nicolas tugas - viviendas

032009 ]vivienda

recuperada

revista iberoamericana de urbanismoriurb

Revisar y repensar el habitar contemporáneo / pag.4

Zaida Muxí Martínez

PREVI Lima y la experiencia del tiempo / pag.10

Fernando García-Huidobro, Diego Torres Torriti, Nicolás Tugas F. = EqA

Política urbana e acesso à habitação social em regiões metropolitanas da

América Latina e Europa / pag.20Maria Lucia Refinetti Martins

Anteproyecto urbano Barrio 31 Carlos Mugica / pag.38

Javier Fernadez Castro

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ColaboracionesEstamos abiertos a cualquier tipo de colaboración o sugerencia, reservándonos la decisión última sobre su inclusión en cualquiera de los diversos temas a tratar.Para recibir las indicaciones sobre las formalidades de presentación de los artículos, la dirección de envío o de consulta es [email protected]

Todos los artículos de esta edición han sido revisados por un comité científico conformado por doctores e investigadores de diversas universidades

ISSN:2013-6242

La problemática de la vivienda se ha convertido en uno de los puntos quizás más esquivos del urbanismo actual. ¿Constituye aún un problema urbanístico?

La emergente diversidad de demandas sociales, expresadas en los nuevos tipos urbanos, se contrapone a la moral disciplinar dominante de los urbanistas que se ha limitado, exclusivamente, a la ciudad a través su estructura física: la ciudad de los espacios públicos, de las centralidades, la ciudad del imaginario de la representatividad colectiva; pero también, la ciudad comprometida con los valores ecológicos, la ciudad sostenible y compacta. Estamos ante una reflexión especializada, por un lado, de cariz científico (lo sostenible) y, por otro, cultural (culturalista) asociada a la nostalgia por la ciudad perdida.

Este proyecto reproduce la esencia básica del “housing”: bloques colectivos (connotación de “lo sostenible” en el tipo arquitectónico), espacio público indiferenciado (connotación de la integración social en la ciudad) y un mismo modelo de gestión público-privado (confirmación de la asociación entre el Estado y la Empresa). Mejor o peor diseñadas, la mayor parte de las transformaciones residenciales se construyen en base al canon de la promoción inmobiliaria. Consecuentemente, las aproximaciones morfologisistas han restringido, en torno a la autonomía de los hechos urbanos, la problemática urbanística a la “epidermis”, según el término utilizado por Manuel De Solá Morales. Esta omisión del proyecto del lleno, más que estratégica o estructural, confirma la imposibilidad de incidir en torno a la residencia como componente vital de la ciudad.

Se torna imperioso recuperar la dimensión transversal que cohesiona la transición de lo público a lo doméstico (de lo colectivo a lo individual), pero no sólo como innovación de diseño (representación de los estilos de vida) sino para reconsiderar el problema del tipo-edilicio (su forma productiva como lenguaje social) como legitimidad de la esfera de lo público, hacia una identidad morfológica y unas prácticas urbanas mas plenas, mas reales.

En esta edición presentamos cuatro enfoques que recuperan la problemática residencial como uno de los puntos centrales de la cohesión disciplinar del urbanismo contemporáneo. En el primer artículo, Zaida Muxi indaga sobre el sentido político que tiene la arquitectura de la vivienda sentando las bases de una problemática común. De algún modo, esto nos conduce a una consideración de los modelos de desarrollo urbano donde el desvío de las determinaciones de la arquitectura-como-ícono (público o privado) permite, por un lado, un giro en la reflexión sobre los procesos evolutivos de la vivienda hacia un renovado enfoque morfológico (interfase físico-social) tal como se expone en el análisis sobre la ciudad-barrio PREVI-Lima. En la misma línea, Javier Fernandez Castro explica la posibilidad de la reivindicación vecinal, a través de un proyecto urbano en Buenos Aires, en torno a modelos residenciales heterogéneos, superpuestos y sujetos a procesos antagónicos coexistentes. Finalmente, de forma complementaria, el cuarto artículo, expone el proyecto residencial como un medio no sólo de la cultura del habitar sino de las políticas del hábitat en iberoamericano.

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EDITORIALAlgo más que volúmenes

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REVISAR Y REPENSAR EL HABITAR CONTEMPORÁNEO1

Para repensar el habitar contemporáneo nos hemos de plantear el sentido político que tiene la arquitectura de la vivienda: ¿Responde a la diversidad de la sociedad?, ¿Contribuye a mejorar la calidad de la ciudad y el territorio?, ¿Se hace un uso razonable y responsable de las tecnologías disponibles?, ¿Responde a unos objetivos sostenibilistas?. Éstas son las cuatro cuestiones claves desde las que una revisión del habitar ha de comenzar sobre la base incuestionable que la vivienda, hacedora de ciudad, espacio de convivencia y crecimiento personal, no es una escenografía, sino que es un espacio de complejidad creciente y de múltiples capas de análisis y lecturas. Como respuesta primera a las cuatro preguntas iniciales, a las que le sumamos el anunciado aumento demográfico2 de las ciudades en las próximas décadas, consideramos la vivienda colectiva como base imprescindible de la reflexión en torno al habitar contemporáneo.

¿Por qué el problema de la vivienda es clave y por qué actualmente se produce en unas condiciones distintas que en anteriores períodos históricos?

Más allá de la mera denominación funcional de los espacios, la vivienda ha de permitir la realización de una innumerable cantidad de tareas, ha de conjugar lo individual y lo colectivo: vivir juntos e independientemente a la vez, descansar y trabajar, moverse cómodamente y poder almacenar. Pensar en la vivienda de principios del siglo XXI significa replantear los presupuestos que le dieron forma. La familia victoriana burguesa se configuró en el siglo XIX sobre la base de un único salario y una persona responsable de lo doméstico, sojuzgada al arbitrio de quien traía el dinero; su espacio de habitar correspondía a un interior pautado y jerárquico. Estas familias, en apariencia inquebrantables, van quedando superadas. La vida de cada individuo en nuestro tiempo es cada vez más larga e indeterminada, pasando por fases muy diversas. Y a cada fase le ha de poder corresponder una forma distinta de vivienda. Hoy los presupuestos de modos de vida muy estables ya no existen, sin embargo la distribución espacial y el concepto de vivienda ha variado poco en relación a estos grandes cambios sociales. A todo ello se ha de sumar los cambios tecnológicos.

