Nueva Historia Argentina Tomo 10

5/10/2018 Nueva Historia Argentina Tomo 10

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N UEV A H ISTO RIA A RG EN TIN A

D ICTADURA Y DEM OCRAC IA(1976-2001)

Director de tomo: Juan Suriano

EDITORIAL SUDAMERICANABUENOS AIRES


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IIL a R e c o n s T R u c c z o n o e L abemocvac ia an c en tma

par HUGO QUIROGA


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LA EXPERIENCIADEMOCMnCA:UNA H ISTORIA DEINESTABILIDADEI regimen dernocratico

que se instal6 en 1983 tran-sito por un complejo y am-biguo proceso que revela, almismo tiempo, signos favo-rables de consolidaci6n yrasgos preocupantes de im-perfecci6n institucional. Seha afirmado, por un lado, elprincipio de legitimidad de-mocratica (el apego mayori-tario de los ciudadanos ypartidos a las reglas de su-cesi6n pacifica del poder) y,por otro, no se han superadolas. deficiencias institucio-nales y las profundas desi-gualdades sociales que re-presentan serios desaffospara la estabilidad de la de-mocracia. En este tiempohan surgido nuevas deman-das en la sociedad y elIastienen que ver con la bus-queda de igualdad social,con los deseos de seguridad,con la eliminaci6n de la co-rrupci6n y con la calidad delas instituciones publicas,especialmente con aquellasque imparten justicia. Enestos reclamos se hall an losdificiles pero no imposiblesavances de la democracia.

Lo que no se habia regis-


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trado en la historia politica argentina, al menos hasta 1983, erala completa actuaci6n de la Constituci6n Nacional. Planteadoel problema de este modo, es evidente que la Ley Suprema nopudo garantizar por si misma -con sus derechos y garantias ycon las reglas de competencia pacifica por el poder- la exis-tencia de un orden democratico estable. Nuestra democraciaconstitucional fracas6 en sus multiples intentos de estabilidad,inmersa como estuvo durante tanto tiempo en un rumbo errati-co que la llev6 a alejarse del juego electorallimpio y pluralistay del respeto a las leyes. La democracia se volvi6, sin duda,inestable por la falta de confianza en las reglas de procedi-miento constitucional, en la ausencia de un sistema de alter-nancia y en la desobediencia de los militares al poder civil.

La historia de nuestra democracia es, en este sentido, entre-cortada. Una democracia de corta duraci6n -nuestra primeraforma efectivamente democratica-e- se instaur6 entre 1912 y1930, poniendo fin a un estilo de sufragio tutelado y a tecnicasde control c1ientelar, 10 que condujo a ampliar el nivel de parti-cipaci6n politica mediante el ejercicio de elecciones libres,plurales y competitivas. Durante dieciocho afios la competen-cia por el poder permaneci6 abierta, aunque no se logr6 esta-blecer en ese tiempo un verdadero sistema de alternancia. Unperiodo muy breve, en el contorno de un universo complejoque descans6 en continuidades profundas, no permiti6 fortale-cer, entonces, las instituciones democraticas ni crear un siste-ma de legitimidad en torno a ellas.

Como bien ha sefialado Natalio Botana, a partir del golpe de1930 la legitimidad democratica se constituy6 en el problemapermanente de la Argentina contemporanea, EI periodo si-guiente implic6 un rotundo retroceso desde -e l punto de vistapolitico-institucional para el orden democratico liberal nacien-te, cuyos efectos se trasladaron hasta el presente demostrandola realidad de la interconexi6n de los procesos. Pero el primertramo de la democracia, el de dieciocho afios, que no pudo te-ner continuidad, mostr6 ya su insuficiencia para crear entreciudadanos y dirigentes una confianza activa en la legitimidadde las instituciones democraticas. EI golpe de 1930 represent6la postergaci6n de la posibilidad de consolidar la democracia yde estructurar un sistema de partidos.

Lo que se pudo construir fue s610 una democracia entrecor--- 90--


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(ada, que sobrevivio penosamente entre seis golpes militares(1930-1943-1955-1962-1966-1976), fraude electoral (en1937) y proscripciones politicas (del radicalismo en 1931, delperonismo en 1958 y 1963) sin poder resolver las tensionesentre legitimidad e ilegitimidad dernocratica. Entre 1930 y1976, el unico presidente constitucional elegido en comicioslibres que pudo terminar su mandato fue el general Peron, en-tre 1946-1952. En definitiva, "pretorianismo", escasa compe-tencia entre partidos y rotacion del poder entre civiles y milita-res fueron los elementos singulares de la vida politica argenti-na entre 1930 y 1983. A la par, una linea comunicante de pre-tensiones hegernonicas de distintos signos, como la que noto-riamente instalo el peronismo en 1946, atraveso diferentes eta-pas. En este universo, 10 politico no logro instalarse en su es-pecificidad y, ante la debilidad de los partidos, las corporacio-nes fueron ocupando los espacios cedidos.

Un sistema politico como el argentino, que entre 1916 y1983 se desplazo sin cesar entre momentos de legitimidad y deilegitimidad dernocratica, no contribuyo, naturalmente, a for-talecer la creencia efectiva en la Constitucion Nacional, ni lle-go a crear en tantas decadas de historia institucional un poderdemocratico legitimo, en torno a las reglas pacificas de suce-sion del poder, la libertad de sufragio y la soberania popular.De ahi, tambien, los desafios para el nuevo periodo que co-rnenzo en 1983.En sintesis, en la dinamica de este juego politico, nuestrademocracia no fue capaz de consolidar entre 1916 y 1983 unpoder legitime y una cultura politica que la sostuviese. Con-viene recordar que los cambios en la cultura politica de unasociedad no se producen, en general, tan abruptamente. Poreso advierte Norbert Lechner que una cultura dernocratica esel resultado de un proceso historico que requiere de un tiempopara poder desarrollar costumbres y creencias en las que puedaapoyarse la construccion institucional de la democracia. La le-gitimidad de las instituciones democratic as supone la madura-cion de una cultura civica que, a su vez, se bas a en el funciona-miento eficiente y duradero de las instituciones.

Por eso, las dificultades del proceso de transicion a la demo-cracia iniciado despues de la derrota de Malvinas no fueronpocas. Al mismo tiempo que la renaciente democracia luchaba

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por institucionalizarse, debi6 adecuarse a las exigencias de re-estructuraci6n de una economia mundial, 10 que le provoc6considerables fisuras sociales. En el Cono Sur, los procesos dedemocratizaci6n tuvieron lugar en el contexto de la crisis de ladeuda publica, y en esa dificil situaci6n los gobiernos aplica-ron politicas neoliberales, de reforma del Estado, de reducci6ndel deficit fiscal, de privatizaciones y de exaltaci6n del merca-do, cuyas consecuencias sociales crearon condiciones desfavo-rables para la estabilidad de esos paises.

La experiencia hist6rica nos ha ensefiado que la democraciano solo se edifica sino que se debe saber que se edifica; el he-cho significativo en este proceso es reconocer el sentido de esaconstrucci6n para mejorar sus formas, para hacerla mas habi-table. No obstante, esa construcci6n parecera siempre incon-clusa. La democracia nunc a sera un regimen acabado, logrado.Se construye y reconstruye de manera permanente; prevaleceasi un movimiento de reconstrucciones parciales. La democra-cia no puede ser mas que una realidad inacabada.

La reconstrucci6n de un regimen democratico es siempreuna empresa colectiva, en la que deben converger -y este noes un dato menor para los argentinos- tanto la amplia mayo-ria de los ciudadanos como la totalidad de los partidos politi-cos. A partir de 1983, pareciera que los ciudadanos y dirigentesargentinos se han puesto de acuerdo sobre el sistema politicocon el cual desean vivir, sobre el modo de vida que han juzga-do mejor. La uni6n de estas convicciones es el mas s6lido es-cudo que pueden encontrar las acciones de los actores antide-mocraticos y es la mejor defensa de un proyecto de vida publi-co y colectivo.

La democracia que renaci6 en 1983 no ha sido ajena a lasrealidades y condiciones de su pasado, es decir, de un pasadoque le da origen y condiciona pero que, a su vez, puede termi-nar siendo transformado por ella. Sin duda, la fragilidad denuestro pasado democratico repercute en la capacidad actualdel sistema politico para crear mejores condiciones de estabi-lidad. Pasado, presente y futuro de un mismo proceso hist6ri-co, abierto y en movimiento. Comprender las acciones con-ternporaneas es situarse en la perspectiva de un presente activoen su relaci6n con el pasado y con la mirada expectante haciael futuro.

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EI derrumbe de la dictadura militar de 1976 permiti6 a lasociedad argentina ingresar en un nuevo periodo democraticocon un horizonte de esperanza que la moviliz6 tras la prosecu-ci6n de dos grandes objetivos: la renovacion del sistema poli-tico y la reorganizaci6n de la economia. EI exito del periodode transici6n inaugurado en 1983, tanto en su faz politicacomo econ6mica, dependi6 en gran medida de la interacci6nde ambos procesos. A partir de entonces una demanda de or-den, politico y econ6mico, se instal6 con intensidad en una so-ciedad que deseaba organizar su capacidad de convivencia lue-go de tantos afios de retroceso y frustraciones.

En efecto, en el termino de una decada tuvo lugar la transi-ci6n del autoritarismo a la democracia y el pasaje de una eco-nornia dirigida a una economia de mercado, aspectos funda-mentales que abarca toda construcci6n institucional. Los cam-bios politicos se iniciaron con la instalaci6n de la democraciaen 1983 y las reformas econ6micas estructurales comenzaronen 1989. Raul Alfonsin y Carlos Menem, con estilos, conduc-tas y resultados diferentes, fueron los protagonistas principalesde la reconstrucci6n de la democracia argentina. Entre la nece-sidad de consolidar las instituciones politicas y la de afrontarlas reformas econ6micas se fueron descubriendo los desafiosde nuestra joven democracia ..EL GOBIERNO DE ALFONS iNLa reorganizacion de la vida politica:entre el Parlamento y la participacion

EI 30 de octubre de 1983 tuvieron lugar las "eleccionesfundacionales" que abrieron paso a una nueva etapa en la vidademocratica, entre rumores de desestabilizaci6n, las amenazasde los sectores golpistas y las disidencias en el frente militar.EI resultado de los cornicios confirm6 la continuidad del siste-ma bipartidista radical-justicialista que habia regido la vidapolitica argentina desde la segunda mitad del siglo XX, con lapresencia de dos fuerzas menores de escasa importancia: elPartido Intransigente y la Uni6n del Centro Dernocratico(UCeDe). Los dos partidos mayoritarios lograron reunir el

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Reynaldo Bignone y Raul Alfonsin durante la transmision del mando,el lOde diciembre de 1983.

