Núm. 52 (2019): 1er. Semestre

Núm. 52 (2019): 1er. Semestre

Publicado: 2019-06-06

IN MEMORIAM

Claudio Spiguel (1953-2019)

Mario Rapoport 1-2

ARTICULOS

El vínculo entre los condicionantes internos y la política exterior. Reflexiones sobre el caso argentino

Anabella Busso 3-32

Argentina y el Pacto Andino en la década de 1970: política interna y relaciones internacionales

María Cecilia Míguez 33-62

Los condicionantes internos de la política exterior argentina: las reacciones populares frente a las visitas de presidentes estadounidenses. 1936-2018

Leandro Morgenfeld 63-84

El sistema de creencias como condicionante de la política exterior argentina en las negociaciones comerciales internacionales, 2008-2018

Julieta Zelicovich 85-107

Un análisis de la pérdida de soberanía monetaria desde la teoría de la regulación: Argentina y Ecuador

Gonzalo Paredes 109-139

NOTAS Y COMUNICACIONES

El Brasil de Bolsonaro: la captura antidemocrática del Estado de derecho

Amílcar Salas Oroño 141-152

RESEÑAS

Carlos Marichal, Steven Topik y Zephyr Frank (coord.). De la plata a la cocaína. Cinco siglos de historia económica de América Latina, 1500-2000 México, El Colegio de México-Fondo de Cultura Económica, 2017, 526 páginas

Agustina Rayes 153-156

Ciclos, Vol. XXVI, Nro. 52, 2019

ISSN 1851-3735, pp. 1-2

In memoriam

Claudio Spiguel (1953-2019)

El 15 de enero falleció el profesor Claudio Spiguel, miembro del

CIHESRI-IDEHESI.

Este querido colega fue un eminente historiador de la economía, la

política y las relaciones internacionales del país, que se destacó desde muy joven en la enseñanza y la investigación en la Universidad de Buenos Aires,

colaborando estrechamente en el Instituto de Historia creado desde el

retorno de la democracia en la Facultad de Ciencias Económicas, y haciendo una brillante carrera como docente en varias cátedras en el grado y el

posgrado de la misma Facultad, en Ciencias Sociales, en Filosofía y Letras y

en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Su recuerdo como intelectual y como persona quedará grabado en todos los que trabajaron con

él y recibieron sus enseñanzas y apoyo, así como por sus libros y escritos

sobre diversos aspectos claves de la historia argentina.

Cuando lo conocí, en el momento que comenzaba a formar una cátedra de Historia Económica y Social, junto al recordado profesor Horacio

Pereyra, tratando de retomar el hilo académico perdido y terminar con la

arbitrariedad antidemocrática existente durante el período de la dictadura, que había excluido a valiosos docentes, especialmente en esa materia,

Claudio era de los más jóvenes que pudimos reclutar y recién había obtenido

su título universitario. Sin embargo, lo aceptamos como auxiliar docente en uno de los numerosos cursos creados por la marea de estudiantes que

empezaron sus estudios con el retorno de la democracia. Yo particularmente

quedé impresionado no sólo porque reveló enseguida su amplio bagaje de

conocimientos sino por su orgullo de ser argentino, con padres de distintas religiones, provincias y orígenes no sólo europeos sino también criollos. Él

me decía que en la mezcla de sus antepasados podía expresarse la historia

del país. Pero lo que más me impresionó fue su calidez humana, su simpatía y su compromiso social. Siempre estaba de buen humor y siempre tenía algo

para decirnos o enseñarnos en cualquier tema que estuviéramos conversando

2 Ciclos, Vol. XXVI, Nro. 52, 2019

o discutiendo en el marco de la cátedra o el Instituto, desde el arte a la

filosofía. Sabía de todo y tenía con sus alumnos una comunicación especial.

No sólo era un erudito, sino que siempre se expresaba apasionadamente y con una generosidad que lo hacia inmediatamente muy querido por todos

los que lo conocían estuvieran o no de acuerdo, incluso yo personalmente,

con todas sus opiniones e ideas. Tenía un don especial para la enseñanza que

lo distinguía. Sus clases eran magistrales, y en ellas lucían sus aptitudes didácticas y pedagógicas. Pero también sobresalía en los trabajos de

investigación que realizamos en la Facultad, cuando pudimos poner en

marcha este rasgo esencial de la vida universitaria que había casi desaparecido desde la noche de los bastones largos.

Con él colaboré estrechamente en diversas investigaciones sobre la

historia económica argentina y en particular sobre su política internacional. Basados en una amplia bibliografía, pero sobre todo en una inmensa fuente

documental de archivos externos e internos, en este caso, especialmente en

Estados Unidos, obtuvimos documentos secretos invalorables que nos

permitieron escribir conjuntamente artículos y libros publicados localmente y traducidos luego en Estados Unidos, Inglaterra y Francia. Sería muy largo

mencionarlos todos, pero en su mayoría tuvieron que ver con las relaciones

argentino-norteamericanas en el primer peronismo, con la historia de la política exterior argentina desde la organización nacional, y con problemas

metodológicos e historiográficos, presentados en congresos y jornadas

nacionales e internacionales, que tuvieron amplia repercusión. A eso él

agregó, sólo o en colaboración con otros colegas, trabajos sobre las relaciones de Argentina con países europeos y latinoamericanos, y otras

temáticas sociales también invalorables y originales.

Su recuerdo como intelectual y como persona quedará grabado en todos los que trabajaron con él y recibieron sus enseñanzas y apoyo, así como por

sus libros y escritos sobre diversos aspectos claves de la historia argentina.

Mario Rapoport


ISSN 1851-3735, pp. 3-32

Los condicionantes internos y la política exterior

El vínculo entre los condicionantes internos y la política exterior.

Reflexiones sobre el caso argentino

The relationship between domestic constraints and foreign policy.

Reflexions about the Argentine case

Anabella Busso*

RESUMEN

Este artículo intenta responder dos interrogantes que atraviesan la relación entre los

condicionantes internos y la política exterior en Argentina. El primero está ligado al

campo académico, e indaga sobre las razones de la llegada tardía al país de la

influencia de los enfoques teóricos que destacan la necesidad de analizar los

condicionantes internos para comprender adecuadamente el devenir de la política

exterior. El segundo se vincula con aspectos político-ideológicos, y analiza por qué

a partir del proceso de redemocratización los condicionantes domésticos crecieron

en importancia como fuentes de la política exterior y generaron distintas respuestas

por parte de los gobiernos de turno. Seguidamente, se describen breve y críticamente

los efectos que ocasionaron cada una de dichas respuestas sobre los contenidos de la acción externa y las condiciones de vida de la sociedad.

Palabras clave: condicionantes internos, política exterior, Argentina, sociedad.

* Investigadora independiente del Conicet. Profesora titular de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

4 Anabella Busso

ABSTRACT

This article tries to answer two questions that go through the relationship between

domestic constraints and foreign policy in Argentina. The first is linked to the

academic field and aims to analyze why the influence of intermestic approaches

came late to the country. The second is linked to political-ideological aspects and

aims to explain why, from the process of redemocratization, domestic constraints

grew in importance as sources of foreign policy and generated different responses

during each administration. Finally, we describe briefly and critically the effects of these answers on the contents of the external action and on the society's living

conditions.

Keywords: domestic constraints, foreign policy, Argentina, society.

Fecha de recepción: 18 de febrero de 2019 Fecha de aceptación: 27 de marzo de 2019

Introducción

Desde finales de la década de 1960 y muy especialmente de la de 1970,

numerosos estudios de Relaciones Internacionales y Política Exterior (PE)

en los países centrales han destacado la necesidad de incluir los

condicionantes internos para comprender adecuadamente el proceso de formulación y ejecución de la PE. Los aportes de Rosenau (1967), Putnam

(1988) y Moravsik (1993) son una muestra de la relevancia de la cuestión.

Sin embargo, en el caso de Argentina, la aplicación de estos enfoques fue más tardía. En este marco, puede hacerse una primera pregunta: ¿por qué

dichos enfoques comenzaron a valorarse con posterioridad a lo recomendado

por el mainstream, cuando la influencia teórica de la producción

estadounidense en nuestro país ha sido significativa? Posteriormente, de manera paralela a la recuperación democrática en 1983, la tendencia se

modificó, iniciándose un período donde se incrementaron las investigaciones

basadas en enfoques interactivos que incluyen y valoran el análisis de los condicionantes domésticos como fuente para la formulación de la PE (Lanús

1984; Escudé, 1984, 1987 y 1990; Busso, 2010 y 2016a; Míguez, 2013 y

2016; Rapoport y Spiguel, 2003; Rapoport, 2004; Russell, 1991; Russell y Tokatlian 2015; Morgenfeld 2018). Dicho cambio habilita una segunda

pregunta en torno a cuáles son las razones que explican este giro.

Desde la perspectiva asumida en este trabajo, causas de origen académico

y político afectaron y afectan el análisis de la relación entre los

Ciclos, vol. XXVI, núm. 52, 2019 5

condicionantes internos y la PE. En este marco, las tradiciones teóricas

predominantes hasta la década de 1980, la definiciones de PE, la disputas

sobre si la PE es una política pública (PP) con la mismas características que otras o tiene particularidades que la diferencian de manera significa, cruzaron

los debates académicos. Simultáneamente, la dimensión político-ideológica

de cada gobierno afectó el nivel de democratización de la PE en cuanto a la participación social en su proceso de formulación, como en sus contenidos.

Así cuestiones tales como si la PE debe orientarse más en función de los

condicionantes domésticos o externos para lograr una inserción internacional exitosa; qué actores deben ser incluidos en los debates sobre la misma; si la

PE debe continuar enmarcada en las formas, instituciones y prácticas

tradicionales o debe afrontar procesos de cambio como otras PP fueron

algunos de los ítems afectados por la preferencias ideológicas de quienes ocuparon la Casa Rosada. Desde el de vista de la autora, esta situación se

complejiza debido a las sucesivas crisis que enfrentó Argentina desde 1983.

Dentro de ellas, la acontecida en el 2001 es, hasta el presente, la más profunda y puede describirse como un episodio cercano al colapso estatal.

A partir de esta caracterización puede afirmarse que la preeminencia o no

de los condicionantes domésticos como fuente de la PE fue el resultado de

ambas influencias: académica y política. Por ello, este artículo propone dar un conjunto de respuestas, seguramente parciales, a las preguntas enunciadas

en el párrafo anterior. A tal efecto se repasarán brevemente los impactos

teóricos y conceptuales, los debates ligados a la condición de la PE como PP, las interpretaciones sobre sobre si el camino para la formulación de la PE

debe ser de adentro hacia afuera o a la inversa, qué demandas deben

atenderse -domésticas o sistémicas- para lograr una buena inserción internacional y en qué sentido las crisis recurrentes afectan la formulación

de la PE.

A los efectos de cierta precisión conceptual es conveniente aclarar que los

condicionantes internos o domésticos suelen definirse de manera tipológica, es decir, asociados a una serie de variables propias del ámbito interno de un

país. Van Klaveren (1992, 179 y ss) subraya el peso del sistema político,

que incluye al régimen político; la política económica o estrategia de desarrollo adoptada por el gobierno de turno; los actores y las características

del proceso de toma de decisiones y, por último, los recursos o capacidades,

tangibles o intangibles, que el Estado posee a la hora de llevar adelante la formulación de PE, como los factores económicos, demográficos,

geográficos, étnicos, culturales. Por su parte Russell, en línea con Rosenau,

destaca que, además de las variables sistémicas, existen cuatro macro-

6 Anabella Busso

variables internas que aportan metodológicamente para el análisis de la PE:

individuales;,de rol, gubernamentales y sociales (Russell, 1991). Lo dicho hasta aquí no significa tomar una posición ligada a la hipótesis de

los enfoques del modelo político-social que sostiene que las preferencias

externas son siempre endógenamente determinadas y no son fijas (Lima, 1994), pero sí entendemos que el desarrollo de los estudios de PE ha

consolidado el supuesto de que la conducta externa de los estados depende

de una articulación inconstante de factores domésticos y sistémicos. En este

sentido, coincidimos parcialmente con Russell (1991) cuando afirma que esta es una cuestión esencialmente empírica y no filosófica. Esto

caracterización es válida metodológicamente y por ello siempre es necesario

identificar la red de causas que más influyen en la explicación de una política o, en términos más cualitativos, pensar en el conjunto de acontecimientos

que contribuye a comprender una política, en este caso específico la PE.

Dicho conjunto predominante de causas o acontecimientos puede, en

ocasiones, ser prioritariamente sistémico o mayoritariamente doméstico en otras, sin que esto signifique adoptar un determinismo explicativo.

Sin embargo, esta mirada metodológica debe compensarse cuidadosamente

cuando el análisis se realiza sobre la elección que cada gobierno hace en referencia a las fuentes de formulación de la PE. Aquí, los componentes

político-ideológicos ocupan un lugar relevante y muy difícilmente puedan

ser separados plenamente del debate filosófico en tanto discuten dos opciones: si la PE debe formularse de afuera hacia adentro o de adentro

hacia afuera. Como se verá más adelante, esta no es una elección neutra.

Una u otra dirección afecta tanto el perfil de las decisiones de los actores

nacionales e internacionales como el impacto que estas generan en los escenarios socio-económicos nacionales. Dichos impactos pueden ser

coyunturales o permanentes y alcanzar mayor o menor relevancia en función

del contexto analizado. Consecuentemente, la inclusión de los condicionantes internos en el proceso de comprensión de la PE involucra

describir el momento histórico, identificar a los actores que participan de ese

proceso y analizar el juego de presiones de los diversos sectores que intentan moldear el accionar externo de un país de acuerdo a sus propios intereses

(Busso, 2016-a). Por ello, como afirma Breuning (2007, 117) la variable

condicionantes domésticos requiere ser pensada de forma desagregada por

medio de la identificación de distintos niveles de análisis. Asimismo, dichos condicionantes deben ser vistos no sólo como limitaciones, sino como

oportunidades para el desarrollo de determinadas políticas. Finalmente, debe

considerarse que, desde una perspectiva académica y política, reconocer la importancia de los condicionantes domésticos contribuye a la comprensión


de dos temas que se interrelacionan con la cuestión analizada: la condición

de la PE como PP y la posibilidad -o no- de fomentar un proceso de

democratización de la PE.

Las influencias académicas: teoría, conceptos, contextos históricos y política pública

Como señalamos anteriormente, la influencia de los enfoques teóricos

que incluyen a los condicionantes internos como fuente de formulación de la PE llegó a Argentina tardíamente y se jerarquizó desde el retorno del país a

la democracia.

Un primer intento de respuesta a la pregunta sobre por qué dichos enfoques comenzaron a valorarse con posterioridad a lo recomendado por el

mainstream puede rastrearse en la dimensión teórica.

Es sabido que la comunidad epistémica internacionalista señala a la escuela realista como el principal paradigma interpretativo de las Relaciones

Internacionales hasta los setenta. Para el realismo clásico las causas de la PE

se encuentran únicamente en el contexto internacional y, por lo tanto, el

diseño de esta PP es una respuesta de los estados a las amenazas y oportunidades del escenario externo. En esta visión, el Estado

es un actor racional y unificado que adopta una PE como reflejo de los riesgos y

ocasiones que le presenta el sistema internacional -global o regional- con el fin

de maximizar sus intereses. (Lasagna, 1996, 45).

Consecuentemente, como afirma Lima (1994) estos enfoques asumen que la PE se configura en un proceso relativamente aislado de la sociedad en

la que ocurre, a lo que -desde nuestra perspectiva- debe sumarse la

concepción elitista que el realismo clásico tiene sobre quienes están en condiciones de pensar el mundo, identificar el interés nacional y defenderlo.

Esta es una tarea propia del estadista junto a una burocracia especializada,

mientras que la participación de la sociedad a través de la presentación de

reclamos e intereses, como ocurre en otras PP, no es considerada necesaria y, más aún, es evaluada como perjudicial.

La academia argentina recibió la influencia realista y consideró sus

argumentos como una de las fuentes centrales para explicar la PE hasta la década de 1980. A diferencia de lo acontecido en Estados Unidos, donde el

predominio de esta escuela convivió con las teorías liberales -que vinculaban

la PE al tipo de sistema político y permitían miradas desagregadas del

8 Anabella Busso

Estado- y las conductistas -que impulsaban los estudios sobre proceso de

toma de decisiones (Allison, 1975)-, en Argentina, el influjo realista opacó al resto de los enfoques e, inclusive, tampoco se privilegiaron los ajustes que

la propia escuela realista realizó a través de sus corrientes como el realismo

neoclásico1 (Rose, 1998). A pesar de ello, es necesario mencionar propuestas teóricas nacionales y

regionales que, provenientes de disciplinas y convicciones ideológicas

diversas, operaron como límite a la consolidación realista. En Argentina se

destacan el pensamiento de Prebisch canalizado en la teoría del desarrollo y los aportes de Puig vía la teoría de la autonomía; mientras que entre las

contribuciones regionales sobresale la academia brasileña con autores como

Dos Santos, Furtado, Marini, Cardoso, quienes fueron parte de la intelectualidad que propuso la teoría de la dependencia, y sumó el

pensamiento enriquecedor de Jaguaribe. Estas teorías tienen en común la

preocupación por el desarrollo nacional y la necesidad de buscar mayores

grados de autonomía política. En este sentido, sus líneas argumentales reclaman que las acciones políticas y económicas externas se orienten hacia

la solución de los problemas locales y, desde un punto de vista metodológico,

sus análisis recurren a variables domésticas y sistémicas. Algunos resultados positivos de la sustitución de importaciones propuesta

por los desarrollistas y el interés académico-político que despertó la teoría

de la dependencia palidecieron cuando se sentaron las bases del modelo neoliberal-conservador liderado por Reagan y Thatcher a inicios de la década

de 1980. Estas nuevas ideas actuaron como mandatos que se expandieron en

la globalizada década de 1990, favoreciendo la preminencia de un

pensamiento único y de las llamadas democracias por default 2 que

1A lo largo de las décadas de 1980 y 1990 aparecieron obras que continuaban abrazando los postulados centrales del realismo clásico pero también reflexionaban sobre las limitaciones de dicha corriente y aportaron sobre el rol de los condicionantes internos. En ese marco, el realismo neoclásico sostiene que los factores sistémicos determinan los lineamientos generales de la PE de todo Estado y argumenta que el objetivo y las ambiciones de PE de un país están conducidos primero y principalmente por su lugar en el sistema internacional. A pesar de ello, este enfoque destaca que para entender la forma en que los estados interpretan

y responden al ambiente externo se debe analizar cómo las presiones externas son trasladadas a través de las variables intervinientes al nivel de la unidad en tanto las decisiones de PE son tomadas por los líderes políticos y las elites, por lo cual son sus percepciones de poder relativo las que importan y no solamente las cantidades relativas de recursos físicos. Es por ello que países con iguales capacidades materiales actúan de forma diferente en virtud de sus distintas estructuras domésticas (Rose, 1998, 146-147). 2 En términos de Whitehead (1993), lo que se dio en esos años en América Latina, es un fenómeno de democracia por default. En este marco el autor establece una relación entre


conllevaban la despolitización de la sociedad civil y la consiguiente

disminución de su participación como fuente de las PP, entre ellas de la PE.

Sin embargo, la crisis del modelo neoliberal en Argentina en 2001 abrió la puerta tanto a una mayor movilización social como a la recuperación de los

conceptos políticos y económicos de las teorías del Sur. Estos últimos, que

habían sido parte del discurso de Raúl Alfonsín, resurgieron en los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner cuando argumentaban sobre los contenidos de

la PE y su conexión con las necesidades e intereses domésticos. Sin embargo,

esta estructura conceptual no logró un estatus hegemónico, como lo muestra su dilución en los gobierno de Carlos Menem y Fernando de la Rúa después

de la experiencia alfonsinista y actualmente con la gestión de Macri que

sucedió a doce años de kirchnerismo.

Por otra parte, desde una perspectiva empírica, la distribución de poder a nivel global también contribuyó a consolidar el supuesto de que la PE

responde principalmente a las influencias sistémicas. Dicho supuesto era

más evidente para los estados débiles que para los poderosos. En este marco, más allá de la inicial inserción internacional de Argentina como granero del

mundo, durante el siglo XX el país se enmarcó entre los estados en vías de

desarrollo y fue, en términos cepalinos, parte de la periferia, continuando

sus debates sobre cuál sería el esquema de inserción internacional apropiado (Miranda, 2001, 2012). La persistencia de problemas políticos y la ausencia

de desarrollo incrementaron a nivel político, académico y social la

percepción de que las influencias externas provenientes de los estados centrales y los actores económicos internacionales condicionaban

fuertemente el diseño de la PE (Russell, 1991). En otras palabras, las ideas

predominantes señalaban que los estados en vías de desarrollo lidiaban con un escenario donde el poder estaba en otro lado y el espectro de alternativas

para la PE era limitado.

Sin dudas, estas percepciones tenían sustento efectivo. Las experiencias

regionales que habían intentado por vías diversas aplicar políticas exteriores autonómicas, ligadas a las necesidades de desarrollo locales o impregnadas

por nuevas propuestas ideológicas, se enfrentaron a los límites impuestos por

despolitización y hegemonía neoliberal cuyo principal beneficio es evitar la inestabilidad populista. Así, el neoliberalismo podía proveer una vía de consolidación democrática donde los políticos debían mantener altos niveles de despolitización mientras avanzaban en las reformas de mercado. Obviamente, este análisis se ve obligado a reconocer que la democracia consolidada por este medio carece de muchos de los elementos usualmente vinculados con la idea de democracia liberal: alto grado de participación, posibilidad de elección entre alternativas políticas, derechos ciudadanos extendidos.

10 Anabella Busso

los estados más poderosos3. Así, la coincidencia entre percepción y realidad

contribuyó a que el debate sobre el predominio de las influencias sistémicas versus las domésticas en el diseño de la PE, adquiriese un perfil más

filosófico y político que empírico. De esta manera aparece una paradoja.

Mientras focalizar la atención en los factores externos como causas centrales de la PE era parte de una mirada política crítica hacia los grandes poderes,

acotar simultáneamente la importancia de condicionantes internos,

especialmente aquellos canalizados en mayores demandas sociales y un

incremento del nivel de politización, limitó el proceso de construcción de la PE como PP y su consecuente democratización.

En consonancia con lo anterior, el debate sobre si la PE es una PP con

características particulares, también conforma el grupo de motivos por los cuales los estudios sobre la relación entre condicionantes internos y PE se

desarrollaron tardíamente en Argentina.

La literatura actual sobre PE ha avanzado sobre el supuesto de que es

necesario trabajar el concepto de PE entendido como una PP (Lima, 2013), sometida a las mismas exigencias que otras políticas estatales. Esto conlleva

entenderla, como subrayaron hace tiempo Rosenau (1967) y Putnam (1988),

en el marco de la interacción permanente entre los ámbitos interno e internacional.

Si bien la preocupación de la academia sudamericana para analizar la PE

como PP es creciente (Lima, 2013; Milani y Pinheiro, 2012 y 2013; Busso, 2010; Belém Lopes, 2013; Míguez, 2017), esta tendencia coexiste con

quienes afirman que es innecesario y poco pertinente realizarlo porque está

claro que la PE es una PP más. De ahí la necesidad de aclarar que los nuevos

enfoques no desconocen su condición formal de PP, sino que subrayan la lejanía o ausencia de la sociedad en el proceso de formulación de la PE, esto

la diferencia de las interacciones típicas que el Estado y la sociedad

mantienen cuando se formulan otras PP. Para Oszlak y O’ Donnell la PP es concebida como ... un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada

modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita

la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De dicha

intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada

3 El peronismo en 1945, Guatemala en 1954, Cuba en 1959, República Dominicana en 1965, Chile en 1973, Nicaragua en 1979, Granada en 1983, son ejemplos de algunos casos en los que Estados Unidos y otros actores operaron -vía sanción, aislamiento o intervención militar directa- contra cualquier proceso político que vinculara la PE con cambios internos en favor de los intereses de la sociedad.


orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso

social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión. (1981: 6).

Así, toda PP enlaza tres sistemas: el político, el administrativo y el social,

en función de que conjuga una respuesta a problemas o necesidades de la sociedad; que tiene lugar fundamentalmente en el ámbito de lo político y que

es ejecutada por los cuadros administrativos (Salazar Vargas, 2009).

Por ello, como ya afirmamos, pensar la PE como PP en primera instancia implica poner la mirada sobre los actores domésticos y su interrelación con

el Estado para, posteriormente, examinar cómo esa dinámica impacta sobre

la PE, afectando su nivel de politización y democratización y sus contenidos. Sin embargo, esta mirada debe ser cautelosa cuando conecta causalmente y

de forma lineal un conjunto dispar de actores y situaciones sociales, políticas

y económicas domésticos con la idea de una PE democráticamente

orientada. En ese sentido, como el análisis del fenómeno en Sudamérica es novedoso, compartimos con Belém Lopes que

... su conceptualización deberá permanecer abierta, construyéndose a través de

narrativas, nutriéndose de prácticas e ideas y atendiendo al criterio minimalista

de considerar como dignas de apreciación las posibilidades que la población de

un Estado dotado de instituciones democráticas tiene para influir –y, en última

instancia, condicionar– el rumbo de su propia PE (2013: 8).

En Argentina, esa no ha sido ni la práctica política ni la mirada académica

predominante. Entre los factores que echan luz sobre esta característica

aparece la limitación de la participación social en los procesos políticos fruto de la inestabilidad institucional determinada por la presencia recurrente de

gobiernos autoritarios. La generación de PP diseñadas como fruto de una

articulación democrática entre el Estado y la sociedad no existió en

Argentina durante muchos años. Asimismo, la violencia de los gobiernos militares lograba acotar los avances que en términos de participación política

y consolidación de la sociedad civil se lograban bajo las experiencias

democráticas desarrolladas antes de cada golpe de estado (Garretón, 1982; Borón, 1983; Simonoff, 2010; Rapoport 2010).

En ese contexto, el tipo y la calidad del sistema político no sólo alejó a la

PE de la sociedad, sino que consolidó el supuesto teórico y metodológico de que la cercanía entre ambas era una práctica privativa de las democracias

desarrolladas. Desde esta perspectiva la fortaleza de distintos mecanismos

institucionales diseñados en esos países era la vía a través de la cual se

canalizaba y se legitimaba la representación de los intereses locales en la PE. Así, el rol activo de los parlamentos; la existencia de lobbies

12 Anabella Busso

institucionalizados; la presencia de thinks tanks eran identificados como los

medios a través de los cuales se trasmiten los intereses de diversas regiones o provincias, sectores económicos privados, sociedad civil y posturas

académicas para que ellos lleguen al Estado y sean tenidos en cuenta en el

diseño de PP. Esta práctica no era fácilmente trasladable a los países en vías de desarrollo, como Argentina, debido a que vivían bajo gobiernos

autoritarios o de institucionalidad democrática menos consolidada y carecían

de instituciones públicas y privadas que conectasen las necesidades e

intereses locales con la acción externa del Estado. Sin embargo, en Argentina, tanto la vuelta a la democracia como las crisis

reiteradas generaron mayores demandas sociales que, debido a la condición

interméstica de la PE, en algunas ocasiones impactaron sobre la dirección de esta PP 4 . Asimismo, la creciente complejidad de la agenda global que

conlleva la participación de diversas agencias estaduales más allá de las

fronteras nacionales y las disputas crecientes de actores políticos,

económicos, sociales y sus respectivas conexiones internacionales complejiza el proceso de toma de decisiones sobre la acción externa del

Estado. Consecuentemente, acordamos con Milani y Pinheiro que la PE

necesita de parámetros de investigación que incorporen los diversos actores presentes en su proceso decisorio, en su más diversas formas de participación tomando en

cuenta los distintos modelos de interacción política (influencia, participación,

cooperación, resistencia, conflicto (2013, 12).

Ello no desconoce que en Argentina el sistema presidencialista y la

Constitución Nacional favorecen la concentración de la toma de decisiones sobre cuestiones externas en el poder ejecutivo, tendencia que no se modificó

con el regreso a la democracia.

En el campo de los conceptos que refieren y caracterizan a la PE, el supuesto sobre la necesidad de entenderla en el marco de la interacción

permanente entre los ámbitos interno e internacional y no sólo sujeta a las

influencias sistémicas, así como la tarea ineludible de pensarla en términos

4 A modo de ejemplo puede mencionarse, entre otros, el apoyo de la sociedad argentina a la firma del acuerdo con Chile por el conflicto del Canal de Beagle; el rol desempeñado por la Asamblea Ambientalista de Gualeguaychú durante el conflicto con Uruguay por la instalación de pasteras en el río homónimo; el protagonismo de varios organismos de derechos humanos en la gestión externa de Argentina sobre esta cuestión durante el kirchnerismo; las acciones de la DAIA y la AMIA para decretar inconstitucional el Memorándum de entendimiento con Irán firmado por el gobierno argentino.


de una PP sometida a las mismas exigencias que otras políticas estatales,

viene siendo marcado por distintos autores desde la década de los ochenta.

Consecuentemente, durante los últimos treinta años en América Latina en general y en Argentina en particular, las conceptualizaciones de PE han ido

enfatizando, de diversas maneras y con distinta intensidad, la coexistencia de

variables internas y externas como parte de la dinámica sobre la cual se diseña y ejecuta la PE, mientras que otros enfatizan la atención de las

demandas locales como la principal tarea que compete a la PE en tanto PP.

Un breve repaso de definiciones sustenta lo dicho. Ya a fines de la década de 1980 Roberto Miranda entendía que la PE es la expresión o la estrategia que tiene la sociedad política para percibir el

mundo y para proponer modos de inserción del Estado en el contexto

internacional. Esto significa tener en cuenta los aspectos materiales o contenidos

de la PE, los cuales a su vez tienen que ver con el hecho de la interacción entre

los que son exógenos y los que son endógenos (Miranda, 1988, 22).

En esa misma etapa Perina sostenía que la PE se expresa en un conjunto de decisiones y acciones tomadas por los gobernantes de un Estado, precisamente en respuesta a ciertas demandas y determinantes internos

tanto como externos, calculados para cambiar o preservar las condiciones del

contexto internacional, siempre con el objetivo de promover los intereses y

valores del Estado en el sistema internacional (Perina, 1988, 13).

Un tiempo después, Alberto Van Klaveren (1992) argumentaba que la PE de un Estado es la expresión internacional de una sociedad, pero también

sirve para integrar al mundo en esa sociedad.

Por su parte, Lasagna considera que la orientación del régimen refleja, por un lado, las creencias básicas del grupo que gobierna acerca de los

asuntos mundiales y cómo ellos se relacionan con los intereses externos e internos del Estado. Por otro, refleja la coalición de intereses sociales,

económicos y políticos asociados al régimen. La premisa teórica de este concepto

es que un grupo o coalición dirigente deja su impronta tanto en las metas y

objetivos del Estado en asuntos externos, como en la naturaleza de la reacción

del Estado ante estímulos internacionales. Esto último se refleja en el estilo

diplomático que adopta un régimen. (Lasagna, 1996, 54-55).

Ya en el siglo XXI, definiciones como la de Lafer (2002) entienden que la tarea de la PE como PP es traducir necesidades internas en posibilidades

externas para ampliar el poder de control de una sociedad sobre su destino.

Para el autor esto implica una evaluación de la especificidad de intereses y necesidades basada en una visión, más o menos explícita, de cómo realizar

14 Anabella Busso

el bien común de la colectividad nacional, lo cual no constituye una tarea

fácil. Como puede observarse en este conjunto de definiciones de autores

latinoamericanos aparecen una serie de consideraciones -necesidades

internas, expresión internacional de una sociedad, expresión o estrategia de la sociedad política, relación entre tipo de régimen y PE, coalición de

intereses nacionales, entre otras-, que superan ampliamente aquellas

nociones que entienden la PE solo como la reacción gubernamental a las

influencias sistémicas. En breve, la incorporación de la dimensión interna es el dato distintivo en

tanto esta constituye el elemento nuevo en comparación con las líneas de

trabajo fomentadas por el realismo clásico. Así, subrayar la importancia de reconocer la creciente naturaleza interméstica de la PE señala también la

necesidad de tener en cuenta cómo los condicionantes internos operan sobre

la PE debido a que esta es, cada vez más, diseñada y ejecutada como una PP

sometida a los vaivenes locales tal como ocurre con otras dimensiones de la acción gubernamental, pero sin olvidar que la PE recibe constantemente

impactos externos que abarcan el espectro que va desde las acciones

cooperativas hasta las más conflictivas generadas por actores gubernamentales y no gubernamentales de origen externo.

Estos avances conceptuales en las definiciones de PE provenientes de la

academia latinoamericana no se reflejan con la misma intensidad en términos de estudios empíricos sobre los cuales sustentar estas conceptualizaciones.

Con esto queremos señalar que si bien se ha constituido en un lugar común

hablar de PE como PP, destacar su condición intermestica y señalar que

como consecuencia de ello también existen condicionantes domésticos, siguen siendo más numerosos los estudios que se concentran en las

influencias sistémicas que los que avanzan sobre los análisis de los

condicionantes internos o aquellos que se dedican a analizar la vinculación entre ambos niveles de influencia y su impacto sobre la PE.

La dimensión político-ideológica y los condicionantes internos

Al inicio de este trabajo sostuvimos que a partir de la redemocratización, la atención sobre los condicionantes internos se incrementó

comparativamente con etapas anteriores pero, a pesar de ello, esta manera de

entender la PE no se convirtió en una visión hegemónica en tanto el perfil

político-ideológico de cada gobierno se proyectó sobre la valoración positiva o negativa de los condicionantes domésticos como fuente de la PE. Por ello,


desde 1983 en adelante se identifican vaivenes intensos en las referencias a

las fuentes de formulación de la PE (Busso, 2014). A pesar de este dato

consideramos válido preguntarnos sobre cuáles son las razones que explican el incremento del rol de los condicionantes domésticos sobre la PE argentina

desde la redemocratización.

En un primer intento por dar respuesta a esta pregunta abordamos dos temas que, por cierto, no agotan el análisis. A saber: las crisis cíclicas por las

que atraviesa Argentina y algunas cuestiones conexas a las pugnas

ideológicas en torno al tipo de inserción internacional que el país debería lograr, tales como las discusiones sobre si una inserción exitosa se basa en

una PE que se construye de adentro hacia afuera o de afuera hacia adentro

y si los contenidos de la PE deben privilegiar la satisfacción de las demandas

domésticas o las sistémicas.

Crisis y Política Exterior

La experiencia de llegar al gobierno en el marco de una crisis y que la situación doméstica condicione la PE fue un dato relevante desde el regreso

a la democracia. De hecho la historia de este período muestra escenarios de

este tipo de manera reiterada. La asunción de Alfonsín se produjo con

posterioridad al gobierno militar iniciado en 1976 caracterizado por un alto nivel de violaciones de los derechos humanos, un marcado proceso de

liberalización y desindustrialización de la economía, un fuerte

endeudamiento y una creciente inflación. A esto se sumaba la derrota frente a Gran Bretaña en la guerra de Malvinas, lo que profundizó la desinserción

internacional del país.

De manera similar, el arribo a la Casa Rosada de Carlos Menem en 1989 aconteció en una profunda crisis económica y en un contexto

hiperinflacionario donde el aumento de precios alcanzó en ese año un

4.923,6% (Bulner 2003) y desató crecientes demandas sociales y fuertes

presiones de los sectores empresariales, financieros y mediáticos que ocasionaron la entrega anticipada del poder por parte de Alfonsín.

En diciembre de 1999 se inició la administración de Fernando de la Rúa

al frente de la Alianza entre la Unión Cívica Radical (UCR) y el Frente País Solidario (FREPASO). Esta afrontó escenarios de crisis en el corto plazo por

causas de origen mixto. Desde lo político las desavenencias en la coalición

gobernante condujeron a la renuncia del vicepresidente, mientras que las consecuencias negativas del modelo neoliberal causaron la implosión de la

economía argentina y la dimisión del presidente a mediados de su mandato.

Las consecuencias de la llamada crisis de 2001 involucraron también serias

16 Anabella Busso

dificultades para establecer un gobierno de transición que finalmente recayó

en Eduardo Duhalde. Néstor Kirchner heredó la crisis de 2001, considerada la más profunda de

la historia argentina por sus múltiples consecuencias económicas, políticas,

institucionales y sociales. En este sentido, el default, las cuasi-monedas, el desempleo, la pobreza, las dificultades para garantizar la gobernabilidad, el

deterioro de la figura presidencial y el descreimiento de la sociedad en la

política generaron una sensación de anomia generalizada que estaba presente

en mayo de 2003 cuando el presidente asumió su cargo. Así, en el marco de las consecuencias negativas que la experiencia

neoliberal dejó en América Latina, el caso argentino tuvo una gravedad

especial que puede enmarcarse en lo que Corigliano (2007) denomina como casos de "tránsito hacia el colapso estatal" o de "estados que ya muestran

indicadores de colapso estatal". Para caracterizar esta afirmación, recurrimos

a Pauline H. Baker y John A. Ausink (1996) 5 , quienes proponen diez

indicadores de colapso estatal, en tanto entendemos que cinco de ellos describen, de manera integral o parcial, lo acontecido en la Argentina de

2001. A saber: a) desarrollo económico desigual 6 ; b) agudas y severas

dificultades económicas ligadas a la ausencia de estabilidad política 7; c) éxodos humanos masivos, crónicos o sostenidos8; d) Progresivo deterioro o

5 En Argentina Corigliano (2007) introdujo el concepto de colapso estatal para analizar el impacto de los condicionantes internos sobre la PE en épocas del gobierno de Isabel Martinez de Perón. Es él quien sugiere tomar como referencia el texto de Baker y Ausink (1996). 6 De acuerdo al INDEC desde octubre de 2001 a octubre de 2002 el número de nuevos pobres se incrementó a un ritmo de 600.000 personas por mes. En mayo de 2002 el 53% de los argentinos vivía en hogares pobres (19, 1 millones de personas) mientras que para octubre de

ese año el porcentaje había aumentado al 57,5% lo que sumaba 20,81 millones de personas. De ese total, 9.95 millones eran indigentes (Bermúdez 2003). Esta situación afectó especialmente a los sectores sociales más vulnerables y produjo un impacto muy significativo sobre la clase media que, en sus franjas media-media y media-baja sufrió un marcado deterioro de sus condiciones de vida. 7 Sobre finales del gobierno de De La Rúa, el país dejó de recibir crédito externo y, ante la ausencia de divisas, las autoridades nacionales decidieron limitar la extracción de fondos de las cuentas de libre disponibilidad, naciendo el llamado ‘corralito’. Además, entre la renuncia

de De La Rúa el 20 de diciembre de 2001 y el 2 de enero de 2002, Argentina tuvo cuatro presidentes. En un breve período se declaró la suspensión del pago de deuda externa -lo que constituyó el mayor default de deuda soberana acontecido hasta ese momento-, se puso fin al sistema de convertibilidad y, posteriormente, se optó por el sistema de pesificación asimétrica. 8 En el caso argentino dicho éxodo se canalizó en la emigración de científicos y segmentos económicamente activos de la población. Según Lelio Mármora, un dato que ilumina la dimensión que este fenómeno alcanzó durante la crisis es comparar los 600.000 argentinos que vivían en el exterior hasta entonces con los 160.000 que se fueron en dos años (2000-


eliminación de los servicios públicos como síntoma de la falta de

gobernabilidad y de credibilidad del Estado9; e) suspensión del Estado de

derecho como indicador de la declinación en el funcionamiento de las instituciones democráticas10.

Como lo demuestran estos indicadores el Estado argentino manifestó

claros signos de colapso estatal y la magnitud de la emergencia trajo consigo la preeminencia de la agenda interna como fuente para el proceso de

formulación de PE. En síntesis, en Argentina la crisis neoliberal tendió al

colapso estatal. Pobreza, exclusión, migraciones, descreimiento en la política, debilidad institucional, demandas sociales masivas y anomia eran

algunos de los síntomas. Por ello, siguiendo a Garretón, lo que estaba en

juego en América Latina después de la crisis de los ‘90 era “la recomposición

de las relaciones entre Estado y sociedad y la posibilidad de construir una capacidad de acción política frente al mundo globalizado y la fragmentación

interna” (2006: 112). Esta necesidad era urgente para Argentina y, en ese

escenario, el kirchnerismo privilegió las necesidades domésticas como fuentes para la PE. Un claro ejemplo de esta postura se evidenció en

expresiones del Presidente tales como debemos “pensar el mundo en

argentino” (Kirchner, 2003) y en en los criterios de negociación utilizados

con los acreedores externos a quienes que en múltiples ocasiones se les señaló que si Argentina no se desarrollaba no podría pagar. En este marco,

el entonces Ministro de Economía, Roberto Lavagna (2005, 37) sostenía “sin

crecimiento con inclusión social no hay capacidad de pago durable en el tiempo”.

