Cedulares (sobre los ingresos de personas físicas por la prestación de servicios profesionales, por otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles, por enajenación de bienes inmuebles, o por actividades empresariales), el a la Venta

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Final de productos gravados por el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios Federal que no sean de uso exclusivo de la federación (bebidas con contenido alcohólico, alcohol, alcohol desnaturalizado, mieles incristalizables, y sobre juegos y sorteos), y el Impuesto Estatal sobre Tenencia o Uso de Vehículos en sustitución del Federal Coordinado que quedará abrogado en el año 2012 o en la entidad federativa que establezca el estatal antes de esa fecha.

Entrelasfigurastributariasqueejercenlosgobiernossubnacionalesdelospaíseslatinoamericanos analizados que no son ejercidos por los estados mexicanos se encuentran: los impuestos sobre operaciones relacionadas con la circulación de mercancías y sobre la prestación de servicios de transporte inter-estatal e inter-municipal de comunicación, que se cobra en Brasil, aunque cabe mencionar que éste para el caso de México estaría en falta con uno de los objetivos del sistema de coordinaciónfiscal,ellibretránsitodemercancíasyfactoresentrelosestados;elimpuestosobreproducciónbruta,cobradoenArgentina,queesunafiguratributariade cuidado, debido a que al gravar la producción bruta, su tasa por mínima que sea puede provocar reacción en cascada que provocaría inequidad derivada de las diversastasasefectivasqueseestaríanpagandoporlosconsumidoresfinalesparalos diferentes bienes y servicios, además de la posibilidad de que se presente el problema del exceso de gravamen para ciertos bienes y servicios, y su consecuente pérdidadecontrolparafinesdeestabilidadeconómica;ylosimpuestosalconsumode cervezas, sifones y refajos, al consumo de cigarrillos y al consumo de gasolina, cobrados en Colombia, que en caso de ser aprobada la iniciativa de reforma constitucional en materia de ingresos presentada por el Ejecutivo Federal dentro del paquete de reforma hacendaria 2008, los estados mexicanos también contarán con dichas potestades tributarias.

Si bien México, con las reformas recientes del año 2005 al 2008, presenta superioridad en materia de una mayor federalización y descentralización tributaria en comparación con los países latinoamericanos revisados, los gobiernos subnacionales de este grupo de países incluyendo a México tienen una precaria participación en los ingresos tributarios totales, tal como se puede observar en el Cuadro 4.1., pues en tanto que el promedio de participación de los gobiernos estatal y local en los ingresos tributarios totales de los países federales miembros de la OCDE fue en el año 2006 de 21% y 8.2%, respectivamente, y en el caso de España de 21.9% y 8.6%, en México fue de 2.1% y 1.1%. Este hecho, que para solventarelconsecuentedesequilibriofiscalvertical,hacequelastransferenciasintergubernamentalesdeequilibriofiscalodeparticipacióneningresossetornenrelevantes,ytambiénporlascondicionesdecentralizacióndelapolíticafiscalysocioeconómicas del grupo, las transferencias condicionadas obtienen relevancia, tal como lo podemos observar en la segunda parte de la Tabla 4.2. Como se puede

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observar en el Cuadro 4.2., en México la participación de las transferencias estatales y municipales en el año 2006 fue de 92% y 76%, respectivamente, mientras que el promedio de los países federales de la OCDE fue de 37% y 36%, y en España de40%y35%;loquedenotaunaaltadependenciafinancieradelosgobiernossubnacionales mexicanos, misma, que a partir del año 2008 seguramente estará disminuyendo conforme se vaya logrando el propósito de fomentar el crecimiento local en la recaudación y nivel tributarios que se trata de alcanzar con las nuevas fórmulas de distribución de los Fondos General y de Fomento Municipal, y como consecuencia los estados vayan estableciendo las nuevas potestades tributarias y medidas para elevar la eficacia y eficiencia en la administración tributariasubnacional, tal como se analizó en el capítulo 3, apartado 3.3., incisos b) y c), de este documento. Cabe recordar, que como también se vio en el capítulo 3 del presente trabajo, el gobierno Federal mexicano ha realizado un destacado esfuerzo de reasignación de potestades tributarias hacia los estados desde las reformas efectuadas desde el año 2005 derivadas de los acuerdos que en materia de ingresos se efectuaron en la Primera Convención Nacional Hacendaria, en que se otorgó a las entidades federativas la potestad de gravar con impuestos cedulares, hasta la reforma hacendaria 2008, en que se les permite establecer impuestosalaventafinaldeproductosquegraveelImpuestoEspecialessobreProducción y Servicios Federal siempre y cuando no sean de uso exclusivo de la Federación y el impuesto estatal sobre tenencia o uso de vehículos, además de haber presentado la iniciativa de reforma constitucional en materia de ingresos para fortalecer el federalismo, con la que los estados tendrían la posibilidad de establecerimpuestosespecialesalaventafinaldegasolinas,cervezasytabacos,misma que aún no ha sido aprobada; lo que denota el interés que el Ejecutivo FederalyloslegisladoresmexicanostienenenfortalecerelfederalismofiscaldeMéxico.

Como también se puede observar en el Cuadro 4.1. resalta un representativo crecimiento en la participación estatal o regional en los ingresos tributarios de Australia y España, respectivamente, que de representar en 1985 14.9% y 3.6%, pasan en el 2006 a 28.1% y 21.9%, sucesivamente; lo cual se debió, en el primer caso, en gran medida a que en el año 2000, el Impuesto sobre Bienes y Servicios (Goods and Services Tax (GST)) es recaudado por el gobierno Federal o Mancomunidad (Commonwealth) y todo lo percibido se atribuye a los Estados y territorios; y en el segundo caso, al proceso de cesión de impuestos del Estado Español a las Comunidades Autónomas que ha fortalecido la descentralización fiscalypolíticadedichopaís.EncuantoalpromedionoponderadodelospaísesFederales miembros de la OCDE, la participación de los estados en los ingresos tributarios se ha mantenido aproximadamente en el mismo nivel de 1975 al 2006, percibiéndose una caída en Austria y Suiza, que va de 13.1% a 8.6% de 1985 a

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2006, y de 27% en 1975 a 24.8% en 2006, respectivamente, observándose en estos casos un aumento de la participación en el ámbito central de gobierno. Por el contrario, en el caso del promedio no ponderado de la participación de los gobiernos locales en los ingresos tributarios de 1975 al 2006 se muestra una pérdida que va de 10.7% a 8.2%.

