Nueva Institucionalidad

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Ministerio de Justicia Septiembre 2009 NUEVA INSTITUCIONALIDAD NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA PARA LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA EN CHILE EN CHILE

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Ministerio de Justicia

Septiembre 2009

NUEVA INSTITUCIONALIDADNUEVA INSTITUCIONALIDADPARA LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA PARA LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA

EN CHILEEN CHILE

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I. METODOLOGÍA DE TRABAJO. INFORME TÉCNICO DE COSTOS – ANTEPROYECTO LEGAL MINISTERIO DE JUSTICIA

En el marco del trabajo realizado para la presentación de un Anteproyecto de Ley para una Nueva Institucionalidad para la Infancia y Adolescencia, un punto fundamental es el referido a la elaboración de un Informe Técnico de Costos, que debe ser presentado por el Ministerio de Justicia a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (se debe adjuntar a su vez el Anteproyecto de Ley).

El mencionado Informe Técnico de Costos debe contener todos los aspectos referidos a los recursos humanos y financieros necesarios para llevar a cabo cualquier proyecto de ley que requiera ser financiado con recursos que no hayan sido contemplados al momento de la elaboración del presupuesto exploratorio del año en curso.

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De acuerdo a lo anterior, y una vez definida la figura institucional que responderá a los desafíos planteados, se requiere disponer de al menos los siguientes insumos básicos para obtener el informe antes mencionado:

• Proyección de Demanda usuarios en las tres áreas relevantes; Protección de Derechos, Responsabilidad Penal Adolescentes, y Adopción.

• Análisis Recursos Humanos, de acuerdo a estructura organizacional propuesta. • Propuesta Requerimientos de Nuevas Tecnologías de Información.

• Propuesta Requerimientos Infraestructura.

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La proyección de demanda por los servicios a entregar, en conjunto con la nueva estructura organizacional, se traducen en requerimientos de dotación de personal, el costo que ello implica en Remuneraciones, Gastos Operacionales, Inversión en Infraestructura, Equipamiento Computacional, Capacitación, entre otros.

Cabe señalar que en el cálculo de estos montos, se utilizan valores y parámetros estándares para los mismo, utilizados generalmente en otros servicios del sector justicia, como por ejemplo aquellos relacionados a la Reforma Procesal Penal.

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Una vez que el Informe Técnico de Costos es recibido por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES), esta repartición realiza un análisis minucioso de los supuestos y montos presentados, contrastando los estándares que se presenten en el estudio respecto a los que DIPRES utiliza en sus proyecciones, y generando instancias de trabajo que permitan corregir las discrepancias que puedan existir.

Posteriormente, y una vez finalizada la etapa anterior, en caso que DIPRES apruebe los fondos presentados en el Informe Técnico de Costos, emite un Informe Financiero, el cual se adjunta al Anteproyecto de Ley para su posterior envío al Congreso Nacional.

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II. ANTECEDENTES GENERALES

En la primera parte del documento en confección, se debe contextualizar el por qué de la problemática planteada y una propuesta de solución, indicando los distintos puntos de vista respecto a cómo – en nuestro caso – el tema de la infancia y adolescencia en Chile ha ido variando a través del tiempo en su forma de ser abordado. De igual modo, se consideran elementos de la evidencia comparada que permitan un mejor resolver. Es altamente conveniente considerar durante el proceso de evaluación y discusión, esquemas de institucionalidad y experiencias de organización de algunos países relevantes, así como de otras reformas al Estado.

A continuación, se entrega un listado y breves comentarios respecto a Documentos y Propuestas vinculadas a la nueva institucionalidad para la infancia y adolescencia.

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1. Informe de septiembre de 1999 del Grupo de Trabajo Interministerial de Infancia y Adolescencia, que en su tercera parte desarrolla recomendaciones de perfeccionamiento de la política dirigida a la Infancia y Adolescencia.

Otorgar a la infancia una primera prioridad, generando una instancia que se haga cargo del tema; que la Convención de Derechos del Niño cumpla efectivamente un rol de orientación y articulación de las políticas y programas de infancia. Se destaca además la necesidad de establecer una instancia que se constituya al más alto nivel para encargarse del tema, no lográndose consenso respecto a su radicación institucional, ni sobre su estructura.

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2. Informe del Grupo de Trabajo en el contexto del proyecto de reforma y modernización del estado de octubre del 2001, que presenta una propuesta preliminar sobre institucionalidad

pública para la infancia y adolescencia.

Se recalca la brecha en materia de infancia que hay en nuestro país, en comparación con los estándares fijados por la Convención. Lo anterior requiere reforma al sistema legal vigente y se hace necesario contar con una institucionalidad acorde a los desafíos presentes.

Se postula la creación de un Ministerio de Asuntos Sociales; la creación de un Consejo de Ministros para la Infancia, liderado por el Ministerio antes señalado; creación de un Consejo Consultivo; y la creación de un Servicio Nacional de Protección de Derechos de la Infancia y de la Adolescencia. Aparece la redefinición del SENAME, y la creación de otra institución en el sector justicia destinada al trabajo con adolescentes infractores de ley.