2001). Entre las cuatro olas migratorias que tuvo el país esta fue la que coincide con el mayor nivel de desempleo y la más incentivada desde los medios de comunicación, que referían al desmoronamiento del país de manera permanente (Dandán 2002). 9 A partir de la crisis de 2001 y por varios años más, la calidad de los servicios públicos en Argentina decayó de manera significativa. La falta de inversión por parte de las empresas privadas que habían recibido las concesiones en los noventa y la incapacidad del Estado para realizar sus funciones de control afectaron, entre otros, el mantenimiento de los servicios de energía eléctrica, agua potable y transporte. Además, la debilidad de la gestión estatal ante las

movilizaciones sociales masivas y permanentes, limitó la libre circulación en las grandes ciudades y las rutas nacionales agravando la percepción de ingobernabilidad. 10 Durante los últimos días de su gestión y ante las movilizaciones sociales masivas conocidas como ‘cacerolazos’; los saqueos a comercios y el claro rechazo de la sociedad argentina a la política canalizado en la consigna ‘que se vayan todos’, De La Rúa declara el Estado de Sitio. En este escenario durante el 19 y 20 de diciembre 39 personas, entre ellas 9 niños, fueron asesinadas por las fuerzas de seguridad.

18 Anabella Busso

Sin embargo, que los condicionantes domésticos impacten en la PE no

conlleva que los gobiernos reaccionen de manera similar. Las respuestas están permeadas por componentes políticos ideológicos que eligen distintos

caminos e instrumentos para atender las cuestiones internas que se proyectan

sobre la PE. Esta situación ha favorecido fuertes vaivenes en la acción externa del país que continuaron a pesar de la vuelta a la democracia, cuando

la inestabilidad institucional dejó de ser la causa central de dichas

oscilaciones (Busso, 2014).

A este respecto, la literatura especializada establece una vinculación entre las situaciones de crisis y la facilidad para innovar en el ámbito de las PP,

incluida la PE. Entre los mecanismos propios de esta vinculación, Palermo y

Torres (1994) destacan que la crisis tiene el efecto de desacreditar las ideas de la administración anterior y predispone a la opinión pública a conceder al

nuevo gobierno una oportunidad para resolver la emergencia fortaleciendo

el liderazgo presidencial. Además, el estallido de la crisis genera temor por

el destino del orden público ya que a medida que los problemas económicos se agudizan simultáneamente suele asistirse a un alza de la conflictividad e,

inclusive, de la protesta violenta. A todo esto se suma el sentido de urgencia

que contribuye a crear un marco institucional permeable a la implementación de reformas. “Es justamente la crisis la que instala la noción de urgencia en

la sociedad, fortaleciendo la creencia de que la falta de iniciativas sólo puede

agravar las cosas; en esas circunstancias, tomar una decisión se vuelve más importante que la manera cómo se la toma, esto es, los escrúpulos acerca de

los procedimientos más apropiados para decidir que prevalecen en tiempos

más normales dejan paso a una aceptación de las medidas extraordinarias

para conjurar la crisis” (Palermo y Torres, 1994:6). En consonancia con este análisis entendemos que las crisis cíclicas de la

Argentina democratizada han impactado objetivamente sobre la PE, pero

simultáneamente instalaron el supuesto y la práctica que en un contexto de caos los gobiernos pueden iniciar nuevos ciclos e implementar cambios

estructurales. Parte de este razonamiento aparece permanentemente en el

discurso de Cambiemos y del presidente Macri, que a pesar de no haber asumido en una situación de crisis similar a las que enfrentaron los gobiernos

de Alfonsín, Menem, De la Rúa, Duhalde y Kirchner, argumentan que la

pesada herencia del kirchnerismo -otorgándole la misma característica que

a una crisis- los obliga a cambiar el modelo de desarrollo y buscar una inserción internacional pro-occidental basada, como se verá en el siguiente

punto, en la satisfacción de las demandas sistémicas y en la idea que la PE

se construye de afuera hacia adentro.


Formulación de la política exterior y satisfacción de demandas.

Los debates sobre las fuentes para la formulación de la PE también

afectan las percepciones que los políticos tienen sobre el tipo de demandas e intereses que un Estado debe atender para lograr una inserción internacional

exitosa.

A pesar de la concepción ampliamente aceptada que entiende a la PE en el marco de la interacción permanente entre los ámbitos internos e

internacionales, los debates ideológicos tradicionales existentes en Argentina

sobre el modelo de desarrollo y su respectiva inserción internacional se proyectan en dos enfoques sobre la formulación de la PE: aquel que entiende

que la PE se construye primordialmente de adentro hacia afuera y viceversa

el que considera que dicha construcción se realiza de afuera hacia adentro.

Esta es, como sostuvimos más arriba, una opción más filosófica que empírica pero tiene impactos significativos sobre las condiciones políticas, sociales y

económicas a nivel nacional.

Una de las líneas argumentales a favor de una PE formulada de adentro hacia afuera fue propuesta por Aldo Ferrer (2010) a través de su aporte en

torno al concepto de densidad nacional. Su mirada tiene dos particularidades

a destacar. Una es la defensa de una inserción basada en múltiples variables

domésticas -políticas, económicas, sociales, científico-tecnológicas, etc.- que deben articularse entre sí y cuya importancia es equiparable. Como

corolario de su obra puede inferirse que los gobiernos deben orientarse hacia

la consolidación de la densidad nacional, y para ello es esencial gestionar y cuidar de manera conjunta la cohesión social, la calidad de los liderazgos, la

estabilidad institucional y política, la existencia de un pensamiento crítico y

propio sobre la interpretación de la realidad y las políticas propicias al desarrollo económico. La otra particularidad consiste en el señalamiento del

camino. Para Ferrer la única manera de enfrentar con éxito las oportunidades

y los desafíos internacionales es a través de la mencionada densidad

nacional, y, por ello, el trayecto para construir una inserción adecuada es siempre de adentro hacia afuera.

Otros argumentos en la misma dirección son presentados por Russell y

Tokatlián (2013) cuando al caracterizar las PE latinoamericana describen la existencia de dos lógicas predominantes: la de la autonomía y la de la

aquiescencia. Según los autores, La lógica de la autonomía ha sido la más practicada en América Latina, la que

ha contado con mayor apoyo y legitimidad, y la que ha sido más afín a la

identidad de la mayoría de las fuerzas políticas y sociales latinoamericanas ... Sus

fines son: el imperativo del desarrollo económico; la búsqueda de la paz; la

extensión del alcance geográfico de las relaciones exteriores; la restricción del

20 Anabella Busso

poder de las grandes potencias, particularmente de EEUU; así como la

construcción de un orden internacional más equitativo. Sus medios son: el

regionalismo; la apelación al derecho; el recurso a los organismos

internacionales, y el empleo de modalidades de soft power. Además de estos

elementos, que operan como ejes centrales de la PE, la lógica de la autonomía ha

tenido un papel constitutivo relevante en la toma de conciencia de la situación de

dependencia de la región, en su "autoafirmación" (self-assertion) y en el proceso

de formación de una identidad latinoamericana. (Russell y Tokatlian, 2013, 161-162).

Como se desprende de sus fines, para la lógica de la autonomía el

desarrollo nacional es un componente central y la estrategia de inserción se vincula con dicho fin. Por lo tanto, la PE establece una relación importante

con las variables domésticas y la inserción propuesta se vincula a la

construcción por parte de las sociedades nacionales y sus gobiernos de una

identidad latinoamericana, no impuesta por los estados centrales. Siguiendo a estos autores se encuentra también otra tradición regional

que, a diferencia de la anterior, sustenta la idea de que la PE se construye de

afuera hacia adentro: la lógica de la aquiescencia. Esta también parte de la condición subordinada de América Latina en el sistema internacional y de la

pertenencia del país o países que la practican al área de influencia de EEUU; pero en este caso se consiente y asimila, implícita o explícitamente, esta condición…

Sus principales fines son: lograr el apoyo de EEUU para obtener dividendos

materiales o simbólicos en contrapartida por la deferencia; construir un marco de

convivencia estable con Washington confiando en su autorrestricción; y contar

con su protección para sostener la coalición en el poder. Los medios utilizados

son diversos y pueden abarcar desde los militares (por ejemplo, la participación

en intervenciones armadas) hasta el uso de instituciones internacionales para

responder a los intereses de EEUU (por ejemplo, votaciones a su favor en foros

internacionales). La opción estratégica proverbial que deriva de la lógica de la

aquiescencia es el acoplamiento. (Russell y Tokatlian, 2013: 161-162).

En este caso, la construcción de la PE está pensada de ‘afuera hacia

adentro’, en tanto los contenidos políticos, económicos, militares, entre

otros, son determinados por actores externos, especialmente Estados Unidos. En esta dirección también se inscribe parte de la obra de Carlos Escudé.

En la primera parte de este artículo se mencionan algunos trabajos de este

autor destinados al análisis de variables internas con impactos en la PE.

Inversamente, su teoría sobre el realismo periférico, ha sido interpretada como parte del sustento de quienes entienden que la PE se construye de

afuera hacia adentro. Si bien el autor argumenta que su teoría se basa en una

visión ciudadano-céntrica que apunta a que la PE de un Estado finalice


garantizando el bienestar económico de su población, una parte significativa

de sus supuestos 11 fueron descifrados por los políticos -y un sector

considerable de la academia- como propuestas para políticas externas de alineamiento/acoplamiento donde se propone constreñir la posibilidad de

confrontar con la potencia hegemónica en todos los temas que componen la

agenda de la macro-relación bilateral con Washington (Escudé, 1991 y 1992). Consecuentemente, la lógica de una PE construida y/o controlada de

afuera hacia adentro se constituyó en un dato central de la acción externa

argentina en la década de 1990, cuando el menemismo se nutrió de esta teoría.

Optar por el supuesto de que la PE debe construirse de adentro hacia

fuera, o a la inversa de afuera hacia adentro, afecta la selección de los temas

que integrarán la agenda externa y las demandas e intereses que se van a privilegiar. En líneas generales los gobiernos argentinos que se han inclinado

por la primera opción conjugan simultáneamente tres ideas que se mencionan

en este trabajo. Una de ellas es entender conceptualmente la PE en los términos que utiliza Lafer (2002), como una política que debe traducir

necesidades internas en posibilidades externas para ampliar el poder de

control de una sociedad sobre su destino; la segunda es que dichos gobiernos

son más proclives a analizar la PE como una PP, que si bien involucra un conocimiento profundo de lo que acontece en el mundo, debe mantener

patrones de vinculación entre el Estado y la sociedad similares a las de otras

políticas públicas; la tercera apunta a elaborar una agenda externa que le otorgue un lugar central a las demandas domésticas ligadas a los intereses

soberanos tradicionales de un Estado, pero también al desarrollo económico

industrialista, la inclusión social, los proyectos científico-tecnológicos, entre otros. En esta tradición el gobierno y las sociedades nacionales son, en última

instancia, quienes valoran la acción externa del Estado.

11 Los principios básicos de esta teoría sostienen que: a- un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de la potencia hegemónica, debe

eliminar sus confrontaciones políticas con las grandes potencias, reduciendo el ámbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y su base de poder; b-la PE debe calibrarse no sólo en términos de un riguroso cálculo de costo y beneficios materiales, sino también en función de los costos eventuales; c- la autonomía debe redefinirse en término de los costos relativos de la confrontación. La autonomía se medirá en términos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción frente a un problema determinado. Debe distinguirse la inversión de autonomía del consumo de autonomía (Escudé 1991 y 1992).

22 Anabella Busso

Por otra parte, los gobiernos que han entendido que la gestión externa se

construye de afuera hacia adentro optan por conceptos de PE ligados al realismo y, por tanto, la acción del Estado es siempre una respuesta a las

influencias externas; las demandas que se deben atender son de orden

sistémico -estados centrales, FMI, Banco Mundial, corporaciones multinacionales, sector financiero transnacional-; continúan otorgando a la

PE un perfil elitista que la aleja de las lógicas de otras PP; consideran un

error que determinadas decisiones del gobierno a nivel externo complazcan

las demandas locales y, finalmente, elaboran la agenda externa de acuerdo a las sugerencias y los grados de permisibilidad que otorgan los actores

externos. En esta tradición son estos últimos los que evalúan la acción

internacional del Estado alineado tomando en cuenta si satisfizo o no sus intereses, mientras que se minimizan los impactos negativos sobre las

sociedades nacionales de las decisiones que ellos y las elites locales

impulsan.

Un dato persistente entre quienes defienden la postura que la PE se construye de afuera hacia adentro es que consideran que cualquier otra

alternativa de inserción conduce al aislamiento. Así, la idea de "un país

aislado" es comúnmente subrayada por sectores de la política, la prensa y la academia que entienden que todos los componentes de una estrategia de

inserción internacional deben privilegiar a los actores externos tradicionales

-entiéndase el Occidente desarrollado- y acotar otras alternativas (Busso, 2015 y 2016b). En palabras de Míguez:

El argumento del aislamiento ha ido cobrando diversos matices a lo largo

de la historia argentina, y en especial desde la recuperación de la

democracia. Fue y es caballo de batalla del liberalismo económico conservador

que busca la asociación directa con las potencias hegemónicas del sistema

internacional -que no siempre fueron las mismas en estos treinta años-. La

historiografía liberal sostuvo la tesis del "aislacionismo argentino" para criticar

toda la etapa del primer peronismo y la intervención estatal ampliada, así como

las distintas versiones de autonomía en PE, que fueron interpretadas como

desafíos absurdos que confrontaban particularmente con los Estados Unidos

(2016: 137).

Un breve repaso empírico muestra la persistencia de ambas tendencia en

la PE argentina desde el retorno a la democracia. Sin embargo, es necesario señalar que los programas de los partidos mayoritarios que gobernaron desde

1983 no siempre mantuvieron las ideas estructural-desarrollistas y

autonomistas donde la PE se construye de adentro hacia afuera, mientras que por el contrario, los gobiernos con fuertes componentes conservadores y

liberales llevaron sus propuestas de alineamiento político y neoliberalismo


económico hasta las últimas consecuencias, asegurando que inevitablemente

la PE se construye de afuera hacia adentro.

El gobierno alfonsinista mostró preocupación tanto por las demandas internas como por las externas al momento de pensar la inserción

internacional del país. Sin embargo, al inicio de su gestión existió una

tendencia a priorizar el escenario doméstico. Como afirman Fernández Alonso y Simonoff

La administración radical se propuso gestar una ruptura político-económica en

partida doble. Por una parte, un quiebre con el pasado inmediato de la dictadura,

cuyos frutos no computaban sino desindustrialización, pauperización, represión

y muerte. Por otra parte, el rompimiento con un historial de comportamientos

antidemocráticos cuyos orígenes remontaban a tiempos pretéritos. Tal vocación

rupturista reposaba en el diagnóstico de que la consolidación democrática en el

país requería forzar cambios dramáticos tanto en las praxis como en las

estructuras políticas, económicas y sociales. Por lógica propia, tal pretensión

rupturista era acompasada con planteos (re)fundacionales en todos los órdenes de la realidad nacional (2016: 68).

Consecuentemente, se podría afirmar que la inserción de Argentina

comenzaba por un profundo cambio político interno y la atención a las

demandas de democratización. Por otra parte, en sus inicios la administración radical también privilegió intereses y demandas domésticas

-coincidentes con sus propias convicciones- para diseñar un modelo de

desarrollo que no solo pretendía ser diferente al del gobierno militar, sino también a otros prexistentes en el país que habían entrelazado las relaciones

entre Estado y mercado con conductas corporativas. Simultáneamente, los

contenidos económicos desarrollistas propuestos como ejes del modelo de desarrollo se oponían a la creciente consolidación de las tendencias neo-

liberales a nivel global fomentadas por Reagan y Thatcher. Nuevamente, las

políticas sobre la necesidad de una industrialización doméstica -aunque por

un período breve- volvieron a mostrar la importancia de las demandas internas sobre las internacionales12 (Fernández Alonso y Simonoff, 2016).

12 El debate sobre el cambio en la orientación de la política económica a partir de la renuncia de Grispun y la llegada de Sourrouille acompañado, en términos de PE, por el denominado ‘giro realista’, abarca dos posiciones contrapuestas. Los que reconocen el paso de un escenario de heterodoxia económica a otro con componentes de ortodoxia que fue acompañado por una jerarquización de los vínculos con EE.UU y quienes rechazan la idea sobre que dicha reorientación de la política económica hacia la ortodoxia sea una antesala del liberalismo menemista.

24 Anabella Busso

Por su parte, Carlos Menem inició su gestión con fuertes condicionantes

internos ligados a la hiperinflación heredada del gobierno radical. Estos condicionantes internos fueron analizados desde la perspectiva del realismo

periférico y, en consecuencia, se adoptó una estrategia de inserción

internacional que estableció una relación de acoplamiento con Estados Unidos y siguió los lineamientos neoliberales dominantes en el orden

internacional de los noventa. Esta política fue justificada argumentando que

la inserción adecuada para solucionar de los problemas político-económicos

se lograba a través de una PE que atendiera las demandas de los actores externos más poderosos. Dicho de otra manera la búsqueda de una inserción

internacional se planteó vía la adopción acrítica de las principales tendencias

políticas y económicas imperantes a nivel global. Sin embargo, la articulación entre una PE de alineamiento y neoliberalismo que se prolongó

en el gobierno de Fernando de la Rúa, finalizó dramáticamente con la crisis

del 2001.

Posteriormente, el gobierno de transición de Duhalde y especialmente los gobiernos kirchneristas mostraron importantes diferencias en su concepción

de inserción internacional aunque, empíricamente, compartieron con el

menemismo el punto de partida, en tanto Néstor Kirchner también inició su gestión con fuertes condicionantes internos derivados de la crisis del 2001.

Sin embargo, la estrategia de inserción internacional seleccionada no se basó

en las demandas provenientes del nivel sistémico, sino en la idea de que dicha estrategia se debía construir de adentro hacia afuera. Consecuentemente, el

país tenía que estabilizar su situación política e iniciar un proceso de

redefinición de su modelo de desarrollo partiendo de una visión neo-

desarrollista que diera respuesta a las demandas nacionales. Esta propuesta dio como resultado una PE más confrontativa con Estados Unidos, otros

estados centrales, el sector financiero transnacional, el FMI, entre otros y,

desde el punto de vista de los contenidos, elevó al tope de la agenda aquellas cuestiones ligadas al desarrollo económico y la autonomía política.

Consecuentemente, los lineamientos de la estrategia de inserción

internacional perfilados por las gestiones de Néstor y Cristina Kirchner resultaron acordes al modelo de desarrollo propuesto y los resultados

internos fueron exitosos en términos de industrialización, desarrollo

científico-tecnológico, generación de empleo y políticas sociales. Sin

embargo, fueron mucho más resistidos externamente y criticados por los representantes de las elites liberales y conservadoras locales.

Desde su llegada a la Casa Rosada, Mauricio Macri planteó que Argentina

estaba aislada y debía "volver al mundo". Para ello propuso terminar con la confrontación y buscar consensos con los actores centrales en pos de una


inserción occidental y un modelo económico con fuertes componentes

neoliberales. Así, otra vez, la idea de que la PE se construye de afuera hacia

adentro y debe atender las demandas de los actores externos y no quedar sometida a las lógicas domésticas se instalaron como prácticas de la gestión

de Cambiemos.

Empíricamente esta política implicó encumbrar los vínculos con Estados Unidos, Europa Occidental, Japón y Canadá; aceitar las relaciones con el

FMI y el Banco Mundial y otros espacios multilaterales (OMC, G20

financiero); recomponer los contactos con el sector financiero internacional; desjerarquizar los vínculos regionales y modificar los criterios sobre los

cuales se había desarrollado la integración sudamericana en la primera

década del siglo XXI. Este viraje político fue acompañado por la instauración

de un modelo de desarrollo neoliberal, pro-financiero y anti-industrialista. Así, bajo el argumento de "sincerar la economía" el gobierno devaluó la

moneda; no controló la fuga de capitales; tomó un nivel de deuda que

actualmente alcanza el 90% del PBI; elevó la tasa de interés inhibiendo el crédito; incentivó la apertura comercial; redujo el ingresos de los jubilados e

insiste en disminuir el costo laboral; propone bajar la inflación vía la

contracción de la demanda afectando el valor adquisitivo del salario;

incrementó fuertemente las tarifas de servicios públicos; desfinanció el sistema científico tecnológico. Todo esto generó una transferencia de riqueza

de los sectores medios y las clases más desfavorecidas hacia las más

acomodadas y una fuerte retracción del mercado interno. A pesar de ello la inflación no cede, mientras el desempleo y la pobreza aumentan.

Si bien, estas políticas muestran un alto nivel de coincidencias con las

aplicadas en los años noventa, existen dos diferencias sustanciales. Por una parte, la globalización y la consolidación del capitalismo financiero en esos

años instauraron un nuevo bloque de poder hegemónico que aglutinó al

sector financiero internacional, los grandes grupos exportadores -entre los

que se destaca el nuevo protagonismo de los agronegocios- y los medios de comunicación. Todos ellos participaron de la idea del mercado como un gran

repartidor de bienes y agente modernizador (Sader, 2009) y lograron

imponer sus políticas al conjunto de los países en vías de desarrollo. Sin embargo, cuando Macri llegó al gobierno el contexto internacional era

distinto y tanto el presidente como sus funcionarios no supieron interpretar

ese giro. Ni el Brexit, ni el triunfo de Trump, ni la consolidación de los populismos de derecha, ni el incremento del proteccionismo, ni ninguna otra

consecuencia negativa de la globalización fueron previstos y/o tomados en

cuenta.

26 Anabella Busso

Así, la PE argentina fue diseñada en base a una lectura optimista de la

globalización y apostando al triunfo de Hillary Clinton. A esto se sumaron anuncios en la campaña electoral de 2015 y durante el primer año de gestión

sobre la decisión de renegociar todos los acuerdos que el kirchnerismo había

firmado con China. Obviamente, esta intención debió dejarse de lado, para otorgar a China -por necesidad y no por convicción ideológica- un lugar de

jerarquía en los asuntos externos del país, lo que trajo aparejado disputas

geopolíticas con Estados Unidos Por otra parte, durante la gestión de Carlos

Menem si bien el alineamiento con Washington fue muy marcado, la relección presidencial se logró sin una necesidad de contar con su protección

para sostener la coalición en el poder. Esta situación es distinta en la

actualidad, donde el rol de Estados Unidos, el FMI y partes del sector financiero transnacional son centrales para consolidar la relección de

Mauricio Macri en 2019. Esta condición de dependencia ha favorecido la

instalación de prácticas avaladas por Washington como el lawfare y las fake

news aplicadas sobre distintos sectores de la oposición política y, simultáneamente, el rechazo -y en ocasiones- la represión de la participación

y la movilización social. En breve, la lógica de aquiescencia habita

nuevamente en la Casa Rosada.

A modo de cierre

En este artículo se intenta dar una respuesta parcial a dos preguntas

vinculadas a la relación entre los condicionantes internos y la PE en Argentina. La primera, está ligada al campo académico y apunta a indagar

sobre por qué la influencia de los enfoques teóricos que destacan la necesidad

de analizar los condicionantes internos para comprender adecuadamente el devenir de la PE llegó tardíamente a estas tierras. En ese campo destacamos

cuatro aspectos: la influencia del pensamiento realista; el rol de los aportes

teóricos del Cono Sur preocupados por la distribución jerárquica de poder

que ubicó a América Latina, incluida Argentina, en la categoría de periferia; la resistencia a entender la PE como PP; y, finalmente, los avances para una

conceptualización adecuada de la PE que no fueron acompañados con la

misma intensidad por las investigaciones empíricas. Entre todos ellos, el aporte teórico de un grupo de autores sudamericanos

en las décadas de 1950 y 1960, fue el que más claramente señaló al desarrollo

nacional y la autonomía política (cuestiones internas) como requisitos para salir de la condición de periferia. Sin embargo, su justificada preocupación

por las influencias negativas del centro condujo, tal como lo señalamos, a


una paradoja. En breve, concentrar la atención en los factores externos como

causa principal de la PE fue un pivote claramente verosímil y necesario para

una mirada política crítica hacia los grandes poderes, pero acotar simultáneamente la relevancia de los condicionantes domésticos,

especialmente aquellos canalizados en mayores demandas sociales y un

incremento del nivel de politización, limitó el proceso de construcción de la PE como PP y su democratización.

La segunda pregunta se concentró en torno a un punto de inflexión

vinculado a la redemocratización, debido a que desde entonces la jerarquía de los condicionantes domésticos como fuente para la formulación de la PE

creció académica y políticamente. Consecuentemente, nos interrogamos

sobre las causas de este giro. En esa tarea seleccionamos dos cuestiones: las

crisis recurrentes que afronta Argentina y su impacto sobre la PE y los debates sobre si el camino para la formulación de la PE es de adentro hacia

afuera o de afuera hacia adentro, y si una inserción internacional exitosa se

logra atendiendo las demandas domésticas o las sistémicas. A través de aportes conceptuales y de un repaso empírico breve de la PE argentina desde

1983, enfatizamos que la crisis de 2001 nos acercó al colapso estatal y que

la opción por una u otra dirección en el camino de construcción de la PE no

es neutra. Esta afecta, la selección de los temas que integrarán la agenda externa y los demandas e intereses que se van a privilegiar.

Los gobiernos que entendieron que la PE se construye de adentro hacia

afuera privilegiaron modelos económicos desarrollistas y neo-desarrollistas; fomentaron enfoques autonómicos que promovían la atención de las

demandas domésticas, incentivaban los contactos regionales y rechazaban

los alineamientos automáticos con las grandes potencias. Esto ha favorecido la inclusión social y cierto grado de democratización de la PE. Los que por

el contrario valoran el proceso de construcción de afuera hacia adentro

organizaron la PE privilegiando la atención de las demandas sistémicas

provenientes de los actores más poderosos; legitimaron las acciones de alineamiento u acoplamiento y aprobaron los modelos económicos

neoliberales y alejaron a la sociedad del proceso decisorio sobre asuntos

externos. El resultado fue el endeudamiento, la caída industrial, el aumento de la pobreza, la concentración del ingreso, el retraso científico-tecnológico,

la paralización de las instancias de democratización de la PE, etc.

En el campo de las expresiones populares se sostiene que para muestra alcanza un botón, y que el hombre es el único animal que tropieza dos veces

con la misma piedra. Argentina parecería desafiar esas afirmaciones en tanto

ya cuenta con varios botones de muestra y ha tropezado más de dos veces

28 Anabella Busso

con la misma piedra. Hoy el país transita el camino hacia un nuevo escenario

de crisis provocado por los enfoques neoliberales y favorables al acoplamiento. Es hora de aceptar que los aportes de la PE al bienestar del

pueblo argentino se logran a través de una construcción de dicha política de

adentro hacia afuera y atendiendo las demandas domésticas. Esto no implica desconocer la necesidad de adaptar esos conceptos a un conocimiento

acabado de mundo y reflexionar sobre cómo debemos relacionarnos con él

de manera exitosa. Esa tarea sólo será posible si se otorga un lugar a los

condicionantes domésticos en la elaboración de la PE, como hicieron gran parte de los países desarrollados.

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Argentina y el Pacto Andino en la década de 1970: política interna y relaciones internacionales*

Argentina and the Andean Pact in the 1970s: domestic policy and international relations

María Cecilia Míguez**

RESUMEN

Argentina buscó acercarse a los países del Pacto Andino en los inicios de la década

de 1970. Esa política estuvo vinculada con las distintas orientaciones de los

gobiernos del período, y por eso, pueden observarse algunas continuidades y otros

elementos de ruptura. El Pacto Andino priorizaba el crecimiento y el impulso a la

industrialización sustitutiva, y la planificación estatal como herramienta central del

desarrollo. Constituía un modelo alternativo a la ALALC. El tercer gobierno

peronista de 1973 pareció inclinado a acercarse a esta estrategia, probablemente

priorizando el sentido político, pero su complejo devenir y el poco apoyo concreto

que tuvo esa propuesta hicieron que fuera una aspiración efímera, que no pudo

concretarse. Para analizar las causas de ese acercamiento argentino y su fracaso se

revisan los archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, los documentos

de la colección Foreign Relations of the United States, CIA Records y un corpus

periodístico.

Palabras clave: Argentina, Pacto Andino, década de 1970, tercer gobierno peronista.

ABSTRACT

Argentina sought to approach the Andean Pact countries in the early 1970s. This

policy was linked to the different orientations of the governments of the period, and

therefore, we can observe some breaks and continuities. The Andean Pact prioritized

* Este trabajo es parte de una investigacion mas amplia enmarcada en el proyecto PIP Conicet

(2015-2017) dirigido por la autora: Los condicionantes internos de la insercion internacional

argentina. Presiones, debates y movilizaciones en torno a la politica exterior desde la decada

de 1960 hasta la actualidad, y del Proyecto UBACyT (2018-2020), Política exterior, inserción

económica internacional y movilización popular (1966-2016). ** Investigadora del Conicet en el CIHESRI-IDEHESI. Universidad de Buenos Aires,

Facultad de Ciencias Económicas y Facultad de Ciencias Sociales.

34 María Cecilia Míguez

the growth and promotion of import substitution industrialization and state planning

as a central tool for development. It was an alternative model to LAFTA. The third

Peronist government of 1973 seemed inclined to approach this strategy, probably

prioritizing the political sense, but its complex evolution and the little concrete

support to that proposal made it an ephemeral aspiration, which could not be

realized. To analyze the causes of this approach and its failure, the archives of the

Ministry of Foreign Affairs and Worship, the documents of the Foreign Relations of

the United States collection, CIA Records and a journalistic corpus are reviewed.

Keywords: Argentina, Andean Pact, 1970s, third peronist goverment.

Fecha de recepción: 25 de marzo de 2019

Fecha de aceptación: 3 de mayo de 2019

Introducción

El Pacto Andino surgió en mayo de 1969 como una estrategia de

integración latinoamericana. Agrupó en un comienzo a Bolivia, Colombia,

Chile, Ecuador y Perú, pero más tarde ingresó Venezuela y se retiraría

Chile. El Pacto Andino priorizaba el crecimiento e impulso a la

industrialización sustitutiva y la planificación estatal como herramienta

central del desarrollo. Constituía un modelo alternativo a la ALALC1, donde

la estrategia comercialista había finalmente hegemonizado, y sus políticas

representaban una opción a la hegemonía de los Estados Unidos en el

continente. Además de constituir el esfuerzo más ambicioso de armonización

y programación de políticas comunes, su particularidad fue su política

respecto de las empresas transnacionales en América Latina.

La Argentina también fue al compás de los avatares del regionalismo en

América Latina, y su acercamiento al Pacto Andino comenzó durante la

dictadura de Alejandro Agustín Lanusse en 1971. Se dio en el marco de una

orientación ideológica conocida como pluralismo. Sin embargo, el sentido

de ese concepto fue diverso, y utilizado de muy distintos modos según el

carácter de los gobiernos y de la política económica que impulsaban. Para

1973, año en que volvía la democracia en la Argentina y asumía el poder un

gobierno peronista luego de 18 años de proscripción, los gobiernos de

Salvador Allende, en Chile, el de Guillermo Rodríguez Lara en Ecuador y el

1 Para un análisis de las estrategias en debate en oportunidad de la conformación de la ALALC

ver Mussachio, 2006.

Ciclos, Vol. XXVI, Nro. 52, 2019 35

de Juan Velasco Alvarado en Perú, promotores de ese proyecto regional,

expresaban -desde ángulos diferentes e incluso contradictorios- aspiraciones

de cambio y transformación, así como defensa de su autonomía en el plano

internacional respecto de los Estados Unidos. El tercer gobierno peronista

pareció acercarse a esta estrategia, probablemente priorizando el sentido

político, pero su complejo devenir y el poco apoyo concreto que tuvo esa

propuesta la hicieron una aspiración efímera, que no pudo concretarse, como

otras de la política internacional. Fueron las sangrientas dictaduras en Chile

y Argentina las que terminarían por alejar al Cono Sur de dicha estrategia,

enfrentada con las políticas liberalizantes que llevaron adelante,

profundizando la dependencia estructural a partir de la desindustrialización

en el caso argentino.

Para analizar las causas de ese acercamiento argentino y su fracaso se

revisan los archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, los

documentos de la colección Foreign Relations of the United States, CIA

Records, y un corpus periodístico.

El renovado nacionalismo latinoamericano

El panorama político regional hacia los inicios de la década de 1970

reflejaba una América Latina dividida y disputada. Como anticipábamos, los

gobiernos de Allende, en Chile, el de Rodríguez Lara en Ecuador y el de

Velasco Alvarado en Perú, expresaban de modos muy diversos y hasta

contradictorios, aspiraciones de cambio y transformación.

La Revolución Peruana de 1968 nucleó a un conjunto de militares cuya

concepción de la seguridad incluía los aspectos económicos y sociales, y se

consideraban “combatientes contra el subdesarrollo”. En términos de

Ansaldi y Giordano, “el reformismo militar peruano postuló terminar con la

dominación oligárquica y desarrollar una democracia con amplia base

participativa” (Ansaldi y Giordano, 2012, 370). Pero lo cierto es que tanto

en el caso de Perú como en el de Ecuador, las masas no fueron protagonistas

de las transformaciones reformistas y de carácter nacionalista que se hicieron

en el marco de gobiernos autoritarios que, si bien se diferenciaron

ampliamente en sus políticas de las tradicionales oligarquías, continuaron

excluyendo del poder a las mayorías. En cuanto al comportamiento


internacional, esos dos gobiernos mostraron defensa de su autonomía

respecto de los Estados Unidos2.

El caso de Chile reflejó una experiencia diferente. En las elecciones de

1970 triunfó en elecciones democráticas la coalición popular que llevó al

poder a Allende, con la dificultad de que ese gobierno no tendría mayoría

parlamentaria. A partir de allí se llevó adelante la vía chilena al socialismo,

un programa de reformas que incluyó expropiaciones que atentaron contra el

poder del latifundio, la constitución de cooperativas de campesinos como

base de la nueva política agraria, el control de algunos bancos y actividades

industriales y una significativa redistribución del ingreso (Ansaldi y

Giordano, 2012, 407).

Más allá de las citadas diferencias, en cuanto al escenario regional, estos

tres países formaban parte del recientemente puesto en marcha Pacto Andino,

una estrategia de integración particular, que se constituyó claramente como

una respuesta crítica a las asimetrías que pervivían en el marco de la ALALC.

También tuvo, desde sus inicios, la aspiración de constituirse en una alianza

política donde el carácter antiimperialista asumió un rol importante. Como

afirmaría el propio Velasco Alvarado, el acuerdo era una herramienta para el

fin de la subordinación a la hegemonía de los poderes centrales del sistema

internacional (Brands, 2010, 477). A partir de allí, Lima se convertiría en una

sede internacional de una política exterior que pretendía poner márgenes de

autonomía respecto de Estados Unidos. El primer ejemplo fue la firma del

Consenso de Viña del Mar en junio de 1969. De allí en más el gobierno

peruano denunciarías las asimetrías del orden mundial, la situación compleja

de los países subdesarrollados y apoyaría el no alineamiento.

La política exterior peruana y el impulso al Pacto Andino podían

interpretarse como un desafío a Estados Unidos en la región. La posición de

Nixon fue evaluar el accionar peruano como un “compulsivo pero no

particularmente inteligente nacionalismo”, y no tanto como un accionar anti

estadounidense. Como en otros períodos de la historia de Estados Unidos, el

gobierno no tenía acuerdo al respecto. La posición del Secretario de Estado

William Rogers era distinta, y observaría con cautela el acercamiento de Perú

a la Unión Soviética (Brands, 2010: 477). De cualquier modo, la iniciativa

presentaba un desafío para la potencia del norte.

Para 1969, año de firma del Pacto, Argentina se encontraba gobernada

por el dictador Juan Carlos Onganía, quien rechazó inmediatamente la

2 En 1973 ambos países apresaron pesqueros de los Estados Unidos en su mar territorial, como

ejemplo de autonomía (Moneta, 1979, 229).


invitación de los países andinos a que Argentina se integrara al acuerdo

subregional, particularmente por las diferencias ideológicas, aproximándose

a la posición de Brasil (Cisneros y Escudé, 2000). En efecto el Pacto

representaba una disputa en el seno de la Organización de los Estados

Americanos (OEA), algo que el canciller brasileño Juracy Magalhaes

advirtió y condenó fervientemente (Moniz Bandeira, 2004).

Sin embargo, los cambios en la dictadura argentina también irían de la

mano con nuevas orientaciones en el plano de las relaciones internacionales.

A partir del gobierno de Agustín Lanusse, es decir, los últimos años de la

autodenominada Revolución Argentina, se produjo un cambio de rumbo en

la inserción internacional argentina y en la política exterior. El escenario de

recrudecimiento de la competencia entre las potencias del mundo bipolar por

el dominio de los mercados en todo el mundo y también en América Latina

se reflejó también en el seno del estado y del gobierno dictatorial.

A diferencia de la política llevada adelante por Onganía (1966-1970), que

implicaba una decidida alineación con Estados Unidos, Lanusse abandonó la

concepción de las fronteras ideológicas, lo que se expresó en la firma de un

acuerdo comercial con la Unión Soviética en 1971 con cláusula de nación

más favorecida para ambas partes y en el establecimiento de relaciones

diplomáticas con la República Popular China en 1972. Por estas razones,

varios autores han coincidido en afirmar que Lanusse inició lo que se conoce

como apertura hacia el Este. Una tendencia que se iría profundizando en el

primer año del gobierno peronista, y perduraría de la mano de la gestión de

José Ber Gelbard, pero combinada y en tensión con un componente político

nuevo: el rol de Latinoamérica en la política exterior argentina y la expresión

del antiimperialismo que caracterizó en su génesis al movimiento peronista

(Rapoport, 1986).

Uno de los puntos centrales del Pacto Andino eran las disposiciones

respecto del capital extranjero. La decisión 24 del Acuerdo de Cartagena, de

1970 y puesta en práctica en 1971, preconizaba como fines la estimulación

de la formación de capital en los países receptores, y la necesidad de evitar

distorsiones en la integración generadas por las condiciones de

funcionamiento de la inversión extranjera. Para ello, cada proyecto de

inversión extranjera debía ser autorizado expresamente y registrado por la

autoridad nacional competente, se recomendaba excluir la IEO de ciertos

sectores, como las industrias extractivas, los servicios públicos, el sector

financiero, los medios de comunicación de masas, la propaganda comercial,

entre los más importantes, se prohibía la adquisición de empresas nacionales

ya formadas, excepto en circunstancias especiales, como por ejemplo,

peligro de quiebra; se regulaba la transferencia de tecnología extranjera, el


pago de regalías y los préstamos externos y, como principio general, tanto

las empresas extranjeras nuevas como las ya existentes, debían convertirse o

transformarse gradualmente en compañías total o mayoritariamente

nacionales en un período máximo de 15 años (o de 20, de estar ubicadas en

Bolivia y Ecuador), si pretendían usufructuar los beneficios arancelarios en

el comercio intrarregional ( Lichtenztein y otros, 1993: 14).

Ya para el momento de la vuelta del peronismo al poder a partir de

elecciones democráticas, hacia 1973, Panamá defendía la devolución del

Canal en el Consejo de Seguridad de la ONU, México promovía la defensa

de los países en desarrollo a través de su Carta de Derechos y Deberes de los

Estados y varios países discutían la reestructuración de la OEA, poniendo en

debate el dominio de los Estados Unidos, en el marco de la afirmación de la

necesidad del pluralismo ideológico (Míguez, 2018).

Por otro lado, Brasil continuaba bajo el gobierno de una dictadura militar

iniciada en 1964, cuyo proyecto económico implicaba profundizar el modelo

de industrialización sustitutiva, pero alineada en el plano internacional con

la estrategia estadounidense para la región y con un carácter abiertamente

anticomunista y represivo. Se trataba de un modelo que priorizaba la

promoción de un tipo de industria eficiente y el estímulo a la penetración del

capital multinacional en su desarrollo.

Bolivia se encontraba también bajo un gobierno de facto, que se extendió

entre 1971 y 1978, en la misma línea de la aplicación del terror por parte del

Estado, en nombre del orden occidental y cristiano, contra el comunismo o

las versiones del populismo progresista. El general Banzer lideró, con la

connivencia de los principales partidos políticos del país, una dictadura que

concluyó con la experiencia del nacionalismo económico de los gobiernos

de Alfredo Ovando Candía y Juan José Torres (Zavaleta Mercado, 2011,

339).

