Notable Abandono de Deberes de Alcaldes
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TITULO: Análisis de Jurisprudencia del tribunal Calificador de Elecciones en relación al “notable abandono de deberes de los alcaldes”. AUTOR: Ayala Arenas, Claudia Patricia. UNIVERSIDAD: Central AÑO: 1998.- UBICACIÓN: G 270.- 1
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Derecho Municipal
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TITULO: Análisis de Jurisprudencia del tribunal
Calificador de Elecciones en relación al “notable abandono de deberes de
los alcaldes”.
AUTOR: Ayala Arenas, Claudia Patricia.
UNIVERSIDAD: Central
AÑO: 1998.-
UBICACIÓN: G 270.-
1
INDICE
Pgna.
INTRODUCCION............................................ 01
CAPITULO I
La Justicia Electoral, Concepto ........................... 03
A.- Principios que inspiran la Justicia Electoral y
Objetivos que persigue ........................................ 14
B.- El Tribunal Calificador de Elecciones, Principios,
Regulaciones Constitucionales y Legal, Estructura,
Integración y Atribuciones .................................... 18
C.- El Tribunal Calificador de Elecciones en particular
Regulación Constitucional y Legal ....................... 31
CAPITULO II
Generalidades ....................................................... 46
A.- La Municipalidad ................................................. 48
A.1 Corporación de Derecho Público ........................ 55
A.2 Autonomía .......................................................... 57
A.3 Personalidad Juridica ......................................... 59
A.4 Patrimonio Propio.............................................. 60
2
B.- El Alcalde .......................................................... 60
B.1Elección del Alcalde.......................................... 63
B.2 Responsabilidad del Alcalde............................ 65
B.3 Cesación del Cargo.......................................... 69
B.4 Sentido del notable abandono de deberes; para
Los efectos de remoción de un Alcalde........... 70
B.5 Procedimiento .............. .................................. 77
CAPITULO III
Opinión de la Contraloría General de la
República .............................................. 86
1.- Atiende Consulta de la I. Municipalidad
de el Bosque........................................... 86
2.- Atiende pase interno de Contraloría Regional
de los Lagos.................................................. 90
CONCLUSION ............................................ 92
CAPITULO IV
Análisis de la Jurisprudencia del TRICEL en
Materia de notable abandono de deberes de los
Alcaldes ............................................................ 94
PRIMER FALLO ............................................ 95
SEGUNDO FALLO......................................... 98
3
TERCER FALLO.............................................
100
CUARTO FALLO............................................
106
QUINTO FALLO.............................................
109
SEXTO FALLO...............................................
111
SEPTIMO FALLO ......................................... 113
OCTAVO FALLO........................................... 116
NOVENO FALLO . ........................................ 117
DECIMO FALLO............................................ 119
CONCLUSIONES FINALES................................ 125
BIBLIOGRAFIA................................................... 129
4
INTRODUCCION .
Por el presente trabajo se ha querido investigar y desarrollar la
poco conocida actividad del Tribunal Calificador de Elecciones como ente
sancionador, particularmente frente a ciertas autoridades elegidas por votación
popular, como es el caso de los alcaldes cuando han incurrido en notable
abandono de deberes en el ejercicio o desempeño de su cargo.
En efecto, es claro que frente a los actos de los funcionarios de la
administración pública, quien vela por la legalidad de dichos actos en nuestra
legislación es la Contraloría General de la República. El problema surge en el
caso de los alcaldes, ya que, sin embargo de tener una responsabilidad
administrativa por ser funcionarios municipales, no existe autoridad
administrativa a la qué se le haya otorgado potestades disciplinarias respecto de
ellos, como vemos la Contraloría, no tiene un rol sancionatorio respectos de
dichos funcionarios; la instancia para hacer valer dicha responsabilidad recae en
el Tribunal Calificador de Elecciones, encargado de aplicar la pena
administrativa más dura para el funcionario público, cual es la destitución. En
este sentido el profesor de la cátedra de Derecho Administrativo de la
Universidad Central, don Ivan Aróstica señalaba en clases de forma muy
gráfica: "La destitución: es la pena de muerte para el funcionario público...".
Así, hemos brevemente esbozado nuestro tema de estudio.
5
En la presente obra hará un breve recurrido constitucional
chileno, analizando al Organo Alcalde, desde su elección, pasando por la
responsabilidad que le pueda caber en el ejercicio de sus funciones, la manera
de provocar el conocimiento del asunto por parte del Tribunal Calificador de
Elecciones, el estudio de algunos fallos dictados por dicho tribunal como
asimismo de algunos dictámenes de la Contraloría General de la República , y
averiguar cuál ha sido el verdadero sentido que ella le ha dado a la falta del
notable abandono de deberes de los funcionarios públicos y particularmente
cuál ha sido su criterio con respecto de los alcaldes; Creemos conveniente,
dada esta función jurisdiccional , desarrollar brevemente la trayectoria legal
del Tribunal Calificador de Elecciones, los principios que lo inspiran, su
composición, atribuciones, su rol sancionatorio y los recursos que proceden
contra dicha resolución.
6
CAPITULO I
LA JUSTICIA ELECTORAL, CONCEPTO.
Comenzando esta tesis y antes de entrar en el análisis de la
Jurisprudencia emanada del Tribunal Calificador de Elecciones, que es la
principal materia que nos ocupa, aparece necesario elaborar brevemente un
concepto de “Justicia Electoral”, ya que sin estar delimitado él, no parece
entenderse la necesidad de la existencia de un tribunal especial que califique
elecciones, emitiendo incluso fallos en otras materias (también relacionadas
con actos eleccionarios, al menos en su génesis), y que cuente con todo un
ordenamiento jurídico puesto dentro de su competencia.
Con el objeto de elaborar un concepto del término mencionado, se hace
absolutamente necesario precisar los reales alcances del término "Justicia", 7
para luego definir el término "elección" y finalmente exponer, lo que a nuestro
juicio comprende el término "Justicia Electoral".
Desde muy antiguo, han ido surgiendo distintos valores en el hombre, a
medida que han ido aumentando sus necesidades, todo a fin de que éste último
alcance sus aspiraciones más deseadas. Así, han ido surgiendo nuevos
valores, sin embargo, hay uno que siempre ha estado presente en el hombre,
"la justicia". Este valor, ha sido analizado por distintos pensadores a lo largo
de los tiempos, los que han pretendido definir el término. Por lo tanto, los
diversos conglomerados de la sociedad, gobernantes, legisladores y juristas,
han procurado que las normas jurídicas que se dicten estén siempre inspiradas
en el ideal de justicia que tenga cada sociedad en un momento dado. Pero,
¿qué debe entenderse por justicia?.
A la pregunta anterior, han sido variadas las respuestas de distintos
pensadores y filósofos:
Para Platón, la justicia consiste en la armonía para lo cual cada uno
debe hacer lo que es propio. Para Aristóteles, consistía en el justo medio entre
el exceso y el defecto. Según Ulpiano, ésta estribaba en dar a cada uno lo que
le corresponde. Esta noción de armonía y proporcionalidad perdura en la
escolástica clásica y llega hasta nuestros días.1
1 ? Ver González Ceferino. "Historia de la Filosofía",Imp. Policarpo López, México, 1972, pág. 62 y Platón. "La República", Ed. Aguilar, Madrid, 19.., pág. 63.
8
De acuerdo a lo expuesto diríamos que la justicia consiste en entregar a
cada persona aquello a que tenga derecho.
Luego, se hace necesario para que la justicia cumpla con su objetivo,
explicar lo que se entiende por administrar justicia; la administración de
justicia busca determinar y defender los derechos de los individuos de acuerdo
a lo establecido por la Ley o los principios de equidad.
La justicia en cuanto derecho se puede dividir en:
1.1. Justicia Subjetiva: Consiste en la constante y perpetua voluntad de dar a
cada uno lo suyo.
1.2. Justicia Objetiva: Proporción entre el dar y exigir aquello que es
necesario para la existencia del orden social y para que dentro de él, pueda
cumplir el hombre, el fin que le es propio.
De esta última definición surgen 2 clases de justicia:
1.2.1 Justicia individual (conmutativa): Se refiere a los individuos y a las
relaciones entre ellos y consiste en la igualdad entre lo que se da y lo que se
recibe.
1.2.2 Justicia Social: Se refiere a las relaciones entre los individuos y el
Estado y se subdivide en:
9
- Legal: Proporción que existe entre los individuos y el Estado, por la cual,
aquellos están obligados a dar éste y todo lo necesario para el bien común.
- Distributiva: Proporción que existe entre el Estado y sus miembros por la
cual aquél reparte entre estos las cosas y bienes comunes en relación a los
méritos de cada uno.
Ahora bien, en sentido jurídico, la justicia se refiere a las normas en sí,
al derecho vigente.
En este caso, las normas jurídicas siempre deben identificarse con el
ideal de justicia que, por lo demás, constituye el real fundamento de la
obligatoriedad de la norma jurídica, correspondiendo al poder legislativo esta
función de identificación.2
Según lo expuesto en cuanto al término justicia, ésta se relaciona con
los términos equivalencia, proporcionalidad e igualdad, ya sea en las
relaciones entre los individuos de una colectividad o bien entre estos y sus
gobernantes, todo lo cual apunta al principio de "dar a cada cual lo suyo",
pero, ¿qué es lo suyo de cada quién?3
El problema apunta a determinar los puntos de vista tanto igualdad
como de desigualdad que deben prevalecer para el derecho.2 ? Hübner Gallo, Jorge I., "Introducción al Derecho", Editorial Jurídica, Madrid, 1967, pág. 275.
3 ? Recasens, Luis "Introducción al Estudio del Derecho", Editorial Porrúa, México, 1970, pág. 132.10
Así pues, el centro del problema de la justicia consiste en averiguar
cuáles son los valores que deben ser relevantes para la igualdad pura y simple
y, cuáles para la distribución proporcional y armónica entre las desigualdades,
es decir, qué valores deben ser tomados en cuenta por el Estado y el derecho;
tanto, consecuente con lo expuesto, será necesario hacer primar la igualdad,
cuando ésta sea imperativa por referirse a la dignidad humana y a los derechos
y libertades fundamentales. Sería necesario establecer la equivalencia en las
relaciones despersonalizadas entre la prestación y contraprestación, entre lo
que se da y lo que se recibe y, una proporcionalidad en virtud de los diversos
méritos y deméritos.
Por tanto, la justicia busca determinar, en tanto y cuanto ésta es un
valor, cual es la jerarquía de valores, según los cuales se establecería la
igualdad, equivalencia y proporcionalidad de las relaciones entre los
individuos y de estos con los gobernantes.
Una vez explicado el objetivo perseguido por la justicia y siguiendo el
orden propuesto para definir la justicia electoral, se hace necesario analizar el
término elección y el objetivo perseguido por éste.
Se han esbozado diversos conceptos de elección y se la ha entendido de
una manera distinta, según la época en que se buscó definirla. Sin embargo,
nosotros seguiremos el concepto esbozado por Dieter Nohlen, considerando
que distintos autores han recurrido a este autor para desarrollar trabajos.
11
Nohlen define la elección en 2 sentidos:
- Uno técino-procedimental; es un medio para constituir una asamblea
o para determinar un titular de un cargo. Esta presición funcional no permite
diferenciar a la elección de otras técnicas de designación que, a diferencia de
los métodos violentes de ampararse del poder, como la lucha, el golpe o la
guerra, tambien descansan en un acuerdo: designación por derecho de
primogenitura, por razón del cargo (ex-officio), por sorteo, por mandamiento y
por aclamación.
- Otro ontológico; según este sentido, la elección consiste en selección y
libertad de elección, es decir, posibilidad de una decisión libre entre varias o,
al menos dos ofertas. Sino se da esta posibilidad no cabe hablar de elección en
el sentido ontológico del término.
La doctrina en forma mayoritaria establece la existencia de dos tipos de
elecciones:
- Competitivas
- No competitivas
- Semicompetitivas
En la primera, los conceptos técnico, procedimental y ontológico de
elección confluyen en una unidad.
12
En el segundo tipo de elección, el concepto ontológico de elección no
cabe, al no cumplirse sus requisitos para configurar este sentido de elección.4
Y en tercer lugar, parece razonable hablar de elecciones
semicompetitivas, que ni son claramente pluralistas ni están sometidas al
monopolio de un partido.
Luego de definida la elección en sus tres sentidos, es necesario dejar
establecido el término "Sistema Electoral", ya que un buen sistema electoral,
es tablecido en base a la justicia, en cuanto derecho, nos ayudará a
comprender mejor el alcance de la justicia electoral.
Los conceptos de Derecho Electoral y Sistema Electoral, suelen
emplearse como sinónimos tanto en el lenguaje científico como en el político
y preferimos el término Sistema Electoral al de Procedimiento Electoral, ya
que el concepto de Sistema expresa de un modo más adecuado la existenctia y
la interdependencia de distintos elementos que constituyen lo que llamamos
un sistema. El concepto de Sistema implica además, el hecho de que la
transformación de un elemento puede hacer cambiar de modo fundamental las
funciones y las consecuencias del sistema .Según Nohlen, el sistema electoral
comprende la totalidad orgánica de las de las distintas normas jurídicas,
técnicas y procedimientos que se aplican en el proceso electoral desde la
apertura de la elección hasta la proclamación de candidatos elegidos.
4 ? Nohlen, Dieter, "Sistemas Electorales del Mundo", Editorial Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, págs. 22 y signts.
13
Pues bien, si se dice que uno de los elementos que integra el sistema
electoral es el conjunto de normas jurídicas que se aplican en el proceso
electoral, es imprescindible definir el derecho electoral. Sin embargo, no es
esa la única razón para analizar el derecho electoral, ya que como hemos
sostenido, la justicia supone entregar a cada persona aquello a que tenga
derecho (derecho que lo determina la ley o los principios de equidad) y si
además el ideal de justicia debiera inspirar el legislador a dictar normas
jurídicas en ese sentido, es necesario analizar el concepto de derecho electoral
para comprender la importancia de la normativa jurídica electoral y su relación
estrecha con la justicia electoral.
El concepto de derecho electoral se puede entender en dos sentidos:
uno amplio y otro restringido.
- Amplio: Contiene las determinaciones jurídico positivas que regulan la
elección de representantes o de personas para los cargos públicos,y consiste en
el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de órganos (Braunias,
1932, P.2)5,este concepto abarca todas las regulaciones jurídico positivas y
todas las convenciones desde las candidaturas hasta la verificación de la
elección
- Restringido: Contiene unicamente aquellas determinaciones legales
que afectan al derecho del individuo a influir en la designación de los organos
este derecho estricto concreta el derecho de sufragio y se limita, en su
5 ? Nohlen Dieter, Ob. cit., pág. 227.14
contenido, a establecer las condiciones jurídicas de la participación de las
personas en la elección y de la configuración de este derecho de participación
El primer sentido abarca todas las relaciones jurídicas-positivas y todas
las candidaturas hasta la verificación de la elección. El segundo, señala quién
es elector y quién es elegible y trata de determinar si el derecho de sufragio es
universal o no.
Por tanto, podemos decir que un derecho electoral en sentido amplio es
justo cuando la totalidad de las normativas jurídicas que rigen el proceso
electoral están inspiradas en el ideal de justicia buscado por el legislador. Sin
embargo, se requiere además que esa normativa de la posibilidad a los
individuos de influir en la designación de los órganos, concediéndoles el
derecho al sufragio, entregándolos así, a los miembros de una sociedad,
aquello a lo que tengan derecho.
Ahora bien, y tomando en consideración lo analizado hasta ahora en
cuanto a los términos de elección, justicia y derecho electoral, haremos una
primera proposición del término justicia electoral.
La justicia en un sentido restringido consiste en determinar lo que en
derecho le corresponde a cada persona considerando las igualdades relevantes
para éste, las equivalencias y las proporcionalidades.
Sobre la base de lo anterior, podríamos decir que la justicia electoral se
refiere a la igualdad, proporcionalidad y equivalencia que debe existir en el
15
proceso electoral mediante las cuales forman los órganos representativos del
Estado, fundada en el voto de los ciudadanos; todo, acorde con el conjunto de
normas jurídicas que lo regulan.
Sin embargo, la justicia electoral como concepto, queda trunca si no hay
un órgano público que se encargue de determinar si el proceso electoral se
realizó de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, proclamando a los
electos.
Este organismo público puede proceder del poder legislativo, ejecutivo
o judicial u obedecer a un sistema (comprendiendo a dos o más poderes del
Estado encargados de esta función) o independiente de los tres poderes, según
se determine por la respectiva Constitución Política o la ley electoral vigente.
Considerando lo antes expuesto, para nosotros, “la justicia electoral
consistiría en la igualdad; proporcionalidad y equivalencia que debe existir
en el proceso de formación de los órganos representativos del Estado, todo
regulado por un conjunto de normas jurídicas. Se comprende en este
proceso, a las personas que deben elegir a sus representantes, a los que
pueden ser elegidos representantes y al órgano(s) encargado(s) de determinar
si el proceso electoral se realizó de acuerdo con el ordenamiento jurídico
vigente determinando éste quienes son los efectivamente electos y, en caso de
existir controversias entre los interesados, conozca las reclamaciones y falle
conforme al derecho.”.
16
A.- PRINCIPIOS QUE INSPIRAN LA JUSTICIA ELECTORAL Y OBJETIVOS QUE PERSIGUE.
Una vez desarrollado el concepto de “justicia electoral” de acuerdo a la
definición que hemos señalado, es necesario indicar los principios en que ésta
se inspira y los objetivos que persigue.
En cuanto a los principios, podemos decir que estos se han modificado
en el tiempo, de acuerdo a la evolución que han tenido conceptos como
justicia, elección, igualdad, etc.
Los principios que a continuación expondremos han influido
abiertamente en el legislador a fin de dictar normas jurídicas inspiradas en el
ideal de justicia de dar a cada uno lo "suyo" a través de una sistemática
electoral justa y de organismo(s) público(s) encargado(s) de verificar la
correcta aplicación del derecho.
Estos principios son básicamente los siguientes:
17
1) Principio de igualdad: Al relacionar el ideal de justicia con el concepto
igualdad se buscó determinar cuáles de todas las igualdades tenía relevancia
para el derecho.
A nuestro entender la igualdad es relevante para el derecho cuando se
refiere a la dignidad humana y a los derechos y libertades fundamentales del
hombre.
Por lo tanto, podemos decir que hay justicia electoral cuando todos los
iguales, que reúnen los requisitos que la Constitución y la ley prescriben,
tienen igual derecho para elegir, para ser electos y para presentar las
reclamaciones del caso a que diere lugar el proceso electoral, sin más
limitaciones que la edad o la capacidad jurídica de éstos.
2) Principio de proporcionalidad: En este caso, al relacionar el ideal de
justicia con la idea de proporcionalidad se requiere determinar, cuáles, de
entre las desigualdades deben tener relevancia para la relación jurídica; por
ejemplo, las desigualdades en cuanto a la capacidad física, aptitudes mentales
y bagaje cultural para el desempeño de cargos públicos, las desigualdades por
mérito o demérito en el trabajo de los diversos sujetos.