La voluntad del racionalismo de crear una vivienda social, funcional y mínima obedecía al interés por encuadrar a la clase obrera dentro del modelo burgués, Si no hubiera sido así se hubiera podido apostar por modelos más comunitarios, basados en compartir espacios y equipamientos, que salvo excepciones no se han realizado y, además, la historia ha olvidado. Han sido muchos los ejemplos, como las casa-comunas soviéticas, el Karl Marx Hof en Viena o la Casa de las Flores en Madrid, que contaban con otros espacios además de la vivienda. Pero a la historiografía oficial y a los promotores les ha gustado hacer hincapié en la solución individual de la vivienda y en demostrar el fracaso del colectivismo. Sin embargo, se presenta la paradoja que en la actualidad uno de los factores de venta de las viviendas de renta libre es

Zaida Muxí MartínezDra. Arquitecta, Co-directora Master

Laboratorio de la vivienda del siglo XXI, ETSAB-FPC

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Zaida Muxí Martínez • Revisar y repensar el habitar contemporáneo

el tener equipamientos de ocio y deporte comunitarios. De hecho Unwin y Parker, siguiendo la idea de Ebenezer Howard, propusieron en las ciudades jardín casas con equipamientos, sin cocinas, para matrimonios de trabajadores, que respondieran a una necesidad ingente de viviendas y que resultasen pagables por la clase obrera, a la vez que solucionaba parte de las tareas domésticas externalizándolas.

El hombre ideal y el modelo de familia feliz para los que se plantearon esas soluciones hoy ya no existen o no es posible defender su existencia como el tipo ideal de referencia. La posmodernidad ha traído el fin de una historia construida en tanto que discurso único y pretendidamente neutro y, por lo tanto, también ha desaparecido la posibilidad de pensar la vivienda para una persona ideal y desde una óptica única y privilegiada. La sociedad del siglo XXI es necesariamente diversa: hombres y mujeres; infancia, juventud, adultez y vejez. Cada uno de nosotros y cada una de nosotras tenemos muchas identidades a lo largo de nuestras vidas y la vivienda nos ha de albergar en nuestras diferencias.

¿Responde la vivienda a la diversidad de la sociedad?

La vivienda es el primer espacio de sociabilización y la representación espacial de las agrupaciones familiares, por lo tanto, ha de ser capaz de albergar las diversas maneras de vivir a principios del siglo XXI. Los proyectos de vivienda tienen que atender a la diversidad de agrupaciones familiares al tiempo que dan cabida al deseo de individualidad de cada usuario. Como espacio de relaciones las viviendas han de atender adecuadamente a la creación de unos espacios sin jerarquía y sin discriminación de género.

La sociedad urbana occidental de las últimas tres décadas ha cambiado considerablemente su composición y esto nos debería llevar a preguntarnos cómo se refleja esto en la arquitectura de las viviendas que habitamos, en qué medida la vivienda da cuenta de la evolución de la relación entre las familias y sus espacios.La sociedad actual es, como primera definición básica, muy heterogénea. Heterogeneidad que no se refiere únicamente a la llegada de nuevos ciudadanos de otras culturas y regiones, sino que la evolución de la sociedad ha llevado a progresivas diferenciaciones que ya no responden únicamente a regiones o localizaciones geográficas.

Los cambios en las dinámicas de movilidad geográfica, los niveles de estudios, la emancipación, el primer matrimonio, el primer hijo/a y la pirámide demográfica nos hablan de una sociedad de hoy muy diferente a la de hace treinta años. Por lo tanto, el número de viviendas no depende solamente de variables clásicas del movimiento demográfico, vegetativo y migratorio, sino que varía influida considerablemente por los cambios endógenos en la estructura de los hogares. Ya no es posible hacer proyecciones de las necesidades de vivienda -es decir, nuevas viviendas- linealmente, solamente considerando que se hacen y se deshacen nuevos hogares vegetativamente, sino que en las proyecciones deviene necesario incorporar las tendencias al cambio estructural en la concepción del hogar que han demostrado seguir los diferentes grupos de edad de la pirámide.

Las diferentes variables que se dan actualmente en las unidades familiares nos hacen replantear la respuesta tradicionalmente empleada para solucionar la vivienda masiva, es decir, ya no podemos pensar, como ocurría antes de la década del setenta, en una solución única de vivienda para una familia nuclear sino que el abanico de elecciones de formas de vida se ha ampliado considerablemente. En definitiva, se ha de considerar la capacidad de adecuación que ofrecen las viviendas a los diversos agrupamientos familiares existentes, que cada vez tienen una mayor diversidad. Si tomamos como referencia la sociedad española de la totalidad de los hogares un 20% son unipersonales, un 25% está conformado por

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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 3

dos personas; las agrupaciones de 3 y 4 personas significan cada una un 21%, grupos en los que se podrían encuadrar las típicas familias nucleares con uno o dos hijos. En la sociedad española al igual que en otras sociedades europeas se ha dado en los últimos años un aumento considerable de las personas que viven solas y de las parejas sin hijos, estos últimos denominados DINKIS (del ingles doble ingresos sin hijos) de entre 25 y 35 años deciden retrasar la descendencia, habría en España 800.000 parejas de este tipo, siendo un segmento de población que ha aumentado en un 75% desde el año 2000.

Incluso en el dominio de una familia tradicional es muy distinto si está habitado por niños o por adolescentes. El modo de vida contemporáneo de los adolescentes comporta unas pautas que, necesariamente, exigen ciertas condiciones del espacio, como que sus habitaciones sean independientes, de cierto tamaño para poder estudiar, estar con amigos y novios y, de manera imprescindible, es el lugar donde el joven está conectado a internet y trabaja con el ordenador.

La solución para afrontar la diversidad necesaria de tipos de viviendas radica en desarrollar mecanismos de la flexibilidad. Siendo la primera regla de la flexibilidad la existencia de espacios con la mínima jerarquía posible, es decir, de tamaños semejantes de manera que cada grupo lo pueda apropiar de manera singular. Un síntoma de esta flexibilidad inicial lo es también que se puedan distribuir los muebles en el espacio de más de una manera y esto no siempre es posible. Se trata de que la vida cotidiana de cada grupo de convivencia se vea reflejada en el espacio que habita, colonizándolo con sus usos y mobiliarios.