Uruguay atravesaba una crisis política, el presidente Bordaberry cedía

incondicionalmente ante las presiones de una fuerzas militares decididas a la

represión de la guerrilla. Las Fuerzas Armadas intervinieron en el mes de

junio imponiendo una dictadura pero colocando en el ejercicio del poder al

propio Bordaberry. Ese proceso culminaría con una violenta irrupción de un

nuevo golpe enmarcada también en la doctrina de seguridad nacional como

sustento ideológico, que depondría al presidente en ejercicio.

En este complejo escenario, Argentina atravesaría situaciones políticas

intensas. En 1973, el peronismo retornaba al poder en un contexto de

absoluto auge de la movilización política y social en la Argentina. La política

exterior de Cámpora y luego de Perón, buscarían apoyo en los tres primeros

gobiernos citados: Perú, Ecuador y Chile. Pero el cambiante escenario


demostraría que las potencias del sistema internacional y en especial Estados

Unidos estaban dispuestos a impedir cualquier escenario de reforma

económica que contraviniera sus intereses.

Lo cierto es que la primera mitad de la década fue un período donde varios

países pusieron en cuestión el predominio de Estados Unidos en la región,

discutiendo varios aspectos: sistema de gobierno, consulta previa en materia

comercial, seguridad continental, empresas multinacionales y jurisdicción

marítima. En un artículo prácticamente contemporáneo a los sucesos que se

describen, Bologna calificó el proceso como un nuevo nacionalismo

latinoamericano, preocupado por defender los intereses de la región en su

conjunto: La gestación de este nuevo nacionalismo que no apunta a ser aristocratizante,

retórico, autárquico y xenófobo, como ayer, sino a buscar la propia afirmación

de la personalidad nacional en el marco del subdesarrollo y dependencia que

presenta América Latina, recuperando los bienes propios y una capacidad de

decisión muchas veces alienada (Bologna, 1977, 206).

Luciano Tomassini en la misma línea sostuvo que “las tendencias

nacionalistas han encontrado ahora expresión en entendimientos

multinacionales como en el Pacto Andino” (Tomassini, 1969, 556).

El primer acercamiento a los países del Pacto Andino: las causas económicas y la dinámica de la Guerra Fría

En el período de Onganía hubo una apogeo de la idea de la defensa

occidental (Moniz Bandeira, 2011), en consonancia con lo dispuesto en ese

sentido por Estados Unidos. En ese punto habría un importante grado de

acuerdo con el gobierno militar de Castelo Branco, orientado por la doctrina

de seguridad nacional (Rapoport y Madrid, 2002, 260-261), pero en el marco

de una histórica hipótesis de rivalidad vecina.

Ello se veía alimentado por la construcción de un nacionalismo brasileño

de vocación expansionista. Por lo tanto, la dictadura de la Revolución

Argentina priorizó la relación con la ALALC, descartando la posibilidad

abierta por el Pacto Andino en términos económicos, ante la clara diferencia

ideológica con el planteo original.

Durante una Reunión de Presidentes realizada en Punta del Este en 1967,

a la que asistió Lyndon Johnson, Onganía sostuvo que, en América Latina,

había otros asuntos “más importantes” para resolver que la integración,

siendo el “mal principal de nuestra época la violencia revolucionaria”; la


“seguridad continental” se transformaba en una tarea previa a la integración,

porque no había “desarrollo” sin seguridad (Romano, 2008: 42).

Sin embargo, a partir de la asunción de Lanusse, se consolidaron nuevas

orientaciones. Eduardo Mc Loughlin, el canciller, fue el encargado, por

ejemplo, de normalizar las relaciones diplomáticas, consulares y económicas

entre los gobiernos de la Argentina y Cuba, en el marco de toda la estrategia

de acercamiento a los países “del Este”. Ello se relacionaba con cuestiones

económicas que excedían las diplomáticas. Por diversos factores, una

poderosa fracción de la clase dominante argentina comenzó a promover

desde 1970 la negociación de un tratado comercial con la Unión Soviética.

Entre esos factores se encontraban los intereses de negocios vinculados a

dicha superpotencia que habían venido creciendo desde el período

desarrollista, y las dificultades para colocar los productos en la Europa

Comunitaria. Este viraje culminó en una nueva relación triangular hacia

mediados de la década de 1970, consolidado por la dictadura militar

implantada en 1976, ocupando la Unión Soviética durante unos años el

vértice anteriormente de Europa occidental y antaño de Inglaterra.

En particular respecto de los países del Grupo Andino, el presidente de

facto realizó un importante viaje, que aumentaría el interés por la

participación argentina en dicha asociación.

El primer encuentro fue con Salvador Allende, en la provincia de Salta.

Allí apareció por primera vez el principio del pluralismo ideológico, en

contrapartida a la doctrina de seguridad nacional, en la Declaración de Salta,

firmada por los presidentes de Argentina y de Chile el 24 de julio de 1971.

En esa oportunidad, Lanusse y Allende manifestaron su voluntad de

impulsar “la integración física, económica y científica”, al igual que el

compromiso de fortalecer los vínculos de amistad entre ambos pueblos,

basados en la histórica resolución pacífica y jurídica de las diferencias y en

el respeto al “pluralismo político”. La declaración incluía también la

necesidad de incrementar los intercambios comerciales entre ambos países

destacando la importancia que en ellos debía alcanzar el sector industrial. En

la Declaración de Salta los presidentes reiteraron "el respeto al pluralismo

político en la comunidad internacional", expresaron "su firme voluntad de

continuar fortaleciendo los vínculos de amistad entre sus pueblos, no

interrumpidos desde que ambas naciones alcanzaron su independencia". Esta

amistad ha tenido sus bases de sustentación en el respeto a los principios de no

intervención en los asuntos internos y externos de cada Estado y en la voluntad

siempre sostenida de resolver sus problemas por la vía pacífica y jurídica

(Declaración de Salta, 1971, 133).


Como destaca en sus trabajos Alfredo Azcoitia, la posición de Lanusse

reflejaba la aspiración de algunos sectores económicos que observaban en la

estrategia de vinculación con los países del Pacífico una posibilidad de

impulsar determinadas industrias locales. El autor analiza en profundidad el

caso de quienes se expresaban a través del Diario Río Negro, y afirma que

según dicha publicación “el gobierno argentino parecía haber archivado la

teoría de las fronteras ideológicas, que durante cuatro años subsumieron su

política exterior a la estrategia de la diplomacia brasileña, para aproximarse

a los 'regímenes nacionalistas' de la región” (Azcoitia, 2017). Celebrando

este cambio, el diario señalaba las ventajas de emprender un proceso de

integración con el bloque andino, conformado por países con una estructura

económica diferente a la brasileña. El artículo distinguía entre el modelo

industrial exportador, sostenido por este último, que requería una política

exterior agresiva y, el otro, que era impulsado por los “regímenes sociales

modernos” del Pacífico, tendientes a alcanzar un desarrollo basado en el

mercado interno que a su vez permitiera integrar a su población. En este

marco, las “estériles” disputas fronterizas con Chile debían subsumirse a

imperativos de trascendencia histórica como la integración de este bloque

(Azcoitia, 2017, 79). La otra cara de esa estrategia era la búsqueda de apoyos

relativos en la Unión Soviética, que como ya se dijo no impedía que en el

plano interno se tratara de una dictadura dispuesta a perseguir, reprimir y

hasta fusilar a sus opositores.

Luego de esos primeros encuentros con Allende, y en el marco del

acercamiento al Pacífico, Lanusse inició una importante gira como estrategia

de acercamiento a los países del Pacífico. La fórmula del pluralismo

ideológico fue aceptada también en las declaraciones bilaterales, firmada por

Argentina con los gobiernos de Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador y

Venezuela.

En la visita de Lanusse a Perú, el contenido fue un poco más allá,

firmándose la Declaración de Lima de octubre de 1971. Allí no solamente se

afirmaban las coincidencias en la tesis de las 200 millas sobre derecho del

mar, sino también la crítica a la política proteccionista norteamericana y de

los países desarrollados. Todo ello también sobre la reafirmación de los

mismos principios anteriormente citados: la no intervención, la

autodeterminación de los pueblos y la cooperación internacional

(Declaración de Lima, 1971, 141-144).

Lanusse visitó también Colombia en febrero de 1972, y firmó otra

declaración conjunta con Miguel Pastrana Borrero. Como en los otros casos,

los principios comunes sostenidos por ambos mandatarios incluyeron “la


obligación de no intervenir en los asuntos internos de otros Estados; el

respeto por la igualdad soberana de los Estados, por la libre determinación

de los pueblos y el pluralismo ideológico”, y se hacía especial referencia a la

importancia de la integración para acelerar el desarrollo nacional, y la

necesidad de lograr una real vinculación entre Argentina y el Grupo Andino

(Declaración Conjunta argentino-colombiana, 1972, 1 y 10).

En cuanto a las razones del cambio de orientación y de la adopción de la

tesis del pluralismo ideológico, el propio Lanusse afirmaría unos años

después que la primera etapa de la Revolución Argentina “se había

caracterizado por un anticomunismo un poco supersticioso, un poco

temeroso y conservador” y que la ley anticomunista había contribuido al

crecimiento de “fuertes líneas ideológicas subversivas, que no existían antes

en la República”. En conclusión, consideraba que era importantes generar

una nueva imagen, ... una política independiente, sin prejuicios, sin barreras ideológicas, y capaz de

ser apoyada por el grueso de la población (…) era importante que el país

levantara la bandera de no intervención en los asuntos internos de otro”(Lanusse,

1977, 240).

En noviembre de 1972 concluyó un programa de acción conjunta y se

estableció un mecanismo institucional bajo la forma de una Comisión Mixta

Andino-Argentina. Los autores que analizan el período de la

autodenominada Revolución Argentina no acuerdan sobre el supuesto viraje

realizado por Lanusse. El canciller Luis María de Pablo Pardo, explicaría en

una entrevista realizada por Rapoport, su visión sobre el cambio de rumbo

respecto del Pacto Andino, descartando la influencia de la cuestión de la

rivalidad argentino-brasileña dentro de las causales de dicha decisión:

MR: ¿Cuáles fueron las causas de la inclusión al Pacto Andino y de la gira que

realiza Lanusse por varias naciones del Pacífico: Ecuador, Colombia,

Venezuela? ¿Cambiar el eje Atlántico?

LMDPP: Yo creo que esa es una interpretación que se ha formulado. A mí me

parece una visión libresca y dominada por algunos recuerdos anteriores que no

actuaron para nada en este proceso. Los viajes al exterior significaron una

política de movimiento, darle a la Argentina el papel de intérprete entre Europa

y América Latina. En esta formulación que me hace, en la orientación hacia el

Pacto Andino hay, sin duda, una intención de buscar un equilibrio de la

orientación hacia el Pacífico y hacia el Atlántico. Eso está desde la época de la

Colonia. Buena parte del tráfico comercial se hacía por el Pacífico. Pero suponer

que el Pacto Andino significaba algo contra Brasil, no, de ninguna manera. Si

hubo un problema con ellos fue por el tema de las represas, nada más (De Pablo

Pardo en Rapoport, 2016, 367).


Sin embargo, como retomaremos en el siguiente apartado, incluso en la

visión de algunos sectores de Estados Unidos, la rivalidad argentino

brasileña cobraría un nuevo carácter político a partir de la presidencia de

Cámpora y sería un nuevo sustrato para abonar el acercamiento al Pacífico.

Cámpora y los vínculos con la América Latina liberada

La vuelta de la democracia y del peronismo al poder en 1973 sucedía en

un contexto particular de la Argentina. Luego de siete años de dictadura y

frente a la indirecta proscripción de la candidatura de Juan Domingo Perón

ideada por el militar en el poder, Alejandro Agustín Lanusse, la fórmula del

frente electoral triunfante (FREJULI) liderada por Héctor Cámpora y

Vicente Solano Lima se imponía en las elecciones con un 49,6 porciento de

los votos (Pucciarelli, 1999, 273).

El general Perón había utilizado a lo largo de los últimos años de su exilio,

múltiples estrategias para la vuelta al poder, entre las que se destacaron sus

vínculos con la Juventud Peronista, en especial, la Tendencia

Revolucionaria. Por esa razón, la campaña electoral estuvo signada por un

tono radicalizado, una retórica que se apoyaba en esos sectores movilizados

más que en el tradicional sindicalismo peronista3. Ello iba de la mano no solo

con un escenario internacional y regional ideológicamente progresista, sino

con el aumento del peso relativo de esa organización en la estructura

partidaria entre 1971 y 1972.

Carlos Moneta distingue en su clásico trabajo sobre el período cuatro

sectores diferenciables: un peronismo ortodoxo representado por las viejas

figuras del partido protagonistas de los primeros gobiernos; el aparato de

conducción sindical; un peronismo familiar, es decir el círculo íntimo que

rodeaba a Perón en el exilio, encabezado por la propia Isabel y López Rega;

y finalmente grupos juveniles más radicalizado a los que se sumaban sectores

obreros. Agrega además a un “sector tecnocrático e intelectuales

reformistas” (Moneta, 1979: 228).

3 Ello probablemente se debiera a la desconfianza que tenía Perón respecto de algunos líderes

de la burocracia sindical respecto de la posibilidad de responder a los intentos de la dictadura

de hacer una apertura condicionada (Vazquez Ocampo, 1989, 17).


Lo cierto es que el triunfo del FREJULI representaba situaciones diversas

para cada una de las fracciones del peronismo. Como afirma Tcach, para los

viejos militantes peronistas era el fin de 18 años de exilio y proscripción,

para los Montoneros era el resultado de una estrategia sintetizada en su lema

“con los votos al gobierno, con las armas al poder”, y para los militantes de

la izquierda peronista, de corazón guevarista, era un paso hacia el sueño de

una Argentina cercana al socialismo (Tcach, 2007, 60).

La representación parlamentaria de los sectores de la izquierda del

peronismo era relativamente menor, especialmente teniendo en cuenta el

peso de otras líneas ortodoxas y sindicales del peronismo. La conformación

del gabinete de Cámpora daba cuenta de la necesidad de equilibrar las fuerzas

internas. Los sectores de la Tendencia tenían vínculo cercano con el canciller

Juan Carlos Puig, el ministro del Interior, Esteban Righi y -en menor medida-

con el ministro de Educación, Jorge Taiana. Por el contrario, el ministerio de

Bienestar Social, bajo el mando de López Rega representaba una orientación

de derecha que iría extendiendo su poder4.

Cuando Cámpora asumió, Venezuela acababa de incorporarse al Pacto

Andino. Sus políticas representaban una opción a la hegemonía de Estados

Unidos en el continente. El acto de toma de posesión del cargo presidencial

de Héctor Cámpora constituyó un símbolo del cambio del alineamiento

político de la Argentina en el mundo. Prueba de la relevancia mundial del

hecho fue la asistencia de 86 delegaciones internacionales a la asunción

presidencial (Ochenta y seis naciones, 1973). Tres delegaciones incluían a

los primeros mandatarios: la de Uruguay, con la presencia de Bordaberry, y

los dos protagonistas de la jornada: el presidente chileno Allende y su par

cubano, Osvaldo Dorticos. Ese protagonismo y la lectura que en la política

interna se haría de estas dos últimas presencias, son elementos que

ejemplifican el nuevo escenario. Quizás las ausencias, menos conocidas,

también sean elocuentes respecto del panorama político interno. El dictador

boliviano Banzer no asistió por la compleja situación interna de su país,

enviando a su canciller, y el Secretario de Estado de Estados Unidos, William

P. Rogers, quien se encontraba cerrando una amplia gira por América Latina,

no pudo presenciar el acto de asunción porque una multitud que coreaba

consignas antiimperialistas le impidió llegar hasta la casa de gobierno

(Svampa, 2007, 395). Algo similar le sucedió al uruguayo Bordaberry, quien

4 Page afirma que no se sabe cómo logró ser incluido en el gabinete, que probablemente ello

se haya debido a la cercanía con Perón y con Isabel, pero que controlaría desde allí los

nombramientos de su ministerio y los enormes fondos de los que disponía. El nombramiento

de Lastiri, su hijo político, extendería su influencia (Page, 1984, 242).


fue objeto de abucheadas por parte de las multitudes en la plaza, lo que llevó

al propio Cámpora a disculparse luego (Destaca la prensa uruguaya, 1973).

Los días previos a la asunción, la prensa fue registrando la llegada de

todas las delegaciones extranjeras. Nutridas manifestaciones de jóvenes y

estudiantes se hicieron presentes en las embajadas de Perú y Chile, y se

presentaron en los lugares donde estaban alojados Dorticós y los delegados

de Vietnam del Norte, ofreciendo gestos de solidaridad (Muestras de apoyo,

1973).

En su discurso desde los balcones de la Casa de Gobierno, Cámpora hizo

especial hincapié en la defensa del antiimperialismo y del principio de no

intervención y en la crítica a la OEA, así como en la necesidad de que la

Argentina tuviera relaciones con todos los países, incluida Cuba. En

oportunidad del homenaje realizado por la Asamblea Legislativa a las

delegaciones extranjeras del 26 de mayo, el nuevo mandatario afirmó: Reafirmamos como valores universales los que ustedes levantan como banderas

que serán invictas: paz entre los pueblos, diálogo para superar las dificultades,

amistad por sobre las fronteras materiales, y derrumbar las fronteras ideológicas,

justicia social y no miseria (…). Por eso yo puedo decir que en esta hora ser

latinoamericano no es sólo un sentimiento ni es haber nacido en la misma tierra;

es una responsabilidad para todos nosotros, porque nuestros pueblos no pueden

seguir sometidos y no pueden la miseria, el dolor y el sufrimiento, marcar la

angustia de millones de latinoamericanos (Homenaje de la Asamblea Legislativa,

1973).

La Argentina reinterpretaba la Tercera Posición histórica del peronismo

a través de la conciencia de pertenecer al Tercer Mundo y a una

Latinoamérica en camino a la Liberación. Es decir que la identificación con

esos países era claramente ideológica. En consonancia, y de acuerdo a lo

publicado en la Hora de los Pueblos, el proyecto de inserción internacional

incluía el impulso a una reforma del sistema internacional, y muy claramente

una prioridad a una América Latina integrada tanto en los aspectos

económicos -crear un mercado ampliado para fomentar el desarrollo de los

miembros- como políticos, en pos de una mayor autonomía internacional

(Perón, 1973: s/p).

En un artículo contemporáneo, Félix Peña explicaba ese interés del

siguiente modo, distanciándose de la versión que se transcribía más arriba de

De Pablo Pardo: La percepción de una situación aguda de dependencia económica, el desafío

planteado por la agresividad de la política de proyección externa del Brasil, la

necesidad de asegurar e intensificar corrientes de exportación de manufacturas,

y en menor medida el estancamiento de la ALALC, son algunos de los factores


que explican el cambio de actitud que se manifiesta en el país con respecto al

Grupo Andino. Un indicador de dicho cambio lo constituye, por ejemplo, la

importancia que se le asignara al tema en los programas de la casi totalidad de

los partidos políticos que participaron en las elecciones del 11 de marzo. Pero es

indudablemente el alto valor que el justicialismo y Perón en particular le

atribuyen a una política firmemente latinoamericanista lo que ha transformado el

tema de la relación de la Argentina con el Grupo Andino en gran tema nacional

(Peña, 1973: s/p).

Tal como se preanunciaba, los lazos diplomáticos con Cuba se reanudaron

el 28 de mayo a través de una declaración conjunta entre los cancilleres Juan

Carlos Puig y Raúl Roa García, de Argentina y Cuba respectivamente. Se

cerraba la etapa iniciada con la ruptura de relaciones de febrero 1962. La

prensa del 29 de mayo publicaba, además, la explícita intención de gobierno

de reanudar las relaciones con Alemania Oriental y Corea del Norte (Las

relaciones con Cuba se reanudan, 1973).

No era un detalle menor el hecho de que los únicos otros dos países que

habían restablecido relaciones con la isla caribeña eran el Chile de Allende

y el Perú de Velasco Alvarado. En efecto, las características de la asunción

de Cámpora fueron una señal que sería rápidamente interpretada a nivel

mundial. Ello puede apreciarse en la repercusión en la prensa española,

estadounidense, francesa y, por supuesto, regional, reproducida en el diario

La Opinión. En especial, el periódico The Guardian, a través de la pluma de

su periodista Richard Gott, publicó que “lo que da importancia a la vuelta

del peronismo, es que, pese a su pasado político, el movimiento tiene ahora

un neto cariz de doctrina de izquierda antiimperialista” (cit. en Comienza el

desafío al colonialismo, 1973).

Más allá de la discusión sobre el contenido de la Tercera Posición -que

no solamente tuvo carácter pragmático sino también contenido

antiimperialista5- cierto era que la apelación a la integración tenía un carácter

novedoso. En términos económicos, el presidente sostuvo en su mensaje la

idea de una integración continental como una estrategia que debía reforzar -

y no debilitar- las autonomías nacionales, y colocó como paradigma el

modelo de integración del Pacto Andino. Se refirió a la necesidad de la

integración como instrumento para resolver las presiones de las potencias,

de sus inversiones y de la depredación de los recursos naturales que éstas

realizan (Mensaje Presidencial de Héctor Cámpora, 1973, p. 19).

5 Para un análisis exhaustivo de la Tercera Posición ver Rapoport y Spiguel, 2009.


(...) Somos partidarios fervorosos de la integración. Pero de una integración

autonomizante, que amplíe los horizontes nacionales con el objeto de aumentar

el potencial y el poder de decisión y de negociación de los Estados componentes.

De ninguna manera estamos por la integración satelizante, fundamentalmente

comercialista, que sólo persigue el propósito de crear un mercado ampliado que

aumente el poder de decisión de los oligopolios y por lo tanto acreciente la

dependencia y la penetración imperialista. (Mensaje Presidencial de Hector

Cámpora, 1973, 20).

Así se anunciaba la intención de un viraje respecto del modelo de la

Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. “En particular y debido a

las carencias de la ALALC, los países hermanos del Pacífico se han

comprometido en un programa integrativo de auténtica Liberación”

(Mensaje Presidencial de Hector Cámpora, 1973: p. 20). La estrategia del

peronismo en general se centraba en una inserción multipolar con eje en

Europa -pretendiendo reeditar las condiciones de la tradicional relación

triangular-, con América Latina como región prioritaria y sumando al Tercer

Mundo, China Popular, Japón y los países socialistas del Este (Moneta,

1979) . Sin embargo, la relación con Europa era central particularmente para

Perón, quien tuvo expectativas de recibir inversiones provenientes del viejo

continente como modo para obtener un margen de maniobra mayor en el

contexto de la disputa entre las potencias del orden bipolar.

Los pocos días del gobierno de Cámpora fueron especialmente prolíficos

en el área de la política exterior, en especial gracias a la coincidencia entre

la orientación del Ministerio de Economía -teniendo en cuenta que Gelbard

era además el líder de la Confederación General Económica (CGE),

asociación que representaba a la mediana industria nacional- y la Cancillería.

El subsecretario de Relaciones Económicas de la Cancillería, Tettamanti,

afirmaba que esta medida, al igual que la propuesta de integrar el Pacto

Andino, constituían parte de una “estrategia multipolar que permita sustraer

a la Argentina del predominio sectorial de cualquier de los sectores en

pugna”, y que si bien el Mercado Común Europeo continuaría siendo

prioridad por razones históricas, “el acrecentamiento del comercio con los

países de economías centralizadas de Europa, Asia y África, no debe ser de

ningún modo descuidado” (Argentina otorgó a Cuba, 1973).

La nueva orientación política del gobierno de Cámpora se tradujo en el

restablecimiento de vinculaciones diplomáticas como las de Alemania

Oriental y Corea del Norte. La apertura al mundo tuvo su efecto en los

contactos rápidamente establecidos con misiones hacia la China Popular,

países asiáticos, africanos, árabes, en pos de acuerdos comerciales,

tecnológicos y culturales. Junto con la promoción de exportaciones, el


gobierno envió al Congreso un proyecto de reforma a las normas de

inversiones extranjeras que incluía directivas sobre la radicación de capital y

sobre regalías, importación y exportaciones, y se elevaron proyectos sobre

renacionalización de bancos que habían sido adquiridos durante el gobierno

de facto precedente (Moneta, 1979).

Coincidencias con Perú en el ámbito de las relaciones internacionales como sustrato político del acercamiento

Los gestos más contundentes en términos ideológicos y que se vinculan

con los países del Pacto Andino y en particular con Perú, fueron la

presentación del Embajador Jorge Vázquez -Subsecretario de Relaciones

Exteriores- en el mes de junio, en la Reunión de Lima de la OEA y en el mes

del septiembre, la posición del General Carcagno en la Décima Conferencia

de Ejércitos Americanos realizada en Caracas, si bien esta última se produjo

ya durante la presidencia de Lastiri.

En Lima, Vázquez comenzó felicitando al gobierno de la Revolución

Peruana, en su camino “de la revolución hacia el no ya lejano día de la

liberación latinoamericana”, y expuso que la Argentina, “está dispuesta a

asumir plena y lealmente su responsabilidad histórica en la tarea común de

la liberación latinoamericana”.

Afirmó que

... el objetivo primordial de la unión latinoamericana en pro de la soberanía

política, la independencia económica y la justicia social, debe ser traducido en

hechos concretos, a través de instituciones aptas y de mecanismos jurídicos

congruentes con nuestra vocación de solidaridad, La crisis permanente del

sistema interamericano que nos ha reunido aquí invita a pensar que no es posible

continuar con un sistema de relaciones internacionales que sólo sirvió para

proteger la penetración imperialista en nuestros pueblos (…) Argentina es actor

protagónico en la ruptura de las fronteras ideológicas en Latinoamérica (…)

Entendemos que por encima de las ideologías o modelos políticos diversos,

América Latina, al igual que los pueblos del Tercer Mundo, debe lograr, a través

de un pluralismo revolucionario, cohesión y unidad respecto a temas que

específicamente afectan a nuestros países (…) para nuestro país el pluralismo


revolucionario supone, en nuestro continente, la abolición definitiva de todo tipo

de instrumento que excluya a Cuba de la hermandad latinoamericana.6

Refiriéndose a la relación histórica entre Estados Unidos y los países de

América Latina, sostuvo “no puede existir una relación madura cuando

existen intereses distintos y no pocas veces contrapuestos”7. Esa posición

generó el descontento particularmente de los sectores más conservadores del

peronismo, y generaría el rápido desplazamiento del equipo de Puig

(Moneta, 1979, 245).

Por su parte, ya en septiembre de 1973, Carcagno reflejó la intención de

alinear a la Argentina con los países del Pacto Andino, apoyando

fervientemente la tesis reformista del Tratado Interamericano de Asistencia

Recíproca, apoyada por Perú, Ecuador, Venezuela, Colombia y Panamá, que

se negaba a instaurar mecanismos regionales de represión controlados por

Estados Unidos. Carcagno provenía del frondizismo, había sido encargado

de reprimir el Cordobazo y a partir de allí, se habría volcado al peronismo.

Fue nombrado por Cámpora como Jefe del Ejército y desde allí había

cultivado vínculos con sectores de la izquierda del movimiento a partir de la

realización del Operativo Dorrego. La posición de Carcagno fue

profusamente publicitada como un ejemplo de política exterior

independiente por “Las Bases” (Cisneros y Escudé, 2000: 181).

Partiendo de la negativa a considerar la agresión comunista como única

agresión, algo acordado en la VII Conferencia de Inteligencia, las

delegaciones de Argentina y Perú buscaron modificar en los documentos la

finalidad de las Conferencias de Ejércitos Americanos, por haber “perdido

vigencia”, ante la “realidad del pluralismo ideológico”, la “modificación del

tradicional enfrentamiento entre los dos grandes ejes de poder mundial” y la

existencia de “otro tipo de agresiones o amenazas que afectan la seguridad y

6 Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREC), Fondo Archibaldo

Lanús, AH 0003, Serie 65, C 72 A 69, CARPETA: TIAR EXP CUBA II, DOCUMENTO:

Exposición del presidente de la Delegación de la Argentina, Jorge Vázquez. OEA Sesión

Plenaria. Comisión especial para analizar el Sistema Interamericano y proponer medidas para

su reestructuración (CEESI) 21/6/1973, p. 79 7 Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREC), Fondo Archibaldo

Lanús, AH 0003, Serie 65, C 72 A 69, CARPETA: TIAR EXP CUBA II, DOCUMENTO:

Exposición del presidente de la Delegación de la Argentina, Jorge Vázquez. OEA Sesión

Plenaria. Comisión especial para analizar el Sistema Interamericano y proponer medidas para

su reestructuración (CEESI) 21/6/1973, p. 80


el desarrollo de los países americanos” 8 . Sin embargo, la moción no

prosperó, vulnerando el acuerdo previo. En consecuencia, Carcagno planteó

su “derecho a pensar en la poca efectividad de estas Conferencias e inclusive

como Comandante en Jefe del Ejército Argentino tengo el deber de

cuestionar su futura vigencia”. Quedaba así sentada la tesis de la seguridad

económica colectiva que apoyarían la Argentina, Perú, Colombia, Ecuador,

Panamá y Venezuela, y que lograría imponerse en la letra del Protocolo de

reforma al TIAR de 1975, como hemos señalado. El ejército argentino se

posicionaba junto a Perú, y fuertemente en contra de la posición brasileña

(Míguez, 2017).

La orientación de Puig en términos de relaciones económicas

internacionales fue clara respecto del Pacto Andino, tal como él afirma en

una entrevista que le realizara Mario Rapoport. Pero en el contexto político

de 1973, los protagonistas de esa aspiración económica eran dos actores

políticos: los gobiernos de Chile y de Perú.

MR: –¿Ese era el eje de la estrategia argentina?, ¿más que las relaciones con

Brasil? ¿Orientar de alguna manera hacia la cuenca del Pacífico el eje de la

política en Latinoamérica?

–Bueno, en ese momento sí, porque el Pacto Andino en el fondo contiene los

países más importantes de América del Sur, excepto Brasil. Con estos existía otra

situación, pero por el momento no se podía llegar a un entendimiento más

profundo. Lo del Pacto Andino parecía una cosa más importante porque ofrecía

inmediatamente la posibilidad de una inserción argentina en América Latina, no

retórica. Lograr una inserción no retórica es lo más difícil. El Pacto Andino

ofrecía esa posibilidad, habíamos hecho estudios que permitían suponer que se

podía producir esa adhesión sin perjuicio para nadie […] (Puig, en Rapoport,

2016, 421)

Aquí aparece otro elemento central, que es la cuestión de la rivalidad con

Brasil. La orientación hacia el Pacífico surge como una opción de

contrapoder, en términos de alineamientos continentales.

Ese elemento está presente en un informe reservado de la Central de

Inteligencia de los Estados Unidos (CIA), donde se plantea que el regreso al

8 Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREC), Fondo Archibaldo

Lanús, AH 0003, Serie 65, C 72 A 69, CARPETA: Cuestiones Militares Interamericanas,

DOCUMENTO: Comando en Jefe del Ejercito. Jefatura V. Pol y Est. Informe Final sobre la

Xma Conferencia de Ejércitos Americanos. Secreto. Setiembre de 1973. “Palabras

pronunciadas por el Comandante en Jefe del Ejército Nacional Argentino, Teniente General

Jorge Raúl Carcagno en la X Conferencia de Ejércitos Americanos”.


poder de Perón representaba un problema para la dictadura brasileña. El

informe repasa la historia de la rivalidad entre ambos países, remarcando que

Brasil estaba utilizando su poderío económico para fortalecer sus alianzas

con Uruguay, Paraguay y Bolivia -recordemos que se trataba de tres países

bajo regímenes dictatoriales afines a los Estados Unidos- y con cada uno de

ellos utilizando distintas estrategias. En el caso de Uruguay, el documento

refiere a los cercanos vínculos con las Fuerzas Armadas especialmente en la

cooperación contra el terrorismo Tupamaro; en el caso de Paraguay a través

de la represa hidroeléctrica de Itaipú, y en el caso de Bolivia, a un proyecto

conjunto de construcción de un gasoducto desde Santa Cruz a San Pablo, y

una planta de acero. Agrega que el dictador Banzer, temeroso de que la

amistad con Argentina no perdure a partir de la llegada de Perón al poder,

acuerda con acercarse a la diplomacia brasileña (The Intensified Rivalry

between Brazil and Argentina, 1973, 5).

En contrapartida, se señala a la relación entre Argentina y Perú como un

elemento histórico de peso contra el poder de Brasil. Asimismo sostiene

respecto de la avanzada brasileña sobre Venezuela y Colombia: En represalia, los peronistas están hablando de liderar el fortalecimiento de la

unión de las naciones hispanoamericanas. Están tratando de incorporarse al Pacto

Andino, y trabajando con dificultad para que los países levanten barreras a la

expansión económica y a la influencia política brasileña. Están utilizando el

argumento de que los países hispano parlantes deben actuar en forma conjunta

contra las presiones de la alianza entre Estados Unidos y Brasil, y están logrando

algunos éxitos, en especial en Chile y Perú (The Intensified Rivalry between

Brazil and Argentina, 1973, 5).

Había elementos comunes entre el Plan Trienal y la propuesta del Pacto

Andino, aunque las diferencias tampoco eran menores. En el programa de

gobierno del peronismo, la cuestión de la participación del capital privado

nacional era fundamental, pero no había una discusión sobre el patrón

capitalista de funcionamiento. Se renacionalizaron cuatro bancos, se

prohibió la adquisición de participaciones en empresas nacionales y el

Estado asumió la comercialización externa de productos básicos. En lo

concreto sí existieron instrumentos de restricción y control sobre la gestión

del capital extranjero, pero no en su dominio sobre la propiedad. En este

sentido había diferencias con los proyectos de Perú y aún más con el del

Chile de Allende.

El citado informe de la CIA del 4 de septiembre, a días del golpe en Chile,

también refiere que a pesar de las diferencias ideológicas entre Perón y

Allende, ambos gobiernos estaban dispuestos a trabajar juntos, lo que

alertaba a Brasil. Y afirma que Brasil iba a “intensificar su actividad de


inteligencia en Argentina. Incluso planea mantener contactos con aquellos

elementos de las Fuerzas Armadas argentinas que se oponen a Perón,

especialmente en la marina” (The Intensified Rivalry between Brazil and

Argentina, 1973, 6). Como lo han probado los documentos, Brasil tuvo una

importante participación en ese golpe (Moniz Bandeira, 2011).

La presidencia de Juan Domingo Perón y de María Estela Martínez

Luego de la renuncia de Cámpora, los desplazados fueron Righi,

responsable del devotazo y Puig. Ambos serían reemplazados por Alberto

Vignes y Benito Llambí, respectivamente. El cambio de línea era

contundente en ambas áreas. De allí en más la tensión giraría

fundamentalmente cada vez más intensa entre López Rega y Gelbard. El

nuevo canciller Vignes estaba vinculado al primero de ellos, y respondía a

un peronismo tradicional que no estaba dispuesto a sostener la línea

desplegada por Puig y Gelbard.

De acuerdo con la publicación El Descamisado9, Vignes había sido fuerte

crítico de Perón durante los años del exilio y denunciado su extracción social

-dueño de estancias en el sur de la provincia de Buenos Aires-, ponía énfasis

en los vínculos con funcionarios antiperonistas (El Descamisado, julio de

1973).

En efecto, el nuevo canciller se oponía a la apertura hacia el Este, retiró

la orden de su antecesor de hacer renunciar a los embajadores designados por

los gobiernos militares de la Revolución Argentina y se rodeó de figuras poco

cercanas incluso al peronismo (Cisneros y Escudé, 2000, 163). Implicaba

distanciarse de la orientación sostenida por Gelbard cuyo principal apoyo era

Leopoldo Tettamanti -quien ocupó los cargos de subsecretario de Relaciones

Económicas Internacionales de la cancillería y secretario de Relaciones

Económicas Internacionales-, lo que demostraba la continuidad de una línea

política ya instalada en el período de Lanusse. Cisneros y Escudé sostienen

que esas disputas ideológicas -y en parte personales- se resolvieron a favor

de Gelbard mientras vivió Perón, lo que se reflejó en la misión comercial de

mayo de 1974 a la Unión Soviética, Polonia, Hungría y Checoslovaquia, en

los citados acuerdos con Cuba e incluso en el ingreso de la Argentina al

9 Se trataba de un revista peronista de izquierda, de edición semanal, dirigida en sus inicios

por Dardo Cabo y Ricardo Grassi, publicada entre 1973 y 1974 como órgano de difusión de

Montoneros y la Juventud Peronista.


Movimiento de Países no Alineados. Sin embargo, el “ordenamiento”

integral del Servicio Exterior y de su Instituto fue una estrategia de Vignes

para eliminar a los funcionarios vinculados a la línea ideológica de Puig

(Cisneros y Escudé, 2000, 164).

Las tensiones entre Gelbard y Vignes derivaron en un estancamiento en

algunos aspectos vinculados a la política económica externa, como la

promoción y el manejo de las exportaciones, y las relaciones con el Grupo

Andino (Moneta, 1979, 254). El viraje producido con la llegada de Vignes a

la cancillería fue percibido por los Estados Unidos en oportunidad de la

reunión entre el nuevo ministro y Henry Kissinger. Allí Vignes sostuvo que

“la llegada de Perón al poder abría un nuevo período para la relaciones con

los Estados Unidos”, que la cuestión del crédito y el comercio con Cuba era

“puramente una operación financiera, destinada únicamente a permitir que

la industria de la maquinaria agrícola argentina pueda operar a una capacidad

completa”, y que en lo que hace a la reforma de la OEA “sería posible llegar

a un acuerdo entre ambos países”10.

Por su parte, Paradiso sostiene que más allá de las diferencias que se irían

evidenciando, fue un propósito central del gobierno peronista que asumiría

como continuidad del de Cámpora disminuir las ataduras a la esfera de los

Estados Unidos, diversificando el sistema de relaciones políticas y

económicas externas, aumentando el peso de Europa, América Latina, el

bloque socialista y los países afroasiáticos (1993). En efecto, a pesar de la

reticencia de Vignes muchos elementos de los que se iniciaron con Cámpora

continuaron, pero eso se debió fundamentalmente a la presencia de Gelbard

y la anuencia de Perón. Entre mayo de 1973 y octubre de 1974 Argentina

firmó diez convenios y diversos acuerdos con Polonia, siete con

Checoslovaquia, igual número con la URSS, once con Hungría, catorce con

Rumania, seis con Alemania Oriental, dos con Bulgaria y cuatro con

Yugoslavia (Green, 1975, 93-95).

Lo que se modificaría era el nivel de afinidad política, tal como lo

evidencian algunos documentos del Departamento de Estado de los Estados

Unidos. En un informe sobre los rumores en círculos políticos y en la prensa

local de un encuentro entre Perón y Nixon y del inicio de una “nueva etapa

de cooperación” entre ambos países, elaborado por el embajador Lodge, éste

destaca:

10 Memorandum of Conversation. Foreing Minister Alberto Vignes, Secretary Kissinger, Neil

Seidenman, Interpreter, New York, October 5, 1973., Foreign Relations of the Unites States

(1969-1976) Volume E-11, Part 2, Documents of South America 1973-1976. p. 19-22,

traducción propia.


Lo que impulsó esa opinión no es tanto el contenido de esos eventos, sino

particularmente el evidente cálido y amistoso tono. Ese tono está muy alejado de

la frialdad perceptible del lado argentino durante el período que siguió a la

asunción del Presidente Cámpora en el pasado mayo11.

Perón priorizó algunas cuestiones que consideraba centrales. Es decir, el

cambio respecto de los Estados Unidos no implicó el abandono de las

tendencias abiertas con Cámpora, ni en lo que hace a la orientación hacia el

Este, ni tampoco respecto de la relación con América Latina en temas

políticos. Lo mismo sucedió con la relación con el ingreso del país al

Movimiento de No Alineados, que se concretó en 1973, en la IV Cumbre

realizada en Argel.

Respecto del acercamiento a los países del Pacto Andino, varias

iniciativas continuaron durante 1974, enfocadas especialmente hacia los

sectores empresarios argentinos, ya con menor exaltación del discurso de la

liberación. En el mes de enero Leopoldo Tettamanti, en ese momento

Ministro de Comercio de la Argentina, realizó una visita a la ciudad de

Caracas para participar de la reunión del Consejo del Sistema Económico

Latinoamericano (SELA) y para firmar convenios comerciales con

Venezuela. En esa oportunidad se reunión también con directivos de la

Corporación Andina de Fomento (CAF), acordando un crédito de diez

millones de dólares a otorgar por parte de Argentina, atado a una serie de

exportaciones, y se iniciaron negociaciones para la adquisición de bonos de

CAF. Las reuniones entre el presidente de dicha corporación, Antonio

Barberena, Tettamanti y el presidente del Banco Central de la Argentina,

Juan Camilo López, abrieron la puerta así a la exportación de equipos y

bienes argentinos “para ser utilizados en los planes y proyectos industriales

de los países de la CAF” (Argentina se vinculó, 1974).