Cuadro 4.1

1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006 Australia1 80.1 81.4 69.0 15.7 14.9 28.1 4.2 3.7 2.9 – – – Austria 0.3 51.7 48.9 53.3 10.6 13.1 8.6 12.4 10.7 9.5 25.3 27.2 28.3 Bélgica 1.5 1.6 1.2 65.1 62.7 31.7 24.0 4.5 4.7 5.1 28.9 31.0 38.0 Canadá 47.6 41.2 44.3 32.5 36.0 38.7 9.9 9.3 8.5 10.0 13.5 8.5 Alemania 1.2 1.0 0.4 33.5 31.6 30.8 22.3 22.0 22.2 9.0 8.9 8.3 34.0 36.5 38.4 México 87.7 81.8 0.4 2.1 0.6 1.1 11.3 14.9 Suiza 30.7 33.2 35.5 27.0 26.1 24.8 20.3 18.0 16.4 22.0 22.7 23.3 Estados Unidos 45.4 42.1 42.6 19.5 20.2 19.9 14.7 12.6 13.8 20.5 25.2 23.8Promedio no ponderado 1.3 1.3 0.6 50.6 53.6 48.6 21.3 19.0 21.0 10.7 8.6 8.2 20.1 20.9 21.9España 0.4 48.2 47.8 37.0 3.6 21.9 4.3 8.9 8.6 47.5 41.0 32.0Fuente: Elaboración propia con información de Revenue Statistics 1965-2007. OCDE, 2007. 1. Desde el año 2000, el Impuesto sobre Bienes y Servicios (Goods and Services Tax (GST)) es recaudado por el gobierno Federal o Mancomunidad (Commonwealth) y todo lo percibido se atribuye a los Estados y territorios.

Atribución de Ingresos Tributarios para Subsectores del Gobierno General como Porcentaje del Total de los Ingresos Tributarios en Países Federales de la oCDE y España

País Supranacional Gobierno Federal o Central

Gobierno Estatal, Länder

o RegionalGobierno Local

Fondos de Seguridad

Social

321


Cuadro 4.2

Transferencias Total

Ingresos 8 (A/B) Transferencias Total

Ingresos 8 (D/E)A B C D E F

(moneda) (moneda) % (moneda) (moneda) % Australia1 25,641 141,582 18% 3,116 23,092 13% Austria 2 12,621 24,435 52% 2,871 18,136 16% Bélgica 2 30,834 67,381 46% 10,339 20,069 52% Canadá 3 56,166 296,600 19% 44,653 105,738 42% Alemania 2 46,200 246,867 19% 57,900 165,568 35% México 4 712,693 776,083 92% 132,548 175,178 76% Suiza 5 20,327 70,246 29% 7,459 45,659 16% Estados Unidos 6 195,400 802,096 24% 247,500 649,870 38%Promedio no ponderado 37% 36% España 2 57,231 143,583 40% 21,189 60,278 35%Fuente: Elaboración propia con información de Revenue Statistics 1965-2007. OCDE, 2007.

2. En millones de euros de 2006.3. En millones de dólares canadienses de 2006.4. En millones de pesos de 2006.5. Datos para 2005 en millones de Francos Suizos.6. En millones de dólares, últimos datos corresponden a 1995.7. No incluyen Contribuciones de Seguridad Social.

1. Datos para 2005 en millones de dólares australianos.

Transferencias Estatales y Locales Respecto a Ingresos Totales en Países Federales de la oCDE y España

Gobierno Estatal o Länder Gobierno Local

País

Los resultados cuantitativos que arrojan los cuadros 4.1. y 4.2. en cuanto a la comparación del nivel de federalización y descentralización de México respecto los principales países federales de la OCDE y España, que muestran clara superioridad de estos últimos, conceptualmente se puede observar en la primera parte de la Tabla 4.1., en la que se puede apreciar que en dichos países los gobiernos estatales o regionales, según sea el caso, y los gobiernos locales, tienen acceso a fuentes de ingreso tributario importantes, y por ende, en estos países las transferencias intergubernamentales tienen menor relevancia con fines deequilibriofiscalvertical,ysonimportanteslasrelativasafinesdecompensación,igualación o equidad, como también se puede observar conceptualmente en la primera parte de la Tabla 4.2. Cabe mencionar que en los casos de Australia, Alemania y Austria, las transferencias de equilibrio fiscal vertical también sonrelevantes, ya que dentro de este grupo de países son los que mayor centralización delapolíticafiscalsetiene.

322


Respecto a las figuras tributarias que los gobiernos subnacionales y, en estecaso, locales, pueden ejercer en el grupo de los principales países federales y España analizados en este capítulo, y que en México no son potestad de los gobiernos estatales y municipales, se encuentran los siguientes: En los Estados Unidos los gobiernos estatales ejercen el impuesto sobre el ingreso personal con mucho mayor amplitud que los cedulares del caso mexicano, el impuesto sobre el ingreso neto corporativo o de sociedades, y el impuesto general a las ventas, en tanto los gobiernos locales ejercen el impuesto a las ventas; en Suiza, los Cantones comparten con los gobiernos locales el impuesto personal sobre la renta y de sociedades, y ejercen el impuesto sobre el patrimonio de personas físicas y de sociedades y el impuesto sobre ganancias de capital, por su parte el impuesto sobre perros se ejerce en el ámbito local; en Canadá, las Provincias gravan con el impuesto sobre el capital, el impuesto sobre primas de seguros, el impuesto sobre la renta, el impuesto de sociedades, y el impuesto sobre ventas al detalle; y en España, las Comunidades Autónomas de Régimen Común, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, y el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, y los gobiernos locales, el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica y el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. Derivado de este alto grado de federalización y descentralización fiscal,enelquelosgobiernossubnacionalesparticipandelaspotestadesparaelejerciciodelasprincipalesfigurastributariasencuantoalaamplituddesubaseyrendimiento, es, como se dijo en el párrafo anterior, las transferencias de equilibrio fiscaloconfinesresarcitoriosnosonrelevantesenestospaíses,ysílosonlasquetienen propósitos de compensación, igualación o equidad.

Por otra parte, también en cuanto a las figuras tributarias que los gobiernossubnacionales pueden ejercer en el grupo de los principales países federales y España, y que en México no son potestad de los gobiernos estatales y municipales, en el caso de Alemania, los gobiernos locales tienen establecidos los impuestos sobre el consumo y el gasto local (tales como sobre la posesión de perros, bebidas, lugares de recreo, pesca, etc.), y las contribuciones para la construcción de carreteras y otras obras de infraestructura; en Austria, los Länder gravan con el impuesto para la protección contra incendios y los derechos de caza y pesca, y en los gobiernos locales el impuesto territorial y el impuesto municipal; y en Australia los estados ejercenelimpuestosobretransaccionesfinancierasydecapitaleimpuestossobreseguros.