Así, habrá justicia electoral, cuando los unos, por sus méritos son
efectivamente electos, y por el contrario, los otros no logran su objetivo.
18
3) Principio de equivalencia: Este principio se refiere a las relaciones
despersonalizadas entre la prestación y la contraprestación entre lo que se da y
lo que se recibe a cambio.
Habrá una equivalencia cuando los electores son representados
efectivamente por los elegidos por ellos. Para velar por lo anterior, existirá un
organismo público encargado de que se cumpla efectivamente la voluntad
manifestada por los electores a través de un mecanismo de verificación de las
elecciones, con facultad de conocer los reclamos a que diere lugar el proceso
electoral y de resolverlos.6
En cuanto a los objetivos que persigue la justicia electoral, diremos al
igual que los principios que la constituyen, que éstos han evolucionado de
acuerdo al desarrollo político-cultural de las distintas sociedades, con
diferencias conceptuales que aún persisten en muchos pueblos.
Para nosotros, los objetivos de la Justicia Electoral, serían los
siguientes:
1) La igualdad de oportunidades: Este objetivo, deriva del principio jurídico
de la igualdad (electoral) y busca asegurarlo especialmente en el campo de la
propaganda electoral, sirviendo además como criterio de derecho electoral en
sentido restringido (derecho del individuo a influir en la designación de los
órganos), siendo una de las partes componentes de este derecho electoral, el
principio de la igualdad en el sufragio. De acuerdo a lo anterior, no es 6 ? Recasens Siches. Ob. cit. pág. 132.
19
admisible diferenciar la importancia del costo de los electores. En principio,
se postula la cuantitividad de los votos de los electores.
2) Libertad de Elección: Este objetivo, que está vinculado al postulado de la
elección secreta, se garantiza a través de la emisión del voto secreto. Esto
significa que, no habrá posibilidad de elecciones libres, si no se dispone de
una administración competente, a fin de que las elecciones se verifiquen sin
confusiones con todo escrúpulo; de un poder judicial independiente del
gobierno que inspire una confianza absoluta de rectitud inflexible ante la
coacción o los intereses particulares, es decir, deben garantizarse las medidas
necesarias para que los casos que se planteen con respecto a la ley electoral, se
resuelvan con justicia y al margen de control del gobierno, con una opinión
pública enérgica, capaz de reprimir todo intento de violencia y de corrupción.
3) Universalidad del derecho de sufragio: Como parte componente del
derecho electoral, la universalidad de este derecho implica que, en principio,
todos los ciudadanos son electores y elegibles, con independencia del sexo,
raza, lengua, profesión y propiedad, etc. Este objetivo de la justicia electoral
no sufre merma por el hecho de exigirse ciertos requisitos imprescindibles
como la edad, nacionalidad o capacidad mental.
20
B.- EL TRIBUNAL CALIFICADOR DE ELECCIONES,
PRINCIPIOS, REGULACION CONSTITUCIONAL Y LEGAL,
ESTRUCTURA, INTEGRACION Y ATRIBUCIONES.
En el acápite anterior de esta tesis señalamos cuáles eran, a nuestro
juicio, los principios que inspiran la justicia electoral y los objetivos que ésta
persigue.
Para lo anterior, hubo que necesariamente dar un concepto de "justicia
electoral", ( ver pg.13 de este trabajo). Así señalamos que uno de los
objetivos que ésta perseguía era la necesidad de que existiera una igualdad,
proporcionalidad y equivalencia en el proceso de formación de los órganos
representativos del Estado.
Por tanto, se consideraron como principios de la justicia electoral, la
igualdad cuando se refiere a la dignidad humana, a los derechos y libertades
fundamentales; la equivalencia que, para este caso implica que las personas
que eligen son representadas efectivamente por los electos y, la
proporcionalidad extendida en este caso, cuando unos por sus méritos son
efectivamente electos y otros no lo son.
Sin embargo, los principios mencionados, entendidos como generales
(considerando los distintos países y culturas), pese a que intrínsicamente
fueren considerados por la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución
21
Política, no podría decirse que son los comúnmentes palpables tomando en
cuenta la forma en que se articuló el Capítulo dedicado a la Justicia Electoral
en al Constitución de 1980. Lo anterior, por cuanto fue la propia Comisión de
Estudio de la Nueva Constitución, la que determinó que la Justicia Electoral se
concretará en un tribunal especial, con jurisdicción en materia electoral, en
este caso, el Tribunal Calificador de Elecciones.
A fin de buscar los fundamentos que tuvo en vista la Comisión para
encargar la administración de la Justicia Electoral a un Tribunal Especial, nos
remitiremos a la Constitución Política de 1925, ya que fue en ésta donde se
determinó radicar la justicia electoral en un Tribunal, pero a la vez se hace
necesario abocarnos a un estudio sucinto de la historia Constitucional de Chile
en los siglos XIX y principios del XX, para saber los fundamentos que tuvo el
constituyente de 1924 para radicar la Justicia Electoral en un Tribunal
especial.
En la Constitución de 1833, la calificación de las elecciones
correspondía a cada Cámara del Congreso, situación que significó muchas
anomalías por cuanto la mayoría dominante del Congreso decidía sobre la
calificación de sus miembros, favoreciendo muchas veces a sus partidarios en
desmedro de la verdadera voluntad manifestada por el electorado. Así
primaba en la calificación un criterio netamente político.
En cuanto a las reclamaciones por el acto electoral, correspondía
también conocerlas a cada Cámara del Congreso, repitiéndose el mismo
22
inconveniente señalado, es decir, prima la opinión de la mayoría dominante,
favoreciéndose a sus partidarios.
Todo lo anterior, llevó a que poco a poco, el legislador fuera tomando
conciencia de la necesidad de que todo el proceso electoral, estuviera a cargo
de un organismo independiente de las cúpulas políticas a fin de terminar con
los abusos en materia electoral. Para poner fin a esos males , el señor
Maximiliano Ibañez presentó en el año 1900 un proyecto de reforma
constitucional para establecer el Tribunal Calificador de Elecciones. En 1903
don Agustin Edwards, presentó otro proyecto de reforma con el mismo objeto,
al que agregaba un interesante proyecto de ley reglamentaria sobre la misma
materia. Dichos proyectos no fueron aprobados , pero sirvieron de base al
estudio de la ley aprobada de 1906, que creó la comisión revisora de poderes.
Durante la discusión de la constitución de 1925, el señor Alessandri pidió que
se incluyera a este organismo en el texto constitucional .
Fue así, que el constituyente de 1924 decidió entregar el negocio de la
Calificación de las elecciones a un Tribunal especial, al que se le denominó,
Tribunal Calificador de Elecciones, órgano independiente de los tres poderes
del Estado.
De esta manera, considerando lo bien que en general funcionó este
tribunal especial contemplado en la Constitución de 1925, la Comisión de
Estudio de la Nueva Constitución decidió también radicar la justicia electoral
en un tribunal especial denominado: Tribunal Calificador de Elecciones y en
23
varios tribunales especiales repartidos en el país a los que se les denominó
Tribunales Electorales Regionales encargados de calificar las elecciones de los
grupos intermedios de la sociedad.
Por tanto, hablar de principios y fundamentos de la justicia electoral en
la Constitución de 1980 es hablar de los principios y fundamentos que tiene un
tribunal como tal con las características especiales del que analizamos (el
Tribunal Calificador de Elecciones).
De acuerdo a lo expresado, los principios y fundamentos de la justicia
electoral en Chile serían los siguientes:
1) Principio de Legalidad: Al definir el concepto "Justicia Electoral"
señalamos que ésta tenía como fin último el "establecer si se han seguido
fielmente (en el proceso electoral) los trámites ordenados por la ley,
determinando así, las calidades y circunstancias en que se verificó la elección.
El artículo 84 de la Constitución Política de 1980 entrega una serie de
atribuciones en materia electoral al Tribunal Calificador, materia que de
acuerdo a la Constitución Política, sólo conoce éste tribunal.
Por su parte, el inciso final del artículo 84 de la Constitución Política
establece que "una Ley Orgánica Constitucional regulará la organización y
funcionamiento del Tribunal" (Ley N18.460.- Ley Orgánica Constitucional
sobre el Tribunal Calificador de Elecciones, publicada en Diario Oficial de 15
de Noviembre de 1985.).
24
Por tanto, de acuerdo a lo señalado, éste principio impera como uno de
los fundamentales del Tribunal Calificador, en este caso, éste tiene una base
de existencia en la Constitución Política de 1980 y en la ley Orgánica
Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones, a fin de que realice
una serie de funciones dentro del marco establecido por ésta última.
2) Principio de Independencia: La independencia del Tribunal Calificador
tiene como fundamento asegurar a toda persona que la decisión que éste toma,
será libre y no producto de la presión que sobre él ejerza otra autoridad,
asegurándose así su imparcialidad.
La base de la independencia del Tribunal Calificador está establecido en
la Constitución Política de 1980 y en fallos que ha dictado la Corte Suprema y
el propio Tribunal Calificador de elecciones. Asi ha quedado de manifiesto en
el fallo del TRICEL , de fecha 13 de Enero de 1997, en los autos rol N° 4-97,
el que señala:
“Este Tribunal Calificador de Eleciiones se ha impuesto por
publicación en la prensa que en el 15° Juzgado Civil de Santiago se ha
ingresado demanda de nulidad de derecho público, en la cual se solicita una
orden de no innovar respecto de las selecciones de Consejeros Regionales,
previstas para el día 15 de Enero del presente año, petició ésta que habría sido
acogida ordenándose notificar de ella al Director del Servicio Electoral y a los
Ministros Integrante de este Tribunal.
25
Este Tribunal teniendo en consideración lo dispuesto en los arts. 73
inc.2°, 79 inc. 1° y 84 de la Constitución Política de la República y los arts.
6° y 13 de la Ley N° 18.460.- Orgánica Constitucional de éste Tribunal
Calificador de Elecciones, acuerda:
1) Oficiar a la Corte de Apelaciones de Santiago dándole cuenta de
los hechos referidos en este acuerdo para los efectos que dicho
Tribunal adopte las medidas que estime pertinentes respecto del
proceder de la juez subrogante del referido Tribunal doña Teresa
Martinez Pizarro.
2) Oficiar al Director del Servicio Electoral, a los Directores
Regionales del mismo Servicio y a los Tribunales Regionales
Electorales en orden a que las elecciones de los miembros de los
Consejos Regionales deben ser realizadas en la fecha indicada por no
mediar decisión alguna que autorice su postergación.
Pronunciado este fallo por el Excelentísimo Tribunal Calificador de
Elecciones integrado por sus Ministros Surita, Dávila, Beraud, Chellew.”.
Por su parte, la Excelentisima Corte Suprema se ha pronunciado en
reiterados fallos sobre la independencia del TRICEL . Así en un fallo de 1941
y basándose en los Art. 80,81 y 86 de la Constitución Politica del Estado de
1925, señaló: “ El Tribunal Calificador de Elcciones es que tiene jurisdicción
como entidad superior en materia electoral sobre los tribunales calificadores
26
provinciales. La facultad que tiene la Corte Suprema en orden a la
superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales
de la nación, no puede comprender a los tribunales calificadores provinciales,
ni al TribunaL Calificador de Elecciones que lo le estan legalmente sometidos,
pues, depende de otra autoridad, según preceptos expresos y terminantes. La
facultad de la Corte Suprema para declarar inaplicable una Ley por
inconstitucionalidad, no abarca las gestiones promovidas para que las
resuelvan los referidos Tribunales de Elecciones.”. Fallo dictado por los Sres.
Novoa, Burgos, Schepeler, Rondaneli, Robles, Carvajal, Rios, Mac Iver,
Campos. 7
Por otro lado y refiriendonos a jurisprudencia más reciente podemos
señalar un fallo dictado en el año 1993, el que señala lo siguiente: “De
acuerdo a la interpretación armónica de las disposiciones contenidas en los
Arts. 79 y 80 de la Constitución Política del Estado, se debe concluir que la
admisibilidad del Recurso de Inaplicabilidad por Inconstitucionalidad se
encuentra subordinada a la circunstancia de que este se haga valer en una
gestión seguida ante otro Tribunal de la república sobre el cual la Corte
Suprema pueda ejercer superintendencia. El supuesto citado precedentemente
no concurre, si el recurso deducido pretende que se declare una posible
incostitucionalidad de preceptos legales destinados aproducir efectos en la
sentencia que dicte el Tribunal Calificador de Elecciones, órgano
jurisdiccional especial expresamente exceptuado de todo control por parte de
la Corte Suprema y, por consiguiente, debe declararse inadmisible del recurso
de inaplicabilidad interpuesto. Sentencia dictada por los Ministros Sres. 7 Gaceta de los Tribunales, Segundo Semestre, 1941, Corte Suprema, Secc.Civil.
27
Jordan, Faundez, Araya, Valenzuela, Alvarez, Bañados, Correa, Garrido,
Hernandez, Navas y Libedinsky.8
Como hemos podido ver en el fallo recien transcrito en las citas legales
señaladas se hace referencia expresamente al art. 79 inc.1° de la Costitución
Política de la República, el que señala: “La Corte Suprema tiene la
superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales
de la nación. Se exceptúan de esta norma el Tribunal Constitucional, el
Tribunal Calificador de Elecciones, tribunales regionales electorales y los
tribunales militares en tiempo de guerra.”.
En cuanto a la Constitución Política, el Art. 7 de la misma, prohíbe a
todo poder del Estado inmiscuirse en las atribuciones de otro, sancionando
todo acto en contravención con la nulidad.
Por su parte, el artículo 84 de la Constitución Política comienza
diciendo: ” Un Tribunal Especial ...”, es decir, distinto, independiente de los
Tribunales ordinarios de Justicia. La afirmación anterior es corroborada por la
Ley de Elecciones y por los fallos de la propia Corte Suprema, al decir: todo
lo concerniente a materia de elecciones populares es de incumbencia del
Tribunal Calificador de Elecciones, por lo que ésta Corte no puede intervenir
en sus atribuciones.
3) Principio de la Competencia: La Justicia Electoral en la Constitución de
1980, en cuanto a su competencia se dividió en dos tipos de tribunales:8 Gaceta Jurídica N° 158, pg.51, 1993, Corte Suprema.
28
a) El Tribunal Calificador de Elecciones.
b) Los Tribunales Electorales Regionales.
El primero conoce del escrutinio general de la calificación de las
elecciones de Presidente de la República, Diputados y Senadores, resuelve las
reclamaciones a que diere lugar al proceso electoral, proclama a los que
resulten elegidos, conoce de los plebiscitos y ejerce las demás atribuciones
que determine la ley Art. 84 de la Constitución Política de 1980, que señala,
“...conocerá el escrutinio general y de la calificación de las elecciones de
Presidente de la República, de diputados y senadores; resolverá las
reclamaciones a que dieren lugar y proclamará a los que resulten elegidos.
Dicho Tribunal conocerá, asimismo, de los plebiscitos, y tendrá las demás
atribuciones que determine la ley.” y el artículo 9 de la ley N 18.460,
Orgánica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones,
“Corresponderá al Tribunal Calificador de Elecciones conocer : a)Conocer el
escrutinio general de las elecciones de Presidente de la República. b) Resolver
de las reclamaciones que se interpongan en materias de su competencia. c)
Calificar los procesos electorales y plebiscitarios, ya sean nacionales o
comunales y proclamar a quienes resulten electos...”
Los segundos conocen de la calificación de las elecciones de carácter
gremial y de las que tengan lugar en aquellos grupos intermedios que
determine la ley.
29
Los fundamentos que se tuvieron en vista para darles esta competencia
a los tribunales señalados, fue el de revestir a las elecciones de autoridades,
del máximo de seriedad y juridicidad posible (lo anterior se comprueba
analizando la composición de estos órganos).
El fin de dividir la competencia de la Justicia Electoral en un Tribunal
Calificador y Tribunales Electorales Regionales, según lo señalado por la
Comisión de Estudio de la nueva Constitución era que, "... no era conveniente
entregar al Tribunal Calificador, la calificación de la elección de los órganos
intermedios de la sociedad por cuanto, el hecho de que éste siempre haya
calificado elecciones políticas, le daría cierto tinte político a las elecciones de
los grupos intermedios."
4) Principio de la Territorialidad: Este principio se refiere al campo
geográfico dentro del cual el Tribunal Calificador puede ejercer su ministerio.
En este caso el Tribunal Calificador de Elecciones “..conoce el
escrutinio general, calificación las elecciones de Presidente de la República y
de diputados y senadores...” (Art. 84 Constitución Política de 1980), en
contraposición a los Tribunales Electorales Regionales los cuales tienen un
ámbito de competencia territorial limitada a la región respectiva.
El fundamento de éste principio está en la propia Constitución Política,
-Arts. 84 y 85- que establecen las atribuciones del Tribunal Calificador y de
los Tribunales electorales Regionales respectivamente.
30
5) Principio de Inexcusabilidad: Este principio tiene por fin dejar establecido
que, una vez reclamada la intervención del Tribunal Calificador para conocer
determinados negocios, dentro de su competencia, no puede excusarse de
ejercerla.
Lo anterior, tiene un fundamento en el propio artículo 84 de la
Constitución Política “ resolverá las reclamaciones a que diere lugar.” y 9 de
la ley N 18.460 al establecer como una de las funciones del Tribunal
Calificador, “b)El conocer las reclamaciones que se interpongan en materias
de su competencia.”
6) Principio de la Inamovilidad: Referido a los miembros del Tribunal
Calificador de elecciones, significa que estos últimos se mantienen en sus
cargos, salvo que se den ciertas condiciones que hagan imposible que uno o
más miembros del Tribunal referido permanezcan en sus cargos.
La Constitución Política de 1980 en su Artículo 84 señala , “Los
miembros del Tribunal Calificador durarán cuatro años en sus funciones y les
serán aplicables las disposiciones de los artículos 55y 56 de la Constitución.”,
esto es, que surja alguna causal de incompatibilidad o inhabilidad para ejercer
el cargo.
De las causales antes referidas el artículo 55 señala “Los cargos de
diputados y senadores son incompatibles entre sí y con todo empleo o
31
comisión retribuidos con fondos del Fisco, de las municipalidades, de las
entidades fiscales autónomas, semifiscales o de empresas del Estado o en las
que el Fisco tenga intervención por aportes de capital, y con toda otra función
o comisión de la misma naturaleza. Se exceptúan los empleos docentes y las
funciones o comisiones de igual carácter de la enseñanza superior, media y
especial.
Por su parte el artículo 56 de la Constitución Política de 1980; “Ningún
diputado o senador, desde su proclamación como electo por el Tribunal
Calificador o desde el día de su designación y hasta seis meses después de
terminar su cargo, puede ser nombrado para un empleo, función o comisión de
los referidos en el artículo anterior”. Por otro lado, el artículo 5 de la ley
N18.460.Orgánica constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones
prescribe, “ Será motivo de implicancia respecto de un miembro del Tribunal
calificador de Elecciones, el hecho de haber emitido opinión por algún medio
de comunicación social sobre el asunto concreto actualmente sometido a
conocimiento de aquél. También serán motivo de implicancia, las causales
establecidas respecto de los jueces en el Código Orgánico de Tribunales, en
cuanto procedan.”