Perón era de algún modo el único punto de equilibrio entre las tendencias

en pugna, una tensión creciente que se iba definiendo a favor de los sectores

vinculados al peronismo familiar y al conservadurismo de derecha. En el

plano internacional, esas líneas eran reacias a la vinculación hacia el Este, y

al latinoamericanismo de la Liberación enunciado por Cámpora.

Para septiembre de 1973, Bolivia, Paraguay y Brasil tenían regímenes

militares consolidados, Uruguay mantendría formalmente sus instituciones

11Telegram 7789 From the Embassy in Argentina to the Department of State. US-Argentine

Relations: A New Era? Buenos Aires, October 25, 1973 Foreign Relations of the Unites States

(1969-1976) Volume E-11, Part 2, Documents of South America 1973-1976., p. 23,

traducción propia.


pero sometidas al control militar y Chile experimentaba la sangrienta caída

del orden democrático de Salvador Allende y la imposición de otro régimen

militar (Vázquez Ocampo, 1989, 27).

A partir de allí, la aparente mayor flexibilidad del período de la detente

se mostraba limitada y comenzaba a ponerse en cuestión para el escenario

latinoamericano. Como afirma Corigliano, en América la persistencia de la

cruzada anticomunista de los funcionarios del Pentágono y la Casa Blanca,

con su secuela de complicidades entre agentes militares y de seguridad de

Estados Unidos y los países del resto del continente demostraba que el clima

de Guerra Fría estaba totalmente vigente (Corigliano, 2007: 58). Agregaría

a ello que esa cruzada incluía la persecución de todo movimiento popular

con capacidades contestatarias y que esa dinámica del mundo bipolar se

expresaba también en forma paralela por una puja por mercados y zonas de

influencia económica.

En efecto, la decisión del gobierno de Estados Unidos de romper con el

sistema de libre convertibilidad del dólar respecto del patrón oro vigente

desde los acuerdos de Bretton Woods, le permitió una inmediata devaluación

de su moneda y una rápida reactivación de su producción. La potencia del

norte comenzaba a recuperar poder económico a nivel mundial. La suba de

los precios de las materias primas pudo inicialmente aumentar las divisas y

con ello las posibilidades económicas de la Argentina, pero terminó

afectando el sector externo por el encarecimiento las importaciones,

incluidas manufacturas, insumos y bienes de capital.

Por otra parte, la dificultad para comerciar con el Mercado Común

Europeo -que lograría el autoabastecimiento de carnes en 1974- impulsaba

la estrategia de acercamiento hacia el Este, que recrudecía la disputa entre

las potencias en el plano interno (Perosa, 1989). Todo ello se verá agravado

por la crisis del petróleo y la suba de los precios en 1974. En síntesis, desde un punto de vista político se reestructuraron prioridades y alianzas, se

acrecentaron las diferencias entre los países subdesarrollados (consumidores y

productores); elementos generales que hablan de una rigidez del sistema como

producto de la crisis” (Vázquez Ocampo, 1989, 27).

Misiones comerciales argentinas visitaron Ecuador, Venezuela y Perú,

durante los primeros meses de 1974 con resultados que se calificaron de muy

satisfactorios. El conjunto de los convenios concluidos con las dos primeras

naciones ascendió a quince y se consideraban en trámite quince más, con un

saldo total comprometido de cuarenta millones de dólares, y setenta millones

de dólares más en tratativas, sólo considerando los negocios concertados con

Ecuador y Venezuela (Greño Velazco, 1975, 216)


El canciller Vignes estuvo en Perú, en mayo de 1974, visita que coincidió

con una reunión de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, órgano político

del esquema integracionista. Allí tuvo palabras que destacaban la

importancia de las relaciones entre la Argentina y Pacto Andino “porque en

esta útil y trascendental interrelación estaríamos acercando las vertientes del

Atlántico y del Pacífico” (Clarin, 31 de mayo de 1974).

Incluso con posterioridad al desplazamiento de Gelbard, se intentó

persistir en la vinculación con el Pacífico, en la misma clave asociada a la

inserción económica internacional. Ello se verifica en la posición de Gómez

Morales, ministro de economía que reemplazaría a Gelbard a partir de la

muerte de Perón. Fue en el marco de intentar sostener una estrategia de

incentivo a las exportaciones, pero modificando el ritmo de las relaciones

con los países socialistas y con Cuba. Un artículo del diario La Opinión del

mes de noviembre afirmaba: El punto de mira de la ofensiva argentina en los países de América Latina se

encuentra en el desarrollo del proceso de integración con el Pacto Andino (…)

Las conversaciones mantenidas con Perú, Venezuela, Ecuador y Costa Rica,

países con ]os que se concretaron convenios económicos, giran alrededor del

abastecimiento por parte de la Argentina de productos alimenticios, desarrollo

de la cooperación técnica e intercambio en renglones tales como la petroquímica,

siderurgia, metal mecánica, industria automotriz (…) una línea de desarrollo de

empresas mixtas integradas por capital argentino y de países latinoamericanos es

levantada por nuestros empresarios como una forma concreta de recorrer el

camino de la integración latinoamericana (La Opinión, 17 de noviembre de

1974).

Con la crisis económica, la crisis política y las disputas en el peronismo,

la presidencia de María Estela Martínez de Perón estuvo signada por las

feroces presiones internas. Por otra parte, el acercamiento a los Estados

Unidos fue creciendo al compás del cerco que crecía en el continente. “Los

países vecinos diferían en sus políticas internas (… ) Todos esos elementos

hicieron que se malograra el ingreso de la Argentina al Grupo Andino, algo

que Puig y Cámpora habían anunciado desde un primer momento (Cisneros

y Escudé, 2000, 194).

Conclusiones: las dictaduras en el Cono Sur

El impulso a la incorporación de Argentina en el Pacto Andino fue

especialmente durante el tercer gobierno peronista. Sin embargo, la génesis


de esa política provenía de la estrategia que el gobierno de Lanusse había

iniciado, en términos de inserción económica internacional.

El gobierno de Cámpora le agregó una particular retórica liberadora, y la

política económica nacionalista de Perón encontró allí un punto de apoyo

para las restricciones operadas frente al capital extranjero, y el intento de

impulsar las exportaciones en el espacio considerado natural para la

inserción argentina, en el esquema de la Tercera Posición.

Ya para 1973, un informe de la CIA al que ya hemos hecho referencia,

afirmaba que un Pacto Andino extendido, determinado a ejercer como

contrapoder respecto de la influencia política y económica de Brasil y de los

Estados Unidos, podría causar serios problemas para Estados Unidos (The

Intensified Rivalry between Brazil and Argentina , 1973, 7).

Hay que destacar que en ese corto período, el escenario latinoamericano

se fue modificando; con ello, las relaciones con Chile, Uruguay, Paraguay y

Bolivia llevadas adelante con Perón se orientaron a cuestiones técnicas y

económicas, soslayando las diferencias políticas con los regímenes que

gobernaban esos países, caracterizados por el avance de la derecha y la nueva

avanzada de Estados Unidos en la región.

Por lo tanto, tal como la Tercera Posición había combinado elementos de

pragmatismo y otros de autonomía, en su tercera presidencia Perón, temeroso

del avance no solamente de Estados Unidos en la región, sino también de la

Unión Soviética, buscó vincularse particularmente con Europa y dejó para

América Latina un lugar central para la construcción de autonomía relativa.

La cuestión ideológica fue matizándose al compás del cerco provocado

por las dictaduras del Cono Sur. Aún así los intentos perduraron durante todo

el gobierno peronista.

Esa mirada implicaba una distancia del proyecto enarbolado por

Cámpora, Puig y Gelbard. Quedó atrás la vinculación con el Pacto Andino y

la apelación a la Liberación revolucionaria. Sin embargo, se mantuvo la

posición respecto de Cuba y en cuanto a la relevancia de los vínculos en la

Cuenca del Plata.

Merecen destacarse durante las presidencias del tercer gobierno peronista

las políticas orientadas a recomponer la situación en la Cuenca del Plata. Se

denunció el denominado acuerdo de Nueva York que se había establecido en

1972 entre Brasil y Argentina. Se reiniciaron negociaciones con Paraguay

para el aprovechamiento de Apipe y para el proyecto brasileño-paraguayo

de la represa de Itaipú.

Se iniciaron gestiones para establecer industrias conjuntas con Bolivia y

programas de alto grado de complementación económica con Uruguay


(Moneta, 1979, 244). Los ejemplos son una planta de montaje de tractores

agrícolas y una industria de pesticidas.

Con Chile se gestaron proyectos de interconexión eléctrica, explotación

coordinada de yacimientos de gas y cobre y vinculación fronteriza (Moneta,

1979, 265). La cuestión de la Cuenca del Plata y los tironeos respecto del

aprovechamiento hídrico del Alto Paraná fueron importantes en términos de

la histórica rivalidad geopolítica entre Argentina y Brasil, un elemento que

aparece reiteradas veces en los Documentos del Departamento de Estado de

los Estados Unidos. La estrategia de Perón fue fortalecer los vínculos con

Paraguay, Bolivia y Uruguay para balancear el poder con sus vecino y lograr

finalmente el Tratado de Yaciretá-Apipé en diciembre de 1973. Se presentó oficialmente el proyecto de Corpus, y tanto las obras de Yacyretá y

Santo Grande adquirieron un impulso definitivo… Por ora parte, y con asistencia

de la Unión Soviética se impulsó el proyecto de Paraná Medio” (Puig, 1988, 37).

Como afirma Moneta: La puesta en práctica de la política exterior se vería entorpecida, al igual que la

totalidad de la acción de gobierno, por la creciente pugna faccional que ya se

estaba desarrollando entre los distintos actores del peronismo y que

desempbocaría en el desplazamiento de Cámpora a través de su inducida

renuncia (Moneta, 1979, 245).

Respecto de la incorporación de Argentina al Pacto Andino, los

problemas no eran solamente internos, referidos al escenario local. Si bien políticamente sus integrantes veían esta aproximación con simpatía,

varios de los miembros del Pacto (Colombia, Venezuela) o sectores que en él

participaban (ej: Fedecámaras de Venezuela) expresaron las desventajas de una

asociación directa, dada la diferencia de potencialidades de estadios de desarrollo

(Moneta, 1979, 264).

Las luchas intestinas dentro del peronismo condicionaron el devenir de la

política internacional y viceversa. El período estudiado demuestra que existe

una profunda vinculación entre ambas variables y que analizarlo requiere ir

desatando para evidenciar la profunda imbricación entre la dinámica de la

Guerra Fría y la política interna de la Argentina.

Por último, con la avanzada de Estados Unidos en la región, y sus intentos

de destruir toda versión del estatismo latinoamericano, el objetivo fue que el

Pacto Andino abandonara su carácter nacionalista expresado en la decisión

No. 24 sobre capital extranjero. La dictadura chilena de Pinochet tendría un

rol central en ese sentido. Chile rechazó la firma del Acuerdo de Cartagena,

que propugnaba superar la limitación de los mercados nacionales de sus


miembros y evitar el estrangulamiento externo de sus economías. En

contrapartida, la junta militar chilena se mostraba abiertamente como

“partidaria de una política de acelerada desgravación arancelaria y un trato

preferencial y sin limitaciones a las inversiones extranjeras” (Videla y

Pinochet afirman, 1976).

En julio de 1974 Chile incorporó a través del Decreto 600, una legislación

para el ingreso de capital extranjero sentando las bases de la liberalización y

la apertura comercial. Ello implicó abandonar la regulación en el marco del

Pacto Andino y sentó precedente, desarrolló una campaña tendiente a

imponer finalmente sus posiciones, sobre la base de la revision de los

acuerdos ya en vigencia sobre el tema. Finalmente, en 1976, Chile dejaría

de pertenecer al Pacto Andino.

En cuanto al gobierno argentino, que fue quien impulsaría el proceso de

desindustrialización, apertura y reprimarización de la estructura económica,

la diplomacia argentina descartó “en forma taxativa su incorporación al grupo de países reunidos en el Pacto,

debido a que estos países implementaban políticas antiliberales de

industrialización planificada, tales como normas regulatorias respecto de la

inversión y la transferencia de tecnología (Cisneros y Escudé, 2000).

En efecto eran medidas totalmente contrarias a los proyectos aperturistas

y liberalizantes que aplicaría la última dictadura militar a través del ministro

José Alfredo Martínez de Hoz.

Videla y Pinochet se entrevistaron en noviembre de 1976. Era la segunda

visita que realizaba el dictador argentino. La primera había sido al dictador

boliviano, Hugo Banzer. En oportunidad del encuentro bilateral, quedó claro

el alejamiento de ambas dictaduras de la línea económica impulsada por los

países del Grupo Andino, y la prioridad otorgada a la Cuenca del Plata, lo

que implicaba una reorientación de las relaciones internacionales en el caso

chileno (Videla y Pinochet afirman, 1976).

El tránsito a las políticas neoliberales daría por tierra con el proyecto de

incorporarse al Pacto Andino, tratado que también se modificaría luego de la

crisis de la década de 1980, asumiendo las formas del nuevo regionalismo

abierto impulsado por la ola globalizadora de la década de 1990.

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Los condicionantes internos de la política exterior argentina: las reacciones populares frente a las

visitas de presidentes estadounidenses. 1936-2018

The domestic constraints of Argentine foreign policy: the popular reactions to the visits of the American presidents.

1936-2018

Leandro Morgenfeld*

RESUMEN

Los estudios sobre la política exterior argentina suelen prestar poca o nula atención

a los factores internos que condicionan la política exterior y al movimiento social

que puede surgir alrededor de las medidas o posiciones adoptadas por los gobiernos.

Aunque existe una bibliografía cada vez más desarrollada sobre la historia y actualidad de la relación entre Argentina y Estados Unidos, prácticamente no hay

investigaciones en profundidad sobre las visitas de mandatarios estadounidenses.

Apenas trabajos monográficos sobre alguna de ellas y un libro que describe,

panorámicamente, las primeras cuatro. El objetivo de este artículo, surgido de la

investigación publicada en el libro Bienvenido Mr. President (Morgenfeld, 2018), es

llenar ese vacío historiográfico, a partir de un enfoque que entrecruza disciplinas

como las relaciones internacionales, la historia, la ciencia política, la sociología y la

economía. Este producto de más de una década de investigar los avatares del vínculo

bilateral, abreva en archivos diplomáticos de ambos países, en la prensa y en

entrevistas a protagonistas y analistas, y ahora enfoca el momento particular de la

llegada de los presidentes estadounidenses a la Argentina.

Palabras clave: política exterior, condicionantes internos, reacciones populares, Argentina-Estados Unidos, visitas presidenciales.

* Investigador del Conicet, con sede en el Instituto de Estudios Históricos, Económicos Sociales e Internacionales Unidad Ejecutora en Red del Conicet, Centro de Investigaciones en Historia Económica, Social y de las Relaciones Internacionales. Profesor de grado y posgrado en la Universidad de Buenos Aires.

64 Leandro Morgenfeld

ABSTRACT

In the studies on Argentine foreign policy, little attention is given to the internal

factors of foreign policy and to the social movement that may arise around measures

or positions adopted by the Governments. Although there is an increasingly

developed bibliography on the history and relevance of the relationship between

Argentina and the United States, at present there are no investigations that have

addressed in depth the visits of US leaders. Just monographic works on some of them

and a book that describes, panoramically, the first four. This article, which is the result of the research for the book Welcome, Mr. President (Morgenfeld, 2018), aims

to fill this historiographical vacuum, from an approach that addresses international

relations, history, political science, sociology and economics. It is the result of more

than a decade of investigating the ups and downs of the bilateral link, waging in the

diplomatic archives of the two countries, in the press and in some interviews with

diplomats and analysts, about the the arrival of the American presidents to

Argentina.

Keywords: Foreign policy, internal conditions, popular reactions, United States-

Argentine relations, presidential visits.

Fecha de recepción: 18 de diciembre de 2018 Fecha de aceptación: 21 de febrero de 2019

Introducción

Solo siete presidentes de Estados Unidos viajaron a la Argentina durante el ejercicio de su mandato: Franklin D. Roosevelt (1936), Dwight D.

Eisenhower (1960), George H. W. Bush (1990), William Bill Clinton (1997),

George W. Bush (hijo) (2005), Barack Obama (2016) y Donald Trump (2018). Cada una de estas visitas respondió a objetivos estratégicos, generó

demandas y expectativas particulares en la Argentina, incidió en la relación

bilateral y a la vez provocó manifestaciones populares, a favor y en contra. Los estudios sobre la política exterior argentina suelen prestar poca o nula

atención a los factores internos que condicionan la política exterior y al

movimiento social que puede surgir alrededor de las medidas y/o posiciones

adoptadas por los gobiernos.


Aunque existe una bibliografía cada vez más desarrollada sobre la historia

y actualidad de la relación entre Argentina y Estados Unidos1, prácticamente

no hay investigaciones que aborden en profundidad las visitas de mandatarios estadounidenses. Apenas trabajos monográficos sobre alguna de

ellas y un libro que describe, panorámicamente, las primeras cuatro (Fraga,

Potash, Ortiz de Rozas y Rocha, 1999). El objetivo de este artículo, entonces, es llenar ese vacío historiográfico, a partir de un enfoque que entrecruza

disciplinas como las relaciones internacionales, la historia, la ciencia

política, la sociología y la economía. Este producto de más de una década de investigar los avatares del vínculo bilateral, abreva en archivos diplomáticos

de ambos países, en la prensa y en diversas entrevistas a protagonistas y

analistas, y ahora enfoca el momento particular de la llegada de los

presidentes estadounidenses. En este texto se introduce la investigación mayor, publicada en

Bienvenido Mr. President (Morgenfeld, 2018), que aborda el contexto de la

relación bilateral en el momento de cada visita, los objetivos de los respectivos gobiernos y las reacciones que suscitaron en la Argentina, a favor

y en contra de la profundización del vínculo con Washington. La llegada de

cada líder estadounidense generó una singular respuesta social, estudiada en

función de determinar los condicionantes internos del vínculo con Estados Unidos.

Las visitas como momentos destacados de la relación bilateral

Desde la consolidación del estado nacional, hacia 1880, la historia de la

relación entre Argentina y Estados Unidos está jalonada por episodios conflictivos, que son la manifestación de tensiones más profundas.

Exceptuando períodos particulares -las presidencias de Guido, Onganía,

Menem, De la Rúa y Macri-, en general en la relación entre Buenos Aires y Washington tendieron a primar las disrupciones por sobre las convergencias.

La mayor parte de las veces, la distancia frente a Estados Unidos no se

vinculaba a políticas autonomistas, nacionalistas, ni mucho menos anti-

imperialistas, sino más bien con una alianza (subordinada) entre las clases dirigentes locales y distintas potencias extra-continentales. Claro que hubo

excepciones, en circunstancias históricas acotadas, durante ciertos

1 Analizada en Morgenfeld, 2011, 19-29.


momentos de los gobiernos de Yrigoyen, Perón o los Kirchner, por ejemplo

(Morgenfeld, 2012). En este sentido, es preciso preguntarse si estas diferencias bilaterales predominaron sobre los acuerdos, si ello fue así en

todos los gobiernos, si eran percibidas por igual por las clases populares y

las clases dominantes, y cómo varió el vínculo a lo largo de la historia y cómo fue analizado en cada período. ¿Por qué si la burguesía argentina se

veía hace poco más de un siglo como rival -o competidora en pequeña escala-

de Estados Unidos, en las últimas décadas abandonó toda pretensión de

autonomía frente a Washington? ¿Se diluyó esa búsqueda de alternativas? ¿Qué sectores pugnaron por un mayor entendimiento y cuáles por mantener

la distancia?

Para intentar contestar estos interrogantes, se examinaron en esta investigación las coyunturas especiales en las que se concretaron las

estratégicas visitas presidenciales, con foco en cómo se condensaron en esos

momentos las fuerzas centrífugas y centrípetas que incidían, e inciden, en el

nexo entre Argentina y Estados Unidos. Cada una de ellas resultó determinante, ya que allí se discutieron las alternativas del vínculo bilateral,

se plantearon los intereses y reclamos sectoriales de cada país, se negociaron

y firmaron acuerdos y declaraciones, y se expresaron, por distintas vías, los posicionamientos internos en torno a la conexión con la primera potencia

mundial.

En el siglo XIX, los viajes al exterior eran algo impensado para un presidente de Estados Unidos. El primer mandatario estadounidense en

visitar otro país fue Theodore Roosevelt (1901-1909), quien llegó a Panamá,

en noviembre de 1906, para supervisar la construcción del canal

interoceánico, bajo control de su país. Su sucesor, William H. Taft (1909-1913), también se dio cita en ese país, pero como presidente electo -antes de

asumir-, y poco después viajó a México, en un intercambio de visitas con

Porfirio Díaz. Esto empezó a cambiar a inicios del siglo pasado, y mucho más cuando

mejoraron las condiciones técnicas para transportar a los jefes de gobierno

en forma más rápida y segura. Franklin D. Roosevelt (1933-1945), por ejemplo, fue el primero en viajar en avión al exterior, cuando asistió en 1943

a la Conferencia de Casablanca, Marruecos, durante la Segunda Guerra

Mundial. Esos avances posibilitaron el auge de la diplomacia inter

presidencialista. Si en la actualidad son frecuentes los encuentros y las cumbres entre mandatarios, hasta hace 50 años eran más la excepción que la

regla.

El primer viaje a Sudamérica fue el de Roosevelt en noviembre y diciembre de 1936, durante la presidencia de Agustín P. Justo en plena


década infame. En aquella oportunidad, Roosevelt visitó Brasil, Argentina y

Uruguay, aunque dos años antes había hecho una breve escala informal en el

puerto colombiano de Cartagena, en camino hacia sus vacaciones en Hawaii. Procedente de Rio de Janeiro, llegó a Buenos Aires para participar en la

inauguración de la Conferencia de Consolidación de la Paz, que reunió a los

representantes de los países americanos. El 1 de diciembre de 1936, en el Congreso Nacional, dio el discurso de apertura de ese cónclave, interrumpido

nada menos que por el hijo del presidente argentino, Liborio Justo, alias

Quebracho, al grito de “Abajo el imperialismo”, que se coló en la transmisión radial emitida a todo el continente. Estados Unidos venía siendo

cuestionado y resistido por las numerosas intervenciones militares que

socavaron la soberanía de los países latinoamericanos en el primer tercio del

siglo XX. Por haber protagonizado aquel escrache2 Liborio fue detenido por la policía y recluido durante varias semanas.

Medio siglo más tarde, la proclama antiimperialista del joven Quebracho

sería emulada por Luis Zamora, entonces diputado de Izquierda Unida, quien increpó a George H. W. Bush mientras le rendían homenaje en el Congreso

Nacional, en diciembre de 1990. Con ese simple gesto, todavía recordado al

haberse transmitido por televisión, logró romper la idílica puesta en escena

de las nacientes relaciones carnales. Eran los años en los que se imponía el Consenso de Washington y el presidente Carlos Saúl Menem abandonaba la

retórica nacionalista que había desplegado durante la campaña electoral, para

alinearse tras los mandatos de la gran potencia del norte. En esa oportunidad el vicepresidente Eduardo Duhalde, a cargo de la sesión, se interpuso para

evitar que Zamora incomodara con sus acusaciones a Bush, quien a su vez

rió ostensiblemente durante el incidente. El sucesor de Ronald Reagan recibiría aquella misma tarde -¿a modo de desagravio?- el convite de Menem

para jugar al tenis en la Quinta de Olivos, iniciando así una relación personal

que se profundizaría pocos meses después, cuando el riojano se transformó

en el primer presidente peronista en acceder al emblemático Salón Oval de la Casa Blanca.

Pero las protestas contra mandatarios estadounidenses no se limitaron a

acciones individuales, como las que protagonizaron Quebracho o Zamora, sino que en otras ocasiones incluyeron movilizaciones masivas. En 1958, el

vicepresidente Richard Nixon, que aspiraba a suceder a Dwight Eisenhower

2 Se denomina así, en Argentina y otros países, a un tipo de manifestación en la que uno o más activistas realizan una acción pública para denunciar a alguien, generalmente en su lugar de trabajo o en su domicilio.


–aunque no lo logró en las elecciones de 1960, ya que en su camino se

interpuso el joven ascendente John F. Kennedy-, hizo una recorrida por algunos países latinoamericanos y sintió en carne propia el rechazo que

suscitaba su gobierno en América Latina. Sufrió hostilidades en distintas

ciudades, tras haber asistido en Buenos Aires, el 1 de mayo, a la asunción de Arturo Frondizi. En Caracas, el 13 de mayo, su vehículo fue atacado a

pedradas y debió ser virtualmente rescatado por naves de guerra y compañías

aerotransportadas estadounidenses. Ese viaje -y la creciente simpatía que

despertaron Fidel Castro y sus camaradas- terminó de convencer al presidente Eisenhower que debía visitar una región a la que no había prestado

la suficiente atención. En febrero y marzo de 1960, pocos meses antes de

abandonar el poder, viajó por fin a América Latina, llegando hasta Buenos Aires.

Cuando accedió finalmente a la presidencia, en enero de 1969, Nixon

encomendó a su ex rival en las internas del Partido Republicano, el

gobernador neoyorkino Nelson A. Rockefeller, que emprendiera una gira por la región para recomponer el vínculo y contrarrestar la atracción que

generaba la revolución cubana. Ese periplo por veinte países, jalonado por la

oleada de manifestaciones contrarias y sentimientos anti-yanquis que generó, dejó como saldo varios muertos. Su llegada a la Argentina fue precedida por

numerosas protestas, contra su figura y contra el gobierno de Juan Carlos

Onganía, que llevaba tres años de dictadura y represión. La visita de Clinton -la cuarta de un mandatario estadounidense- se

produjo en 1997, en pleno auge de las relaciones carnales. Aprovechó la

oportunidad para anunciar que había notificado al Congreso de su país la

iniciativa de designar a la Argentina como aliado extra-OTAN. Como premio por su alineamiento, el otrora díscolo vecino del sur pasaría a ser parte del

selecto grupo que integraban Australia, Egipto, Israel, Japón, Jordania, Corea

del Sur y Nueva Zelanda. Argentina, para sobreactuar su subordinación a Estados Unidos, ya había abandonado el Movimiento de Países No

Alineados, desmantelado el proyecto del misil Cóndor y enviado tropas al

Golfo Pérsico en 1991, y era exhibida, además, como el alumno ejemplar del Fondo Monetario Internacional (FMI) y como el país a imitar por los demás

emergentes. Buena parte de las conversaciones entre Menem y Clinton

giraron en torno a la concreción del proyecto del Área de Libre Comercio de

las Américas (ALCA), que Estados Unidos estaba impulsando formalmente desde la Cumbre de las Américas de Miami (1994), y sobre el que se

avanzaría en el siguiente cónclave de mandatarios americanos, previsto para

pocos meses después en Santiago de Chile. Clinton, entonces, no solo vino a sacarse fotos y a desplegar su carisma, sino a intentar doblegar a un país que,


un siglo antes, durante la Primera Conferencia Panamericana (1889-1890),

había frustrado las expectativas estadounidenses de erigir una unión

aduanera a nivel continental (Morgenfeld, 2011, cap. 3). Como Bush en 1990, Clinton recibió múltiples agasajos. Fue

homenajeado con un gran banquete en el predio de la Sociedad Rural

Argentina, en cuyas inmediaciones hubo una nutrida movilización de organizaciones sociales y políticas que se manifestaron, frente a la cercana

embajada estadounidense, para rechazar su presencia al grito de “Clinton go

home”. Por una ironía del calendario, el mandatario estadounidense estuvo en el país el 17 de octubre, el día de la lealtad peronista. Para evitar que le

recordaran aquella consigna de hace 70 años, “Braden o Perón”, partió ese

día hacia Bariloche donde, tras una cena con Menem en esa emblemática

fecha y la posterior firma de una declaración conjunta, concluiría su estadía en la Argentina.

La visita de Bush Jr. a Mar del Plata, en noviembre de 2005, es quizás la

más recordada por los argentinos. En el marco de la IV Cumbre de las Américas, la marcha y los actos de repudio superaron todas las expectativas.

En esa oportunidad debía haberse celebrado la aprobación del ALCA, que

según lo acordado anteriormente tendría que haber entrado en vigencia el 1

de enero de 2005. Sin embargo, Mar del Plata se transformó en la tumba de ese proyecto impulsado por Estados Unidos para consolidar su hegemonía

económica. Hubo una inmensa movilización en las calles de la ciudad

balnearia, con dos consignas fundamentales: “No al ALCA” y “Fuera Bush de la Argentina y América Latina”. El mandatario estadounidense era

especialmente resistido por haber invadido Irak, en 2003, con información

falsa sobre armas de destrucción masiva y sin el aval de las Naciones Unidas. En todo el continente, además, venía resistiéndose contra el ALCA, a través

del Foro Social Mundial -en enero de ese año cerró con una movilización de

más de 100.000 personas en Porto Alegre, para oponerse a ese tratado de

libre comercio-, de la Autoconvocatoria No al ALCA y de iniciativas de distintas coordinadoras sindicales de trabajadores y campesinos. En Mar del

Plata, en forma paralela al evento oficial, se desarrolló una nutrida Cumbre

de los Pueblos, un acto en el estadio mundialista José María Minella y una movilización callejera que convocó a decenas de miles de personas en las

inmediaciones de la sede donde se reunían los mandatarios. Esta masiva

demostración popular, que expresaba el cambio en la correlación de fuerzas políticas y sociales en el continente, permitió a los presidentes Lula, Kirchner

y Chávez derrotar un proyecto que pocos años antes parecía inevitable y

potenció la emergencia de nuevas instituciones regionales, como la Unión de


Naciones Suramericanas (UNASUR), la Comunidad de Estados

Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y LA alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-

TCP.

Bush quedó furioso por la derrota política propinada en la Argentina y no disimuló su enfado. La relación entre ambos países quedó resentida y, salvo

excepciones, se caracterizó desde entonces por cierto distanciamiento. En la

década siguiente ni él ni Obama visitaron la Argentina ni tampoco recibieron

en la Casa Blanca ni a Néstor Kirchner ni a Cristina Fernández de Kirchner. Tuvo que pasar una década y un giro rotundo en la orientación de la política

exterior para que un presidente estadounidense volviera al país. Así, luego

de una etapa de retroceso estadounidense en América Latina -debido a la inédita coordinación política e integración latinoamericana y a la creciente

presencia de China y otros actores extra hemisféricos-, Obama apostó a

reposicionarse en lo que históricamente Estados Unidos consideró su patio

trasero, impulsando una restauración conservadora e intentando morigerar la influencia del proyecto alternativo bolivariano.

En su segundo mandato (2013-2017), el mandatario de origen

afroamericano promovió una distensión con Cuba y aprovechó la muerte de Hugo Chávez, líder de la integración latinoamericana inspirada en Simón

Bolívar, y la caída de los precios de las materias primas -que complicó a las

economías de la región- para lograr lo que no pudo en sus primeros cuatro años de gobierno. El triunfo de Macri, el favorito de la Casa Blanca, fue

considerado en Washington como una oportunidad histórica para conseguir

un aliado que operase como ariete contra los gobiernos más autónomos de la

región. Eso explica que Obama haya encontrado un hueco en la cargada agenda

de su último año al frente del gobierno para viajar hasta la Argentina, luego

de la histórica visita a Cuba del 20 al 22 de marzo de 2016. Sin embargo, al anunciar que estaría en el país el 24 de marzo, justo cuando se cumplían 40

años del golpe, desató un fuerte debate y una oleada de críticas por parte de

referentes políticos y sociales y representantes de organismos de derechos humanos, entre los que se destacaron las Madres y Abuelas de Plaza de

Mayo, los HIJOS y el premio Nobel de la Paz Adolfo Pérez Esquivel, quien

envió una carta abierta a Obama, pidiéndole que evitara la provocación de

venir a la Argentina en una fecha tan poco feliz. Esta coincidencia obligó a Macri a sobreactuar un compromiso con los derechos humanos que hasta ese

momento había eludido. En los días previos, decidió visitar por primera vez

la ex ESMA y recibir a la presidenta de Abuelas de Plaza de Mayo Estela Carlotto. Frente a la polémica, la Casa Blanca tomó nota y finalmente


anunció una modificación del itinerario de la visita y restringió la agenda de

Obama en Buenos Aires al 23 de marzo, para partir al día siguiente por la

mañana hacia Bariloche, en plan descanso familiar, táctica similar a la empleada por Clinton casi dos décadas antes, para evitar su presencia en la

capital argentina el día de la lealtad peronista.

Un importante número de organizaciones políticas y sociales, sindicatos y organismos de derechos humanos se manifestaron el 24 de marzo en la

Plaza de Mayo, no solo contra el ajuste con represión que venía

implementando Macri, sino también contra la presencia de Obama. Aunque Macri no es Onganía, ni Obama es Nixon o Rockefeller, una vez más, como

en 1969, se conjugaron las demandas internas con una movilización de

repudio al gobierno de Estados Unidos. Ese día, cientos de miles de personas

desbordaron la Plaza de Mayo. Pocas horas antes, Macri y Obama habían realizado un polémico acto en el Parque de la Memoria, en el que el

mandatario estadounidense evitó expresar un mea culpa por la complicidad

de su país con la dictadura militar. El presidente argentino canceló el proyectado partido de golf con Obama. El jefe de gabinete Marcos Peña y el

equipo de comunicación de la Casa Rosada prefirieron evitar una foto como

la de Menem jugando al tenis con Bush en Olivos, o al golf con Clinton en

Bariloche. En el día del 40 aniversario del golpe encabezado por Videla, juzgaron, una imagen de ese tipo asociaría a Macri directamente con las

relaciones carnales de los años noventa. Sin embargo, un año y medio

después, finalmente se produjo esa foto. En octubre de 2017, apenas días antes de las elecciones legislativas, Macri invitó a Obama a jugar al golf -y

luego difundieron las imágenes a la prensa-, en el marco de la visita del ex

presidente a Córdoba, para disertar en una cumbre de economía verde. El nuevo clima ideológico, juzgaba el gobierno de Macri, hacía que ya no fuera

mal vista una relación de estrecha camaradería con el presidente

estadounidense. Además, el carisma y aceptación de Obama contrastaban

con el de su sucesor. La llegada de Trump a la Casa Blanca, en enero de 2017, supuso un

desafío para Macri, quien había apostado por la elección de Hillary Clinton,

imaginando que así mantendría el vínculo que había construido con su antecesor. Tras la sorpresiva elección del magnate neoyorquino, la

cancillería realizó intensas gestiones para lograr que el presidente argentino

fuera invitado a Washington. El 27 de abril visitó a su ex casi socio en los


negocios inmobiliarios3, en el 23º encuentro bilateral entre los presidentes de

Estados Unidos y Argentina en sus respectivos países, desde la pionera visita de Roosevelt en 19364.

En esa reunión en el Salón Oval, el flamante mandatario republicano se

comprometió a viajar a la Argentina en 2018, para asistir a la Cumbre Presidencial del G20. Tras cancelar a último momento su participación en la

Cumbre de las Américas celebrada en Lima el 13 y 14 de abril de ese año5,

efectivamente su llegada a Buenos Aires, en noviembre, fue su primer viaje

a América Latina. La duda previa era si esa visita se parecería más a la de Obama, o a la de Bush Jr., dado el fuerte rechazo internacional que concita

el mandatario estadounidense. En enero de 2018, por ejemplo, Trump tuvo

que anunciar a su par británica, Theresa May, que suspendería el anunciado viaje a Londres, teniendo en cuenta las movilizaciones de protesta contra su

presencia que se estaban organizando en la capital del Reino Unido (Trump

cancela su viaje a Londres, 2018). Ese viaje recién se concretó hacia

mediados de año, y el magnate fue recibido con amplias movilizaciones de rechazo y repudio, en Londres y en Escocia.

La visita a Buenos Aires del imprevisible e iconoclasta presidente

estadounidense era la más esperada y temida por la cancillería argentina de cara al G20. A sus ojos, la suerte de la cumbre dependía de su actitud. El

Palacio San Martín no ahorró gestos hacia el inquilino de la Casa Blanca. Si

con la ex canciller Susana Malcorra se cuidaban las formas para que el alineamiento con Washington no se asociara directamente a las relaciones

carnales de los años noventa, con su sucesor, el experto en protocolo Jorge

Faurie, ya no se disimuló más. En octubre, la cancillería había anunciado una

visita de estado de 3 o 4 días, finalmente ésta fue más corta. Pero Trump vino, para alivio de la diplomacia de Cambiemos.

3 Macri había conocido a Trump en los años ochenta, cuando su padre Franco intentó construir un rascacielos en la zona oeste de Manhattan, y envió a Mauricio a negociar para destrabar el virtual boicot que ejerció el crecientemente influyente empresario inmobiliario neoyorquino. Finalmente se acordó un millonario pago al grupo Macri, pero a cambio de que el negocio quedara para Trump, sin la participación del empresario argentino. Franco llegó a sospechar,

en 1991, que el magnate neoyorkino podía haber estado detrás del secuestro de su hijo (La relación ‘poco amistosa’, 2016). 4 Mientras que 17 de ellos se realizaron en el país del norte, los otros 6 se concretaron en el del sur. 5 Apenas 72 horass antes de emprender lo que sería su (tardía) primera visita a América Latina y el Caribe, la Casa Blanca informó la suspensión del viaje por la crisis en Siria. Trump anunció, en el momento en que se ofrecía en la capital peruana la gala para los presidentes americanos que habían viajado a la Cumbre, el bombardeo a Damasco.


El magnate estadounidense aprovechó cada gesto y oportunidad, con el

histrionismo que lo caracteriza, para menospreciar la cumbre del G20 e

incluso al presidente anfitrión, a pesar de ser su aliado. No sólo declinó la anunciada cena de gala en la Quinta de Olivos, originalmente programada

para el jueves 29 de noviembre. El viernes debía presentarse a las 6.55 horas

en la Casa Rosada para un desayuno y reunión bilateral, pero hizo esperar media hora a Macri. Trump usó esa primera mañana argentina para tuitear

con rabia contra el Fiscal Especial Robert Mueller, quien lo investiga por la

trama rusa. Ya en la casa de gobierno, en los pocos segundos que posaron frente a la prensa, no ocultó su malhumor por el aparato que le transmitía la

traducción simultánea -lo arrojó al piso, fastidiado- y luego apenas dijo un

par de frases de ocasión, recordando lo apuesto que era Macri a principios de

los ochenta y a su padre Franco. La reunión bilateral fue breve y, rompiendo una tradición, no hubo ni comunicado ni conferencia de prensa conjuntos

(hasta Néstor Kirchner y George W. Bush la tuvieron en 2005 en Mar del

Plata, en la bilateral que antecedió la Cumbre de las Américas en la que se sepultó al ALCA).

Lo que sí hubo fue una polémica declaración de la vocera de Trump,

Sarah Huckabee, que generó un roce bilateral de alto impacto. Afirmó que

ambos mandatarios habían repudiado el accionar económico depredatorio de China. Faurie, para no enturbiar la visita de estado de Xi Jinping, tuvo que

salir a desmentirla. El viernes al mediodía, Trump fue el único que faltó -

salvo Angela Merkel, por el desperfecto de su avión- a la reunión a solas de los líderes (el retiro), cuando discuten sin asesores los temas más complejos

y controvertidos. Luego de esos 90 minutos, por fin llegó a Costa Salguero.

Allí regaló un meme: dejó a su “amigo Mauricio” parado, solo, sobre el escenario. Trump fue 100% Trump.

Pero, más allá de esa pretensión, de la euforia auto-celebratoria del

gobierno y del embelesamiento mediático con la capacidad argentina de

organizar la Cumbre, se expresó también otra Argentina. La que no cree que la función prioritaria de un gobierno sea organizar eventos. En la Semana de

Acción Global, la Cumbre de los Pueblos y la masiva movilización popular

del viernes 30 no solo se criticó la agenda oficial del G20, sino que también se avanzó en la elaboración de una serie de propuestas en función de la

construcción de una nueva cooperación internacional. Las calles de Buenos

Aires volvieron a poblarse, como en cada visita de un mandatario estadounidense. En la Cumbre de los Pueblos, frente al Congreso, sobrevoló

el Baby Trump inflable que acompañó las protestas contra el magnate en

Londres y en otras ciudades.


Las diversas demandas a Estados Unidos

En el campo de las relaciones internacionales, existe un creciente interés por indagar los vínculos entre las sociedades y la política exterior que

despliegan sus respectivos Estados y gobiernos. Se registra la creciente necesidad y progresiva exigencia por parte de actores no

gubernamentales de participar en los debates y formulación de políticas

referidas a la vinculación externa. […] En este sentido, la opinión pública -a

través de canales como las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), los

think tanks o redes sociales- empieza a consolidar su posición y a demandar

una "actualización" de la diplomacia, una diplomacia contemporánea, buscando dejar en el pasado los tintes secretos y tradicionales de la política

exterior, evolucionando hacia una diplomacia pública. (Comini y González

Bergez, 2016: 54).