Por último, dentro del apartado de adecuación de las viviendas a la variedad de requerimientos, es importante la previsión de espacios de trabajo remunerado ya que se trata de una situación que es cada vez más frecuente. Los nuevos medios técnicos y las nuevas estructuras laborales han producido que la casa vuelva a ser un lugar de trabajo para ciertos profesionales. Por ello, es adecuado disponer de alguna estancia próxima a la entrada que pueda dedicarse a esta actividad y que sirva, incluso, para recibir visitas; o disponer en pasillos y distribuidores de pequeños espacios de trabajo, unos muebles, ordenadores y estanterías.

¿En qué consiste una vivienda que no condicione los roles de género y que potencie relaciones de igualdad y no jerárquicas entre sus habitantes?

Hay otra cuestión social crucial a resolver en el interior de la vivienda: la igualdad de géneros. Para ello se han de tener en cuenta elementos clave imprescindibles: que no haya jerarquía entre los habitantes y por lo tanto que no haya habitaciones en suite, con baño de uso exclusivo, o principales y otras secundarias y de superficies notoriamente inferiores. Posiblemente las necesidades de espacio no sean las mismas durante toda la vida ni en todas las circunstancias: durante la infancia se pasa mucho tiempo en la vivienda y la habitación es el mundo; es por esto que es un sin sentido que el intercambio de habitaciones esté impedido por la jerarquía de áreas. La premisa de disponer de un espacio propio, tan necesario para todos, no se cumple con la persona que se encarga del cuidado del hogar, generalmente mujer, que no posee más que espacios de trabajo y no tiene ningún lugar propio e íntimo de descanso, aislamiento o trabajo propio.

La cuestión de la igualdad de géneros se afronta con lo que podríamos llamar mecanismos de desjerarquización que consisten en hacer visibles las tareas domésticas, que los espacios para el trabajo doméstico y cotidiano, como cocinar, permitan el uso compartido del mismo; que se prevean espacios para las tareas del cuidado del hogar, como por ejemplo, la cadena de la ropa que nunca está resuelta. Esto significa que debe haber espacio para las distintas etapas de la ropa, entre el momento en que se usa, se lava, se plancha y se guarda; que haya espacios para los trabajos domésticos; y que haya suficiente y variado espacio de guardado.

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Se han de considerar los grados de accesibilidad de cada vivienda, desde la mala hasta la óptima, por lo que respecta a la existencia de desniveles y escaleras, a la posibilidad de moverse en silla de ruedas, a las facilidades de movimiento para personas ancianas o con minusvalías, ya sean permanentes o accidentales, o simplemente para un cochecito de niño.

Publicidad que muestra familias españolas en las décadas de los sesenta, setenta, noventa y dos mil. Extraídas del catalogo de la exposición HABITAR EL PRESENTE, Vivienda en España: sociedad, ciudad, tecnología y recursos, MONTANER, Josep Ma y MUXÍ, Zaida, Ministerio de Vivienda, Madrid, noviembre 2006.

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Favorecer la vida comunitaria al tiempo que la individualidad de cada componente del grupo.

Se tiene que tener en cuenta que la vivienda es un lugar en el que se trabaja, por ello, se tienen que considerar los espacios necesarios para realizar las tareas y guardar los elementos que se utilizan.

La distribución de los baños: ahorrar espacio favoreciendo la máxima posibilidad de usos simultáneos. Es decir, mejor que dos baños completos que no favorecen usos multiplicados y que generalmente fomentan la jerarquía de una de las habitaciones, se tiene que pensar en separar funciones y que los espacios faciliten la atención de infantes y personas mayores o con minusvalías.

Favorecer la visibilidad y el compartir el trabajo en la cocina, por ello, se recomienda huir de los mínimos establecidos que la consideran un lugar de trabajo solitario e individual.

Integración de cocina y comedor separado del salón da la posibilidad de tener dos espacios comunitarios para el grupo. Considerando especialmente que el salón pueda ser un espacio de encuentro y ocio compartido por todos, dejando un espacio más laboral y de obligaciones en la cocina comedor. Permitir la obstaculización visual de la cocina cuando así se requiera.

Espacios no jerárquicos. Las diferentes habitaciones todas del mismo tamaño (en lo posible un mínimo de 10 m2) que permitan diferentes actividades según los grupos.Espacios de guardado suficientes, considerando las características de los elementos a guardar y ofrecer soluciones diferenciadas. Espacios de guardado de estancias o habitaciones que abran a los pasillos favorecen la flexibilidad del uso del espacio de las mismas, misma área mayores posibilidades de ordenación.

Mayor intimidad y menor molestia entre viviendas colindantes si coinciden áreas de estar y áreas de dormir.

En definitiva tenemos la responsabilidad de replantear el habitar contemporáneo a partir de la premisa inicial de conocer la realidad social a la que se ha de dar respuesta y desde allí formular nuevas aportaciones olvidando las generalizaciones y modelos únicos. Y desde este conocimiento saber que la vivienda es el elemento fundamental en la creación de ciudad y comunidad; que las tecnologías han de ser parte de un pensamiento integral y que la utilización de los recursos ha de proponerse desde la conciencia perdurabilidad y no del desplifarro.

Recomendaciones para una casa sin

jerarquías

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Notas 1_Este texto reelabora el material del catálogo y exposición “Habitar el presente. Vivienda en España: sociedad, ciudad, tecnología y recursos” realizados para el Ministerio de Vivienda de España bajo la dirección de Josep Maria Montaner y Zaida Muxí Martínez. Equipo de investigación: David Hernández Fálagan, Mauricio Rodríguez Torriano y Luciana Tessio (Master Laboratorio de la vivienda del siglo XXI), 2006.

2_En América Latina se preve que la población urbana pasará de 391 millones de habitantes en el 2000 a 608 millones para el 2030 (fuente:AAVV Cities Transformed. Washington, D.C, The National Academy Press, 2003)

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PREVI Lima y la experiencia del tiempo

Compuesto por 26 proyectos, y a más de treinta años de su inicio, la experiencia del Proyecto Piloto 1 del PREVI1 en Lima, Perú, es materia de investigación por la valiosa complejidad de factores que intervienen: el collage de proyectos, la variedad tipológica, el carácter experimental de la propuesta y el tiempo que lleva sometida a diferentes intervenciones autogestionadas.