Por tanto, los miembros del Tribunal Calificador permanecerán en sus
cargos mientras dure su buen comportamiento y no surja alguna causal de
incompatibilidad o inhabilidad para ejercer sus funciones.
32
C.- EL TRIBUNAL CALIFICADOR DE ELECCIONES, SU
REGULACION CONSTITUCIONAL Y LEGAL.
Antes de entrar de lleno en lo que se refiere a la composición,
atribuciones y procedimientos que competen al Tribunal Calificador,
consideramos necesario, previamente dar un concepto sobre este Tribunal.
Primeramente daremos una noción de la palabra Tribunal; luego de la
palabra calificar, para llegar a una definición completa de Tribunal Calificador
de Elecciones.
Según el diccionario la Real Academia Española, la palabra Tribunal,
significa Ministro o Ministros que conocen de los asuntos de justicia8. El
vocablo calificar, ya lo definimos anteriormente y considerando que lo que se
califica son elecciones, podemos decir que, calificar una elección es apreciar
las calidades y circunstancias en que ésta se ha realizado a fin de establecer si
se han seguido fielmente los trámites ordenados por la ley y si el resultado
corresponde a la voluntad manifestada por los electores.
Luego, el significado natural de las palabras, nos indica que, el Tribunal
Calificador de Elecciones, es un órgano del Estado, conformado por Ministros,
encargado de apreciar y determinar las calidades de ellas y las circunstancias
en que se han realizado, a fin de establecer si se han seguido fielmente los
33
trámites ordenados por la ley y si el proceso corresponde a la voluntad
manifestada por los electores, en decisión libre y sin coacciones.
Definido el Tribunal Calificador de Elecciones, veremos su
composición.
COMPOSICION:
De acuerdo a la Ley N° 19.643 de fecha 05 de Noviembre de 1999,
publicada en el Diario Oficial N° 36.506, modificatoria de Constitución
Política del Estado, sobre Calificación de la Elección de Presidente de la
República y Tribunal Calificador de Elecciones (Art.s 26,27 y 84) dispune:
que el Tribunal calificador de Elecciones estará constituido por “cinco
miembros designados en la siguiente forma: a) Cuatro Ministros de la Corte
Suprema, designados por ésta, mediante sorteo, en la forma y oportunidad que
determine la Ley Orgánica Constitucional respectiva, y b) Un cuidadano que
hubiere ejercido el cargo de Presidente o Vicepresidente de la Cámara de
Diputados o del Senado por un período no inferior a los 365 días, designados
por la Corte Suprema en la forma señalada en la letra a) precedente, de entre
todos aquellos que reúnan las calidades indicadas.”9
De lo anterior y comparando esta composición del Tribunal Calificador
con la que le fijaba la Constitución de 1925, se advierte que hay que
considerar dos materias: una, el número de miembros que lo componen; y la
otra, la calidad de sus integrantes.9 Ley N° 19.643 del 05 de Noviembre de 1999, Modificatoria Constitucional, D.O. N°36.506.
34
En cuanto al primer punto, no se apartó de la Carta de 1925, es decir, se
mantuvo el número de miembros en cinco.
En cuanto al segundo punto, la calidad de sus integrantes, ésta sufrió
cambios en relación con la Carta de 1925:
a) En cuanto a los Ministros de la Corte Suprema, podemos decir, que su
número aumentó en dos (ahora son cuatro Ministros).
La razón que tuvo la Comisión para darle una integración mayoritaria de
juristas y letrados al Tribunal Calificador, se fundamentó en la apreciación
dada por la Sra. Luz Bulnes, ya que, según ella, la legislación actual sometía
a la Justicia Ordinaria esta materia. Se trató dar al Tribunal un carácter
netamente técnico, especializado en materias jurídicas. Con la modificación
señalada, se refuerza más aun esta tesis.
Por otra parte se varió en cuanto al tercer componente del Tribunal
Calificador de Elecciones en relación con la Carta de 1925, ya que en ésta
última eran sólo dos los miembros de la Corte Suprema y el tercero era un
Ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago; la razón que se tuvo para
eliminar de la integración al Ministro de la Corte de Apelaciones y
reemplazarlo por uno más de la Corte Suprema fue que, según don Jaime
Guzmán (cuya opinión prevaleció), los Ministros de las Cortes de Apelaciones
"podrían estar influenciados en sus fallos debido a su natural deseo de
35
ascender y por ende, verse afectados en independencia respecto del gobierno
de turno".
Además, se decidió que podían integrar el Tribunal, ex-Ministros de la
Corte Suprema a fin de que se efectuara la elección entre más personas y le
diera mayor flexibilidad al sistema. Sin embargo, a partir de la reforma del 05
de Noviembre de 1999 se volvió al criterio primitivo en el que sólo Ministros
de la Corte Suprema (en ejercicio), pueden integrar el TRICEL.
b) En cuanto al quinto integrante, se decidió que sería un ciudadano que
hubiere ejercido el cargo de Presidente o Vicepresidente del Senado o de la
Cámara de Diputados que haya ejercido el cargo por un lapso no inferior a 365
días.
En la Comisión de Estudio de la nueva Constitución, se aceptó la idea
de integrar a un ex-parlamentario, ya que según ésta, "un elemento político
aportaría una visión distinta al fallo"10
Designación de sus Miembros:
1) Los cuatro Ministros de la Corte Suprema, serán elegidos por ésta, por
sorteo, en la forma y oportunidad que determine la Ley Orgánica
Constitucional Respectiva. Se diferencia de la disposición anterior y
10 Actas Oficiales de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Sesión 381, Imprenta Gendarmería de Chile, 1978.
36
recientemente modificada en que eran elegidos en votaciones sucesivas y
secretas, por la mayoría absoluta de sus miembros.
2) El ex-Presidente o Vicepresidente del Senado o de la Cámara de Diputados,
será elegido por la Corte Suprema por sorteo.
Duración de sus cargos
El Art. 84 inciso cuarto de la Constitución, preceptúa ... "Los miembros
de este Tribunal durarán cuatro años en sus funciones ..."
La duración de cuatro años se decidió tomando como base el
pensamiento de la Sra. Luz Bulnes, al señalar que la duración de los miembros
del Tribunal Calificador se determinaría según la periodicidad de las
elecciones de Presidente de la República y Parlamentarias; y que podría ser de
cuatro o cinco años, según el caso11.
La Comisión de Estudio llegó al convencimiento, de que el ideal era
que las elecciones de Presidente de la República, Diputados y Senadores, se
realizaran en forma conjunta.
Antes de analizar las atribuciones del Tribunal Calificador,
analizaremos sucintamente, las inhabilidades e incompatibilidades de los
miembros del Tribunal.
11 Actas Oficiales de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Sesión 381, Imprenta Gendarmería de Chile, 1978.
37
Inhabilidades e Incompatibilidades
El Art. 84, inciso tercero de la Constitución, dispone, "las designaciones
a que se refiere la letra b) (ex-Presidente o Vicepresidente del Senado o
Cámara de Diputados) no podrán recaer en personas que sean parlamentario,
candidato a cargos de elección popular, Ministro de Estado, ni dirigente de
partido político". El inciso siguiente agrega "... y les serán aplicables las
disposiciones de los artículos 55 y 56 de esta Constitución".
Sistematizaremos las inhabilidades e incompatibilidades de la siguiente
forma:
1) Inhabilidades: La inhabilidad consiste en que no pueden ser elegidos para
desempeñar el cargo de miembro del Tribunal aquellos que están ejerciendo
ciertos cargos o se encuentran en determinadas situaciones12.
Estas son:
a) Ser parlamentario o candidato a cargo de elección popular.
b) Ser Ministro de Estado.
c) Ser dirigente de partido político
2) Incompatibilidades: La incompatibilidad, supone que el electo, está
desempeñando un cargo de aquellos que no constituyen obstáculo para ser
12 Actas Oficiales de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Sesión 381, Imprenta de Gendarmería de Chile, 1978.
38
elegido, pero de tal naturaleza, que la Ley Fundamental, impide que se
continúe ejerciendo al mismo tiempo que el nuevo mandato conferido.
Para analizar las incompatibilidades nos remitimos a lo preceptuado en
los artículos 55 y 56 de la Constitución Política del Estado que contempla las
siguientes:
a) El cargo de miembro del Tribunal Calificador, es incompatible con todo
empleo o comisión retribuida con fondos del fisco, de las Municipalidades, de
las entidades fiscales autónomas, semifiscales o empresas del Estado o en las
que el Fisco tenga intervención por aportes de capital, y con toda otra función
o comisión de la misma naturaleza (Art. 55).
b) El cargo es también incompatible con las funciones de director o consejero,
aún cuando sea ad-honorem, en las entidades fiscales autónomas, semifiscales
o en las empresas estatales o en las que el Estado tenga participación por
aporte de capital (Art. 55).
c) Ningún miembro del Tribunal Calificador, desde la fecha de su designación,
y hasta seis meses después de terminar su cargo, puede ser nombrado para un
empleo, función o comisión de las indicadas precedentemente (Art. 55).
Excepción a la anterior incompatibilidad es el ejercicio de la docencia.
39
Luego de analizada las inhabilidades e incompatibilidades de los
miembros del Tribunal Calificador, pasaremos a revisar las atribuciones del
mismo.
Atribuciones del Tribunal Calificador de Elecciones
El artículo 84 inciso primero de la Constitución Política señala: "Un
Tribunal Especial, que se denomina Tribunal Calificador de Elecciones
conocerá el escrutinio general y de la calificación de elecciones de Presidente
de la República, de Diputados y Senadores; resolverá las reclamaciones a que
dieren lugar y proclamará a los que resulten elegidos. Dicho Tribunal
conocerá asimismo, de los plebiscitos y tendrá las demás atribuciones que
determine la ley".
A continuación, se analizará cada una de las facultades del Tribunal
Calificador de Elecciones:
1) Conocer del escrutinio general de las elecciones de Presidente de la
República, Diputados y Senadores y el de los Plebiscitos.
Diccionario de la Lengua Española Anaya, define la palabra escrutinio
como: “Recuento y cómputo de los votos emitidos” y como “Investigación
para averiguar algo”13, por su parte la Rael Academia Española difine la
palabra “escrutinio” como: “Examen y averiguación exacta y diligente que se
13 Http://www.anaya.es/diccionario 40
hace de una cosa para formar juicio de ella|| 2. Reconocimiento y cómputo de
los votos en las elecciones o en otro acto análogo”.14
El escrutinio de las elección o plebiscito se realiza en tres fases o
etapas. La primera tiene lugar en la Mesa Receptora de Sufragio. Establece la
Ley de votaciones populares y escrutinios que cerrada la votación en la mesa
receptora de sufragios, debe practicarse en el mismo lugar, en presencia del
público, los apoderados y candidatos presentes, el ecrutinio de ella.
Luego por los Colegios Escrutadores, que tienen por finalidad reunir las
actas de los escrutinios realizados en las mesas receptoras de sufragios, sumar
los votos que en ellas se consignan, y cumplir con las demás funciones que le
señale la Ley. Los Colegios Escrutadores no pueden debatir ni decidir sobre
ningún punto relativo a la validez de la votación.15
Sin perjuicio de lo anterior, la ley N 18.700, sobre Votaciones
Populares y Escrutinios estableció en su Art. 69, la obligación que tiene cada
mesa de votación de practicar el escrutinio de los votos en el mismo lugar en
que la Mesa hubiere funcionado, en presencia de público y de los apoderados
y candidatos presentes.
Además, el Ministerio del Interior se encarga de hacer los escrutinios
parciales.
14 Diccionario de la Real Academia Española, Pg.662, 1992.15 Pfeffer Urquiaga, Emilio, Manual de Derecho Constitucional, Editorial Conosur Ltda., Tomo II, Pg. 297 y sgts.. 1987.-
41
Todo lo anterior, sin perjuicio de que el Tribunal Calificador conozca el
escrutinio general, para cuyo efecto se entiende citado por el sólo ministerio
de la ley, para reunirse a las diez de la mañana del décimo día siguiente a la
fecha en que se verifique una elección o plebiscito (Art. 100 ley N 18.700
Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios).
2) Calificación los procesos electorales y pelbiscitarios y proclamar a quienes
resulten electos o el resultado del plebiscito.
El Diccionario de la Real Academia Española, defina la palabra
Calificar: “Apreciar o determinar las calidades o circunstancias de una persona
o cosa.|| 2. Expresar o declarar este juicio|| 3. Juzgar el grado de suficiencia o
insuficiencia de los conocimientos demostrados por un alumno u opositor en
un examen o ejercicio.||4. Fig. Ennoblecer, ilustrar, acreditar una persona o
cosa. ||5. Prnl. Fig. Probar alguien legalmente su nobleza”16
Al calificar se determinará si la elección ha sido correcta, no sólo en su
gestación, sino además, en el acto mismo de la votación ; si los votos han sido
validamente emitidos; si se ha ejercido coacción, en fin, decidirá qué
candidatos resultaron electos, o qué alternativa fue ratificada por la ciudadanía
en el plebiscito.17
Esta atribución es de la esencia del Tribunal Calificador, y es entregada
a este órgano por la Ley Nº 18.460, en su Art. 9º. Letra C), inciso primero, al
16 Diccionario de la Real Academia Española, pg. 258, 1992.17 Pfeffer Urquiaga, Emilio, ob. Citada, pg299.-
42
señalar: “Calificar los procesos electorales y plebiscitarios, ya sean nacionales
o comunales, y proclamar a quienes resulten electos o el resultado del
plebiscito.”.
Calificar el proceso electoral, es determinar si la elección de las
autoridades ha sido correcta, no sólo en su gestación, sino que, además, en el
acto mismo de la votación, si los votos se han emitido validamente, si no se
han realizado actos de coacción que presionen a los electores, determinar si él
o los presidentes electos obtuvieron los votos necesarios para alcanzar las
primeras mayorías, etc.
Los elementos recientemente expuestos y que determinarían el hecho de
estar frente a un correcto proceso eleccionario, es una opinión de los autores
del presente trabajo, toda vez que la jurisprudencia electoral no ha emitido un
pronunciamiento en ese sentido. En efecto, desde que el Tribunal Calificador
de Elecciones comenzó su funcionamiento, han habido relativamente pocos
procesos eleccionarios, además del hecho que en ninguno de ellos ningún
ciudadano, partido político o persona alguna ha puesto en duda la legitimidad
de ninguno de ellos, por lo que hasta la época en que el presente trabajo se
realizó no se habían producido reclamaciones ante dicho Tribunal, alegando la
ilegitimidad de una determinada elección, que motivara un pronunciamiento
del mismo, definiendo el concepto.
3) Resolver las reclamaciones presentadas.
43
El Tribunal Calificador conoce de las reclamaciones presentadas a raíz
del proceso electoral que está conociendo.
El Tribunal escuchará las reclamaciones que se le formulen y se
pronunciará sobre ellas, ya que como cualquier Tribunal de la República, debe
resolver con todos los antecedentes que tenga a la vista.
El Art. 96 de la ley Nº 18.700 sobre Votaciones Populares y
Escrutinios, establece que los actos que hayan viciado la elección ameritan la
nulidad del mismo. Para lo anterior es necesario interponer reclamo de
nulidad por los siguientes actos:
- Relacionados con la elección o funcionamiento de las Mesas Receptoras o
Colegios Escrutadores o los procedimientos de las Juntas Electorales.
- El escrutinio de cada Mesa o los que practicaren los Colegios Escrutadores.
- Actos de la autoridad o de personas que hayan coartado la libertad de
sufragio.
- Falta de funcionamiento de Mesas.
- Práctica de cohecho, de soborno o uso de fuerza o violencia.
El Art. 97 de la ley Nº18.700 sobre Votaciones Populares y Escrutinios
se refiere a los casos en que puede solicitarse rectificación de escrutinios,
distinguiendo:
a) Reclamaciones electorales.
44
b) Rectificación de escrutinios.
4) Proclamación de los electos.
El Tribunal Calificador tiene, dentro de su competencia, la facultad de
declarar solemnemente quiénes han sido elegidos Presidente de la República,
Diputados y Senadores.
En relación con el Presidente de la República, se estableció una
importante novedad, ya que el Tribunal Calificador lo proclama, situación
distinta a lo que establecía la Carta de 1925, ya que según ésta, el Presidente
de la República era proclamado por el Congreso reunido en Pleno de entre los
candidatos que hubieren obtenido las dos más altas mayorías relativas. La
razón de este cambio, se encuentra en la consecuencia lógica del sistema
establecido para la elección de Presidente de la República, ya que el Art. 26 de
la Constitución Política estableció que, para ser Presidente de la República es
necesario obtener la mayoría absoluta de los votos validamente emitidos y, el
que da el resultado oficial de este escrutinio, es el Tribunal Calificador.
Respecto de los Diputados y Senadores, el legislador en el Art. 101 N 5
de la ley de Elecciones, le otorga esta facultad (proclamar a diputados y
senadores electos) al Tribunal Calificador.
5) Conocer los Plebiscitos.
45
Se trata de una nueva atribución del Tribunal Calificador.
El Tribunal Calificador deberá realizar el escrutinio de los votos
emitidos en favor y en contra de las diversas tesis planteadas. Luego,
comunicará al Presidente de la República, el resultado del plebiscito.
6) Las demás atribuciones que determine la ley.
El constituyente, consideró oportuno dejar abierta la posibilidad de que
el legislador pudiera otorgar al Tribunal otras facultades, además de las
establecidas expresamente por la Carta. Entre estas atribuciones especiales
queremos mencionar la que le otorga la ley Nº 18.645.- Orgánica
Constitucional de Municipalidades, para que sea éste tribunal el que determine
si un alcalde o un concejal a incurrido o no en "Notable abandono de
deberes".
46
CAPITULO II.
GENERALIDADES.
47
De conformidad a la Constitución Política del Estado de 1980 y a la Ley
de Bases Generales de la Administración del Estado, el Presidente de la
República ejerce el gobierno y la administración del Estado con la
colaboración de los órganos establecidos por la Constitución y las Leyes.
Con ello se constata que existe una autoridad máxima, el Presidente de
la República, al cual está vinculado toda la administración del Estado, la que
constituye una sola unidad comprensiva de los diferentes órganos encargados
de realizar la función administrativa.
Con relación al gobierno interior, el ordenamiento constitucional
distingue tres niveles: el Nacional, el Regional y el Provincial, en lo
administrativo los niveles son cuatro al contemplarse además el Comunal.
La Constitución Política del Estado de 1980 en el capítulo XII, artículos
99 al 115 regula el Gobierno y Administración Interior del Estado, para ello
divide el territorio de la República en Regiones, Provincias y Comunas.
El gobierno y administración regional está constituido por el Intendente,
representante natural e inmediato del Presidente de la República en el
territorio de su jurisdicción y el Consejo Regional, encargado de hacer
efectiva la participación de la ciudadanía regional. Para ejercer sus funciones
la región goza de personalidad jurídica de derecho público y tiene patrimonio
propio.