La política exterior, tradicionalmente circunscripta a los cenáculos diplomáticos, hoy es objeto de amplio debate y genera, cada vez más,

reacciones y posicionamientos públicos. Claro que esta tendencia no es

completamente nueva, sino que tiene su historia. Justamente en Bienvenido

Mr. President se intenta abonar el conocimiento histórico de distintas dimensiones de la relación entre Argentina y Estados Unidos, ampliando la

mira más allá del ámbito exclusivamente diplomático.

En cuanto al vínculo interno-externo o doméstico-internacional, existe una vasta literatura en el campo de las relaciones internacionales que cubre

diferentes dinámicas, actores y asuntos6. Esos intereses, fuerzas y fenómenos

se expresan de manera muy distinta. Por ejemplo, los estudios sobre el peso de determinados actores movilizados muestran que los poderosos suelen

recurrir al cabildeo, el lobby, o la influencia en el poder legislativo, entre

otras formas de presión. Los actores con menos recursos en atributos de

poder, en cambio, recurren a las marchas, las movilizaciones, las acciones callejeras y públicas. Así, por ejemplo, las demandas de grupos

agroexportadores para que el gobierno presione por acceso al mercado

estadounidense tienen una dinámica de expresarse muy distinta a la de los

6 En la Argentina, diversos autores han desarrollado investigaciones sobre esta problemática. Sin ánimos de ser exhaustivos, pueden mencionarse los trabajos de Rapoport, Escudé, Paradiso, Russell, Tokatlian, Busso, Spiguel, Simonoff, Colacrai, Tussie, Corigliano, Bernal Meza, Heredia, Laufer, Lanús, Novaro, Saguier, Ghiotto, Granovsky, Karg, Comini, Frenkel, Scarfi, Míguez y Kan, entre otros.


sindicatos, organizaciones campesinas o grupos ambientalistas que

denuncian los perjuicios de un acuerdo de libre comercio. En la reciente

visita de Trump, los exportadores de biodiesel, afectados por el proteccionismo de Trump, ejercieron presión a través de reuniones con

representantes gubernamentales y comunicados de la Cámara Argentina de

Biocombustibles (CARBIO), mientras que los trabajadores, las mujeres, los organismos de derechos humanos y los grupos antiextractivistas, por

ejemplo, se expresaron en los distintos foros temáticos de la Cumbre de los

Pueblos y se movilizaron el día viernes, frente al Congreso. Este texto, que intenta profundizar el conocimiento de esa interacción

entre lo doméstico y lo internacional, es producto de la síntesis de dos líneas

de investigación, desarrolladas hace ya varios años. Por un lado, la que

refiere a la historia del vínculo entre Argentina y Estados Unidos, sobre la que se produjeron tres libros -El ALCA: ¿a quién le interesa?, Vecinos en

conflicto y Relaciones Peligrosas (Morgenfeld, 2006, 2011, 2012)- y

numerosos artículos. Por otro lado, una línea de estudio más reciente, desarrollada en diversos proyectos de investigación financiados por la UBA

y el CONICET, abocada al estudio de los condicionantes internos de la

inserción internacional y la política exterior argentinas7.

La propuesta, a lo largo de estas páginas, es explorar uno de los aspectos más descuidados de los estudios sobre la inserción internacional y la política

exterior argentina: la vinculación entre las denominadas variables internas y

las relaciones internacionales. En especial, los casos en los que la presión de determinados sectores del campo popular se constituye en una variable

explicativa que condiciona la política efectivamente implementada. Si bien

son varios los autores que han llamado la atención sobre la importancia de los factores internos en la adopción de determinada política exterior, pocos

estudios específicos desarrollan en profundidad dichos condicionantes.

Escasean aún más los trabajos que, desde una perspectiva histórica, puedan

interpretar el entramado entre dichos condicionantes y el escenario internacional, y son casi inexistentes los que se focalizan en el vínculo entre

7 Se enmarca en el proyecto UBACYT 2018-2020, Política exterior, inserción económica internacional y movilización popular (1966-2016), dirigido por Morgenfeld, que sigue la línea ya desarrollada en el UBACYT 2016-2017: Política exterior, inserción económica internacional y movilización popular a lo largo de dos décadas turbulentas de la historia argentina (1963-1983), a la vez que se articula con otro proyecto en curso, el PIP-CONICET 2015-2018 Los condicionantes domésticos de la inserción internacional argentina. Presiones, debates y movilizaciones en torno a la política exterior desde la década de 1960 a la actualidad.


movilización popular y política exterior. En general, cuando se abordan las

variables internas, éstas quedan reducidas al accionar del poder ejecutivo y de la cancillería -actores centrales sin lugar a dudas-, sin dar lugar a otras

fuerzas sociales y políticas que también se expresan y tienen su injerencia

(Míguez y Morgenfeld, 2017). En este caso, a través de los hitos que significaron las visitas, el objetivo fue analizar la compleja combinación de

elementos que influyen en la adopción e implementación de determinadas

políticas exteriores, y, en consecuencia, del tipo de patrón de inserción

internacional, incluyendo una multiplicidad de actores socioeconómicos y políticos.

Esta investigación se enmarca en aquella perspectiva que plantea una

inversión de los abordajes tradicionales de la historia de las relaciones internacionales. No se estudia la diplomacia y la política exterior en relación

a las determinaciones externas (la economía, la política, etc.), sino como

manifestaciones particulares de relaciones económico-sociales más

generales. Se apela, así, a una historia total que evite la usual fragmentación y disociación de procesos que están estrechamente ligados. Analizar cómo

se manifestaron, ante las visitas presidenciales estadounidenses, los distintos

actores políticos, económicos y sociales internos es también una puerta de entrada a la investigación sobre el patrón de inserción internacional adoptado

en cada período.

Los mandatarios y representantes estadounidenses que visitaron el país debieron enfrentar, en algunos casos, movilizaciones callejeras, escraches y

expresiones artísticas contestatarias. En los últimos años, Argentina es uno

de los países donde Estados Unidos genera más desconfianza: encabeza el

ranking en América Latina 8 . Los sentimientos antiestadounidenses se remontan al siglo XIX y reflejan posiciones que primaban en la clase

dominante, por ejemplo, cuando los futuros presidentes Manuel Quintana y

Roque Sáenz Peña se opusieron al secretario de Estado James Blaine en la Primera Conferencia Panamericana (Washington, 1889-1890) 9 . Se

profundizaron en los años veinte, cuando Estados Unidos dispuso el embargo

sanitario contra las carnes argentinas y aún más a partir de la década de 1940, en la que se destacó la negativa a abandonar la neutralidad durante la

8 “Dentro de América Latina, los ciudadanos argentinos son los que mayor aversión sienten con respecto a Estados Unidos: un 44%. Le siguen, dentro de la región, Venezuela (31%) y México (31%)”. (El mapa del día, 2014). 9 Quien cubrió para el diario La Nación esa conferencia, por ejemplo, fue nada menos que el cubano José Martí. Esas brillantes crónicas, muy críticas de Estados Unidos, están compiladas en Martí (1955).


Segunda Guerra Mundial y luego el conflicto entre Braden y Perón, que

signó no sólo las relaciones bilaterales en el crucial período 1945-1947

(Rapoport y Spiguel, 2009), sino también moldeó la percepción que de la Argentina y el peronismo tendrían futuras generaciones de dirigentes

estadounidenses. Ese sentimiento persistió durante los convulsionados años

sesenta y setenta y se consolidó por la posición de Ronald Reagan durante la guerra de Malvinas. Tras la distención al inicio de la posguerra fría, renació

en el siglo XXI, cuando en la región se rechazó la política exterior militarista

de Bush (h) y su proyecto del ALCA, a la par que las recetas de ajuste del Consenso de Washington, que habían provocado agudas crisis económicas y

sociales.

En su histórica visita a Mar del Plata, en 2005 (Kan, 2016), se

combinaron la resistencia popular y el choque histórico entre los gobiernos de ambos países, que revestía una fundamentación económica (rivalidad con

productores agrícolas estadounidenses), una histórica (el sueño

decimonónico de la dirigencia argentina de ser la potencia sudamericana), una cultural (la presencia predominante europea, a diferencia de la influencia

estadounidense en la mayor parte del resto del hemisferio) y la existencia de

un movimiento nacionalista como el peronismo, que fue sistemáticamente

hostilizado por el Departamento de Estado y buena parte de la academia y la prensa estadounidenses.

Uno de los interrogantes que guiaron esta investigación es qué expresan

esas demostraciones contra el gobierno de Estados Unidos. ¿Son reacciones frente a fenómenos coyunturales -el rechazo al ALCA, a la invasión a Irak,

al envío de tropas al Golfo- o son la manifestación de fenómenos más

profundos, como los mencionados en el párrafo anterior? En ocasión de la visita de Obama, en 2016, y a pesar del aparente cambio

de época que significó el triunfo de Macri, pudo constatarse que la opinión

pública argentina seguía reflejando esa ya centenaria antipatía. Según una

encuesta del Barómetro de las Américas, “el grado de confianza promedio en el gobierno estadounidense que reportan los argentinos que respondieron

a la cuestión es más baja que en cualquier otro país de América Latina y el

Caribe”, superando incluso a Venezuela, Bolivia, Ecuador o Nicaragua (Salles Kobilanski y Weaber, 2016: 2)10. Esto, a pesar de la transformación

10 Un seguimiento más preciso de esa percepción puede cotejarse en el estudio anual del Pew Research Center, un influyente think tank con sede en Washington, que luego de los atentados en New York en septiembre de 2001 empezó a medir los niveles de desconfianza que genera Estados Unidos en el resto del mundo. Allí puede percibirse, por ejemplo, que el rechazo al


cultural e ideológica de los últimos años, período en el cual la Argentina se

latinoamericanizó, alejándose de la tradicional influencia europea. Hoy los viajes a Miami superan ampliamente las visitas a Paris, el estudio del inglés

al del francés y los cursos de posgrado en Estados Unidos sobrepasan

ampliamente a los realizados en Europa. Las visitas presidenciales, entre otras cuestiones, suelen tener por

objetivo mejorar la imagen del gobierno estadounidense, tratando de licuar

o al menos suavizar ese rechazo o desconfianza expresado por buena parte

de la población. Esto fue más fácil con presidentes carismáticos y buenos oradores, que generaban respeto o simpatía, como Roosevelt, Eisenhower u

Obama, y mucho más difícil con mandatarios que generan un alto rechazo

como Bush (h) o Trump. La problemática de las visitas y de las protestas que habitualmente

generan lleva a analizar una noción central en la constitución e identidad de

los Estados Unidos: la idea de que son un pueblo elegido para defender la

libertad. Al no poder comprender el rechazo que genera ese mesianismo, muchos analistas tienden a deslegitimarlo, calificándolos como expresión de

algo difuso que denominan anti-americanismo. “¿Por qué nos odian?” y

“¿Por qué el resto del mundo detesta a Estados Unidos?” son dos preguntas sobre las que se construyó y se sustenta un mito fundante en el país del norte.

El historiador Max Paul Friedman reconstruye, en un libro reciente titulado

Rethinking Anti-Americanism. The History of an Exceptional Concept in American Foreign Relations (2012), con una perspectiva crítica, la historia

de un concepto central a la hora de recrear la ideología del destino

manifiesto: la idea de que Estados Unidos es un pueblo elegido por Dios para

civilizar al resto del planeta, exportando democracia, libertad y capitalismo. Esa recurrente y distorsionada pregunta, ¿Por qué nos odian?, fue

formulada por el propio Bush (h), en el Capitolio, luego de los atentados del

11 de septiembre de 2001. Él mismo ofreció una respuesta: odian nuestra libertad. En la década posterior a la caída de las Torres Gemelas, más de

6000 artículos de diario fueron dedicados a analizar el anti-americanismo.

En una visión auto-centrada que se fundamentó tempranamente en la idea del Destino Manifiesto de Estados Unidos11, los cultores de ese concepto

señalan que los extranjeros son irracionales y están mal informados acerca

gobierno de ese país creció durante la administración Bush (2001-2009), disminuyó con Obama (2009-2017) y se volvió a disparar desde que asumió Trump. Para el caso de Argentina, puede consultarse en http://www.pewglobal.org/database/indicator/1/country/11/. 11 Refiere a la creencia de que son una nación destinada, por causas divinas, a expandirse y extender sus fronteras.


del “mejor país en el mundo”. Por eso son anti-americanos. Friedman

demuestra cabalmente cómo dentro de Estados Unidos la idea del anti-

americanismo fue y es utilizada para bloquear reformas progresistas, tildándolas de contrarias a los supuestos valores estadounidenses. Con el

mismo calificativo se ataca a quienes se manifestaron contra el gobierno de

Estados Unidos en el contexto de las visitas de presidentes o enviados de la Casa Blanca. El concepto es utilizado para estigmatizar cualquier crítica

externa a la política de Washington. Así, quienes critican el accionar

imperialista de la Casa Blanca o el Pentágono -pero no al pueblo estadounidense-, por ejemplo, son (des)calificados como opuestos a la

libertad y la democracia12.

En la actualidad, los herederos del senador Joseph McCarthy -aquel

que lideró la cruzada anti-comunista en los años cincuenta-, obsesionados con el supuesto odio irracional hacia Estados Unidos, no dudan en etiquetar

como anti-americanos a Julian Assange o a Evo Morales, dos críticos de la

política exterior del Departamento de Estado. Y no son sectores aislados, sino que mantienen una enorme capacidad de influir en Estados Unidos, por

ejemplo, para horadar el movimiento de oposición a la invasión de Irak en

2003. Por eso es sumamente relevante la investigación histórica de

Friedman, que puede inscribirse en una corriente más amplia de académicos -Andrew Bacevich (2011), Thomas Bender (2011), Perry Anderson (2014)-

que buscan rebatir la idea del excepcionalismo estadounidense.

Las movilizaciones de protesta producidas en la Argentina durante las visitas presidenciales, pero también en las otras de vicepresidentes,

secretarios de estado y otros enviados, no expresaron un rechazo a Estados

Unidos como un todo ni a su pueblo o a su cultura, sino a su gobierno y, en particular, a su política exterior imperialista. Salvo casos aislados, no se

expresó un rechazo a Estados Unidos por lo que es, sino por lo que hace su

gobierno y su clase dominante. Como ocurrió en la articulación continental

12 Friedman, en cambio, sostiene que la supuesta existencia de un sentimiento anti-yanqui en el mundo no es una real amenaza para la sociedad estadounidense, sino un argumento de los

sectores más conservadores de Washington para justificar su agresiva política exterior y para bloquear incluso propuestas de políticas internas reformistas. A contramano de la mayoría de los estudios sobre la problemática, que dan por supuesta la existencia de un generalizado sentimiento anti-americano en el mundo entero y proponen distintas explicaciones (envidia, ignorancia, autoritarismo), este historiador se focaliza en iluminar las falacias de esos argumentos y en explicar cómo ese concepto opera envenenando la política estadounidense: legitimando violaciones a los derechos humanos, conculcando libertades, manteniendo un impresionante aparato represivo o de seguridad.


contra el ALCA, hoy se vuelven a crear puentes entre los movimientos

sociales y organizaciones populares latinoamericanas y sus equivalentes dentro de Estados Unidos, en los que destacan las luchas de las mujeres,

afroamericanos, latinos, ambientalistas, obreros sindicalizados, estudiantes,

inmigrantes y jóvenes que luchan contra el lobby de las armas. La solidaridad internacional que emerge desde abajo parecería demostrar que la calificación

de anti-americanismo, utilizada para deslegitimarlas, no es adecuada para

caracterizar las manifestaciones de protesta que se sucedieron durante las

visitas presidenciales estadounidenses. En síntesis, en esta investigación se analizaron cada una de las visitas de

mandatarios estadounidenses, contextualizándolas, señalando sus objetivos

previos, las reacciones que suscitaron y los resultados que arrojaron. También se puso la lupa en otras muy significativas, de vice presidentes, ex

presidentes, secretarios de Estado o enviados de la Casa Blanca: Elihu Root,

Theodore Roosevelt, Herbert Hoover, Milton Eisenhower, Nelson

Rockefeller, Henry Kissinger, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Alexander Haig, Hillary Clinton y Mike Pence

(Morgenfeld, 2018, cap. 8).

En cuanto a las percepciones de las visitas, la prensa jugó un rol importante, y por eso la investigación prestó especial atención a cómo las

cubrieron, qué lecturas hicieron sobre las mismas, qué destacaron o

minimizaron en cada oportunidad, cuáles fueron los balances que presentaron. Las múltiples referencias citadas, publicadas en la prensa

argentina y estadounidense, permitieron también una primera aproximación

al modo en que se iban construyendo, en forma contemporánea a las visitas,

los primeros relatos sobre ellas, y, también, constatar la escasa cobertura periodística a las movilizaciones populares ante la llegada de cada

mandatario estadounidense.

El punto de partida es que las visitas, y las reacciones que suscitaron, fueron la manifestación de los distintos momentos que atravesó la relación

bilateral y, a la vez, condicionaron la política exterior y, en particular, el

muchas veces conflictivo vínculo con Estados Unidos. Se intentó, en esta investigación, mostrar de qué modo lo hicieron, con qué alcances y límites y

qué dejaron como saldo.

Reflexiones finales

En primer lugar, se intentaron jerarquizar las visitas a la hora de analizar la historia de las relaciones entre Argentina y Estados Unidos. En la


investigación, arrojando luz sobre un aspecto muy poco atendido incluso en

la bibliografía sobre el vínculo bilateral, se mostró que la llegada de

mandatarios o enviados de la Casa Blanca, y las reacciones que produjeron, fueron la manifestación de los distintos momentos que atravesó la relación

y, a la vez, condicionaron la política exterior argentina y, en particular, el

conflictivo vínculo con Estados Unidos. A diferencia de la creencia de que no sirven para nada y apenas dejan como saldo una colección de fotos y

gestos protocolares y de camaradería, se pretendió mostrar su real significado

y el impacto que produjeron, tanto hacia afuera como hacia adentro, en la pugna entre sectores proclives a un mayor alineamiento o autonomía

respecto al gigante del norte.

En segundo lugar, se buscó constatar la relevancia de los condicionantes

internos, a la hora de entender las idas y vueltas en la relación con Estados Unidos. Si bien distintos internacionalistas llamaron atención sobre la

importancia de los mismos, todavía es una dimensión que requiere muchas

investigaciones. En este texto, se abordó el contexto de la relación bilateral -y regional- en el momento de cada visita, los objetivos de cada gobierno y

las reacciones que suscitaron en la Argentina, tanto a favor como en contra

de la profundización del vínculo entre ambos países. Las corporaciones

agropecuarias, los industriales, los militares, los sindicatos, las organizaciones populares, los partidos políticos, los artistas, las agrupaciones

estudiantiles y los intelectuales aprovecharon la particular circunstancia de

las visitas para expresar sus demandas, opiniones, críticas o anhelos en torno a la relación con el gobierno de la principal potencia planetaria.

En tercer lugar, se procuraron visibilizar las reacciones populares,

soslayadas casi siempre a la hora de analizar los condicionantes internos de la política exterior argentina. Los mandatarios y representantes

estadounidenses que visitaron el país debieron, en algunas oportunidades,

enfrentar movilizaciones callejeras, escraches o expresiones artísticas

contestatarias. Esas reacciones, que presentamos sintéticamente en este artículo, marcaron los límites a los realineamientos buscados por distintos

sectores internos y también, en algunos casos, por los gobiernos. Quienes

procuraban aceitar los vínculos con Estados Unidos debieron enfrentar esas resistencias, como ocurrió con Onganía, Menem o Macri, por mencionar

algunos ejemplos.

Más allá de estas resistencias, las visitas permitieron afianzar la presencia de Estados Unidos en la Argentina, fortaleciendo a los sectores internos que

alentaban esa orientación. En algunos casos, fueron instrumentalizadas en

función de lograr una legitimación interna de una política exterior alineada


con la Casa Blanca y las potencias occidentales, a contramano de lo que

ocurrió en buena parte de la historia de la Argentina moderna. Según los relatos hegemónicos, siempre proclives a dar la bienvenida a Mr. President,

la visita del jefe de gobierno estadounidense era la constatación del “retorno

al mundo” del país, la ratificación del liderazgo del presidente anfitrión y la confirmación de que había transformado a la Argentina en un jugador

relevante en el tablero geopolítico global. La insistencia de Menem en ser

anfitriones de la Cumbre de las Américas de 2005 o la de Macri en ser sede

de la Cumbre presidencial del G20 deben ser leídas en esta clave. En síntesis, las visitas fueron, entre otras cosas, un escenario privilegiado

para que cada sector interno manifestara cómo debía ser el vínculo con

Estados Unidos, y a la vez para expresar reclamos a ese gobierno -contra un acuerdo de libre comercio como el ALCA, por ejemplo- , o para solicitar

apoyos concretos, ya sea para obtener créditos, facilitar la negociación con

organismos financieros internacionales, destrabar exportaciones al mercado

estadounidense, lograr la provisión de equipamiento militar o sellar acuerdos de cooperación en materia científica y tecnológica. Al fin y al cabo, en un

encuentro mano a mano entre presidentes se pueden cerrar acuerdos que de

otra forma demandarían meses o años de negociación.

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ISSN 1851-3735, pp. 85-107

El sistema de creencias como condicionante de la política exterior argentina en las negociaciones

comerciales internacionales, 2008-2018

The beliefs system as Argentina's foreign policy constraint, at the international trade negotiations,

2008-2018

Julieta Zelicovich*

RESUMEN

El trabajo analiza el sistema de creencias como condicionante interno de la política

exterior. Se propone estudiar de qué manera los cambios en los sistemas de creencias

que se producen en los contextos de transiciones políticas en el gobierno nacional,

inciden en la política exterior de Argentina. Se trata de un estudio de caso

longitudinal en el que se consideran las administraciones de Fernández de Kirchner

y de Macri. El análisis se delimita a un área particular de la política exterior, la de

las negociaciones comerciales internacionales, en la que se identifican una serie de

cambios en la posición y en las estrategias de Argentina. Las observaciones del

estudio de caso abren el debate respecto de si se trata de una política de estado o una

política de gobierno.

Palabras clave: sistema de creencias, política exterior, negociaciones comerciales,

Argentina

ABSTRACT

The paper analyzes the belief system as a foreign policy’s domestic constraint. It

proposes to study how changes in the belief systems that occur in the contexts of

political transitions in the national government, affect the foreign policy of

Argentina. It is a longitudinal case study, where the administrations of Fernández de

Kirchner and Macri are considered. The analysis is delimited to a particular area of

the foreign policy, such as the international trade negotiations, in which a series of

changes were identified in both the position and strategies carried out by Argentina.

* Investigadora Asistente en Conicet. Universidad Nacional de Rosario, Facultad de

Ciencia Política y Relaciones Internacionales.

86 Julieta Zelicovich

The observations of the case study open the debate on whether it is a state policy or

a government policy.

Keywords: belief system, foreign policy, trade negotiations, Argentina.

Fecha de recepción: 11 de septiembre de 2018

Fecha de aceptación: 9 de diciembre de 2018

Introducción

El propósito de este trabajo es analizar algunos efectos del cambio en los

sistemas de creencias del poder ejecutivo sobre la política económica

exterior, en particular en el área de las negociaciones comerciales

internacionales, cuando acontece una transición de gobiernos. Para ello se

considera el caso de Argentina en el período 2008-2018, comparando las dos

administraciones de Cristina Fernández de Kirchner con la de Mauricio

Macri.

Como sostienen Merke y Tokatlian (2014), en materia de política

exterior: Las decisiones las toman los líderes del gobierno en el contexto de

restricciones y ventajas del ambiente internacional, pero también en un

contexto doméstico poblado por instituciones, actores e ideas que dan forma

a las decisiones de política exterior (p. 249).

El foco de este artículo se concentra sobre este último punto. El

sistema de creencias se presenta como uno de los condicionantes internos de

la política exterior que tiene capacidad para explicar -al menos parcialmente-

los cambios observados en las negociaciones comerciales internacionales.

Las hipótesis de trabajo son dos. En primer lugar, que el cambio en la

administración de gobierno supuso un cambio en el sistema de creencias

respecto de cuestiones como la globalización, la gobernanza global y el lugar

de Argentina en el mundo, y que ello dio lugar -entre otros factores

explicativos- a una serie de reformas en la política exterior hacia las

negociaciones comerciales internacionales. En consecuencia, la segunda

hipótesis sostiene que la política hacia las negociaciones comerciales

internacionales no se ha consolidado como una política de estado, sino como

política de gobierno.

El diseño metodológico de la investigación toma la forma de un estudio

de caso de tipo longitudinal (Yin, 2009), donde se comparan dos períodos de


gobierno en un mismo país. Este diseño permite centrarse en los sistemas de

creencias, como variable independiente, en un período en el que se produjo

un cambio en la administración de gobierno tras un proceso electoral. La

variable dependiente, por su parte, remite a la política hacia las

negociaciones comerciales internacionales, conforme se detalla en el

apartado siguiente. Para la recolección de fuentes y análisis de datos, se

utilizó en primer término el análisis de contenido de discursos del presidente

y ministros involucrados en las relaciones comerciales internacionales,

completado con fuentes documentales y bibliográficas. Estas decisiones se

fundamentan en consideraciones metodológicas y teórico-ontológicas. Por

un lado, de acuerdo a los postulados de Waever (2002), entendemos que a

través de los discursos es posible dar cuenta del basamento ideológico de

determinadas relaciones dentro de la política exterior; y por otro lado, porque

conforme a investigaciones anteriores sostenemos que en la política exterior

argentina destinada a las negociaciones comerciales internacionales, el

presidente y los ministros de relaciones exteriores, producción y hacienda -

con algunas secretarías específicas- son los que conforman la última unidad

decisoria, es decir, “la autoridad con la habilidad para comprometer los

recursos de una sociedad, y para tomar, ante un problema, una decisión que

no pueda revertirse” (Hermann, 2003; Breuning, 2007).

En el próximo apartado se presentan las consideraciones teóricas de la

investigación. El tercer apartado desarrolla las características históricas más

salientes de la política exterior argentina en las negociaciones comerciales

internacionales, y contiene dos acápites específicos: uno destinado a analizar

en profundidad el sistema de creencias y políticas particulares del período de

las administraciones de Fernández de Kirchner, y otro, las de la

administración Macri. Finalmente se exponen las conclusiones.

Los condicionantes internos de la política exterior argentina en las negociaciones comerciales internacionales

Existe un consenso en los estudios sobre política exterior argentina

respecto de la primacía de los condicionantes domésticos por sobre los

sistémicos a la hora de explicar sus cambios, continuidades, consistencias e

inconsistencias (Busso et al., 2016). La política exterior, en tanto política


pública 1 , es concebida como como “el producto de una sociedad, una

organización política, interpretando su situación y eligiendo los modos de

acción y reacción en una manera particular no predeterminada” (Hill, 2002,

254); y “como el resultado de negociaciones entre los actores colocados

jerárquicamente dentro del Estado” (Allison y Halperín, 1994, 230). Es decir

que se trata de un accionar que es fundamentalmente estatal, y que involucra

las decisiones y acciones oficiales de cara a las relaciones comerciales

internacionales. En el plano doméstico tiene lugar el proceso de decisión en

el que se ponen en juego distintos intereses y creencias de los actores

nacionales; y en el internacional es donde se producen las relaciones

comerciales afectadas por esta política.

En particular, en el ámbito del comercio internacional y de la política

comercial externa debe resaltarse que existe ... una fuerte puja distributiva, comparable tan solo a la de las políticas

fiscales. En este sentido, al abrirse la economía y eliminarse las protecciones,

bajo el compromiso de llegar a un arancel cero y desregular la normativa, la

tensión entre el interés general y los intereses particulares reaparecería y

volvería a exigir definiciones más profundas por parte del Estado: ya no se

trataría solo de abrir nuevos mercados sino de definir el modelo de

integración. (Botto, 2009, 34)

La política exterior en el ámbito de las negociaciones comerciales

internacionales comprende aquellas cuestiones (políticas públicas) que

inciden en el intercambio de bienes y servicios entre residentes de distintos

Estados, y conforman las relaciones comerciales internacionales. En la

política exterior hacia las negociaciones comerciales internacionales pueden

reconocerse algunos clivajes: el primero remite a si el país asume que las

negociaciones comerciales internacionales son un instrumento adecuado

para resolver las tensiones que surgen de las relaciones comerciales externas.

En el caso de que lo sean, la segunda a cuestión a considerar es si se priorizan

enfoques multilaterales -donde las negociaciones en la Organización

Mundial de Comercio (OMC) ganan centralidad- o se prefieren

negociaciones preferenciales, o bien una combinación de ambas2. Asimismo

si se negocia con países similares en términos de dotación de poder, o con

países con los que existen relacione asimétricas. Por último, deben definirse

1 Se trata de una interpretación que ha ido ganando terreno en los análisis de política exterior,

ver Garce y López, 2014; Busso, 2014; Merke y Tokatlian, 2014. 2 Esta elección tiene implicancias significativas en cuestiones como el establecimiento de la

agenda, el mantenimiento del statu quo, y los recursos de poder que se requerirán para la

negociación (Zelicovich, 2017b).


los contenidos -áreas prioritarias, áreas sensibles y profundidad de

compromisos- a ser negociados, pudiendo esbozar un continuo entre

acuerdos mínimos de regulaciones en frontera exclusivamente vinculadas a

competencias aduaneras a acuerdos profundos del tipo del regionalismo del

siglo XXI, con normas OMCx y OMC+33, como puede ser la regulación de

las inversiones, de la propiedad intelectual, o los requisitos fitosanitarios de

un bien.

Desde una lectura constructivista de las relaciones internacionales, las

ideas constituyen un determinante importante de la política externa, por ello

es posible sostener que en todas las decisiones enumeradas en el párrafo

anterior hay un elemento en común, y es el sistema de creencias4. Este se

define a partir de las imágenes del pasado, presente y futuro, y del

conocimiento que el actor tiene de sí mismo y el mundo (Holsti, 1962, 245).

Se trata de una suerte de lentes a través de las cuales se recibe la información

relativa al entorno físico y social, con tres tipos de funciones: organizar las

percepciones dotándolas de sentido, establecer objetivos y guiar la acción

(Holsti, 1962). Como sostiene Corigliano (2018): Las opciones que los tomadores de decisiones de política (interna y/o

exterior) adoptan para responder a las presiones y oportunidades ofrecidas

por los frentes interno e internacional no se formulan y ejecutan en el vacío:

responden a un sistema de creencias, ligado a una visión teórica explícita o

implícita. (p. 67)

Conforme Lasagna (1995) la política exterior refleja este sistema de

creencias, que está influido por la sociedad política, los partidos políticos,

grupos de interés y grupos de presión. Si bien la política exterior tiende a

prevalecer, también señala este autor que “los cambios en la sociedad tienden

a incidir en las políticas gubernamentales”. De allí que la variable cambio en

3 Los temas OMC+ son aquellos que buscan profundizar el alcance de compromisos ya

existentes en la OMC; OMCx son compromisos no cubiertos por OMC. Para un análisis

detallado de componentes OMC+ y OMCx puede verse OMC (2011) “Informe del comercio

mundial de 2011”. 4 El análisis de política exterior reconoce distintas aristas teóricas. Hudson remarca que dos

de los rasgos distintivos de los enfoques de análisis de política exterior consisten en asumir la

explicación de la toma de decisiones como un fenómeno multifactorial, y analizar las variables

con una aproximación de más de un nivel de análisis (multinivel) (Hudson, 2005, 2, traducción

propia). De esta forma, la elección de una perspectiva constructivista que este trabajo adopta

es solo una de las alternativas de análisis para la política exterior argentina, y los sistemas de

creencias solo una de las posibles variables a considerar, como se reconoce en la introducción

de este trabajo.


la administración de gobierno tenga una estrecha relación con cambio en el

sistema de creencias.

En esta línea de interpretación, Tokatlian (2015) afirma que ... la ideología es usual en política exterior, pues toda política pública,

incluida la internacional, se sustenta en un determinado sistema de creencias

o cosmovisiones respecto del orden interno deseable y del orden mundial

preferible. De allí surgen dos cuestiones. Primero, qué tipo de ordenamiento

interno y externo se pretende impulsar y lograr. (…). La segunda cuestión a

atender es qué tipo de consecuencias genera el predominio de una

determinada mirada ideológica.

Dentro de los estudios de la política comercial externa y de las

negociaciones comerciales internacionales se ha desarrollado una amplia

literatura que ha buscado explicar desde el plano cognitivo e ideacional los

giros de la política exterior en tales áreas. Se destacan los trabajos de

Goldstein (1989) y Krueger (1997) como dos de los más influyentes en el

mainstream estadounidense. En el caso de las negociaciones comerciales

internacionales ese sistema de creencias comprende definiciones vinculadas

al modelo de desarrollo de cada país y su estrategia de inserción

internacional: guarda relación con cómo se perciben las negociaciones y, en

términos más amplios, la globalización y gobernanza global; la definición de

la especialización productiva que el país busque alcanzar en razón de su

modelo de desarrollo, así como la preferencia por el lugar que ha de ocupar

el país en el mundo y la elección de las alianzas principales (Zelicovich,

2017a).

La vinculación entre cambios en el sistema de creencias y cambios en la

política hacia las negociaciones comerciales internacionales es compleja.

Como plantean Tussie et al. (2009), la existencia de ideas diferentes no

siempre implica un cambio de políticas; no obstante, advierte Goldstein

(1989), para que se produzca un cambio es preciso que haya propuestas

cognitivas e ideológicas alternativas, que estas ideas lleguen al poder -

principalmente, mediante las elecciones- y que las estructuras institucionales

tengan una relativa permeabilidad al cambio. Para ser influyentes, las ideas

en cuestión tienen que proveer a los políticos de mapas cognitivos que

aumentan la claridad respecto de los objetivos de las políticas y de las

relaciones entre fines y medios, tienen que afectar los resultados de

situaciones estratégicas en las que no existe un equilibrio único, y han de

incorporarse a las instituciones (Goldstein y Keohane, 1993, 3).


Grafico 1

Sistema de creencias en la política exterior

en negociaciones comerciales internacionales

Fuente: Elaboración propia

Por último, un punto a discernir es si el sistema de creencias que soporta

la política hacia las negociaciones comerciales internacionales presenta

continuidades, que contribuyen a una política de Estado; o corresponden,

más bien, a una coalición específica de poder en ejercicio de gobierno.

Conforme establece Mazzuca, las políticas de estado ... en contraposición con las simples políticas de gobierno [...] emanan de, y

son respaldadas por, una constelación de intereses y capacidades que es más

profunda, más estructural y más duradera que la asociada a un gobierno

temporario en particular. (Mazzuca, 2012, 549)

En otras palabras, ... el Estado, a través de sus políticas, encarna valores compartidos por la

sociedad, algunos de los cuales son vertebrales para su desarrollo, como la

educación, la salud, la seguridad, en torno a los cuales se formulan políticas,

que más allá del componente ideológico de cada gobierno, perduran en el

tiempo convirtiéndose en verdaderas políticas de Estado. (Cueto y

Guardamagna, 2012, 19)


Sistema de creencias, política comercial externa y negociaciones comerciales internacionales

En la Argentina reciente, mientras que la política comercial externa

exhibió un movimiento pendular en función de los cambios de modelo de

desarrollo entre distintas administraciones -o al interior de estas, inclusive-,

la política hacia las negociaciones comerciales internacionales no mostró

tanta variación. Como se verá a continuación, se trata de reformas y ajustes

antes que de una reestructuración 5 . Existió una continuidad en torno a

nociones como el reclamo por la liberalización del comercio agrícola -a

veces único y otras acompañado por posiciones en materia de

industrialización y trato especial y diferenciado para países en desarrollo-, y

un apoyo al multilateralismo como mecanismo para las negociaciones

comerciales internacionales, a veces como foro prioritario y exclusivo y otras

complementado por las instancias preferenciales.

Entre 1945 y 1989, la participación más activa en las negociaciones

multilaterales por parte de la Argentina fue más cercana al modelo de

desarrollo -cosmovisión y lobbies- liberal, mientras que durante los

gobiernos de carácter desarrollista o nacionalista se optó por la no-

participación, o bien la conformación de regímenes alternativos.

Históricamente el multilateralismo ha sido más proclive al reclamo agrícola

en la política argentina y a la inserción internacional de alineamiento con la

potencia hegemónica, mientras que la vía preferencial ha tenido

contemplación sobre el acceso a mercados para productos no agrícolas y el

tratamiento de sectores particulares, como el automotriz, y las opciones

autonomistas de la política exterior (Zelicovich, 2017a).

En la década de 1990 y comienzos de los 2000 ocurrieron dos puntos

fundamentales en el escenario de negociaciones comerciales internacionales:

en el plano regional, la constitución del Mercosur; y en el plano multilateral,

la conclusión de la Ronda Uruguay y la creación de la OMC. A partir de

entonces, la estrategia argentina pasó a ser de tipo mixta, articulando en

5 Lasagna conceptualiza el ajuste de política exterior como un “nivel de cambios menos

intenso y que tiene ocurrencia cotidiana, pero que ocasiona pequeñas alteraciones en el

comportamiento de política exterior de un país dado, no implicando realineamientos ni un

cambio básico” (1995, 393-394). La reforma de la política exterior se define como un “proceso

normalmente lento, incremental y referido a aspectos parciales aunque importantes de los

patrones elementales de la policía exterior”, en tanto que la reestructuración “tiene lugar muy

rápidamente y expresa un intento de cambio fundamental y se refiere a cambios en los

lineamientos básicos de la política” (Lasagna, 1995, 393).


simultáneo negociaciones preferenciales con las del foro multilateral. Los

matices pasaban por la composición de la agenda a negociar, la elección de

los socios y la vinculación con la principal potencia, sobre la base de una

lectura optimista de la globalización.

Posteriormente, en el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), la

adopción de un modelo neodesarrollista implicó una nueva definición de la

relación Estado-mercado, que supuso una reestructuración de la política

hacia las negociaciones comerciales internacionales. Se articularon tanto el

foro multilateral como las negociaciones preferenciales, coordinadas

mediante el Mercosur. La posición negociadora argentina pasó de

eminentemente agrícola a pluritemática (MECON, 2004), y Argentina se

distinguió por ser un negociador activo con gran solvencia técnica,

fundamentada en la presentación de documentos técnicos y propuestas. Los

socios preferidos eran otros países en desarrollo, promoviendo las

coaliciones como las del G-20 agrícola, o el NAMA-11, por sobre las del

Grupo CAIRNS, y acuerdos preferenciales poco profundos sobre el eje sur-

sur.

Las administraciones de Fernández de Kirchner En materia de la política hacia las negociaciones comerciales

internacionales el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner mostró

inicialmente bastante continuidad con la administración anterior. De hecho,

mantuvo al mismo canciller –Taiana- y gran parte del equipo responsable de

las negociaciones comerciales internacionales permaneció en el cargo

durante los primeros meses de gobierno. Sin embargo, dos hechos -uno de

carácter internacional y otro doméstico- impactaron en la gestión de

Fernández de Kirchner en su primer año: por un lado la crisis financiera

internacional con epicentro en Estados Unidos, y por otro, el enfrentamiento

con los sectores rurales en el marco de las revisiones de las retenciones

agrícolas. Ambos acontecimientos incidieron en el fortalecimiento de una

serie de nociones centrales en el sistema de creencias: las que aluden al

modelo de desarrollo y las que remiten a cómo se percibe la gobernanza

global.

Como señala buena parte de la literatura, tras la crisis, la administración

Fernández de Kirchner pasó de una estrategia neodesarrollista a otra más

próxima al desarrollismo con sustitución de importaciones. Así un punto

clave para comprender la política en las negociaciones comerciales

internacionales fueron las ideas y creencias referidas a la intervención del

Estado por sobre el mercado, como condición del desarrollo; y la de la

equiparación de desarrollo con industrialización. En los discursos de Cristina


Fernández de Kirchner puede apreciarse que se asigna una causalidad entre

los buenos resultados del sector externo en período post-crisis (y hasta 2014)

con las políticas activas desarrolladas6.

Estas ideas, en términos instrumentales, llevaron a concebir al

proteccionismo comercial como una medida subóptima pero necesaria para

las metas establecidas, existiendo una idea de que para ser exitosos en su

desempeño económico los países acuden al proteccionismo. Este tipo de

políticas era condenable en los países desarrollados, pero necesaria en los

países en desarrollo. Se creía que un sistema de normas que actuara en

sentido contrario, permitiendo las protecciones en los países más ricos -

fundamentalmente en el sector agrícola- y condenando las políticas

industrialistas de los emergentes, era un régimen injusto.