De lo anterior se puede observar que las potestades tributarias con que cuentan tanto los gobiernos estatales como locales en el resto de países federales de la OCDE,sonrespectoafigurastributariasdebaseampliayaltorendimiento,talescomo los impuestos al ingreso o la renta de personas y de sociedades, impuesto

323


general a las ventas finales, impuesto sobre el capital, etc., que son impuestosíntimamente relacionados con la actividad económica de los territorios, y el nivel de recaudación que se alcance depende de ésta y del esfuerzo tributario que los gobiernos realicen, y los estados con buenas condiciones al respecto, gozan de un alto nivel de independencia financiera; razón por la cual las fórmulas dedistribución de transferencias intergubernamentales en estos países no utilizan criterios resarcitorios, como sí es indispensable hacerlo en el caso de México para la distribución de las participaciones federales por concepto del Fondo General de Participaciones, ya que como se vio en el capítulo 2 de este trabajo, su origen fue resarcir los ingresos que se dejaron de percibir por los gobiernos locales mexicanos por suspender el gravamen de figuras tributarias que con fines de coordinacióny armonización del sistema fiscal nacional se acordó gravara exclusivamente lafederación.

El argumento anterior se puede apreciar cuantitativamente en el Cuadro 4.3., en el que se muestra la participación de los principales impuestos estatales y locales en el total de ingresos tributarios de esos niveles de gobierno en los países federales de la OCDE y España, donde en promedio, los impuestos sobre ingresos y ganancias de los estados representaron en el año 2006 para los países federales el 51.5%, y para España el 28.3%, de los ingresos tributarios estatales; y los impuestos generales estatales representaron el 32.4% y el 25.7%, correspondientemente, en ese mismo año; en tanto que en México no hubo participación estatal en dichos conceptos tributarios.

324


Cuadro 4.3

1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006 1975 1985 2006Australia Estatal 35.3 31.3 16 26.6 25.7 22.1 45.6 16 16.6 9.5 22 26.4 6.8Local Austria 2 Estatal 44.2 52.9 48.2 4.6 1.8 1 0.8 33.9 29.7 27.6 13.5 5.1 12.9 4.4 3.8 3.4 2.2 2.8 7Local 38.9 39.4 29.5 11.5 11.0 20.7 11.2 10.1 11.4 19.7 22.7 19.2 14.1 10.7 10.8 1 1.5 3.5 3.7 4.5 5Bélgica 2 Estatal 43.9 14.8 35 0.5 5.5 0.3Local 64.4 71.4 68.6 11.8 1 17 2 14.2 7.9 8.2 7.2 4.2 3.9 2.5 3.6 0.3CanadáEstatal 43.6 44.9 45.4 5.1 2.3 4 5.2 19.6 20.3 18.6 16.8 15.5 15 17.8 15.4 3.6Local 88.3 84.8 94.9 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0 2.1 1.3 1.7 9.2 13.6 3.1Alemania 2

Estatal 62.8 62.9 52.0 6.2 5.4 5.4 21.8 24.8 36.1 2.8 2.1 1.6 6.4 4.8 4.9Local 69.4 80.9 79.5 9 20.3 18.1 15.2 4.5 0.5 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.2 0.1MéxicoEstatal 57.1 60.0 8.6 27.8 2.9 3.9 8.6 3.5 22.9 4.8Local 0.3 76.5 88.5 13.7 1.1 0.2 9.8 9.8SuizaEstatal 77.7 76.9 77.6 14.3 15.5 15.9 1.5 1.3 0.9 6.4 6.4 5.6Local 85.5 86.8 84.4 14.3 12.9 15.4 0.2 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1Estados unidosEstatal 31.6 37.7 42.1 4.1 3.7 2.3 30.8 32.3 31.8 23.6 16.7 14.4 10 9.7 9.4Local 4.3 5.9 6 81.9 74.2 71.4 7.1 10.9 11.0 3.6 4.7 4.5 3.1 4.3 7.1Promedio No PonderadoEstatal 52.0 55.0 51.5 35.3 31.0 27.0 9.2 9.1 11.8 26.5 22.0 32.4 12.4 9.6 7.3 11.2 10.7 5.3 2.2 12.8 4.8Local 52.5 56.9 53.6 10.2 11.0 10.5 46.8 48.6 51.7 9.0 11.3 7.4 5.5 5.4 3.6 2.3 1.7 2.4 4.0 6.3 3.7España 3

Estatal 7.2 28.3 32.2 28.7 33.0 25.7 26.7 18.2 0.2 0.9 -1.1Local 57.3 18.7 19.7 8.5 35.7 31.3 31.0 29.2 19.0 3.2 8.9 8.0 6.8 20.0 0.6 2.1Fuente: Revenue Statistics 1965-2007. OCDE, 2007.

2. Pagos a la Unión Europea están excluidos de estas comparaciones.3. Constitucionalmente España es un país no-federal con una alta descentralización de la estructura política.

Ingresos Tributarios de los Principales Impuestos Estatales y Locales como Porcentaje del Total de Ingresos Tributarios de Estos Niveles de Gobierno en Países Federales de la oCDE.

País

1000 3000 4000 5110 5120 5200otros Impuestos

1

1. Incluye contribuciones a la seguridad social atribuibles aGobiernos Estatal y Locales (Austria) y algunos impuestos residuales sobre negocios (Austria, Canadá, Alemania).

Ingresos y Ganancias

Impuesto sobre uso y Goce de

BienesSalarios Patrimonio Impuestos

Generales

Bienes y Servicios

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325


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acio

nal

Subn

acio

nal

Loca

lAu

strali

aIm

pues

to so

bre l

a ren

ta•

Impu

esto

sobr

e las

venta

s gen

erale

s.•

Impu

esto

sobr

e los

cons

umos

espe

cífico

s.•

Dere

chos

adua

nero

s.•

Dere

chos

o c

argo

s po

r el u

so d

e se

rvicio

s •

públi

cos.

Impu

esto

sobr

e nóm

inas.

• Im

pues

tos so

bre

trans

accio

nes fi

nanc

ieras

•

y de c

apita

l.Im

pues

tos so

bre e

l jueg

o.•

Impu

estos

sobr

e seg

uros

.•

Impu

estos

sobr

e veh

ículos

a mo

tor.

• De

rech

os o

carg

os p

or e

l uso

de

servi

cios

• pú

blico

s.

Impu

estos

sobr

e pro

pieda

d inm

ueble

.•

Dere

chos

o ca

rgos

por e

l uso

de se

rvicio

s •

públi

cos.

Espa

ña

Impu

esto

sobr

e la

Renta

de

Perso

nas

Físi-

• ca

s.Im

pues

to so

bre e

l Valo

r Aña

dido.

• Im

pues

to Es

pecia

l sob

re la

Cer

veza

.•

Impu

esto

Espe

cial s

obre

el V

ino y

Beb

idas

• Fe

rmen

tadas

.Im

pues

to Es

pecia

l sob

re P

rodu

ctos

Inter

me-

• dio

s.Im

pues

to Es

pecia

l sob

re A

lcoho

l y B

ebida

s •

Deriv

adas

.Im

pues

to Es

pecia

l sob

re la

s La

bore

s de

l Ta-

• ba

co.

Impu

esto

Espe

cial s

obre

Hidr

ocar

buro

s.•

Impu

esto

Espe

cial s

obre

la E

lectric

idad.

