NOVEDADES DEL RÉGIMEN BASICO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS ...

NOVEDADES DEL RÉGIMEN BASICO DE LOSPATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO

FRANCISCO DELGADO PIQUERASProfesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Castilla-La Mancha

Sumario: I. Introducción: la Ley 8/2007, de suelo.– II. Antecedentes: 1. Las leyes de 1990-1992. 2. La STC 61/1997. 3. La legislación autonómica.4. La Ley 6/1998.– III. Problemática: 1. El Informe del Síndic de Comptes. 2. Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo: A) Falta de consignación del5 por 100 con destino al patrimonio municipal del suelo, cuyos fondos no pue-den gastarse en costear otras actuaciones. B) Las reservas para ampliación delpatrimonio municipal del suelo. C) Los convenios para la transmisión de apro-vechamiento a cambio de obras de urbanización. D) La enajenación de parce-las a favor de sociedades públicas urbanísticas.– IV. Composición.– V. Finali-dad.– VI. Naturaleza jurídica y destino: 1. Bienes patrimoniales especiales. 2. Patrimonio separado. 3. El principio de retroalimentación. 4. La revisión delprincipio. 5. El patrimonio separado en la Ley de Suelo: A) Retroalimentación.B) Los usos propios de su destino.– VII. Constitución.– VIII. Garantías: 1. Pre-cio máximo. 2. Inscripción en el Registro de la Propiedad.– IX. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN: LA LEY 8/2007, DE SUELO

«Patrimonios públicos de suelo» es la nueva denominación que lareciente Ley 8/2007, de 28 de mayo», de Suelo establece para una deesas instituciones clásicas del urbanismo español, en sentido amplio,que es el «patrimonio municipal del suelo». La razón del cambio esevidente: se pretende establecer un marco legal básico tanto para lospatrimonios municipales como para los regionales, provinciales, man-comunales y otros surgidos al amparo de la legislación autonómica.

La Ley 8/2007 no se presenta a sí misma como una ley urbanís-tica («ley del suelo»), sino como una ley referida al régimen de unrecurso natural concreto como es el suelo (ley de suelo) y la igualdad

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en el ejercicio de los derechos constitucionales ligados al mismo. Porello, esta institución se regula ahora en el último título de la Ley, dedi-cado a las medidas para garantizar el cumplimiento de la función socialde la propiedad inmobiliaria. Este cambio de significante entraña tam-bién algunos cambios de significado, pues examinando los maticespueden advertirse mayores alcances. La función predominante de estainstitución, aunque no la única, sigue siendo la de instrumento de inter-vención en el mercado del suelo. Quizás no tanto para erigir una polí-tica anticíclica que consiga rebajar el precio del suelo, pero sí al menosque sirva eficazmente a las políticas públicas de vivienda protegida.En sentido lato, entendemos por vivienda protegida la que está some-tida a un régimen público de intervención o de fomento dirigido afacilitar el acceso a la vivienda a las clases y sectores sociales queencuentras más dificultades para ello, sea en propiedad o en alquiler.

La regulación que la nueva Ley hace de la institución es necesa-riamente mucho más escueta que otras precedentes, pues ha de ceñirsea los estrictos márgenes competenciales que marcó la STC 61/19971.Apenas le dedica dos artículos. El artículo 33 «Noción y finalidad» yel artículo 34 «Destino». El primero y los dos primeros apartados delsegundo se dictan como bases de la planificación general de la acti-vidad económica, en ejercicio de la competencia reservada al legisla-dor estatal en el art. 149.1.13ª de la Constitución y, en síntesis, vie-nen a reafirmar la definición legal de esta institución, su naturaleza ocaracterísticas esenciales, un contenido mínimo, así como a determi-nar con mayor precisión cuáles han de ser los destinos posibles paralos bienes que lo integran. Los apartados 3 y 4 del artículo 34, encambio, son disposiciones que el legislador estatal establece en ejer-cicio de la competencia reservada por el art. 149.1.8ª de la Constitu-

1 Como es sabido, el Tribunal consideró que los títulos competenciales que per-mitirían incidir al Estado sobre el urbanismo (v. gr. la regulación de las condicionesbásicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio del derecho de pro-piedad urbana, ex artículo 149.1.1ª de la Constitución) no consienten configurar el modelode urbanismo de las comunidades autónomas ni definir o predeterminar técnicas o ins-trumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales. Un trabajo sobre losefectos directos de esta sentencia para el tema que nos ocupa, vid. FONSECA FERRAN-DIS, F., «Los patrimonios municipales del suelo: a propósito de la sentencia constitu-cional 61/1997, de 20 de marzo», Actualidad Administrativa nº 40, 1997.

Francisco Delgado Piqueras

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ción sobre legislación civil. Estas últimas disposiciones, que arbitranmedidas registrales para asegurar que los bienes de los patrimoniosdel suelo obtienen el destino previsto en las leyes cuando son enaje-nados, son de las más novedosas.

El punto de partida de la nueva regulación viene dado por los dospreceptos supervivientes a la STC 61/1997, que han estado vigenteshasta la Ley 8/2007. Es obvio que el legislador ha querido ser muyescrupuloso para no caer en la misma extralimitación de hace diezaños y, en consecuencia, ha pasado de largo sobre las cuestiones yacensuradas por el Tribunal Constitucional.

La reforma se centra por ello en consolidar la existencia de la ins-titución, al determinar «ex lege» la incorporación al mismo de cier-tos bienes, en concreto, los terrenos, dineros y derechos que adquie-ran las Administraciones en virtud de las cesiones que la Ley imponea los promotores de trasformaciones urbanísticas. En segundo lugar,la Ley reafirma la naturaleza jurídica de patrimonio separado que seretro-alimenta con el producto de las enajenaciones. Mantiene susfines, que siguen siendo los de regular el mercado de terrenos, obte-ner reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facili-tar la ejecución de la ordenación urbanística, y territorial se añadeahora.

También se reitera el destino de estos patrimonios: la construc-ción de viviendas sujetas a protección pública. Al menos para el núcleoesencial de estos patrimonios, constituido por las mencionadas cesio-nes obligatorias. Pues, al mismo tiempo, deja la puerta abierta paraque la legislación regional establezca otros mecanismos complemen-tarios de crecimiento de los patrimonios. Y para que puedan ser des-tinados a otros usos de interés social previstos en los planes urbanís-ticos, que necesariamente han de ser urbanísticos, de protección de lanaturaleza o de inmuebles del patrimonio cultural. Con ello se intro-duce alguna flexibilidad que permite dar cobertura a los cambios, tími-dos ciertamente, que la legislación autonómica ha ido abriendo sobreel modelo estatal.

Las líneas que siguen tienen el propósito de señalar las noveda-des que la Ley de Suelo pueda suponer para el estado actual de la ins-titución, tanto sobre la legislación autonómica como sobre las doctri-nas jurisprudenciales consolidadas a propósito de las leyes estatales

Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo

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precedentes. Si bien antes recordaremos a grandes rasgos los oríge-nes y evolución de esta institución y los problemas que sufre, al menoslos jurídicamente apreciables, que no son pocos2.

2. ANTECEDENTES

La regulación de los patrimonios públicos del suelo que efectúala Ley 8/2007 se erige sobre los restos de la ambiciosa regulación queefectuara la Ley 8/1990, de 25 de julio, «sobre reforma del régimenurbanístico y valoraciones del suelo», incorporada luego al TextoRefundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana(Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio). Tras la STC61/1997, de 20 de marzo, solo dos preceptos quedaron en vigor: elartículo 276 «Constitución. Patrimonio separado» y 280.1 «Destino».La nueva regulación sustituye estos preceptos, que deroga expresa-mente.

1. Las leyes de 1990-1992

La potenciación de los patrimonios municipales del suelo fue unade las medidas intentadas por la legislación de principios de losnoventa para frenar el incremento del precio del suelo en la mayoríade las ciudades españolas y su negativa repercusión sobre el preciode la vivienda, aunque no sólo sobre ésta, pues el encarecimiento delos solares perjudica en general a las industrias y cualesquiera otrasactividades económicas que requieren suelo para instalarse3.

Para ello, el legislador se ocupó, en primer lugar, de definir deforma estricta el destino que debía darse a los solares pertenecientesa este patrimonio: la construcción de viviendas de protección oficialu otras finalidades de interés social. En una clara advertencia para des-hacer las tentaciones que pudieran albergar los ayuntamientos, la expo-

2 A pesar de que muchos dudan de la eficacia real de esta institución, la atenciónque le dedica la literatura jurídica es permanente, vide MARTÍN HERNÁNDEZ, P., «Elpatrimonio municipal del suelo: su evolución normativa», RDU y MA nº 40, 2006.

3 Vide DIAZ LEMA, J.M., «El Patrimonio Municipal del Suelo en el Texto Refun-dido de 1992», RDU nº 136, 1994.


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sición de motivos de la Ley 8/1990 descartó expresamente que losbienes de este patrimonio pudieran destinarse a fines puramente lucra-tivos, que incrementasen las tensiones especulativas en vez de ate-nuarlas. En segundo lugar, aumentaba y abarataba los mecanismos deadquisición de suelo para este patrimonio municipal (aprovechamientourbanístico apropiable, expropiación de reservas de terrenos, derechosde tanteo y retracto).

Esta concepción del patrimonio municipal del suelo como instru-mento central de intervención pública en el mercado del suelo enla-zaba con las orientaciones que el artículo 47 de la Constitución marcapara la política urbanística: derecho a disfrutar de una vivienda dignay adecuada utilización del suelo conforme al interés general, impedirla especulación, participación de la colectividad en las plusvalías gene-radas por la acción urbanística de los entes públicos.

En ese sentido, marcó un punto de inflexión respecto de la legis-lación precedente, al enfatizar la componente social del patrimoniorespecto de otras que también estaban presentes en sus orígenes4.

Es lo cierto que los resultados prácticos de este instrumento fue-ron siempre muy modestos, por diversas causas (penuria de las hacien-das municipales, incorporación del valor especulativo del suelo al jus-tiprecio expropiatorio, no exigencia de las cesiones de suelo, etc.).Los de la reforma ni siquiera pueden ser valorados, pues quedó trun-cada al poco tiempo.

4 El patrimonio municipal del suelo es el resultado de la convergencia de diferen-tes sectores del ordenamiento, a principios de siglo: a) la legislación urbanística (o deensanche de las poblaciones) preocupada por la recuperación de las plusvalías; b) lalegislación de vivienda (casas baratas), dirigida a solventar las carencias de alojamientode las clases desfavorecidas en los momentos álgidos de la industrialización y la pos-guerra civil; c) la legislación de régimen local, que encomienda a los municipios la eje-cución de dichas políticas. Es regulado por vez primera en los artículos 13 a 15 delReglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1995, al disponerque todos los Ayuntamientos de poblaciones mayores de 50.000 habitantes o capitalesde provincia habrían de constituirlo con el fin de prevenir, encauzar y desarrollar laexpansión urbana y para facilitar los planes de ordenación urbana. De ahí se incorpo-raría, con algún desarrollo, a las Leyes del Suelo de 12 de mayo de 1956 y 4 de sep-tiembre de 1976, manteniendo esa vocación de servicio a la gestión urbanística muni-cipal. Vide FONSECA FERRANDIS, F. «El régimen jurídico de los patrimoniosmunicipales del suelo», BOE, 1995.


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2. La STC 61/1997

La STC 61/1997, de 20 de marzo anuló por extralimitación com-petencial del Estado todos los preceptos del TRLS de 1992 promul-gados con carácter supletorio de la legislación autonómica y muchosde supuestamente los básicos. Uno de los elementos de la reforma queen buena medida se frustró fue el patrimonio municipal del suelo.

A este respecto, la Sentencia considera que la interpretación res-trictiva inherente al carácter g5enérico del título competencial ejer-cido por el Estado en el Título VIII del TRSL de 1992 «Instrumentosde intervención en el mercado del suelo», que era el art. 149.1.13ª dela Constitución: bases y coordinación de la planificación general dela actividad económica, cuando afecta a la competencia urbanística delas comunidades autónomas debe completarse por una interpretaciónfinalista. De ese modo, «sólo aquellas normas básicas que respondanefectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad eco-nómica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide laproducción de normas que, aunque relacionadas con la planificacióngeneral, no guarden esa inmediata y directa relación con la direcciónde la economía» (FJ 36).