En la presentación ante el Mecanismo de Examen de Política Comercial

de la OMC, en 2013, Costa, Secretario de Comercio de la Argentina, sostuvo

que “la evidencia histórica pone de manifiesto que el desarrollo del país y las

condiciones de vida de nuestra población están directamente relacionadas

con el avance en el proceso de industrialización”; que “La sustitución de

importaciones es pensada como un proceso que propicia la competitividad”

(Costa, 22 de marzo de 2013); y que a raíz de estas medidas “Argentina pudo

conservar autonomía y margen de maniobra para implementar exitosamente

políticas de desarrollo inclusivo, preservando los equilibrios de la balanza de

pagos con más y mejor comercio, y un mayor nivel de integración productiva

con la región y el mundo” (Costa, 20 de marzo de 2013).

La globalización era entendida como un orden cargado de asimetrías,

donde los países desarrollados gozaban de privilegios. Este orden debía

modificarse, y países como Argentina podrían contribuir a ello. Se sostenía,

por ejemplo: Sinceramente estamos convencidos que es necesario construir una nueva

multilateralidad en la que realmente todos estemos en igualdad de

condiciones, donde el manual del curso a seguir y de las obligaciones y de

los derechos, sea igual para los países ricos que para los países pobres, que

también sean iguales los derechos y responsabilidades que tienen las naciones

6 Por ejemplo, una de las ocasiones donde estas ideas se manifiestan es en el discurso de

apertura de sesiones del Congreso de la Nación del año 2014. Allí Fernández de Kirchner

afirma: “En el período 2003 al 2013, las exportaciones del sector se fueron de 16.475 millones

a 49.361 millones de dólares, (…) Este es el resultado de las políticas activas...(aplausos)...que

hemos desarrollado también con respecto... y que se pueden medir también en otros valores,

en lo que valía, por ejemplo, una hectárea de campo en determinadas zonas de nuestro país a

lo que vale hoy” (Fernández de Kirchner, 2014).


en desarrollo y los que también tienen las que están en vías de desarrollo.

(Fernández de Kirchner 2009).

El multilateralismo era considerado como la mejor manera -teórica- de

resolver los conflictos en las relaciones internacionales. No obstante, el

multilateralismo realmente existente era deficiente. Había una “ausencia de

una multilateralidad efectiva, concreta y democrática” (Fernández de

Kirchner, 2014b). Argentina proponía ante ello “una política exterior activa

y constructiva a favor de un nuevo orden mundial que sea capaz de garantizar

una estrategia de desarrollo sustentable con inclusión y justicia social”

(Timerman, 2015).

Estas creencias llevaron en el ámbito de la práctica de la política

comercial externa a un uso intensivo de las herramientas de administración

del comercio; y en el escenario de las negociaciones comerciales

internacionales a acotar el enfoque de las mismas, reducir su intensidad, y

redirigir su eje. Las negociaciones comerciales internacionales eran

entendidas como un instrumento para dirimir tensiones en las relaciones

comerciales internacionales y volver a la globalización más justa, atendiendo

las inequidades existentes en el sistema. No debían ser, en cambio, un

mecanismo para la mera liberalización del comercio. El activismo

diplomático de períodos anteriores se vio reducido en estos años, con una

menor presentación de documentos en el plano de la Organización Mundial

del Comercio (OMC) y con menos negociaciones en curso en el foro

preferencial. El eje de las negociaciones, por su parte pasó al área industrial

y la defensa de las políticas públicas.

En la OMC, Argentina durante las administraciones de Fernández de

Kirchner tuvo una posición más defensiva que, a la vez que mantenía activo

el tradicional reclamo por el acceso a los mercados agrícolas y un comercio

agrícola más equitativo -eliminación de subvenciones a las exportaciones y

reducción de la ayuda interna 7 -, incorporaba un discurso tendiente a

“defender los derechos de los países emergentes a cuidar sus procesos de

industrialización y a tener una negociación equitativa entre países en

desarrollo y países desarrollados” (Fernández de Kirchner, 2010). La OMC,

si bien era criticada, era considerada el espacio más legítimo de discusión de

7 Timerman, en un discurso del año 2015 en el Seminario Argentina en el G20:

Contribuciones para una agenda global de crecimiento inclusivo, sostenía: “Hemos planteado

en todos los debates el fuerte impacto negativo de los subsidios y que la reforma de la

agricultura es una asignatura aún pendiente en el sistema de comercio multilateral y la

principal traba para que haya un comercio más justo entre las naciones” (Timerman, 2015).


la gobernanza global del comercio, y en más de una oportunidad Argentina

ratificó su compromiso con el multilateralismo comercial, aunque siempre

marcando una distancia entre el deber ser ideal y el real existente. La

administración de Fernández de Kirchner sostenía así que “además de un sistema de reglas que faciliten el comercio, se requiere de

políticas activas para impulsar el crecimiento, reducir la brecha de desarrollo

entre los miembros de la comunidad internacional y de un esfuerzo conjunto

para impulsar la demanda agregada global, tal como lo viene haciendo firme

y consistentemente la Argentina” (Costa, 2013b)

La combinación de las tres creencias anteriores respecto de que la OMC

era legítima pero deficiente, que el comercio agrícola era injusto y que los

países en desarrollo tenían derecho a preservar sus márgenes de maniobra

para políticas de tipo industrialista llevó a que Argentina fuera un negociador

activo de la Ronda Doha y que rechazase de plano cualquier propuesta de

negociación por fuera de la del paquete de temas lanzado en 2001. Una

creencia nodal era que “no beneficia al sistema pretender avanzar hacia una

supuesta 'agenda del siglo XXI', cuando todavía subsisten sin resolverse

serios problemas de larga data en la agenda del siglo XX”. Esta frase se

reproduce en el discurso de Chiaradia en 20118 y en el de Timerman en

20139.

Deben destacarse en esta línea acciones como las amenazas de veto en

torno a una nueva agenda en el contexto de la Conferencia Ministerial de la

OMC del año 2011 y en la previa a la aprobación del acuerdo de facilitación

del comercio en 201310 y del acuerdo por subvenciones a las exportaciones

agrícolas en 201511; la presentación de un documento de propuesta para dotar

8 WT/MIN(11)/ST/19 9 WT/MIN(13)/ST/103. 10 En la intervención de Timerman en la IX Conferencia Ministerial se aprecian estas

nociones: “No vemos al Acuerdo de Facilitación de Comercio como un Acuerdo que

favorezca a los países más pobres ni que provea un beneficio generalizado, sino que beneficia

más a algunos miembros que a otros. La Argentina apoya la propuesta de dicho acuerdo con

la premisa de que el Paquete de Bali incluya medidas sustanciales en el ámbito del reclamo

histórico de reformas en la agricultura (…). Sin embargo, por ahora no hay un correlato entre

los compromisos solicitados a los países en desarrollo en Facilitación de Comercio con una

disposición equivalente de los países desarrollados a asumir compromisos en los temas de

agricultura y de desarrollo.” (Timerman, 2013). 11 En dicha ocasión D’Alotto, embajador argentino ante los organismos internacionales en

Ginebra, sostuvo que “no será posible un programa de trabajo que no contemple avances en

el proceso de reforma de la agricultura en los tres pilares, particularmente en Competencia de


a la OMC de una base institucional más sólida para la supervisión y

vigilancia del comercio internacional en 2011 12 ; la creación del grupo

Friends of Industrialization en el año 201513. En total en el período 2008-

2015 se presentaron 60 documentos14. De estos, los documentos indicados

como JOBS15 y vinculados al proceso de negociaciones fueron en total 18

para el período de enero de 2008 a diciembre 2015, sin contar versiones

revisadas ni addendum, de los cuales el 44% se concentraron en las

negociaciones de agricultura (acceso a mercados, subvenciones a las

exportaciones y ayuda interna), 22% a las negociaciones de acceso a

mercados para el sector no agrícola (NAMA), incluyendo una propuesta

transversal para la negociación de acceso a mercados para NAMA y

agricultura y servicios. Las otras áreas abarcadas fueron facilitación del

comercio, barreras técnicas y servicios.

Los socios claves fueron tanto en OMC como en las preferenciales,

países en desarrollo. Tal era el espacio de pertenencia al que se creía debía

pertenecer la Argentina. Ello se refleja en las coaliciones a las que pertenecía

el país (G-20 agrícola, NAMA-11, etc) como en los acuerdos preferenciales

en curso, que fueron pocos.

En efecto, como sostienen Da Motta Veiga y Polonia Ríos (2017), la fase

de regionalismo post-liberal, dio prioridad a las conversaciones Sur-Sur y

evitó las negociaciones con los países desarrollados que pudieran poner en

peligro la preservación del espacio regulatorio de las políticas de desarrollo.

Fernández de Kirchner sostuvo en el marco de estas políticas la creencia en

que el Mercosur era un componente necesario para la inserción (económica)

internacional. El énfasis estaba en el plano interno del bloque. El Mercosur

era visto como mercado ampliado para sectores claves de la economía. En el

las Exportaciones. Es necesario seguir trabajando y explorar alternativas en base al Mandato

y al trabajo ya realizado”. (D’Alotto, 2015). 12 Documento WT/GC/W/639. 13 Tiene dos objetivos: (i) identificar aspectos concretos en el paquete normativo de la OMC

en los que una flexibilización para los países en desarrollo permitiría recuperar herramientas

de política industrial ahora prohibidas o limitadas; (ii) sugerir propuestas concretas que la

Argentina podría presentar en la OMC para recuperar estos espacios de política pública y

posibles aliados para empujar dichas iniciativas (CEI, 2015). 14 El conteo se realizó sobre las publicaciones de documentos en línea de la OMC. Se incluyen

los documentos categorizados como discussion paper, comunicaciones, propuestas,

declaraciones, comentarios, submissions. No se contabilizan las versiones revisadas ni los

addendum. 15 Se trata de documentos no oficiales, cuya distribución es normalmente restringida.

Típicamente, las propuestas más significativas se presentan inicialmente bajo esta modalidad

de documento.


período el gobierno estableció negociaciones con la Southern African

Custom Union (SACU) para la ampliación del acuerdo preexistente,

mantuvo contactos iniciado en 2007 con Jordania y Turquía, en tanto que en

2010 comenzó a negociar un acuerdo con Palestina, firmado en2 011. En

2010 firmó también el Acuerdo Final de la Ronda de San Pablo, como parte

de las negociaciones del Sistema General de Preferencias Comerciales

(SPGC). Las negociaciones Mercosur-Unión Europea se mantuvieron en

baja intensidad en 2008 y 2009, y en 2010 volvieron a relanzarse, esto llevó

a pautar un nuevo intercambio de ofertas para 2015.

La administración de Mauricio Macri Tras doce años de las administraciones kirchneristas, en diciembre de

2015 asumió el gobierno la coalición Cambiemos, liderada por Mauricio

Macri. La disputa por la orientación de la política exterior y las relaciones

comerciales internacionales tuvo presencia durante la campaña electoral,

dejando traslucir las diferencias en los sistemas de creencias entre los actores

en el poder y sus contrincantes. En consecuencia, al asumir la nueva

administración buscó diferenciar su gestión de las anteriores y pasó de un

modelo desarrollista a otro aperturista, de corte neoliberal; y de una

estrategia internacional de perspectiva autonomista, a una estrategia liberal

caracterizada por la aquiescencia a la globalización. Estos cambios se

reflejaron ineludiblemente en la política hacia las negociaciones comerciales

internacionales.

Uno de los núcleos de diferencia residió en las creencias relativas al

modelo de desarrollo y especialización productiva. A diferencia de

Fernández de Kirchner, la administración Macri sostuvo que para lograr un

modelo económico exitoso era necesario una menor intervención del Estado

por sobre el mercado. El gobierno creía que la inserción internacional de la

Argentina debía basarse en ventajas comparativas: dotación de recursos

naturales y de recursos humanos. Tal era la forma en la que se definía en los

discursos el potencial de la Argentina (Macri, 21/12/2017). Esta creencia

derivaba en un apoyo al liberalismo, por oposición al proteccionismo. Se

planteaba, por ejemplo, la creación de "un círculo virtuoso, que se pone en

funcionamiento cuando eliminamos los obstáculos al comercio y ampliamos

las frontera" (Macri, 12 de diciembre de 2017).

La globalización era entendida como un espacio de oportunidades, y esta

noción era compartida por el presidente y los ministros (Macri, 11/12/2017;

26/9/2018; Malcorra 2016), aún si los hechos mostrasen realidades más

adversas (guerra comercial, crisis de globalización). Muchos autores

señalaron una mala percepción y/o un desacople del contexto internacional


en la política exterior de la administración Macri y sus creencias respecto de

la globalización (Miguez, 2017; Corigliano, 2018; Frenkel y Azzi, 2018).

Argentina era percibida como un actor destinado a tener protagonismo

en esta globalización, a partir del desarrollo de una conducta de aquiescencia

con el orden existente. “Argentina como socio confiable de la comunidad

internacional y mediador de buena fe de la política regional e internacional”

(Macri, 26/9/201816) era el marco de creencias normativas respecto de cómo

debía ser la política exterior.

La cooperación fue entendida como un proceso que genera

externalidades positivas, en función de “intereses compartidos” y de

“equilibrios” entre las responsabilidades nacionales e internacionales de los

países (Macri, 11/12/2017). Por su parte, la integración regional emergía

como un mecanismo que permitiría insertar a las empresas en las cadenas

globales de valor y atraer inversiones (Macri, 1/3/2017). El multilateralismo

era la opción predilecta en la gobernanza global, aunque no exclusiva.

Conforme analiza Corigliano (2018) hay una ... creencia instrumental macrista de la necesidad de promover el

multilateralismo económico y político y las reglas de gobernabilidad

económica y política global en los distintos foros internacionales (G-20,

Organización Mundial de Comercio, Organización de las Naciones Unidas),

como escudos protectores contra las fuerzas del proteccionismo económico y

el unilateralismo político y como garantías de la persistencia de las reglas de

juego internacionales que permitan a la Argentina la colocación de sus

exportaciones en mercados externos tradicionales y nuevos, la atracción de

las inversiones externas orientadas al desarrollo de obras de infraestructura,

el logro de la autosuficiencia energética, la captación de inversiones y de

empresas extranjeras como fuentes de empleo y de desarrollo económico

interno. (Corigliano, 2018, 64)

El apoyo al multilateralismo como creencia central se reflejó en las

negociaciones comerciales internacionales. Hechos destacados fueron la

postulación de Argentina como sede de la XI Conferencia Ministerial de la

OMC; y la promulgación, en el seno de dicho evento, de una Declaración

multilateral de apoyo al multilateralismo, firmada por países

latinoamericanos1715. Ella “reafirma que el multilateralismo es la mejor

16 Esta idea había sido presentada también en el discurso de Macri ante la sesión plenaria del

foro económico mundial de Davos de 2016. 17 Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Guayana, México, Paraguay, Perú, Surinam y Uruguay.

El documento puede consultarse en

https://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/mc11_s/declarationmc11_s.htm.


respuesta para aprovechar las oportunidades y afrontar los desafíos del

comercio internacional”.

En términos de propuestas, la diplomacia argentina fue mucho más activa

en el período diciembre 2015-diciembre 2018, que en el período anterior,

con 23 documentos ingresados bajo la modalidad de JOB. Este incremento

de activismo fue acompañado con un viraje en la posición negociadora, que

se explica con el sistema de creencias de la administración. Ella mantuvo la

prioridad en los temas agrícolas, pero aceptó avanzar en una nueva agenda

de temas post-Doha, algo que era una línea roja para los negociadores de

años anteriores. En efecto, el 38% de las presentaciones se centraron en la

negociación agrícola; no hubo documentos JOB sobre cuestiones de NAMA;

en tanto que el 46% de los documentos y comunicaciones fueron sobre la

nueva agenda. El foco en las ventajas comparativas, la creencia en una menor

intervención del Estado por sobre el mercado, y la creencia en los efectos

positivos de la globalización se encuentran detrás de este viraje.

Así, por ejemplo, Malcorra, ante la Comisión de Relaciones Exteriores

del Senado, explicó que la prioridad eran los temas agrícolas, pero que ... como grupo de países interesados en el tema agrícola tenemos que tratar

de ampliar la agenda un poco más para captar la imaginación de alguna de

nuestras contrapartidas en cosas que le son de interés a ellos. Me parece que

nos estamos quedando sin fichas para cambiar en algunas cosas. Entonces,

proponemos sin ceder un tranco de pulga en lo que creemos en estas

cuestiones del sector agrícola, ver si podemos tener una agenda un poco más

amplia que nos de capacidad de negociación. (Malcorra, 2016).

Posteriormente Argentina se convirtió en un negociador activo en temas

como comercio electrónico18 y facilitación de inversiones19.

En el plano de las negociaciones preferenciales, la administración Macri

dinamizó los vínculos, especialmente con los países desarrollados y

profundizó la agenda de negociaciones, en razón de las creencias

mencionadas anteriormente -adhesión a la globalización y al liberalismo

económico, creencia en los mecanismos de negociaciones comerciales como

vehículo para la atracción de IED-. El Mercosur tuvo un papel relevante

como núcleo de esta agenda externa, aunque el modelo a seguir era el de la

Alianza del Pacífico.

18 Véase los documentos JOB/CTG/3; JOB/DEV/41; JOB/GC/115; JOB/IP/20;

JOB/SERV/247; JOB/GC/174 y JOB/GC/200. 19 Véase los documentos JOB/GC/122/ y JOB/GC/124.


En un discurso del año 2016 Macri definió cual era la imagen de

Mercosur que sostenía: Nuestra visión del Mercosur es la de un espacio económico integrado al

mundo; un ámbito para que los emprendedores inviertan y desarrollen todo

el potencial de nuestra región; una zona donde la creatividad y el talento sean

motor de crecimiento inclusivo y desarrollo; una región focalizada en la

atracción de inversiones y la participación de las pymes en las cadenas

globales de valor, ya que estas cumplen -y lo sabemos- un rol central para

generar más y mejores empleos, el único camino genuino para reducir la

pobreza. (Macri, 21/12/2017)

Ello se acompañó de creencias en torno a la necesidad de adecuar al

Mercosur al siglo XXI, esto significa flexibilizar la dimensión externa y

profundizar el tipo de compromisos para dinamizar el funcionamiento en

cadenas globales de valor en razón de la teoría del “regionalismo del siglo

XXI” (Baldwin 2011). A diferencia de las administraciones de Fernández de

Kirchner, el énfasis estuvo en las relaciones externas del Mercosur. El

presidente sostuvo: “Debemos profundizar la negociación de acuerdos que nos permitan

insertarnos mejor en la economía global, mejorando la competitividad de

nuestras economías y nuestra participación en los flujos de comercio e

inversiones” (Macri, 21/12/2017).

Durante la administración Macri se identifican siete negociaciones

preferenciales en curso, dos de ellas anteceden a su etapa pero fueron

reimpulsadas desde fines de 2015, y cinco se incorporaron en años recientes.

Además hay otras negociaciones bajo estudio. El conjunto comprende a las

negociaciones con la Unión Europea, Alianza del Pacífico, EFTA, Corea del

Sur, Canadá, Nueva Zelanda, Singapur y Japón. Asimismo se retomaron

negociaciones con países como Líbano, Marruecos, Túnez y Egipto, que

forman parte de la agenda sur-sur del período 2002-2016, en tanto se

establecieron diálogos con India y SACU para ampliar el acuerdo de

preferencias comerciales existentes. Y de manera bilateral, se actualizaron

los acuerdos con Chile y Colombia. Además de priorizar a países

desarrollados, esta “nueva etapa en la agenda externa” del Mercosur se

orienta a la búsqueda de acuerdos que pongan al día el acervo normativo del

Mercosur, adhiriendo a los parámetros del regionalismo del siglo XXI.

Para la administración Macri, la negociación con la Unión Europea ha

sido la más relevante, en tanto existía una creencia de que se trataba de un


vínculo natural para el país, y que debía recuperarse luego de años de

“descuido” durante la administración anterior2018. Macri sostuvo que: La negociación con la Unión Europea es particularmente relevante y me

alegra que todos hayamos coincidido en eso. Somos dos regiones

complementarias y la Unión Europea es un destino natural para nuestras

exportaciones. Nos permitirá impulsar no solo el comercio sino que también

atraerá inversiones, tecnología y generará múltiples oportunidades de

negocios favoreciendo la creación de empleo en nuestros países. (Macri, 2017

d).

Reflexiones finales

La política exterior de Argentina en las negociaciones comerciales

internacionales entre 2008 y 2018 reconoce continuidades y rupturas, que

guardan correlación con los cambios en el sistema de creencias, como

condicionante interno de dicho accionar. Entre las continuidades se destacan

la apelación a las negociaciones comerciales internacionales como

mecanismo para resolver las relaciones comerciales internacionales, y la

creencia en el multilateralismo como el mejor modo de llevarlas adelante.

También se identifica una continuidad en la centralidad del reclamo por la

liberalización agrícola. En cambio, se produjeron quiebres respecto del

estado de la gobernanza global del comercio internacional, pasando de

lecturas pesimistas a optimistas; también en el enfoque respecto de la

relación entre Estado y mercado, virando de un apoyo velado al

proteccionismo a un aval del liberalismo. La identificación del lugar en el

mundo y la elección de los socios predilectos a partir del sistema de creencias

también presentan algunos cambios, del énfasis en los países del sur a la

aproximación hacia Estados Unidos y la Unión Europea, aunque sin perder

la pretensión de pertenencia latinoamericana. El punto de ruptura más

importante se refiere a la agenda negociadora y la posición del país respecto

de una agenda post Doha.

Como se menciona más arriba, al mantener ciertos núcleos básicos

inalterados, creemos pertinente ubicar estos cambios en el plano de ajustes y

reformas aunque no de reestructuración de la política exterior. Ello confirma

la primera hipótesis sugerida al comienzo: que el cambio en la

administración de gobierno supuso un cambio en el sistema de creencias

respecto de la globalización y del lugar de Argentina en la misma, y que ello

20 Estas ideas se aprecian en los documentos de CARI y del PRO citados anteriormente.


ha dado lugar -entre otros factores explicativos- a una serie de reformas en

la política exterior hacia las negociaciones comerciales internacionales. Es

menester recordar que el análisis del sistema de creencias permite una

aproximación parcial al análisis de la política exterior, que se complementa

con la consideración de otros condicionantes

Respecto de la segunda hipótesis que sostiene que la política hacia las

negociaciones comerciales internacionales no se ha consolidado como una

política de estado, sino como política de gobierno, es necesario marcar

ciertos matices. La política comercial externa de Argentina ha estado sujeta

históricamente a urgencias macroeconómicas y perspectivas de corto plazo

(Bouzas y Gosis, 2014), y no pueden ponderarse los cambios observados en

la política hacia las negociaciones comerciales internacionales y los sistemas

de creencias que la sustenta, sin reconocer este rasgo. Así, en el marco de

una política -la comercial externa- que es eminentemente política de

gobierno, identificamos que parte del accionar -especialmente en la

Organización Mundial de Comercio- puede reconocerse como política de

estado -apoyo al multilateralismo, agenda agrícola-, y que existe un núcleo

compartido de valoraciones en torno a esas ideas en los sistemas de creencias

de distintos partidos políticos, en tanto que las demás posiciones y estrategias

siguen sujetas a las variaciones que se producen tras las elecciones.

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ISSN 1851-3735, pp. 109-139

Un análisis de la pérdida de soberanía monetaria desde la teoría de la regulación:

Argentina y Ecuador

An analysis of the loss of monetary sovereignty from the regulation theory: Argentina and Ecuador

Gonzalo J. Paredes*

RESUMEN

El objetivo de este trabajo es analizar la pérdida de la soberanía monetaria en Argen-

tina y Ecuador, e indagar por qué Ecuador mantiene un régimen sin moneda propia.

La convertibilidad se fundó en la promesa de que no habría intervención de un poder

colectivo, mientras que en la dolarización esta última instancia casi desapareció.

El marco de este trabajo es la estructura teórica de las investigaciones de los funda-

dores de la escuela francesa de la teoría de la regulación y la presentada por Bruno

Théret. Este autor (2013) señala que la soberanía monetaria se sustenta mientras las

tres dimensiones de la confianza: metódica, jerárquica y ética, hagan coalición.

Cuando no es así, se identifica una crisis de la soberanía monetaria, y se abre la

posibilidad de la pérdida, total o parcial, de la moneda.

El análisis comparativo presentado en este trabajo concluye que Ecuador asumió la

pérdida de la soberanía monetaria de una forma muy distinta al caso argentino, que

redujo los problemas de la restricción monetaria. Sin embargo, la pérdida de la so-

beranía monetaria, aunque no sea total, puede destruir el tejido social y productivo

de una economía, y la coalición de confianzas que sustenta la moneda, es parte de

su naturaleza institucional. Ninguna economía con shocks externos sucesivos y per-

manentes, y sin soberanía monetaria, puede sobrellevar la coalición existente, y más,

si el entramado de deudas es excesivamente complejo.

Palabras clave: dolarización, convertibilidad, soberanía monetaria, teoría de la

regulación.

* Docente Investigador de la Universidad de Guayaquil y de la Universidad Católica de

Santiago de Guayaquil. Doctorando en Ciencias Económicas por la Universidad Nacional de

Córdoba.

110 Gonzalo J. Paredes

ABSTRACT

The purpose of this paper is to analyse the loss of monetary sovereignty in Argentina

and Ecuador and state why the latter keeps a monetary regime without its own

currency. The convertibility was founded on the promise of no intervention of a

collective power, whereas this almost disappeared in the dollarization.

This work is based on a theoretical structure presented by Bruno Théret and the

research of the founders of the French school of the regulation theory. Theret (2013)

points out that the monetary sovereignty is supported while the three dimensions of

confidence are coalescing: methodical, hierarchical and ethical. When it is not the

case, it is identified as crisis of monetary sovereignty, allowing the possibility of

losing the currency, totally or partially.

The comparative analysis presented in this works concluded that Ecuador assumed

the loss of the monetary sovereignty differently from Argentina, reducing the

problems caused by monetary restriction.

However, the loss of monetary sovereignty, even if it is not total, could destroy the

social and productive structure of an economy and the confidence coalition that

supports the currency, it is part of its institutional nature. Any economy with

successive and permanent external shocks cannot cope with the existing coalition,

much more if the debt structure is extremely complex.

Keywords: dollarization, currency board, monetary sovereignty, regulation theory.

Fecha de recepción: 18 de agosto de 2018

Fecha de aceptación: 4 de abril de 2019

Introducción

Boyer (1989) señaló los desafíos que enfrentaba la teoría de la regulación

(TR), cuando expresó que “el cuadro conceptual debe ser precisado y afi-

nado, nuevas cuestiones deben ser tratadas y, sobre todo, métodos más rigu-

rosos y analíticos pueden ser elaborados para reducir ciertas indeterminacio-

nes” (p. 131). Para alcanzarlos, propuso continuar con los estudios de casos

a fin de enriquecer la problemática. Para esto tomó recaudos y afirmó que

debe utilizarse el método y no los resultados para analizar y definir otros

modos de regulación y desarrollo.

La TR se construyó sobre los hombros del institucionalismo norteameri-

cano y las crisis de los países desarrollados; nació en oposición a la escuela

económica neoclásica. Sin embargo, con la proliferación de crisis a finales

de la década de 1990 en los países en desarrollo, la aplicación de la TR se


expandió a Argentina, Brasil, México, Cuba, Colombia, y la periferia euro-

pea. Los investigadores de la escuela francesa se han enfocado en estos paí-

ses, pero con dualidad monetaria.

Este trabajo busca expandir la aplicación de la TR a la economía dolari-

zada de Ecuador, vigente legalmente desde el 13 de marzo de 2000. Esto

significa un nuevo caso de estudio.

De esta manera, con base en las investigaciones sobre la convertibilidad

argentina, se desarrolla el análisis de la pérdida de la soberanía monetaria en

Ecuador. La pregunta de investigación es por qué la dolarización en Ecuador

no tuvo el mismo destino que la convertibilidad en Argentina, si en los dos

países se perdió la soberanía monetaria.

La estructura teórica presentada por Théret (2013) y las investigaciones

de los fundadores de la escuela francesa de la TR permiten abordar la pre-

gunta de investigación. Théret señala que la soberanía monetaria se sustenta

mientras hagan coalición las tres dimensiones de la confianza: metódica, je-

rárquica y ética. Cuando no es así, se identifica una crisis de la soberanía

monetaria, y se abre la posibilidad de la pérdida, total o parcial, de la moneda.

Además de la estructura teórica presentada y de los aportes de los funda-

dores de la TR, en este trabajo se desarrolla un análisis comparativo para

contrastar la pérdida de la soberanía monetaria en Ecuador y Argentina, a

pesar de que son contextos muy diferentes, en tiempo y espacio. Existe abun-

dante literatura sobre la dolarización, y más sobre la convertibilidad. No obs-

tante, no hay un análisis sobre la dolarización y su vigencia a través de la TR,

ni en comparación con la convertibilidad argentina.

La investigación se estructura en cinco apartados: en la siguiente sección,

se presenta la estructura teórica y conceptual de la TR y de la forma institu-

cional moneda. Luego, se realiza un análisis contextual histórico de cómo se

gestó la pérdida de la soberanía monetaria en Ecuador y Argentina. En el

tercer apartado, se enfatiza la moneda como hecho y relación social, en sus

estados, para cada caso de estudio. Posteriormente, se analiza el fin de la

convertibilidad y la vigencia de la dolarización, y se resuelve la pregunta de

investigación. Se concluye con unas reflexiones finales.

La institución moneda en las investigaciones de la escuela francesa de la teoría de la regulación


La TR analiza "el modo de funcionamiento global de un sistema, la con-

junción de ajustes económicos asociados a una configuración dada de las

relaciones sociales, de las formas institucionales y de las estructuras" (Boyer,

1989, 111-112). Según Aglietta, la TR estudia la manera en que "se repro-

duce la estructura determinante de una sociedad en sus leyes generales, y se

transforman las relaciones sociales creando formas nuevas de tipo econó-

mico y no económico, organizándose de manera tal, que reproduce una es-

tructura determinante: el modo de producción" (cit. en Neffa, 2004, 106).

"La corriente regulacionista tiene su origen en una crítica severa y radical

al programa neoclásico, que postula el carácter autorregulador de las econo-

mías de mercado y que brinda una visión errónea de los desequilibrios y con-

tradicciones que marcaron el fin de los Treinta [años] gloriosos" del capita-

lismo mundial (Boyer, 1996, 17). Una de esas críticas apunta al axioma de

la neutralidad del dinero: Keynes desmontó la teoría cuantitativa del dinero

en el capítulo 21 de la Teoría General. Los postkeynesianos adoptan esta

parte de la estructura analítica de Keynes y la TR lo transforma con base en

otras disciplinas y enfoques.

Para Boyer (2007) las investigaciones regulacionistas de las dos últimas

décadas pusieron de manifiesto que, desde un punto de vista estrictamente

teórico, el régimen monetario era el más importante en la arquitectura de las

formas institucionales, aunque en la práctica del período fordiano, el com-

promiso salarial condicionaba la orientación permisiva de la política mone-

taria y la gestión cambiaria. La elección de un régimen monetario y cambia-

rio tiene consecuencias sobre la jerarquía de las formas institucionales y, por

ende, sobre el modo de regulación e inclusive en el régimen de acumulación1.

1 El Régimen de acumulación es un conjunto de regularidades que aseguran un progreso

general y relativamente coherente en la acumulación del capital, es decir, que permite

reabsorber o postergar en el tiempo las distorsiones y desequilibrios que nacen

permanentemente del propio proceso. De aquí se desprende una noción intermedia llamada

modo de regulación que canaliza los comportamientos individuales y colectivos en función

del régimen de acumulación lo que permite la reproducción de las formas institucionales (la

moneda o restricción monetaria, el Estado, las formas de competencia de las unidades

económicas en el mercado, la inserción del sistema productivo nacional dentro de la división

internacional del trabajo, y la relación salarial) (Neffa 2004). En palabras de Aglietta (1979):

“hablar de regulación de un modo de producción es intentar expresar mediante leyes generales

cómo se reproduce la estructura determinante de una sociedad” (p. 4).


Para Guttmann (1996) la principal contribución de la TR a la teoría mo-

netaria es que la moneda es una institución social. Los sociólogos la caracte-

rizan como un medio de comunicación simbólicamente generalizado, per-

mite que los individuos se comuniquen para establecer una relación de con-

fianza para las transacciones económicas y sociales. Por lo tanto, la confianza

en la moneda es una precondición para la coordinación de acciones.

Sin embargo, Théret (2013) señala “es necesario para que las transaccio-

nes monetarias se desarrollen, que existan medios de pago no solo de calidad,

sino también en cantidad suficiente para que las deudas puedan pagarse” (p.

45). De esta manera, deuda, soberanía y confianza son los tres pilares de la

moneda identificados con La moneda soberana (cursiva del autor) para es-

tructurar una teoría válida para un conjunto de sociedades, y no solo para las

capitalistas. Con este propósito, Théret (2013) describe a la relación moneda-

deuda como: […] unidad de cuenta, primera forma de representación simbólica unitaria de la

totalidad social […] permite hacer circular deudas y créditos entre los miembros

de la sociedad, lo que le confiere un segundo tipo de unidad en el curso de su

reproducción en el tiempo: una unidad dinámica. […] la moneda que circula en

la cadena de pagos es lo que permite que las deudas seas saldadas y que, en con-

secuencia, se inicie un nuevo ciclo, que constituye el corazón de la reproducción

social (p. 19).

De esta cita se concluye que la moneda es un lazo social clave para la

unificación del sistema de las deudas y su reproducción en forma dinámica.

De esta manera, representa simbólicamente a la sociedad como un todo, pero

a la vez participa en la construcción y reproducción de ese todo. De aquí

parte la TR para explicar la relación moneda-soberanía: “el grupo (la comu-

nidad) funda su soberanía en el hecho de sobrevivir a sus miembros; no co-

noce la muerte, al contrario, la controla” (Théret, 2013, 21). Citando a

Aglietta y Orléan, Théret (2013) explica que, por medio de la relación mo-

neda-deuda y moneda-soberanía, la sociedad en su conjunto está amenazada

en su cohesión y, también en su existencia, si no asegura las condiciones de

su reproducción.

Aglietta y Orléans, citado por Marques-Pereira (2007), revelan que la so-

beranía política del ejercicio monetario se sustenta mientras hagan coalición

las tres dimensiones de la confianza: metódica, jerárquica y ética. La primera

se manifiesta a través del buen funcionamiento de los pagos, que pasa por la

aceptabilidad de los individuos; la segunda con la garantía de una autoridad,

del poder colectivo; y la última definida por los criterios de legitimidad, de

pertenencia social.


La soberanía monetaria es la simbolización de la sociedad en un todo in-

diferenciado de individuos donde la moneda actúa como vínculo social más

allá de la diversidad de sus representaciones históricas. Las formas de la con-

fianza en la moneda se relacionan con sus estados de existencia. Su coheren-

cia asegura la totalización de la sociedad simultáneamente como comunidad

de cuenta y pago. Théret (2013) afirma que: “la soberanía juega un papel

determinante en la confianza, porque si la soberanía es legítima, la confianza

en la moneda está asegurada, la confianza metódica está garantizada por la

confianza jerárquica, y esta, por la confianza ética” (p. 24).

Pero todo esto es posible si se concibe a la moneda con reglas de emisión

y de circulación de los medios de pago, lo que exige una dimensión institu-

cional. Esto último es la amonedación, uno de los estados de la moneda a

través de la cual es creada, distribuida y destruida bajo ciertas reglas. La

amonedación es la matriz de la institucionalización de la moneda: por la amo-

nedación, el sistema de cuenta se inscribe en objetos que se convierten en

medios de pago; a su vez, el uso de estos medios de pago en transacciones

regidas por principios económicos y éticos heterogéneos retroalimenta el sis-

tema de cuenta y, por ende, la amonedación. Por lo tanto, la moneda es: […] simultáneamente, un hecho mental y social, individual y colectivo, ideal y

material, de naturaleza a la vez económica (economía general de la circulación

de los medios de pago), política (conflictos e instituciones de compromiso alre-

dedor, primero, del poder para intervenir el sistema de cuenta y decidir la unidad

de cuenta; segundo, de la regulación jurídica de la emisión/destrucción de los

medios de pago) y simbólica (que se refiere al sistema de cuenta, a la represen-

tación de la unidad de cuenta y de ciertos medios de pago como símbolos de la

totalidad social y al fundamento ético de las reglas del juego monetario en los

valores de pertenencia social) (Théret, 2013, 55).

De esta forma, toda (gran) crisis monetaria que eche por tierra al conjunto

de formas de la confianza en la moneda, encuentra su explicación en una

crisis de la soberanía monetaria. La concepción diádica de la confianza -la

ética procede de la metódica, y las dos se sustentan recíprocamente- hace

parecer innecesaria la intervención de autoridad o poder alguno. Pero bajo

esa concepción reside el gran defecto de la comunicación que propicia la

moneda entre los individuos: su acceso está desigualmente distribuido.

Théret (2013) señala que la moneda no está solo para generar coordina-

ción, sino también y ante todo para regular los conflictos relativos a la emi-

sión y distribución de los medios de pago. No es solo coordinar, sino también

concebir un fuerte compromiso social.

De esta manera, Guttmann (1996) interpreta que una vez más la moneda

ha sido conceptualizada como endógena en el sentido de que su emisión está


directamente vinculada con la actividad económica. La TR ha otorgado una

gran importancia al análisis de las normas monetarias predominantes en un

régimen de acumulación dado, acordando una atención particular a las for-

mas de la moneda, a las condiciones de su emisión, a la organización de la

coexistencia de dichas formas por medio del sistema de pagos y a los circui-

tos de circulación. Para este autor, los cambios en estas dimensiones de una

norma monetaria tienen un papel crucial en la transición de un régimen de

acumulación a otro, ya que su transformación coincide habitualmente con

reformas mayores del régimen monetario.

La conceptualización de que la moneda es endógena proviene de la

oposición de la TR hacia la economía neoclásica. Esta última considera al

dinero como un instrumento que facilita el intercambio de los bienes y

servicios, pero que no tiene ningún efecto sobre el sector real de la

economía2. Con un enfoque institucionalista, los teóricos de la regulación

expresan que las modalidades de creación y circulación contribuyen a

determinar el modelo de crecimiento de una economía, pero que el

funcionamiento de cualquier norma monetaria está sujeto a configuraciones

institucionales específicas.

Un análisis contextual histórico de la pérdida de soberanía monetaria en Ecuador y Argentina

No puede analizarse la pérdida de la soberanía monetaria creyendo que

son parte de una coyuntura. Son mucho más que eso. Fueron parte de un

largo proceso de desarticulación y achicamiento del Estado, y de la subordi-

nación de la fuerza laboral por el régimen monetario. El endeudamiento ex-

terno fue la vía por la cual los países desarrollados -Estados Unidos, sobre

todo- transmitieron no solo las crisis sino también ideologías disfrazadas de

ciencia, conceptos jamás aplicados en esos países.

No es casual que Ecuador y Argentina, y casi todos los países de América

Latina, hayan recibido préstamos con enorme facilidad, y por si fuera poco

con una tasa de interés flotante. Los saldos de la deuda externa a principios

2 Keynes sostuvo en 1936, en la GT (capítulo 21), el dinero es el “artificio” que une el presente

con el futuro y mientras no exista pleno empleo las variaciones de la cantidad de dinero

tendrían efectos sobre el nivel de producción de la economía.


de la década de 1980 superaban varias veces los saldos existentes a inicios

de la década anterior3.

La altísima desmonetización, el agravamiento de la incapacidad de en-

deudarse en moneda propia (pecado original), la deuda social versus el ser-

vicio al pago de la deuda externa, colusorios ataques especulativos contra la

moneda nacional, y fuertes procesos inflacionarios llevaron a las economías

ecuatoriana y argentina a distintos golpes de fuerza para implementar regí-

menes monetarios que permitieran acentuar las reformas estructurales exigi-

das en el recetario neoliberal, buscando la tan ansiada estabilidad, cambios

imposibles de hacer en un contexto de relativa estabilidad.

Sin embargo, los golpes de fuerza distan mucho para la economía argen-

tina o ecuatoriana; teniendo siempre como punto de origen el excesivo en-

deudamiento externo. En Argentina, las hiperinflaciones y el canje compul-

sivo de los depósitos a plazo fijo, a través del Plan Bonex. En Ecuador fue la

quiebra del sistema bancario -feriado, congelamiento y licuación de los aho-

rros-, con la amenaza del establishment local de un proceso hiperinflaciona-

rio. No obstante, Naranjo (2005) afirma que: A pesar de la recesión económica, el crecimiento de la emisión monetaria en

1999 llegó al 124%. Esta emisión, claro está, fue sin respaldo (inorgánica). La

oferta de dinero (M1) y la base monetaria crecieron en 94% y 119% respectiva-

mente, lo cual permitía afirmar que el Ecuador se encontraba a las puertas de la

hiperinflación. Existía demasiada liquidez para una producción en caída libre (p.