92% de los sufragios. Es decir, los cambios politicos iniciadoscon la transici6n tuvieron como actores principales a las tradi-cionales fuerzas politicas: el peronismo y el radicalismo.

EI triunfo electoral del radicalismo con la f6rmula RaulAlfonsin- Victor Martinez, que obtuvo casi el 52% de los vo-tos, plante6 la posibilidad de una vue Ita de pagina en la acci-dentada historia politica argentina y el inicio de un renovadoliderazgo social. EI nuevo presidente asumi6 el lOde diciem-bre de 1983 y convoc6 ala poblaci6n a una concentraci6n en laPlaza de Mayo. Inmediatamente, qued6 a la vista el doble sig-nificado del triunfo electoral: por un lado, se clausuraba el re-gimen autoritario de 1976 y, por el otro, se quebraba la hege-monia electoral de cuatro decadas del peronismo. De esta ma-nera, el gobierno de Raul Alfonsin emergi6 ante los ojos de lamayoria como la alternativa posible a un estado de retroceso ydestrucci6n. EI nuevo lider de los argentinos supo sumar adhe-

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siones, ya desde la campafia electoral, sobre la base de un dis-curso etico-politico que oponia democracia a dictadura y justi-cia a impunidad frente a la violacion de los derechos humanos.En la consideracion de la mayoria, el radicalismo apareciacomo el partido mas coherente y con mayor aptitud para hallarsoluciones a una de las crisis mas agudas de la Argentina con-temporanea,

Con el advenimiento de la democracia la embrionaria esferapublica hallo su representacion institucionalizada en el Parla-mento, de tal modo que ya no podia ser exclusivamente identi-ficada con los actores politicos de finales de la dictadura, nicon sus respectivos discursos, ni con sus lugares de comunica-cion. Toda la sociedad se incorporaba ahora al regimen demo-cratico mediante el sistema de representacion politica estable-cido por el sufragio universal. En su nueva integracion la esfe-ra publica politica amplio tanto los temas como los lugares dediscusion entre gobernantes y gobernados, en la medida en queel gobierno democratico ofrecia nichos de participacion y esta-ba obligado a la publicidad de sus actos. Sin embargo, convie-ne adelantar que este campo de interacciones se vio en el me-

Mensaje de Raul Alfonsin ante la Asamblea Legislativa del10 de diciembre de 1983

Vamos a establecer definitivamente en la Argentina la democraciaque todos los argentinos queremos, dinamica, plena de participacion ymovilizacion popular para los grandes objetivos nacionales, en el mar-co bien definido pero historicamente flexible de nuestra Constitucion,que garantiza todos los derechos, todas las libertades, todos los avan-ces sociales y culturales del mundo moderno, a la vez que asegura laresponsabilidad de los gobernantes ante el pueblo a traves de los meca-nismos juridicos y politicos de control que la misma Constitucion haprevisto, y de fa periodica renovacion de los poderes mediante el ejerci-cio del sufragio.

Fuente: Discursos presidenciales, Secretaria de Informaci6n Publica,Buenos Aires, 1984.

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diano plazo debilitado tanto por el eclipse de la discusion pu-blica como por un conjunto de problemas de indole politica,militar y economico-social,

(,Cmiles eran los temas de discusion publica y cuales los lu-gares de cornunicacion de la naciente democracia?

Durante los primeros afios, el gobierno de Alfonsin se en-centro, por un lado, amenazado por el persistente pasado auto-ritario y, por otro, se vio animado por las demand as de partici-pac ion y por la imperio sa necesidad de consolidar la democra-cia. De tal manera, al asegurar los derechos civiles y garantizarla libertad politica a traves de las instituciones publicas, seabrio un periodo de lucha -que no fue largo- por la amplia-cion de la participacion politica. Una sucesion de aconteci-mientos y decisiones gubernamentales, algunos de ellos conorigen en el pas ado y otros provenientes de la propia transi-cion, sacudieron con diferente intensidad y modalidad las fi-bras de la participacion social y las demand as de consolida-cion de la democracia.

En efecto, la participacion mayoritaria de la ciudadania jun-to a las decisiones del primer gobierno dernocratico fueronfactores determinantes del acontecer politico de una sociedadque retomaba cuidadosamente sus primeros pasos en la crea-cion de un nuevo orden: el juicio a las juntas militares; la laborde la CONADEP (Comision Nacional sobre la Desaparicionde Personas), que fue sin duda el espacio de la sociedad civil;el tratado de paz con Chile sustentado por un plebiscito; la im-plementacion de un programa economico heterodoxo conocidocomo Plan Austral, que suscito inmediatamente un amplioapoyo de la sociedad; el Congreso Pedagogico Nacional, quepromovio un debate horizontal en el sistema educativo, con laparticipacion de diversos sectores, sobre la futura ley de edu-cacion, y la sociedad, que se abroquelo en las instituciones dela democracia ante la rebeldia militar de 1987 y 1988 manifes-tandose masivamente en las plazas publicas de todo el pais endefensa de la democracia.

La politica participativa permanecio en 10 fundamental, re-sumida entre 1984 y 1987, en aquellas formas y espacios que,como vias de deliberacion convencional y no convencional,despertaron esperanzas pero por falta de continuidad y consis-tencia resultaron finalmente insuficientes a la hora de querer

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construir un modele diferente de sociedad. Se podria convenir,entonces, en que la democracia participativa comenz6 a decli-nar su fortaleza a partir de las elecciones de septiembre de1987, que causan una derrota electoral al partido gobernante,signa elocuente de un imparable deterioro politico, que fue es-trechando los margenes de acci6n del gobierno. La gravedadde la crisis, el poder de los centros financieros internacionalesy el peso de una sociedad altamente corporativa doblegaron lavoluntad politica del gobierno, mientras el sistema de partidosse resinti6 y los ciudadanos perdieron protagonismo y busca-ron desentenderse, en terminos relativos, de la politica. Simul-taneamente, las leyes de Obediencia Debida y Punto Final, im-pulsadas por las presiones de los rebeldes militares, com-prometieron la continuidad de los juicios militares -limitan-do la acci6n de la lusticia- y perjudicaron la credibilidad pre-sidencial, que con estas medidas desandaba sus propios pasos.

Hasta el comienzo del Plan Austral en 1985, el gobierno ra-dical no habia llegado a percibir integramente la gravedad dela crisis argentina ni los cambios de epoca que impactabanfuertemente sobre ella. Cuando se propuso plasmar, con unprograma heterodoxo, las reformas que permitirian acomodarel pais a las nuevas condiciones del capitalismo mundial, laoposici6n politica y sindical peronista sali6 a combatir con du-reza, tanto a traves de trabas parlamentarias como del uso de laacci6n directa, los exitos iniciales y a frenar en nombre de unaperimida matriz de pensamiento las tacticas oficiales que bus-caban un rendimiento mas adecuado del Estado y la economia.Los grandes empresarios, de incontenibles influencias en lasinstituciones politicas, olvidaron sus compromisos al ver quela crisis economica.iba devorando la administraci6n radical yque el Estado se mostraba incapaz de manejarla. En generalese "paso al costado" no _fue interpretado como una reacci6nnatural y defensiva del capital frente a una caida que pareciainevitable, sino como una reacci6n consciente y contundentedestinada a producir un "golpe econ6mico" al final del manda-to de Alfonsin.

La sociedad habia cifrado sus esperanzas de cambio en elresultado de un doble proceso de transici6n. En relaci6n con latransici6n politica, el gobierno de Alfonsin no pudo subordinarcompletamente las Fuerzas Armadas a la democracia, mientras

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sus instituciones mas importantes -partidos y Parlamento-funcionaban con normalidad. En el campo militar un sector, eldenominado "carapintada", se resistia y se indignaba frente alos requerimientos de saneamiento dirigidos desde el poder ci-vil. Esta incertidumbre militar hizo mas dificil la transicioneconomica, en un pais que requeria de reformas estructuralespara mejorar las condiciones de vida de la poblacion. En esteultimo punto estaban tambien centradas las expectativas socia-les. El fracaso del Plan Austral, las dificultades para reformarel Estado, asi como tambien la imposible reestructuracion eco-nornica, clausuraron las posibilidades transformadoras del go-bierno radical y 10 dejaron practicamente inhabilitado paracontinuar en el ejercicio del poder. El corolario fue la crisis degobernabilidad del primer gobierno constitucional sin quehaya entrado en crisis la legitimidad del sistema democratico.

Los lugares clasicos de la politica, amplificados por la mo-vilizacion de los ciudadanos y la participacion de algunos mo-vimientos sociales en el primer tramo del proceso de transi-cion, fueron gradualmente erosionados por la impactante reali-dad de una sociedad que no podia conocer por entero el senti-do de su ubicacion. El modelo de espacio publico participativohabia entrado en crisis. La disminucion del entusiasmo ciuda-dana le quito centralidad a la participacion, mientras que lavida politica se atenuo y los espacios institucionales mostraronsus limites. La autoridad presidencial, que habia conferido alpais una determinada estabilidad y seguridad como garantepersonal de la transicion en el dificultoso recorrido hacia laconsolidacion de la democracia, se abandono en una ciertainercia peligrosa. Hacia 1987, el Estado democratico ya nopudo continuar como antes ofreciendo un espacio publico departicipacion,

Por un momento, el ciudadano se habia sentido participe delos asuntos publicos: apoyo abiertamente al sistema democra-tico, puso barrera a los alzamientos militares y participo de ladiscusion publica. En efecto, ademas del Congreso Pedagogi-co, del interes por el tema de los derechos humanos y del apo-yo a la solucion pacifica en el conflicto con Chile por elBeagle, un vasto sector de la poblacion se manifesto a favor dela ley de divorcio y de la patria potestad compartida. Asimis-mo, los ciudadanos mostraron disposicion para movilizarse

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por aquellas cuestiones relativas a la buena marcha de la vidaen cornun. La politica parecia no ser una cosa de pocos y lavida publica resultaba aceptable y digna. Empero, la vida pri-vada pronto se constituiria en el recinto donde los ciudadanosirian a refugiar su indiferencia luego de los desencantos y de laperdida de interes en los asuntos comunes. Un individuo de-cepcionado abandonaba la posibilidad de convertirse en el su-jeto de una politica participativa, que ya no estaba dispuesto agenerar. Al mismo tiempo tambien el gobierno radical, presio-nado por la crisis y en apuros, habia dejado a un lado el impul-so a la participaci6n politica.

La insubordinaci6n militar y los derechos humanosEl problema de la violaci6n de los derechos humanos en el

Cono Sur (Chile, Uruguay, Brasil y la Argentina) plante6 en el

Los nueve com andantes juzgados por violaciones a los derechos humanos,17 de septiembre de 1985.

