Agosto 2014 / N° 148 CONTRAPUNTOS nuw a Crónica / 5

¿Empresas o compras estatales?Roberto Laserna*

Las empresas públicas son instrumentos de una visión que propone el liderazgo estatal en el desarrollo. Aquí sostengo que no hay condiciones para usarlas como instrumento y que, aun si se pudiera, serían menos eficientes que la alternativa de intervenir mediante compras

en lugar de un Estado inversionista y productor.

ejorar EstadoBol SALas empresas estatales suelen dar prioridad a objetivos de

* empleo, activación de econo­mías locales, ampliación de capacidades productivas o redistribución de ingre­sos, y no a la maximización de utilidades, como es el caso de las empresas privadas. Sin embargo, cuando éstas alcanzan su objetivo, suelen también alcanzar otros, por ejemplo, eficiencia energética, pro­ductividad y estabilidad laboral, sosteni- bilidad financiera, inclusión social a través de mercados. En las empresas públicas el desprecio por la eficiencia económica puede conducir a que se pongan en riesgo los objetivos explícitos o, aún peor, que se generen pérdidas que, a la larga, afectarán otras políticas públicas y pueden provocar más problemas de los que resuelvan, como los de equidad, por ejemplo, que surgen cuando las pérdidas obligan a subsidiar la ineficiencia en desmedro de grupos más necesitados. P or eso, aun cuando la maxi- mización de utilidades no sea su objetivo principal, las empresas públicas deberían cuando menos funcionar sin pérdidas.

U n reciente estudio realizado por Rubén Ferrufino para las Fundaciones Pazos Kanki y M ilenio, recoge infor­mación reciente de 23 empresas públi­cas. Las que registran utilidades son en su m ayor parte las que se encuentran en actividades extractivas, como YPFB y Com ibol, que en realidad son m eca­nismos de captación de las rentas de re­cursos naturales. Tam bién dan utilidades empresas con una posición oligopólica, como ENDE y BoA. Pero las que han sido constitutidas recientem ente y se desenvuelven en el ámbito m anufactu­rero están generando pérdidas o tienen ganancias que desaparecerían si no con­taran con el financiam iento concesional del Estado o, peor aún, sin las compras que realizan otras entidades públicas, que funcionan como m ercados cautivos.

La pregunta que se planteó en un de­bate sobre el tema, luego de esta revisión, fue qué puede hacerse para mejorar el desempeño de las empresas. La respuesta más directa es que una buena administra­ción produce mejores resultados que una mala, y deberían establecerse normas que permitan lograrlo. P or ejemplo, separar el ámbito de la política y el de la gestión, con directorios independientes y rem une­rados, y participación en bolsas de valores a fin de garantizar transparencia y defensa de los derechos de las minorías acciona­rias. Esto implica proponer que las em­presas estatales funcionen simulando ser

privadas pero con una priorización clara de sus objetivos, que pueden ser distintos. Tal vez eso sea posible, pero estimo que no es muy probable.

Como lo hemos argumentado en La Trampa del Rentismo, la debilidad ins­titucional se acentúa por los conflictos y disputas que provoca la abundancia de recursos en el Estado, si dicha abundan­cia está relacionada a la disponibilidad de rentas de recursos naturales y no a una es­tructura productiva más fuerte y diversifi­cada, través de los impuestos. Es muy fácil que el rentismo se contagie del Estado a la sociedad. Las expectativas de captura de una parte de esas rentas alienta e intensi­fica los conflictos y las presiones haciendo que sea de interés común la debilidad de las instituciones y el incumplimiento de las normas. Esto no ocurre en coinciden­cia con el aumento de recursos fiscales sino debido a dicho aumento. Tampoco es coincidencia que surja en esta misma época una política de desarrollo basada en la creación de empresas estatales.