201).

Esta afirmación no tiene mucho sustento porque el proceso recesivo era

mucho más fuerte que la excesiva masa monetaria: la caída de los precios

por contracción de la demanda era mucho mayor que el posible aumento de

los precios por la gran emisión monetaria “tanto dinero para tan pocos bie-

nes”. Desde esta aclaración, en Argentina se registraron dos períodos hiper-

inflacionarios antes de implementar el plan de convertibilidad; en Ecuador

ninguno (Cuadro 1)4.

3 Paredes (2015) señala lo que quizás es un error de análisis en algunos estudios al imputar las

razones del surgimiento de episodios hiperinflacionarios a los fracasos de los planes de

estabilización o de ajuste, sin tomar en cuenta (o darle la importancia respectiva) la pesada

deuda pública externa; esta fue la causa del fracaso de los planes de estabilización, y a la vez,

de las hiperinflaciones. 4 En 1999, la caída del Producto Interno Bruto (PIB), con año base 2000, superó los seis puntos

porcentuales, con una tasa de inflación del 53%; con año base 2007 la caída fue de 4,7%. La

variación del PIB se altera de acuerdo al año base utilizado.


Cuadro 1

Períodos hiperinflacionarios en Argentina, 1989-1990 Primer período Abril 89 33,37%

Mayo 89 78,47%

Junio 89 114,5%

Julio 89 198,6%

Segundo período Dic 89 40,1%

Enero 90 79,2%

Feb 90 61,6%

Marzo 90 95,5%

Fuente: Damill y Frenkel (1990)

Según la definición de Heymann (1986), el término hiperinflación se apli-

caría a aquellos países donde el uso de la moneda nacional como medio de

pago casi ha cesado. Brenta (2002) señala que la hiperinflación es: La mejor antesala para la introducción de reformas estructurales profundas, ya

que destruye la moneda doméstica y el sistema de precios relativos, elevando la

incertidumbre sobre la toma de decisiones a grados tales que la economía entera

se paraliza y los agentes comprenden que es necesario establecer nuevas reglas

de juego, aceptando asumir ciertos costos (p. 49).

Además, Brenta (2002) afirma que la hiperinflación configuró el instru-

mento de política económica para “limpiar el terreno” y preparar las bases

para un nuevo modelo de organización macroeconómica. De ahí nace la frase

golpes de fuerza, que para el caso ecuatoriano sería la quiebra del sistema

bancario.

Por el excesivo endeudamiento externo y la sucretización de 1983, el Es-

tado fue perdiendo las facultades para regular y controlar -sin desmerecer la

influencia ideológica del neoliberalismo que propugna el achicamiento del

Estado- los excesos de la banca privada, y los antagonismos de los represen-

tantes de ese sector en la costa y la sierra.

Se consideró así que la dolarización fue la vía para frenar la guerra ban-

caria de fines de siglo XX. La dirigencia empresarial de la época5 señalaba

que si la moneda nacional desaparecía también lo haría el instrumento de los

sectores económicos para socializar pérdidas. Todo recaía en la capacidad de

5 El numeroso y fuerte sector importador, nucleados en las Cámaras de Comercio y de

Industria, eran afectados por la devaluación. La mayor manifestación de apoyo hacia a la

dolarización la dieron el 28 de junio de 1999 en el trigésimo aniversario de la Cámara de la

Pequeña Industria y del Primer Congreso de la Pequeña y Mediana Empresa.


emisión del Banco Central. Naranjo (2005) enfatiza en su libro en años pos-

teriores: La lección más importante de estos aciagos años 80 y 90 ha sido que la economía

dejada en manos de la discrecionalidad de los grupos de presión, se hunde en el

empobrecimiento generalizado y la especulación. Es necesario, por lo tanto, es-

tablecer anclas a la gestión de la política económica en un país de escasa o nula

transparencia como históricamente ha sido el Ecuador. Han sido precisamente

las anclas del Patrón Oro, Bretton Woods y modernamente la dolarización las

que han limitado la economía política de la política económica (p. 152).

Cuando se analizan las razones de la pérdida de la moneda nacional en el

mediano plazo, desde 1992 -inicio del neoliberalismo-, se encuentra que la

dolarización fue la privatización menos pensada, la de los dólares de reserva.

La quiebra del sistema bancario había conseguido lo que el neoliberalismo

no logró desde inicio de los años 19906: la libre entrada y salida de divisas.

Es decir que la pérdida de la soberanía monetaria no era el fin sino el medio

para muchas otras reformas7.

Es así que el alto endeudamiento de la Argentina en las décadas de 1970

y 1980 tuvo como uno de sus actores principales a la banca; primero en el

proceso de traslado de las deudas privadas al Estado, y segundo como pres-

tamista de un Estado sobreendeudado que pagaba una tasa de interés mayor

a la que podía pagar el sistema productivo. En este caso no se puede hablar

abiertamente que la liberalización financiera llevó a la crisis bancaria, pero

sí el coercitivo endeudamiento de años anteriores y la participación de direc-

tivos bancarios como hacedores de políticas públicas, el llamado fenómeno

de la puerta giratoria.

6 En Argentina se conoció como la “Última privatización faltante”, por el Economista Héctor

Valle de la Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE); reseñado por Raúl

Dellatorre en su editorial de Página/12 el 23 de noviembre de 2001. El contexto de esta frase

es que al final de convertibilidad había dos opciones: la dolarización y la devaluación. A la

primera opción (la vía del establishment económico y financiero) se le adjudicó esta frase. 7 Es así que la Ley de Transformación Económica del Ecuador no solo efectuó modificaciones

a la Ley de Régimen Monetario para la implementación de la dolarización, sino que también

reformó la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, la Ley de Reordenamiento

en el Área Tributario Financiero, el Código de Comercio, la Ley de las Finanzas Públicas, la

Ley de Hidrocarburos, la Ley de Telecomunicaciones, la Ley de Presupuestos del Sector

Público, la Ley de Contratación Pública, el Código del Trabajo, entre otras disposiciones

(Paredes, 2015).


El fracaso de los planes de ajustes en la década de 1980, que llevó después

a la hiperinflación, tuvo como protagonista al déficit cuasifiscal, que se pro-

yectó y agravó notablemente en la década de 1980 para encontrar solución

definitiva recién a principios de los años 19908.

Esa solución fue a través del canje compulsivo de depósitos de plazo fijo

por bonos, llamado Plan Bonex (o Erman II) decretado en los primeros días

de 1990. Esta medida canjeó los depósitos a plazo fijo y en caja de ahorro

existentes al 28 de diciembre de 1989 y los títulos de deuda interna del Es-

tado por títulos públicos en dólares a diez años. Al solucionar el profundo

déficit cuasifiscal por medio del Plan Bonex se buscaría controlar la inflación

que se desató en el primer trimestre de 1990. En el segundo semestre de ese

año la inflación se desaceleraría (Calcagno, 1997).

Sin embargo, el Plan Bonex fue producto de la crisis bancaria de 1981-

82. Como bien expresa Bleger (2000), el sistema financiero argentino sufrió

una profunda transformación que derivó en insuficiencias para cumplir efi-

cientemente con el rol de administrador de medios de pago y con la función

de asignación del ahorro disponible hacia la inversión. El plan de la conver-

tibilidad vendría a solucionar esa insuficiencia y esa falta de funcionalidad,

y el Plan Bonex lo haría posible.

En Ecuador, la crisis bancaria ocurrió a finales de los años 1990, pero se

venía desarrollando subterráneamente desde 1995. Si para Argentina el canje

compulsivo de los depósitos significó la disposición legal que hizo posible

la adopción de la convertibilidad al quitar del camino una posible quiebra

generalizada de los bancos, en Ecuador la Disposición Transitoria 42º de la

Constitución de 1998 cumpliría el mismo rol que el Plan Bonex.

La diferencia radica en que esta transitoria abriría la puerta para la caída

del sistema financiero y la pérdida de la moneda. Todo lo contrario al Plan

Bonex; propio de la naturaleza del plan de la convertibilidad, que buscaba

preservar el peso como moneda nacional, aunque sujeta a la reserva de dóla-

res. La Disposición Transitoria expresaba lo siguiente: Hasta que el Estado cuente con instrumentos legales adecuados para enfrentar

crisis financieras y por el plazo no mayor de dos años contados, a partir de la

8 Rapoport (2008) señala que el Banco Central comenzó a padecer una salida creciente de

recursos que, en rigor, no constituían un gasto del Tesoro y, por lo tanto, no generaban un

déficit fiscal propiamente dicho. Sin embargo, en tanto el Banco Central de la República Ar-

gentina (BCRA) es un organismo estatal, esa salida de fondos también pesaba sobre las cuen-

tas públicas, por eso, el nombre de déficit cuasifiscal. La magnitud de ese déficit creció pro-

gresivamente, generando una “bola de nieve”. La remuneración de encajes incrementaba la

masa monetaria.


vigencia de esta Constitución, el Banco Central del Ecuador podrá otorgar crédi-

tos de estabilidad y de solvencia a las instituciones financieras9.

“La Disposición Transitoria Cuadragésima Segunda de la Constitución

Política de 1998 fue un instrumento para socializar pérdidas” (Paredes, 2015,

322). La clase política sabía de las cuentas en rojo del conjunto del sistema

financiero, que en diciembre llevó a constituir la Agencia de Garantías de

Depósitos (AGD) y el llamado impuesto a la circulación de capitales10.

Bajo esta disposición transitoria, los bancos que estaban en problemas de

iliquidez e insolvencia y que esperaron este tipo de normativa, presionaron

al banco central para el otorgamiento de préstamos por encima de las reser-

vas internacionales y del límite de circulante de moneda nacional, en una

economía en recesión.

Si el riesgo moral aumentó en episodios como la utilización de las reser-

vas internacionales para salvar al Banco Pichincha en 1990, o en la interven-

ción del Estado con el Banco Continental en marzo de 1996, después de la

entrada en vigencia de la Constitución (de Sangolquí) en agosto de 1998 -

incluyendo la transitoria- el riesgo moral creció drásticamente (Paredes,

2015).

Esta disposición dejó al Banco Central sin la tan proclamada independen-

cia y autonomía que el neoliberalismo había defendido a principios de los

años 1990. Los propios funcionarios de esa institución quedaron “atados de

manos” (léase incumplimiento a la Carta Magna) si querían hacer frente al

embate de una banca corrompida, que hizo suya la emisión y destrucción de

la moneda nacional.

Naranjo (2005) afirma que la dolarización se resolvió por despeje. No se

podía implementar ningún régimen monetario porque la disposición

constitucional era crear más emisión monetaria para asegurar la devolución

de los depósitos, lo que volvía insostenible cualquier medida de carácter

cambiario y monetario. La solución para no respetar esta disposición era no

tener moneda propia.

9 La Constitución de la República entró en vigencia el 10 de agosto de 1998. Por lo tanto,

esta disposición quedaría derogado el 10 de agosto de 2000. 10 El 12 de febrero de 1999 se abandonó el sistema de bandas cambiarias (vigente desde 22 de

diciembre de 1994), con lo que inauguraría un tipo de cambio flotante que permitiría la fácil

socialización de las pérdidas.


La moneda: hecho y relación social La moneda incorporada: unidad de cuenta, unidad dinámica y las formas de

la confianza

En el análisis contextual histórico de la pérdida de la soberanía monetaria,

se destacó que la economía argentina experimentó sobreendeudamiento

desde su última dictadura militar. La banca privada nacional se convirtió en

acreedor de un Estado cada vez con menos posibilidades de liquidar sus deu-

das, junto a fuertes y colusorios procesos especulativos, Argentina sufrió dos

hiperinflaciones.

De esta manera, la utilización regular del dólar frente al cada vez menos

usado austral difundió la confianza de calidad sobre el primero. No obstante,

esta confianza estaba basada en usos no monetarios (reserva de valor), que

ocasionaba la destrucción del signo monetario nacional. Por lo tanto, to-

mando en cuenta las cuatro formas fenoménicas y universales de crisis del

monedaje de Théret (2013), esta es una crisis inflacionista de centralización

provocada por manipulaciones monetarias de la moneda pública por parte

del Estado. Agentes económicos atesoran en la moneda de más calidad y el

Estado emite dinero, sin respaldo, para cubrir el gasto público.

A principios de los años 1990, la destrucción de la confianza metódica

(falta de aceptabilidad de la moneda nacional) arruinó la confianza jerárquica

(falta de garantía del poder colectivo), lo que devastó la confianza ética

(inexistencia de la comunidad de pertenencia). La salida a esta crisis impli-

caba crear una nueva moneda o que el poder monetario buscara prioritaria-

mente una moneda fuerte para restablecer la confianza ética, tan importante

para atenuar la grave crisis monetaria.

El plan de convertibilidad implicó esto, ciertamente. Para Roig (2007)

durante la convertibilidad, fundada sobre lo político para limitarlo mejor, la

coalición de las tres dimensiones de la confianza provino de la promesa de

que no habrá intervención de un poder colectivo (jerárquica), de la acepta-

ción de esta moneda que se refleja en la estabilidad del sistema de cuentas

(metódica), y de la legitimidad social en el ejercicio de la soberanía moneta-

ria (ética).

Este autor agrega una más: la confianza desesperada, o también dimen-

sión simbólica, la que es fundada sobre la idea de imposibilidad permanente

(la construcción de una forma monetaria alternativa). Tiene dos efectos: in-

flexibilizar la institución monetaria impidiendo incorporar el cambio y la

transformación, porque cualquier modificación de la forma monetaria pone

en jaque su confianza; y desactivar la política, impedir todo tipo de acción


de la política sobre la economía y, a su vez, transformar la configuración de

la responsabilidad política.

Desde la TR, Marques-Pereira (2007) señala que al principio el régimen

monetario, por el anclaje del tipo de cambio, permitió la restauración de las

confianzas metódica y jerárquica, pero no resistió al cuestionamiento de la

“doctrina de rigor monetario”. La escasez monetaria, producto de la dismi-

nución de las reservas de divisas, hizo explotar la pluralidad de unidades de

cuenta generada por los efectos sociales y fiscales de la convertibilidad. La

crisis de la confianza metódica arruinó la confianza jerárquica, al mismo

tiempo que la confianza ética. Para este autor la salida de la crisis siguió el

recorrido inverso. En palabras de Aglietta (1996) “la moneda tiene un papel

crucial en el orden económico. Puede ser una fuente de antagonismo o un

medio de pacificación en el orden político” (p. 87).

En el análisis contextual histórico, el golpe de fuerza que provocó la pér-

dida de la soberanía monetaria para Ecuador fue a través de la Disposición

Transitoria cuadragésima segunda de la Constitución. De esta manera, junto

a la quiebra del sistema bancario impulsada por la liberalización financiera

desde 1994, la confianza jerárquica estaba extremadamente condicionada. El

banco central estaba atado de manos para aplicar cualquier régimen moneta-

rio alternativo al existente. Por lo tanto, la emisión monetaria no estaba para

garantizar la unidad de cuenta, ni la dinámica, sino para garantizar la devo-

lución de los depósitos.

La falta de confianza en la autoridad monetaria desarrolló la caída total

de la confianza metódica. La moneda nacional era rechazada, y la mayor

parte de los depósitos del sistema financiero se denominaban en dólares. No

obstante, se evidencia que este proceso ya se había desarrollado desde 1995,

la liberalización financiera coadyuvó a la destrucción paulatina de la con-

fianza metódica.

Si la emisión monetaria estaba para cumplir la disposición transitoria de

la Constitución de la República, la confianza ética es abolida: los modos de

emisión, distribución y destrucción de la moneda no calzan con los valores

y normas constitutivas de la sociedad. Por consiguiente, la confianza en una

moneda dura generó la confianza ética en el dólar y los demás tipos de con-

fianza. Ecuador, a finales de 1999 y en la primera semana de diciembre, tenía

una única salida posible que se ajusta a lo expuesto por Théret (2013): “ab-

sorción de la moneda nacional y/o destrucción de la moneda indígena” (p.

61).

La moneda no solo es una expresión desde el lenguaje, sino también desde

la intermediación de objetos. Por lo tanto, la amonedación solo es posible

mediante una dimensión institucional, no hay moneda sin reglas de emisión


y de circulación de los medios de pago. Si es así, ¿cómo se explica la amo-

nedación en un Ecuador dolarizado?

En el momento en que un país abandona la moneda nacional y adopta la

relación líder-seguidor, importa la política monetaria y cambiaria del país

líder, Estados Unidos de América en el caso de Ecuador. Por lo tanto, la

amonedación está regida por la dimensión institucional de ese país, y de aquí

se desprende que Ecuador perdió su soberanía monetaria. Se planteó la pre-

gunta, porque para que exista confianza jerárquica, las reglas de la amone-

dación deben difundirse, existir.

Si el público no confiaba en la moneda nacional, tampoco lo hacía en la

autoridad monetaria que la proporcionaba. El público acogió al dólar y lo

introdujo en sus relaciones mercantiles, pero importaba la política monetaria

norteamericana. De esta manera, la confianza ética determinó la confianza

jerárquica. La confianza metódica provendría de esta última a través del sec-

tor externo, específicamente del canal comercial. Si la convertibilidad fue

fundada en la promesa de que no habrá intervención de un poder colectivo,

la dolarización eliminaba toda instancia de ese poder colectivo (léase inca-

pacidad total de emisión monetaria).

La moneda institucionalizada: amonedación y confianza jerárquica

La moneda como relación social que se reproduce en el tiempo alberga

tres propiedades genéricas que la convierten, además de unidad de cuenta,

en unidad dinámica: por la amonedación, el sistema de cuentas se inscribe

en objetos que se convierten en medios de pago. A través de la amonedación,

la moneda es creada, distribuida y destruida según ciertas reglas. Por medio

del proceso de amonedación las formas unidad de cuenta y medio de pago

pueden ser funcionales a la reproducción. Cabe preguntar cómo funciona la

amonedación en países dolarizados como Ecuador, o que han implementado

un régimen de currency board, como Argentina.

En la convertibilidad la cantidad de dinero se expande o se contrae de

acuerdo a la cantidad de divisas que ingresan o salen del Banco Central. Las

variaciones de la cantidad de dinero van de acuerdo a las variaciones de las

reservas del instituto emisor. En dolarización, la moneda nacional desaparece

al ser sustituida por el dólar estadounidense.

La relevancia de la pregunta radica en que sin amonedación la unidad de

cuenta y los medios de pagos no son funcionales a la reproducción. A pesar

de que en la convertibilidad la moneda nacional no desaparece como en la


dolarización, opera de la misma forma. La cantidad de dinero está determi-

nada por la actividad económica, y no por la autoridad del banco central. La

cantidad de dinero es endógena.

En una caja de conversión, como en Argentina, las reservas estaban com-

puestas principalmente por divisas, y pueden ser utilizadas más allá de inter-

cambiar la moneda doméstica que emite por una moneda ancla a una tasa

fija. Hanke (1999) señala que: El Banco Central (Argentina) no tiene un tope máximo de reservas (reserve ra-

tio), de manera que puede acumular exceso de reservas y usarlas en una forma

discrecional. Aunque muchas cajas de conversión ortodoxas han llegado a acu-

mular reservas adicionales que superan entre el 5 y el 15 por ciento el mínimo

del 100 por ciento, estos "excedentes" tienen la función de proteger las cajas de

conversión en caso de que los títulos en su poder pierdan valor. Además, dichos

excedentes están sujetos a reglas que impiden que sean utilizados de manera dis-

crecional.

En una caja de conversión ortodoxa las reservas sólo están compuestas

por la divisa que se escogió como respaldo de la moneda nacional al mo-

mento de implementarla, la misma que es frecuentemente utilizada en el co-

mercio internacional -quizás, el mayor socio comercial es el emisor-. Ade-

más, en una caja de conversión ortodoxa sus operaciones son pasivas y au-

tomáticas. No hay espacios para poderes monetarios discrecionales. Se pre-

tende que no exista banca central. Hanke (2003) expresa que: el sistema de convertibilidad nunca fue una caja de conversión ortodoxa. Más

bien era un sistema similar a la caja de conversión, que dejaba al banco central

intacto (Banco Central de la República de Argentina o BCRA) con poderes dis-

crecionales importantes.

En dolarización, la cantidad de dinero que circula en la economía es la

que provee las variaciones de las cuentas del balance de pagos, y no debe

existir banca de emisión. El saldo positivo de la balanza de pagos inyecta

dinero directamente a la economía y/o se redirecciona a las reservas del

banco central a través del sistema financiero -las reservas de estos- o de acre-

ditaciones realizadas por los gobiernos seccionales o provinciales, y las em-

presas públicas. Así mismo, los saldos negativos representan retiro de dinero

de la economía y/o provocan una disminución del saldo de las reservas del

banco central a través de débitos generados por los gobiernos seccionales o

provinciales, y las empresas públicas11.

11 Si la cuenta corriente es positiva, tiene dos destinos: sirve para desendeudar (cuenta capital

y financiera negativa) y/o aumentar las reservas del banco central, como expresión del ahorro


En convertibilidad es igual, pero las divisas no pasan de forma directa al

público. Ellas se quedan en el Banco Central pero su equivalente, al tipo de

cambio fijado previamente en moneda nacional, pasa a manos del público.

Mientras los saldos de la balanza de pagos sean negativos sostenidamente,

menos moneda nacional existirá entre los agentes económicos, y viceversa.

Cuando una economía tiene fluctuaciones en su tasa de crecimiento, estas

se plasmaran en la cantidad de dinero existente entre los agentes económicos.

Esas fluctuaciones (crisis o auge) provendrán del sector externo por medio

de dos canales: el comercial y/o el financiero. La relación funcionará tanto

en la dolarización como en la convertibilidad. Los ciclos económicos de

quien pierde su soberanía monetaria se colocaran en una posición de seguidor

frente al país emisor de la divisa que es usada como respaldo de la moneda

nacional a una paridad fija, identificado como país líder.

La esencia de la dolarización y la convertibilidad, que los hace casi simi-

lares, es que la cantidad de dinero que circula en la economía está en relación

directa con el sector externo, y a cómo está conectada la economía del país

seguidor con la economía del país líder12. En dolarización, la clásica ense-

ñanza de David Hume "el mecanismo flujo precio especie" se cumpliría, en

teoría, en una economía abierta al mundo. En la convertibilidad, dependiendo

de si es ortodoxa o no.

Las experiencias de Ecuador y Argentina, como países sin soberanía mo-

netaria, señalan que en los primeros años la economía se expande. El creci-

miento económico, ligado generalmente al sector externo, va de la mano con

el comportamiento de la masa monetaria13. La ralentización de la economía

generado por la economía. En caso de que sea negativa: genera endeudamiento (cuenta capital

y financiera es positiva) y/o disminuir las reservas del banco central, como expresión del

desahorro generado por la economía. En dolarización no existe la llamada “Reserva Monetaria

Internacional (RMI)”, que sirve de respaldo para la emisión monetaria. Sin embargo, ante la

existencia de banca central, como en el caso ecuatoriano, la Reserva Monetaria de Libre

Disponibilidad (RMLD) cumple la función de “caja” o “recaudadora” de los excedentes del

sector público. 12 Para un mayor análisis de la relación líder-seguidor, revisar Carrera, J. E. (2004, pp. 496-

498). 13 En el caso de Argentina, la influencia del sector externo estuvo en función de la Inversión

Directa Extranjera (IED) a través de la privatización de las empresas públicas, antes y después

de implementar el Plan de convertibilidad, los capitales foráneos y el proceso de

endeudamiento que marcó toda la década de los noventa. El consumo de los hogares fue efecto

de la mayor apertura económica de este país a través de la nueva ola de la globalización

financiera.


provendría del mismo sector externo, con una caída de la tasa de crecimiento

de la masa monetaria.

Aglietta (1979) señala que el dinero opera como eje de las relaciones de

intercambio, debido a que ellas pasan por la intermediación del dinero y esto

es lo que se conoce como restricción monetaria. De esta idea se concluye que

la realización de las mercancías está sujeta a la disponibilidad de dinero en

la economía.

Es así que una de las mayores similitudes entre la dolarización y la con-

vertibilidad es que vuelve altamente vulnerable a la economía ante los shocks

externos sucesivos14. En convertibilidad -suponiendo que es ortodoxa- o en

dolarización no hay política monetaria, crediticia, financiera y cambiaria. Por

lo tanto, la política económica queda mutilada gravemente.

El único instrumento de la política económica para enfrentar la fase des-

cendente del ciclo económico es la política fiscal15. Ante la ausencia de po-

lítica monetaria, la manera de bajar la tasa de interés para incentivar a los

inversionistas es por medio de la reducción del gasto público, implica que el

crecimiento económico estará afectado negativamente por esta reducción. El

aumento de la inversión tiene que compensar con creces la caída del gasto

público para revertir la tendencia a la baja del producto.

La vulnerabilidad de una economía sin soberanía monetaria se acentúa

porque los países vecinos no están en esa condición, ya que mantienen sus

monedas nacionales. En una época donde la globalización estrecha las rela-

ciones comerciales y financieras -aun cuando no se desee-, los países suavi-

zan los shocks externos mediante la utilización del tipo de cambio, la influen-

cia sobre la tasa de interés, la expansión de la masa monetaria, etc. Sin em-

bargo, en países con regímenes monetarios -y cambiarios- ultra fijos como

éstos, el ajuste externo puede ser severo16.

14 Entiéndase, según para cada economía, caída del precio de los commodities (petróleo,

cobre, soja y/o cereales), depreciación de la moneda nacional del país vecino y/o del mayor

socio comercial (cercano geográficamente), fuga de capitales provocado por un aumento de

la tasa de interés internacional, finalización del ciclo de auge de los capitales extranjeros, etc. 15 Ecuador durante el período 2000-2007 la política fiscal estuvo bastante limitada por la Ley

Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), entre otras. 16 Estudios como Milesi-Ferreti, G. M., y Razin, A. (1996), Ghosh, A., Ostry, J., y Qureshi,

M. (2014), y Ghosh, A., Qureshi, M., y Tsangarides, Ch. (2014) expresan que la falta de

flexibilidad del tipo de cambio nominal retrasa el ajuste externo hasta que se acumulan

grandes desequilibrios, y se desencadena una crisis. Una de las conclusiones más importantes

de estos trabajos es que los déficits y superávits bilaterales muy grandes se ajustan a un ritmo

mucho más rápido que los desequilibrios más pequeños en regímenes flotantes, mientras que

en regímenes con paridad fija no se observa esta tendencia.


Sin embargo, no solo el sector externo empeora con rapidez y es dificul-

toso revertir la tendencia, sino también el sector interno. La espiral deflacio-

naria, incitada por la ausencia de la política monetaria, cambiaria, financiera

y crediticia, provoca el empeoramiento de la distribución del ingreso, pro-

fundización de la heterogeneidad estructural, el colapso de la densidad na-

cional, y la destrucción del tejido social (Ferrer, 2004).

La moneda objetivada: objetos-moneda, medios de pago

Théret (2013) sostiene que es necesario “para que las transacciones mo-

netarias se desarrollen, que existan medios de pago no solo de calidad, sino

también en cantidad suficiente para que las deudas puedan pagarse” (p. 45).

Los instrumentos monetarios representan el estado objetivo de la moneda, y

estos no están representados solamente por el lenguaje sino también por la

intermediación de un sistema de objetos.

En otras palabras, la dualidad monetaria de paridad fija en Argentina se

dio tomando de forma estricta el concepto formulado por Aglietta (1979)

como restricción monetaria, es decir, la realización de las mercancías a tra-

vés del intercambio, la misma que no está contenida en las condiciones de

producción sino en una socialización de los trabajos privados. La dependen-

cia del capitalismo respecto a la circulación mercantil viene expresada por

las relaciones de equivalencia en el intercambio.

La restricción monetaria cobra importancia en regímenes monetarios

donde se pierde la soberanía monetaria -total o parcial- porque la realización

de las mercancías a través del intercambio está condicionada no solo por la

calidad sino también por la cantidad de moneda existente. En la convertibi-

lidad las reglas de creación, distribución y destrucción están limitadas por el

principio de limitar la política. Por lo tanto, no existe emisión monetaria sin

el debido respaldo de la moneda elegida como ancla.

La restricción monetaria no es una referencia permanente y absoluta, de-

pende de la manera en que se forme el equivalente general. De esta manera,

los bancos experimentan la restricción monetaria respecto a la sociedad en

su conjunto, porque son responsable de la conversión, en cualquier momento

y sin limitación alguna, de los distintos dineros bancarios en dinero mercan-

cía. Esa conversión general y permanente a la par es la prueba de que el di-

nero bancario posee los atributos del equivalente general.

Para Aglietta (1979) cualquier crisis de realización del valor de cambio

adquiere un carácter global y se presenta como una crisis financiera. Esa cri-

sis concierne a toda la circulación financiera, pero su epicentro es necesaria-


mente el sistema bancario, que es el lugar de movilización de las deudas pri-

vadas. De allí que el papel del Banco Central consiste en organizar el proceso

de convertibilidad del dinero bancario, manipulando la emisión del dinero.

Théret (2013) señala la no confusión entre las crisis monetarias y las crisis

financieras, las crisis financieras no conllevan necesariamente crisis mone-

tarias. No obstante, “en un contexto histórico, en el que predomina la moneda

de crédito y hay endeudamiento público, una crisis financiera deja raramente

de tener consecuencias en el plano monetario” (p.41).

Lo bosquejado por Aglietta (1979) es la salvedad de orden contextual his-

tórico que realiza Théret (2013). En dolarización, ante la inexistencia de mo-

neda nacional, la crisis monetaria se transmite y se intensifica a través del

sistema bancario. La reducción de la cantidad de dinero en la economía forja

una crisis de realización del valor de cambio, inmoviliza las deudas privadas,

y hace inconvertible el dinero bancario. De esta manera, en un país sin mo-

neda nacional y banca central, tampoco existe el llamado prestamista de úl-

tima instancia, lo que no permite organizar, ni asegurar, la convertibilidad

del dinero bancario.

La crisis de la soberanía monetaria

Aglietta (1996) señala que la globalización financiera y la formación de

agrupamientos regionales ejercen fuerzas que desbordan los arreglos mone-

tarios evolutivos nacidos de la descomposición del sistema de Bretton

Woods. Una economía con una inserción internacional altamente vinculada

con la división internacional del trabajo es susceptible de crisis financieras,

y más si liberaliza su sistema bancario.

La convertibilidad, por el contexto en que se originó, fue altamente de-

pendiente de los capitales extranjeros para su funcionamiento. Se la forjó con

la idea de que estos ingresarían de forma sostenida, una vez que el proceso

de privatización iniciara y que los capitales tuvieran libre entrada y salida del

país (Keifman, 2004). Además, según Coq (2007, p. 83) “la participación de

Estados Unidos en el comercio exterior argentino era de sólo el 16 % y Ar-

gentina es un país 'grande' (en América Latina) con una economía diversifi-

cada y una tasa de apertura baja”. El canal financiero domina al comercial.

Carrera (2004) explica que cuando hay ciclos correlacionados positiva-

mente, el país seguidor estaría importando la política -monetaria y cambiaria-

correcta del país líder. No obstante, cuando los ciclos están negativamente

correlacionados, el país que fija su tipo de cambio está importando la política


contracíclica equivocada, y ello amplifica el ciclo económico del país segui-

dor.

Carrera (2004) detalla que cuando el país líder está en la cima del ciclo

económico mientras el país seguidor se encuentra en la fase recesiva, el

efecto de la política tomada por el primero sobre el segundo dependerá de la

importancia relativa de cada canal. Es así que cuando el país seguidor tiene

fuertes relaciones financieras y poco comercio con el líder, prevalecerá el

efecto de la tasa de interés. Por el contrario, cuando el comercio bilateral es

significativo y el país está cerrado al movimiento de capitales, el canal co-

mercial es el que prevalece.

En Ecuador prevalece el canal comercial sobre el financiero, dado que

gran parte de las exportaciones de Ecuador se dirigen a Estados Unidos (en

2006 el 54%; en 2014 el 43,69%) y los flujos de capitales son muy bajos. En

otras palabras, los efectos de los shocks externos en los casos de Ecuador y

Argentina difieren en el canal de transmisión (Paredes, 2015).

Carrera (2004) utiliza una metodología basada en un modelo de vectores

autoregresivos (VAR) con corrección de errores para medir el signo y la im-

portancia relativa del canal para distintos potenciales países seguidores. Para

Argentina, el principal canal es el financiero y, según este autor, la correla-

ción de los ciclos es en promedio positivo, pero muy inestable.

Por lo tanto, si se configura un escenario donde países en desarrollo, ca-

racterizados por la necesidad de crecer a altas tasas, han perdido su soberanía

monetaria, una recesión en Estados Unidos -así como un alza de la tasa de

interés, durante una expansión- puede provocar resultados muy diferentes,

en esos países, dependiendo del canal por donde se transmita el shock.

En Argentina, al comienzo de la crisis -último trimestre de 1998-, la po-

lítica monetaria de Estados Unidos se inclinó a aumentar la tasa de interés,

que, junto a la salida masiva de capitales de los países emergentes por la

crisis del sudeste asiático, presionaron a la Argentina a aumentar la tasa de

interés, cuando necesitaban todo lo contrario: la economía nacional necesi-

taba una tasa de interés baja para crecer, pero alta para atraer capitales y

mantener la convertibilidad. Aunque Estados Unidos estaba en auge y tenía

poder de compra no influía en la economía argentina, ya que el canal de

transmisión que predomina no es el comercial sino el financiero.

No obstante, en Ecuador sucede lo contrario. Durante los años de la do-

larización, Ecuador ha enfrentado la mayor crisis de Estados Unidos desde

la Gran Depresión de los años 1930. Desde septiembre de 2008 hasta finales

de 2009, la economía ecuatoriana recibió los efectos de esta crisis por medio


del canal comercial: las exportaciones disminuyeron cerca de 5.000 millones

de dólares entre diciembre de 2008 y diciembre de 2009, caída de 26,33%.

Las economías de Argentina y Ecuador convivieron con ciclos de la eco-

nomía estadounidenses, y mundial, muy dispares. Hasta 1994, Argentina

gozó de los frutos del auge de la globalización financiera. Entre 1998 y 2001,

los flujos de capitales se revirtieron y el ciclo económico de Estados Unidos

no coincidió con el de Argentina17. Ecuador, en cambio, sufrió la ralentiza-

ción de la economía del Norte y su mayor crisis financiera desde 1929, cata-

logada como la Gran Recesión.

En la morfología de la crisis monetaria explicada por Théret (2013), las

hiperinflaciones de Argentina y la crisis bancaria de Ecuador son tipo de

“grandes crisis”, específicamente la “crisis de soberanía endógena a regíme-

nes monetarios específicos” donde se afecta la confianza metódica y jerár-

quica, pero de forma categórica la confianza ética. El tipo de salida que se

vislumbra es la reconstrucción de la comunidad ética y adecuación del mo-

nedaje a los valores de la sociedad.

Esto último fue posible en Ecuador con el abandono de la moneda nacio-

nal y en el caso de Argentina con la paridad 1 a 1 del peso con el dólar esta-

dounidense. La convertibilidad fue diseñada de forma no ortodoxa: más allá

de que se eliminó la función del prestamista de última instancia para la banca

privada, el banco central seguía existiendo, a pesar de que los diseños más

ortodoxos de caja conversión recomiendan eliminarla.

Por otro lado, en convertibilidad, la emisión monetaria debe estar respal-

dada 100% por la moneda extranjera, pero en Argentina no fue así (66,23

%). Además, una caja de conversión ortodoxa no tendría pasivos financieros

diferentes a la base monetaria, señala Hanke y Schuler (1999)18. Sin em-

bargo, la restricción monetaria se hizo presente y la realización de mercan-

cías estuvo sujeta a la disponibilidad de dinero en la economía a través del

sector externo. Mientras el capital extranjero fluyó a la Argentina (recursos

provenientes por las privatizaciones, deuda externa e inversión extranjera) la

convertibilidad funcionó y se pasó por alto los desequilibrios comerciales.

17 Con base en la balanza de pagos presentada por Rapoport (2008), los flujos de capital que

ingresaron a la Argentina disminuyeron considerablemente en 1995, como efecto de la crisis

del tequila, pero se recuperaron entre 1997 y 1998, aunque en este último año la tasa de

crecimiento se desaceleró drásticamente. 18 Algo parecido se señala para Lituania. Blanc (2013) afirma que “ocurre que un currency

board de las características del establecido en Lituania, no es sinónimo de pérdida radical de

soberanía. La “ley sobre la credibilidad de la lita”, que el Seimas vota el 17 de marzo de 1994,

no conserva en efecto más que unos pocos elementos de la propuesta del grupo de Hanke y

Schuler, y de Leontjeva” (p. 281).


No obstante, cuando Argentina experimentó no solo la falta de capitales

foráneos, base fundacional de la convertibilidad, sino la fuga de estos y del

capital nacional, la crisis de la confianza metódica comenzó a tomar forma.

Como expresa Rapoport (2008) “la contracara de la fuga de divisas fue el

virtual colapso del sistema financiero y la depredación de las reservas en

divisas” (p. 940). En los gráficos 1 y 2 se observa la caída de la base mone-

taria en 9 de los 12 meses de 2001. Además, en un análisis más amplio, la cantidad de dinero que circuló al final del primer auge de la convertibilidad

(diciembre de 1994) fue de 16.049 millones de pesos, mientras que al final del

segundo auge (diciembre de 1998) fue de 16.370 millones de pesos. En otras

palabras, antes de la salida de la convertibilidad [2001] se había perdido casi una

tercera parte de la base monetaria (Paredes, 2017, 156).

Este comportamiento trajo consigo la proliferación de las llamadas cuasi

monedas, la fragmentación nacional en la emisión de bonos provinciales.

Esto sin contar las transacciones que se llevaron a cabo a través del trueque.

Esto destruyó los tejidos productivos y sociales, y originó las violentas pro-

testas de finales de 2001 y el conflicto distributivo latente a través de 2002.

Argentina perdió casi un tercio de su base monetaria en los casi once años

de la convertibilidad. En cambio, en los últimos once años de la dolarización,

la base monetaria de Ecuador se multiplicó por cinco, pasó de 4.562 a 22.764

millones de dólares (gráfico 3). Como se observa en el gráfico 4, los picos

fueron más agudos que las caídas, lo que explica la tasa de crecimiento pro-

medio en 1,16 %, entre diciembre de 2007 y el mismo mes de 2018.


Gráfico 1

Argentina. Base monetaria. Enero-diciembre 2001

En millones de pesos

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de la República Argentina

(BCRA), 2001.

Gráfico 2

Argentina. Variación de la base monetaria. Enero 2001 a junio 2002

En millones de pesos y porcentual

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de la República Argentina

(BCRA), 2002.


Gráfico 3

Ecuador. Base monetaria. Enero 2007 a diciembre 2018

Millones de dólares

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central del Ecuador (BCE), 2019.

Gráfico 4

Ecuador. Variación de la base monetaria. Enero 2007 a diciembre 2018

En millones de dólares y porcentual

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central del Ecuador (BCE), 2019.


Ecuador ha experimentado dos fuertes crisis financieras y económicas

internacionales: del cuarto trimestre 2008 al tercer trimestre 2009, y del

cuarto trimestre de 2014 al tercer trimestre de 2016. Esta última combinó una

fuerte caída del precio del petróleo, la apreciación real del dólar

estadounidense y caída del precio de los principales productos de

exportación tradicional y no tradicional, excluido el petróleo. La caída de la

base monetaria en el tramo más fuerte de la crisis fue cerca de 14%, entre

diciembre de 2008 y mayo de 2009 (Paredes, 2017). Pero, en los meses

posteriores se evidenció su recuperación, y a diciembre de 2009 la bse

registraba el mismo nivel de un año atrás.

Sin embargo, más allá de ciertas oscilaciones, en el lapso de la segunda

crisis financiera mundial que afectó a Ecuador, la base monetaria registró un

comportamiento en alza. Por ejemplo, en el año más difícil de la crisis, 2015,

la base monetaria pasó de 13.927,7 a 16.613,3 millones de dólares, un

aumento de 19,3%, producto del agresivo endeudamiento del gobierno

central, la gestión de la cuenta única del tesoro, y de la nueva política

arancelaria que restringió las importaciones.

La situación fue muy distinta a la de Argentina bajo la convertibilidad. El

tamaño de la economía en 1998 era 16 % más grande que en 1994 y la base

monetaria aumentó solo 2 %. El tamaño de la economía ecuatoriana aumentó

64,7 % entre diciembre de 2014 y diciembre de 2008, mientras que la base

monetaria se expandió en 140,4 % en el mismo período19.