48
La Provincia, es un órgano desconcentrado del Estado integrado por el
Gobernador, quien tiene a su cargo su administración superior, ejerciendo
estas funciones con arreglo a la Constitución Política de la República, a las
leyes, a los reglamentos supremos y a los reglamentos regionales, y por el
Consejo Económico y Social Provincial, órgano consultivo y de participación
de la comunidad provincial socialmente organizada.
Descendiendo en la organización estatal se encuentran las Comunas,
que están establecidas para los efectos de la administración local y actúan
validamente en la vida jurídica a través de las Municipalidades.
A.- LA MUNICIPALIDAD.
La sociabilidad es el elemento más primario en que se apoya la teoría
del gobierno municipal. Se entiende para este efecto como la tendencia vital,
necesaria e irrenunciable, que mantiene vivos los sistemas sociales. La
sociabilidad puede considerarse como un impulso homeostático que produce
gran complejidad, esencialmente contradictorias, entre los elementos de los
sistemas sociales. La sociabilidad es el factor-grupo que cada individuo lleva
dentro de sí y que lo impulsa a saciar sus necesidades dentro, y por -y a veces
contra- el grupo del cual no puede aislarse. La sociabilidad no es, o por lo
menos no exclusivamente, un pacto racional de ayuda mutua destinado a
resolver problemas comunes. Se trata de un elemento que da cuenta del hecho
49
histórico de que el ser humano ha sobrevivido y de ha desarrollado en grupos:
familias, hordas, clanes, tribus, etc.
Así definida la sociabilidad es un factor permanente que ha estado y
estará presente en la historia del hombre.
La expresión concreta de sociabilidad es siempre la comunidad: el
conjunto específico de relaciones por el que se caracteriza un grupo en un
momento determinado. La comunidad tiene distintos grados de complejidad
según sea su ubicación cultural e histórica.
Las comunidades asumen un conjunto de funciones que aseguran a sus
miembros una posibilidad de vida ajustada a las pautas culturales que le son
propias a este grupo, como sistema social específico estará siempre expuesto a
los cambios que provienen de los conflictos internos y de las amenazas
externas. La comunidad tiende a protegerse de estos cambios con un conjunto
de normas culturales cuyo acatamiento está relativamente extendido entre sus
miembros, sin necesidad de mayor coerción y con un área de sus relaciones
que asume la función que representa la identidad y la supervivencia de la
comunidad como sistema que está asociado al manejo del poder y que se
llama en general lo público de cada grupo. Esta función está asociada a la
posibilidad de solución de los conflictos centrales de la comunidad y por
consiguiente su desempeño está entregado o se disputa entre los miembros
más destacados del grupo. Esa zona de la comunidad, el subsistema directivo,
se puede denominar el gobierno de la comunidad.
50
En su libro Derecho Municipal Chileno, el profesor Mario Bernaschina
Gonzáles, señala: Los autores a los que le gusta personalizar los órganos
estatales, desde muy antiguo vienen discutiendo si las Municipalidades son
personas jurídicas, y, aceptada esta premisa, si son personas jurídicas de
derecho público o privado. 18
La personificación del ente comunal es un derivado de las teorías sobre
personalidad del Estado, que tratan de atribuir al ordenamiento jurídico los
atributos de los seres humanos, del hombre -personas, como dicen los autores
que defienden esta teoría- y entre ellos colocan el patrimonio, la voluntad, el
domicilio, la nacionalidad, y otros principios, como hemos dicho, del hombre,
que es único ser capaz de querer desde el punto de la vista realidad
psicológica.
Agregan que este querer es meramente jurídico, que es sólo ficción del
legislador -teoría aceptada por el Código Civil chileno- y por tanto, las
personas jurídicas son personas ficticias; o sea, se les supone la calidad de
personas, lo que demiestran que no lo son.
Pues bien, la Municipalidad no ha escapado a ese intento de crear
ficciones jurídicas y se le atribuye también el carácter de persona jurídica, y
con ello se le supone capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones
(concepto relativo del Derecho Civil).
18 Mario Bernaschina Gonzalez, Derecho Minucipal Chileno, Editorial Jurídica de Chile, Tomo I, 1952.51
Como deriva su competencia del estado, se dice que la Municipalidad es
una persona de derecho público, porque coopera a la actividad estatal
realizando la función administrativa local. El gran argumento de estos autores
en apoyo de su doctrina lo encuentra en el inc. 2° DEL ART. 547 DEL Código
Civil chileno, en el que se dan algunos ejemplos de personas jurídicas de
derecho público, y se incluyen las Municipalidades.
Pero no satisfechos con buscar una fingidas personalidad al Municipio,
los mismos autores que entienden del derecho privado, sostienen que las
municipalidades actúan también como personas privadas. Dicen que las
Municipalidades pueden contratar una obra pública, por ejemplo, comprar
forraje para caballos, etc.
En los contratos o acuerdos bilaterales de voluntad, la Municipalidad se
desprendería de su imperio o potestad para intervenir, como cualquier persona
natural o jurídica, en la formación del consentimiento necesario para enjendrar
obligaciones civiles.
Se podría seguir analizando y discutiendo los argumentos que se han
dado en pro de la personalización de los órganos admminostrativos
comunales, pero ello es ocioso.19
Para nosotros, la Municipalidad no es persona jurídica -de derecho
público o privado- sino que es un órgano del Estado; es una autoridad u
organismo creado por la Constitución Política de la República, al cual ella 19 Mario Bernaschina G. Ob. Citada.
52
misma ha dotado de ciertas atribuciones, derechos y obligaciones, que su Ley
Orgánica Constitucional se ha encargado de reglamentar.
No es necesario recurrir a ficciones para inferir la competencia de los
Municipios, ni para buscarles una voluntad distinta de la voluntad de las
personas naturales, de los seres humanos que los componen, y que son únicos
capaces de querer.
La Constitución Política de 1925 decía que las Municipalidades estarán
encargadas de la policía de salubridad, así por ejemplo las órdenes que una
Corporación impatra en algunas de esas materias no derivan de su calidad de
persona pública, sino del hecho de haber sido investida de esa competencia
por la Ley Fundamental del Estado. Igualmente, no es preciso atribuirles
calidad de personas para que puedan realizar sus atribuciones, desde el
momento en que la misma Constitución disponía que las Municipalidades
estarán compuestas de un Alcalde y de varios Regidores, cuyas voluntades
particulares decidirán la forma de resolver los asuntos colocados bajo la esfera
de poder de la Municipalidad; aun más, agregaba que tendrá empleados a su
cargo, que realizan las demás funciones o encargos que sus componentes
decidan.
En cuanto a la pretendida personalidad privada del órgano de
administración local, basta agregar que ella no es más que una consecuencia
de las atribuciones que la Constitución y la ley le han conferido; entre su
competencia está la de comprar, vender, arrendar bienes raíces y otros, pero -
53
reiteramos- no porque sean personas, sino porque la norma su acción ha a la
que deben sujetar ha dispuesto que pueden realizar esos actos como órgano del
Estado, para cumplir los fines para los que fueron creados y sólo en interés de
la comuna.20
En consecuencia, para el profesor don Mario Bernaschina González, la
Municipalidad es sólo un órgano estatal, con competencia derivada de la
Constitución y de las leyes, sin que se precise buscar ficciones, como la de la
personalidad pública del Municipio, que no tiene fundamento real alguno, y
que los modernos autores entendidos en los problemas y estudios del Estado
desechan por inútil y artificial.
DEFINICIÓN
Haciendo una breve recapitulación en la historia constitucional chilena,
veremos que en la carta fundamental de 1925, el Capítulo IX estaba dividido
en tres párrafos. El segundo es el relativo a la Administración comunal (arts.
101 a 106), y en él se enuncian las reglas generales de la organización y
atribuciones de las municipalidades.
De acuerdo con el art. 101 de la Constitución Política de 1925, “la
administración local de cada comuna o agrupación de comunas establecidas
por ley, reside en una Municipalidad”. Es decir, la Cosntitución entrega a la
administración local a un órgano especial denominado “Municipalidad”, en el 20 Mario BernaschinaGonzalez, Ob. Citada
54
que reside la plenitud de la competencia para la ejecución de las normas
relativas a la vida comunal.
En el precepto en examen se circunscribe en el ámbito especial de
validez de las resoluciones del órgano municipal a una comuna o agrupación
de comunas, siempre que dicha comuna o agrupación de comunas sea
establecida por ley.
Por su parte, el art 1° de la Ley de Organización y Atribuciones de las
Municipalidades (cuerpo legal anterior a la actual Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades) agrega: “Habrá una Municipalidad en
cada comuna o agrupación de comunas que determina la ley, la que estará
encargada de la administración de los intereses locales respectivos”.21
En relación con los artículos citados, debe tenerse presente que a las
corporaciones comunales sólo se entrega la administración local; es decir, la
resolución de aquellos asuntos que tienen relación con los intereses de una
porción limitada de nuestro territorio, aun cuando al resolver sus materias
propias lo esfuerzos de todas aquellas se transformen en una verdadera
administración general; por ejemplo, el conocimiento de la justicia local, la
concesión de patentes, etc.
Según el artículo 107 de la Constitución Política del año 1980 y el
artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695
"las Municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, cuya 21 Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695.-
55
finalidad es satisfacerlas necesidades de la comunidad local y asegurar su
participación en el progreso económico y social y cultural de las respectivas
comunas".
De esta definición recién transcrita se pueden inferir sus principales
características estas son:
A.1- ES UNA CORPORACIÓN DE DERECHO PÚBLICO.
En nuestro derecho, Corporación es una de las formas que puede
adoptar una persona jurídica sin fines de lucro, que están reguladas en el
Título XXXIII, del Libro I del Código Civil, en cuyo artículo 547 inciso
segundo señala, "tampoco se extienden las disposiciones de este título a las
corporaciones o fundaciones de derecho público, como la Nación, el Fisco, las
Municipalidades, las Iglesias, las Comunidades Religiosas, y los
establecimientos que se costean con fondos del erario: estas corporaciones y
fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.".
Así reconoce la calidad de persona jurídica de derecho público que
tiene la Municipalidad excluyéndolas del régimen jurídico allí establecido que
es aplicable a las corporaciones y fundaciones de derecho privado, por
consiguiente para establecer su estatuto jurídico se debe recurrir a la
56
Constitución Política del Estado y a las leyes especiales que regulan su
actividad administrativa.
Las Municipalidades forman parte de sector público que, "asimilada al
concepto jurídico de servicios integrantes de la Administración del Estado,
comprende a todas las personas administrativas o servicios públicos, sean
estos fiscales, dependientes o no de la administración central o descen-
tralizados. Frente a dicha conceptualización se contrapone la de "sector
privado", es decir, el constituido por servicios o entidades que no están
comprendidos dentro de la administración de estado y que han adoptado en su
organización formulas de derecho privado.
Los entes comunales en estudio están incluidos en la Administración
del Estado como servicios públicos creados para el cumplimiento de la
función administrativa, según lo expresa el artículo 1º inciso segundo de la
Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado: "La administración del estado estará constituida
por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y
Servicios Públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa,
incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Publica , las Municipalidades y
las Empresas Públicas creadas por ley. ".
En consecuencia, no deben tener como actividad el comercio, ni
tampoco la prestación de servicios; del mismo modo no pueden realizar
57
labores industriales o faenas de la misma naturaleza, ya que estas tareas son
propias del "sector privado" y no se compatibilizan con los fines específicos
que corresponden a los municipios.
Precisando su naturaleza jurídica es conveniente señalar que estos entes
comunales son "servicios públicos territorialmente descentralizados dotados
de personalidad jurídica y patrimonio propios. Ello significa que no dependen
jerárquicamente del poder central sino que por el contrario, adoptan decisiones
con entera discrecionalidad, y cuya aplicación alcanza aun determinado
territorio.
A.2.- AUTONOMÍA.
La autonomía Municipal se puede conceptualizar como la facultad que
poseen las municipalidades para darse sus propias normas, con independencia
de toda instancia central y ejercer las funciones que le son propias.
A pesar de que la autonomía de la Municipalidad no estaba
expresamente señalada en el artículo 107 del texto original de la Constitución
Política, se consideraba un elemento intrínseco de ella. El Tribunal
Constitucional en sentencia de fecha 22 de septiembre de 1988, considerando
quinto señala que las Municipalidades son Corporaciones de Derecho Público
con personalidad jurídica y patrimonio propio, y que sus atribuciones derivan
directamente de su Ley Orgánica Constitucional.
58
Luego de la modificación de este artículo, en su texto definitivo se retiro
la adjetivación administrativa, lo cual no supone que los Municipios tengan
facultades legislativas, sin perjuicio de sujetar su acción a la constitución y a
las leyes, la jurisprudencia administrativa ha confirmado este criterio al
declarar que "si bien es cierto, la autonomía Municipal implica entre otros
aspectos, que estas corporaciones no se encuentran sometidas a un vínculo
jerárquico o de dependencia del Presidente de la República, ni de los
Ministerios y, en general cumplen sus funciones y atribuciones sin supeditarse
a otros Organismos del Estado, no es menos efectivo que esa autonomía de
ningún modo significa que las Municipalidades queden al margen del
ordenamiento jurídico que les resulta aplicable en su calidad de entidades del
Sector Público, vale decir que, en sus actuaciones los Municipios deben
sujetarse cabalmente a ese marco legal".
A.3.- PERSONALIDAD JURÍDICA PROPIA.
Uno de los rasgos inherentes a las Municipalidades demostrativos de su
creciente proceso de descentralización es justamente poseer personalidad
jurídica propia, distinta a la del Estado.
Como todo ente ficticio, es necesario que actúe en la vida jurídica
representado, actualmente como lo señala el artículo 56 letra a) de la ley
18.695, esta función corresponde al alcalde, que es su representante judicial y
extrajudicial. sin embargo "ello no significa que en su persona puedan
59
radicarse - jurídicamente - los efectos de los actos u omisiones de su
representada, puesto que en el contexto de nuestra legislación la norma
general es, precisamente la inversa, esto es que los actos y omisiones del
representante produzcan sus efectos en el representado.
La representación extrajudicial dice relación con la ejecución de actos y
la celebración de contratos necesarios para cumplir las funciones Municipales
o, simplemente para la buena marcha del Municipio.
La representación judicial, en cambio corresponde a la intervención que
eventualmente le cabe a dicho órgano comunal ante los tribunales de justicia.
Es importante destacar que la personalidad jurídica de la Municipalidad
es una sola y engloba a todos los órganos que la componen.
A.4.- PATRIMONIO PROPIO.
Como consecuencia de la personalidad jurídica del Municipio es
necesario que cuente con un patrimonio propio para poder cumplir con las
tareas administrativas que le han sido encomendadas por la constitución y las
leyes.
60
El patrimonio Municipal esta constituido por los bienes corporales o
incorporales que posean o adquieran a cualquier título según lo señala el
artículo 11 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, además
de ser inembargables.
B.- El ALCALDE.
El régimen jurídico de la primera autoridad Municipal esta establecido
en los artículos 49 a 60 de la Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de
Municipalidades y 58 a 143 de la Ley Nº 18.883, que contiene el Estatuto
Administrativo de los Funcionarios Municipales.
El artículo 47 de la Ley Nº 18.695, señala que "el Alcalde es la máxima
autoridad de la Municipalidad y en tal calidad le corresponde su dirección y
administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento.".
La jurisprudencia administrativa, ha señalado reiteradamente el carácter
directivo del Alcalde, su calidad de autoridad máxima del municipio, de jefe
superior que tiene la tuición y la vigilancia del servicio público que dirige, y
que sus atribuciones privativas no están sometidas a consulta alguna a otro
órgano.
61
El Edil es un funcionario bastante especial ya que a diferencia de los
demás funcionarios Municipales, no es designado sino que elegido por
sufragio popular, estando sometido así a un régimen jurídico complejo reviste
una doble condición jurídica, por una parte reúne la calidad de funcionario
municipal y por otra, tiene el carácter de concejal.
La condición jurídica de funcionario administrativo se desprende del
artículo 34 inc. tercero de la Ley Nº 18.695, y está corroborada por el artículo
1º de la Ley Nº 18.883. Además que el respectivo cargo se encuentra
identificado en cada una de las plantas Municipales, y tiene asignado un grado
de acuerdo con la escala de remuneraciones del personal Municipal
establecida en los artículos 23 y siguientes del Decreto Ley Nº 3.551 de 1980,
en relación con la Ley Nº 19.280, en efecto le son aplicables disposiciones
tanto de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, como del
Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales. Sin embargo en lo
que respecta a este último cuerpo legal, sólo le son aplicables las normas
relativas a los derechos, deberes y responsabilidad administrativa.
La calidad de concejal se infiere de diversas disposiciones de la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, que acreditan fehacientemente
esta afirmación, así ,el artículo 53 inciso final señala "la cesación en el cargo
de Alcalde traerá aparejada la de concejal" y que "el Alcalde no cesará en su
calidad de concejal cuando incurriese en algunas de las causales que allí se
indican. A su vez, el inciso segundo del artículo 115 ordena, que "el cargo
de Alcalde sólo podrá ser ejercido en cada subperíodo por el mismo concejal"
62
y en su inciso segundo expresa "que el consejo elegirá al Alcalde de entre sus
miembros".
A mayor abundamiento, el artículo 52 de la citada Ley en su inciso
primero reza que: "los concejos estarán integrados por concejales" y, en
seguida el inciso segundo determina el número de concejales que integra cada
concejo, según la cantidad de electores que habitan en la misma comuna.
B.1 ELECCIÓN DEL ALCALDE.
La forma de elegir al alcalde está consagrado en el art. 108 inc.
primero, de la Constitución Política de la República, además de las normas
pertinentes de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. "Art. 108. -
En cada municipalidad habrá un concejo integrado por concejales elegidos por
sufragio universal en conformidad a la ley orgánica constitucional de
municipalidades. Durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos.
La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al
alcalde.".
Por su parte la Constitución Política de la República en su Art.
113, inciso primero y segundo, consagra los requisitos para ser designado
intendente o gobernador, y para ser elegidos miembros del concejo regional y
63
particularmente los requisitos para ser concejal, lo que es básico y necesario
para ser designado alcalde.
"Art. 113 Se requerirá ser ciudadano con derecho a sufragio, tener
los demás requisitos de idoneidad que la ley señale y residir en la región a lo
menos en los dos últimos años anteriores a la designación o elección.
Los cargos de gobernador, intendente, miembro del consejo
regional y concejal serán incompatibles entre sí.".
El título cuarto de la ley Nº 18.695, denominado De las Elecciones
Municipales, en su párrafo cuarto regula "Del Escrutinio General y de la
Calificación de las Elecciones".
Así en el art. 107 señala el escrutinio general y la calificación de
las elecciones municipales serán practicados por los Tribunales Electorales
Regionales, que tendrán, en cuanto les fueren aplicables todas las facultades
que conceden al Tribunal Calificador de Elecciones en los Títulos IV y V de la
ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
Las Resoluciones que dicten los tribunales Electorales Regionales,
en el marco de la competencia que se les confiere por la presente ley, serán
apelables para ante el Tribunal Calificador de Elecciones de conformidad al
plazo y procedimiento previstos por el artículo 59 de la ley 18.603.