En concreto, del capítulo I dedicado al patrimonio municipal delsuelo, la Sentencia anuló el artículo 277 «Bienes integrantes» porquecontenía una regulación detallada, que no respondía de manera directaa la planificación general económica. El artículo 278 «Reservas deterreno. Expropiación» porque no correspondía al Estado definir la«causa expropiandi», al carecer de competencia sustantiva. Por sermeramente supletorios, anuló los artículos 279 «Regla especial deincorporación al proceso urbanizador de terrenos reservados», 280.2«Destino», 281 «Consignación de cantidades en los presupuestos paraurbanismo», 282.1 «Gestión directa o cesión», 283 «Información ytutela autonómica» y 284 «Cesiones onerosas. Concurso». Y, porqueel Estado carece de competencia para establecer el «régimen jurídico-administrativo básico del urbanismo», anuló finalmente los artículos282.2 y 285 «Cesiones entre Administraciones» y 286 «Cesiones atítulo gratuito».

Se salvaron, pues, los artículos 276 «Constitución. Patrimonioseparado» y 280.1 «Destino» que, a juicio del Tribunal, respondían al


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concepto de norma básica directamente vinculada a la planificaciónde la actividad económica general. El balance final fue que, si bienla institución sobrevivió a la Sentencia, quedó absolutamente mer-mada de los mecanismos de adquisición y de las garantías para el des-tino de los bienes, aspectos indispensables para que el patrimoniomunicipal del suelo pudiera cumplir su función antiespeculativa efi-cazmente. Rectius, ambas cuestiones quedaron a merced de la nor-mativa autonómica.

3. La legislación autonómica

La extensión de la legislación autonómica plantea una dificultadevidente para su estudio, a la que hay que sumar la fugacidad de suvigencia5. De los trabajos monográficos6 y algunos recientes estudioscomparatistas publicados7, se extrae que la inevitable dispersión pro-vocada por la actuación de diecisiete legisladores no ha alumbradorealmente diferencias radicales que apunten hacia modelos alternati-vos, siendo lo más destacable que la mayoría han tratado de abrir elelenco de las posibles aplicaciones para los patrimonios públicos de

5 Un caso paradigmático puede ser el de Castilla-La Mancha, cuya Ley 2/1998, de4 de junio, «de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística» fue amplia-mente modificada por Ley 1/2003, de 17 de enero, que también afectó a los bienes quese incorporan a los PPS y a sus destinos. Ello dio pie a una refundición (Decreto legis-lativo 1/2004, de 28 de diciembre). El mismo artículo 79, relativo al destino de los bie-nes de los PPS fue profundamente modificado por la Ley 7/2005, de 7 de julio, y luegopor la Ley 12/2005, de 27 de diciembre, para subsanar algunos olvidos de bulto sufri-dos por la anterior.

6 Como los suscritos por GONZALEZ GARCIA, J.V., «La intervención pública enel mercado del suelo en la legislación urbanística de la Comunidad de Madrid», en ellibro «El derecho urbanístico de la Comunidad de Madrid», Lex Nova, 1999; JUANCASERO, L.J., «Patrimonio público de suelo en Castilla-La Mancha», en el libro «Dere-cho urbanístico de Castilla-La Mancha», La Ley, 2006; MARTIN VALDIVIA, S., «Losinstrumentos de intervención del mercado del suelo», en el libro «Derecho Urbanísticode Andalucía», Tirant lo Blanch, 2003; MUNAR FULLANA, J., «Los patrimonios públi-cos de suelo en la legislación balear», Rev. Catalana de Dret Públic nº 31, 2005; PEREZLOPEZ, E. «El Patrimonio Municipal del Suelo en la legislación autonómica del Prin-cipado de Asturias. La desnaturalización de una institución», El Consultor nº 1, 2007.

7 Recomendable es, en ese sentido, el libro de Tomás QUINTANA LOPEZ, «Lospatrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007, que analiza a fondo el proceso evolu-tivo de la institución y la regulación estatal y autonómica actual.


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suelo, especificando las actuaciones urbanísticas, sociales u otras quepodrían atenderse con dichos terrenos, derechos y fondos. Las dife-rencias de redacción muchas veces pueden considerarse de estilo. Y,aun de las que pudieran tener alguna trascendencia, tampoco se puedeobservar que, en conjunto, adquieran una significación dogmática.Tampoco se advierte que los legisladores autonómicos hayan seguidodeterminados patrones, sobre la base de tendencias políticas u otras.

4. La Ley 6/1998

La Ley 6/1998, de 13 de abril, «sobre régimen del suelo y valo-raciones», que tan radicales cambios introdujo sobre la clasificacióndel suelo y otros aspectos sustantivos, no abordó la institución delpatrimonio municipal del suelo. Aunque sí indirectamente, al estable-cer como supuesto de reversión de los terrenos expropiados para laformación o ampliación de aquél si, «como consecuencia de una modi-ficación del planeamiento que no se efectúe en el marco de la revi-sión de éste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos yello supusiera un incremento de valor de los mismos» (art. 40.3).

Este precepto fue dictado en ejercicio de la competencia plena delEstado en materia de expropiación forzosa, sin que la STC 164/2001,de 11 de julio, pusiera reparos.

3. PROBLEMÁTICA

Como es de sobra sabido, nuestro país experimenta desde hacealgunos lustros un desarrollo urbanístico inusitado, lo que, en buenalid, tendría que haber servido para engrosar proporcionalmente lospatrimonios públicos de suelo y, en consecuencia, disponer de suelomás que suficiente para facilitar la construcción de viviendas de pro-moción pública, protegidas, a precio tasado, etc, en definitiva, alalcance de los sectores sociales con menos posibles. El crecimientoexponencial del precio de la vivienda no obedece a un problema deescasez, ya que hay centenares de miles desocupadas, sino al hechode haberse convertido el mercado inmobiliario en el refugio de la inver-sión especulativa, ante la desconfianza generada por los fraudes bur-sátiles y financieros. También del ahorro familiar, por la escasa retri-


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bución de los depósitos bancarios. Este fenómeno no es exclusivo deEspaña, que además atrae mucha de esa inversión y ahorro de otrospaíses europeos. Por descontado que lo anterior es sólo una parte dela explicación, en la que sin duda habría que destacar el abaratamientode las hipotecas y los flujos migratorios, ambos a niveles histórica-mente desconocidos, los desorbitados márgenes de beneficios de losconstructores, etcétera.

Sean esas u otras las concausas, es lo cierto que los patrimoniospúblicos del suelo podrían prestar un soporte impagable a unas polí-ticas regionales de vivienda verdaderamente vigorosas. Pero para ellosería indispensable, primero, la exigencia rigurosa de las cesiones obli-gatorias, consignaciones presupuestarias y demás vías de entrada enel patrimonio. Y, segundo, que los recursos reunidos en este patrimo-nio no fueran desviados hacia otras finalidades, que muchas veces nisiquiera tienen que ver con las competencias municipales. De no serasí, la regulación que vamos a estudiar y cualquier otra que se pudieraredactar aún más perfecta serán completamente ineficaces, como cual-quier norma que se incumple, no por deficiencias técnicas, sino porfalta de voluntad política.

1. El Informe del Síndic de Comptes

Un problema generalizado y bien conocido, pues de él suele ocu-parse la jurisprudencia y, por añadidura, la doctrina, es el desvío de losbienes del patrimonio municipal del suelo, ya sean terrenos ya seandineros, a otros fines diferentes del destino fijado legalmente. General-mente, para financiar otras actuaciones municipales. Con ser muy grave,seguramente no es el mayor problema que padece esta institución.

Así se deduce del informe de la Sindicatura de Cuentas de laComunidad Valenciana sobre la gestión y control de recursos inte-grantes del patrimonio municipal del suelo correspondiente al ejerci-cio 2004, presentado a finales de julio del presente año. Este informese centra en Valencia, Alicante, Castellón, Denia, Santa Pola, Orihuela,Calpe, Elche y Torrevieja, que son las ciudades con mayor peso y cre-cimiento demográfico en esa región, pero nos tememos que las irre-gularidades detectadas podrían extrapolarse a otros muchos lugares dela geografía española.


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El informe concluye que la mayoría de los gobiernos municipa-les eluden el control legal sobre reserva de suelo para vivienda pro-tegida. Ninguno de los nueve ayuntamientos citados había constituidoel patrimonio municipal del suelo como tal y sólo cinco cuentan conun sistema de registro que permita identificarlo y controlarlo. En nin-guno de estos ayuntamientos la intervención fiscaliza los conveniosurbanísticos ni los proyectos de reparcelación. El control de las adqui-siciones y enajenaciones, a lo sumo, es parcial. Tampoco se distingueen el inventario contable los bienes que integran dicho patrimonio nise concilia con el jurídico. La mayoría de los ayuntamientos no regis-tran en la contabilidad patrimonial las adquisiciones y alteraciones debienes del patrimonio municipal del suelo sin repercusión presupues-taria, que son la mayor parte de estas operaciones.

Esta falta de control administrativo es lo que facilita casos espe-cialmente graves como el detectado en Torrevieja, cuyo consistorioperdonó a propietarios de suelo las cesiones de terrenos o, en sudefecto, abonos en metálico que legalmente tenían que realizar a cam-bio de adquirir excedentes de aprovechamiento para construir; sueloo dinero que debía integrarse en el patrimonio municipal del suelo yque el ayuntamiento dejó de percibir. El Informe de la Sindicaturaconstata que este ayuntamiento no aplica en suelo urbano esta previ-sión de áreas de reparto y aprovechamientos tipo y, en consecuencia,no obtiene las cesiones de terreno o abonos en metálico sustitutivosque, en aplicación del Plan General, deben realizar los propietarios deterrenos para poder adquirir y construir los excedentes de aprovecha-miento.

A nadie se escapa que ello supone una pérdida de suelo para des-tinar a la promoción pública de viviendas u otras finalidades sociales.Tampoco que el ejemplo documentado por la Sindicatura de Cuentasno es, ni mucho menos, un caso aislado. No queremos con ello ver-ter una acusación general e indiscriminada que sirva de coartada a lascorporaciones negligentes. Pero sí reclamar una mayor vigilancia yuna actuación ejemplarizante contra ellas por parte de las comunida-des autónomas, que son las competentes en exclusiva de las políticasurbanísticas y de vivienda y, por ende, las mayores responsables, aménde tutoras de las políticas patrimoniales de los ayuntamientos.


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2. Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo

Los repertorios de jurisprudencia no pueden revelar todas las irre-gularidades que aquejan a los patrimonios municipales del suelo, puesa los tribunales sólo llegan aquellos asuntos donde hay unos intere-ses muy concretos lo suficientemente perjudicados como para embar-carse en un proceso judicial, con todos los sinsabores que ello aca-rrea y la paciencia de la que hay que armarse previamente. Losrecurrentes suelen ser propietarios y, en ocasiones, asociaciones devecinos afectados, frente a ayuntamientos, con frecuencia coadyuva-dos por empresas promotoras, contratistas, etc. Una radiografía de losproblemas de gestión, que son cuantitativa y cualitativamente más delos detectados por la jurisprudencia, solo pueden conocerse a fondomediante informes de auditoria como el que antes reseñamos.

No obstante, la reiteración en la comisión del mismo tipo de irre-gularidades, a pesar de la rotundidad con que los tribunales vienensancionándolas desde mucho tiempo atrás, permite pensar que estafuente es más ilustradora de lo que en principio, por su casuismo,podría esperarse. Es de destacar, en ese sentido, la claridad con queconcibe el Tribunal Supremo la institución, al igual que la mayor partede los elementos de su régimen jurídico8. Sin perjuicio de otros queno lo están tanto, por su reciente aparición. A continuación expone-mos algunos casos de los últimos años que podrían componer unamuestra representativa.