•

Com

unid

ades

fora

les:

Reca

udan

los

impu

estos

de

su te

rritor

io y

• de

spué

s ap

ortan

una

can

tidad

al E

stado

co

mo c

ompe

nsac

ión d

e lo

que

gasta

el

gobie

rno e

spañ

ol en

ellas

.

Com

unid

ades

de r

égim

en co

mún

:

Impu

esto

sobr

e el P

atrim

onio.

• Im

pues

tos s

obre

Suc

esion

es y

Don

acio-

• ne

s.Im

pues

tos s

obre

Tra

nsmi

sione

s Pa

trimo-

• nia

les y

Actos

Juríd

icos D

ocum

entad

os.

Tribu

tos so

bre e

l Jue

go.

• Im

pues

to Es

pecia

l so

bre

Deter

mina

dos

• Me

dios d

e Tra

nspo

rte.

Impu

esto

sobr

e las

Ven

tas M

inoris

tas d

e •

Deter

mina

dos H

idroc

arbu

ros.

Impu

esto

sobr

e Bien

es In

mueb

les.

• Im

pues

to so

bre

Vehíc

ulos

de T

racc

ión

• Me

cánic

a.Im

pues

to so

bre e

l Incre

mento

de va

lor de

•

los te

rreno

s de N

atura

leza U

rban

aIm

pues

to so

bre A

ctivid

ades

Eco

nómi

cas.

• Im

pues

to so

bre

Cons

trucc

iones

, Ins

tala-

• cio

nes y

Obr

as, e

ntre o

tros.

Tasa

s (d

erec

hos

por e

l uso

de

servi

cios

• pú

blico

s).

Nota

: Cue

ntan

con

Regím

enes

Esp

ecial

es la

s Ci

udad

es d

e Ba

leare

s, Ca

naria

s, Ce

uta y

Meli-

lla, M

adrid

y Ba

rcelon

a

328


Trib

utos

Eje

rcid

os p

or Á

mbi

to d

e G

obie

rno

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

Lat

inoa

mer

ican

os y

Col

ombi

a

País

Gob

iern

oN

acio

nal

Subn

acio

nal

Loca

lMé

xico

Impu

esto

sobr

e la R

enta.

• Im

pues

to Em

pres

arial

a Ta

sa Ú

nica.

• Im

pues

to Es

pecia

l so

bre

Prod

ucció

n y

• Se

rvicio

s (g

asoli

nas

y die

sel p

ara

com-

busti

ón au

tomotr

iz; be

bidas

con c

onten

ido

alcoh

ólico

y ce

rveza

s; tab

acos

labr

ados

; y

juego

s y so

rteos

).Im

pues

to a l

os R

endim

ientos

Petr

olero

s.•

Impu

estos

al C

omer

cio E

xterio

r.•

Impu

estos

a los

Dep

ósito

s en E

fectiv

o.•

Dere

chos

por

el u

so o

apr

ovec

hami

ento

• de

bien

es de

l dom

inio p

úblic

o.

Fede

rales

Coo

rdin

ados

:

Impu

esto

sobr

e Ten

encia

o Us

o de V

ehícu

los.

• Im

pues

to so

bre A

utomó

viles

Nue

vos.

• Im

pues

to Es

pecia

l sob

re P

rodu

cción

y Se

rvicio

s a la

•

Venta

de G

asoli

na y

Dies

el.Im

pues

to so

bre

la Re

nta, I

mpue

sto E

mpre

saria

l a

• Ta

sa Ú

nica,

e Imp

uesto

al Va

lor A

greg

ado,

del R

égi-

men

de P

eque

ños C

ontrib

uyen

tes y

el Ré

gimen

de

Contr

ibuye

ntes I

nterm

edios

.

Esta

tales

:

Impu

estos

Ced

ulare

s (so

bre

los in

gres

os d

e pe

rso-

• na

s fís

icas

por l

a pr

estac

ión d

e se

rvicio

s pr

ofesio

-na

les, p

or ot

orga

r el u

so o

goce

temp

oral

de bi

enes

inm

ueble

s, po

r ena

jenac

ión d

e bie

nes i

nmue

bles,

o po

r acti

vidad

es em

pres

arial

es).

Impu

esto

sobr

e Nóm

ina.

• Im

pues

to al

Hosp

edaje

.•

Impu

esto

local

sobr

e los

ingr

esos

por

pre

mios

de

• lot

erías

.Im

pues

to Es

pecia

l sob

re P

rodu

cción

y S

ervic

ios

• (b

ebida

s co

n co

ntenid

o alc

ohóli

co, a

lcoho

l, alc

ohol

desn

atura

lizad

o, mi

eles i

ncris

taliza

bles,

y sob

re ju

e-go

s y so

rteos

).Im

pues

to so

bre

Tene

ncia

o Us

o de

Veh

ículos

, en

• su

stituc

ión de

l Fed

eral

Coor

dinad

o.De

rech

os p

or e

l uso

o a

prov

echa

mien

to de

bien

es

• de

l dom

inio p

úblic

o.

Contr

ibucio

nes I

nmob

iliaria

s.•

Dere

chos

por

el

uso

o ap

rove

cha-

• mi

ento

de bi

enes

del d

omini

o púb

lico.

329


Trib

utos

Eje

rcid

os p

or Á

mbi

to d

e G

obie

rno

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

Lat

inoa

mer

ican

os y

Col

ombi

a

País

Gob

iern

oN

acio

nal

Subn

acio

nal

Loca

lBr

asil

Impu

esto

sobr

e op

erac

iones

del

come

rcio

• ex

terior

, sob

re im

porta

cione

s y

expo

rta-

cione

s;Im

pues

to so

bre

la re

nta y

gan

ancia

s de

•

cualq

uier n

atura

leza;

Impu

esto

sobr

e pr

oduc

tos i

ndus

trializ

a-•

dos;

Impu

esto

sobr

e ope

racio

nes fi

nanc

ieras

;•

Impu

esto

sobr

e la

prop

iedad

ter

ritoria

l •

rura

l;Ad

emás

, las

prin

cipale

s co

ntribu

cione

s •

para

los s

istem

a so

ciales

, en

partic

ular l

a Co

ntribu

ción

para

el F

inanc

iamien

to de

la

Segu

ridad

Soc

ial, l

a Co

ntribu

ción

para

el

Prog

rama

de

Integ

ració

n So

cial y

par

a el

Prog

rama

de

Crea

ción

del P

atrim

onio

del

Func

ionar

io Pú

blico

, la

Contr

ibució

n So

-cia

l sob

re la

Gan

ancia

Neta

de

las P

erso

-na

s Ju

rídica

s, la

Contr

ibució

n Pr

ovisi

onal

sobr

e las

Tra

nsac

cione

s Fin

ancie

ras

y la

Contr

ibució

n par

a el S

egur

o Soc

ial.