EqA viajó a Lima a reconstruir el proceso de transformación de los proyectos realizados a partir de levantamientos de croquis sobre los planos originales, levantamientos fotográficos y entrevistas a las familias que los habitan. A partir del levantamiento de las viviendas actuales y el cruce con la historia familiar, se descubre el proceso que articula el proyecto profesional y el proyecto del habitante.

Palabras clave: Vivienda progresiva. Inversión social. Lima.

Resumen

Fernando García-HuidobroArquitecto. Pontificia Universidad Católica de Chile

Diego Torres Torriti Arquitecto. Pontificia Universidad Católica de Chile

Nicolás Tugas

Arquitecto. Pontificia Universidad Católica de Chile

Estudio EqA

El contexto de escasez de recursos en el que se produce la vivienda económica en Latinoamérica impone ciertas restricciones que entran en crisis cuando el habitante se ve incapacitado para adaptarla al cambio y desarrollo de las necesidades familiares. Esta presión que el usuario impone a su entorno al tratar de superar la escasez inicial obliga a entender la vivienda como parte de un proceso dinámico. El grado de crisis dependerá, entre otras cosas, en qué medida dicha escasez ha calado en el proyecto; cuanto más se haya empobrecido el proyecto, entendido en su sentido más amplio, mayor será la crisis.

En el contexto de países con pocos recursos económicos, el esfuerzo de cada habitante debe aprovecharse para conseguir lo que el Estado sólo podría llevar a cabo si dejara de lado tantos otros aspectos del gasto social. Por ello, entender la vivienda como una plataforma de transformaciones permite abordar el problema desde la óptica de un proceso incremental, donde la intervención del habitante puede producir una valorización de la propiedad, el barrio, la propia ciudad y, en última instancia, las inversiones estatales. Sin embargo, no basta simplemente con introducir nuevas nociones considerando la vivienda unifamiliar de un modo aislado; las transformaciones autogestionadas casa a casa generan a su vez una complejidad urbana aportando riqueza y consolidando el tejido urbano. La ciudad entendida como un collage —compuesta no sólo de diferentes intervenciones a gran escala, sino también de un sinfín de transformaciones a escala de la vivienda— fortalece las redes sociales y favorece la integración urbana de los barrios populares; por tanto, la ciudad collage es una ciudad viva, una ciudad compleja.

Presentación

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Fernando García Huidobro, Diego Torres Torriti, Nicolás Tugas • PREVI Lima y la experiencia del tiempo

El proceso de transformación que llevaron a cabo cada una de las familias pone de manifiesto que, en el fondo, la vivienda y la urbanización originales son sólo la etapa cero, el soporte de una obra colectiva.

¿Cuál es entonces el papel del proyecto en un proceso que se someterá a las más diversas modificaciones con el paso del tiempo? ¿En qué medida es capaz el proyectista de fijar las características iniciales del diseño, y tiene sentido hacerlo? ¿Cuáles son las decisiones estratégicas o reglas que deben fijarse para asegurar unas buenas condiciones potenciales para la vivienda y el barrio? Estos son algunos de los aspectos sobre los que intentamos arrojar luz en el presente trabajo sobre el PREVI, después de más de tres décadas de su construcción.

La precariedad de los asentamientos espontáneos y el deterioro de sectores de Lima en la década de los 60, estimularon una iniciativa promovida por el Gobierno y co-financiada por el PNUD2 , con el objetivo de incorporar a las políticas de vivienda los resultados de tres proyectos piloto a realizarse en Lima metropolitana. El Gobierno y el PNUD convocaron a Peter Land, arquitecto inglés, para asesorar las políticas de vivienda social a través del Banco de la Vivienda del Perú. De esta convocatoria surgió la forma inicial del PREVI con sus tres proyectos piloto, los cuales intentaban enfrentar el problema de la vivienda desde perspectivas complementarias. El primero, se encargó de diseñar un conjunto de viviendas con nuevas variables de diseño. El segundo, proponía planes para la renovación de viviendas y su entorno en sectores deteriorados de la ciudad. El tercero, un proyecto de lotes y servicios con viviendas autoconstruidas. Después del terremoto de 1970, se incluyó un cuarto proyecto piloto, dedicado al desarrollo de sistemas de autoconstrucción sismorresistente. De los cuatro, el de mayor relevancia fue el Proyecto Piloto 1, que a través de un concurso internacional y uno nacional , pretendía incorporar las recientes discusiones de la arquitectura en torno a la vivienda –en gran medida, una contrapropuesta a los paradigmas modernos de la vivienda multifamiliar de alta densidad. Como lo plantea Peter Land – coautor y director del proyecto entre 1968 y 1973–, los aspectos experimentales del proyecto eran el de un barrio y un proyecto basado en un concepto de baja altura y alta densidad, como modelo para la futura expansión urbana; la idea de casa patio con posibilidades de crecimiento; configuraciones de casas en clusters (racimos) dentro del plan general del barrio; un barrio de prioridad peatonal y a escala humana; mejores y nuevos métodos de construcción sismorresistente y, un plan general para la arquitectura paisajística del barrio.

Entre los conceptos propuestos por las bases del concurso estaban la racionalización, modulación, tipificación, crecimiento progresivo, flexibilidad y función. Cada tipología propuesta por los arquitectos de ambos concursos, planteaba versiones distintas para diferentes grupos familiares: las casas debían alojar de cuatro a seis personas en una primera etapa, y de ocho a diez personas en una segunda, para lo cual cada proyecto proponía su sistema de crecimiento.

El Proyecto Experimental de Vivienda PREVI

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Si bien el objetivo original del concurso era la construcción de 1.500 viviendas a partir del proyecto ganador, el interés demostrado por el jurado se tradujo en un hecho decisivo para el futuro de PREVI: la construcción de las 26 propuestas del concurso en un conjunto de 467 unidades. El énfasis estuvo en la exploración arquitectónica y técnica propuesta por los proyectos, para lo cual se instaló en el lugar una planta del ININVI para la prefabricación de los componentes constructivos y la posterior asistencia a los usuarios en la ampliación de las viviendas.

La ejecución de PREVI se vio enfrentada a circunstancias políticas que retrasaron diversas fases de su desarrollo. Las crisis institucionales de los setenta fueron un obstáculo para la continuidad del proyecto. Aun así, el Grupo de Desarrollo fue capaz de llevar a cabo los proyectos, y hacer un seguimiento detallado de los procesos constructivos, demostrado su viabilidad en términos económicos, entre otros aspectos. Las tensiones PREVI-gobierno de turno, tuvieron como resultado final, un retraso en el proceso de adjudicación de las viviendas, discontinuidad en los procesos de asesoría y, finalmente, un cierto olvido voluntario de la importancia de la experiencia.