64
Artículo 108”para determinar los concejales elegidos el Tribunal
electoral Regional deberá seguir el procedimiento indicados en los artículos
siguientes”.
B.2.- RESPONSABILIDAD DEL ALCALDE
En los pueblos existe un factor que influye de manera decisiva en la
eficacia de los sistemas jurídicos que condicionan su desarrollo, y es éste el,
mayor o menor prestigio y afianzamiento que se tenga del concepto de
"responsabilidad", sea en cuanto a las personas sea en cuanto a las
instituciones.
La Municipalidad, verdaderas emanaciones del poder público
desarrollan una vasta e interesante función dentro de la colectividad, por lo
que debe de exigírseles un comportamiento eficaz y probo.
Toda autoridad pública debe responder por las acciones que realice o
las omisiones en que incurra y que impliquen una infracción a la ley o
produzcan un daño a la entidad o a terceros.
65
Respecto de los alcaldes es posible distinguir los siguientes tipos de
responsabilidades:
1.- Responsabilidad política:
Es una expresión usada con relativa frecuencia en la vida diaria. En
realidad, está responsabilidad no tiene nada de jurídica, es una especie de
responsabilidad moral que resulta no de la infracción de una ley o precepto
jurídico, sino de la desconfianza o repudio que por su actuación es objeto por
una entidad política o alguno de sus militantes, por parte de toda o un sector
de la opinión pública; afecta a quienes ocupando cargos electivos, tienen
injerencia en la marcha de los negocios públicos.
2. - Responsabilidad penal.
Esta se hace efectiva ante los tribunales del crimen, cada vez que el
Alcalde incurra en hechos u omisiones que estén tipificados como delitos por
las leyes penales.
3. - Responsabilidad civil o pecuniaria.
66
Esta responsabilidad se deriva del daño que el Alcalde pueda ocasionar
con sus actos u omisiones, al patrimonio de la Municipalidad, directa o
indirectamente, daño que debe ser avaluable en dinero, por ello, el Alcalde
que es civilmente responsable debe resarcir a la Municipalidad el monto de lo
que esta se ha visto afectado, o disminuido su patrimonio, tanto físico como en
lo financiero.
La forma de hacer efectiva esta responsabilidad es a través del juicio de
cuentas que se sigue ante el Juzgado de Cuentas, que funciona en la
Contraloría General de la República y cuya tramitación regulan los artículos
107 al 130 de la Ley Nº 10.336, Orgánica Constitucional de esa entidad
fiscalizadora. Cabe precisar que este juicio sólo puede ser iniciado por la
propia Contraloría General de la República y puede originarse de un examen
de cuentas o de las conclusiones de un sumario administrativo. A través de
este juicio puede incluso llegarse al embargo de bienes del funcionario, pues
como sabemos responde con su patrimonio personal.
Si no fuera posible formular reparo, la Contraloría puede poner los
antecedentes a disposición de la propia Municipalidad o del Consejo de
Defensa del Estado, para que estos organismos ejerzan las acciones civiles
ante los tribunales ordinarios de justicia.
4. - Responsabilidad Administrativa.
67
Esta responsabilidad está definida por el artículo 118 inciso segundo de
la Ley Nº 18.883. Señala qué los funcionarios incurrirán en responsabilidad
administrativa cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere
susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser
acreditada mediante información sumaria o sumario administrativo.
Sin embargo no es posible actualmente, aplicar medidas disciplinarias a
los Alcaldes, porque existe un vacío legal al respecto. Ello, por cuanto si bien
el artículo 34 incisos segundo y tercero de la Ley Nº 18.695, "El Estatuto
Administrativo de los Funcionarios Municipales regulará la carrera
funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la
responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con
las bases que se establecen en los artículos siguientes."
Para los efectos anteriores se entenderá que son funcionarios
Municipales, el Alcalde y las demás personas que integren las plantas de
personal de las municipalidades", como vemos disponen expresamente que
dichas autoridades tendrán esta responsabilidad. El problema radica en que no
existe la autoridad administrativa a la que se le hayan otorgado potestades
disciplinarias.
A su vez la Contraloría General de la República, carece de potestades
disciplinarias para aplicar sanciones de esta naturaleza a los funcionarios
públicos que infringen sus deberes estatutarios.
68
Por ello, cuando según los antecedentes aparece comprometida la
responsabilidad administrativa del Alcalde, la Contraloría General emite el
correspondiente informe y lo pone en conocimiento del concejo según lo
ordena el artículo 48 de la Ley Nº 18.695, "los informes que emita la
Contraloría serán puestos en conocimiento del respectivo concejo, cuando
apareciere comprometida la responsabilidad del alcalde", sin perjuicio de
adoptar las medidas que procedan para hacer efectivas las responsabilidades
civil y penal, cuando corresponda.
B.3.- CESACIÓN EN EL CARGO.
El artículo 51 del Decreto Supremo Nº 662, que fija el texto refundido
de la Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone:
“El alcalde cesará en su cargo en los siguientes casos:
a) Pérdida de la calidad de ciudadano.
b) Inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente.
c) Remoción por impedimento grave o notable abandono de sus deberes.
d) Renuncia por motivos justificados, aceptada por los tercios de los
miembros en ejercicio del concejo. Con todo, la renuncia que fuere motivada
por la postulación a otro cargo de elección popular no requerirá de acuerdo
alguno.
e) Vencimiento del período o subperíodo respectivo.”.
69
Las causales establecidas en las letras b) y c) serán declaradas por el
Tribunal Electoral Regional respectivo, a requerimiento de cualquier concejal
de la respectiva Municipalidad, conforme al procedimiento establecido en los
artículos 17 y siguientes de la Ley Nº 18.593. El Alcalde que estime estar
afectado por alguna causal de inhabilidad deberá darla a conocer apenas tenga
conocimiento de su existencia.
La cesación en el cargo, tratándose de estas causales, operará una vez
ejecutoriada la sentencia que declare su existencia.
Con excepción de la causal establecida en la letra e), La cesación en el
cargo de Alcalde traerá aparejada la del de concejal, debiendo precederse a la
provisión del cargo vacante, según lo establecido en el artículo 68,
previamente a la elección del nuevo Alcalde. Sin embargo, el Alcalde no
cesará en su calidad de concejal cuando incurriese en alguna incompatibilidad
sobreviniente que no le afectare en tal calidad, así como tampoco en el caso
previsto en el inciso cuarto del articulo 115 de esta Ley.
B.4.- SENTIDO DEL CONCEPTO DE "NOTABLE
ABANDONO DE DEBERES" PARA LOS EFECTOS DE
REMOCIÓN DE UN ALCALDE.
70
Según don José Fernández Richard, Abogado integrante de la Corte
Suprema, ex Abogado Jefe de la Municipalidad de Santiago, la Ley Nº
18.593- Ley de los Tribunales Electorales Regionales- en su artículo 10, Nº
18.695, modificada por la Ley Nº 19.130 Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, faculta en su artículo 51 letra c) a dichos Tribunales, para
pronunciarse respecto de la cesación en el cargo de Alcalde por remoción por
impedimento grave o notable abandono de sus deberes.22
La primera causal de remoción, esto es el "impedimento grave", no
reviste problema por tratarse de una situación fáctica, fácilmente comprobable
y que imposibilita en forma grave el desempeño del cargo, debiendo
considerarse como tal el que va más allá de los plazos considerados en el
artículo 52 de la Ley Nº 18.695. No ocurre lo mismo con el segundo motivo
que justifica la remoción, es decir, el notable abandono de deberes, ya que se
trata de términos que han dado lugar a distintas interpretaciones según el
alcance que se le dé a dicha frase.
La realidad es que como el legislador no definió el concepto de
"notable abandono de deberes", ha sido la propia judicatura electoral la que
ha venido precisando jurisprudencialmente dicho concepto.
Así se ha dicho "que a juicio de este Tribunal y conforme a una
interpretación finalista, un Alcalde incurre en notable abandono de sus deberes
cuando se aparta de las obligaciones esenciales que le imponen la
Constitución y las Leyes de la República, especialmente la Ley Orgánica 2222 Fernández Richard, José. Gaceta Jurídica N° 193.Pg. 17-18 (Jul.1996)
71
Constitucional de Municipalidades, de un modo tal que con su actuar u
omisión imputable paralice la constante actividad municipal tendiente a dar
satisfacción a las necesidades básicas de la comunidad local, causando con
ello una notoria preocupación pública y un grave perjuicio al desarrollo de la
comuna." Sentencia del Tribunal Calificador de Elecciones de 28 de
Septiembre de 1994 Rol Nº 8-94 petición de remoción del Sr. Alcalde de
Colchane acogida por el Tribunal Regional y rechazada en segunda instancia
por el Tribunal Calificador que revocó el fallo de primera instancia.
Se ha dicho también en la especie que el abandono de sus deberes se
traducirá en "dejar de cumplir obligaciones que al alcalde le impone dicho
cargo", agregándose que el Tribunal debe examinar "si esos descuidos o
infracciones revisten o no el carácter de múltiples y notables ". Sentencia del
tribunal electoral 7º Región en causa Rol 497-93 confirmada en fallo de 13 de
abril de 1994 del tribunal calificador de elecciones de que se rechazó la
petición de remoción del Sr. Alcalde de Empedrado.
Se ha expresado además que "nuestra labor no es, en caso alguno, de
calificación de un buen o mal alcalde, si no el notable abandono de su deber,
que debe referirse a hechos probados y demostrados que hagan inoperante la
función alcaldicia por faltas de tal gravedad que sean dañinas o perjudiciales
para la comuna ". Sentencia en la causa Rol Nº 228 tribunal electoral de la IX
región, sentencia de 23 de mayo de 1994,confirmada por sentencia de 28 de
junio de 1994 del tribunal calificador de elecciones que rechazó la petición de
remoción del Sr. Alcalde de Puerto Saavedra.
72
Por último refiriéndose al notable abandono de deberes se ha dicho por
la jurisprudencia que: "significa la dejación del cargo de alcalde de un modo
no común, que se hace notar ". Sentencia de 29 de mayo de l996 del 2º
Tribunal Electoral de la Región Metropolitana, Rol Nº. 3/96 confirmada por
sentencia de fecha 7 de agosto de 1996 del Tribunal Calificador, y en virtud
de las cuales se rechazó la petición de remoción del Sr. Alcalde de Maipú.
A nuestro juicio la doctrina sentada por la Justicia Electoral es la
correcta, ya que la mayor parte de estas peticiones parten de un supuesto falso
y erróneo como es, confundir el concepto de "abandono del deber" con las
"formas como éste se ejerce o ejecuta". En estas peticiones se ha pretendido
generalmente que la Justicia Electoral se aparte totalmente de su función
jurisdiccional para transformarse en un ente fiscalizador o en un organismo
que pondere la forma como se ha llevado a cabo la gestión administrativa.
La realidad es que no estando definido por el legislador el concepto de
"notable abandono de deberes" debe estarse a lo dispuesto en el artículo 20 del
Código Civil, que precisa que cuando ocurra esta situación, las palabras "se
entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general, de las mismas
palabras", sentido general y obvio que se encuentra en el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua Española, en el cual notable es "digno de nota,
atención o cuidado", y abandono en un primer significado es: "Dejar alguna
cosa emprendida ya; como una ocupación, un intento, un derecho, etc.",
de modo que combinados ambos conceptos en la forma precisada por el
73
léxico, tendríamos que el concepto de "notable abandono de deberes",
aplicado a un Alcalde, consistirá en la "dejación del cargo de Alcalde de un
modo no común, que se hace notar". Con lo cual se estaría infringiendo una
de las esenciales obligaciones y que se contempla en el artículo 58 de la Ley
Nº 18.883 que fija el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales,
cual es la de "desempeñar personalmente las funciones del cargo en forma
regular y continua, sin perjuicio de las normas sobre delegaciones",
disposición que se aplica asimismo al alcalde según lo establece el artículo 1º
de la misma Ley.
De este modo existiría un notable abandono de deberes cuando el
Alcalde voluntariamente hace un abandono de sus funciones en forma que se
haga notar, no desempeñando el cargo personalmente y en forma regular y
continua, provocando una grave perturbación o paralización de las actividades
municipalidades.
Esto se compagina con otras normas de nuestro ordenamiento jurídico,
por Ej. : el artículo 133 de la Ley Nº 18.695, que permite al particular afectado
por una resolución u omisión ilegal de un Alcalde, entablar el reclamo de
ilegalidad ante la Corte de Apelaciones respectiva, y lo dispuesto en el artículo
66 de la Ley Nº 18.695 qué faculta al Concejo Municipal para fiscalizar las
actuaciones del Alcalde, pudiendo poner directamente en conocimiento de la
Contraloría General de la República sus actos u omisiones y resoluciones que
infrinjan leyes y reglamentos, y denunciar a los Tribunales los hechos
constitutivos de delitos, en que aquel incurriese.
74
Queda así demostrado que existen cauces y canales de fiscalización y
medios para hacer respetar la legalidad en el quehacer municipal, y cuyo
conocimiento corresponde a otros organismos, debiendo reservarse el recurrir
a la Justicia Electoral cuando claramente el Alcalde incurra en un "notable
abandono de deberes", en la forma que jurisprudencialmente se ha definido y
que doctrinariamente he tratado de precisar en estas líneas.
Al analizar las fuentes de esta norma, la referida letra c) del artículo 53
atendido a que el "notable abandono de sus deberes" es la causal que ha
motivado numerosos requerimientos de concejales ante el respectivo Tribunal
Electoral Regional dando lugar a procedimientos que generalmente culminan
con una resolución del Tribunal Calificador de Elecciones, en segunda
instancia. El texto primitivo de la ley en lo atinente, establecía que el Alcalde
cesará en su cargo en los siguientes casos: d) Remoción por impedimento
grave o "notable abandono de sus deberes", acordada por el respectivo concejo
regional de desarrollo, a petición fundada de los dos tercios de los miembros
del Concejo de Desarrollo Comunal, en el caso de los Alcaldes designados por
aquel". Por su parte, el mensaje del Presidente de la República en relación con
este artículo propuso la "remoción por impedimento grave o notable abandono
de sus deberes, acordada por los dos tercios de los miembros en ejercicio del
Concejo "(5). Sin duda, las fuentes fidedignas de la ley denotan la
preocupación del legislador por exigir un quórum razonable para que el
Concejo pudiese acordar la remoción del Alcalde. Si bien la ley vigente no
admite la remoción directa por acuerdo del Concejo, ya que ésta debe ser
75
declarada por el tribunal regional respectivo, la circunstancia de que cualquier
concejal pueda requerir la remoción a ese tribunal es, de por sí y aunque el
requerimiento no prospere, un motivo de inestabilidad del municipio, puesto
que coloca al Alcalde en una situación desmedrada frente al Concejo, a los
otros órganos Municipales y a los miembros de la comunidad.
Son numerosos los casos de requerimiento de remoción del Alcalde
presentados ante diversos Tribunales Electorales Regionales del país, durante
los dos últimos años, aduciéndose la causal de notable abandono de sus
deberes. No pocas veces los requerimientos acogidos por el Tribunal Electoral
han sido rechazados en segunda instancia, por el Tribunal Calificador de
Elecciones. Estimamos que, lo que incentiva arbitrariamente la solicitud de
remoción del alcalde es la falta de quórum y la imprecisión de la expresión
"notable abandono de sus deberes". A este respecto, merece especial mención
el fallo dictado por el Tribunal Calificador de Elecciones con fecha 28 de
Septiembre de 1994, el que señala que "como el legislador no ha definido el
concepto de notable abandono de sus deberes, corresponde a la judicatura
puntualizarlo" , y así lo ha hecho. Ha fijado el verdadero sentido y alcance de
la expresión basándose en una interpretación literal y finalista, lo que
constituye un valioso aporte y avance en esta materia puesto que contribuirá a
que la referida causal se deduzca en forma apropiada y en casos
verdaderamente justificados, según lo señalado por la profesora Sra. Ana
María García Barcelatto, en las Jornadas de Derecho Público, realizadas en la
ciudad de Valparaíso el año 1994.
76
B.5.- PROCEDIMIENTO:
La Ley Nº 18.593, de Tribunales Electorales Regionales, en su Título
Cuarto, denominado “Del Funcionamiento”, regula y reglamenta el
procedimiento de las reclamaciones que se hagan ante dichos tribunales. Así
entre los artículos 17 al 26, de éste cuerpo legal señala:
“Art. 17.La reclamación deberá ser escrita y contendrá:
1º.- El nombre, apellidos, profesión u oficio y domicilio del reclamante.
2º.- La individualización del organismo en que se haya efectuado el acto
eleccionario;
3º.- La exposición precisa y circunstanciada de los hechos que la motivan;
4º.- La exposición de los fundamentos de derecho, si los hubiere;
5º.- La enunciación precisa y clara, consignada en la conclusión -
6º.- De las peticiones que se sometan al conocimiento y fallo del Tribunal, y
7º. El patrocinio de un abogado habilitado para el ejercicio de la profesión.
Junto con el escrito a que se refiere este artículo, deberán acompañarse,
si los hubiere, los antecedentes de hecho que sirvan de fundamento a la
reclamación e indicarse las diligencias probatorias con que se pretende
acreditar los hechos invocados.
Si la reclamación no cumpliere con cualquiera de los requisitos de este
artículo, el Tribunal la tendrá por no interpuesta, sin más trámite.
77
Art.18.- dispone: "El Tribunal ordenará, a costa del reclamante, la
notificación de la reclamación mediante la publicación de un aviso, por una
sola vez, en un diario de los de mayor circulación en la ciudad capital de la
Región, en el que se comunicará la circunstancia de haberse presentado dicha
reclamación. El aviso deberá contener, además, un extracto del hecho que
motiva esta última.
Sin embargo, si se dedujere la reclamación contra una persona
debidamente individualizada, se dispondrá, además la notificación personal a
ésta, haciéndole entrega de copia integra de la reclamación y de la resolución
en ella recaída. La notificación será practicada por el ministro de fe que
designe el Tribunal, a costa del reclamante. En el caso de que la notificación
no pudiere practicarse personalmente, se efectuará por cédula, la que se dejará
en el correspondiente domicilio.
Si dentro del plazo de diez días el reclamante no hubiere encomendado
la notificación, el reclamo se tendrá por no interpuesto.”.
“Art.19.- Practicada la notificación, el o los afectados por la
reclamación dispondrán de diez días para contestarla. En la contestación se
deberá cumplir con los requisitos indicados en el artículo 17.”.
“Art.20.- Con la contestación o sin ella, el Tribunal examinará en cuenta
si existen hechos sustanciales y controvertidos. En este caso recibirá la causa a
78
prueba y el término para rendirla será de diez días. Si no se recibiere la causa a
prueba o expirado el termino para rendirla, se ordenará traer los autos en
relación.”.
“Art. 21. El Presidente, asistido por el Secretario-Relator, formará cada
semana una tabla con los asuntos que verá el tribunal en la semana siguiente,
con expresión del nombre del reclamante, la materia en que incide el reclamo,
el día en que cada uno deba tratarse y el número de orden que le corresponda.
Esta tabla se fijará en un lugar visible y lo más cercano a la sala en que
funcione el Tribunal.”.