A) Falta de consignación del 5 por 100 con destino al patrimoniomunicipal del suelo, cuyos fondos no pueden gastarse en costearotras actuaciones

Son numerosas las sentencias que se han ocupado de esta cues-tión. A ellas se remite la STS de 7 de noviembre de 2002 (RJ2002/10310) para reiterar la obligación municipal de consignar el 5por 100 del presupuesto ordinario con dicho destino (art. 194.1 TRLSde 1976, aplicable en virtud de los efectos de la STC 61/1997) y la

8 Vide la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2005 (JUR2005\270619), que se comenta más adelante.


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prohibición de que el ayuntamiento de San Sebastián usara este patri-monio como fuente de financiación de otras necesidades (construc-ción de un auditorio, elaboración del Plan General, la rehabilitaciónde la Parte Vieja, el polideportivo Benta-Berri, urbanización del sec-tor Puio-Lamberri y el vial Amara Ibacta), que sólo parcialmente teníanutilidad urbanística. También reafirma esta sentencia la obligación dereinvertir los ingresos procedentes de las enajenaciones de aprove-chamiento urbanístico y de bienes del patrimonio en la conservacióny ampliación del mismo.

«Antes de estudiar este motivo, conviene consignar que el TribunalSupremo se ha ocupado ya reiteradamente de la institución del PMS, ensentencias de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubrede 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviem-bre de 2001 y 27 de junio de 2002. Algunas de esas sentencias, en con-creto las de 25 y 31 de octubre de 2001, se refieren precisamente a impug-naciones de actos del propio Ayuntamiento aquí demandado (Sentencias,por cierto, que demuestran cómo este Tribunal Supremo viene aceptandocon normalidad no sólo la impugnabilidad de los actos concretos de ena-jenación de bienes del Patrimonio Municipal del Suelo sin guardar el des-tino establecido en la Ley, sino la impugnabilidad directa de los Presu-puestos Municipales por ese mismo incumplimiento).

Por razón, pues, de esos antecedentes y a fin de no repetir lo ya dicho,deben darse aquí por reproducidos los argumentos que sobre la considera-ción de patrimonio separado tiene el PMS, sobre la claridad de las normasque regulan ciertos aspectos del mismo (como la obligación municipal deconsignar el 5% del Presupuesto ordinario para el Patrimonio o de rein-vertir los productos del mismo en su conservación y ampliación) y sobrela imposibilidad de que los Ayuntamientos conviertan el PMS en fuente definanciación de cualesquiera necesidades municipales. Sobre todo ello, tén-ganse por repetidas las razones que expusimos en nuestras anteriores sen-tencias, en especial la de 2 de noviembre de 1995».

Esta, como decimos, no es más que un ejemplo de los muchosque arrojan los repertorios. Otros los veremos más adelante.

B) Las reservas para ampliación del patrimonio municipal del suelo

El 278.1 del TRLS de 1992 admitía que los planes generales pudie-ran establecer, «sobre suelo clasificado como urbanizable no progra-mado o no urbanizable no sujeto a especial protección, reservas de


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terrenos de posible adquisición para constitución o ampliación delPatrimonio Municipal del Suelo». Una vez anulado el precepto,muchas leyes autonómicas asumieron como propia esta misma téc-nica. Así lo hizo la Ley cántabra 1/1997, de 25 de abril, que medianteuna norma de reenvío asumió como propio el Derecho estatal vigenteantes de la STC de 20 de marzo de 1997.

Un primer problema originado por esta técnica es el de los terre-nos aptos para el establecimiento de las reservas. La Sentencia del TSde 30 de septiembre de 2005 (RJ 2005/6986) estima el recurso decasación presentado por la Junta Vecinal de Cuchía contra la STSJ deCantabria. Esta había dado por bueno el acuerdo del Ayuntamiento deMiengo que aprobó la relación de bienes y derechos afectados por laexpropiación de terrenos incluidos en la reserva para ampliación delpatrimonio municipal del suelo, declarando la necesidad de ocupaciónde dichos bienes y la solicitud a la comunidad autónoma de la decla-ración de urgente ocupación.

Pues bien, el motivo para casar la sentencia del tribunal «a quo»es que, cuando la Comisión Regional de Urbanismo clasificó el suelode la actora (el 6 de julio de 1998), ya estaba en vigor la Ley 6/1998,de 6 de abril, cuyo artículo 9 establece, en síntesis, dos criterios direc-tos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelosea incompatible con la trasformación y que sea inadecuado para undesarrollo urbano. El nuevo precepto no contempla, a juicio del Tri-bunal Supremo, la categoría de «suelo no urbanizable no sujeto a espe-cial protección», en cuanto susceptible de establecer sobre él reservaspara constitución o ampliación del citado Patrimonio:

«Consiguientemente y toda vez que el suelo litigioso estaba clasifi-cado de suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera, única cla-sificación posible, al no existir ya la clasificación de suelo no urbanizablegenérico en la Ley 6/98, ha de reputarse vulnerado con la interpretaciónque la Sala de instancia realiza el art. 9 de la Ley 6/98, lo que exige laestimación del primero motivo de recurso de casación y sin necesidad deentrar en el estudio del segundo de los motivos, debe resolverse el fondode la cuestión debatida, en los términos en que aparece planteado el debate,debiendo procederse a la anulación del Acuerdo del Ayuntamiento impug-nado, por cuanto el suelo cuya expropiación se pretendía para ampliacióndel patrimonio municipal del suelo, era un suelo no urbanizable de pro-tección agrícola-ganadera lo que le excluía consiguientemente y por las


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razones expuestas de ser destinado a reserva para ampliación del Patri-monio municipal».

Otro problema recurrente ha sido que los ayuntamientos utiliza-sen la técnica de las reservas para expropiar terrenos a un precio muybajo y luego enajenarlos, sirviendo así como vía de financiación paraatender otros fines diferentes del patrimonio municipal del suelo.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2003 (RJ2003/5363) corrige expresamente la interpretación que el mismo tri-bunal había establecido en otras anteriores y exige que el acuerdo dedelimitación de reserva de terrenos para el patrimonio municipal delsuelo especifique el fin concreto al que se van a destinar. Este fin hade ser consecuente con los fines legales del patrimonio. Se trata conello de evitar que los propietarios expropiados sean defraudados ensu derecho de reversión:

«La expresión de los fines a que se van a destinar los suelos sujetos areserva, es decir, de los concretos y específicos usos que se tienen previs-tos para ellos (v.gr. qué usos concretos de interés social se persiguen, o quémagnitudes de viviendas protegidas se prevén) no es algo inócuo. Y no loes porque el artículo 278-4 del TRLS de 1992 dispone que «la delimita-ción de un terreno como reserva para los expresados fines implicará la decla-ración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropia-torios». Esta disposición sólo tiene sentido si el acto de reserva expresa unaconcreta finalidad protegida por la Ley que no sea la mera adscripción alPatrimonio Municipal del Suelo. La protección del derecho de propiedadasí lo exige, imponiendo, como dice la sentencia de instancia, la necesariaespecificación de la «causa expropiandi», como forma de garantizar a lospropietarios que su suelo será expropiado para concretos fines y tambiénpara garantizarles la tutela judicial mediante el efectivo control judicial.

La devaluación del requisito de la expresión de los fines concretos dela reserva puede propiciar abusos manifiestos, como siempre que se relajala necesidad de la motivación. Sin que afirmamos que éste sea un caso abu-sivo, aquí se hace una reserva de 1.397.030 metros cuadrados sin que sesepa en concreto a qué finalidades van a ser destinados, qué fines socialesse anuncian y cuántos y cuáles previsiones de viviendas protegidas se vati-cinan. Si este requisito no se exige el PMS podría convertirse, en contrade la naturaleza y finalidad que le imponen los artículos 276 y 280-1 delTexto Refundido de 1992, en un mero procedimiento municipal de adqui-sición de suelo, al margen de cualquier finalidad específica.

Es cierto que la adquisición de estos terrenos por el Ayuntamiento noes obligatoria, porque el artículo 278-1 del TRLS de 1992 habla de «posi-


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ble adquisición», de forma que la reserva no significa que vaya a ser seguidanecesariamente de la adquisición. Pero ni siquiera esta consideración puedeconducir a que se prescinda en el acto de la reserva de toda referencia seriay razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues de otraforma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS.»

Sobre este problema había llamado la atención la doctrina, que sehizo eco favorable de la introducción de un nuevo motivo de reversiónen el art. 40.3 de la Ley 6/1998 y de este cambio de doctrina legal9.

C) Los convenios para la transmisión de aprovechamiento a cambiode obras de urbanización

Las apetencias de lucro a costa del patrimonio municipal del suelose ponen de manifiesto, una vez más, en la STS de 28 de marzo de2006 (RJ 2006/3618). Esta sentencia confirma la nulidad de un con-venio por el que, en lugar de hacer entrega al ayuntamiento de Gra-nadilla de Abona del aprovechamiento urbanístico, la promotora asumeejecutar una serie de obras hasta cubrir el importe en que el mismose había tasado. Como bien resume el Tribunal, además de hurtar eldestino legal que esos bienes deben tener —el patrimonio municipaldel suelo—, el convenio sirve para eludir las normas sobre contrata-ción administrativa:

«Es cierto que, entre los fines del patrimonio municipal del suelo, estáel de facilitar la ejecución del planeamiento, pero lo que ese convenio real-mente encubre es la adjudicación a la entidad recurrente de la ejecuciónde una serie de obras a cambio del aprovechamiento urbanístico que dichaentidad debería entregar en metálico al Ayuntamiento, aunque tales obras

9 Vide MARTÍN VALDIVIA, S.M., «Urbanismo y especulación. Los patrimoniospúblicos del suelo», Montecorvo, 1998; FERNÁNDEZ TORRES, J.R., «Un freno defi-nitivo a la abusiva delimitación de reservar de terrenos para su incorporación a los patri-monios municipales del suelo (Comentario a la STS de 21 de mayo de 2003)», Revistade Urbanismo y edificación nº 8, 2003; QUINTANA LOPEZ, T., «La regulación de lospatrimonios municipales del suelo como fuente de controversia», REDA nº 121, 2004.Este último autor hace un extenso análisis de esta cuestión, en su libro «Los patrimo-nios municipales del suelo», Iustel, 2007, págs. 75 y ss. En él se muestra crítico con elsupuesto de reversión creado por el art. 40.3 de la Ley 6/1998, ahora derogado por elart. 29.1.b Ley 8/2007, y más partidario del sistema de retasación establecido por el art.29.2.b de la misma Ley para el supuesto de que en virtud de una modificación del pla-neamiento se incremente el valor resultante de la expropiación.


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vengan impuestas por el planeamiento, con lo que, según certeramenteseñala la Sala de instancia, se vienen, en definitiva, a incumplir los trá-mites y requisitos necesarios para la adjudicación de las obras, impuestospor la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas».

D) La enajenación de parcelas a favor de sociedades públicasurbanísticas

La STS de 29 de noviembre de 2001 (RJ 2002/3133) confirma lanulidad del convenio urbanístico suscrito entre el Instituto Riojano dela Vivienda SA y el ayuntamiento de Logroño para la enajenacióndirecta y onerosa de una parcela del patrimonio municipal del sueloa favor del primero. Entiende el Tribunal que tal enajenación no tieneapoyo jurídico en el art. 170.1.a TRLS de 1976, ya que los estatutosdel citado instituto no lo definen como una entidad de carácter bené-fico social. Y tampoco en el art. 2.2 RD-Ley 3/1980, de 14 de marzo,sobre promoción del suelo y agilización de la gestión urbanística, puesaun considerando que el citado Instituto fuera una Administración ten-dría que haberse realizado a título gratuito.

Por su parte, la STS de 15 de junio de 2002 (RJ 2002/5932) con-firma la nulidad del convenio urbanístico por el que el ayuntamiento deLas Palmas de Gran Canaria trasmitía a la mercantil Gestión Urbanís-tica de Las Palmas SA —constituida con capital enteramente público—una parcela a cambio de otra, amén de otras contraprestaciones. Entiendela Sentencia que, aun en el supuesto del art. 166 TRLS de 1976, la per-muta exige un expediente en el que se acrediten las concretas razonesde su necesidad, ya que se trata de una excepción al procedimientogeneral de enajenación de bienes inmuebles que es la subasta.

Frente a las anteriores sentencias, en la de 26 de febrero de 2002(RJ 2002/2625), el Tribunal Supremo desestima el recurso defendidopor la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelvacontra los acuerdos plenarios del ayuntamiento de dicha ciudad porel que se acordó ceder gratuitamente un solar de propiedad munici-pal a la Empresa Municipal de la Vivienda de Huelva, SA10. En sín-

10 Sentencia comentada por Estanislao ARANA GARCIA, «Cesión gratuita de suelopúblico a sociedades municipales de gestión urbanística y el derecho a la libre compe-tencia», REDA nº 106, 2002.