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3. Proyecto de Ley de Protección de Derechos.

En enero del 2005, el Ejecutivo ingresó a tramitación legislativa un Mensaje (N° 309-352) con el que inició un Proyecto de Ley de Protección de Derechos de la Infancia y Adolescencia. Su propósito era configurar una reforma global a la justicia sobre infancia y adolescencia, para lo cual reunió en un marco de una misma estrategia legislativa, otro proyecto de ley, referido al sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de la red de colaboradores del SENAME, incluyendo su régimen de subvenciones, y un tercer proyecto de ley, el correspondiente a un sistema de RPA que está vigente desde junio del 2007.

En lo que respecta al proyecto de ley sobre protección de derechos de la infancia y adolescencia, se propone la creación del Servicio Nacional de la Infancia y Adolescencia frente a los casos concretos de vulneración de derechos.

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Lo anterior supone la intervención del Servicio mediante la oferta de programas y proyectos ejecutados directamente o a través de los organismos que integran su red, en los ámbitos de la prevención, promoción y protección de derechos, evitando judicializar aquellas situaciones que pueden ser resueltas preferentemente en el ámbito local por vías consensuales, siempre que no sea necesario recurrir a los tribunales de justicia.

El cambio de nombre del Servicio guarda relación con la necesidad de adecuar su denominación a los cambios que se ha ido introduciendo en el ámbito de la infancia y la adolescencia contribuyendo con ello a instaurar la nueva cultura de tutela de derechos, en consonancia con la Convención de los Derechos del Niño.

De acuerdo a un Análisis del Proyecto de Ley de Protección de Derechos del Niño, efectuado por el Centro de Investigaciones Jurídicas, Programa de Derechos del Niño, de la Facultad de Derecho de la UDP(2007), en sus criterios informadores de un sistema de protección de la infancia y adolescencia, señala lo siguiente:

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Respecto a la separación de la vía de protección de la vía infraccional o penal, el enfoque basado en la autonomía y los derechos del niño distingue entre la intervención estatal fundada en la responsabilidad del niño por hechos que atentan contra los derechos de otros, y la intervención estatal dirigida a asegurar y restituir al niño, niña o adolescente los derechos que a ellos les son violados o vulnerados.

El principio de separación de vías ha sido tradicionalmente problemático porque muchas veces las dos hipótesis de intervención estatal han ido juntas o confundidas; se afirma que un niño o niña comprometido en actos delictivos sufre de abandono o explotación, surgiendo la tentación de la intervención estatal de dar una “respuesta integral”.

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La intervención estatal en resguardo de los derechos de los niños admite variadas formas, abarcando problemas muy disímiles, que requieren formas de protección diversas, y que no convergen necesariamente con la acción punitiva en contra del niño, niña o adolescente.

Finalmente se señala en dicho documento, que se debe tener especial cuidado de no confundir el ámbito de competencias del órgano encargado de la protección especial de la infancia y adolescencia, con los problemas derivados de las falencias de los servicios y programas sociales sectoriales.

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4. Propuesta del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Políticas de Infancia, de octubre del 2006.

Se propone la creación de un sistema de protección social de la infancia, focalizada en los primeros años de vida. Se propone nuevos roles para MIDEPLAN, no planteándose el traspaso a este Ministerio del área de protección. Aparece el grupo de los “no judicializados”, noción muy imprecisa que dificulta definir sus alcances.

5. Protocolo que acompaña el despacho del proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2008.

Se señala que durante el año 2008 se desarrollará un plan y un cronograma de implementación de rediseño del Programa de Administración Directa del SENAME, de acuerdo a las recomendaciones de la evaluación de dicho Programa, efectuado en el marco del programa de evaluación de la DIPRES.

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Dicha evaluación aconseja la creación de dos programas diferenciados en cuanto a sus objetivos, beneficiarios y modelos de gestión; el primero vinculado a la aplicación de la RPA; y el segundo relacionado con el ámbito de protección de derechos (ver Informe Final en página web de DIPRES, sección Evaluación de Programas).

6. Acuerdo Político Legislativo en materia de Seguridad Pública.

En el mes de noviembre de 2007, se establece un acuerdo de nueve puntos entre representantes de los partidos políticos con representación parlamentaria, parlamentarios y altas autoridades de gobierno destinados a fortalecer el trabajo de Seguridad Pública. En el punto octavo del acuerdo se señala que se dará una nueva institucionalidad al SENAME, teniendo como plazo de envío al Congreso de una nueva normativa legal en junio del 2008.

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Entre otras materias, se señala que el Servicio deberá sujetarse al sistema de alta dirección pública; que debe garantizarse el carácter profesional e idoneidad de sus funcionarios; y que deben establecerse los procedimientos de control y fiscalización del trabajo que se desarrolla con menores como asimismo de las instituciones privadas que colaboran con sus funciones, entregando los recursos necesarios a estos procedimientos para el cumplimiento de sus objetivos.