“Art. 22. El día de la vista de la causa se llevará a efecto la relación y se
oirán alegatos de abogados, sólo cuando las partes expresamente lo soliciten y
el tribunal así lo disponga. La duración de cada alegato no podrá exceder de
veinte minutos. El Presidente en casos calificados, podrá prorrogar ese tiempo
hasta el doble como máximo. No procederá, en caso alguno, la suspensión de
la vista de la causa.”.
“Art. 23. Oída la relación y los alegatos, cuando corresponda el
Tribunal resolverá de inmediato, la reclamación o la dejará en acuerdo. En
este caso deberá dejarse constancia en autos por medio de certificado del
Secretario-Relator.
79
Sin embargo, el Tribunal podrá decretar las medidas que estime
necesarias para la más adecuada resolución del asunto de que conozca.
Asimismo, podrá requerir directamente de cualquier autoridad, órgano
público, persona, organización, movimiento, partido político, gremio o grupo
intermedio, según corresponda, los antecedentes que estime indispensables,
referentes a materias pendientes de su resolución. Aquellos estarán obligados
a proporcionárselos bajos los apercibimientos y apremios contemplados en el
art. 238 del Código de Procedimiento Civil.”.
“Art. 24. Si la causa hubiere quedado en acuerdo, el tribunal dictará el
fallo en el término de quince días. En los casos previstos en los incisos
segundo y tercero del Art. 23, el plazo señalado se contará desde que se haya
cumplido la medida decretada o recibido los antecedentes requeridos.
El Tribunal procederá como jurado en la apreciación de los hechos y
sentenciará con arreglo a derecho.
El Tribunal podrá condenar en costas, si lo estimare procedente. En todo
caso, respecto de las costas procesales el abogado patrocinante será
solidariamente responsable.”.
“Art. 25. El fallo del Tribunal deberá ser fundado e indicará con
precisión el estado en que queda el proceso eleccionario o la situación de la
materia a que se haya referido el reclamo.
80
El Tribunal dispondrá la notificación del citado fallo por el estado diario
y mediante un aviso que de cuenta de este hecho, el que deberá publicarse en
un diario de los de mayor publicación en la ciudad capital de la región, dentro
del plazo de cinco días contados desde la fecha de la notificación por el estado
diario. Esta notificación se practicará, además, en la forma que señala el inciso
segundo del Art. 18, respecto de quienes figuren como parte o entidades
interesadas en la causa, en el mismo plazo antes señalado.”.
“Art. 26. Contra el fallo del Tribunal, sólo procederá el recurso de
reposición el que deberá interponerse dentro del plazo de cinco días contado
desde su notificación. El Tribunal se pronunciará de plano respecto de la
solicitud de reposición. Sin Perjuicio de lo anterior, el Tribunal, de oficio o a
petición de parte, podrá modificar sus resoluciones sólo si hubiere incurrido en
algún error de hecho que así lo exija. La petición deberá ser formulada dentro
de quinto día contado desde la notificación del fallo y el Tribunal, en ambos
casos, resolverá en el plazo de diez días contados desde dicha notificación.”
Finalmente, la aplicación práctica del procedimiento para la remoción
del alcalde ha puesto en evidencia normas que se contraponen para regular la
apelación de las resoluciones dictadas por los Tribunales Electorales
Regionales. Al efecto la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en
su texto refundido fijado por el Decreto Supremo Nº 662 de 1992, Art.
107.dispone que “las resoluciones que dicten los Tribunales Electorales
Regionales en el marco de la competencia que se les confiere por la presente
81
ley serán apelables ante el Tribunal Calificador de Elecciones de conformidad
con el plazo y procedimiento previstos por el Art. 59. de Ley Nº 18.603".
El proyecto primitivo de esta norma no contemplaba el recurso de
apelación ante el Tribunal Calificador de Elecciones, y ello fue objeto de un
requerimiento de doce senadores ante el Tribunal Constitucional. El Tribunal
estimó qué la situación no representaba un vicio de inconstitucionalidad, pero
aconsejó subsanarla por constituir un vacío legal que el legislador tenía la
obligación de reparar. Para dar cumplimiento a lo solicitado por el Tribunal
Constitucional, el Presidente de la República formuló indicaciones al
proyecto del Congreso para agregar el nuevo inciso segundo del Art. 107, y
que contempla la apelación de las resoluciones dictadas por los Tribunales
Electorales Regionales.
Sin embargo, la norma en análisis establece que serán apelables las
resoluciones que dicten los tribunales "... en el marco de la competencia que
se les confiere por la presente ley"; y la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades les confiere competencia en los Arts. 53 y 67
específicamente para pronunciarse sobre la cesación en cargo del Alcalde o de
los Concejales, respectivamente", conforme al procedimiento establecido en
los artículos 17 y siguientes de la Ley Nº 18.593 de Tribunales Electorales
Regionales, esta ley establece en el artículo 26 "que contra el fallo del
tribunal sólo procederá el recurso de reposición, el que deberá interponerse
dentro del plazo de cinco días contado desde la notificación.".
82
Como puede fácilmente apreciarse, existe una evidente contradicción
entre el inciso 2º del articulo 107 de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades que contempla la apelación, y el artículo 26 de la Ley de
Tribunales Electorales Regionales, que no considera la procedencia del
recurso de apelación, sino sólo el de reposición.
Hasta antes de la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, por la Ley Orgánica Constitucional Nº 19.130 de 1992, los
Tribunales Electorales Regionales no admitieron a tramitación los recursos de
apelación interpuestos en contra de sus resoluciones. Pero la situación varió
sustancialmente con posterioridad a la modificación, y hoy son numerosas las
apelaciones que conoce el Tribunal Calificador de Elecciones. Sin embargo,
aún existe una reticencia de parte de algunos Tribunales Electorales
Regionales que perseveran en su actitud de no conocer la apelación
amparándose en el artículo 26 de la Ley Nº 18.593 en vigencia, por la
referencia que a esta norma hace la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades en los artículos 53 y 67.
Esta contradicción cobra especial relevancia y gravedad porque en
virtud de esta normativa, un Tribunal Electoral Regional puede -y
efectivamente así ha sido-, no dar curso a una apelación interpuesta en contra
de una resolución que declara la remoción de un Alcalde quedando este
removido de su cargo sin que exista la posibilidad de una revisión de su causa
por otro tribunal, en segunda instancia.
83
En consecuencia, es altamente conveniente dejar establecido que en
este procedimiento la doble instancia es siempre procedente. En primer lugar,
porque así lo señala expresamente el artículo 107 de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, cuyo inciso segundo fue incorporado por
petición expresa del Tribunal Constitucional, para salvar la omisión del
proyecto de ley. En segundo lugar, porque existe un mandato constitucional,
en el artículo 85, que expresa textualmente que las resoluciones de los
Tribunales Electorales Regionales serán apelables para ante el Tribunal
Calificador de Elecciones en la forma que determine la ley. Y en tercer lugar
porque la doble instancia es uno de los presupuestos del debido proceso legal;
así se ha entendido por la doctrina y consta en las actas de la comisión de
estudio de la actual Constitución Política de la República, a propósito del
análisis de artículo 19 Nº 3, cuyo inciso quinto prescribe que: "corresponderá
al legislador establecer siempre las garantías de un racional y justo
procedimiento".
Por otra parte y para dar mayor fuerza a la argumentación recientemente
señalada, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, dentro
del Parrafo “Garantías Judiciales”, señala en su Art. 8° N° 2: “Toda persona
inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocecia mientras no se
establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene
derecho, en plena igualdad a las siguientes garantías mínimas: Letra H)
Derecho de recurrir del fallo ante el juez o tribunal superior.
84
Asi vemos, que la segunda instancia como derecho esencial del hombre,
no nacen del hecho de ser nacional de deternimado Estado, sino que tienen
como fundamento los atributos de la persona hunana, razón por la cual
justifican una protección internacional, como asimismo su inclusión dentro de
la legislación nacional de cada Estado.23
CAPITULO III
OPINIÓN DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPÚBLICA .
23 Convención Americana Sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 1969.85
1. - Atiende consulta de la Ilustre Municipalidad de El Bosque
Oficio 5367:
"Mediante la presentación del rubro la Municipalidad de El Bosque,
consulta si los informes emanados de esta Contraloría General en virtud de lo
establecido en el artículo 48 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades, en los que se encontraría comprometida la responsabilidad
del alcalde de ese municipio, son vinculantes para el Consejo Municipal, en el
sentido de obligarle a recurrir al respectivo Tribunal Electoral Regional,
solicitando su remoción, y si la omisión de ello acarearía responsabilidad de
los concejales por falta a sus deberes o negligencia.".
Al respecto, es preciso anotar que si bien este organismo contralor
carece en principio y por regla general, de potestades sancionadoras
directas respecto del alcalde, debe, sin embargo, informar al Concejo
Municipal cuando, a su juicio aparezca comprometida la responsabilidad
administrativa del edil, a fin de que ese órgano cuente con los antecedentes
necesarios para realizar sus labores fiscalizadoras, el cual, a su vez si estima
que los hechos materia de ese informe pueden afectar la permanencia del
alcalde en su cargo, puede poner el mismo en conocimiento del respectivo
Tribunal Electoral Regional, a fin de que este determine si concurren o no los
supuestos legales que autoricen su remoción (aplica dictámenes Nº38.015 de
1994 y 26.380 de 1995).
86
Ahora bien, al no existir norma expresa que establezca perentoriamente
la obligación de los concejales en este sentido, es factible aplicar el criterio
general que la legislación municipal contempla en materia de fiscalización. Al
respecto, el artículo 69 letra d), de la citada Ley Nº 18.695, en lo que interesa,
señala que en ejercicio de dicha función fiscalizadora el Concejo puede poner
ciertos hechos en conocimiento de la Contraloría General de la República y
hacer denuncias a los Tribunales Ordinario de Justicia. De tal manera que,
siendo facultativo el recurrir a las instancias señaladas en dicho precepto,
también lo es respecto del asunto específico que motivó la consulta.
Consecuencialmente, son los Concejales individualmente considerados,
en ejercicio de sus funciones de control interno, quienes deben ponderar los
hechos materia del informe de la Contraloría General. En el caso que
estimen que del mismo fluye que podría configurarse la causal de
impedimento grave o notable abandono de deberes, pueden requerir su
declaración al respectivo Tribunal Electoral Regional, con arreglo a lo
prescrito en el inciso segundo del referido artículo 69 de la Ley Nº 18.695,
cuyo texto se encuentra refundido por el Decreto Supremo Nº 662, del 17 de
Agosto de 1992.
Por otra parte, sobre la responsabilidad de los concejales, el artículo 77
de la aludida Ley Nº 18.695, es claro en señalar que "no les serán aplicables
las normas que rigen a los funcionarios municipales, salvo en materia de
responsabilidad civil y penal", categorías a las que en principio no se puede
asimilar analógicamente la omisión materia de la consulta, por cuanto como
87
ya se ha dicho es potestativo para ellos ejercer acciones ante el competente
Tribunal Electoral Regional.".
Lo anterior, por cierto, salvo que eventualmente los Tribunales Civiles o
del Crimen, conociendo de alguna causa de su competencia, estimen lo
contrario respecto del caso específico de que se trate.
En conclusión, este organismo de control estima que el requerir la
remoción del alcalde al respectivo Tribunal Electoral Regional, es una facultad
concedida a cualquier concejal, pudiendo ellos ejercerla o no
discrecionalmente, y cuya omisión, en principio no generaría a su respecto
responsabilidades, sin perjuicio de lo indicado en el párrafo que antecede. Para
ello la Contraloría, evacuando una consulta de la Municipalidad de la Pintana,
por oficio Nº 026.389, del 28 de Agosto de 1995, ha señalado que los informes
que emita la Contraloría serán puestos en conocimiento del respectivo consejo
cuando aparezca comprometida la responsabilidad del alcalde.
Ahora bien, el objetivo que se persigue con la instrucción de una
investigación sumaria por infracción a las normas del D.L. 799 de 1974, es
precisamente hacer efectiva la responsabilidad administrativa que pudiere
afectar a los funcionarios del estado, incluido por cierto el Alcalde, cada vez
que se haga uso indebido de los bienes fiscales, atribución que dicho cuerpo
legal entrega a la Contraloría General de la República.
88
En este sentido, la Contraloría General se encuentra en el imperativo de
poner en conocimiento del consejo respectivo, la referida investigación
sumaria en la que aparezca comprometida la responsabilidad del alcalde, lo
cual se cumple remitiendo una copia de los antecedentes al Secretario
Municipal, para que éste, en su calidad de dicho órgano colegiado, lo ponga a
su disposición, informando luego a este Organismo de Control el
cumplimiento de este trámite.
Lo anterior es absolutamente armónico con el carácter fiscalizador que
reviste el concejo, respecto de las actuaciones del alcalde, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 69, letra d) de la ley Nº 18.695, para lo cual debe
con todos los antecedentes necesarios para cumplir adecuadamente esa
función de control interno.
En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que, en la
especie, procede que el Secretario Municipal entregue el concejo copia de la
investigación sumaria de que se trata, instruida por ese Organismo de Control,
dando cumplimiento al oficio 330, de 1995, a fin de que este órgano colegiado
pueda ejercer debidamente sus facultades de fiscalización que al efecto le
asisten.
2. - Atiende pase interno Nº 272, de 1994, de la Contraloría Regional de
Los Lagos. Of. Nº 038.015. -
89
La Contraloría Regional de Los Lagos ha solicitado se emita un
pronunciamiento acerca de la responsabilidad administrativa de los alcaldes,
toda vez que el alcalde de la Municipalidad de Los Lagos estima, que, en su
opinión, el dictamen Nº 10.873, de 1994, establece que los alcaldes se
encuentran exentos de responsabilidad administrativa.
Sobre el particular, cabe señalar, que el dictamen Nº 10.873, de 1994,
concluyó que, si bien la legislación vigente dispone expresamente que los
Alcaldes tienen responsabilidad administrativa por ser funcionarios
municipales, el problema radica en que no existe autoridad administrativa a la
que se le haya otorgado potestades disciplinarias respecto de tales servidores,
lo que implica que no es posible aplicar una medida disciplinaria a la
autoridad superior del Municipio.
Sin embargo, el citado pronunciamiento agregó que cuando, según los
antecedentes, aparezca comprometida la responsabilidad administrativa del
alcalde, este organismo de control debe emitir el correspondiente informe y
ponerlo en conocimiento del Consejo Municipal, según lo ordena al Art. 48 de
la Ley Nº 18. 695, sin perjuicio de adoptar las medidas que procedan para
hacer efectiva la responsabilidad civil y penal, cuando corresponda.
De lo anterior, se desprende claramente que el alcalde no se encuentra
exento de responsabilidad administrativa, razón por la cual la Contraloría
cuando practica una investigación actúa en la forma indicada en el párrafo
precedente, poniendo todos los antecedentes en conocimiento del Consejo, el
90
cual, si estima que tales hechos pueden configurar la causal contemplada en el
Art. 53, letra C, de la Ley N° 18.695, esto es, impedimento grave o notable
abandono de sus deberes, puede, a su vez, proceder a poner dicho informe en
conocimiento del Tribunal Electoral Regional respectivo, a fin de que este
Órgano declare la remoción del Alcalde por tal causa.
CONCLUSIÓN.
De conformidad con lo anterior y latamente debemos concluir que el
edil, la máxima autoridad comunal, no está exento de responder
administrativamente por sus actos, y que por lo tanto debe asumir los mismos.
Los concejales, son quienes deben velar por las conductas
administrativas del alcalde, y si de su rol fiscalizador se descubrieren
irregularidades administrativas, ellos deberán poner en conocimiento de tales
hechos a la Contraloría General de la República, la que por medio de un
sumario administrativo u investigación sumaria, determinará si los hechos
denunciados efectivamente constituyen conductas que afecten la
responsabilidad de los alcaldes.
Hecho lo anterior, se remitirán los antecedentes a la Secretaría del
Consejo Comunal, la que a su vez, pondrá los mencionados antecedentes a
disposición del respectivo Tribunal Regional Electoral, el que en definitiva se
pronunciará sobre la destitución del edil. Sin perjuicio de lo anterior, al alcalde
91
sancionado, le asiste el derecho de una segunda instancia, para ante el
Tribunal Calificador de Elecciones, quien emitirá su fallo sin ulterior recurso.
Siendo entonces la destitución del cargo concejal y como consecuencia de ello
de alcalde, la sanción cuando se ha verificado respecto de él, un notable
abandono de sus deberes.
92
CAPITULO IV
ANÁLISIS DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
CALIFICADOR DE ELECCIONES QUE INCIDEN EN LA
MATERIA DE NOTABLE ABANDONO DE DEBERES DE LOS
ALCALDES.-
INTRODUCCIÓN.
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Veremos en este párrafo que verdaderamente se ha sentado
jurisprudencia, por cuanto el TRICEL ha debido elaborar un concepto de
notable abandono de deberes, término ya desarrollado en amplitud en el
presente trabajo y que no estaba definido en ley alguna. Y aún cuando en este
caso el notable abandono de deberes se limitó al respecto de los alcaldes,
nosotros estimamos que perfectamente se podría aplicar y/o adaptar para lo
que sería el notable abandono de deberes de cualquier otra autoridad pública.
PRIMER FALLO
Requerimiento de remoción contra el Alcalde de Empedrado por
notable abandono de sus deberes. Art.53 inciso 2, ley N 18.645 Orgánica
Constitucional sobre Municipalidades.
Los concejales Sres. Báez, López y otros, solicitan la declaración de
cese de funciones del Alcalde de Empedrado Don Patricio Peñailillo por haber
incurrido éste, en la causal de remoción por grave y notable abandono de sus
deberes.
Indican al efecto, que el Sr. Alcalde celebró contrato de extracción de
basura y mantención de áreas verdes, de la Comuna de Empedrado, sin
solicitar el acuerdo previo del Concejo Municipal, que exige la letra i) del Art.
58 de la ley 18.695, agregando que por oficio de Contraloría Regional se pone
en conocimiento la invalidez del señalado Contrato, y que la autoridad
94
comunal no ha dado cumplimiento al nuevo llamado a licitación que señaló el
ente Contralor, ni ha puesto en conocimiento del Concejo el dictamen
señalado.
Señalan, además, que el Sr. Alcalde se sobregiró respecto del
presupuesto aprobado para el año 1993, creando dos nuevos "items" no
autorizados y sin recursos aprobados por el Concejo, y que también no da
cuenta al término del primer trimestre de la marcha del presupuesto, lo que
vulnera los Arts. 70 y 58 a) de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades.
Indican también que el Sr. Alcalde ha impedido que dos Concejales
pudieran conocer antecedentes indispensables para el cumplimiento y ejercicio
de sus funciones fiscalizadoras, respecto a la utilización de la Escuela F Nº
398 para actividades político partidistas, que vulnera lo establecido en el art.
82 h) de la Ley 18.883 que contiene el estatuto de los funcionarios
municipales en actividades que no son de interés general para la comunidad.
Finalmente, señalaban que el Sr. Alcalde se encuentra haciendo uso de
un vehículo municipal inclusive los días sábados, domingos y festivos, sin
acuerdo del Concejo Municipal.