Dere

chos

o ca

rgos

por e

l uso

de se

rvicio

s •

públi

cos.

Impu

estos

sob

re o

pera

cione

s re

lacion

adas

con

la

• cir

culac

ión d

e me

rcanc

ías y

sob

re la

pre

stació

n de

se

rvicio

s de t

rans

porte

inter

-esta

tal e

inter

-mun

icipa

l de

comu

nicac

ión;

Impu

esto

sobr

e la

prop

iedad

de

vehíc

ulos

autom

o-•

tores

;Im

pues

to de

trans

misió

n •

caus

a mor

tis y

dona

ción d

e cu

alquie

r bien

o de

rech

o. De

rech

os o

carg

os po

r el u

so de

servi

cios p

úblic

os.

•

Impu

esto

sobr

e pr

opied

ad p

redia

l y

• ter

ritoria

l urb

ana;

Impu

esto

sobr

e la

trans

misió

n •

inter

viv

os de

bien

es in

mueb

les;

Impu

esto

sobr

e ser

vicios

de cu

alquie

r •

natur

aleza

, ex

cluyé

ndos

e aq

uello

s qu

e se

an tr

ibutad

os p

or e

l impu

estos

so

bre

oper

acion

es r

elacio

nada

s co

n la

circu

lación

de

merca

ncías

y s

obre

la

pres

tación

de

servi

cios

de tr

ans-

porte

inter

-esta

tal e

inter

-mun

icipa

l de

comu

nicac

ión.

Dere

chos

o ca

rgos

por

el u

so d

e se

r-•

vicios

públi

cos.

330


Trib

utos

Eje

rcid

os p

or Á

mbi

to d

e G

obie

rno

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

Lat

inoa

mer

ican

os y

Col

ombi

a

País

Gob

iern

oN

acio

nal

Subn

acio

nal

Loca

lAr

genti

naIm

pues

tos s

obre

la re

nta d

e ind

ividu

os y

•

socie

dade

s;Im

pues

to al

Valor

Agr

egad

o;•

Impu

estos

sobr

e el p

atrim

onio;

• Re

curso

s de S

egur

idad S

ocial

;•

Impu

esto

sobr

e la

Prod

ucció

n, el

Cons

umo

• y l

as Tr

ansa

ccion

es.

Impu

esto

sobr

e déb

itos y

créd

itos d

e tra

nsac

-•

cione

s fina

ncier

as (t

iene c

arác

ter tr

ansit

orio)

Dere

chos

o c

argo

s po

r el u

so d

e se

rvicio

s •

públi

cos.

Impu

estos

sobr

e pro

ducc

ión br

uta;

• Im

pues

tos so

bre b

ienes

inmu

ebles

;•

Impu

estos

sobr

e auto

móvil

es;

• Im

pues

tos so

bre c

ontra

tos.

• De

rech

os o

carg

os po

r el u

so de

servi

cios p

úblic

os.

•

En s

u ma

yoría

no

pued

en a

plica

r •

impu

estos

, sino

tasa

s re

tributi

vas

de

servi

cios,

tal c

omo

las d

e alu

mbra

do,

barri

do, l

impie

za, i

nspe

cción

de

loca-

les co

merci

ales y

fabr

iles.

En a

lguna

s pro

vincia

s, los

mun

icipio

s •

pued

en a

plica

r alg

unos

imp

uesto

s, co

mo po

r ejem

plo el

inmo

biliar

io ur

ba-

no en

la P

ampa

, Cha

co y

Santa

Cru

z.De

rech

os o

carg

os p

or e

l uso

de

ser-

• vic

ios pú

blico

s.Ve

nezu

elaIm

pues

to So

bre L

a Ren

ta;•

Ingre

sos

por a

ctivid

ad p

etrole

ra, p

or c

on-

• ce

pto de

renta

de hi

droc

arbu

ros;

Impu

esto

al Va

lor A

greg

ado (

IVA)

;•

Renta

de lic

ores

;•

Renta

de ci

garri

llos;

• Im

pues

tos de

rivad

os de

petró

leo;

• Ta

sas (

dere

chos

);•

Impu

estos

de

impo

rtació

n y

de o

tras

acti-

• vid

ades

.

Ingre

sos

por p

uente

, pue

rto, a

erop

uerto

, pap

el se

-•

llado

, sali

nas,

piedr

as n

o pr

ecios

as, v

ías e

statal

es

e inte

resta

tales

.

Paten

tes so

bre i

ndus

tria;

• Im

pues

to so

bre c

omer

cio;

• Im

pues

tos so

bre v

ehícu

los;

• Im

pues

tos so

bre i

nmue

bles u

rban

os;

• Im

pues

tos s

obre

esp

ectác

ulos

públi

-•

cos;

Tasa

s (d

erec

hos)

prov

enien

tes d

el •

uso d

e sus

bien

es o

servi

cios.

Colom

biaIm

pues

to so

bre

la Re

nta y

Com

pleme

nta-

• rio

s;Im

pues

to al

Valor

Agr

egad

o (IV

A);

• Im

pues

to de

Tim

bre N

acion

al.•

Dere

chos

o c

argo

s po

r el u

so d

e se

rvicio

s •

públi

cos.

Impu

esto

a Gan

ador

es de

Loter

ías;

• Im

pues

to a L

otería

s For

ánea

s; •

Impu

esto

al Co

nsum

o de

Cer

veza

s, Si

fones

y R

e-•

fajos

;Im

pues

to al

Cons

umo

de L

icore

s, Vi

nos,

Aper

itivos

•

y Sim

ilare

s;Im

pues

to al

Cons

umo d

e Ciga

rrillo

s;•

Impu

esto

al Co

nsum

o de G

asoli

na;

• El

Deg

üello

de G

anad

o May

or;

• Im

pues

to de

Reg

istro

;•

Impu

esto

sobr

e Veh

ículos

Auto

motor

es.

• De

rech

os o

carg

os po

r el u

so de

servi

cios p

úblic

os.

•

Impu

esto

de In

dustr

ia y C

omer

cio;

• Im

pues

to de

Avis

os y

Table

ros;

• Im

pues

to Pr

edial

.•

Dere

chos

o ca

rgos

por

el u

so d

e se

r-•

vicios

públi

cos.

331


TAB

LA 4

.2.

Sist

emas

de

Tran

sfer

enci

as In

terg

uber

nam

enta

les

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

y E

spañ

aPa

ísTr

ansf

eren

cia

Crit

erio

de

Dis

trib

ució

nEs

tados

Un

idos

Uso d

e las

trans

feren

cias c

ondic

ionad

as

• en

vez d

e las

inco

ndici

onad

as.

Tran

sfere

ncias

o s

ubve

ncion

es e

n blo

-•

que y

etiqu

etada

s.

Fórm

ulas

que

cons

idera

n co

mo v

ariab

les, í

ndice

s de

pob

reza

, obs

olesc

encia

de

infra

estru

ctura

, •

ingre

so es

tatal

per c

ápita

, indic

ador

es de

dese

mpleo

entre

otro

s.