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Ernesto Sabato entrega al presidente Alfonsin ellnforme de la ComisionNacional sobre la Desaparicion de Personas, el20 de septiembre de 1984.

espacio de las nuevas democracias una pregunta decisiva sobreel legado del terror: (,cmll era la capacidad de estas democra-cias parajuzgar a las Fuerzas Armadas? El interrogante dejabaentrever las limitaciones institucionales del sistema dernocra-tico para investigar y condenar a los responsables de los crime-nes ante una probable regresi6n autoritaria. La cuesti6n qued6,entonces, encerrada en la exasperante tensi6n entre justicia ypolitica, entre las exigencias de reparaci6n etica y el realismopolitico. (,C6mo juzgar a las Fuerzas Armadas sin poner en pe-ligro la estabilidad del orden democratico? En los paises men-cionados, la "raz6n militar" no admite ni acepta discrepancias:


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reclama impunidad ante las consecuencias de la aplicaci6n demetodos ilegitimos de represi6n. Conviene aclarar que la si-tuaci6n es tambien diferente en cada pais por las condicionesque rodearon el proceso de transici6n desde un orden auto rita-rio a un orden democratico.

Por eso ningun pais en America latina que hubiera atravesa-do por el horror de una dictadura cruel lleg6 tan lejos como laArgentina en la investigaci6n y el juicio a las Fuerzas Arma-das, aun cuando no se pudo mantener en pie la sentencia con-denatoria de los culpables. La comparaci6n con los casos deChile, Uruguay y Brasil muestra nitidamente la diferencia en-tre las distintas soluciones adoptadas por los gobiernos demo-craticos, fueran pactadas 0 no pactadas con el poder militar.

EI juicio a las juntas militares realizado por el gobierno deAlfonsin constituy6 una transparente afirmaci6n del sistemadernocratico, a la vez que represent6 el primer antecedente deeste tipo en America latina. La restablecida democracia argen-tina juzg6, con sus instrumentos legales, a los responsables dela quiebra institucional de 1976 y, por ende, de la represi6nilegal puesta en marcha por el regimen militar. Simb6licamen-te se juzg6 tambien a todos los golpes de Estado y al autorita-rismo militar, que durante cincuenta' afios hegemonizaron lapolitica argentina. Pero las dudas por disipar no eran pocas:l,no era de' esperar acaso una reacci6n violenta de las FuerzasArmadas 0 de un sector de ellas? Si tal situaci6n se presentaba,l,la democracia estaria en condiciones de poder sostener unaposici6n etica y defensora de la sentencia condenatoria sin serhumillada? La politica de Alfonsin formulada en diciembre de1983 se situaba inicialmente entre el legitirno reclamo de justi-cia y la necesaria preservaci6n del sistema dernocratico.l,C6mo juzgar a toda una instituci6n que, ademas de disponerdel monopolio de la fuerza, ha sido durante cincuenta afios elactor principal de la politica argentina?

Uno de los primeros pasos de la estrategia gubernamental enel tema de los derechos humanos fue la creaci6n de laCONADEP por decreto presidencial del 15 de diciembre de1983, con la finalidad de recibir denuncias y pruebas para serremitidas a la lusticia. EI informe de esa tare a, titulado Nuncamas, entregado al presidente de la Naci6n el 20 de septiembrede 1984, y la emisi6n del programa de televisi6n que mostr6

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las investigaciones realizadas causaron un profundo malestaren los medios castrenses. El "descenso al infierno", como Er-nesto Sabato calific6 la dolorosa tarea emprendida por laCONADEP, promovi6 el mas grande acto de toma de concien-cia de una sensibilizada sociedad.A fin de no inculpar a toda la instituci6n militar por la repre-

si6n antisubversiva, la estrategia gubernamental reform6 enfebrero de 1984 el C6digo de Justicia Militar estableciendotres niveles de responsabilidad: los que planificaron y ejercie-ron la supervisi6n, los que actuaron sin capacidad decisoriacumpliendo 6rdenes y los que cometieron exceso en el cumpli-miento de directivas superiores. Ahora bien, entre la reformade este C6digo y la primera rebeli6n de abril de 1987 rondo laincertidumbre en el proceso de transici6n democratica, por lausina de rumores y la intoxicaci6n de noticias militares, porlos relevos y las designaciones en los altos mandos, por el es-piritu de cuerpo que se formaba entre la oficialidad media quese resistla a ser juzgada, por las diferencias suscitadas entre la

Prologo del Informe de la Comiskin Nacional sobre laDesaparlcien de Personas

De la enorme documentacion recogida por nosotros se infiere quelos derechos humanos fueron violados en forma orgdnica y estatal porla represion de las Fuerzas Armadas. Y no violados de manera espora-dica sino sistematica, de manera siempre la misma; con simi/ares se-cuestros e identicos tormentos en toda la extension del territorio. iComono atribuirlo a una metodologia del terror planificada por los altosmandos? lComo podrian haber sido cometidos por perversos queactuahan par su sola cuenta bajo un regimen rigurosamente militar.con todos los poderes y medios de informacion que esto supone? iComopuede hablarse de "excesos individuales "?De nuestra informacion surgeque esta tecnologia del infierno fue llevada a cabo por sddicos peroregimentados ejecutores.Fuente: Nunca mas. Informe de fa Comision Nacional sabre fa Desaparicion

de Personas, Eudeba, Buenos Aires, 1984.

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justicia civil y el gobierno democratico, y por el pleito entrela justicia civil y la justicia militar. El hecho mas remarcablefue el temible clima golpista que rodeo la iniciacion del juicioa los comandantes el 22 de abril de 1985. La noche anterior, elpresidente Alfonsin, en un discurso drarnatico, denuncio abier-tamente la conspiraci6n golpista y convoc6 a los ciudadanos adefender el sistema democratico. Alfonsin debio admitir que elproceso provocaba tensiones, pero aun asi ese juicio, a su en-tender, "terminara con cincuenta afios de frustracion democra-tica".

A partir del juicio a los responsables de la represi6n se abri6una tensa relaci6n entre el gobierno radical y las Fuerzas Ar-madas, que estallo con el alzamiento militar de Semana Santa,en abril de 1987. La Ley de Punto Final, sancionada cuatro me-ses antes, habia salido al cruce de las presiones militares con lafinalidad de evitar posibles rebeliones. El sentido de esa leyera evitar tanto la proliferaci6n de los juicios como disipar elestado de sospecha que pesaba sobre la institucion militar,para 10 cual se promovia la aceleracion de las causas y la fija-cion de un termino de prescripcion de la acci6n penal. Se pre-veian, pues, plazos exiguos de 30 y 60 dias para denunciar he-chos nuevos y para procesar a quienes no 10 hubieran sido.Cumplidos esos terminos, se extinguia la accion penal. EI dis-positivo legal, que limitaba la acci6n de la Justicia, result6 sinembargo insuficiente para la voracidad de los "carapintadas",el sector del Ejercito que se alz6 en armas en Semana Santa.

Este levantamiento, encabezado por el teniente coronelAldo Rico, que mantuvo en vilo al pais durante cuatro dias,termin6 con una sospecha de negociaci6n entre el presidenteAlfonsin y los .amotinados realizada en Campo de Mayo. Ho-ras mas tarde, desde los balcones de Ia Casa Rosada RaulAlfonsin anunciaba ante una multitud que "la casa esta en or-den", frase celebre que en la percepci6n colectiva habia sona-do mas a una claudicaci6n que a una entrega incondicional delos insurrectos. La decepci6n de Ia ciudadania era inevitable, yel Estado democratico mostraba sus limites en la resoluci6ndel tern a de los derechos humanos.

En los primeros dias de junio de 1987, dos meses despues dela rebeli6n militar, se aprob6 la ley que delimitaba la obedien-cia debida, sobre la base de dos fuertes considerandos: 1) La

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Discurso de Raul Alfonsin ante una multitud reunida frentea la Casa de Gobierno al anunciar el cese de la rebeli6n

militar en Semana SantaCompatriotas, ifelices pascuas!Los hombres amotinados han depuesto su actitud. Como correspon-

de seran detenidos y sometidos a la Justicia. Se trata de un conjunto dehombres, algunos de ellos heroes de la guerra de Malvinas, que toma-ron esta posicion equivocada y que reiteraron que su intencion no eraprovocar un golpe de Estado. Pero de todas maneras han llevado alpais a esta tension, a esta conmocion que todos hemos vivido, de la queha sido protagonistafundamental el pueblo argentino en su conjunto.Para evitar derramamiento de sangre he dado instrucciones a los

mandos del Ejercito para que no se procediera a la represion y hoypodemos todos dar gracias a Dios, la casa esta en orden y no hay san-gre en la Argentina.Le pido al pueblo que ha ingresado a Campo de Mayo que se retire.

Es necesario que asi 1 0 haga y les pido a todos ustedes que vuelvan asus casas a besar a sus hijos, a celebrar las Pascuas en paz en Argen-tina.

Fuente: Clarin, 20 de abril de 1987.

presunci6n de pleno derecho, sin admitir prueba en contrario,de que los oficiales jefes, oficiales subalternos y suboficialesde las Fuerzas Armadas y de seguridad no eran punibles porlos delitos cometidos en la lucha contra el terrorismo por haberobrado en virtud de obediencia debida. 2) La misma presun-ci6n se aplic6 a los oficiales superiores que no hubieran revis-tado como comandantes en jefe, jefe de zona, jefe de subzonao jefe de fuerzas de seguridad, salvo que en el plazo de treintadias de promulgada la ley se resuelva judicialmente que tuvie-ron capacidad decisoria 0 que participaron en la elaboraci6n delas 6rdenes.

No obstante, las rebeliones continuaron en Monte Caserosen enero de 1988, en Villa Martelli durante el mes de diciem-bre de 1988 y, finalmente, en diciembre de 1990, durante el

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gobierno de Carlos Menem. Las demandas rebeldes actualiza-ban una pretensi6n no resuelta en el campo politico: la irres-ponsabilidad penal por 10 actuado en la "guerra sucia". La so-luci6n demorada del radicalismo, con las leyes de Punto Finaly de Obediencia Debida, fue incapaz de impedir la continuidaddel reclamo de impunidad del sector carapintada del Ejercito,que exigia con las armas en la mane el reconocimiento de lasociedad por la lucha contra la subversi6n. Las cuatro insu-rrecciones dejaron la sensaci6n de un conflicto no resuelto, yfueron la evidente demostraci6n de que las armas de un imp or-tante sector de las Fuerzas Armadas no estaban al servicio delgobierno civil. Una parte act iva del viejo aparato del poder mi-litar permanecia intacta. Los sediciosos de las tres primerassublevaciones no pudieron ser reprimidos por las fuerzas lea-les al gobierno de Alfonsin, porque la demanda de impunidadcohesionaba a la instituci6n militar. En cambio, la represi6n

-- 105--Rebelion militar en Villa Martelli, 4 de diciembre de 1988.