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tesis, la demandante sostenía que la creación de esta empresa muni-cipal y la obtención de suelo gratis entraña competencia desleal con-traria a la libertad de empresa y de mercado. La posición ventajosade esta sociedad le habría permitido ofrecer unos pisos a menos pre-cio que los constructores privados.

Estos argumentos fueron desestimados por el TSJ con sede enSevilla, atendiendo a que el expediente demostraba que los requisitosexigidos por las normas se habían cumplido, pues constaba el carác-ter de institución con fines de interés público sin ánimo de lucro quetiene la citada empresa municipal y en la escritura de cesión, así comoa lo largo del expediente quedó patente que el fin perseguido con lacesión resultaba positivo y beneficioso para los habitantes al hacerefectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada queproclama el artículo 47 de la Constitución. En concreto, el solar estabadestinado a la promoción pública de viviendas de protección oficial.

Por su parte, el Tribunal Supremo rechaza lo que considera unmodo formalista de razonar del tribunal de instancia y estima el recursode casación. Considera que, si bien el art. 128 CE y 85.2.c Ley deBases del Régimen Local permiten que las funciones de promociónde vivienda puedan ser gestionadas directamente mediante una socie-dad mercantil de capital por entero municipal, esta gestión no quedasustraída a las exigencias del libre mercado, de modo que una empresapública que intervenga en régimen de concurrencia ha de hacerlo encondiciones de igualdad.

Sin embargo, a pesar de admitir que la empresa beneficiaria noera una entidad pública sin ánimo de lucro y, por tanto, no podía enten-derse incluida en el art. 79.2 TRRL, al dictar su propia sentencia defondo, el Tribunal Supremo sostiene la validez de la cesión gratuitadel solar sobre la base de que la promoción y gestión de viviendasenvuelve una finalidad de carácter social y constituye un serviciopúblico local que puede gestionarse de manera directa acogiéndose aesta modalidad (Sentencia de 29 de septiembre de 1992 (RJ1992/6988). Y, segundo, porque entiende que, en este caso concreto,el recurrente no había probado que la cesión no estuviese justificadapor las circunstancias del mercado o vulnerase las reglas de la librecompetencia. La falta de pruebas no permiten al Tribunal apreciar queesa cesión entrañase un reparto del mercado o tuviera una trascen-


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dencia sobre el conjunto del mercado. Con lo que, en definitiva, llegaa la misma conclusión que el tribunal sevillano y desestima lademanda, pero con un argumento distinto, el de no haberse acreditadoque no hubiese existido un interés social determinante de la actuaciónmunicipal y no haberse probado los actos de competencia desleal queimputa a la sociedad municipal.

Este manojo de casos escogidos nos permite ver la incomodidadcon la que los ayuntamientos sostienen estos patrimonios separados,así como sus intentos para eludir por diversos medios y negocios jurí-dicos (permutas, convenios, etc.) las limitaciones que legalmente seles imponen. Hay que señalar, no obstante, que los tribunales hantenido que anular muchos de los acuerdos porque, además de finesurbanísticos, se proponían emplear el patrimonio de suelo en otrosfines completamente ajenos y que ni siquiera pueden considerarsesociales, como podía ser la compra de un edificio para el servicio derecaudación, promocionar el euskera o incluso instalar acondicionadoen la comisión de gobierno. Una actitud permisiva por parte de lostribunales frente a estas pretensiones hubiera supuesto un riesgo muyserio para la pervivencia de la institución y el cumplimiento de susfines. Es de agradecer que la jurisprudencia se haya mostrado impla-cable al corregir los abusos cometidos por los munícipes.

IV. COMPOSICIÓN

La Ley de Suelo no regula los mecanismos de adquisición de suelopara los patrimonios públicos, que era una cuestión muy importantey abundante en el TRLS de 1992.

En efecto, haciendo un breve recordatorio podemos mencionar quelos bienes llamados legalmente a integrar el patrimonio municipal delsuelo eran los siguientes: a) bienes del patrimonio municipal clasifi-cados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbani-zable programado (277); b) Bienes obtenidos de las cesiones obliga-torias para los propietarios, en terrenos o en metálico (no así losterrenos que igualmente debe ceder el propietario afectado por el pla-neamiento para dotaciones públicas) (277.1); c) terrenos procedentesde expropiaciones urbanísticas obtenidas conforme al sistema de las«reservas» sobre suelo no urbanizable no sujeto a especial protección,


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pues en ese caso no podría servir a la edificación, por razones obvias(278 y 279); d) bienes adquiridos mediante el ejercicio de los dere-chos de tanteo y retracto (arts. 291 y ss); e) consignación mínima del5% del presupuesto ordinario (art. 281.1 LS); f) adquisición de terre-nos por modos de derecho privado, tanto a título oneroso como gra-tuito, destinados a este patrimonio (art. 277.2).

Todos esos mecanismos, como antes vimos, fueron anulados porla STC 61/1997, siendo lógico por tanto que el legislador estatal hayarenunciado a regularlos de nuevo. Las leyes autonómicas tienen a suentera disposición esta cuestión, no obstante lo cual han seguido muyde cerca el patrón estatal precedente, con diversas peculiaridades cuyotratamiento desbordaría este trabajo11.

No puede decirse, sin embargo, que la Ley de Suelo sea muda alrespecto. En concreto, dispone que integran los patrimonios públicosde suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administra-ción en virtud del deber a que se refiere el art. 16.1.b, «sin perjuiciode los demás que determine la legislación sobre ordenación territorialy urbanística».

El artículo 16.1.b) dispone, a su vez, que las actuaciones de trans-formación urbanística comportan, entre otros, el deber de entregar ala Administración competente, y con destino a patrimonio público desuelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente a unporcentaje de edificabilidad media ponderada o del ámbito superiorde referencia en que la actuación se incluya. En las actuaciones dedotación ese porcentaje se entenderá referido al incremento de edifi-cabilidad media ponderada atribuida a los terrenos afectados. Cuál seaese porcentaje lo deberá fijar la ley urbanística autonómica y no podráser inferior al 5% ni superior al 15%. El mismo legislador tambiénpodrá prever que excepcionalmente ese porcentaje se reduzca o elevehasta el 20 % cuando el valor de las parcelas resultantes sea sensi-blemente inferior o superior al medio de su misma categoría de suelo.

La Ley regional podrá determinar igualmente los casos y condi-ciones en que quepa sustituir la entrega de suelo por otras formas decumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse entregando

11 El estudio comparado de esta cuestión en el libro de QUINTANA LOPEZ, «Lospatrimonios municipales del suelo», p. 65 y ss.


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suelo destinado a vivienda protegida en virtud de la reserva a que serefiere el art. 10.b. Este último precepto establece que el planeamientourbanístico deberá reservar terrenos que supongan un 30% de la edi-ficabilidad residencial para vivienda sujeta a algún régimen que per-mita establecer su precio máximo de venta o alquiler. La legislaciónurbanística regional podrá rebajar ese porcentaje para ciertos munici-pios o actuaciones, pero, cuando se trate de nuevas urbanizaciones,deberá localizarse dentro de su ámbito territorial y respetar la cohe-sión social.

En resumidas cuentas, la Ley 8/2007 impone un deber de cesiónde suelo, cuyo porcentaje tendrá que ser concretado por la ley regio-nal dentro de ciertos límites. La ley regional también podrá sentarlos supuestos en que el suelo puede ser sustituido por metálico u otrosbienes. Eso sí, cualquiera que sea el dinero o la especie en que sesustancie el cumplimiento de ese deber de cesión, pasa necesaria-mente a integrar el patrimonio público de suelo de la Administraciónactuante, que normalmente será un ayuntamiento o una comunidadautónoma.

La claridad y determinación con que está redactado el preceptopermiten deducir que esa incorporación se produce por ministerio dela ley básica. No cabe, pues, que ese destino sea truncado o modifi-cado por las normas autonómicas. Estas podrán además prever otrasformas de adquisición de bienes con destino a los patrimonios públi-cos de suelo, semejantes a las que antes mencionamos o distintas.

Es importante notar, a mi juicio, que entre el núcleo básico de bie-nes que van a integrar los patrimonios públicos de suelo y los demásque se incorporen por disposición de la ley autonómica, voluntad dela Administración u otras formas de adquisición hay una diferenciaesencial y es que sólo a los primeros les acompaña el resto de pres-cripciones que la propia Ley de Suelo establece en los artículo 33.2,34.1 y 34.2, con carácter igualmente básico. Me refiero a los usos alos a que pueden ser destinados. Estos bienes (terrenos, dinero, etc.)solo pueden emplearse, en principio, para viviendas protegidas y, ensu caso, para otros usos de interés social urbanístico, natural o cultu-ral que enseguida veremos. También al precio máximo que puedenalcanzar en su enajenación los terrenos que, obtenidos mediante dichascesiones, estén destinados a viviendas protegidas.


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Aunque algún autor más autorizado ha mostrado sus reservas sobrela constitucionalidad de estas disposiciones12, creemos que existenargumentos para admitirla. En primer lugar, la regulación que efectúala Ley de Suelo no tiene un carácter concreto y detallado semejanteal TRLS de 1992, que fue lo que sancionó el Tribunal Constitucional,por ser ciertamente agotador del campo normativo y anulador de lainiciativa autonómica. A diferencia de la Ley de 1990-92, la actual selimita a establecer un supuesto de pertenencia necesaria al patrimo-nio público de suelo, dejando a las comunidades autónomas un amplí-simo margen para fijar los porcentajes en que se ha de cifrar el deberde cesión, las modalidades de sustitución y demás, así como cuálespueden ser otras vías legales o voluntarias.

Es más, los bienes que se incorporen por esas otras vías autonó-micas están exentos de tener que atender alguno de los destinos for-zosos que establece el art. 34. Aunque, obviamente, la ley regionalpuede compartir el criterio de la Ley de Suelo, suprimir o añadir otrosdestinos para esos bienes que no pertenecen al núcleo básico de lospatrimonios públicos de suelo.

Por otro lado, atendiendo al criterio de sentencias precedentes(SSTC 152/1988, 95/1986 y 213/1994), cabe aceptar que en la com-petencia de dirección de la actividad económica general entra, ade-más de las normas estatales que fijen directrices y criterios globalesde ordenación de sectores económicos concretos, la previsión de accio-nes y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propues-tos. En la presente ley, la medida de vincular ciertos bienes a unosdestinos posibles guarda una relación clara con los fines que se per-siguen en relación con la actividad del sector de la construcción deviviendas, del sector inmobiliario en general, puesto que los patrimo-nios públicos de suelo son un instrumento que responde al objetivode promocionar la construcción de viviendas asequibles, la recupera-ción de inmuebles del patrimonio cultural y natural.

Creemos, finalmente, que no se puede perder de vista que esamisma vinculación contribuye a definir el estatuto de la propiedad del

12 En concreto, Tomás QUINTANA («Los patrimonios municipales del suelo», p.47 passim) entiende que, a la luz de la STC 61/1997, la incorporación de ciertos bienesa los patrimonios públicos de suelo y, por ende, su destino son determinaciones quecorresponden al legislador urbanístico regional.


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suelo y su función social, estableciendo un mecanismo para que asíse verifique y evitando que la cesión obligatoria y gratuita de terre-nos objeto de la actividad urbanística se convierta en un tributo, lisay llanamente. De ese modo, se establece un medio para que, al menos,una parte del recurso suelo se preste a las finalidades que el legisla-dor nacional, con una evidente inspiración en la Constitución, pre-tende.

V. FINALIDAD

La finalidad de los patrimonios públicos de suelo establecida porla Ley 8/2007 es literalmente la misma que tenía bajo el TRLS de1992: regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo paraactuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la orde-nación urbanística y territorial. Esta última mención que introduce laLey de Suelo a lo territorial es la única variación, por lo demás exentaa nuestro juicio de trascendencia.

Visto lo anterior, podría pensarse que los patrimonios públicos desuelo han ser servir para lo mismo que ya servía el municipal. Estaaparente identidad en cuanto a las finalidades inmediatas de este patri-monio se ve alterada sustancialmente. Bajo la Ley de 1992, la regu-lación del mercado que pudiera alcanzarse mediante este patrimonio,las actuaciones públicas que podrían ubicarse en los terrenos obteni-dos mediante reservas y lo que del planeamiento se pudiera ejecutarcon él tenía que conducir, en todo caso, a un único destino último: lapolítica de vivienda protegida.