Media

nte p

rogr

amas

de

finan

ciami

ento

comp

artid

o so

bre

la ba

se d

e ap

ortac

iones

igua

les o

cons

i-•

dera

ndo l

a situ

ación

fisca

l del

gobie

rno l

ocal

bene

ficiad

o.Su

izaPa

rticipa

ción

canto

nal e

n los

ingr

esos

•

feder

ales.

10%

de la

reca

udac

ión ne

ta de

l impu

es-

• to

antic

ipado

.

20%

del

impu

esto

sobr

e ex

enció

n de

•

oblig

ación

de

servi

r y u

n po

rcenta

je de

los

ben

eficio

s de

la

Banc

a Na

ciona

l Su

iza.

Tran

sfere

ncias

cond

icion

adas

.•

30%

de

la re

caud

ación

del

impu

esto

feder

al dir

ecto

(del

cual

el 17

% s

e re

parte

seg

ún s

u re

cau-

• da

ción

territo

rializ

ada

y el

13%

resta

nte e

n fun

ción

de la

pob

lación

, pon

dera

da s

egún

el “

índice

de

finitiv

o de c

apac

idad fi

nanc

iera”

.50

% se

gún

la po

blació

n, y 5

0% se

gún

la po

blació

n po

nder

ada

por e

l “índ

ice d

efinit

ivo”,

pero

solo

• en

tre lo

s Can

tones

cuyo

índic

e defi

nitivo

es in

ferior

a 10

0.

Incluy

en un

conju

nto de

subv

encio

nes d

e gas

to co

mpar

tido o

trans

feren

cias c

ompe

nsato

rias,

dond

e •

el po

rcenta

je de

comp

ensa

ción f

eder

al es

tá mo

dulad

o gen

eralm

ente

por d

os co

mpon

entes

: prim

ero

un bá

sico q

ue de

pend

e de l

as ca

racte

rístic

as de

l bien

o se

rvicio

subv

encio

nado

y otr

o com

pleme

n-tar

io qu

e dep

ende

fund

amen

talme

nte de

l “índ

ice de

finitiv

o de c

apac

idad fi

nanc

iera.

332


Sist

emas

de

Tran

sfer

enci

as In

terg

uber

nam

enta

les

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

y E

spañ

aPa

ísTr

ansf

eren

cia

Crit

erio

de

Dis

trib

ució

nCa

nadá

Prog

rama

de Ig

ualac

ión (E

cuali

zació

n).

•

Plan

de

Finan

ciació

n de

Pro

gram

as E

s-•

tablec

idos.

Prog

rama

Can

adien

se de

Asis

tencia

.•

Acue

rdos

de R

ecau

dació

n Imp

ositiv

os.

•

Se a

plica

com

o un

a me

dida

de re

ajuste

fina

ncier

o, pa

ra a

quell

as P

rovin

cias

con

más

baja

capa

-•

cidad

eco

nómi

ca. P

ara

ello,

se c

alcula

el v

alor m

edio

o no

rmal

de re

nta p

er c

ápita

con

los

datos

co

rresp

ondie

ntes a

las c

inco p

rovin

cias m

ás re

pres

entat

ivas d

e for

ma qu

e par

ticipa

n de l

as ay

udas

de

rivad

as de

este

plan d

e nive

lación

única

mente

aque

llas p

rovin

cias s

ituad

as po

r deb

ajo de

la ci

fra

media

calcu

lada

Ayud

as fin

ancie

ras p

or pa

rte de

la F

eder

ación

a otr

os ni

veles

gube

rnam

ental

es, p

ara l

os pr

ogra

mas

• de

cuida

do de

la sa

lud y

de ed

ucac

ión se

cund

aria.

Se co

mpar

ten co

stos d

e un p

rogr

ama e

ntre l

a fed

erac

ión y

las pr

ovinc

ias, d

e for

ma qu

e el g

obier

no

• ce

ntral

paga

el 5

0% d

el co

sto to

tal d

e la

asist

encia

soc

ial p

rovin

cial y

del

costo

de

pres

tacion

es

conc

retas

.

Su pr

incipa

l obje

tivo e

s la a

rmon

izació

n fisc

al int

erpr

ovinc

ial.

• Al

eman

iaRe

parto

ver

tical

desd

e la

Fede

ració

n a

• los

Länd

er.

Pago

s de n

ivelac

ión ho

rizon

tal en

tre lo

s •

prop

ios Lä

nder.

Partic

ipació

n de

los

impu

estos

sob

re la

•

renta

y so

bre l

a acti

vidad

empr

esar

ial.

Partic

ipació

n de

l im

pues

to so

bre

las

• ve

ntas.

Tran

sfere

ncias

cond

icion

adas

afec

tadas

en su

may

or pa

rte a

finan

ciació

n de i

nver

sión p

úblic

a y la

s •

trans

feren

cias f

eder

ales c

omple

menta

rias.

Corre

cción

de

la de

sigua

ldad

en la

s cap

acida

des fi

nanc

ieras

de

los

• Lä

nder

par

a eq

uilibr

ar la

s di-

feren

cias

en lo

s niv

eles

econ

ómico

s de

ntro

del t

errito

rio fe

dera

l. Me

diante

un

sistem

a de

pag

os

anua

les de

nive

lación

en el

que l

as ne

cesid

ades

de ga

sto se

estim

an a

partir

de un

a fina

nciac

ión pe

r cá

pita a

justad

a. El

están

dar d

e refe

renc

ia es

la m

edia

nacio

nal y

los d

esem

bolso

s son

oblig

atorio

s pa

ra lo

s Län

der m

ás ric

os.

Se di

stribu

ye in

dividu

almen

te en

tre lo

s esta

dos e

n la m

edida

en qu

e las

autor

idade

s hac

enda

rias d

e •

cada

estad

o rec

aude

n tale

s imp

uesto

s den

tro de

sus r

espe

ctivo

s ter

ritorio

s.

Se d

istrib

uye

entre

los

• Lä

nder

a c

ada

estad

o so

bre

una

base

per

cáp

ita (p

rincip

io de

núm

ero

de

habit

antes

).

333


Sist

emas

de

Tran

sfer

enci

as In

terg

uber

nam

enta

les

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

y E

spañ

aPa

ísTr

ansf

eren

cia

Crit

erio

de

Dis

trib

ució

nAu

stria

Partic

ipacio

nes.

•

Apor

tacion

es.

•

Apor

tacion

es y

Par

ticipa

cione

s a

Muni-

• cip

ios.