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fue posible en el curso del cuarto episodio rebelde, cuando elconjunto de las Fuerzas Armadas tuvo la garantia del presiden-te Menem de indultar a los responsables del orden autoritariode 1976.

Frente a los alzamientos belicos y ante la resistencia militara los juicios por violaci6n de los derechos humanos, la socie-dad civil puso de manifiesto una lealtad generalizada al siste-ma democratico, hasta entonces nunc a practicada, en un paisque permaneci6 durante medio siglo regido por un sistema po-litico que cont6 a las Fuerzas Armadas como uno de sus prota-gonistas principales. Asi, una parte activa de la sociedad semoviliz6 en defensa de la continuidad de los juicios y la apli-caci6n de las condenas a los responsables de la represi6n. Poreso, las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida represen-taron en la mirada de la mayoria el triunfo del realismo politi-co sobre las demand as eticas y de justicia de la sociedad. Laverdad de la justicia no coincidi6 con la verdad de la politica.Las denominadas "Ieyes de perd6n" fueron conquistadas por lapresi6n de las armas. La democracia perdi6 una batalla libradadesde el campo de la justicia, que sin duda caus6 un impactonegativo en la conciencia y en el animo de los ciudadanos quehabian depositado su confianza en el Estado dernocratico, queahora comenzaba a dejar a un lado la responsabilidad de ase-gurar el castigo debido por los actos criininales.

Las dificultades de la modernizaci6n democraticaEl triunfo de Alfonsin puso en la escena politica la incapaci-

dad de algunos sectores para comprender la evoluci6n y las as-piraciones de la sociedad en la ultima epoca, No se terminabade entender que esta sociedad -muy golpeada por la represi6npolitica y social de la dictadura- no toleraba mas practicas ymodelos autoritarios de convivencia social. Ese fue, sin dud a,el significado principal de la participaci6n social en el procesoelectoral del 30 de octubre. No fue s610 un voto antidictatorialsino tambien un reclamo democratico de transformaci6n socialy cultural. Se buscaba una salida integral a un estado de retro-ceso y deterioro del pais, que diera lugar a una nueva etapa deprogreso social y modernizaci6n de la Argentina, fuera del

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marco del Estado militar 0 de cualquier otra forma autoritariade gobierno. La sociedad civil busc6, en esencia, recomponerun espacio democratico y reconquistar el respeto a si misma,luego de varios afios de tirania militar.

Precisamente, el gobierno de Alfonsin disefio una propuestade modernizaci6n democratica que puso en el horizonte socialuna esperanza y una alternativa a la pequefiez y el atraso delgobierno militar. Ensay6 en un primer momenta un programademocratico renovador que atac6 varios frentes ala vez, por 10que encontr6 rapidamente resistencia en los principales pode-res corporativos: los militares, la Iglesia, los sindicatos. Lamodernizaci6n dernocratica reclamaba cambios culturales,institucionales y politicos y requeria un amplio sustento social.La tarea no era facil ni menor. Aunque contaba con el apoyo dela sociedad civil no habia logrado en las elecciones la mayoriaen el Senado; tampoco el peronismo politico y sindical estabadispuesto a acornpafiar un proceso de reforma sobre el cual notenia ni la iniciativa ni el control.

El gobierno radical avanz6 con prontitud en determinadasareas y con diferentes temas que generaban conflicto. Comovimos, el 13 de diciembre puso en marcha por decreto presi-dencial el juicio a los integrantes de las tres primeras juntasmilitares y dos dias mas tarde cre6la CONADEP. En el terrenosocial implemento, a traves de una ley, un programa alimenta-rio nacional destinado a los sectores mas postergados de la so-ciedad. Otra iniciativa ya mencionada fue la convocatoria alCongreso Pedag6gico, encargado de crear un estado de opi-nion y de elaborar propuestas para una nueva ley nacional deeducaci6n. Este congreso encontraba un significativo antece-dente en el celebrado en 1882 durante la presidencia del gene-ral Roca, que habia dado lugar a una propuesta educativa deavanzada plasmada en la ley 1.420, con sus principios de ense-fianza publica, gratuita y obligatoria. Lo que estaba en juegoen la propuesta del gobierno radical no era s6lo la discusi6n deuna ley de educaci6n sino el sistema educativo y cultural quemodelaria a las futuras generaciones de argentinos. Por eso, eltema abri6 la posibilidad de participaci6n a la sociedad y mo-viliz6 a la Iglesia Cat6lica a una actuaci6n energica por la de-fensa de sus intereses en la ensefianza privada y contra el dis-curso demasiado laico que flotaba en el ambiente. Los resulta-

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dos del Congreso no fueron tal vez los esperados y la Iglesia atraves de sus delegados consigui6 una participaci6n central enla elaboraci6n de los documentos finales.

Una de las propuestas mas interesantes del proyecto renova-dor del radicalismo fue la democratizaci6n sindical. Se apun-taba, fundamentalmente, a la libertad gremial y a la inclusi6nde las minorias en los 6rganos de conducci6n, al control de laselecciones por el Estado y a la limitaci6n de la reelecci6n delos dirigentes. Como el proyecto de ley del ministro de Traba-jo, Antonio Mucci, golpeaba en el coraz6n del poder gremial,encontr6 cerradas resistencias. EI proyecto fue aprobado en laCamara de Diputados y rechazado por un voto en el Senado, eldel neuquino Elias Sapag, el 15 de marzo de 1984. Esta fue laprimera derrota importante del radicalismo, que frustr6 la po-sibilidad de hacer ingresar al sindicalismo en el proceso de de-mocratizaci6n abierto en 1983. En abril de ese afio el ministroMucci fue reemplazado por Juan Manuel Casella, que llev6adelante una politica conciliadora con los sindicatos. No obs-tante, los enfrentamientos y las tensiones con el gobierno deAlfonsin no cesaron. La CGT, unificada por Saul Ubaldini enenero de 1984, organiz6 trece paros nacionales. Finalmente, sesancion6 la ley 23.071, de reordenamiento sindical, que impe-dia el control gubernamental de las elecciones y la representa-ci6n de las minorias en los 6rganos de conduccion. La imposi-ble democratizaci6n sindical habia llegado a su fin.

EI proyecto inicial de Alfonsin preveia tambien el impulsoen la agenda publica de acuerdos con los partidos politicos ycon los sectores econ6micos y sindicales. En primer lugar, elActa de Coincidencias Politicas fue firmada con las principa-les fuerzas de la oposici6n en el mes de junio .de 1984. Sobre labase de un nucleo de coincidencias minimas se buscaba forta-lecer el sistema politico-institucional para crear mejores con-diciones en la dura tarea de la reconstrucci6n econ6mica. De-tras de esta propuesta aparecian los temores que generaban loseventuales problemas de gobernabilidad. Rapidamente se viola inviabilidad de este acuerdo. Su fracaso se debi6 principal-mente a la debilidad y a la crisis interna del Partido Justicialis-ta, que no habia superado aun su derrota electoral, y al crecien-te poder del sector gremial en la esfera partidaria y politica,que no estaba muy dispuesto a los acuerdos. En segundo lugar,

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la via de la "concertaci6n" con los sectores empresariales ysindicales fue la otra estrategia disefiada por Alfonsin, que co-menz6 a desarrollarse en el mes de agosto de 1984, pero quecobr6 mayor impulso luego del fracaso del Acta de Coinciden-cias. En la perspectiva del gobierno se vislumbraba un acuerdosemejante al Pacto de la Moncloa firmado durante la transi-ci6n espanola. Sin embargo, en la Argentina las cosas sedan aeste nivel muy diferentes. Por sus discrepancias con el gobier-no, la CGT realiz6 un paro nacional en el mes de septiembrede 1984 y suspendi6 durante una semana su participaci6n en laconcertaci6n en enero de 1985. EI poder sindical ampli6 susalianzas con la Iglesia y sectores empresariales para pro fundi-zar su politica de confrontaci6n con el gobierno nacional. En-tre la crisis econ6mica y la creciente inflaci6n fue languide-ciendo la propuesta de concertaci6n, que ya no interesaba a lasentidades empresariales ni a las sindicales. Ante este fracaso elpresidente Alfonsin cambi6 de estrategia.

Sin duda, 1985 es el momenta de inflexi6n de la politica ra-dical. Tal vez se podria afirmar que es la marca del surgimien-to del "alfonsinismo", es decir, de la producci6n de un discur-so renovador con propuestas de modernizaci6n social que sealejaba de las concepciones tradicionales del partido centena-rio. Mas alla de sus resultados finales, tres hechos principalesdistinguen a este nuevo periodo clausurado en 1987: el PlanAustral, el Consejo para la Consolidaci6n de la Democracia yel discurso de Parque Norte.

EI punto nodal de la crisis que vivia la Argentina en los co-mienzos de la transici6n se encontraba en la gravedad de lacrisis econ6mica yen el problema de la deuda externa. La res-puesta antiinflacionaria de caracter gradualista aplicada por elministro de Econornia, Bernardo Grinspun, habia resultado unrotundo fracaso. En febrero de 1985, Grinspun fue reemplaza-do por Juan Sourrouille, quien puso en marcha un plan econ6-mico heterodoxo, elaborado con la mas absoluta reserva y sinconocimiento incluso del partido radical, denominado PlanAustral, que entre otras medidas modific6 el signo moneta-rio. Dado a conocer a mediados de junio, el plan fue muy bienrecibido por el conjunto de la poblaci6n. Los exitos iniciales,al controlar la inflaci6n, contribuyeron a que el radicalismoganara las elecciones legislativas de noviembre de 1985, a pe-

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sar de perder catorce puntos en relaci6n con los comicios de1983.

La reconstrucci6n de la democracia en una sociedad conflic-tiva como la nuestra requeria, mucho mas que en los paisesque disfrutan de un orden politico estable, de un compromisocivico tendiente a crear las condiciones para la estabilidad.Pero estas condiciones no pueden ser forjadas solamente enlos acuerdos politicos explicitos, sino que tambien ellas debe-dan formarse en el espacio que se consiente a una mayor parti-cipaci6n social. Desde este punto de vista no se ubic6 en labuena direcci6n el discurso presidencial pronunciado en laPlaza de Mayo a fines de abril de 1985, cuando se convoc6oficialmente a la sociedad a la defensa de la democracia porlas amenazas golpistas. Alfonsin dej6 pasar la oportunidad-marcando un cambio de etapa- de crear un eje politico deunificaci6n nacional, en los hechos, alrededor de la defensa dela democracia, par encima del apoyo a su gobierno. Por el con-trario, anunci6 ante una multitud integrada par radicales, sec-tores del peronismo, intransigentes, socialistas e independien-tes, el inicio de una "economia de guerra". Esta definici6n deausteridad, que apuntaba a controlar los gastos y frenar la in-flaci6n, pareci6 c1ausurar las posibilidades de acuerdo socialpara encarar reformas profundas. Luego vendria la dec1araci6ndel estado de sitio en octubre del mismo afio por sesenta diasante la denuncia de campafias desestabilizadoras, y mas tardeel ascenso de dos oficiales detenidos y acusados, bajo esa me-dida excepcional, de complotar contra el gobierno y la demo-cracia, 10 que fue un nuevo motivo de decepci6n entre sectoresdel progresismo.