Según Théret (2013), que Argentina desarrolló un tipo de crisis de

soberanía exógena al régimen monetario, aunque no coincide con el tipo de

salida. Esto fue motivado por el tipo de inserción internacional que sostuvo

y por las características propias de su economía. En el segundo semestre de

2001 el debate se concentró en si la Argentina debía redoblar la apuesta -

optar por la dolarización-, o ir en sentido contrario y practicar la

inconvertibilidad para devaluar la moneda nacional (Wainer, 2010; Guillén,

2005).

La inserción internacional de Argentina, como se detalló, se identificó por

sostener el desenvolvimiento de la economía y de la convertibilidad a través

del financiamiento externo: endeudamiento, inversión extranjera directa y

19 Para hacer este análisis se seleccionaron dos parámetros: 1) tomar los últimos once años de

la dolarización (2008-2018), y 2) observar los ciclos de la economía ecuatoriana e identificar

los dos picos, antes de cada crisis. Con respecto al primero, el lapso corresponde al mismo

número de años que duró la convertibilidad; se considera que la dolarización está vigente.

Segundo, se identifica a diciembre de 2008 y diciembre 2014. Esto para analizar el compor-

tamiento de la base monetaria entre ciclos.


privatizaciones. Por otro lado, a través del análisis con base en Carrera (2004)

se determinó que el canal financiero domina al canal comercial. La

liberalización financiera aplicada paralelamente a la implementación de la

convertibilidad, contribuyó a que el crecimiento de la base monetaria fuera

limitado, y que en la parte baja del ciclo económico se redujera

drásticamente.

En Ecuador no existieron problemas monetarios que correspondieran a la

falta de confianza metódica: nunca se rompió la cadena de pagos y estos

siempre se realizaron a través del dólar estadounidense, como muestra de la

aceptación por parte del público en las transacciones cotidianas. Como se

observó en el gráfico 3 la base monetaria de Ecuador, a diferencia de la de

Argentina, creció y se multiplicó en los años de la dolarización.

La dolarización legalmente surgió con libre entrada y salida de dólares.

Sin embargo, el modo de regulación cambió a partir de 2007. Las formas

institucionales Estado y relación salarial fueron transformadas, y la moneda

y la inserción internacional quedaron subordinadas a estos cambios. La libre

movilidad de capitales quedó fuera del funcionamiento normal de la

dolarización, se implementó el impuesto a la salida de capitales y se otorgó

grados de política monetaria al Banco Central a través de la administración

de la liquidez que la banca privada tenía en fondos o inversiones en el

extranjero y en el propio banco central. Además, la política crediticia de este

último también cambió como parte de la estrategia de la movilización del

ahorro nacional promovida por el gobierno central20.

Reflexiones finales

Bajo el concepto de que la realización de las mercancías está sujeta a la

disponibilidad de dinero en la economía, la restricción monetaria cobra

importancia en regímenes monetarios donde se pierde total o parcial la

soberanía monetaria. Esta última se sustenta mientras hagan coalición las tres

dimensiones de la confianza: metódica, jerárquica y ética. Cuando no es así,

se identifica como una crisis de la soberanía monetaria.

En las grandes crisis monetarias se ve afectado el conjunto de las formas

de la confianza, y existe la posibilidad de pérdida total o parcial de la

soberanía monetaria. De esta manera, la convertibilidad fue fundada sobre la

20 Para profundizar sobre el cambio del modo de regulación y de las formas institucionales en

Ecuador, entre los períodos 2000-2006 y 2007-2015, revisar Paredes (2017).


promesa de que no habría intervención de un poder colectivo, mientras que

en la dolarización se eliminó casi toda esa instancia.

No obstante, Hanke (2003) señala que la promesa tenía imperfecciones,

grados de discrecionalidad, y que en dolarización no debe existir banca

central. La primera, podía constituir sus reservas con otro tipo de activo que

no sea divisas, y en el segundo, el accionar del banco central y la eliminación

legal de la libre entrada y salida de divisas de la economía, otorgó a

Argentina y Ecuador, respectivamente, grados de política monetaria. Por esta

razón, la restricción monetaria no representó lo que en estricto sentido debía

ser: una pérdida total de la soberanía, un caso muy evidente en Ecuador.

A pesar de que la promesa en la que se fundó la convertibilidad se

caracterizó en que el respaldo en divisas de la emisión monetaria podía

descender hasta el 66,23 %, la manera en cómo la economía argentina estaba

conectada a la estadounidense -se importaba la política anticíclica incorrecta-

determinó que la restricción monetaria fuera tan profunda como la de una

pérdida total de la soberanía monetaria.

A finales de 2001, el problema de la sociedad y de la economía argentina

no era de medio de pagos de calidad, como a finales de los años ochenta, sino

de cantidad. La liberalización financiera coadyuvó a la destrucción paulatina

de la confianza metódica, materializada en la espectacular fuga de capitales

a través de la banca privada. Sin embargo, la confianza desesperada -la idea

de imposibilidad para salir-, bosquejada por Roig (2007), provocó que la

crisis se extendiera por cuatro años, a pesar de la grieta existente en la

coalición de las tres dimensiones de la confianza.

Ecuador asumió la pérdida de la soberanía monetaria de una forma muy

distinta al caso argentino. El nexo de la economía ecuatoriana con la

estadounidense se estableció a través del canal comercial. Si bien es cierto

que en dolarización el sector externo determina la provisión de dinero, la

base es el tejido social y productivo, y no los inversionistas extranjeros. El

banco central sobrevivió a la destrucción de la moneda nacional y a lo que

implica la dolarización. La libre entrada y salida de divisas fue la premisa

fundamental de su funcionamiento, hasta 2006.

Después de 2007, comenzó un proceso de transformación de las formas

institucionales Estado y relación salarial que conllevó la eliminación de libre

transferibilidad de divisas hacia el exterior. De esta manera, el Estado

comparte con el sistema financiero privado la administración y control de la

masa monetaria de la economía, situación muy distinta al período 2000-

2006. Pensado desde la TR, Ecuador cambió su modo de regulación,

mientras Argentina lo sostuvo.


La economía ecuatoriana resistió dos crisis financieras de orden mundial,

con origen en Estados Unidos, sin que la coalición de confianza se derrumbe.

Como expresara en un trabajo anterior: El crecimiento económico de la última década no hubiera sido posible si no se

desbarataba toda la estructura diseñada en la recomposición neoliberal. Cuando

la transformación del Estado es radical, conlleva reacciones en cadena que

también afectan a las demás formas institucionales (entre ellas, la moneda)

(Paredes, 2017, 158).

La dimensión institucional moneda sufrió cambios que permitió amenorar

la restricción monetaria y enfrentar sus períodos de escasez. Sin embargo, no

hay reforma que alcance. La pérdida de la soberanía monetaria, aunque no

sea total, puede destruir el tejido social y productivo de una economía y la

coalición de confianzas que la sustenta. Ninguna economía con shocks

externos sucesivos y permanentes sin soberanía monetaria puede sobrellevar

la coalición de confianzas existente, y más si el entramado de deudas es

excesivamente complejo. Es parte de su naturaleza institucional.

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ISSN 1851-3735, pp. 141-152

Notas y Comunicaciones

El Brasil de Bolsonaro: la captura

antidemocrática del Estado de derecho

The Bolsonaro's Brazil: the undemocratic capture of the rule of law

Amílcar Salas Oroño*

RESUMEN

La llegada de Jair Bolsonaro a la presidencia ha abierto varios interrogantes respecto

a las condiciones en que se encuentra el régimen democrático en Brasil. No solo por

lo que supone su figura como personalidad política, sino también por el proceso

histórico que permitió su victoria electoral y por las transformaciones culturales,

institucionales y la relevancia de determinados actores que se manifiestan en el

período. En este sentido, este artículo analiza dos aspectos que hacen a la

singularidad del mandato que se inicia: las nuevas orientaciones sociales ideológicas

y la sobrerepresentación de los militares en el gobierno, por un lado, y los cambios

ocurridos en la estructura de los poderes públicos, con destaque al fenómeno del

lawfare o guerra jurídica, por el otro. El foco colocado en estas dos dimensiones no

desmerece otros puntos de vista, pero ellas son decisivas al momento de establecer

una caracterización de la democracia brasileña y de especular sobre sus condiciones

de estabilidad.

Palabras clave: Bolsonaro, democracia, militares, lawfare.

ABSTRACT

The arrival of Jair Bolsonaro to the presidency has opened several questions

regarding the conditions of the democratic regime in Brazil. Not only for what his

figure as a political personality implies, but also for the historical process that

allowed his electoral victory and for the cultural, institutional transformations and

* Docente e investigador en la Universidad Nacional de José Clemente Paz y del Centro

Estratégico Latinoamericano de Geopolítica. Magister en Ciencia Política, Universidad de

San Pablo, Brasil.

142 Amílcar Salas Oroño

the relevance of certain actors that manifest themselves in the period. In this sense,

this article analyzes two aspects that make the singularity of the mandate that begins:

the new ideological social orientations and the overrepresentation of the military in

the government, on the one hand, and the changes occurred in the structure of the

public powers, with highlight to the phenomenon of lawfare or legal war, on the

other. The focus placed on these two dimensions does not detract from other points

of view but is decisive when establishing a characterization of Brazilian democracy

and to be able to speculate on its conditions of stability.

Keywords: Bolsonaro, democracy, military, lawfare.

Fecha de recepción: 22 de febrero de 2019 Fecha de aceptación: 9 de abril de 2019

Introducción

Por varios motivos puede afirmarse que el carácter democrático del

estado de derecho en Brasil no estaría atravesando uno de sus mejores

momentos. La propia dinámica político-institucional viene manifestando

orientaciones que vulneran tanto aquel aspecto vinculado con la soberanía

popular como principio fundante de un orden político, como las dimensiones

referidas a las garantías que, en una comunidad política, tienen todos los

ciudadanos en el ejercicio de su libertad. Este deterioro no se reduce a tal o

cual ámbito estatal ni tampoco a la presencia de tal o cual personaje público

en instancias decisivas , por ejemplo, el propio presidente. Se trata más bien

de un cambio estructural, sistémico, donde varios ámbitos se modifican de

forma tal que generan una ruptura en relación con los momentos previos, en

ese acumulado histórico que suponen las trayectorias institucionales de una

nación. El instante bisagra, aquel que modifica los términos de la dialéctica

histórica, será siempre objeto de polémicas y discusiones aunque, para el

caso brasileño, es indudable que el fraudulento impeachment a Dilma

Rousseff en 2016 -que, siendo exactos, habría comenzado en 2015- marcó el

inicio de un período a partir del cual se abrieron espacio actores, intereses y

mecanismos que modificaron los términos del panorama.

Ya sea por la naturaleza de los sujetos intervinientes en el golpe a Dilma

(Souza, 2016), los problemas internos del sistema político que lo gestaron

(Salas Oroño, mayo-junio 2016, agosto 2016), o bien los intereses

geopolíticos internacionales que estaban por detrás (Mance, 2018), lo cierto

es que por el tipo de gobierno que terminó siendo el de Michel Temer es

imposible no vincularlo con la llegada de Jair Bolsonaro a la presidencia. O


para ponerlo más claro: la llegada de uno es indisociable de la instalación del

otro. Es en ese sentido que en las páginas que siguen se describirán dos

aspectos de lo que supone la llegada de J. Bolsonaro a la presidencia de Brasil

en el marco de un plano más amplio de desarrollo: el nuevo mapa ideológico

que representa, y el vínculo que esto tiene con la presencia anómala de los

militares en el gobierno, y el despliegue de un fenómeno que

progresivamente viene siendo analizado con más detalle y que tiene a Brasil

como un ejemplo paradigmático: el lawfare o guerra jurídica. Algunas

consideraciones acerca de las condiciones de estabilidad del mandato que se

inicia cierran el trabajo a modo de conclusión.

Nuevos vectores ideológicos y los círculos militares en el gobierno

Una de las curiosidades que dejó la campaña electoral de 2018 que

terminaría por consagrar a Bolsonaro como presidente fue el hecho de que

en ningún momento, ni antes de la primera vuelta ni después, existiera un

desplazamiento por parte del candidato del lugar ideológico en el que se

posicionó al inicio. Hasta la última semana de campaña expuso un mismo

discurso, analizado desde diversas perspectivas y formatos, algo bastante

infrecuente en las competencias presidenciales brasileñas. Desde que se

consolidó como dinámica el presidencialismo de coalición -esto es, la

necesidad política del presidente de observar sus apoyos parlamentarios,

habida cuenta de la simultaneidad de las elecciones para el cargo ejecutivo y

los legislativos- casi todos los candidatos competitivos desde 1994 en

adelante fueron acercándose, a medida que transcurría la campaña, al diálogo

con otros partidos y figuras públicas que les otorgaran un potencial respaldo

en el congreso, modificando y adaptando sus propios programas. No fue lo

que ocurrió con Bolsonaro, todo lo contrario: fue constante en su posición de

no dialogar ni interactuar con otros sectores políticos, manteniendo un

aislamiento respecto de los usos habituales, estableciendo también un corte

con las modalidades de difusión instaladas como costumbre en las

tradiciones políticas brasileñas:

El atentado contra Bolsonaro el 6 se septiembre de 2018 fue decisivo al

resguardarlo de los debates en cuanto se encontraba en el hospital -en los dos

primeros su performance habia sido sufrida-, victimizandolo justamente a el

que viste el disfraz del duro, mas alla de ofrecerle una exposicion inedita (y

positiva) en la television en horario central y provocar una mayor cohesion

del campo ultraconservador. Al recuperarse, rechazo participar en los


debates de la segunda vuelta y de esa forma las polemicas electorales

lograron permanecer en el campo de la batalla moral (Tible, 2018, 7)

Bolsonaro optó por realizar una campaña por las redes sociales

(Empresarios bancam campanha, 2018), valiéndose de una estructura

operativa singular, que combinó una logística nacional asegurada entre

círculos militares, policiales, candidaturas provinciales independientes,

algunos empresarios y la capilaridad de las iglesias evangélicas, que también

le acercaron sus propios medios de difusión -como RecordTV y el portal R7,

entre otros-, todos elementos que no interfierieron en los parámetros de su

discurso (Ekman, 2018). Estos elementos terminaron creando un partido de

derecha (Nicalau, 2018) en un sentido más amplio que lo estrictamente

válido para el partido político por el cual se presentó Bolsonaro, el Partido

Social Liberal (PSL). Sin implicarse demasiado con una exposición concreta,

viable y realista de los problemas y soluciones necesarias para la situación

eonómica, política y social del país, su discurso se estructuró a partir de tres

ejes programáticos difundidos por su propia estructura organizativa: la

responsabilización del Partido dos Trabalhadores (PT) por el estado de las

cosas, la superioridad de la esfera privada e íntima -y religiosa- del ciudadano

como resguardo para la construcción de una moralidad pública perdida por

causa de la injerencia “estatista” sobre la sociedad civil y la importancia de

permitir el “pleno ejercicio de la libertad” del hombre (y la mujer) de

defenderse frente a la natural hostilidad de la vida colectiva.

Dede ya que habría muchas otras formas de caracterizar y clasificar lo

que ha sido -y es- el discurso político de Bolsonaro: su relación con la

injerencia de los think-tank internacionales (Salas Oroño, 2018b; Rocha;

2019), si es o no un “populismo de derecha” (Rezende, 2018), o bien cuán

fundamental fue su vínculo con los evangélicos (Abbud, 2018). En todo caso,

lo importante es señalar que estos puntos de vista estaban presentes en la

sociedad, tenían sus voceros, sus representantes; incluso dentro del propio

Congreso Nacional tenían hasta bancadas organizadas, con referentes,

Bolsonaro era uno de ellos. Al respecto, no es un detalle el hecho de que en

la última elección en la que fue elegido como diputado (2014) Bolsonaro

fuera el representante más votado en Río de Janeiro, tercer distrito electoral

del país.

Ahora bien, el momento a partir del cual estas ideas circulantes logran

mayor potencia social es cuando se agudiza un sentimiento de indignación

para con la clase política o la política en general, representada por el PT. Esta

atmósfera política, cuyo punto de partida la mayoría de los autores suelen

situar en las jornadas de junio del 2013 -aunque quizás una correcta

genealogía abarcaría acontecimientos más lejanos en el tiempo- no solo


compactó aquellos discursos recalcitrantes en una misma pieza común sino

que, al mismo tiempo, dejó instalado un espacio (político) para quien pudiera

presentarse como “salvador”, a la manera de un outsider: El sentimiento generalizado de rechazo a los politicos tradicionales es, hasta

cierto grado, comprensible. Por mas que el ciclo democratico de mercado tenga

significado, para la mayoria de la poblacion, una mejora concreta en el acceso a

derechos, el pueblo aun se veia preso a un sistema que muchas veces no

respondia a sus mas basicas demandas. Despues de 2013, esta justa indignacion

comenzo a ser estimulada en gran medida por los medios de comunicacion de

masas. El PT, sin duda, fue el partido mas afectado, pero tal proceso acabo por

tocar toda casta politica. Siendo asi, se estaba conformando un escenario propicio

para un outsider” (Rezende, 2018, 10).

Este lugar, asombrosamente, lo ocupó Bolsonaro. Más allá de las

apelaciones a su condición de “mito” con el que era festejado por sus

segidores, su extendida trayectoria como diputado dificilmente lo hubiera

habilitado a hacerse portador de la condición de outsider, para lo cual

Bolsonaro no sólo extremó sus posiciones vinculadas a la seguridad o de

reivindicador de la última dictadura militar -que fueron por décadas sus

principals temas de representación-, sino que comenzó a sumar otros

elementos discursivos que hasta ese momento permanecían todavía en

lugares separados entre sí, como una posición ultraliberal en lo económico,

una férrea defensa de las posiciones evangélicas y una prédica

antiminoritaria que apuntaba sobre todo contra la ampliación de derechos

ocurrida durante los gobiernos del PT. Es decir, su extremismo de derecha

(Solano, 2018b) y la construcción del odio como plataforma desde la cual

establecer una frontera entre él mismo y el resto del sistema político (Solano,

2018a) fue el resultado de un proceso que antecedió a su candidatura y tenía

otras raíces, pero sobre el cual Bolsonaro intervino juntando elementos que,

a su vez, lo proyectaron a un lugar que bastante competitivo electoralmente,

como también se verifica en otras latitudes.

Es importante remarcar el contexto de crisis económica que atravesaba

Brasil al momento de la elección. Una crisis que no solo se manifestaba en

pésimos indicadores sino que se reflejaba en protestas sociales significativas

que pasaron a formar parte de aquella atmosfera política de la campaña

presidencial. Por ejemplo, la contradictoria paralización de los camioneros a

principios del 2018, una protesta que reforzó aún más aquel discurso

antipolítico -hubo más de un registro de camioneros reclamando por una

intervención militar ya- y que reforzaría la idea de que el verdadero problema

(de los brasileños) era la propia institucionalidad política: “esa conjuncion

de grupos

(militares, ultra-liberales, reaccionarios, fundamentalistas


religiosos) perciben la Constitucion de 1988 como un problema” (Tible,

2018: 20). Por lo tanto, el recorrido estaba trazado: no habría entonces

ninguna contradicción con vulnerar el actual Estado de derecho; todo lo

contrario, sería parte de las respuestas que habría que dar frente al estado de

cosas.Y allí precisamente es que entran los militares, y su anómala y

sobrerepresentada presencia en la escena política actual. Como vehículo y

puente para esa sustitución del Estado de derecho.

La trayectoria de los miltares durante los diferentes gobiernos desde la

salida de dictadura tuvo diferentes etapas que bien merecerían una

puntualización exclusiva. Sin embargo, ni con J. Sarney, ni con F. Collor de

Mello, ni con Cardoso, Lula o Dilma Rousseff los militares lograron un

espacio de intervención tan generoso como con el gobierno interino de

Michel Temer, sobre todo en el último tramo de su mandato, en los meses

previos a la elección de 2018 (Kalil, 2018). No sólo por la disposición de

colocar a un militar en el ministerio de defensa o en el comando de una

singular intervención en Río de Janeiro, sino por el hecho de que les fuera

permitido a los militares aparecer en la esfera pública -sin ser punidos, como

debería haber ocurrido- opinando sobre temas varios, apuntalando la

construcción de una nueva instancia de referencia social para sí (Salas

Oroño, 2018a). En la construcción de esta (nueva) voz que se fue

incorporando a la escena política debe destacarse la del entonces comandante

en jefe del ejército, el general E. Villa Boas, que no tuvo ningún reparo en

dar sus puntos de vista tanto en los formatos más clásicos de difusión como

en los dispositivos comunicacionales más contemporáneos. En esas

condiciones, estaba claro que la reorganización de ese partido de derecha de

cara a las elecciones quedaría en manos de un militar, con un candidato a

vicepresidente también militar (De Freixo, 2018).

Nada extraño resultaría en este sentido que el gabinete armado por

Bolsonaro para comenzar su período estuviera compuesto por un gran

número de militares (Salas Oroño, 2018c); como tampoco el hecho de que,

frente a la primera crisis política interna en 2019 -provocada a partir de las

discusiones del presidente con su secretario G. Bebbiano-, decidiera nombrar

a otro militar. Esta presencia no puede ser distinguida como un elemento

más. La función pretoriana que cumplen tiene que ver precisamente con que

esa trayectoria de cambio que se viene evidenciando respecto de la

arquitectura del Estado de derecho consagrado en la Constitución de 1988

sea continuada, con el ingreso y consolidación de todas las pautas del partido

de derecha. Desde ya que también aparecen los intereses propios de las

fuerzas armadas, cuestión que oscurece aún más el carácter democrático del

sistema institucional resultante; de allí la gravedad del momento histórico.


Lawfare en Brasil: la metamorfosis de la punición

Si bien ya tenía circulación en ámbitos más restringidos, de forma pública

y masiva la noción de lawfare (guerra jurídica), en Brasil fue presentada en

una conferencia de prensa de los abogados de Lula el 10 de octubre de 2016.

Unos meses antes, el Estado democrático de derecho en Brasil acababa de

ser impactado con un impeachment completamente fraudulento a la

presidenta Dilma Rousseff y ahora sería el tiempo de avance para un objetivo

complementario: desarticular la presencia del PT en la escena política y,

fundamentalmente, la de su principal figura histórica y dos veces mandatario

del país (Souza, 2016): Luiz Inacio da Silva, Lula, sin duda una de las

peronsalidades políticas más importantes de la historia brasileña.

A partir de entonces, todo ha confirmado el hecho de que “el caso Lula

es, indiscutiblemente, uno de los más relevantes paradigmas en el mundo de

lawfare con objetivos políticos” (Zanin Martins y Teixeira Z. Martins, 2018).

Por el tipo de persecución y estigmatización mediática, por el permanente

hostigamiento a sus derechos, se trata de un caso -el caso Lula- realmente

muy singular. En ese sentido, no se trata tan sólo de un uso perverso del

derecho, situación que podría abarcar circunstancias infinitas de

distorsiones, persecuciones, arbitrariedades -dado el carácter de clase del

Estado en la modernidad, y más aún en la periferia capitalista-, ni de

cooptaciones más o menos extendidas de determinados intereses políticos

sobre los órganos del Estado. Aquí hay un movimiento de otra naturaleza,

con características ciertaemente bélicas y por eso la referencia al concepto

de lawfare como algo co-constitutivo de esta etapa.

No está de más resaltar, para el contraste respecto de lo que se instalará

con posterioridad, que después de tres mandatos consecutivos del Partido dos

Trabalhadores (2002-2014), es indudable que ciertos entramados

institucionales, políticos, económicos, diplomáticos, y de otros muy diversos

órdenes de la dialéctica social, propuestos por el PT, moldearon al conjunto

de las estructuras de la formación económico-social brasileña: una nueva

orientación y prioridades para rubros estratégicos de la nación sobre temas

tan diversos -y claves- como el petróleo, los encajes bancarios, los

porcentajes del PBI para la asistencia social, etc.

De allí también la intensidad que supuso la elección presidencial de 2014,

junto con los momentos siguientes que le sucedieron: para empezar, las

impugnaciones a los resultados, luego los sucesivos pedidos de juicio

político que se acumularían contra Dilma Rousseff, la sedición


presupuestaria en la que se colocó el Congreso, o bien el aislamiento que le

propusieron los principales grupos económicos al gobierno de entonces. Y

como corolario, el cambio de escenario -y constructor de la atmósfera

política mencionada- que supuso la centralidad que adquirió la Operación

Lava-Jato como termómetro de la temporalidad política, ideológica y, debe

agregarse, económica del país, habida cuenta del impacto que tuvo también

en esa dimensión.

Hay un elemento histórico que irá a sellar esta temporalidad política,

vinculado al despliegue de la metamorfosis judicial, y que está detrás tanto

de la fugaz instalación de Bolsonaro como candidato presidencial, el lugar

simbólico de aproximación que desarrollan los militares y las agendas de los

evangélicos y demás grupos de interés antiminoritarios, que es la cuestión de

la corrupción. La corrupción como el factor justificador de ese mismo

desborde jurídico representado por Operación Lava-Jato. Ya no como un

drama vinculado a la idiosincracia de la clase política sino como pretexto

organizador de los cambios en la institucionalidd, ligándose a realidades que

no se limitan a un específico territorio, sino a mapas geopolíticos más

amplios -por ejemplo, el rol de Petrobrás en la producción de petróleo, las

tecnologías de Embraer, Electrobrás, por mencionar algunas de las empresas

nacionales estatales puestas en jaque a partir de entonces en el exterior. En

ese sentido, el lawfare como“central en la combinación de medios y métodos

de combate jurídico para hacer posibles los planos geoestratégicos de disputa

económica y política, valiéndose de la producción de inestabilidad que

solamente el implacable combate a la corrupción es capaz de producir

(Proner, 2018). Realidades externas ingresando en los procesos judiciales

brasileños: La campana contra la corrupcion en Brasil fue asesorada por el Departamento de

Justicia de los Estados Unidos. Por intermediacion de convenios con el Poder

Judicial y el Ministerio Publico brasilenos, el Departamento de Justicia de

Estados Unidos ofrecía cursos para entrenar a los jueces y promotores que

participaron de la denominada “Operacion Lava Jato” (Boito; 2018, 89).

La desviación autoritaria del derecho que ocurrió en el período se puede

verificar no sólo en la primera instancia de la Operación Lava-Jato sino que,

como modalidad, apareció en otras investigaciones de combate a la

corrupción”, en juzgados de San Pablo o Brasilia; en unidades revisoras

superiores, fiscales de diversa jurisdicción, investigadores judiciales, y aún

comisarios y oficiales policiales de ejecución. Por ejemplo, respecto del caso

Lula, la antológica frase del fiscal Deltan Dallagnol “no tenemos pruebas,

tenemos convicciones” sirve bien para resumir la parcialidad que hubo frente


al ex presidente y para graficar la metamorfosis estatal en curso: de una

actuación judicial de naturaleza continental -con el imperio de la ley escrita-

se pasa a modalidades de precedente judicial -common law- propias de la

tradición estadounidense; un cambio que se acopla a otro, que se impone

como tendencia: la paulatina sustitución de los sistemas penales inquisitivos

o mixtos por un sistema penal acusatorio -también a imagen y semejanza de

los Estados Unidos- con el resultante empoderamiento de las fiscalías

nacionales, como el caso del fiscal mencionado. Situación que queda aún

más en evidencia con la nueva condena a Lula (Borges, 2019), o las

revelaciones del sitio The Intercept, respecto de la promiscuidad en la

relaciones entre fiscales y el entonces Juez Sergio Moro.

Hay, asimismo, un aspecto sociológico que no debe dejarse de lado y que

tiene que ver con la posición social que ocupan estos servidores judiciales,

ahora adscriptos a una modalidad de actuación que consideran más legítima,

reforzando su autorreferencialidad en la tarea de salvar a la Nación frente

a los problemas de la Constitución de 1988: lo que Bolsonaro vino a

representar en términos de programa político-societario, los representantes

del lawfare brasileño ya lo ejecutarían de hecho, sin la mediación electoral.

Para el caso, una juristocracia autopercibida como diferente del resto (de la

ciudadanía) cuyo prestigio personal se fue moldeando gracias al generoso

acompañamiento de los principales medios de comunicación y, otras veces,

las recompensas simbólicas (y de otros tipos) de espacios académicos o

instituciones internacionales. Esos mismos agentes son parte de la camada mejor remunerada del servicio

público. Jueces y procuradores tienen un salario inicial que puede variar entre 30

y 37 salarios mínimos, acceden, gracias al funcionamiento del sistema político

brasileño de la capacidad de establecer su propia remuneración, perciben

vacaciones que pueden llegar a los dos meses, de una jornada de trabajo que

puede ser menor, ocupan vitaliciamente sus cargos y, más allá del salario, reciben

un sinnúmero de bonificaciones -vivienda, vestimenta, eduación y otros- que le

permiten que sus ganancias se extrapolen, en mucho, al piso salarial

constitucional. Forman una verdadera casta incrustada en el Estado. Los

comisarios de la Policía Federal no gozan de todas esas ventajas, pero también

ocupan una posición muy privilegiada en el servicio público. Todos -jueces,

procuradores, comisarios- son integrantes de la alta clase media. Sea como

burócratas, sea como integrantes de la fracción superior de la clase media, estos

agentes tenían interes en cerrar el ciclo de gobiernos del PT. (Boito, 2016)


Conclusión: sobre la estabilidad del gobierno Bolsonaro

Bolsonaro en el gobierno no puede reducirse tan sólo a su figura, sus

dichos, o al coro de voces que junto a sus hijos ha diseñado como dispositivo

comunicacional. Tiene que ser observado como expresión de tendencias que

ocurren previas a su llegada, sobre las cuales se adapta, las aprovecha y las

profundiza. Por eso es indiscutible el balance: si la democracia brasileña ya

se econtraba descaracterizada luego del impeachment a Dilma Rousseff, hoy

en día está francamente jaqueda. Hay una captura antidemocrática del Estado

de derecho en Brasil: intereses facciosos moldeando la agenda pública; un

núcleo central militar definiendo los contornos del gobierno; una apuesta a

la reducción de los derechos de la ciudadanía, tanto en el plano económico

como en el de las garantías civiles, sociales y políticas; una enajenación de

los criterios de definición soberana sobre los recursos estratégicos de la

nación; etc. Todos cambios no debatidos, sin fundamentos ni legitimidad -

además de los inumerables vicios ocurridos durante las elecciones de 2018,

incluso muchos vinculados con el partido de Bolsonaro-, no hay que dejar de

resaltar que Bolsonaro tan solo fue votado por el 39% de los brasileños del

padrón electoral.

El nombramiento de Sergio Moro, el juez de la Operación Lava-Jato,

como Ministro de Justicia y Seguridad confirma la tendencia de deriva

judicial en la que se encuentra uno de los poderes públicos, bajo la modalidad

del lawfare (Kitrrie, 2016). No solo porque no habrá corrección de las

desviaciones ocurridas sino que se las profundizará, como quedó claro con

el paquete de medidas anticorrupción enviadas por el Ministro al Congreso

al inicio de su gestión. Como proyecto político, augura tiempos poco

auspiciosos para las grandes mayorías brasileñas. Las primeras medidas

económicas, los primeros posicionamientos internacionales o la forma en

cómo se resolvió la primera crisis interna no permiten ser optimistas: para

esto último, más militares en puestos de gobierno. Frente a la ausencia de

una recuperación económica: más neoliberalismo de manual, como la

propuesta enviada al Congreso de reforma en las jubilaciones. Frente a la

coyuntura venezolana: nada de multilateralismo, y alineamiento geopolítico

absoluto con Estados Unidos. Si es cierto que la legitimidad de Bolsonaro

depende del colapso para mantenerse (Nobre, 2018) hay un detalle no menor

que debe formar parte del razonamiento: el costo de seguir en esta

excepcionalidad es que de aquí a poco tiempo ya no quede nada de

democrático en la fisonomía del Estado de derecho brasileño.


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ISSN 1851-3735, pp. 153-156

Reseñas bibliográficas

Carlos Marichal, Steven Topik y Zephyr Frank (coord.). De la

plata a la cocaína. Cinco siglos de historia económica de América

Latina, 1500-2000. México, El Colegio de México-Fondo de Cultura

Económica, 2017, 526 páginas.

Publicada por primera vez en inglés en 2006, por la Duke University

Press, esta obra es fruto del esfuerzo de coordinación de tres reconocidos

historiadores económicos –Carlos Marichal, Steven Topik y Zephyr Frank–, quienes reunieron los aportes de quince especialistas para dar vida a un

trabajo cuya relevancia ha sido tal para la historiografía económica, que

merecía su traducción al español. Según cuentan los propios coordinadores, este libro comenzó a germinar

a comienzos del siglo XXI. Primero tuvo lugar una reunión en el Social

Science History Institute de la Universidad de Stanford a finales de 2001 y, luego, les autores volvieron a encontrarse en el XIII Congreso Mundial de

Historia Económica, celebrado en Buenos Aires en 2002. Dada la centralidad

que tiene el análisis de la historia del circuito internacional de ciertas

materias primas latinoamericanas, su gestación fue casi premonitoria de un proceso que por entonces tomaba fuerza en el mundo: una nueva oleada

exportadora de bienes primarios que tendría a la región como protagonista.

En este compendio, les autores parten de la idea, ya clásica en la literatura, de que existió una globalización temprana, cuyo origen se remonta al

descubrimiento de América, entre fines del siglo XV y comienzos del siglo

XVI. Discuten, de esta manera, con la nueva historiografía económica que, en las últimas décadas, ha difundido la noción de que la primera

globalización se inició en algún punto de la segunda mitad del siglo XIX,

cuando la economía internacional se expandió gracias a procesos como la

industrialización de Europa occidental y Estados Unidos, la división internacional del trabajo, la exportación creciente de capitales (e inversiones)

desde los países avanzados, la caída en los costos de transporte, y la

propagación del librecambio en el sistema de relaciones interestatales, entre otros elementos. E, indudablemente, discrepan con la literatura que ha ido

más allá, y ha considerado que la globalización es un fenómeno tan nuevo

154 Reseñas bibliográficas

que hunde raíces entre el Consenso de Washington y el final de la Guerra

Fría. Una globalización prematura -con rasgos propios de un mundo muy

distinto al decimonónico, y obviamente muy diferente al actual-, originada

en la integración de América Latina a las redes de comercio internacional existentes, que ya incluían a Europa, Asia y África, es la justificación para

estudiar las cadenas globales de mercancías de las que participó la región a

partir del siglo XVI. Este enfoque, transparentado en el subtítulo de la obra

en inglés y no en su versión en castellano, apunta a estudiar integralmente el circuito por el que transcurrieron los bienes; así, la propuesta consiste en

abordar la producción, el transporte, la comercialización y el consumo. De

acuerdo al concepto inglés de commodity chains -similar pero no igual a otros como filière en francés o circuito comercial en español y portugués-, los

bienes traspasan fronteras; por lo tanto, allende las referencias naturales a

condiciones locales o nacionales, como exportaciones, deben enfocarse más

allá del desempeño de un país, la forma más obvia con la que los analistas estilamos estudiar el comercio internacional. Se trata de mirar la oferta sin

descuidar el otro costado del mercado: la demanda, y de observar la relación

entre ambas variables no únicamente mediada por los precios relativos. Pues, hay más que precios detrás del intercambio.

Por un lado, una investigación sofisticada de la oferta requiere considerar

a los competidores que se encuentran fuera de la región, y abordar la demanda implica analizar los diversos tipos de consumo y las diferentes

aplicaciones que tiene una misma mercancía, de forma tal que un estudio

desde las cadenas globales de mercancías no puede olvidar que existen

distintos usos de los bienes y que éstos adquieren significados disímiles para los actores. Así, el tabaco durante la época colonial fue un insumo para

ceremonias religiosas, y desde la segunda mitad del siglo XIX se convirtió

en un bien de consumo masivo; o el chocolate se transformó de un bien de la nobleza ibérica en una bebida para infantes europeos. Por el otro, ligar la

oferta con la demanda supone examinar la convivencia de distintos modos

de producción y estructuras sociales. Por ejemplo, una producción en la que interviene mano de obra libre, como la agrícola estadounidense, puede usar

insumos originados con fuerza de trabajo esclava o en condiciones de

pobreza, como la fibra de henequén mexicana.

El libro enseña, con un surtido de casos, que en los mercados de bienes primarios no existen relaciones lineales ni predeterminadas. Los vínculos

entre economías y sociedades son contingentes y están sujetos a cambios. Un

circuito puede iniciarse o controlarse desde diversos puntos. En este sentido, la apuesta teórica de la obra es amplia, dado que discute tanto con las


versiones estructuralistas tradicionales o con el enfoque centro-periferia,

cuando reconoce que los productores latinoamericanos no fueron simples marionetas o víctimas pasivas de un sistema internacional que les impuso

reglas -al desplegar, por ejemplo, estrategias empresariales o desarrollar

innovaciones tecnológicas-, como con corrientes neoclásicas que propusieron la lotería de bienes primarios, la cual realzó el azar por sobre

cualquier tipo de intervención de los agentes latinoamericanos.

En síntesis, la base desde la que parten todos los capítulos reunidos en el

compendio es que los mercados son constructos sociales y, como tales, no responden a leyes naturales y universales. Los mercados no son bloques

monolíticos, están fragmentados y atravesados por transformaciones

tecnológicas, ecológicas y políticas, que alteran constantemente las relaciones entre los países y la economía internacional. En consecuencia, una

visión histórica -en oposición a un abordaje a-histórico- supone reconocer

que existen temporalidades, dinamismo y movimiento en los casos de

estudio. Organizados sobre la base de un cuestionario transparentado por los

coordinadores en la Introducción, cada uno de los doce capítulos estudia una

mercadería específica. Y cada contribución forma parte de alguna de las tres secciones, fácilmente reconocibles por su orden cronológico y por las fases

de globalización. La primera parte está dedicada a las materias primas del

sistema colonial español, caracterizado entre los siglos XVI y XVIII por el mercantilismo y el intercambio de productos de lujo o de alto valor unitario

debido a los altos costos de transporte y al reducido mercado de consumo;

en la segunda parte se abordan artículos que se expandieron por las rutas

comerciales a partir del siglo XIX gracias al aumento de las demandas europea y estadounidense, generadas por la aparición de mercados masivos

de alimentos y manufacturas que se beneficiaron de un sistema económico

internacional tendiente al libre comercio, más allá de la existencia de ciertas barreras proteccionistas. Finalmente, la tercera parte está orientada al estudio

de ítems que tuvieron una aplicación diversa, sean insumos agrícolas o

industriales o productos farmacéuticos, desde el siglo XIX en adelante. Dentro de los cuatro capítulos que componen la primera parte, Carlos

Marichal hace una doble entrada, ya que, por un lado, estudia el peso de plata

hispano como moneda universal del Antiguo Régimen y, por el otro, analiza

la grana cochinilla -segunda exportación de Nueva España en aquel contexto- en relación a la demanda europea de tintes americanos; David

McCreery aborda el índigo en los imperios español y británico, mientras

Laura Náter hace lo propio con el tabaco de las colonias de España.

156 Reseñas bibliográficas

Otros cuatro capítulos dan forma a la segunda parte del libro. Steven

Topik y Mario Samper se dedican al café brasilero y costarricense; Horacio Crespo a indagar sobre el proteccionismo, el sistema de subsidios y de

regulación del mercado azucarero; Mary Ann Mahony estudia el vínculo

entre los factores internos y los factores externos en el desarrollo del cacao en Bahía, y Marcelo Bucheli e Ian Read se concentran en el plátano.

Los cuatro capítulos de la tercera parte se corresponden con el estudio del

guano y los nitratos (como fertilizantes) de Rory Miller y Robert Greenhill,

el del caucho brasilero de Zephyr Frank y Aldo Musacchio, el del henequén yucateco de Allen Wells, y el de la cocaína realizado por Paul Gootenberg.

Al final del libro, los tres coordinadores no solo instan a utilizar el

enfoque de la obra para multiplicar los casos de estudio, sino que aglutinan algunas de las principales conclusiones extraídas a partir de la evidencia

desarrollada en cada capítulo para sintetizar tres campos de análisis que,

esperan, atraigan la atención de futuras investigaciones. Primero, destacan la

necesidad de incluir el consumo -la demanda- y no solo la producción -la oferta- para alcanzar una mirada cabal de las cadenas globales de

mercancías. Segundo, enfatizan en la riqueza de complementar la historia

económica con la historia social de las materias primas. Tercero, insisten en que el tema requiere del estudio del Estado y las políticas públicas en la

región. Así, cierran el compendio con un potente desafío: proponen romper

las fronteras que regularmente nos trazamos quienes nos dedicamos a la historia económica de las relaciones internacionales.

Agustina Rayes

Conicet. Universidad de San Martín

Núm. 52 (2019): 1er. Semestre

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