Tran

sfere

ncias

finan

ciera

s no c

ondic

ionad

as. S

on po

rcion

es de

los i

mpue

stos c

ompa

rtidos

que s

e dis-

• trib

uyen

hacia

los L

ände

r y m

unici

pios,

cuya

s cuo

tas se

fijan

med

iante

nego

ciacio

nes c

uyos

resu

ltado

s se

plas

man e

n la L

ey de

Com

pens

ación

Fisc

al ca

da cu

atro a

ños (

en la

actua

lidad

Fede

ració

n 73.2

04%

, Lä

nder

15.19

1%, y

mun

icipio

s 11.6

05%

. Gra

n par

te de

l mon

to qu

e rec

iben l

os Lä

nder

se de

termi

na de

ac

uerd

o al n

úmer

o de h

abita

ntes,

aunq

ue en

tidad

es m

ás po

bres

recib

en m

ontos

sobr

epro

porci

onale

s en

comp

arac

ión co

n sus

cifra

s de p

oblac

ión, p

reten

diend

o hac

er un

efec

to co

mpen

sator

io.

Apor

tacion

es c

ondic

ionad

as a

fine

s de

gas

to es

pecífi

cos,

tales

com

o al

tráns

ito p

úblic

o loc

al, lo

s •

hosp

itales

, la as

isten

cia a

la co

nstru

cción

de vi

viend

a y ca

rreter

as, y

el fo

rtalec

imien

to de

la pr

otec-

ción d

el me

dio am

biente

.

Asun

ción d

e cos

tos de

los g

obier

nos s

ubna

ciona

les po

r part

e del

gobie

rno fe

deral

, que

finan

cia ta

reas

• su

stanc

iales

inclu

idas e

n los

pres

upue

stos e

statal

es, e

ntre

los q

ue se

enc

uentr

an, lo

s sue

ldos d

e los

ma

estro

s esta

tales

, para

los q

ue la

Fed

eració

n pag

a los

gasto

s de a

cuerd

o a la

Ley d

e Asis

tencia

a los

Sis

temas

Soc

iales

y de

Salu

d, el

exce

so de

gasto

s en l

os ho

spita

les y

los ga

stos p

ara la

red f

errov

iaria.

Tran

sfere

ncias

gene

rales

para

forta

lecer

la ca

pacid

ad fin

ancie

ra m

unici

pal, a

signa

cione

s de a

cuer

-•

do co

n las

nec

esida

des,

recu

rsos p

ara

el trá

nsito

púb

lico

local

y con

tribuc

iones

al F

ondo

par

a De

-sa

stres

Natu

rales

. Así

como

algu

nas t

rans

feren

cias d

e los

gobie

rnos

estat

ales.

Austr

alia

Tran

sfere

ncia

Incon

dicion

ada

de N

ive-

• lac

ión.

Tran

sfere

ncias

Con

dicion

adas

con

Ob-

• jet

ivo E

spec

ífico.

Otra

s tra

nsfer

encia

s.•

Basa

da en

el re

parto

de la

reca

udac

ión de

l Impu

esto

sobr

e Bien

es y

Servi

cios

• (G

oods

and S

ervic

es

Tax

(GST

)), c

onsid

eran

do la

s ne

cesid

ades

de

recu

rsos

relat

ivas

(relat

ivitie

s), q

ue la

Com

isión

de

Tran

sfere

ncias

de la

Man

comu

nidad

calcu

la pe

riódic

amen

te ca

da ci

nco a

ños.

So

n re

gulad

as b

ajo a

cuer

dos i

nterg

uber

name

ntales

y re

spon

den

a ob

jetivo

s de

alcan

ce n

acion

al.

• Lo

s se

ctore

s de

gas

to pr

incipa

les a

los

que

se d

estin

an s

on s

anida

d (3

8% d

el tot

al), e

duca

ción

(15%

), se

gurid

ad so

cial (7

.5%),

trans

porte

(5.2%

) y vi

viend

a (4%

).

Tran

sfere

ncia

de eq

uilibr

io pr

esup

uesta

rio, y

de A

sisten

cia F

inanc

iera.

• Es

paña

Fond

o de C

ompe

nsac

ión•

Fond

o Com

pleme

ntario

•

Se de

stina

a fin

ancia

r gas

tos de

inve

rsión

en lo

s ter

ritorio

s com

para

tivam

ente

meno

s des

arro

llado

s, •

que p

romu

evan

dire

cta o

indire

ctame

nte la

crea

ción d

e ren

ta y r

iquez

a en e

l terri

torio

bene

ficiad

o.

Para

mism

o de

stino

del

prim

ero,

pero

a s

olicit

ud d

e los

terri

torios

ben

eficia

rios

pued

e fin

ancia

r •

tambié

n los

gas

tos c

orrie

ntes

asoc

iados

a la

pue

sta e

n ma

rcha

o fun

ciona

mien

to de

la in

versi

ón

finan

ciada

con e

l Fon

do de

Com

pens

ación

o co

n este

mism

o.

334


Sist

ema

de T

rans

fere

ncia

s In

terg

uber

nam

enta

les

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

Lat

inoa

mer

ican

os y

Col

ombi

aPa

ísTr

ansf

eren

cia

Crit

erio

de

Dis

trib

ució

n o

Des

tino

Méxic

o•

Fond

o Gen

eral

de P

artic

ipacio

nes

• Fo

ndo d

e Fom

ento

Munic

ipal

• Fo

ndo d

e Fisc

aliza

ción

• 0.1

36%

de la

RFP

.

• Fo

ndo

de E

xtrac

ción

de H

idroc

arbu

ros

y la

partic

ipació

n de

l De

rech

o Or

dinar

io so

bre

Hidr

ocar

buro

s a

munic

ipios

por

los

que

se

reali

ce la

salid

a de h

idroc

arbu

ros

• Fo

ndo d

e Com

pens

ación

• Fo

ndos

de A

porta

cione

s Fed

erale

s

• Ga

sto R

easig

nado

o Co

ordin

ado

• Ing

reso

s exc

eden

tes

o 25

% a

Fon

do d

e Es

tabiliz

ación

de

los In

gre-

sos d

e las

Enti

dade

s Fed

erati

vas

o 10

% a

Fide

icomi

so p

ara

la Inf

raes

tructu

ra e

n los

Esta

dos

• 20

% d

e la

RFP

cons

idera

ndo

el cre

cimien

to ec

onóm

ico, e

l esfu

erzo

reca

udato

rio y

el n

ivel d

e im

-pu

estos

y de

rech

os lo

cales

, pon

dera

dos c

on po

blació

n.

• 1%

de

la RF

P en

bas

e a

crecim

iento

en la

reca

udac

ión d

e im

pues

to pr

edial

y d

erec

hos

de a

gua

potab

le, po

nder

ado c

on po

blació

n.

• Pr

emia

la efi

cacia

en la

s lab

ores

de fis

caliz

ación

estat

ales d

e imp

uesto

s fed

erale

s coo

rdina

dos.