El Consejo para la Consolidaci6n de la Democracia fuecreado por decreto presidencial del 24 de diciernbre de 1985,coordinado por el fil6sofo del derecho Carlos Nino e integradopor juristas, politicos y personalidades de actuaci6n "en la vidanacional, con la misi6n de elaborar un proyecto transformadorfundado en la etica de la solidaridad y en la democracia parti-cipativa. El gobierno radical promo via la elaboraci6n de unproyecto de reforma constitucional de caracter semipresi-dencial que ida a reemplazar al clasico regimen presiden-cialista argentino. Los estudios preliminares, finalmente, noconc1uyeron en acuerdos legislativos por la escasa aceptaci6n

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que tuvo la iniciativa entre ciertos sectores del radicalismo ydel peronismo.Otro momenta sobresaliente de este periodo fue el acerca-miento de intelectuales laicos y progresistas al Estado, en fuer-te contraste con el momenta de mayor desconfianza que hubohacia ellos impulsado por el regimen militar de 1976. RaulAlfonsin convoc6 a un grupo de intelectuales, independientesy afiliados al partido radical, a participar en la elaboraci6n delos textos presidenciales que iban a fijar los grandes temas dela agenda politica. El llamado, que no exigia entonces la afilia-ci6n partidaria, modific6 el vinculo entre intelectuales y poderpolitico. La producci6n mas significativa de ese nucleo dehombres de ideas, conocido como "Grupo Esmeralda", fue elDiscurso de Parque Norte, que Alfonsin ley6 en el mes de di-ciembre de 1985 ante el plenario de delegados al Comite Na-cional de su partido. Los grandes temas propuestos por el pre-sidente, la "democracia participativa", la "modernizaci6n" y la"etica de la solidaridad", marcaron un cambio de rumbo en eldiscurso presidencial, a la vez que proponian una convocatoriaa los actores de la transici6n, por encima de los intereses delpartido oficial.

La hiperinflacion y el retiro anticipado del gobiernoEl exito inicial del Plan Austral le permiti6 al gobierno radi-

cal mantener la iniciativa politica hasta 1987. A partir de en-tonces, debilitado por el deterioro de la economia y por el re-ducido apoyo social, ingres6 en un proceso de negociaci6n conlos poderes corporativos, econ6micos y sindicales, sin encon-trar una alternativa viable a la graved ad de la crisis econ6mica.Atras quedaban los impulsos de un proyecto modernizador quehabia sido superado por la voracidad de la crisis y por la faltade apoyo. El gobierno de Alfonsin ingres6 en 1987 en un pro-ceso progresivo de rigidez, del que no podria salir, hasta lIegaral descontrol provocado por situaciones hiperinflacionarias yan6micas, que 1 0 obligaron a adelantar el traspaso del poder en1989.Las medidas de estabilizaci6n heterodoxas del Plan Australresultaron insuficientes para resolver problemas estructurales.

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En febrero de 1986, el ministro Sourrouille anunci6 la segundaetapa del Plan Austral, en la que proponia un paquete de medi-das de caracter ortodoxo que estaba dirigido a la reforma delEstado y a la reducci6n del deficit fiscal, al mismo tiempo quese apuntaba a la reconversi6n industrial y al aumento de lasexportaciones. A pesar de los esfuerzos gubernamentales, lainflaci6n sigui6 creciendo junto con el malestar de los ciuda-danos. En esta nueva etapa, Alfonsin materializ6 sendos acuer-dos con un sector del poder econ6mico, los denominados "ca-pitanes de la industria", y con un sector del poder sindical, elGrupo de los 15. En efecto, a poco de andar el Plan Australmostr6 sus Iimites y evidenci6 la necesidad de su reformula-ci6n, 1 0 que anim6 al gobierno radical a producir un giro en elmarco de sus alianzas. La nueva estrategia econ6mica requeriaotro tipo de acuerdos. Dicha reformulaci6n, conocida en elmes de febrero de 1987, tuvo el prop6sito de liberalizar la eco-nomia y promover las exportaciones, medidas que venian re-clamando los "capitanes de la industria", entre otros, GregorioPerez Companc, Carlos Bulgheroni, Eduardo Oxenford.El nuevo marco de alianzas que defini6 el presidenteAlfonsin arrastr6 tambien al partido radical. Los hombres de laJunta Coordinadora Nacional (la "Coordinadora"), encabeza-dos por Enrique Nosiglia, fueron desplazando en algunos lug a-res clave a los sectores hist6ricos del radicalismo, incluso a losprovenientes del propio movimiento de Alfonsin, el Movi-miento de Renovaci6n y Cambio, para actuar como sosten dela nueva epoca, El acercamiento al Grupo de los 15 (opositoral secretario de la CGT, Saul Ubaldini) fue promovido por lospropios dirigentes de la Coordinadora. Asi, a fines de marzo de1987 fue designado ministro de Trabajo Carlos Alderete, diri-gente del gremio de Luz y Fuerza, integrante del mencionadogrupo. Atras habian quedado la propuesta de democratizaci6ndel sindicalismo y las intenciones de frenar el poder de las cor-poraciones. Como era de esperar, y mas alla de algunas dife-rencias, la CGT de Ubaldini y las 62 Organizaciones dirigidaspor Lorenzo Miguel elogiaron la acci6n del nuevo ministro deTrabajo, poniendo de manifiesto la l6gica corporativa de losgremios. De todas maneras, esto no impidi6 que Saul Ubaldiniestrechara sus alianzas con Antonio Cafiero, lider del movi-miento renovador en el peronismo y candidato a gobernador de

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la provincia de Buenos Aires en las elecciones de septiembrede 1987. A estas alturas, el peronismo politico pare cia habersuperado los efectos de la derrota electoral de 1983, se reorga-nizaba como oposici6n desde la direcci6n renovadora de Ca-fiero, recuperaba protagonismo en el interior de su propio par-tido y se mostraba como una alternativa de poder.

EI afio 1987 fue muy dificil para el presidente Alfonsin, y enbuena medida traz6 una frontera en su periodo de gobierno, alindicar un antes y un despues en terminos de gesti6n. Debi6 en-frentar los sucesos de Semana Santa, el fracaso de la alianza conel Grupo de los 15, el malestar de los grupos econ6micos, eldescontrol de la inflaci6n, la derrota electoral de septiembre, lasresistencias en el interior de su partido y la perdida de legitimi-dad de apoyo. En este universo complejo, los comicios del mesde septiembre tuvieron un doble significado. Por un lado, la de-rrota electoral. EI peronismo recuper6 su caudal electoral hist6-rico, obtuvo eI41,48% de los votos, el control de diecisiete pro-vincias y logr6 la mayoria en la Camara de Diputados. El radica-lismo s6lo triunf6 en la Capital Federal, C6rdoba y Rio Negro.EI resto de las gobernaciones qued6 en manos de partidos pro-vinciales. Por el otro, la ruptura del marco de alianzas entabladocon un sector del sindicalismo y de los empresarios. Aldereterenunci6 al Ministerio de Trabajo y fue reemplazado por IdelerTonelli. En el Ministerio del Interior fue designado EnriqueNosiglia y en el de Obras y Servicios Publicos, RodolfoTerragno. La gravedad de la crisis se revelaba igualmente en lamarcada perdida de liderazgo social de Alfonsin.

Inmediatamente vinieron las reformas al plan econ6micoluego de las critic as de la oposici6n y de dirigentes del partidoradical, y la busqueda de un pacto de gobernabilidad con lospartidos politicos. La perdida de legitimidad del gobierno lerestaba fuerza y posibilidades para ordenar una situaci6n quese agravaba progresivamente. En agosto de 1988 el presidenteAlfonsin puso en marcha el denominado Plan Primavera, quepretendia impulsar las todavia pendientes reformas estructura-les. En el contexte de la crisis mundial, los gobiernos de lospaises desarrollados y los organismos multilaterales de creditorecomendaban politicas publicas semejantes: medidas de ajus-te, control fiscal, promoci6n de las inversiones extranjeras, ladefinici6n de un perfil productivo sobre la base de la especiali-

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Detenidos durante el ataque al RIM 3 de La Tablada, 24 de enero de 1989.

zaci6n y la busqueda incesante de integraci6n regional. Losorganismos financieros internacionales tambien disefiaron unmodele de gesti6n publica. EI Banco Mundial, en su informede 1988, recomendaba, como una via de soluci6n para las eco-nomias altamente endeudadas de los paises del Tercer Mundo,el cobro de los servicios de salud y educaci6n universitaria queprestaba el sector publico, asi como tambien el desarrollo deuna linea de privatizaciones de las empresas estatales para me-jorar la eficiencia de las mismas y reducir la absorci6n de re-cursos fiscales. EI debate ya se habia instal ado en la Argentina,y uno de sus ejes principales era la dicotomia privatizaci6n/estatizaci6n. Por eso, Rodolfo Terragno se convirti6 en el mi-nistro mas polemico de la administraci6n de Alfonsin con sumoderada politica de privatizaciones, mientras los trabajado-res estatales se preparaban para lucharcontra la "ola priva-tista" que habia irrumpido en el escenario argentino.

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El afio 1989 tuvo un mal comienzo para el gobierno radical.A fines de enero el pais se vio sacudido por la acci6n terroristadel grupo denominado "Movimiento Todos por la Patria", queataco un cuartel militar en La Tablada en el Gran Buenos Ai-res. El hecho dej6 un saldo de veintiocho muertos entre susintegrantes. En el mes de febrero un colapso economico pusofin al Plan Primavera y a los intentos de privatizacion, derivan-do en la crisis final del gobierno de Alfonsin. Lo que siguiodespues fue el descontrol financiero y monetario. El 30 demarzo de 1989 el candidato presidencial de la Union CivicaRadical, Eduardo Angeloz, exigio la renuncia del ministroSourrouille con la intencion de separarse del fracaso de la poli-tica economica del gobierno. Le sucedio en el cargo Juan Car-los Pugliese, qui en fue reemplazado al poco tiempo por JesusRodriguez. Las elecciones presidenciales tuvieron lugar el 14de mayo en medio de un clima de alta inflacion, y el vencedorfue el candidato justicialista, Carlos Menem. La crisis econo-mica encontro finalmente su mas alta expresion en el colapso

Saqueos en San Miguel (provincia de Buenos Aires), 13 de mayo de 1989.