7. Propuesta Asociaciones de Funcionarios, y Comisión del Servicio.

Fundamentalmente se da cuenta que la Ley Orgánica Actual del SENAME no da cuenta de la actual estructura y funcionamiento del Servicio, y existe un desfase entre la consolidación de procesos de reforma a la justicia y la institucionalidad de la infancia y adolescencia.Por parte de la Comisión, se resalta los cambios a los proceso de Licitación y Supervisión.

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EVIDENCIA COMPARADA.

De acuerdo a la disponibilidad y calidad de información de algunos países estudiados, se analizó los sistemas de 9 países muy diversos entre sí, pero en los cuales existen ciertas temáticas transversales. Entre estas se puede mencionar que en 7 casos protección e infractores de ley están en instituciones distintas; funcionalidad descentralizada y fuertemente descentralizada también en 7 casos con amplio trabajo de control y fiscalización a nivel local y provincial; y provisión mixta del servicio en todos los casos.

Los países estudiados son; México, Argentina, Brasil, Costa Rica, Perú, Alemania, Francia, Bélgica, y España.

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III. PROYECCIÓN DE LA DEMANDA EFECTIVA POR LOS SERVICIOS DEL SENAME: PROTECCIÓN DE DERECHOS Y PRIMERA INFANCIA, RESPONSABILIDAD PENAL ADOLESCENTE Y ADOPCIÓN.

La proyección se realiza para el período 2009-2013 utilizando los datos históricos de cada uno de los servicios.

Las proyecciones son un insumo básico para proyectos de esta naturaleza, ya que ellas son necesarias para la estimación de los recursos requeridos para la implementación del nuevo diseño.

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La demanda total por los servicios del SENAME es afectada también por los objetivos de política de la institución y del Estado, especialmente respecto de los estándares de atención y la cobertura. Por ejemplo, si se determina que se debe aumentar la cantidad y calidad de los programas abocados a la prevención de infracciones a la Ley de Responsabilidad Adolescente, entonces aumentará la demanda por dichos servicios. La implicancia central de esto es que las proyecciones efectuadas suponen que los estándares se mantienen constantes.

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En consecuencia se presentan proyecciones conservadoras para los servicios entregados actualmente por el SENAME, sobre la base del comportamiento histórico de las atenciones de esta institución y suponiendo que los estándares en cuanto a calidad y cobertura se mantienen constantes. En la medida que existan brechas por demanda no satisfecha o creada por mejoramientos en los estándares de cobertura y/o calidad la necesidad de recursos requeridos se incrementaría.

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IV. PROPUESTA DE ESTRUCTURA ORGÁNICA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO - Informe Final, Documento “Rediseño Institucional del Servicio Nacional de Menores de Chile”, Septiembre 2008.

- Análisis Estructura Organizacional Actual.

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ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO - Evaluación Diseño Organizacional, y Funcionamiento de los nuevos

organismos creados bajo el alero de la Reforma Procesal Penal, luego de casi una década de funcionamiento. El caso del Ministerio Público, la Defensoría Penal Pública, y estructura orgánica de los Tribunales de Garantía y de Juicio Oral en lo Penal.

- Análisis Evidencia Comparada en temas de institucionalidad en Infancia y Adolescencia.

- Estudio; Modelos de Administración e Intervención de Centros Privativos de Libertad en RPA. Fundación Paz Ciudadana.

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PROPUESTA

• Creación de dos nuevas instituciones, ambas dependientes del Ministerio de Justicia; Servicio Nacional de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, y Servicio Nacional de Responsabilidad Penal

Adolescente.

• El Servicio Nacional de Derechos incorpora Adopción.

• Fortalecimiento de la estructura regional.

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PROPUESTA

• Creación de la figura del Subdirector Ejecutivo Nacional, y Subdirector Ejecutivo Regional.

• Creación del Consejo de Licitaciones a nivel nacional, y Comités de Adjudicación Regionales.

• Creación de un Consejo de Adopción.

• Se mantiene el Consejo Consultivo, pero se cambian sus atribuciones y composición.

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PROPUESTA

• Fortalecimiento de las funciones de Gestión Técnica, Asesoría Técnica, Supervisión, y Evaluación de Programas.

• Creación de estructuras organizacionales a nivel regional considerando tres dimensiones;

- Regiones Grandes.- Regiones Intermedias.- Regiones Pequeñas.

Lo anterior en función de los niveles de población y estimaciones de demanda de los servicios requeridos, estableciendo el peso relativo de cada región.

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Servicio Nacional de Servicio Nacional de Derechos de Derechos de

Niños, Niñas y AdolescentesNiños, Niñas y Adolescentes

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de Información

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Unidad deEvaluación y Control

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Unidad deAdopción Interna

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Reclutamiento

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Interinstitucional

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REGIONAL

CENTROS DE ATENCIÓN

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Finanzas yRecursos Humanos

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Servicio Nacional de Servicio Nacional de Responsabilidad Penal AdolescenteResponsabilidad Penal Adolescente

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Contabilidad y Tesorería

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Personal

Unidad de Selección y

Reclutamiento

Unidad de Gestión

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