Don Patricio Peñailillo Chamorro, Alcalde de Empedrado, contesta el
requerimiento interpuesto en su contra diciendo que se deben rechazar las
acusaciones por carecer éstas de fundamentos.
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A continuación se analizarán los considerandos establecidos por el
TRICEL en esta causa y el fallo de la misma.
El Tribunal, apreciando los hechos como jurado, tuvo por
suficientemente establecidos en el proceso los siguientes cargos:
a) Haber formalizado el señor Alcalde un contrato sin el debido acuerdo
del Concejo Municipal,
b) Haber efectuado modificaciones presupuestarias, creando itemes y
supliendo otros, sin el oportuno acuerdo del Concejo Municipal; y
c) No haber dado información en forma particular a dos Concejales, sobre
cuestiones atingentes a la Municipalidad, teniendo obligación la primera
autoridad comunal de proporcionarla.
El TRICEL señala que el Art. 53 de la Ley 18.695, en su letra c)
dispone "El Alcalde cesará en su cargo en los siguientes casos: ... c)
Remoción por impedimento grave o notable abandono de sus deberes"
De acuerdo a los considerandos, el TRICEL estimó que las infracciones
probadas no revestían importancia ni trascendencia tal que justificaran
calificarlas como "notable abandono de sus deberes", ni que tampoco se
hubiera sostenido ni menos acreditado que ellas causaren preocupación
pública o algún perjuicio para el municipio o a un tercero.
96
En consecuencia, no se acogió el requerimiento formulado y se
confirmó la sentencia apelada, la cual, absolvía al Alcalde de Empedrado don
Patricio Peñailillo Chamorro.
El fallo recién analizado se dictó con fecha 13 de Abril de 1994, en los
autos Rol N° 3-94, y pronunciada por los Ministros del Tribunal Calificador
de Elecciones Señores Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila Díaz, Lionel
Beraud Poblete y Cecil Chellew Cáceres. Autorizada por la Secretaria
Relatora Subrogante doña Carmen Gloria Valledares Moyano.
SEGUNDO FALLO
Requerimiento de remoción del Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de
Ercilla Don Valentín Vidal Hernández por notable abandono de sus deberes.
Art. 53 letra c) Ley N 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Los Concejales Hoffer, Devaud, Caces, Padilla y Amigo solicitan al Tribunal
declare la remoción del Alcalde titular por haber incurrido en la causal de
cesación en el cargo contemplada en la letra c) del Art. 51 de la Ley 18.695.
El fundamento de la solicitud esta basado en las siguientes
irregularidades:
a) Compra de mercadería para la Municipalidad en negocios de propiedad de
su madre y hermano en 45 oportunidades. Dicen que el Alcalde fue advertido
97
por funcionarias municipales correspondientes que tal actuación está prohibida
por la Ley (Art. 88 letra b) de la Ley 18.883), pero éste, persistió en su
conducta ilícita;
b) Haberse apropiado indebidamente de bienes de la Municipalidad, usando el
beneficio propio una donación y habiendo utilizado vehículos y personal
municipal para su traslado;
c) Uso indebido y reiterado de vehículos municipales en días sábados,
domingos y festivos para asuntos particulares, permitiendo su uso a personas
ajenas a la Corporación. En tres oportunidades el recurrido conducía y chocó
vehículos municipales, sin que se instruyera el respectivo sumario
administrativo.
El Alcalde recurrido contesta los cargos diciendo que de buena fe y de
forma involuntaria incurrió en algunos errores administrativos. En otros
casos, niega los cargos.
El TRICEL estimó suficientemente acreditados los tres cargos hechos
por los concejales, concluyendo que el Alcalde de Ercilla don Valentín Vidal
Henríquez había mantenido una conducta funcionaria, persistente y reiterada,
que es incompatible con los requisitos de probidad, transparencia y
responsabilidad que debe cumplir toda autoridad pública o funcionario del
Estado. En consecuencia, considera que ha infringido gravemente sus
98
obligaciones funcionarias, a tal punto que su actuación deslindó en lo
delictual, en cuyo ámbito este Tribunal no tiene competencia.
Por estas consideraciones y visto lo dispuesto en los Arts. 51 letra c) de
la Ley 18.695; 82 letras b), f) y h), 58 letra g) de la Ley 18.883, Decreto Ley
799 de 1994; Decreto Supremo 294 de 1994; 24, 25, 26 y 27 de la Ley 18.593;
el Tribunal acogió en todas sus partes la reclamación formulada, removiendo
de su cargo al Alcalde. Sentencia confirmada.
El fallo recién analizado, fue dictado con fecha 04 de Diciembre de
1995, en los autos Rol N° 5-95 y pronunciada por los Ministros Sres. E. Zurita
C., L. Beraud P. y C. Chellew C.. Autorizada por la Secretaria Relatora
Subrogante C.G. Valladares M.
TERCER FALLO
Requerimiento por notable abandono de sus deberes deducido en contra
del Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de Cabrero don Hasan Sabag Castillo.
Art. 53 letra c) N 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades.
En Concejal Rafael Báscoli Higueras solicita la remoción del Alcalde
por haber incurrido éste en la causal de notable abandono de deberes. Esta se
fundamente en las siguientes infracciones a la Ley.
99
a) Haber adquirido para la Municipalidad mediaguas, piezas y madera
elaborada por la suma de $ 6.138.969, a un intermediario que representaba al
propio alcalde, dueño de la barraca proveedora de tales bienes. Se señala que
la Contraloría Regional concluyó al respecto que el Alcalde "ha vulnerado el
principio de probidad administrativa al mantener relaciones comerciales
indirectas con el Municipio.
b) Haber infringido el artículo 58, letras a) y g), de la Ley N 18.695 al
modificar el Presupuesto Municipal y al conceder y modificar subvenciones
sin requerir acuerdo del Concejo Municipal;
c) Destinar personal a labores ajenas a las estipuladas en contratos de
trabajo respectivos;
d) Infringir las normas del Decreto Ley N 799 al utilizar una camioneta
municipal, sin el distintivo oficial, en días sábados, domingos y festivos,
guardándola en su residencia.
e) Infringir el art. 71 letra a) en relación con los arts. 69 letra b) y 58 letras
a) y b) de la Ley N 18.695, al no someter el acuerdo del Concejo las
orientaciones globales del Municipio y el programa anual, con sus metas y
líneas de acción.
El abogado representante del Alcalde comparece pidiendo el rechazo de
la solicitud de remoción, negando la totalidad de los cargos. En el caso
100
específico de la compra de bienes a empresas del Alcalde , además de negar el
cargo, agrega que, para ejercer la acción de remoción del Alcalde es menester
que el Concejo Municipal aprueba el Informe emitido por la Contraloría,
trámite previo habilitante que no se ha dado en la especie.
En los considerando el Tribunal establece que la expresión "notable
abandono de sus deberes" empleada por el artículo 53 letra c) de la Ley N
18.695, por no estar definida por el legislador, constituye lo que la doctrina
denomina un concepto jurídico indeterminado o elástico cuya precisión
corresponde, en términos generales, a la jurisprudencia, y cuya aplicación en
concreto en una causa no puede estar desvinculada de los hechos que la
configuran.
Lo peculiar de los conceptos jurídicos y determinado radica en que "la
medida concreta para la aplicación de los mismos en un caso particular no nos
lo resuelve o determina con exactitud la propia ley que los ha creado y de cuya
aplicación se trata" y que, "su calificación en una circunstancia concreta no
puede ser más que una: o se da o no se da el concepto". "Por ello el proceso
de constatación de si un concepto jurídico indeterminado se cumple o no se
cumple, no puede ser nunca un proceso volitivo de discrecionalidad o libertad,
sino un proceso de juicio o estimación, que ha de atenerse necesariamente, por
una parte a las circunstancias reales que han de calificarse, por otra, al sentido
jurídico preciso que la ley le ha asignado ..." (Eduardo García de Enterría, "La
Lucha contra las Inmunidades del Poder", Editorial Civitas, págs. 34 a 37).
101
El Tribunal nos recuerda que la incipiente elaboración jurisprudencial
del concepto "notable abandono de deberes" en el ámbito municipal, dada la
reciente data de la Ley N 18.695, ha ido señalando algunos elementos que lo
configurarían, tales como el perjuicio al Municipio o a terceros; el
apartamiento del Alcalde de las obligaciones esenciales; la paralización de la
actividad municipal; la preocupación pública.
Ello no obstante, preciso es reconocer que los fallos que contienen la
doctrina enunciada, obviamente, no han tenido otro propósito ni otra
pretensión que la de emitir un juicio o estimación respecto de las causas
específicas en que han sido pronunciados.
El TRICEL, luego de analizar los conceptos involucrados en el "notable
abandono de deberes", y dando por bien acreditados los cargos en contra del
Alcalde, consideró que en el caso de autos aparece de manifiesto que éste
incurrió en abandono de la observancia estricta del principio de probidad que
es inherente a la calidad de funcionario público. En consecuencia, dió lugar al
requerimiento, removiendo del cargo de Alcalde de la Comuna de Cabrero a
Don Hasan Sabag Castillo.
El Tribunal en los fundamentos del falló señaló que la jurisprudencia y
la doctrina coinciden en general en que "notable abandono de deberes" implica
necesariamente la ocurrencia reiterada de actos que den lugar a una conducta
grave y permanentemente reprochable, al extremo de impedir o dificultar de
manera ostensible el normal funcionamiento del municipio, dando lugar al
102
incumplimiento de sus labores esenciales. Al respecto, nos recuerda que el
TRICEL reiteradamente ha declarado que "Un Alcalde incurre en un
notable abandono de sus deberes cuando se aparta de las obligaciones
esenciales que le imponen la Constitución y las leyes de la República,
especialmente la Ley Orgánica Constitucional sobre Municipalidades, de
un modo tal que con su actuar u omisión imputables paralicen la
constante actividad municipal tendiente a dar satisfacción a las
necesidades básicas de la comunidad local, causando con ello una notoria
preocupación pública y un grave perjuicio al desarrollo comunal".
(Sentencia de 28 de septiembre de 1994, Rol 8-94).
La Sentencia fue pronunciada en contra de la opinión de uno de los
miembros del Tribunal, quien considerando bien acreditados los cargos, no los
consideró constitutivos de un notable abandono de deberes, calificación que
amerita la sanción de destitución.
La Sentencia fue confirmada contra la opinión del Ministro Sr. Dávila,
quien teniendo en consideración los fundamentos del voto disidente en la
definitiva apelada, estimó no existir méritos suficientes para la remoción del
referido Alcalde.
El fallo recién analizado fue dictado con fecha 24 de Abril de 1996, en
los autos Rol N° 2-96.
103
Este fallo fue acordado con la opinión en contra del Ministro Sr. Dávila
quien teniendo en consideración los fundamentos del voto disidente contenido
en la definitiva apelada; atendida la data en que ocurren los hechos –18 de
Enero y 25 de Mayo de 1993- y la declaración del Sr. Bascoli de que da
testimonio el documento de fs. 281, lo llevan a concluir en su entender que no
cabe hoy resolver que el funcionario que ha actuado como alcalde de Cabrero
señor Hasan Sabag Castillo durante tres años y algo más pueda ser imputado
de falta de probidad a lo que piensa que al no haberse acreditado perjuicio a
los intereses Municipales con tal proceder, no puede concluirse que carezca de
probidad funcionaria si los demás cargos investigados fueron rechazados por
el Tribunal sin que reclamara de ello quien interpuesto querella en autos lo que
conduce al disidente a revocar la sentencia apelada y a decidir que no es
posible disponer la remoción del referido alcalde.
CUARTO FALLO
Remoción de la Sra. Alcaldesa de la I. Municipalidad de Pedro Aguirre
Cerda Doña Margarita Pizarro Uyevich, por notable abandono de deberes.
Art. 53 letra c) Ley N 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Comparecen los señores Michel, Millanao, Muñoz y Saavedra, todos
Concejales de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, quienes interponen
requerimiento con el objeto que se declare que la Alcaldesa de la Comuna de
Pedro Aguirre Cerda ha incurrido en notable abandono de sus deberes, en
104
razón de la comisión de reiteradas faltas graves a la función y probidad
administrativa y, por ende, se ordene la remoción de su cargo.
Funda el requerimiento en lo siguiente:
a) Adjudicación irregular de propuesta pública para la recolección de
residuos domiciliarios, según consta en informe del Contralor General de la
República, vulnerando el Art. 58 letra i) de la Ley N 18.695 al no requerir el
acuerdo del Concejo Municipal, no sujetarse a las bases ni al principio de
igualdad entre los oferentes, adjudicar la licitación antes de que emitiera su
informe la comisión evaluadora de la propuesta, y favorecer en definitiva a
una empresa de la cual su yerno era el representante legal hasta hace poco
tiempo.
b) Negarse a materializar el acuerdo del Concejo Comunal en cuanto a la
concesión de una calle a la comunidad Feria Lo Valledor.
c) Vulnerar constantemente las normas sobre ejecución presupuestaria al
contraer obligaciones por montos superiores a los que permitían los referidos
itemes, viéndose obligado el Concejo a suplementarlos para no paralizar
funciones vitales en el Municipio.
d) Irregularidades en pago de honorarios a personas naturales por servicios
prestados en Proyectos de dudosa o ninguna justificación y en la contratación
de personal a honorarios.
105
Contestando, la Alcaldesa expresó que los hechos y fundamentos del
requerimiento eran falsos, pues el "notable abandono de deberes" a que se
refería el requerimiento se traducía en una causa o fundamento principal, la
adjudicación del servicio de aseo de la comuna - acto irregular corregido
según el propio informe de la Contraloría -, y a una serie de causales
accesorias para aparentar que los deberes que ella habría abandonado eran
muchos. A continuación contestó uno a uno los cargos imputados.
De acuerdo a los méritos de las pruebas el TRICEL resolvió que sólo
resultaban probados algunos aspectos que no eran los más relevantes, por lo
que no era posible dar por establecida la imputación principal que se efectuaba
a la Alcaldesa requerida. Como en casos anteriores ya vistos, el Tribunal pasó
a analizar los conceptos involucrados en el "notable abandono de sus deberes"
según el art. 20 del Código Civil, concluyendo que las infracciones, omisiones
y actuaciones imputadas a la recurrida, establecidas en autos, no reunían el
requisito de ser de gran entidad, por tanto carecían de la importancia y
trascendencia como para considerarlas constitutivas de perjuicio al Municipio
o a un tercero, como tampoco preocupación pública. En consecuencia, declaró
no ha lugar al requerimiento. La sentencia fue confirmada.
El fallo recién analizado se dictó con fecha 30 de Enero de 1995, en los
autos rol N° 14-94 y pronunciada por los Ministros del Excmo. Tribunal
Calificador de Elecciones señores Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila Díaz
106
y Cecil Chellew Cáceres. Autorizada por el Secretario Relator don Gonzalo
Terrazas González.
QUINTO FALLO
Cesación en el cargo de Alcalde del titular de la I. Municipalidad de
Puerto Saavedra por las causales contempladas en el Art. 53 letras b) y c) de
la Ley N 18.695, Orgánica de Municipalidades.
Los señores Concejales Van Dettmar, Zambrano, Zambrano Cabezas y
Ziem solicitan la remoción del Alcalde de Puerto Saavedra don Héctor Ulloa
Palma, invocando como causales la inhabilidad o incompatibilidad
sobreviniente y el notable abandono de deberes.
Exponen que en la Municipalidad desempeñan funciones una hermana y
un yerno del Alcalde, situación que constituiría incompatibilidad por vínculo
de parentesco de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 83 de la Ley 18. 883,
Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales (se refiere a cargos
directivos). Agregan que el Alcalde ha vulnerado diversas disposiciones de la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, incurriendo así en notable
abandono de sus deberes.
107
El Alcalde contesta la demanda de autos solicitando el rechazo de ésta
en todas sus partes toda vez que no se produce en la especie la
incompatibilidad por vínculo de parentesco. Agrega que las actuaciones del
Alcalde a que hacen referencia los recurrentes no constituyen notable
abandono de deberes toda vez que este concepto se refiere al acatamiento de la
legalidad en un sentido adjetivo o formal, no pudiendo en consecuencia
extenderse a un control de mérito de la actuación del Alcalde.
El TRICEL desestimó la reclamación respecto a la incompatibilidad
sobreviniente porque la solución que la ley señala para el caso de producirse
relación jerárquica directa entre el Alcalde y parientes es el traslado del
funcionario, cosa que dispuso en el caso de su hermana y que no era menester
en el de su yerno. En cuanto a los demás cargos, no les consideró los méritos
necesarios para servir de fundamento para configurar el notable abandono de
sus deberes, que permitiría removerlo de su cargo.
En consecuencia, declaró que no ha lugar al requerimiento. Se confirma
la sentencia apelada.
El fallo recién analizado se dictó con fecha 28 de Junio de 1994, en los
autos Rol N° 5-94, y pronunciada por los Sres. Ministros del Excmo. Tribunal
Calificador de Elecciones don Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila Díaz,
don Leonel Beraud Poblete y don Cecil Chellew Cáceres. Autorizada por el
Sr. Secretario Relator don Gonzalo Terrazas González.
108
SEXTO FALLO
Incapacidad temporal del Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de Rengo,
Dn. Rienzi Valencia González. art. 54, Ley Orgánica Constitucional N
18.695 de Municipalidades.
Los Concejales Sres. Zapata, San Martín, Bacigalupo y Gatica solicitan
se declare la incapacidad temporal del Alcalde para el ejercicio de su cargo.
Lo fundan en que se encuentra sometido a proceso por el presunto delito de
aborto, delito que merece pena aflictiva de acuerdo a los Arts. 342 y 345 del
Código Penal, dada la condición de Médico Cirujano del Sr. Alcalde, y que
por tanto, según el art. 16 N 2 de la Constitución Política de la República, su
derecho a sufragio se encuentra suspendido.
En los considerandos el Tribunal dijo que el Alcalde fue efectivamente
sometido a proceso como autor del delito de aborto consentido, y que el
Código Penal, en su art. 342, contempla diversas modalidades del aborto
causado por terceros, sancionando en su N 3 "...con la pena de presidio menor
en su grado medio, si la mujer consintiere", figura denominada aborto
consentido, y a la que se alude en los documentos reseñados. En
109
consecuencia, la pena aplicable a la figura delictiva por la que aparece
procesado el recurrido, conforme a la escala general del art. 21 el Código
Penal, es de simple delito, y por imponerse en su grado medio, "no se reputa
aflictiva" según los dispone el Art.37 del citado texto. Por consiguiente se
concluye que el Alcalde no se encuentra actualmente procesado por un delito
que merezca pena aflictiva y que tampoco concurre la incapacidad temporal
por la misma razón.
Por otra parte el Tribunal declara que en la causa no consta, no obstante
el carácter de médico del recurrido, que el Sr. Valencia se encuentre procesado
por la figura delictiva denominada "aborto profesional abusivo" y ante tal
situación procesal-penal se debe resolver objetivamente considerando el
mérito de lo actualmente establecido en autos, que lo supone sólo autor del
delito de aborto consentido.