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hiperinflacionario de fines de mayo cuyas manifestacionesmas dramaticas fueron la especulaci6n financiera, las corridasbancarias y los estallidos sociales. Ante el descontrol de laeconomia y frente a la crisis de confianza en la moneda nacio-nal, el d6lar termin6 gobernando la sociedad. Sin autoridadpolitica capaz de controlar el desorden, el presidente Alfonsinrenunci6 a su cargo el 8 de julio de 1989, seis meses antes deque venciera el mandato constitucional.

Con todo, ellegado principal del gobierno de Alfonsin fue elrespeto a la ley y a las instituciones, que transfirieron pacifica-mente el poder. A la vez, una decisi6n que dej6 una improntaen su gobierno fue el hist6rico juicio a las juntas militares. Enese periodo, atravesado por sublevaciones militares y situacio-nes hiperinflacionarias, los ciudadanos y dirigentes demostra-ron su apego a los valores de la vida democratica. Pero en eltranscurso de su mandato, Alfonsin dej6 sin resolver dos temascentrales para la estabilidad de la democracia: por un lado, lasreformas estructurales de la economia y, por otro, no 10gr6 lasubordinaci6n total de las Fuerzas Armadas al poder civil, que-dando inconclusa la transici6n politica. De esas tare as se en-cargaria su sucesor en fiel sintonia con el clima de epoca,

EL GOBIERNO DE M E N E MLa adecuaci6n a los cam bios de epoca

Carlos Menem triunf6 en las elecciones del 14 de mayo de1989 con el 47,3% de los votos frente al candidato radicalEduardo Angeloz, que obtuvo el 32,4%. Mientras este ultimohacia gala en su campafia de la racionalidad econ6mica, el can-didato justicialista enarbo16 banderas de corte populista que,una vez en el gobierno, dej6 a un lado inmediatamente paraaplicar un programa de signa opuesto. No hubo aqui ningunintento por sostener el discurso de carnpafia, sino una adecua-ci6n al proceso de globalizaci6n. La Argentina conoci6 asi unasituaci6n inedita. Fue elliberalismo econ6mico el que prop or-cion6 a un gobierno peronista el contenido de las politicas pu-blicas orientadas a la resoluci6n de la crisis, con la firme deci-si6n de adaptarse a los cambios de epoca.

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Campana de Carlos Menem, 18 de octubre de 1988.

El replanteo de un nuevo pais no obedeci6 tanto a la inspira-ci6n de un preclaro grupo de hombres politicos como ala vul-nerabilidad de una sociedad que recibi6 el imp acto de un pecu-liar contexte internacional, que fue al mismo tiempo fuente demotivaci6n y condicionamiento. Se trat6, mas bien, de unaadaptaci6n a las nuevas exigencias del mercado internacionalpara crear condiciones de desarrollo en un sistema integradode producci6n transnacional. El fin de la Guerra Fda habiaacentuado la tendencia a la globalizaci6n de la economia yante un nuevo orden internacional -cada vez mas exigente deestructuras competitivas a nivel de paises y de empresas- elcrecimiento dependeria, segun el discurso neoliberal, de la ca-pacidad que tuviera la Argentina para participar en un sistemade acumulaci6n incontestablemente mundial.

El establishment argentino encontr6 en el gobierno de Car-los Menem una opci6n pragmatica frente a la gravedad de lacrisis. En tres horizontes simultaneos se proyectaron los obje-tivos del programa neoliberal que insta16 una economia de


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mercado: la liberalizaci6n de la economia mediante la aperturacomercial y la libre circulaci6n de capital; la reforma del Esta-do a traves de las privatizaciones de las empresas publicas, y ladesregulaci6n de los mercados, que implicaba una minima in-tervenci6n econ6mica del Estado. EI neoliberalismo dominan-te en el mundo desde el comienzo de los afios ochenta, repre-sentado por el gobierno de Margaret Thatcher en Inglaterra y laadministraci6n del presidente Ronald Reagan en Estados Uni-dos, adquiri6 diferentes manifestaciones nacionales. Sin em-bargo, con mayor 0menor enfasis en las argumentaciones, condiferencias practicas y conceptuales, existi6 un comun deno-minador en la caracterizaci6n de la resoluci6n de una crisisjuzgada como universal: la apertura econ6mica, las privatiza-ciones, las desregulaciones y el equilibrio fiscal.

Una sociedad perpleja observaba el impulso dado por el pe-ronismo -de la mana del ministro de Economia NestorRapanelli, un ejecutivo de la empresa Bunge y Born, y de laalianza con el partido Uni6n del Centro Democratico, lideradopor Alvaro Alsogaray- a un proyecto de transformaci6n delEstado intervencionista. EI mismo partido que en la decada delcuarenta habia contribuido, enarbolando la bandera de la sobe-rani a nacional, a renovar el Estado, convirtiendolo en empre-sario y ampliando sus funciones y competencias, comenzabaen julio de 1989 a desmantelarlo. EI rumbo elegido estaba se-fialado por las privatizaciones y las desregulaciones. Parad6ji-camente, el presidente Menem, acompafiado por el simbolodel antiperonismo (Bunge y Born y la familia Alsogaray),lider6 una nueva convergencia politica con el apoyo de losgrandes empresarios, la opini6n de los economistas liberales,los partidos conservadores, el sector mayoritario del sindica-lismo, la Iglesia tradicional y los medios de comunicaci6n masimportantes. EI sintoma de los nuevos tiempos, reflejado en ladesconfianza del Estado y en el avance de las reglas del merca-do, penetraba masivamente en el equipo gobernante y dejabainevitablemente sus huellas. Un proceso irreversible habia co-menzado en el pais.

En un principio, el cambio de signa del partido gobernantehizo creer a analistas y observadores en la apertura de un pro-ceso de defraudaci6n politica en el interior del peronismo. EIcambio brusco de las convicciones presidenciales no encontra-

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ba justificacion en una franja importante de ciudadanos quehabia albergado esperanzas en la reactivacion del mercado in-terno, en el Estado distribucionista yen las promesas electora-les de la "revoluci6n productiva". Antes que en la sociedad, eldesconcierto y el fastidio se instalaron en un amplio sector deljusticialismo. Es cierto, el programa electoral no fue tenido encuenta, pero ademas el gobierno nacional gano elecciones yrecogi6 el apoyo de una amplia mayoria de divergentes estra-tos sociales, a pesar del ajuste estructural que aplicaria pocodespues. Se conquistaron mas votos por la efectiva garantia dela estabilidad monetaria y el equilibrio macroecon6mico quepor la promesa de la ampliacion del gasto publico social.El presidente Menem construyo un nuevo consenso socialen torno a las reformas estructurales y a la salida de la crisis.El apoyo inicial provino de algunos sectores de su partido y dela derecha conservadora, asi como tambien de los factores rea-les de poder. De manera progresiva fue creciendo la disposi-cion de la sociedad a confiar en las respuestas del nuevo go-bierno. Sin embargo, un sector del justicialismo ofrecio resis-tencia a las anunciadas medidas de ajuste; en cambio, el radi-calismo, que reunia la mayoria en la camara legislativa hast a el10 de diciembre de 1989, no obstaculizo la aprobacion de lasleyes de emergencia. Con los cambios economicos en cierne,cornenzaba la segunda fase del proceso de transicion, aunqueaun se debia completar la transicion politica.

La culminaci6n de Ia transici6n politicaComo se dijo,.1as tare as inconclusas fueron encaradas por el

presidente Menem en la segunda fase del proceso de transi-cion. La subordinacion del poder militar al civil era una condi-cion necesaria para completar el proceso de transicion politica.Asi, el problema politico fue resuelto rapidamente medianteun doble juego de indultos. En primer lugar, los que se cono-cieron el 7 de octubre de 1989, que beneficiaron a militarescomprometidos en la violacion de derechos humanos, en lasrebeliones durante el gobierno radical, en la guerra de Malvi-nas, y a guerrilleros, y, en segundo lugar, los que se anunciaronel 29 de diciembre de 1990, que liberaron a los comandantes y

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a otros militares. De esta manera, se cerr6 el ciclo de las suble-vaciones militares y se clausur6 la posibilidad de proseguircon los juicios y de mantener en firme las sentencias condena-tori as de los responsables por la violaci6n de los derechos hu-manos; de ahi en mas, sobrevino la tranquilidad en el campomilitar. En consecuencia, antes de resolver la transici6n econ6-mica, Carlos Menem complet6 la transici6n politica.

En cambio, el problema econ6mico demand6 un severo pro-ceso de ajuste estructural y de reestructuraci6n del Estado cu-yas medidas se prolongaron en el tiempo. Aunque la cuesti6necon6mica fue resuelta con ex ito desde el punto de vista de laestabilidad monetaria, surgieron, como se vera, otros proble-mas derivados de la politica econ6mica neoliberal y de un esti-1 0 politico poco respetuoso de la divisi6n de poderes y de laetica publica.

Antes de asumir las tareas de gobierno, Carlos Menem con-sider6 indispensable la culminaci6n del proceso de transici6npolitica, como paso previo para la consolidaci6n de la demo-cracia. En este sentido, defini6 una clara estrategia conducentea la meta deseada, en la medida que no se podia pensar en con-solidar la democracia si no se completaba el proceso de transi-ci6n. Se imponia, sin dud a, una reformulaci6n de las relacio-nes entre el poder civil y el militar. La completud 0 incomple-tud de la transici6n politica dependia tanto de la instalaci6n delas instituciones democraticas basicas (elecciones competiti-vas, libres y limpias) como del control civil sobre los milita-res. Sin esas dos condiciones minimas no se podia hablar deuna transici6n dernocratica completa.

Para poder explicar la estrategia politica del presidente Me-nem en esa materia, es conveniente recordar brevemente la de-nominada "cuesti6n militar", la compleja relaci6n entre el po-der civil y las Fuerzas Armadas, derivada del primer tramo dela transici6n democratica. La cuesti6n militar presentaba dosfrentes de conflicto. En primer lugar, los juicios y las condenaspor las violaciones de los derechos humanos cometidas duran-te la dictadura de 1976 y, en segundo lugar, las insurreccionesde un sector del Ejercito producidas durante el periodo demo-cratico transcurrido entre 1987 y 1988. El problema militarahora era doble: mientras se discutian los alcances de la san-ci6n a los responsables por la violaci6n a los derechos huma-

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nos, se debatia igualmente acerca de la responsabilidad de losparticipantes en las rebeliones carapintadas. Por un lado, losjuicios por el accionar represivo y, por el otro, la responsabili-dad por la ruptura de la cadena de mandos en el Ejercito. En elprimer supuesto, las Fuerzas Armadas en su conjunto se veianinvolucradas y afectadas por el resultado de los juicios. La de-manda de impunidad permanecia como un factor aglutinante ycohesionador de la instituci6n militar por encima de losclivajes internos pues habia una lealtad corporativa que se en-hebraba en torno a esa demanda. En el segundo supuesto, aun-que los insurrectos reivindicaban el accionar represivo de ladictadura y rec1amaban una sentencia de impunidad por 10 ac-tuado frente a la subversi6n, era el Estado Mayor del Ejercitoel que se veia principalmente afectado por la ruptura de la ca-dena de mandos. No obstante, las sublevaciones inquietabanigualmente al resto del cuerpo militar, por 10 que ellas repre-sentaban en una instituci6n absolutamente vertical y jerarqui-ca, donde las 6rdenes no se discuten y se acatan. El futuro del

Juicio a los militares rebeldes de diciembre de 1990, 5 de septiembre de 1991.