• A

munic

ipios

colin

dante

s con

fron

tera

o lito

ral p

or lo

s que

se re

alice

n ma

terial

mente

las i

mpor

tacio-

nes y

exp

ortac

iones

de

biene

s, y q

ue re

alice

n las

func

iones

de

vigila

ncia

y con

trol d

e int

rodu

cción

ile

gal d

e me

rcanc

ías p

or co

nven

io co

n la

feder

ación

, a fin

de

comp

ensa

rlos p

or e

l may

or g

asto

en

servi

cios

que

impli

ca la

acti

vidad

de

come

rcio

exter

ior e

n su

s ter

ritorio

s, as

í com

o las

acti

vidad

es

nece

saria

s par

a llev

ar a

cabo

las c

itada

s fun

cione

s.

• Pa

ra c

ompe

nsar

a e

ntida

des

feder

ativa

s y

munic

ipios

, res

pecti

vame

nte, p

or lo

s da

ños

y ma

yore

s ga

stos e

n ser

vicios

públi

cos q

ue ge

nera

la ac

tivida

d de l

a ind

ustria

petro

lera e

n sus

terri

torios

.

• Tr

ansfe

renc

ia de

cará

cter s

olida

rio qu

e se d

istrib

uye e

ntre l

as di

ez en

tidad

es fe

dera

tivas

con m

enor

Pr

oduc

to Int

erno

Bru

to no

mine

ro y

no pe

troler

o Per

cápit

a.

• Tr

ansfe

renc

ias d

e re

curso

s fed

erale

s co

n de

stino

esp

ecífic

o bá

sicam

ente

para

des

arro

llo s

ocial

(e

duca

ción,

salud

e inf

raes

tructu

ra),

fortal

ecim

iento

finan

ciero

y se

gurid

ad pú

blica

, a en

tidad

es fe

de-

rativ

as y

munic

ipios

.

• Tr

ansfe

rencia

s para

la re

aliza

ción d

e dete

rmina

das f

uncio

nes o

proy

ectos

que a

travé

s de c

onve

nios e

s-pe

cífico

s acu

erdan

con l

as de

pend

encia

s fed

erales

susta

ntiva

s llev

ar a c

abo l

as de

pend

encia

s aná

logas

de

los g

obier

nos l

ocale

s, a c

ambio

de lo

s rec

ursos

para

su fin

ancia

mien

to.

• Pu

eden

acce

der a

l recu

rso cu

ando

la R

ecau

dació

n Fed

eral

Partic

ipable

ejer

cida r

esult

a men

or qu

e la

pres

upue

stada

, dist

ribuid

os co

nform

e a co

eficie

nte ef

ectiv

o del

Fond

o Gen

eral

de P

artic

ipacio

nes.

• Pa

ra in

versi

ón e

n inf

raes

tructu

ra y

equ

ipo, d

istrib

uido

con

forme

a c

oefic

iente

efecti

vo d

el Fo

ndo

Gene

ral d

e Par

ticipa

cione

s.

335


Sist

ema

de T

rans

fere

ncia

s In

terg

uber

nam

enta

les

en A

lgun

os P

aíse

s Fe

dera

les,

Esp

aña

y C

olom

bia

Prin

cipa

les

País

es F

eder

ales

Lat

inoa

mer

ican

os y

Col

ombi

aPa

ísTr

ansf

eren

cia

Crit

erio

de

Dis

trib

ució

n o

Des

tino

Bras

il•

Tran

sfere

ncias

dire

ctas

• Tr

ansfe

renc

ias in

direc

tas:

o Fo

ndo

de C

ompe

nsac

ión d

e Ex

porta

cio-

nes

o Fo

ndo

de P

artic

ipació

n de

los

Estad

os y

de

l Dist

rito F

eder

al

o Fo

ndo d

e Par

ticipa

ción d

e los

Mun

icipio

s

o Fo

ndos

Reg

ionale

s

• Tr

ansfe

renc

ias ví

a con

venio

s

• Pe

rtene

cen

a los

Esta

dos y

a lo

s Mun

icipio

s el to

tal d

e la

reca

udac

ión d

el Im

pues

to so

bre

la Re

nta

(IR),

desc

ontad

o en

la fu

ente,

sobr

e re

ndim

ientos

pag

ados

por

ello

s, su

s auta

rquía

s y p

or la

s fun

da-

cione

s que

insti

tuyan

y ma

nteng

an;

• Pe

rtene

cen

a los

Mun

icipio

s 50%

de

la re

caud

ación

del

Impu

esto

Terri

torial

Rur

al (IT

R), r

elacio

nado

co

n los

inmu

ebles

que e

n ello

s esté

n ubic

ados

; •

Perte

nece

n a

los M

unici

pios

50%

de

la re

caud

ación

del

Impu

esto

sobr

e la

Prop

iedad

de

Vehíc

ulos

Autom

otore

s (IP

VA),

relat

ivo a

los ve

hículo

s lice

nciad

os en

sus t

errito

rios;

• Pe

rtene

cen a

los M

unici

pios 2

5% de

la re

caud

ación

del Im

pues

to so

bre l

a Circ

ulació

n de M

erca

ncías

y S

ervic

ios (I

CMS)

(3/4,

por lo

men

os, e

n la p

ropo

rción

del v

alor a

greg

ado a

las o

pera

cione

s rea

liza-

das e

n sus

terri

torios

y ha

sta 1/

4 seg

ún la

ley e

stadu

al);

• El

IOF

- Oro

(acti

vo fin

ancie

ro) e

s tra

nsfer

ido e

n la

prop

orció

n de

30%

par

a el

Estad

o de

orig

en y

en

la pr

opor

ción d

e 70%

para

el M

unici

pio de

orige

n.

• Co

nstitu

ido co

n el

10%

de

la re

caud

ación

total

del

IPI,

cuya

dist

ribuc

ión e

s pro

porci

onal

al va

lor d

e las

expo

rtacio

nes d

e pro

ducto

s ind

ustria

lizad

os, s

iendo

la pa

rticipa

ción i

ndivi

dual

limita

da al

20%

del

total

del fo

ndo;

• Co

nform

ado

con

el 21

.5% d

e la

reca

udac

ión d

el IP

I y d

el IR

, dist

ribuid

os d

e ma

nera

dire

ctame

nte

prop

orcio

nal a

la p

oblac

ión y

a la

supe

rficie,

e in

versa

mente

pro

porci

onal

a la

renta

per

cápit

a de

la

unida

d fed

erati

va;

• Co

mpue

sto po

r el 2

2.5%

de la

reca

udac

ión de

l IPI y

del IR

, con

una d

istrib

ución

prop

orcio

nal a

la po

bla-

ción d

e cad

a unid

ad, s

iendo

que 1

0% de

l fond

o es r

eser

vado

para

los m

unici

pios d

e las

capit

ales;

y

• De

stina

dos a

prog

rama

s de d

esar

rollo

en la

s reg

iones

Nor

te, C

entro

-Oes

te y N

orde

ste, c

on re

curso

s eq

uivale

ntes a

l 3%

del IP

I y de

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Nuevas Fórmulas de Distribución de Participaciones

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