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La forma de concebir el PREVI, dista de sus contemporáneos proyectos institucionales de vivienda masiva, herederos de la problemática de posguerra. Crea un precedente incluyendo el concepto de progresividad, entendiéndola como una oportunidad para focalizar el uso de los recursos, responder a usuarios diferentes y generar barrios heterogéneos. La necesidad de articular tal variedad de tipologías produjo un trazado irregular y rico en situaciones urbanas diferentes; una ciudad collage que los habitantes completaron a nivel constructivo y programático, dotando al barrio de una mayor complejidad funcional. Se trató de un diseño urbano abierto, la fundación de una ciudad inconclusa prevista para ser completada.

Después de más de tres décadas de su finalización, el barrio de PREVI es un trozo consolidado de la ciudad, con casas transformadas en colegios y guarderías, decenas de negocios y singulares sistemas de alquiler que componen un barrio denso, muy activo y de gran calidad urbana. Este favorable desarrollo se produjo en gran medida gracias a un soporte urbano compuesto de elementos disímiles y complementarios al mismo tiempo: un perímetro de vías para tráfico rodado, con penetraciones dentro del conjunto; zonas de estacionamientos a sesenta metros de cualquier vivienda; una calle peatonal central, conectando los programas públicos de PREVI con la carretera panamericana y la ciudad circundante; un parque, con áreas deportivas y de esparcimiento; plazas de vecindad, en el encuentro de las diferentes tipologías; y finalmente, una variada red de pasajes peatonales que conectan todos los elementos mencionados.

Como veremos más adelante, el registro de la evolución del barrio y las viviendas demuestra que la transformación de una casa depende en gran medida de las necesidades de la familia que la habita. Sin embargo, la ubicación de las viviendas en una trama urbana con tal cantidad de situaciones, es un factor determinante para su desarrollo. La aparición de usos más allá de lo residencial se produce en directa relación con los elementos del diseño del barrio.

Las vías rodadas perimetrales que conectan el barrio con la ciudad circundante presentan frentes que han sido ocupados principalmente por comercios. La vía peatonal central también cuenta con una gran cantidad de negocios, pero de un carácter más local, muchos de ellos relacionados al colegio de PREVI, como librerías y locales de internet.

La premisa de que el barrio inicial no es sólo un conjunto de casas, sino más bien una asociación de equipamientos y casas, es evidente en PREVI. En un extremo del parque central se construyó el colegio Jorge Basadre y frente a él un kindergarten. Con el tiempo, algunas de las viviendas en torno al parque se han transformado en colegios y guarderías. La proximidad a esta zona verde con canchas deportivas y juegos infantiles, permite un uso intensivo del espacio público gracias a la superposición de las actividades propias de los colegios, como horas de recreo y clases de educación física. El parque es un lugar del barrio tan cuidado como intensamente utilizado.

Barrio-Ciudad

Collage de tipologías edificatorias. Sistema peatonal de plazas y pasajes. Sistema vehicular y de aparcamiento.

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Peter Land y el Grupo de Desarrollo propusieron una estructura de pequeñas plazas, interconectadas por pasajes peatonales, que articulan las múltiples formas de agrupación de los proyectos originales. Se fundó de esa manera un orden urbano basado en una unidad urbana –la plaza de vecindad, y la unidad social –la comunidad capaz de organizarse. Según su tamaño, cada plaza servía entre 6 y 18 viviendas (en la actualidad de entre 10 y 30), en una relación que promueve la apropiación colectiva y el cuidado y mantenimiento del espacio público. El sistema de plazas y pasajes peatonales son un soporte para la densidad del barrio; gracias a la segregación del tráfico rodado, las pequeñas plazas constituyen oasis dentro de un barrio que triplicó su altura. Éstas son algunas de las claves en la plusvalía del barrio, que se manifiesta entre otros motivos, en la demanda de los hijos de los habitantes originales por seguir viviendo en PREVI.

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La familia Zamora, en una casa de James Stirling, detalle de un caso de estudio.

Esta casa está construida con tres elementos prefabricados: los muros que conforman un perímetro rígido, de difícil modificación y que delimitan la propiedad; los pilares que marcan las esquinas del patio y permiten una relación fluida y permeable entre las estancias y el patio; y el forjado que recibirá las posteriores ampliaciones. En cuanto a la distribución del programa, la sala de estar y los dormitorios se ubican alrededor del patio central; la cocina, baño y zona de servicio alrededor de un segundo patio menor. Las ampliaciones previstas se plantean sobre el patio en esquina y la planta primera.

Las piezas de Arquitectura

El proceso de transformación de esta casa se desarrolla aprovechando su particular localización en el barrio. El mayor flujo de peatones dada su ubicación en esquina, se aprovecha en una primera fase para construir un comercio en el patio en esquina. Tras la ampliación de las plantas primera y segunda, la planta baja se destina a oficinas de alquiler (una consulta médica y un estudio) y a una guardería que administra la hija. Se aprovechan de esta manera el excedente de superficie por la migración de dos de los hijos y la ubicación de la casa frente a una plaza de vecindad.

El comercio y las oficinas, alimentados por los flujos peatonales, y la guardería infantil, que utiliza la plaza para realizar ciertas actividades, son ejemplos que grafican cómo el proceso de transformación de una casa y su ubicación en el barrio aprovechan las oportunidades urbanas, lo que a su vez, favorece un uso intensivo del espacio público. Así mismo, el diseño de la casa y su estructura, que se resume en un perímetro de muros infranqueables y un interior más libre definido por cuatro pilares, genera las condiciones para la incorporación de usos que benefician la economía familiar.

1978 2003

Plaza vecindad Agrupación edificatoria

guardería+consulta

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Dado que han debido enfrentar la demanda ocupándose de la cantidad, las políticas públicas han tenido una visión homogénea y tipificada del usuario, que ha rigidizado el proyecto de vivienda económica. Éste, multiplicado varias veces en la ciudad, entra en conflicto con la variabilidad de las realidades de las familias, con las dificultades que esto representa en la conformación de barrios y sus efectos en la ciudad.