Desventajas de las estatalesEs necesario considerar que las empresas estatales tienen por lo menos tres carac­terísticas que las ponen en desventaja para gestionar los recursos y alcanzar los obje­tivos que se les encomiendan. El prim e­ro deviene del hecho de que la decisión de invertir suele ser política. Es decir, la identificación del producto o servicio a producir y la asignación de recursos pú­blicos para hacerlo no responde a nece­sidades del mercado sino a estrategias políticas. Explotar un recurso, dinamizar una zona, satisfacer una presión, resolver una necesidad que los políticos consideran prioritaria son motivos habituales. P or tanto, hay más voluntad (o voluntarismo) que una evaluación de costo beneficio, que es lo que predomina en el campo privado. La probabilidad de que esa decisión tenga justificación económica es tan baja que re­sulta más bien una casualidad.

E n segundo lugar, la asignación de recursos no pasa por filtros competitivos. Las empresas estatales no buscan finan- ciamiento sobre la base de su proyecto. Cuando no lo tienen garantizado (por transferencia de recursos públicos), lo tienen facilitado por la garantía estatal. El acceso a esta fuente de financiamiento permite a las empresas estatales eludir los engorrosos procedimientos de evalua­ción técnica, financiera, de riesgo y de garantías que exigen los bancos y otras instituciones financieras. Finalmente, la relación entre propietario y administra­

dor (principal y agente) no depende de la empresa sino de la calidad de la repre­sentación política y de las instituciones democráticas. Si éstas son muy débiles o hay mediaciones imperfectas, cualquier grupo puede plantear exigencias a la em­presa a título de ser dueños de la misma, y la gestión se vea agobiada por presiones.

G ran parte de la literatura que res­palda el estatismo productivo insiste en que las empresas públicas no deben ser evaluadas por sus utilidades sino por sus efectos en la provisión de ingresos y en la creación de empleo. Si así fuera, debe­rían ser evaluadas en com paración con otros mecanismos de distribución de ingresos; entonces se verá que hay otras formas de hacerlo, a menos costo y con mejores resultados. Ej: los bonos.

La alternativaEstas reflexiones y observaciones no son un alegato en contra de la intervención del Estado en la economía. Pero sí contra una forma de intervención que es inefi­ciente y costosa para la sociedad. Existe una alternativa. Si lo que se pretende es aprovechar un recurso, dinamizar una zona, o satisfacer una necesidad, el Esta­do puede lograrlo más rápida y eficien­tem ente con un sistema de adquisiciones que garantice la competencia entre pro­veedores y premie a quienes ofrezcan mejores medios para satisfacer una nece­sidad, tanto de calidad como de precio. Los economistas saben que las necesida­des son finitas pero las maneras de satis­facerlas son infinitas. ¿Cómo m ejorar la nutrición de los niños si solamente con­

sideramos leche escolar y galletas? ¿No funcionará mejor una tablilla de tarwi y quinua con plátanos secos y un jugo de frutas? M ediante sus compras, el Esta­do puede estimular la economía y crear empleos con mucha mayor eficiencia que por la producción directa de unos pocos bienes, además de impulsar la innovación y distribuir m ejor los recursos.

U n sistema de adquisiciones abier­to a la innovación y transparente pue­de estimular la com petencia generan­do múltiples iniciativas. P o r supuesto, siempre hay riesgo de corrupción y que las compras beneficien a los favoritos políticos o amigos de los burócratas. P ero es más fácil de identificar y corre­gir que en el caso de las empresas, que tam bién hacen compras, y los errores son considerablem ente m enos costosos. Las empresas estatales son difíciles de cerrar y muchas veces la inversión reali­zada es irrecuperable. Si en una compra no se logran los resultados esperados o hay corrupción, se suspende el ciclo y se abre un nuevo concurso. Com o puede ejercerse control por resultados es fácil, rápido y barato corregir los problemas.

M i conclusión es que no hay con­diciones institucionales para que las empresas estatales operen bien. Aún si se superara esa enorm e dificultad, ellas tienen muchas desventajas como instru­m ento de desarrollo y no son la mejor opción. La intervención estatal sería más eficaz a través de un sistema transparen­te, abierto y competitivo de compras.

* Economista, director de CERES.