Por tanto, el TRICEL, basándose en las consideraciones expuestas y
disposiciones legales citadas, y Arts. 85 de la Constitución Política, 1, 10 N
4, 17 y siguientes de la Ley N 18.593, sobre los Tribunales Electorales
Regionales, 97 y 107 de la Ley N 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades, y Auto Acordado de este Tribunal Electoral Regional de 12
de Junio de 1992, rechazó la presentación de los Concejales en relación con la
incapacidad temporal del Alcalde.
El excelentísimo Tribunal Calificador de Elecciones dijo que constando
fehacientemente la calidad de médico del Sr. Alcalde, el Juez Ordinario de
110
primera instancia deberá considerar en su debida oportunidad legal la sanción
contemplada en el art. 345 del Código Penal (aborto profesional abusivo), y
que en razón de ello y apreciando en conciencia los medios probatorios
rendidos debe concluir que el Sr. Alcalde se encuentra sometido a proceso por
un delito que merece pena aflictiva, y que por tanto, dicha situación procesal
trae consiguientemente aparejada la incapacidad temporal. En consecuencia,
revocó en todas sus partes la sentencia apelada.
El fallo recién analizado se dicto con fecha 11 de Octubre de 1994, en
los autos Rol N° 9-94, y pronunciada por los Ministros de Excmo. Tribunal
Calificador de Elecciones Señores Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila
Díaz, Lionel Beraud Poblete y Cecil Chellew Cáceres. Autoriza el Secretario
Relator don Gonzalo Terrazas González. Se dejó constancia que el Ministro
Señor Chellew no firmó la sentencia no obstante haber concurrido con su voto
favorable al Acuerdo de ella, por encontrarse haciendo uso de permiso por
motivos particulares.
SÉPTIMO FALLO
Remoción del Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de Coihueco, por
notable abandono de sus deberes. Art. 53 letra c), Ley N 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades.
111
Los Concejales Sres. Martínez, Quintana y Cofré, solicitan la
declaración de cese de sus funciones de Alcalde del Sr. Ramón Saldías Aedo,
por haber incurrido en la causal de notable abandono de sus deberes. Esta se
configuraría por irregularidades e infracciones tales como celebrar contratos a
honorarios con duplicación de encargos y contratos a honorarios sin respaldo
de pagos; contrariar el compromiso existente con la SUBDERE en cuanto a la
congelación de la planta administrativa; destinar funcionarios a labores ajenas
a las especificadas en sus contratos; intervenir en una materia en que tiene
interés una pariente consanguínea e incurrir en irregularidades en la dictación
de decretos y en incoherencias o falsedades en declaración de un sumario
administrativo.
El Tribunal consideró que el análisis del proceso lleva a concluir que los
actos y omisiones que los requirentes imputan al Alcalde tienen diferentes
relevancia, considerando que una conducta reiterada por parte del Alcalde en
orden a contratar servicios con distintas personas, jurídicas o naturales,
algunas de ellas funcionarios de la misma Municipalidad, para realizar un
mismo trabajo, configura un descuido inexcusable en el ejercicio de la función
pública que ha ocasionado un evidente perjuicio para los intereses
patrimoniales de la Municipalidad, para el interés general de la Comuna y para
el prestigio mismo de la Corporación, valores éstos cuya cautela corresponde
naturalmente al Alcalde.
112
Citando al profesor Alejandro Silva Bascuñán dice que el "notable
abandono de deberes" es una expresión cuyo sentido natural y obvio es el de
grande y excesivo descuido de los deberes y obligaciones, situación que se
genera "cuando se producen circunstancias de suma gravedad que demuestran,
por actos y omisiones... el inexplicable descuido o la sorprendente ineptitud
cuando se abandonan, olvidando o infringiendo los deberes inherentes a la
función pública ejercida" (Tratado de Derecho Constitucional, edición 1963).
En concepto del Tribunal, tales circunstancias se han dado en estos
autos respecto de los cargos señalados. En consecuencia, que haciéndose lugar
al requerimiento, se remueve al Alcalde por haber incurrido en notable
abandono de sus deberes. La sentencia apelada es confirmada.
El fallo recién analizado fue dictado con fecha 11 de Octubre de 1994,
en la causa Rol N° 10-94, y pronunciada por los Ministros de Excmo. Tribunal
Calificador de Elecciones Señores Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila
Díaz, Lionel Beraud Poblete y Cecil Chellew Cáceres. Autoriza el Secretario
Relator don Gonzalo Terrazas González. Se dejó constancia que el Ministro
Señor Chellew no firmó la sentencia no obstante haber concurrido con su voto
favorable al Acuerdo de ella, por encontrarse haciendo uso de permiso por
motivos particulares.
OCTAVO FALLO
113
Requerimiento de remoción por notable abandono de sus deberes
deducido en contra del Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de las Guaitecas.
Art. 53 letra c) Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Los Sres. Concejales Miranda, Márquez, Barría y Alvarado solicitan la
declaración de remoción del Alcalde don Nelson Quintero Hijerra, causal que
se configuraría en la especie por diversos hechos irregulares investigados y
comprobados por la Contraloría Regional de Aysén, todos imputables al
Alcalde Quintero.
El TRICEL consideró que el análisis de todas las observaciones y
cargos que constan en los Informes de Contraloría, lleva a concluir que los
cargos por ampliación de cometidos funcionarios, gastos rechazados,
retenciones pagadas fuera de plazo, notas de crédito no rebajadas, rendiciones
de viáticos, movilización en taxi, falta de documentación de respaldo, venta
ilegal de una embarcación municipal sin consentimiento del Consejo y sin
ingresar el precio a la Tesorería Municipal, facilitar en calidad de préstamo un
bien municipal sin el debido resguardo, no pagar oportunamente el I.V.A.,
disponer una contratación ilegal y la inexistencia de conciliaciones bancarias;
configuran causal suficiente para la remoción del Alcalde por grande y
excesivo descuido en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones. En
consecuencia, se hace lugar al reclamo interpuesto y se remueve del cargo al
Alcalde. Se confirma la sentencia apelada.
114
El fallo recién analizado se dictó con fecha 11 de Diciembre de 1995, en
los autos Rol N° 6-95, y pronunciada por los Ministros del Tribunal
Calificador de Elecciones señores Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila
Díaz, Lionel Beraud Poblete y Cecil Chellew Cáceres. Autorizada por el
Secretario Relator don Gonzalo Terrazas González.
NOVENO FALLO
Remoción del Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de Codegua don José
Silva Acevedo por notable abandono de sus deberes. Art. 53 letra c) Ley N
18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Los Sres. Concejales Ahumada, Ortega, Ramos, Pérez de Arce y
Salahue, interponen requerimiento en contra del Alcalde don José Silva
Acevedo, a fin de que se declare su remoción por impedimento grave o
notable abandono de sus deberes. Lo fundan en los siguientes hechos:
Amparo de una radio ilegal en dependencias municipales; omisión a la
normativa aplicable a la contratación de obras públicas (Art. 6º, Ley 18.695);
infracción a la normativa tributaria y financiera; falta de control en el
otorgamiento y entrega de ayuda social; imputaciones presupuestarias no
ajustadas al presupuesto municipal (Art. 58 letra b) de Ley 18.695, Decreto
Ley N 1.263-75 y Ley N 19.182); falta de reglamento interno; dependencia
115
jerárquica ilegal; contratos por arriendo sin cotizaciones, y gastos
improcedentes.
En los considerandos, el Tribunal, a la luz de las definiciones del
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, llega a la conclusión
que "notable abandono" consistiría en una omisión excesiva y digna de notar,
un reparo y desamparo grave en el cumplimiento de obligaciones y deberes
esenciales, que en la especie, ocurriría cuando la autoridad de que se trata
infringe en la forma expuesta, los deberes que la Constitución Política y la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades le imponen respetar
íntegramente.
De acuerdo a las pruebas, consideró que los cargos de omisión aplicable
a la contratación de obras públicas, contratos de arriendos sin cotizaciones y
gastos improcedentes e ilegales, eran suficientes para concluir que el Alcalde
recurrido no había ejercido debidamente sus obligaciones constitucionales y
legales. En consecuencia, dio a lugar al requerimiento y dispuso su remoción.
Sentencia confirmada.
El fallo recién analizado se dictó con fecha 26 de Diciembre de 1994, en
los autos Rol N° 16-94 y pronunciada por los Ministros del Tribunal
Calificador de Elecciones señores Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila
Díaz, Lionel Beraud Poblete y Cecil Chellew Cáceres. Autorizada por el
Secretario Relator don Gonzalo Terrazas González.
116
DÉCIMO FALLO
Remoción del Sr. Alcalde de la I. Municipalidad de Colchane por
notable abandono de sus deberes. Art. 53 letra c) Ley N 18.695 Orgánica
Constitucional de Municipalidades.
Los Sres. Concejales Callasaya y García solicitan la remoción del
Alcalde Sr. Eustaquio Challapa Gómez por notable abandono de sus deberes.
Los fundamentos de la acusación son:
Grave violación a los acuerdos del Concejo Municipal al excederse en
el presupuesto municipal aprobado para viáticos; mala representación
municipal en reunión de los Alcaldes de las comunas rurales de la provincia
con el Intendente Regional y Gobernador Provincial, y no permitírsele al
Concejo examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos para
introducir las modificaciones correctivas pertinentes.
El Alcalde negó todos los cargos y procedió a dar respuesta a cada uno
de los puntos de la acusación.
El Tribunal consideró que las imputaciones efectuadas por los actores al
Alcalde de la Comuna de Colchane poseen distintos méritos. No obstante
consideró que las alegaciones de la parte reclamada referentes a que las
actuaciones tardías del Alcalde en cumplir con sus funciones no causaron
daño a la Administración, ya que por la vía de la ratificación se sanearon
117
nulidades de actos administrativos, dichas defensas no pueden ser acogidas,
toda vez que si no hubo lesión al patrimonio fiscal ello no es mérito alguno
que pueda desvirtuar las graves omisiones y retardos ya relatados; y la mera
ausencia de lesión patrimonial no es causal eximente o minorante de
responsabilidad, sino que es el mínimo exigido a quien maneja finanzas
públicas. Tampoco son razones eximentes o atenuantes de responsabilidad las
condiciones climáticas, geográficas y de aislamiento de la Comuna que no
permitirían una mejor calidad de funcionarios municipales, argumento que se
sostiene en el escrito de contestación.
Tampoco que en la especie se ha planteado la nulidad de los actos
administrativos del Alcalde cuestionado, razón por la cual sus posteriores
actuaciones de ratificación de hechos ya consumados al margen de los
presupuestos, tal sólo denotan negligencia funcionaria y reticencia a cumplir
acuerdos del Concejo Municipal.
El TRICEL dice que como la ley no ha tipificado o definido qué es lo
que debe entenderse por "notable abandono de sus deberes" corresponde a los
tribunales, en su defecto, determinar en cada caso que se someta a su
conocimiento si determinados hechos, u omisiones, hacen incurrir a un
funcionario en tal situación, teniendo presente que la legislación concede a
cada funcionario una esfera de atribuciones o funciones que éste debe cumplir
obligadamente, y el abandono notable de ejercer sus funciones debe ser acorde
al rango del funcionario y que su omisión o mala actuación ocurra en forma
118
sostenida en el tiempo, que sea grave, y que vaya más allá de una mera
lenidad o desidia.
El Tribunal consideró que de acuerdo al mérito de las pruebas el
Alcalde de Colchane, en forma contumaz no cumplía con una de las
obligaciones más delicadas de sus funciones, cual es el manejo exacto y
oportuno de las finanzas municipales y su también oportuna información a los
organismos contralores, como asimismo, que no acató acuerdos del Concejo
Municipal sobre estas materias y que no ordenó instruir sumario por hechos
múltiples, graves y evidentes que detectó e informó la Contraloría Regional.
En consecuencia concluyó que los hechos señalados constituían
elementos más que suficientes para establecer que el Alcalde abandonó
notablemente sus funciones, tanto por aquellas funciones realizadas
tardíamente, como por aquellas que no ejerció; acogiendo la demanda y
disponiendo su cese en el cargo.
El Excmo. Tribunal Calificador de Elecciones consideró que conforme a
una interpretación literal, se puede desprender que la expresión "notable
abandono" significa retirarse apartarse de algo o no hacer algo con exceso, por
lo cual se hace indispensable rectificar un asunto en su línea. Notable
abandono es una omisión excesiva y digna de notar, un reparo o atención
grave en el cumplimiento de los deberes esenciales.
119
Dijo que si bien se desprende del proceso que efectivamente existieron
determinadas faltas que implican un cierto descuido o un actuar negligente por
parte del Alcalde Sr. Challapa, no es menos cierto que también existe una
amplia labor desarrollada por dicha autoridad municipal en beneficio de su
comunidad. A juicio de este Tribunal Superior y conforme a una
interpretación finalista, un Alcalde incurre en "notable abandono de sus
deberes", cuando se aparta de las obligaciones esenciales que le imponen la
Constitución y las leyes de la República, especialmente la Ley Orgánica
Constitucional sobre Municipalidades, de un modo tal que con su actuar u
omisión imputable paralice la constante actividad municipal tendiente a dar
satisfacción a las necesidades básicas de la comunidad local, causando con
ello una notoria preocupación pública y un grave perjuicio al desarrollo de la
comuna.
En este caso el Tribunal Calificador estimó que de acuerdo a los medios
probatorios rendidos y demás antecedentes y alegaciones hechos valer por las
partes, las faltas o infracciones cometidas por el Alcalde no eran de un grado o
entidad tal que permitieran calificarlas como "notable abandono de sus
deberes", por lo que su gestión no lograba configurar la causal de remoción
contemplada en el Art. 53 letra c) de la Ley N 18.695 Orgánica
Constitucional de Municipalidades. En consecuencia revocó en todas sus
partes la sentencia apelada.
El fallo recién analizado se dictó con fecha 28 de Septiembre de 1994,
en los autos Rol N° 8-94 y pronunciada por los Ministros del Tribunal
120
Calificador de Elecciones señores Enrique Zurita Camps, Roberto Dávila
Díaz, Lionel Beraud Poblete y Cecil Chellew Cáceres. Autorizada por el
Secretario Relator don Gonzalo Terrazas González. Se dejó constancia que el
Ministro Sr. Beraud no firma la sentencia no obstante haber concurrido con su
voto favorable al Acuerdo, por encontrarse en comisión de servicio en el
extranjero en representación de la Excma. Corte Suprema de Justicia.
COMENTARIOS DEL FALLO:
Cabe destacar que el fallo de primera instancia es de indudable valor,
por cuanto sienta jurisprudencia respecto a la figura de "notable abandono de
deberes". La sentencia de agosto de 1994 sentó un precedente sobre los
méritos necesarios que deben concurrir para configurarse causal de remoción
de la autoridad comunal. No cabe duda que en la legislación hoy existente
deberá perfeccionarse la búsqueda de la mayor claridad posible para la
administración de justicia en este punto.
121
CONCLUSIONES FINALES
De la investigación realizada, se han obtenido algunas conclusiones que
es conveniente puntualizar.
En primer término, se debe destacar la importancia que resulta para el
país, el hecha que la Constitución Política de 1980, haya destacado un
Capítulo Especial a la "Justicia Electoral", en el cual se establece toda una
normativa para regular los diversos procesos electorales que se verifiquen en
él. La regulación de esta materia quedó entregada principalmente a un
Tribunal Especial (el Tribunal Calificador de Elecciones) que ya existía en la
Constitución de 1925; hoy con una integración adecuada que permite una gran
excelencia de juridicidad y autonomía a sus fallos y, con las atribuciones
necesarias, lo que permite concluir que se trata de un tribunal verdaderamente
independiente como quedó demostrado en el presente trabajo al citar varios
fallos tanto del propio TRICEL, como tambien de la Corte Suprema, en ese
sentido, no tieniendo vínculo de sujeción a ninguna autoridad sea política o
administrativa, ni a la Corte Suprema, ya que es la propia Constitución
Política de 1980, la que excluye al Tribunal Calificador de Elecciones, de la
Superintendencia correctiva, disciplinaria y económica del supremo tribunal
de justicia..
122
Como se trató de explicar en el presente trabajo el término "Justicia
Electoral" no es del todo claro, razón por la cual, se trabajó en definir este
concepto, concluyéndose que el Constituyente buscó que la justicia en las
elecciones no se restringiera a tribunales que velan por su cumplimiento, sino
que ésta estuviera referida a la igualdad y proporcionalidad que debe existir en
el proceso electoral, comprendiéndose a las personas que deben elegir a sus
representantes, a los que pueden ser elegidos y al tribunal encargado de
determinar si el proceso electoral se realizó de acuerdo al ordenamiento
jurídico vigente.
Punto principal de este trabajo fue el dar a conocer los principales fallos
dictados por el TRICEL en materia electoral, y muy particularmente en lo
relacionado al “notable abandono de deberes de los alcaldes como causal de
destitución de los mismos”, además de citar en ese mismo sentido varios
Dictámenes de la Contraloría General de la república. Asi pues, el TRICEL al
ser el órgano que proclama a los concejales electos, como asimismo a quienes
han alcanzado la mayor votación indivudual dentro de las respectivas
comunas, es quien debe disponer la destitución del Alcalde en el evento que se
demuestre, previa tramitación del juicio de destitución ante el respectivo
Tribunal Regional Electoral, que ha incurrido en un notable avandono de
deberes, para ello se apolla en la investigación y posterior Dictamen de la
Cotraloría General de la República.
Asi pues, de este manera se hace efectiva la responsabilidad
administrativa de los Alcaldes, ya que de no existir este procedimiento, el
123
ordenamiento jurídico no contempla la posibilidad que otra autoridad, sea
administrativa, sea judicial pueda pronunciarse a este respecto y lo más
importante pueda sancionar dichas faltas.
Analizamos tambien el procedimiento de destitución, las exigencias en
la presentación de reclamaciones, medios de prueba que deben acompañarse a
las solicitudes y las formalidades de sus fallos.
Un punto importante y que tratamos de desarrollar latamente y de la
forma más clarificadora posible, fue el tema de la segunda instancia,
concluyendo en definitiva; y basándonos en las normas generales del Derecho
Procesal, como asimismo en los principios generales consagrados en tratados
internacionales y en forma particular a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y basándonos principalmente en lo dispuesto en el Art. 5°
inc. 2° de la Constitución Política del Estado, el que señala: “El ejercicio de la
soberania reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar
y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por
los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes”, no pudemos sino concluir que para que exista un legal y justo
procedimiento, y se garanticen plenamente los derechos de los inculpados,
debe existir una segunda instancia, a pesar de que exista contradicciones de
normas juridicas, en este sentido. Asi vemos que en esta materia la segunda
instancia la realiza el Tribunal Calificador de Elecciones, sin ulterior recurso.
124
Se consideraron al efecto de este estudio, sólo fallos referidos al notable
abandono de los alcaldes y además de los fallos citados cuando desarrollamos
el punto relacionado con la independencia del TRICEL, los que fueron
debidamente seleccionados por la Secretaría de dicho Tribunal, a nuestro
requerimiento; por lo que agradecemos la atenta y oportuna colaboración del
Tribunal.
125
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