El cruce de las historias familiares con la transformación de la vivienda, devela una de las claves del proceso. El patrón de evolución familiar es el motor según el cual cada familia va satisfaciendo requerimientos que varían con los años, de acuerdo con las siguientes etapas:

Instalación, la familia introduce modificaciones menores para asegurar la propiedad y definir la propia imagen de la casa; Densificación, la familia crece e incorpora nuevos núcleos, lo que demanda el mayor esfuerzo constructivo, se construyen principalmente dormitorios y nuevos baños, y en muchos casos, se incorporan otros usos; Consolidación y diversificación; además de las últimas inversiones en terminaciones, la casa se subdivide funcionalmente en departamentos para varias familias.

La comprensión de este patrón demanda pensar más que en un usuario en un grupo familiar diverso y dinámico en el tiempo. El patrón Instalación / Densificación / Diversificación arroja resultados como el de la vivienda multifamiliar. Si bien la mayoría de las tipologías no preveían transformaciones al extremo que aquí se presentan, proyectos como el de Stirling o Morales y Montagne, mostraron mayor flexibilidad para responder a este tipo de transformaciones.

Procesos familiares

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La casa y el barrio inicial propuesto, son la etapa cero en un proceso de sucesivas transformaciones; proponen las claves que el usuario interpretará para adaptar la casa y el barrio a sus necesidades de espacio y programa.

La virtud de la propuesta es acoger ampliaciones y cambios que añadan plusvalía al capital inicial. Para lograrlo, la etapa cero debe marcar una pauta que sepa articular la relación entre holguras y rigideces satisfaciendo las condiciones de seguridad, de habitabilidad y medioambientales en las diferentes fases de crecimiento del grupo familiar. Esta relación no es otra que la disposición de los elementos estructurales y los espacios del cual dispone el habitante para llevar a cabo las ampliaciones. El usuario deberá leer las reglas para identificar los elementos permanentes, como el patio, el zócalo, la calle, la plaza, o la acera.

La importancia de estas reglas es que de ellas dependen las posibilidades finales de la casa y el barrio. La etapa cero debe iniciar un proceso que favorezca la economía doméstica, la formación de redes sociales y la incorporación de unidades de renta. Ejemplos de esto son la casa Multifamiliar y en mayor medida, la Hipercasa. En esta última, la vivienda se transforma en un artefacto de renta: su valor reside no sólo en su capacidad de satisfacer la necesidad de vivienda, sino también en el potencial de utilizarla para generar ingresos, fortaleciendo las economías familiares.

Soporte

Multifamiliar 1 Multifamiliar 2 Hipercasa

El carácter experimental del proyecto puede haber hecho de PREVI un evento en sí mismo, eventualmente poco replicable en el contexto de la alta demanda por vivienda en los países en desarrollo. Sin embargo, sintetizamos las lecciones de PREVI en un objetivo y dos principios, los cuales debieran guiar las nuevas iniciativas en vivienda (y lo están haciendo). El objetivo, transformar el gasto social (en vivienda) en inversión social. Para esto, un proyecto de vivienda debiera cumplir tres condiciones: satisfacer una demanda hoy, capitalizar a los sectores de escasos recursos y reducir las demandas futuras o colaterales gracias al acceso a las oportunidades que esta capitalización permite. A su vez, los principios que pueden guiar este proceso son dos: la casa-artefacto de renta y el diseño urbano comunitario. Cada uno apuntando a agregar valor tanto a la casa como al barrio. Así, se podrá asegurar la sustentabilidad económica y social de cada vez más sectores de la ciudad .

Un objetivo y dos ideas

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Notas 1. Proyecto Experimental de Vivienda, desarrollado entre 1966 y 1979 según las siguientes etapas: iniciativa y concurso, 1966-1969; desarrollo y construcción 1969-1976; entrega de las viviendas, 1978-1979.

2. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

3. Los 13 equipos invitados fueron:James Stirling - InglaterraKnud Svenssons - DinamarcaEsquerra, Samper, Sáenz, Urdaneta - ColombiaAtelier 5 - SuizaToivo Korhonen - FinlandiaCharles Correa - IndiaKikutake, Maki, Kurokawa - JapónIñiguez de Onzoño, Vásquez de Castro - EspañaHansen, Hatloy - PoloniaAldo van Eyck - HolandaCandilis, Josic, Woods - FranciaChristopher Alexander - EEUU

4. Los equipos peruanos seleccionados mediante concurso abierto fueron:Miguel AlvariñoErnesto ParedesMiró-Quesada, Williams, NúñezGunter, SeminarioMorales, MontagneJuan ReiserEduardo OrregoVier, ZanelliVella, Bentín, Quiñones, TakahashiMazzarri, LlanosCooper, García-Bry ce, Graña , NicoliniChaparro, Ramírez, Smirnoff, WiskowskyCrousse, Páez, Pérez-León

5. El jurado, compuesto por miembros nacionales y extranjeros, definió tres premios del mismo nivel para los equipos cada categoría. Los internacionales fueron Atelier 5, Herbert Ohl y, Kikutake, Maki, Kurokawa. Los peruanos fueron Mazzarri, Llanos; Chaparro, Ramírez, Smirnoff, Wiskowsky y, Crousse. Páez, Pérez León.

6. El jurado estuvo compuesto por Peter Land (ONU), José Antonio Coderch (España), Halldor Gunnlogsson (Dinamarca), Ernest Weissmann (ONU), Carl Koch (EEUU, UIA), Manuel Valega (Perú), Ricardo Malachowski (Perú), Eduardo Barclay (Perú) y asesores, Darío González (Perú) y Álvaro Ortega ONU).

7. Instituto de Investigación y Normalización de la Vivienda, dependiente del Ministerio de Vivienda del Perú.

8. El Grupo de Desarrollo estuvo integrado por especialistas internacionales y nacionales, algunos de los cuales fueron cambiando en las diversas etapas del proyecto. En las etapas iniciales, el proyecto estuvo a cargo de Peter Land –arquitecto, creador de la iniciativa PREVI y asesor principal, y Álvaro Ortega (arquitecto, consultor interregional ONU) como supervisor. En la directiva nacional estuvieron, Fernando Correa Miller (arquitecto), Carlos Morales Macchiavello (arquitecto), Oscar Pacheco (arquitecto) entre los 10 co-directores que tuvo PREVI. Raquel Barrionuevo de Machicao (ingeniera civil e ingeniera sanitaria) y Javier Santolalla Silva (ingeniero civil) estuvieron en todas las fases del proyecto incluyendo la Evaluación Integral PREVI.