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Ejercito fue puesto en peligro por el accionar rebelde de loscarapintadas, 1 0 que abri6 un campo de conflicto en el interiorde la instituci6n y gener6 un enfrentamiento con el EstadoMayor del Ejercito.

Con la frustrada rebeli6n militar del 3 de diciembre de 1990se cerr6 definitivamente el cicIo de las sublevaciones carapin-tadas iniciado en 1987 por un sector disidente del Ejercito. Elconjunto de las Fuerzas Armadas, no enrol ado en el episodiorebelde, no vacil6 esta vez en reprimir drasticamente. Sobresa-len aqui algunas diferencias con respecto a las anteriores insu-rrecciones. Se trat6, en primer lugar, de un verdadero intentode golpe de Estado: los rebel des contaban con un "estatutoconstitucional" de 461 articulos que incluia el organigrama delgobierno y disponian de un programa econ6mico y de un redu-cido apoyo civil. En segundo lugar, los sediciosos pudieron serreprimidos por las fuerzas leales al gobierno, cuando se tuvo lacerteza del indulto presidencial, hecho que marca una impor-tante diferencia con relaci6n a las tres insurrecciones que su-fri6 el gobierno radical.Cuando aun sonaban los ecos de este alzamiento fueron libe-rados los ex militares Jorge Videla, Emilio Massera, RobertoViola, Ram6n Camps, Guillermo Suarez Mason y otros conde-nados y procesados por crimenes de lesa humanidad durante laultima dictadura, junto al ex lider montonero Mario Firmenich,mediante el indulto presidencial del 29 de diciembre de 1990.

Sin duda, la decisi6n del gobierno nacional de indultar a losresponsables del regimen militar de 1976 no puede borrar de lahistoria ni de la memoria de los argentinos los acontecimientosque los tuvieron como protagonistas. No obstante, se corria elriesgo de que los ciudadanos perdieran confianza en los dospilares basicos del Estado de derecho: lajusticia y la ley. Tam-poco fue tenida en cuenta por este acto de realismo politico laopini6n contraria de la poblaci6n al perd6n presidencial, quelevant6 su voz en las concentraciones masivas que tuvieronlugar en todo el pais, con el fin de condenar la arbitrariedad deuna medida que lesionaba la dignidad humana. Mientras tanto,y como una burla al decoro de la sociedad, el ex presidente defacto Videla exigia en un documento, al dia siguiente de serindultado, el "plena desagravio institucional" para las Fuer-zas Armadas. Dos afios mas tarde, el presidente Menem reivin-

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E I ex dictador Jorge Rafael Videla reivindica la acci6n de lasFuerzas Armadas

Yalguna vez se penso que era necesario pagar algun precio por su-puestos errores. El menor precio posible, pero un precio alfin. Cuandocreo que, al reves, y perdonenme en esto fa impertinencia si ustedesquieren, lejos de pagar un precio habria que haber cobrado el servicioprestado a fa Nacion, al precio de fa sangre de sus hijos muy queridos,heroes y mdrtires que dejaron sus vidas en defensa de ideales que ha-bian sido agredidos por el enemigo terrorista.

Fuente: Pagina/TZ, 12 de noviembre de 1993.

dicaba "integralmente" la lucha de las Fuerzas Armadas contrala subversion,Con la politica de los indultos, al final de cuatro insurrec-

ciones, qued6 definitivamente resuelta la subordinaci6n de lasFuerzas Armadas al poder civil. El grav~ problema de los dere-chos humanos, asi como tambien la insubordinacion al podercivil de un sector del Ejercito, estuvo encerrada en la exaspe-rante tension entre la justicia y la politica. Desde la accion delrealismo politico del gobiemo de Menem la estrategia de losindultos iba a clausurar la era de la insubordinacion de los mi-litares al poder civil. Desde este punto de vista, los indultos nofueron vistos como una traicion etica sino como un recursoineludible para completar la transicion politica.En una sefial del posible cambio historico de la relaci6n de

las Fuerzas Armadas con la sociedad, se conoci6 el 25 de abrilde 1995 la autocritica del general Martin Baiza. A la autocriti-ca del Ejercito Ie siguio el mensaje de la Armada y el de laFuerza Aerea. Sin duda, la actitud asumida por el generalBalza es la que rompio con un silencio hermetico de afios deprotecci6n de los crimenes. La palabra del jefe del Ejercito,que puso el acento en el reconocimiento de las atrocidades co-metidas, produjo un giro en el tratamiento del tema de los de-rechos humanos al romper con las posiciones tradicionales delas Fuerzas Armadas fijadas en sus documentos y discursos.

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Decia Balza: 1) El ej ercito no enfrenta "desde la ley plena" alterrorismo; 2) la tortura y el asesinato utilizados por las Fuer-zas Armadas fueron metodos ilegitimos de represi6n; 3) fue unerror la toma del poder en 1976. Asimismo, tom6 distancia delprincipio de obediencia debida, base de la ley sancionada du-rante la democracia: "Nadie esta obligado a cumplir una ordeninmoral 0 que se aparte de las leyes y reglamentos militares".

La emergencia y los poderes excepcionalesCarlos Menem asumi6 el gobierno en medio de una alocadacarrera de precios que creaba condiciones totalmente dificiles

para el comienzo de cualquier gobernante. Esa escalada era re-presentativa de la especial situaci6n en la que se vivia con lasincesantes remarcaciones de precios. Se exteriorizaba en la so-ciedad un fastidio generalizado por la continuidad de las altastasas de inflaci6n y la incertidumbre que esta generaba en elvalor de las mercancias. El descontrol de la economia y la hi-perinflaci6n habian borrado toda referencia del valor real de lamoneda y recortaron sensiblemente el rol de la autoridad poli-tic a, por 10 que la estabilidad de la economia pas6 a ser un ob-jetivo fuertemente deseado en el camino de la resoluci6n de la.cnSIS.

En buena medida, el colapso hiperinflacionario de 1989 re-sumi6 decadas de alta inflaci6n y situaciones de devaluaci6npermanente vividas por la economia argentina. La devaluaci6ny la hiperinflaci6n expresaban la perdida de confianza en lamoneda. El descontrol monetario, el colapso fiscal y los esta-llidos sociales estuvieron en la base de la declaracion de la si-tuaci6n de emergencia. En ese contexto, el presidente Menemno tenia mas alternativa que recuperar la credibilidad de la au-tori dad publica para hacer frente a los inconvenientes de laingobernabilidad econ6mica. Por eso, el gobierno de crisis quenaci6 en 1989 debia resolver dos graves problemas para poderdisipar un escenario de alto riesgo: la debilidad de la autoridadpolitica y la perdida de legitimidad de la moneda. La respuestadel presidente Menem fue la exigencia de poderes excepciona-les y la sanci6n de la Ley de Convertibilidad.

Las reformas estructurales llevadas adelante por el gobierno-- 124--


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justicialista se efectuaron bajo el signo de la emergencia yofrecieron una salida a la crisis a traves de la estabilizaci6n dela economia. En este sentido, la transici6n econ6mica fue elpaso de una economia dirigida a una de mercado, que implic6un cambio de matriz econ6mica. Esta situaci6n condujo al go-bierno a reclamar abiertamente los poderes excepcionales notanto por la alteraci6n del orden publico -ocasionada por losestallidos sociales de 1989- como por la urgente necesidadde producir cambios econ6micos sustanciales. EI Congreso dela Naci6n, mediante la figura de la delegaci6n legislativa (lasleyes de Emergencia Econ6mica y Social y de Reforma del Es-tado de 1989-1990), transfiri6 atribuciones y competencias alPoder Ejecutivo para encarar las innovaciones en la econorniay la reforma del Estado. Estos poderes excepcionales, que seunieron a la practica de los decretos de necesidad y urgencia yal veto parcial, ampliaron la esfera de acci6n del presidente yle otorgaron facultades legislativas directas para ejecutar lasreformas propuestas. Los poderes excepcionales del presiden-te fueron incorporados al texto constitucional de la reforma de1994. En definitiva, la fuerte autoridad del presidente Menemnaci6 de la emergencia hiperinflacionaria de 1989-1990.

En medio del desorden econ6mico y financiero, se destruye-ron las reglas basicas de la economia, por 10 cual la monedanacional perdio el caracter de unidad estable de referencia yfue reemplazada por el recurso del d6lar. La crisis de confian-za en la moneda gener6 el panico financiero y las corridas ban-carias, y el gran objetivo de Menem fue restaurar la confianzaen la moneda, sobre la base de la paridad peso-d6lar, y ponerfin al descontrol econ6mico.

Con la llegada de Domingo Cavallo al Ministerio de Econo-mia en 1991, comenz6 una nueva etapa en la Argentina con laimplementaci6n de reformas estructurales como, por ejemplo,la sanci6n de la Ley de Convertibilidad. Con este regimen seestipu16 un sistema monetario con una tasa de cambio fija queestableci6 la paridad, uno a uno, del peso con el d6lar. Se exi-gi6 igualmente que el Banco Central mantuviera reservas endivisas que totalizaran el 100% de la base monetaria interna yse prohibi6, por ende, la emisi6n de moneda sin respaldo endivisas, poniendose fin a una de las fuentes abusivas de finan-ciamiento del Estado. Al mismo tiempo, se erradicaron los me-

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canismos indexatorios que por largos afios actualizaron losprecios. Para algunos auto res, la convertibilidad y la autono-mia del Banco Central formaron parte de aquellas reformas.Fue necesaria la potencia de la convertibilidad para estabilizarla moneda y los precios, y asi ubicar las reformas estructuralesen curso en un nuevo regimen de funcionamiento.

Al restablecer la confianza en la moneda, la convertibilidadredujo la inflaci6n y restaur6 la estabilidad macroecon6mica.Una vez que la hiperinflaci6n hubo sido controlada, desapare-cio la causa principal del desconcierto, el miedo y el desanimode los ciudadanos, y la estabilidad de la moneda se convirti6progresivamente en el nuevo valor por respetar y defender. EIexito del plan de convertibilidad fue haber terminado con laArgentina inflacionaria; en esto reside la reforma estructural.En los casos de panico financiero y bancario, la estabilidad dela moneda puede ser un medio para contener la violencia y ladescomposici6n social. Pareciera que ese fue el resultado ob-tenido con la Ley de Convertibilidad de 1991.