El planteamiento de la Ley de Suelo es diferente pues, como vamosa ver a continuación, al ampliarse los destinos que pueden seguir losbienes de este patrimonio, esas finalidades inmediatas se ponen al ser-vicio también del urbanismo y de la conservación y mejora de la natu-raleza y los inmuebles del patrimonio cultural.

VI. NATURALEZA JURÍDICA Y DESTINO

La Ley 8/2007 mantiene la naturaleza jurídica de los patrimoniospúblicos de suelo como un patrimonio separado, deducida primero


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doctrinalmente y elevada luego a norma. Sin embargo introduce unimportante matiz en el principio de subrogación real que, de formaabsolutamente implacable, ha venido defendiendo la jurisprudenciadesde 1995, pues abre una segunda opción a la del reingreso en elpatrimonio municipal del suelo. Esa alternativa consiste en que eldinero obtenido en concepto de sustitución del deber de cesión deterrenos o de la enajenación de éstos, aun pertenecientes al patrimo-nio público de suelo, pueda destinarse, además de la conservación yampliación del mismo, a «otros usos propios de su destino». Sin duda,estamos ante un aspecto crucial de esta institución.

1. Bienes patrimoniales especiales

En efecto, antes de que hubiera una declaración legal al respecto,la mayoría de autores había convenido que los bienes de este patri-monio no tenían la naturaleza de bienes demaniales, pues la inaliena-bilidad esencial del dominio público resultaría incompatible con laespecífica finalidad a la que están afectados13.

Determinado que no estamos ante bienes del dominio público, nin-guna duda suscita se trataba de bienes patrimoniales. La jurispruden-cia, por su parte, los calificaba como bienes patrimoniales de propios,sin siquiera hacer problema al respecto (STS, Sala 4ª, de 1 de juliode 1988).

Mas no unos bienes patrimoniales más, hasta el punto de que enla conocida STC 166/1998, de 15 de julio, relativa a la Ley de Hacien-das Locales, se vislumbra como un «tertium genus» inmune a los man-damientos de ejecución y las providencias de embargo, por estar mate-rialmente afectados a una función pública.

2. Patrimonio separado

El segundo dato relevante, sobre el que la doctrina se había mos-trado unánime a pesar de la indefinición legal, fue su caracterización

13 GARCIA DE ENTERRIA y PAREJO ALFONSO, «Lecciones de Derecho Urba-nístico», Civitas, 1979; PEREZ MORENO, A., «Aspectos jurídicos del Patrimonio Muni-cipal del Suelo», RDU nº 10, 1968.


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como un «patrimonio separado». Pero no en el sentido iusprivatistade centro de imputación de obligaciones ni en el subjetivista de per-tenencia a una determinada persona, sino entendido como una masade bienes individualizada por su vinculación a un determinado fin ysometida a un régimen especial.

El art. 276.2 TRLS de 1992 estableció que «los bienes de lospatrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado delos restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos medianteenajenación de terrenos o sustitución de aprovechamiento corres-pondiente a la administración por su equivalente metálico, se desti-narán a la conservación y ampliación del mismo». Este precepto vinoa clarificar la naturaleza jurídica de estos bienes, en la dirección apun-tada por la doctrina mayoritaria, y a confirmar el principio de subro-gación real, ya presente en el art. 93 TRLS de 1976.

3. El principio de retroalimentación

Este deber legal de retroalimentación sería una de esas reglas espe-ciales, que hacen diferente el patrimonio municipal del suelo del restode bienes patrimoniales locales. Permite la circulación de los bienesy derechos del patrimonio municipal del suelo manteniendo su inte-gridad, puesto que el rendimiento de los aprovechamientos y enaje-naciones ha de retornar y destinarse a su conservación y ampliación.Aunque ello entrara en contradicción con los principios de unidad decaja y unidad presupuestaria, la mayoría de los autores ha defendidola conveniencia de mantener esta independencia respecto de los demásbienes municipales, por su absoluta vinculación a la gestión urbanís-tica y para evitar que se utilice como una vía anómala de financia-ción de las corporaciones locales14.

Esta característica constitutiva del patrimonio municipal del sueloha sido defendida con firmeza por parte de los tribunales hasta hoy,para evitar abusos. Un buen ejemplo de esta doctrina consolidadapuede ser la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de2005 (JUR 2005\270619), que confirma la anulación parcial realizada

14 Por todos, DIAZ LEMA, J.M., «El patrimonio municipal del suelo en el textorefundido de 1992», RDU nº 136, 1994.


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por el TSJ de Valencia, en cuanto al destino a dar a los ingresos obte-nidos con la enajenación en pública subasta de parcelas integrantesdel patrimonio municipal del suelo. El Ayuntamiento de Alicante habíaacordado emplear ese dinero para adquirir un cuartel, en el que pre-tendía ubicar el Servicio Municipal de Hacienda y llevar a cabo desa-rrollos urbanísticos. En ese sentido, el Supremo coincide con la sen-tencia de instancia en que el destino pretendido se aparta del fin últimoestablecido en el art. 276.2 TRLSA de 1992, esto es, la construcciónde viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otrosusos de interés social.

Como recuerda la sentencia, el art. 276.2 TRLA de 1992 no resultóafectado por la STC 61/1997 ni derogado por la Ley 6/1998, siendopacífica su interpretación en la jurisprudencia: «imposibilidad de quelos Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo enfuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales».

«Las esenciales características del mismo han sido recogidas en lassentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991,31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembrede 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que «El PatrimonioMunicipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como unconjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir «para regu-lar el precio en el mercado de solares» (Exposición de Motivos), con lafinalidad de «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamentela expansión de las poblaciones». Este conjunto de bienes tiene una carac-terística especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediantela circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma delpropio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de losbienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del pro-pio Patrimonio (art. 93 del TRLS). Por ello se ha podido decir que «lasdotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Muni-cipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua,por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que cons-tituye una técnica visible de potenciación financiera». En definitiva, se havenido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Sueloconstituye un «patrimonio separado» (lo que hoy está ya expresamentedicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelode 26 de junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el PatrimonioMunicipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, comoun conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, finque aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir


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según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Basesde Régimen Local de 2 de abril de 1985), sino el específico y concreto de«prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansiónde las poblaciones» (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable,que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se desti-nen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específicode la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo.(Artículo 93, ya citado).

Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimo-nios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad,sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que losmismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen aconvertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidadespresupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legisla-dor (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Muni-cipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretaciónsociológica de las normas jurídicas (artículo 3-1 del Código Civil), por-que esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finali-dad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación gene-ral e indiscriminada de las necesidades municipales».

Esta sentencia no aporta ciertamente ninguna novedad, pero esinteresante pues, además de resumir la postura del Tribunal, hace unaclara apelación al legislador, cuando ya se había anunciado una reformade la legislación estatal del suelo.

4. La revisión del principio

Por su parte, la legislación autonómica no ha cuestionado la natu-raleza de patrimonio independiente, separado del restante de la Admi-nistración titular del patrimonio público de suelo, ya fuera municipalo regional. Incluso ha reafirmado el principio de subrogación real quepesa sobre el producto de las enajenaciones o de las sustituciones enmetálico de las cesiones15.

15 Así, la redacción original del art. 76 de la Ley 2/1998 de Castilla-La Manchadispone que «cada patrimonio público de suelo integrará un patrimonio independiente,separado del restante patrimonio de la Administración titular. Los ingresos obtenidosmediante la enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos de suelo osustitución por su equivalente económico de la cesión relativa a la parte de aprovecha-


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No obstante, para suavizar la rigurosa interpretación jurispruden-cial y dar una salida a las presiones del lobby local (sin asumir costealguno para los presupuestos regionales), las leyes urbanísticas hantratado de flexibilizar ese principio, por la vía de especificar un mayornúmero de destinos posibles para los bienes del patrimonio públicodel suelo, diferenciando en algunos casos según fueran municipales oregionales16. Destinos muy amplios, entre los que predominan nor-malmente los vinculados al urbanismo, amén de otros muchos quedifícilmente se compadecen con los que prevé el art. 276.2 TRLS de199217. Pero ello sin negar el principio de retroalimentación y con fre-


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miento urbanístico perteneciente a la Administración deberán aplicarse a la conserva-ción y ampliación de dichos patrimonios». El art. 79 de dicha Ley reducía a tres los des-tinos de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, una vez incorpo-rados al proceso urbanizador o edificatorio: construcción o rehabilitación de viviendasprotegidas, mejora del medio ambiente y otros usos de interés social.

16 Ley 2/2001 de Cantabria; Ley 16/2005 de la Comunidad Valenciana; Ley 9/2002de Galicia; Ley 5/2006 de La Rioja, Ley 35/2002 de Navarra.

17 Más adelante, sin alterar el primero de los preceptos citados, la comunidad deCastilla-La Mancha, por Ley 7/2005, ha ampliado dicho elenco de destinos a los siguien-tes: a) construcción o rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de protecciónpública o destinadas a ser alquiladas por precio tasado, incluso subvencionado, con dere-cho a acceder a la propiedad; b) usos de conservación y mejora del medio ambiente,incluyéndose tanto el medio natural como el urbano, así como la protección del patri-monio arquitectónico, del ambiente y del paisaje rústico y urbano; c) la gestión muni-cipal del suelo, incluyendo la adquisición, posesión reivindicación, administración, gra-vamen y enajenación de toda clase de bienes, así como la asunción de facultadesfiduciarias de disposición. Además, en concepto de usos de interés social, la Ley auto-riza estos otros: a) creación y promoción del suelo para el ejercicio de nuevas activida-des empresariales o ampliación de las existentes, que en ambos casos generen empleoy sean compatibles con el desarrollo sostenible; b) obras de urbanización y ejecuciónde sistemas generales; c) construcción de equipamientos colectivos y otras instalacio-nes de uso público municipal, siempre que sean promovidos por las AdministracionesPúblicas o sus sociedades instrumentales; d) operaciones de iniciativa pública de reha-bilitación de viviendas o de renovación urbana; e) rehabilitación del Patrimonio Histó-rico Cultural; f) mejora del medio urbano o rural, de los barrios y pedanías; g) mejorade la configuración de parques y jardines; h) operaciones de conservación, proteccióno recuperación del medio físico natural en zonas declaradas de especial protección; i)planificación territorial y gestión del Patrimonio Municipal del suelo, así como todoaquello que afecte a la catalogación, programación y actuación permanente del inven-tario de dicho patrimonio; j) conservación, mejora y ampliación del Patrimonio Muni-cipal del Suelo.

En esa dirección puede citarse también la Ley 7/2002 de Andalucía, el Decreto

cuencia sin distinguir claramente entre el destino del dinero y el delos terrenos y demás bienes18.

Entre los autores también se puede advertir la aparición de unacorriente favorable a una revisión de la doctrina legal imperante. Así,Tomás QUINTANA considera que la interpretación de los tribunalesdificulta el manejo de este patrimonio separado y priva de utilidad ala institución, por lo que sugiere que sean los legisladores autonó-micos quienes fijen los destinos posibles, concretando el indetermi-nado concepto del interés social19. Francisco de Borja LOPEZ-JURADO ha señalado que son de derecho privado los ingresosobtenidos por la gestión del patrimonio municipal del suelo y, conarreglo al régimen de las haciendas locales, no podrían destinarse acubrir gastos corrientes, pero sí gastos de inversión. Si bien su fin,en principio, es la conservación y ampliación del propio patrimonio,estima que la obligación de reinvertir no es incondicionada, pues debetenerse en cuenta su carácter finalista e instrumental, así como lanaturaleza de las cosas. En consecuencia, cree que la especificidadde estos ingresos se concreta en un deber de reinversión en el queestarían comprendidos los proyectos en materia de urbanismo yvivienda20. Otros autores interpretan que la apertura introducida porlas leyes autonómicas tiene cabida en la propia legislación estatal.En el sentido de que, aunque los bienes de este patrimonio no pue-den destinarse a cualesquiera finalidades públicas, el concepto de inte-rés social permitiría a los ayuntamientos y comunidades autónomasdestinar los inmuebles a más fines que la construcción de viviendasprotegidas, tales como usos culturales, dotaciones, etc, siempre queestuviesen así admitidos por el planeamiento. Item más, el dinero ten-

Legislativo 1/2004 de Asturias, la Ley 2/2001 de Cantabria, Decreto Legislativo 1/2000de Canarias, la Ley 5/1999 de Castilla y León, la Ley 15/2001 de Extremadura, La Ley9/2002 de Galicia, la Ley 5/2006 de La Rioja, la Ley 9/2001 de Madrid, el DecretoLegislativo 1/2005 de Murcia, la Ley 35/2002 de Navarra y la Ley 2/2006 del PaísVasco.