_ Para ver como esto se consiguió en PREVI, está disponible el libro “¡El tiempo construye!”, editado por Gustavo Gili, con una versión extendida de este trabajo. Para ver un caso de cómo se puede hacer esto hoy, ver www.elementalchile.cl.

_ Como siempre, los agradecimientos a las familias de PREVI que han hecho posible este trabajo abriendo sus casas en innumerables ocasiones.

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POLÍTICA URBANA E ACESSO À HABITAÇÃO SOCIAL EM REGIÕES METROPOLITANAS DA AMÉRICA LATINA E EUROPA

O texto é uma reflexão produzida a partir de diversos estudos desenvolvidos pela equipe do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – LABHAB FAUUSP. Seu principal conteúdo e dados utilizados advêm de trabalho sobre as cidades de São Paulo (Br), Rosário (Ar), Barcelona (Es), Florença (It), realizado no âmbito do Programa URB-AL, que consiste em síntese produzida pela equipe, de diagnósticos locais de cada cidade e da análise comparativa, por continente e geral. Abrange as condições de carência habitacional ou dificuldade de acesso à moradia e a um lugar na cidade, bem como as políticas públicas aplicadas para enfrentar a questão. Considera aspectos institucionais, financiamento, marco legal e organização social presente em cada país e relaciona, na América Latina, a implementação de projetos e ações não só a diretrizes e programas nacionais, mas também ao projeto político-ideológico dos governos municipais.

Palavras chave: Habitação de Interesse Social, Política Urbana, Uso do solo - fatores socioeconômicos, Habitação - São Paulo (Brasil), Habitação - Barcelona (Espanha), Habitação - Toscana (Itália), Habitação - Rosário (Argentina)

El presente texto es una reflexión producida a partir de diversos estudios desarrollados por el equipo del Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – LABHAB FAUUSP. Su contenido principal y los datos utilizados provienen del trabajo realizado, en el ámbito del Programa URB-AL, sobre las ciudades de São Paulo (Br), Rosario (Ar), Barcelona (España) y Florencia (IT). Consiste en una síntesis, un análisis comparativo por continente y a nivel general producida por el equipo de diagnóstico local de cada ciudad. La investigación abarca las condiciones de carencia habitacional, o dificultad de acceso a la vivienda y a un lugar en la ciudad, tanto como a las políticas públicas aplicadas para enfrentar esta cuestión.Considera aspectos institucionales, financiamiento, marco legal y de organización social presente en cada país y relaciona, en América Latina, la implementación de proyectos y acciones no sólo en las directrices y programas nacionales, sino también en el proyecto político-ideológico de los gobiernos municipales.

Palabras clave: Vivienda de Interés Social, Política Urbana, Uso del suelo - factores socioeconómicos, vivienda - São Paulo (Brasil), Vivienda - Barcelona (España), Vivienda - Toscana (Italia), Vivienda - Rosario (Argentina)

Resumen

Resumo

Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins LABHAB FAUUSP - Coordenadora

Msc. Karina Oliveira Leitão LABHAB, Doutoranda FAUUSP

Msc. Roberta Menezes Rodrigues LABHAB, Doutoranda PROLAMUSP

Arq. Luciana Nicolau Ferrara LABHAB, Mestranda FAUUSP

Arq. Gustavo Pires de Andrade Neto LABHAB FAUUSP, Mestrando UPC, Es

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Refinetti Martins, Oliveira Leitão, Menezes Rodrigues, Nicolau Ferrara, Pires de Andrade Neto

• Política urbana e acesso à habitação social em regiões metropolitanas da América Latina e Europa

O presente texto foi produzido a partir de diversos estudos desenvolvidos pela equipe do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – LABHAB FAUUSP . Seu principal conteúdo e dados utilizados advém de trabalho sobre as cidades de São Paulo (Br), Rosário (Ar), Barcelona (Es), Florença (It). Apesar de muito diferenciadas, são cidades que apresentam como aspectos em comum o fato de serem áreas metropolitanas com graves desigualdades, no que se refere às condições de acesso ao solo e à moradia, cujos governantes desenvolveram em algum momento o interesse em promover o diálogo e intercâmbio de formas de atuação frente a essa situação de crescente irregularidade, desregulamentação e impossibilidade de acesso à habitação e ao solo para uma parcela significativa da população. O estudo, desenvolvido no âmbito do Programa URB-AL incluiu a elaboração de diagnósticos locais de cada cidade, realizados por equipes locais de cada uma delas, segundo uma organização básica em comum para todas as cidades e resultou num documento de Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações. O diagnóstico de cada cidade incluiu a caracterização das condições de carência habitacional ou dificuldade de acesso à moradia, bem como das políticas públicas aplicadas para enfrentar essa questão. Para tanto, foram considerados aspectos institucionais, urbanísticos, financiamento, marco legal e organização social presente em cada país .

Os resultados do trabalho reiteram a evidência cada vez maior de que as questões urbanas são afetadas pelas questões políticas mais amplas e pelos modelos de desenvolvimento adotados, mas que a condição urbana não apenas reflete a realidade política e econômica, como nela interfere, amenizando ou reforçando processos que impactam a sociedade e a economia.

Nesses termos, os programas dos Governos Municipais e a Política Urbana por eles praticada têm significativa relevância. Por isso, consideram-se também, para estas reflexões, trabalhos anteriores referentes a cidades brasileiras, em que se estudam Política Urbana e procedimentos institucionais e legais.

Cabe ressaltar, no entanto, que a identificação clara dos diferentes contextos é fundamental para que se compreendam as práticas e programas desenvolvidos, dentro das circunstâncias específicas em que estes se dão. Conhecer as experiências alheias e delas tirar proveito com uma visão crítica e atenta às condições em que ocorreram e à apropriação possível em outras realidades é um aprendizado da maior importância. Aprender a situar práticas semelhantes em contextos bastante diversos em termos de estruturas institucionais, legais, socioeconômicas e particularmente culturais é uma experiência de inestimável valor.

É nas grandes cidades e em áreas metropolitanas que os problemas urbanos decorrentes de dificuldades de acesso ao solo e à habitação apresentam dimensões mais relevantes, exigindo respostas na pauta das políticas urbanas. Essas áreas estão mais sujeitas às pressões demográficas e às transformações da dinâmica urbana decorrentes de mudanças no modelo econômico-produtivo.