Lo que ha demostrado la transici6n argentina es que la esta-bilidad de la moneda contribuy6 al proceso de consolidaci6nde la democracia en la decada del noventa. La moneda, junto alEstado y la solidaridad, es un elemento de cohesi6n social y esfuente de seguridad. En ese momento, la moneda tuvo clarascapacidades institucionalizantes; fue un pilar de la democraciaen la medida que form6 parte de la integridad del orden social.Conviene subrayar que el potencial democratizador se colocaen la estabilidad de la moneda y no en el supuesto institucio-nalizante de los mecanismos de mercado. En la experiencia ar-gentina, despues de un duro proceso de aprendizaje la estabili-dad de la moneda se convirti6 en el nuevo valor que la socie-dad defiende.

Con todo, una vez que se orden6 la economia con -e l plan deconvertibilidad y se asegur6 la previsibilidad financiera, sur-gieron otros desafios vinculados con el crecimiento sostenido,la perdida de competitividad comercial, el deficit fiscal y elalto desempleo, que rapidamente pusieron de manifiesto los li-mites de la convertibilidad. A principios de 1995 se hicieronevidentes los aspectos negativos de la convertibilidad, luegode la crisis mexicana que llev6 a ese pais a abandonar la tasade cambio fija. Numerosos autores han sefialado que el deficit

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fiscal fue funcional al sostenimiento de la convertibilidad, y lacolocaci6n de la deuda publica externa financi6 el desequili-brio fiscal. El rendimiento del plan de convertibilidad en rela-ci6n con el crecimiento dependi6 de los prestamos externos,por 10 que el exito inicial de la estabilidad macroecon6mica seoscureci6 por la dificultad de mejorar la competitividad de laeconomia.

La reforma del EstadoSe pueden considerar dos etapas en el proceso de reformas

estructurales implementado por Menem. La primera, que trans-curri6 entre 1989 y 1996, estuvo orientada a obtener el equili-brio de las variables macroecon6micas, poner fin al proteccio-nismo, desregular los mercados y reducir el tamafio del Estado.El sistema de convertibilidad, las privatizaciones y la caducidadde los regimenes de promoci6n industrial fueron la expresi6nmas elocuente de las principales reformas estructurales llevadasa cabo en esa etapa. Entraron en vigencia las denominadas "re-formas de primera generaci6n". La segunda etapa comenz6 en1996 y finaliz6 con el mandato de Menem a fines de 1999. El

Sobre la reforma del EstadoHoy queremos confesar a la sociedad argentina la incapacidad ope-

rativa de la empresa publica industrial y comercial para satisfacer losrequerimientos que nuestra sociedad nos reclama. EI merito consiste ensaber como y que debemos cambiar.Porque no es un dogma que el Estado tenga que intervenir en la vida

social, sino que este hecho depende de las circunstancias que se viven.Somos inflexibles. La realidad 1 0 exige. Reconvirtamos las empresas

publicas. Cambiemos la historia.Fuente: Carlos Menem y Roberto Dromi, Reforma del Estado ytransfomaci6n nacional, Editorial Ciencias de la Administracion,

Buenos Aires, 1990.

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proposito principal estuvo orientado a completar la primera,concluyendo con las privatizaciones perifericas, la creacion deun fondo de reconversion laboral para los empleados publicos yla concrecion de dos reformas de fondo aun pendientes destina-das a la desregulacion laboral y del sistema de salud. Quedaron,entonces, pendientes las "reformas de segunda generacion" diri-gidas a modernizar el Estado, mejorar sus capacidades y aumen-tar la competitividad del sector privado.

En definitiva, las privatizaciones fueron el eje de la politicaneoliberal en la Argentina y la reforma del Estado tuvo un cla-ro sentido fiscal. La tarea del gobierno de Menem se redujo eneste tema a la desestatizacion, a terminar con la propiedad di-recta del Estado, a delegar tareas y responsabilidades publicasen empresas privadas, sin definir una politica de privatizacio-nes que fuera mas alla de la reduccion del deficit fiscal y labusqueda del equilibrio macroecon6mico. No se trataba solode la venta de stock de bienes publicos, como el plato fuertedel banquete de las ganancias privadas, sino de definir un mo-delo de privatizaciones mediante el cual el Estado impulsarauna politica que convertiria a las privatizaciones en el elemen-to esencial de una estrategia de reforma de largo plazo. En esaestrategia se deberia haber discernido que tareas publicas po-dian delegarse con exito al sector privado y cuales deberia ha-ber retenido razonablemente el Estado. 'Por el contrario, el pro-ceso de privatizacion en la Argentina se destaco por su ritmovertiginoso, su caracter integral e indiscriminado, es decir, porla ausencia de una politica gradualista. En suma, fueron treslas medidas adoptadas en el proceso de desestatizacion queanimo la transicion entre un tipo de Estado intervencionista yotro de corte liberal: 1) la reducci6n del deficit fiscal; 2) elabandono estatal de funciones productivas y de prestaci6n deservicios publicos; 3) la transferencia de esas funciones y ser-vicios como salud y educaci6n al sector privado, las provinciasy los municipios. Comenzaron a venderse rapidamente los ac-tivos publicos sin la definicion de una estrategia de desarrolloy sin un disefio de la insercion competitiva de la economia ar-gentina en el mercado mundial, y sin un efectivo controlposprivatizador. Otro rasgo notable de este proceso fue la pocatransparencia en la venta de los activos publicos, que gener6de inmediato sospechas colectivas de corrupci6n.

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Mas alla de su exito, la reforma del Estado se apoy6 en cua-tro soportes basicos: las privatizaciones, tanto de empresasproductivas como de servicios, Somisa, Petroquimica, YPF,Obras Sanitarias, Gas del Estado, telecomunicaciones, ferro-carriles, etc.; las desregulaciones, que buscaron el libre fun-cionamiento, entre otros, del mercado cambiario, del mercadode trabajo, del mercado de capitales, del sistema de precios,del comercio exterior; la reforma administrativa para reducirel personal publico y crear el Sistema Nacional de la Profesi6nAdministrativa, entre otras medidas, y la descentralizacion deservicios, que transfiri6 en 1992 los servicios de salud y edu-caci6n a las provincias y a la Municipalidad de Buenos Aires.i,C6mo reaccion6 la sociedad frente al programa de refor-mas? A pesar de las oposiciones, en particular de los emplea-dos publicos, un clima favorable prim6 entre los ciudadanosen el momenta de la implementaci6n de la primera etapa de lareforma del Estado. EI sosten principal del proyecto moderni-zador provino de la fortaleza de un gobierno que encontr6 sufuente de autoridad en la memoria de la emergencia hiperinfla-cionaria y en una sentida demanda de reorganizaci6n de la eco-nomia.

Pocas veces un tema concert6 tanto la atenci6n de los me-dios de comunicaci6n y moviliz6 a la sociedad como el referi-do a las prlvatizaciones. Empresarios y trabajadores, politicosy funcionarios, prepararon su artilleria pesada en contra de unou otro de los terminos de la dicotomia privatizaci6n-estati-zaci6n, en la que se dividi6 la opini6n nacional. Fueron losgremios estatales, mas perjudicados por las medidas, quieneslideraron la resistencia, mientras el resto del arco sindical ten-di6 a pactar con. el gobierno. Estas posturas encontradas con-dujeron a la divisi6n de la Confederaci6n General del Trabajo(CGT). Mas tarde, en un contexto politico diferente, la CGT seunific6 en oposici6n a la segunda etapa de la reforma del Es-tado.EI sector mayoritario de la poblaci6n parecio, por ende, in-c1inado a demandar mas mercado y menos Estado. Diversasencuestas conocidas entre marzo y abril de 1990 daban cuentade esta tendencia: el consenso privatizador se fue conforman-do lentamente. En ese c1ima, el discurso antidirigista mas orto-doxo proc1am6 a la reforma del Estado como condici6n unica

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de resoluci6n de la crisis. La sociedad pudo comprender mastarde, a traves de numerosas y severas experiencias de ajustes,que las privatizaciones, necesarias en muchos casos, no con-dujeron por si mismas a la superaci6n de los problemas econo-micos. Esto no impidio que la mayoria de los usuarios recono-ciera una mejora en el funcionamiento de los servicios pu-blicos.

Una vez finalizadas las principales reformas del mercado ydel Estado, que clausuraron el ciclo de la economia mixta, seinauguro oficialmente a mediados de 1996 la segunda etapa dereforma del sector publico. La intencion del gobierno era ter-minar con las grandes privatizaciones que faltaban, con la su-presion de los entes residuales, continuar con la racionaliza-cion de la administracion publica y avanzar con la desregula-cion del mercado laboral y el sistema de salud. Entre una etapay otra, reaparecieron -con posterioridad a la crisis financieramexicana de 1994- la recesion y el deficit fiscal, cuya reper-cusion en nuestra economia fue duramente percibida con lasmedidas de ajuste aplicadas.

Con la idea de completar la segunda etapa de la reforma es-tatal, el Poder Legislativo dele go nuevamente facultades ex-traordinarias en el Ejecutivo para efectuar la reorganizaciondel sector publico nacional. Establecido, por tanto, el mar-co juridico general de la segunda refonna del Estado, el pre-sidente Menem acelero los tiempos, con el proposito de ingre-sar en los temas de fondo que estaban pendientes: la refor-rna laboral y la desregulacion del sistema de salud, especial-mente las obras sociales. Esta jugada audaz provoco una quie-bra en la historica relacion entre las estructuras gremiales y elPartido Justicialista al apuntar al corazon mismo del poder sin-dical.

La segunda reforma del Estado nacio en un contexto politicoque presentaba matices diferentes del que se habia vivido en1989. La reforma alimento un conflictivo escenario en el quelos intereses politicos y sindicales, que resistian el cambio,chocaban con las expectativas de buenos negocios que espera-ban los inversores privados. De esta manera, aunque con vaci-laciones, el sector sindical se volco a la oposici6n despues deafios de acompafiar a Menem en sus proyectos. EI resultado deese giro politico fue la unificacion de la CGT con los sectores

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contestatarios del sindicalismo y la realizacion de dos parosnacionales en los meses de agosto y septiembre de 1996. Lastensiones generadas por estas reformas, que impactaron direc-tamente en el interior del partido peronista, se agravaron por elcuadro recesivo que castigaba a la economia y por el aumentodel nivel de desocupaci6n. En el Parlamento, el Poder Ejecuti-vo no encontr6, ni en las propias filas del peronismo, el animonecesario para dar un curso favorable al proyecto de flexibili-zaci6n laboral, aunque ya se habia avanzado 10 suficiente enesta materia.

Las reformas estructurales fueron adoptadas, pero 10 que es-tuvo en cuesti6n fue su eficacia, la entidad de los resultados-satisfactori

Nueva Historia Argentina Tomo 10

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