18 Entre las que sí distinguen se pueden citar la Ley 7/2002 de Andalucía, la Ley15/2001 de Extremadura y la Ley 35/2002 de Navarra.

19 QUINTANA LOPEZ, T., «La regulación de los patrimonios del suelo como fuentede controversia», REDA nº 121, 2004, p. 83.

20 LOPEZ-JURADO ESCRIBANO, F. «Los patrimonios municipales de suelo: suscaracterísticas y operatividad», CEMCI, 1992.


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dría que servir para adquirir los edificios en que se concretasen esosintereses sociales21.

A juzgar por alguna sentencia reciente, no parece, sin embargo,que esos planteamientos fueran a hacer mella en la doctrina del Tri-bunal Supremo, compartida a decir verdad por la mayor parte de losautores22. En concreto, la STS de 27 junio 2006 (RJ 2006/5973) rati-fica la nulidad del presupuesto aprobado por el ayuntamiento de Valla-dolid, por no reinvertir en conservación y ampliación del patrimoniomunicipal del suelo el importe de las enajenaciones de terrenos dedicho patrimonio en el mismo previstas23. La sentencia hace suya laextensa argumentación expresada en la de instancia para afirmar quelo previsto por el art. 125.1 de la Ley 5/1999, de Castilla y León24,

21 DE JUAN CASERO, L.J., op. cit., p. 845. A este respecto, Salvador MARTÍNVALDIVIA (op. cit., p. 233), aprecia que los bienes del patrimonio municipal del suelohan de seguir el destino específico que les marca la Ley andaluza del suelo, que nopuede confundirse con las finalidades genéricas de la institución, y que ha intentado huirdel encorsetamiento de destinos ofrecido por la regulación estatal y la jurisprudencia.Dicha ley distingue, de un lado, el destino de los terrenos y construcciones, que serían,en síntesis, la vivienda protegida, usos de interés público así declarados por una norma,por el planeamiento o por el órgano administrativo competente y a cualesquiera usosadmitidos y convenientes para la ejecución del planeamiento o el propio patrimonio. Deotro, los recursos derivados de la gestión podrían destinarse a adquirir suelo para vivien-das protegidas, a la conservación, mejora o urbanización del patrimonio y a la ejecu-ción de actuaciones públicas, el fomento de actuaciones privadas previstas por el pla-neamiento y la rehabilitación de zonas y edificios degradados.

22 Muy crítica se muestra con la legislación autonómica y, en particular con la astu-riana, Estefanía PEREZ LOPEZ, op. cit. p. 43, para quien la multiplicación de las fina-lidades a que pueden destinarse los bienes de este patrimonio separado ha desnaturali-zado esta institución, al permitir que los municipios puedan financiar por esta vía granparte de sus inversiones, prestaciones y equipamientos públicos.

23 Un comentario favorable a esta Sentencia en SANZ RUBIO, E., «La institucióndel Patrimonio Municipal del Suelo (PMS como fuente de financiación del presupuestomunicipal: un análisis jurídico y financiero a partir de la sentencia del Tribunal Supremode 27 de junio de 2006 (Presupuesto General del Ayuntamiento de Valladolid de 2003)»,Cuadernos de Derecho Local nº 12, 2006.

24 Este precepto establece que «los bienes de los patrimonios públicos de suelo, losfondos adscritos a los mismos, así como los ingresos obtenidos por su enajenación, debe-rán destinarse necesariamente a alguno de los siguientes fines de interés social previs-tos en el planeamiento urbanístico: a) conservación, gestión o ampliación de los propiospatrimonios públicos de suelo; b) construcción de viviendas acogidas a algún régimende protección pública; c) ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos lossistemas generales; d) compensación a propietarios a los que corresponda un aprove-


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esgrimido por el ayuntamiento, puede referirse válidamente al patri-monio del suelo regional o provincial, pero no al municipal, por con-travenir el art. 276.2 TRLS de 1992, de carácter básico. Como explicael Tribunal,

«En el Presupuesto impugnado se prevé la venta de bienes integran-tes del PMS por importe de 29.680.000 euros y sólo se consignan 5.000.000euros para la adquisición de terrenos, por lo que se produce una dismi-nución del PMS de 24.680.000 euros, ya que no pueden computarse losconceptos que se especifican en el apartado II B, 2°, c) de los fundamen-tos de derecho de la contestación a la demanda porque no se destinan ala conservación y Administración ampliación del PMS, porque el PMS estaconstituido por terrenos (art. 276.2 de Justicia TRLS/1992 y 124 de la Ley5/1999) (STS25.10.01) y el art. 276.2 no puede confundirse con el art. 280.1TRLS, pues una cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados alproceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la cons-trucción de viviendas o a otros usos de interés social de acuerdo con elplaneamiento y otra distinta es que, si se enajenan —como es el caso enjui-ciado— el producto haya de reinvertirse en el propio PMS y no en otrasfinalidades, aunque sean finalidades urbanísticas, loables y de interéspúblico, que la Administración puede llevar a cabo a través de otros meca-nismos distintos al PMS en ejercicio de sus competencias en materia deurbanismo.

El incumplimiento de la obligación de reinversión de los 24.680.000euros hace ilegal el Presupuesto en este extremo, lo que conduce a la esti-mación del recurso. Ha de tenerse presente que la ilegalidad del Presu-puesto no viene dada por la enajenación de terrenos del PMS, sino por lafalta de inversión de una cantidad igual, al menos, para conservación oaumento del PMS».

En síntesis, es claro que para la jurisprudencia los bienes que inte-gran este patrimonio separado son de dos clases: los terrenos, que hande dedicarse a la construcción de viviendas protegidas u otros usosde interés social, y el dinero, que ha de reinvertirse en la compra demás terrenos. La razón es clara, impedir que se desnaturalice la ins-titución y se convierta en una fuente más de financiación de las hacien-das locales. Un riesgo obvio pues, si se permitiera destinar el dinero

chamiento superior al permitido por el planeamiento en la unidad de actuación en la queestén incluidos sus terrenos, así como a propietarios cuyos terrenos hayan sido objetode ocupación directa; e) otros fines de interés social previstos en el planeamiento urba-nístico o vinculados a su ejecución, de la forma que se determine reglamentariamente.


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a otra finalidad diferente, los ayuntamientos tendrían una tentaciónfortísima para preferir siempre la sustitución de las cesiones por suequivalente en metálico y para enajenar los terrenos y solares, dineroque se gastaría en lo que la corporación de turno estimase más opor-tuno. Con lo cual, ese suelo no estaría ahí cuando realmente se nece-sitase para la construcción de viviendas protegidas o a otros usos deinterés social, según lo que en cada caso disponga el planeamiento.Y, en definitiva, dejaría de servir para regular el mercado del suelo,para obtener reservas para actuaciones públicas y para facilitar la eje-cución del planeamiento, que eran las finalidades últimas de la insti-tución.

5. El patrimonio separado en la Ley de Suelo

Sobre este controvertido panorama, el art. 33.2 de la nueva Leyde Suelo establece que «los bienes de los patrimonios públicos desuelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidosmediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitu-ción por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo16 (cesión gratuita de terrenos por el promotor) se destinarán a la con-servación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólose financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que lessea aplicable, o a los usos propios de su destino».

Como antes dijimos, lo primero que destaca es la afirmación delcarácter de patrimonio separado que la ley básica predica de todos lospatrimonios públicos de suelo. Esto no entraña materialmente unanovedad, ya que así lo sentaba la propia legislación autonómica. Aun-que tiene su trascendencia jurídica, pues de esta forma esa califica-ción queda fuera del campo normativo de esta legislación urbanísticaregional. También se reitera el principio de retroalimentación comodestino del dinero obtenido con la enajenación de terrenos o la susti-tución del deber de cesión de terrenos. Pero de una forma diferente acomo se configuraba en el 276.2 TRLS de 1992, si bien la redacciónno es muy afortunada.


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A) Retroalimentación

En primer lugar, además de la conservación y ampliación del patri-monio, se puede dedicar a la «administración» del mismo, lo que dapie a entender que puedan sufragarse gastos corrientes. Sin embargo,esto es desmentido poco después al enfatizar que solo se financiengastos de capital y no se infrinja la legislación aplicable, como puedeser, en igual sentido, la prohibición del art. 5 LRHL de financiar gas-tos corrientes con los ingresos procedentes de la enajenación o gra-vamen de los bienes patrimoniales.

B) Los usos propios de su destino

Como segunda opción, dispone que dichos bienes se destinarán«a los usos propios de su destino», lo que es sin duda tautológico.Empero, hay que entender que, al decirlo así, el legislador está en rea-lidad remitiéndose a los destinos que a continuación establece en elartículo 34.

Es ahí donde, de una forma clara y rotunda se admite que tanto«los bienes como los recursos que integran necesariamente los patri-monios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de vivien-das sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser desti-nados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo quedispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando asílo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisi-bles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios natu-rales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».

Consiguientemente, el destino primero y natural del núcleo básicode los patrimonios públicos de suelo es la vivienda protegida. A suconstrucción pueden dedicarse tanto los terrenos como los capitales yotros derechos que pudiera haber en este fondo. Conviene insistir enque este destino alcanza únicamente a los bienes integrados en el patri-monio del suelo por prescripción del art. 33.1, esto es, los que nece-sariamente integran estos patrimonios.

La utilización de estos bienes y recursos para otros usos de inte-rés social pasa por la concurrencia de tres requisitos. Primero, que las


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leyes autonómicas expresamente indiquen cuáles. Segundo, que serefieran a fines urbanísticos, de mejora de la naturaleza o de inmue-bles del patrimonio cultural. Tercero, que sean conformes con el pla-neamiento.

De este modo, se pone coto a la indeterminación del concepto deinterés social presente en el art. 280.1 TRLS de 1992 y toda la con-troversia generada por su causa. Como en aquél, el destino de los bie-nes del patrimonio del suelo es dual. Viviendas de protección públicay otros usos de interés social. Como en aquél, esos usos concretostendrán que ser conformes con lo previsto por el planeamiento dellugar.

Las diferencias más apreciables son, por una parte, que esta plu-ralidad de destinos se admite ahora no solo para los terrenos sino paratodos los bienes del patrimonio de suelo en general. Y, de otra, quela apertura a dicha pluralidad pasa, primero, por una decisión del legis-lador autonómico. Sólo si éste así lo admite se pueden abrir el aba-nico de destinos posibles para los bienes del patrimonio publico desuelo. Y, al hacerlo, la ley autonómica deberá especificar cuáles, esco-giendo entre una tríada de ámbitos sectoriales aptos donde, por deci-sión del legislador básico, puede concretarse ese interés social: urba-nismo, naturaleza e inmuebles del patrimonio cultural.

Las primeras lecturas de la Ley 8/2007 interpretan, en efecto, quela misma supone un giro a favor de la línea marcada por la mayoríade las comunidades autónomas. Para Tomás QUINTANA, con la nuevaLey se ha devaluado la tradicional vinculación entre los patrimoniosmunicipales del suelo y la construcción de viviendas protegidas, aladmitir otros de interés social, entre los que predominan los relacio-nados con la ejecución del planeamiento, de interés urbanístico pues.Lo cual, a su juicio, es oportuno, pues supera la rígida afectación delos terrenos del patrimonio a la construcción de viviendas protegidas.Y, además, es coherente con la obligación establecida en el art. 10.bde la misma Ley, merced a la cual el planeamiento ha de reservarterrenos necesarios para materializar un porcentaje de edificabilidaden la construcción de viviendas de protección pública. De este modo,ese destino ya no pesa únicamente sobre el patrimonio público delsuelo, pues se integra en el sistema de reparto de beneficios y cargasgeneradas por la trasformación urbanística.


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En cambio, el mismo autor critica que la Ley haya roto con elprincipio de retroalimentación continua, que impedía que el numera-rio sirviera para costear todo tipo de actuaciones municipales. Por ello,advierte del riesgo de que esta masa de bienes se convierta en un arti-ficio contable ajeno por completo a la política de vivienda25.

A mi juicio, con el cambio se alcanza un cierto equilibrio entre elinmovilismo de la doctrina jurisprudencial, que en la práctica negabalegitimidad a cualquier otra valoración del interés social que efectua-ran las corporaciones locales y no dejaba más destino para este patri-monio que la construcción de viviendas protegidas, y las pretensionesultra-aperturistas de algunas leyes autonómicas, que dejadas a su alburpodrían tolerar cualquier uso para este patrimonio y, en consecuencia,convertirlo en un mecanismo más de financiación de las haciendaslocales. Este es el riesgo que todos los que se acercan a este temaaprecian y que, entiendo, también el legislador básico ha querido con-jurar.

Los destinos antes señalados tienen una relación evidente con lostres principios rectores de la política social y económica en que seinspira la ley al regular el recurso suelo, que componen el «bloquenormativo ambiental formado por sus artículos 45 a 47 de la Consti-tución», según reza el preámbulo de la Ley. Esta mayor amplitud dedestinos supone que la regulación del mercado de terrenos, la obten-ción de suelo para actuaciones públicas y la ejecución del planea-miento tengan que verse desde esa triple óptica de políticas públicasy ponerse igualmente a su servicio.

Aunque la disposición final primera atribuya el carácter de basesde la planificación general de la actividad económica a los arts. 33 y34.1 y 2, es más fácil de apreciar que, como reconoce el apartado VIIdel preámbulo, estamos ante una medida de garantía del cumplimientode la función social de la propiedad. Nadie duda que las prácticas deretención y gestión especulativa de suelo, que obstruyen el acceso delos ciudadanos a la vivienda, pugnan abiertamente con la función socialdel suelo. Aunque no sea tan evidente, ello también repercute sobreel medio natural y el patrimonio cultural inmobiliario, que son vícti-

25 QUINTANA LOPEZ, «Los patrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007,pags. 209 y ss.


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mas del desenfrenado crecimiento urbanístico y edificatorio. Las ten-siones generadas por la carestía del suelo están detrás de la apariciónde las islas urbanísticas, que fragmentan el territorio e invaden el medionatural, otro fenómeno que la Ley se propone combatir. El escaso inte-rés de los propietarios por la conservación de los inmuebles de valorarquitectónico o histórico no es ajeno a las lucrativas expectativas quela especulación del suelo genera. Se entiende así el carácter de basesde la planificación general de la economía, entendida la política eco-nómica en el sentido amplio que la concibe la Constitución, condu-cente a un bienestar pleno que va más allá de lo puramente material.

Por lo demás, el legislador básico no impone este destino a otrosbienes cuyo ingreso en los patrimonios de suelo obedezca a lo pres-crito por las leyes autonómicas. Lo cual no impide, obviamente, queéstas adopten el mismo criterio para todos los bienes y recursos delpatrimonio, o distingan entre unos y otros. Queda a su criterio.

VII. CONSTITUCIÓN

La constitución del patrimonio municipal del suelo en el TRLSde 1992 era una expresa obligación legal para los ayuntamientos quedispusieran de planeamiento general (art. 276.1). Por «planeamientogeneral» debía entenderse tanto los planes generales de ordenaciónurbana como las normas subsidiarias, mas no otras figuras sin voca-ción prospectiva, como los proyectos de delimitación.

En su momento se discutió también si era aceptable que ayunta-mientos huérfanos de planeamiento general pudieran constituir el Patri-monio, admitiéndose por la doctrina que, de manera voluntaria y en vir-tud de su autonomía, así fuera. Aunque, para que este instrumento fueseeficaz, lo coherente sería dar todos los pasos que permiten sacarle lamáxima operatividad, en el sentido de reforzar las vías de adquisiciónde bienes. Lo cual pasaría por disponer de planeamiento general26.

La nueva Ley estatal de Suelo, sin embargo, no establece expre-samente ninguna obligación al respecto y, en su lugar, dispone que

26 Un estudio pormenorizado en el libro de QUINTANA LOPEZ y LOBATOGÓMEZ, «La constitución y gestión de los patrimonios municipales del suelo», Mar-cial Pons, 1996.


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«integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y dere-chos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refierela letra b) del apartado 1 del artículo 16, sin perjuicio de los demásque determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanís-tica».

La Ley da por hecho su existencia, pues, como consecuencia delingreso en los patrimonios públicos de suelo de los bienes, recursosy derechos que adquieran las Administraciones en virtud del citadodeber de cesión; adquisición que claramente se produce ex lege. Esacesión se refiere, en principio, al suelo libre de cargas de urbaniza-ción (gratis total) que ha de entregar el promotor, aunque se admiteque la legislación regional pueda permitir una sustitución por dinerou otros bienes27. En efecto, siguiendo la posibilidad abierta por el anu-lado art. 277.1 TRLS de 1992, las leyes autonómicas admiten comosustitutivo el pago en metálico, lo que permite a los ayuntamientoshacer caja y avanzar un primer paso en la dirección de escamotear losbienes del patrimonio municipal de su destino legal, como la expe-riencia ha demostrado.

Una novedad destacable es que la Ley 8/2007 pone un límite adicha tentación al excluir esas formas alternativas de cumplimiento—y exigir la cesión del suelo en sentido estricto— cuando dicho deberpueda cumplirse con suelo destinado a vivienda protegida (que, comomínimo general, será del 30% de la edificabilidad residencial previstapara la actuación urbanística de que se trate (art. 10.b).

Está implícito en la Ley, por tanto, que los municipios, comuni-dades autónomas y demás entidades beneficiarios de esas cesiones desuelo (o del metálico u otros sustitutivos que admita la legislaciónregional) quedan obligadas a constituir este instrumento, en el sentido

27 La Ley 8/2007 establece que, con carácter general, el suelo libre de cargas deurbanización a entregar por el promotor no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%del correspondiente a la edificabilidad media ponderada de la actuación de transforma-ción urbanística o, en el caso de actuaciones de dotación, de incremento de edificabili-dad media ponderada. Pero también que la legislación urbanística regional podrá per-mitir que, de forma excepcional, proporcionada y motivada, ese porcentaje se reduzcao incremente hasta el 20% para las actuaciones o los ámbitos en que el valor de las par-celas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio en los restantes de sumisma categoría de suelo. Dicha legislación también podrá determinar los casos y con-diciones en que se pueda sustituir la entrega de suelo por otras formas de cumplimiento.


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de llevar a cabo las formalidades de inventario, registro, contabilidady demás que su administración requiere, así como conducir su ges-tión para que reciban el destino legalmente previsto.

Aunque el art. 276.1 TRLS de 1992 no resultó afectado por laSTC 61/1997, parece que el legislador estatal se ha retraído para noestablecer por sí mismo una obligación en tal sentido, seguramentepor un prurito competencial, dejando en manos de la legislación urba-nística regional una afirmación así.

La realidad es que la mayoría de las comunidades autónomas hanextendido la obligación de constituir el patrimonio municipal del sueloa todos los ayuntamientos, dándoles además la posibilidad de hacerloa través de mancomunidades o consorcios. Una previsión sin dudapensada para facilitar su cumplimiento por parte de los más peque-ños. También han establecido, por ley, la obligación de constituir unafigura gemela a cargo de la propia Administración regional o foral28.Otra cosa es que, en efecto, lo hayan llevado a cabo y, en caso con-trario, cómo se les pueden forzar a hacerlo.

En mi opinión, lo más relevante no es si la Administración ha deadoptar un acuerdo solemne de constitución del respectivo patrimo-nio público de suelo, aunque es innegable que, en la práctica del fun-cionamiento burocrático, los trámites y procedimientos de formaliza-ción resultan convenientes para llevar a efecto los mandatos legales.Ahora bien, sería inadmisible que una omisión por parte de las auto-ridades locales o regionales pudiera privar válidamente de eficacia a

28 Así, por ejemplo, el art. 76 del TROLAU de Castilla-La Mancha dispone: «LaAdministración de la Junta de Comunidades y los Municipios, de forma independienteo mancomunada o consorciada, deberán constituir sus respectivos patrimonios públicosde suelo con la finalidad de crear reservas para actuaciones públicas y de facilitar elplaneamiento territorial y urbanístico y su ejecución en el marco de sus correspondien-tes competencias». En la misma línea, podríamos citar la Ley 7/2002, de Andalucía, elDecreto legislativo 1/2000 de Canarias, el Decreto legislativo 1/2005 de Cataluña, laLey 16/2005 de la Comunidad Valenciana, la Ley 15/2001 de Extremadura, l Ley 8/2004de las Islas Baleares, la Ley 9/2001 de Madrid, el Decreto legislativo 1/2005 de Mur-cia o la Ley 2/2006 del País Vasco. Otras comunidades, en cambio, supeditan esta obli-gación al cumplimiento de determinadas condiciones, como la de superar un mínimo dehabitantes (Ley 2/2001, de Cantabria) o la haber cumplido antes con la obligación dedotarse de un planeamiento general (Ley 5/1999 de Aragón, Decreto legislativo 1/2004de Asturias, Ley 5/1999 de Castilla y León, Ley 9/2002 de Galicia o Ley 5/2006 de LaRioja).


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la norma, en el sentido de desvincular a los bienes que legalmentepertenecen a este patrimonio de su destino y demás prerrogativas. Laacción vecinal del art. 18.1.g LBRL y, en general, la acción populardel art. 304 TRLS de 1992 serían remedios ejercitables para exigirque se apliquen las reglas que correspondan a un bien o derecho quedebiera legalmente estar integrado en ese patrimonio (destino, formasde enajenación, etc.).

VIII. GARANTÍAS

Para concluir el capítulo dedicado a los patrimonios públicos desuelo, la Ley 8/2007 incluye una serie de prescripciones de nueva fac-tura encaminadas, por un lado, a estabilizar el precio de los solaresdestinados a la construcción de viviendas protegidas y, de otro, a regu-lar la anotación registral de las limitaciones y demás condiciones quepuedan afectar a las fincas del patrimonio de suelo en general.

1. Precio máximo

Establece el artículo 34.2 que los terrenos adquiridos por unaAdministración en virtud del deber de cesión de suelo (art. 16.1.b)que estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algúnrégimen de protección pública que permita tasar su precio máximo deventa, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, no podrán seradjudicados, ni en dicha trasmisión ni en las sucesivas, por un preciosuperior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo devivienda de que se trate. Esta limitación se ha de hacer constar en elexpediente administrativo en el acto o contrato de la enajenación, porimperativo legal

El citado valor de repercusión responde a un cálculo teórico quedistribuye el precio de las viviendas entre las diferentes partidas con-ceptuales necesarias para la edificación. Parece claro que con estanueva limitación se busca preservar mejor el cumplimiento de la fina-lidad última del patrimonio o, al menos, de la parte que hemos deno-minado núcleo básico, frenando la tentación de una explotación lucra-tiva de los solares por parte de la Administración titular del patrimonioo de los posteriores adquirentes. Lo que, a la postre, presionaría sobre


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la calidad de las viviendas protegidas o su precio, más o menos visi-ble.

Como es sabido, tras la STC 61/1997 las formas de gestión y, ensu caso, diversas maneras de cesión a terceros de los terrenos del patri-monio del suelo son temas que han de ser regulados por las comuni-dades autónomas. Sus leyes han seguido la misma técnica de las leyesestatales del suelo y combinan los mecanismos de trasmisión a terce-ros (concurso, subasta, adjudicación directa, permuta) y el caráctergratuito u oneroso de la trasmisión en función del destino del terrenoy del carácter público, empresarial o benéfico del adquirente. Sin entraren los criterios y peculiaridades de cada ley autonómica29, podemosconstatar las divergencias que se suscitan sobre el mecanismo de selec-ción.

Cómo debe jugar el precio del suelo en la concurrencia es unacuestión opinable, pues no siempre es fácil asegurar que el efecto finalque anima un criterio u otro se vaya a producir en la práctica. O,incluso, que no pueda volverse en contra. Se discute por ello si resultamás conveniente que el concurso o la subasta parta de un preciomínimo o de un precio máximo.

En todo caso, la opción tomada por la Ley de Suelo es muy clara,aunque sólo afecte a un supuesto muy concreto. A diferencia de lasleyes estatales predecesoras, la actual ha asumido que ambos temasquedan fuera de su órbita competencial y no entra en ellos. No obs-tante, sí determina, por referencia al citado valor máximo de reper-cusión, el precio máximo que puede alcanzar el suelo, cualquiera quesea el negocio a través del que se trasmita, cualquiera que sea el bene-ficiario y cuantas veces cambie de manos.

El carácter básico que la adorna lleva consigo que esta disposi-ción prevalezca jurídicamente sobre lo que hubieran dispuesto las leyesautonómicas en sentido diferente, por lo que debe dar pie a una adap-tación de éstas. Es el caso de lo dispuesto en el art. 79.3.a del DecretoLegislativo 1/2004, de Castilla-La Mancha, según el cual los bienes

29 Algunas han propiciado trabajos monográficos, como el de GOSALVEZPEQUEÑO, H.J, «La enajenación de los bienes integrantes de los patrimonios públicosen el derecho urbanístico de Andalucía», RDU y MA nº 214, 2004, donde se confron-tan los mecanismos de las leyes andaluzas 7/2002, de suelo y 7/1999, de bienes de lasentidades locales.


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del patrimonio enajenados mediante concurso no pueden serlo por pre-cio inferior al valor máximo legalmente establecido para los usos suje-tos a protección pública.

La exigencia, en fin, de que la prohibición de superar ese precioconste expresamente en el expediente y en el negocio jurídico en quese formalice la enajenación refuerza el mandato legal material, al ser-vir de recordatorio para los funcionarios y autoridades interventorasde un extremo que deben controlar puntualmente. La conculcaciónformal o material de este precepto legal puede afectar a la validez delnegocio jurídico en sí y acarrear consecuencias anulatorias.

2. Inscripción en el Registro de la Propiedad

La documentación de los bienes integrantes de los patrimonios desuelo y de su tráfico jurídico, mediante inventarios, presupuestos, liqui-daciones y demás constituyen instrumentos de gestión fundamentalespara la salvaguardia de su integridad, el control de su destino y, ensuma, para que se pueda fiscalizar si se satisfacen o no sus fines lega-les. Empero, de estas cuestiones no se ocuparon los TRLS de 1976 y1992 ni sus reglamentos ejecutivos. Lo que no significa, obviamente,a estos bienes no les fueran aplicables las previsiones generales de lalegislación sobre régimen local o patrimonios administrativos.

Algunas leyes autonómicas sí se refieren a estos instrumentos, pre-viendo la creación de inventarios específicos y de registros de explo-tación30, su liquidación anual y una fiscalización propia de la legisla-ción presupuestaria31, o ambas cuestiones32. Algunas leyes establecenun mecanismo específico de control autonómico. Especialmente inci-sivo es, en ese sentido, el art. 226 de la Ley 16/2005 de la Comuni-dad Valenciana, que crea un Registro Autonómico de PatrimoniosPúblicos Municipales de Suelo, compuesto por el Inventario de bie-nes adscritos a cada patrimonio municipal de suelo, para lo que losayuntamientos deberán remitir copia certificada de la relación de

30 Art. 229 Ley foral 35/2002.31 Art. 177 Ley madrileña 9/2001.32 Artículos 70 ley andaluza 7/2002; 218 Decreto legislativo asturiano 1/2004; 76

Decreto legislativo castellano manchego 1/2004; 87 Ley extremeña 15/2001; 112 Leyvasca 2/2006.


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inmuebles y sus detalles, actualizaciones y modificaciones. Es decarácter público, acceso gratuito y finalidad informativa, aunque tam-bién tiene una evidente finalidad de control, pues la misma Leyrequiere que, para disponer de los bienes, deberá quedar acreditadoen el expediente el certificado de inscripción en este Registro Auto-nómico.

Hecho este apunte, hay que decir que la Ley 8/2007 enfoca haciaun instrumento distinto, que es el Registro de la Propiedad, al amparode la competencia exclusiva que corresponde al Estado en materia delegislación civil (art. 149.1.8ª CE).

El art. 34.3 establece, en primer lugar, que las limitaciones, obli-gaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes deun patrimonio público de suelo que se hagan constar en su enajena-ción son inscribibles en el Registro de la Propiedad. Para evitar cual-quier colisión de normas, la norma salva expresamente lo dispuestoen el art. 27 de la Ley Hipotecaria, afirmando la posibilidad de queel incumplimiento de las limitaciones, obligaciones y demás dé lugara la resolución de la enajenación33.

En efecto, según el art. 34.4 de la Ley 8/2007, las limitaciones,obligaciones, plazos o condiciones que se hayan configurado comocausas de resolución podrán inscribirse con el consentimiento deladquirente o en virtud de un acto administrativo de la Administracióntitular de la finca enajenada, una vez que no sea susceptible de recursoordinario alguno, administrativo o judicial.

Por otro lado, la Administración enajenante puede interesar la prác-tica de anotación preventiva de la apertura de un expediente admi-nistrativo tendente a la resolución del contrato (en caso de apreciarincumplimiento, se supone) conforme a lo previsto por la legislación

33 Como es sabido, dicho precepto, en relación con el 26, excluye del acceso alRegistro de la Propiedad las prohibiciones de disponer que tengan su origen en actos ocontratos, salvo algunas excepciones. Si su origen inmediato es una resolución admi-nistrativa, pueden ser objeto de anotación preventiva, pues no se considera un derechoreal. Con ella se quiere asegurar que se puedan hacer efectivos sobre las fincas inscri-tas derechos no reales, que habrán de soportar quienes obtengan posteriormente algúnderecho real sobre la finca en cuestión. El problema es que la anotación preventiva tieneuna vigencia temporal limitada (cuatro años a lo sumo, art. 86.1 LH) que, por lo gene-ral, priva a los titulares de situaciones jurídicas no inscribibles de la protección que dis-pensaría a los terceros la fe pública registral.


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hipotecaria. Más en concreto, de lo previsto para las anotaciones pre-ventivas derivadas de la iniciación de procedimientos de disciplinaurbanística en los artículos 56 y siguientes del RD 1093/1997, «Regla-mento de inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de natu-raleza urbanística», dictado en desarrollo del art. 307 TRLS de 1992.

En otro caso, señala el art. 34.4.b), la mención registral producirálos efectos de las llamadas «notas marginales de condiciones impues-tas sobre determinadas fincas». Como es sabido, la nota marginal esun asiento accesorio que no se practica en la parte central del folioregistral, sino en el margen, de ahí su nombre. Y queda en relaciónde dependencia del asiento en cuyo margen consta. No obstante, estafigura específica está regulada en el art. 74 RD 1093/1997. En sínte-sis, significa que tales notas marginales no surten otro efecto que elde dar a conocer, a quien consulte el Registro, la situación urbanís-tica de la finca en el momento a que se refiera el título que las ori-gine, salvo que la legislación aplicable prevea un efecto distinto.

Las disposiciones que acabamos de glosar son aplicables a cua-lesquiera fincas de los patrimonios públicos de suelo, sin importar suorigen o forma de adquisición. Tampoco importa ya que su destinoespecífico sea la construcción de viviendas protegidas u otro de loslegalmente posibles.

IX. CONCLUSIONES

La Ley de Suelo ha derogado los dos preceptos supervivientes ala STC 61/1997 y, en su lugar, ha establecido una nueva regulaciónque ha querido ser muy respetuosa con la doctrina constitucional, parano caer en los excesos advertidos hace diez años. En consecuencia,no ha entrado en las cuestiones ya censuradas por el Tribunal Cons-titucional. Señaladamente, las formas de adquisición y de enajenaciónde los bienes que integran estos patrimonios, cuya regulación corres-ponde a las comunidades autónomas.

En el capítulo que la nueva Ley dedica a los patrimonios públi-cos de suelo advertimos fácilmente dos partes, con una base compe-tencial y una posición ordinamental diferente.

En la primera parte (arts. 33 y 34.1 y 2), la básica, se define jurí-dicamente lo que son los patrimonios públicos de suelo: un patrimo-


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nio separado. Se define cuál es la finalidad de esta institución: regu-lar el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuacio-nes públicas y facilitar la ejecución del planeamiento. Ambas cues-tiones son reguladas en línea de continuidad con la ley preexistente.

También se mantiene el principio de retroalimentación, al esta-blecer que han de destinarse a la conservación, administración yampliación (entendidas siempre como financiación de gastos de capi-tal) de estos patrimonios los ingresos obtenidos mediante la enajena-ción de los terrenos que los integran o las entregas en metálico obte-nidas en lugar de las cesiones de terrenos.

No obstante, a partir de este principio empieza a notarse la apa-rición de lo que podríamos llamar el núcleo básico de estos patrimo-nios, que está compuesto por los terrenos, dineros y derechos queadquieran las Administraciones en virtud de las cesiones que la Leyimpone sobre las trasformaciones urbanísticas y el referido retroali-mento.

Cuando ello suponga una salida neta, es decir, que no entrañe unaretroalimentación sino un consumo, los bienes y recursos pertene-cientes al núcleo básico de estos patrimonios, en principio, sólo pue-den ser destinados a la construcción de viviendas protegidas. No obs-tante, en concepto de «otros usos de interés social», la Ley de Sueloadmite como posibles tres destinos más: urbanísticos, protección ymejora de espacios naturales y de inmuebles del patrimonio cultural,si la ley urbanística autonómica así lo quiere. Esta ley tendrá ademásque especificar para qué fines. Y, en todo caso, el uso concreto al quese destine el bien o el dinero tendrá que ser conforme con lo dispuestoen el planeamiento urbanístico.

Entiendo que, de este modo, el legislador estatal ha recogido elguante que tenía lanzado desde hace algún tiempo por la doctrina yla jurisprudencia, para que fuera él quien controlase una eventual aper-tura de estos patrimonios a esos nuevos horizontes, pues la legisla-ción autonómica era insuficiente para producir una mutación de seme-jante alcance.

En lo sucesivo, la aplicación de los bienes y dineros de estos patri-monios a un uso específico tendrá que ser adecuada a lo previsto entres niveles de concreción normativa: la Ley de Suelo, la ley urba-nística regional y el plan de ordenación urbana. La definición admi-


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nistrativa del interés social tendrá que superar esos tres filtros. Conlo cual, podemos esperar que remitan los problemas y litigios susci-tados por ese indeterminado concepto jurídico.

Al hacerlo así, es obvio que el legislador estatal ha sido sensiblea las reivindicaciones de las regiones y ayuntamientos, plegándose enbuena medida a ellas, mas no sin criterio, pues la apertura se producedentro de unos límites coherentes con los principios constitucionalesque orientan la Ley de Suelo: los artículos. 45 a 47 CE.

También los competenciales, pues estas prescripciones (y la queestablece que si la enajenación afecta a terrenos destinados a vivien-das sociales no podrán ser adjudicados ni revendidos a un precio supe-rior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el precio de lavivienda) están referidas al núcleo básico de los patrimonios. Sobreotros posibles bienes ingresados por diferentes conductos la Ley noimpone nada. Queda a criterio de cada comunidad autónoma atenersea esos mismos destinos o admitir otros.

La segunda parte (apartados 3 y 4 del artículo 34) no es propia-mente básica sino civil y, por tanto, plena en sus efectos reguladores.Está encaminada a dar acceso al Registro de la Propiedad a las limi-taciones, obligaciones, plazos y condiciones de destino de las fincasintegrantes de estos patrimonios, así como especificar los efectos quede ello podrían derivarse.

Valoramos, por tanto, que con ello se alcanza una consolidaciónde la institución, mucho más ceñida en cuanto a su composición queel TRLS de 1992 y más abierta, eso sí, en cuanto a la utilización quelas Administraciones puedan hacer con ella. Incorpora también ele-mentos importantes de garantía, como es el acceso al Registro de laPropiedad y la limitación del precio de los terrenos destinados a vivien-das protegidas. Responde, en definitiva, a un cambio en la óptica conla que el propio legislador asume su papel regulador y enfoca la ins-titución, menos intervencionista en el mercado del suelo y más atentaa la función social de la propiedad.


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