Com a reestruturação econômica empreendida na maior parte dos países nas últimas décadas, houve maior flexibilização de mercados, diminuição da demanda por mão-de-obra e simultaneamente retração das políticas de Estado de Bem-Estar Social implementadas anteriormente. Daí a importância de avaliar hoje as formas de enfrentamento da demanda habitacional de interesse social. As políticas urbanas, sejam na América Latina ou Europa, em maior ou menor escala, e com suas especificidades, devem recorrer a mecanismos de ajustes que possam fazer face aos impactos dessas mudanças no meio urbano, buscando formas de promoção do acesso ao solo e a habitação.

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No Brasil, nos últimos cinqüenta anos, as estratégias governamentais de políticas públicas urbanas alternaram medidas de assentamento da população em áreas periféricas das cidades, com períodos de ausência de políticas, o que, associado a uma regulamentação apenas restritiva, colaborou significativamente para que a ilegalidade urbana seja tão elevada. Essa situação não é muito diferente do que acontece nas cidades latino-americanas em geral. Na Europa, processos semelhantes ocorreram quase um século antes e deixaram marcas que o Estado de Bem-Estar Social procurou reverter. No entanto, a redução destas políticas nas últimas décadas tem contribuído para o aumento do déficit social nas cidades centrais. Na América Latina, esse Estado de Bem-Estar Social praticamente não chegou a existir. Assiste-se hoje o aparecimento de problemas novos, associados às mudanças econômico-produtivas, como a redução do nível de emprego formal e a precarização do trabalho, que se sobrepõem a problemas antigos, nunca superados nos países latino-americanos.

Dentre as quatro regiões metropolitanas envolvidas, a diversidade é bastante significativa, desde o porte às condições socioeconômicas e à estrutura institucional. São Paulo constitui-se numa Região Metropolitana de indústria e serviços com quase 20 milhões de habitantes vivendo em 39 Municípios, dos quais o Município central – São Paulo – conta com mais de 10 milhões de habitantes. O PIB per capita do conjunto da aglomeração (RMSP) em 2004 era da ordem de 14.384 Reais (3.974 Euros), bem acima da média brasileira de 9.729 Reais (2.687 Euros) e o crescimento demográfico anual entre 1991/2000 foi de 1,65% .

Na cidade de São Paulo, transformar o imenso estoque de cortiços, casas precárias construídas em lotes irregulares e favelas, em moradias dignas, através de processos de recuperação física e regularização, constitui o principal componente das necessidades habitacionais do Município. Diante do incremento populacional ocorrido desde a década de 40, e da quantidade de famílias com renda insuficiente para acessar as unidades habitacionais produzidas regularmente pelo mercado imobiliário, a provisão estatal de habitação social foi insuficiente para constituir-se em resposta efetiva à questão habitacional. A irregularidade ocupa aproximadamente um quinto do território do Município, sendo que uma terça parte dos loteamentos irregulares situam-se em áreas de proteção ambiental. As estimativas apontam que uma terça parte da população reside em assentamentos precários e/ou informais: favelas, loteamentos irregulares, cortiços.

O enfrentamento da questão da moradia em São Paulo exige um enfoque que abarque uma diversidade de programas, para responder aos diversos tipos de carências e demandas: urbanização e regularização de favelas e de loteamentos, requalificação de conjuntos habitacionais, construção de moradias pelo poder público e em mutirão, reforma e reciclagem de prédios vazios e abandonados, reforma e melhoria de cortiços, modernização e informatização na prestação de serviços.

Os maiores desafios advêm não só da necessidade de vultosos recursos financeiros, mas também da difícil coordenação entre ações dos três níveis de governo, todos eles constitucionalmente responsáveis pelo tema.

Rosário constitui a segunda cidade do sistema urbano da República Argentina e do eixo de desenvolvimento fluvial industrial do setor inferior da Bacia do Prata. O conjunto urbano, designado por Área Metropolitana conta com pouco mais de 1,2 milhão de habitantes, dos quais quase um milhão no Município de Rosário. O crescimento demográfico entre os anos de 1992 e 2001 na Área Metropolitana de Rosário foi da ordem de 4,27% enquanto que o crescimento do Município de Rosário foi de 0,06%. O PIB per capita médio da Província de Santa Fé entre os anos de 1991 e 2003 foi da ordem de US$ 6.411,45 (18.812 Pesos ou 5.074 Euros) .

São Paulo

Rosario

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Na Área Metropolitana de Rosário, conforme o censo de 2001, 11,8% da população apresentava Necessidades Básicas Insatisfeitas (NBI) e 23,19% dos domicílios possuíam algum tipo de inadequação . Os casos de moradias precárias com adensamento excessivo são os mais expressivos, atingindo quase um décimo do total dos domicílios na Área Metropolitana de Rosário.

Tais dados refletem o processo de crise econômica pelo qual o país passou desde a década de 1990, agravada no início dos anos 2000. Nesse período, a Área Metropolitana de Rosário se transformou, por um lado, em uma região com uma alta oferta de serviços avançados e, por outro, atraiu população empobrecida oriunda de outras províncias, formando no interior da área metropolitana bolsões de pobreza, especialmente em Rosário e em Villa Gobernador Gálvez, constituindo assim uma realidade metropolitana heterogênea e fragmentada, com desequilíbrios socioeconômicos entre as diferentes partes.

Na Área Metropolitana de Rosário a pouca capacidade de extensão do serviço de água e esgoto tem sido um dos limitadores para a oferta de habitação social. Outro limitador reside na dificuldade de articulação entre os diferentes níveis de poder para tratar de forma conjunta os problemas da área metropolitana. A crise econômica recente também significou uma forte retração do financiamento privado para a aquisição habitacional, ampliando as soluções realizadas informalmente.

Barcelona, como a maioria das grandes metrópoles, sofreu o problema da habitação irregular, que se mostrou mais agudo nas décadas de 50-60 quando o crescimento demográfico acelerou-se e nasceram inúmeros bairros de “barracas” . Depois de quinze anos sem apresentar grandes variações, nos últimos 5 anos a Área Metropolitana de Barcelona voltou a crescer e tem 3.077.154 habitantes em 35 Municípios, sendo 1.582.738 no núcleo central, Barcelona. A Catalunha possuía em 2001 um PIB per capita de cerca de 20 mil Euros, superior à média espanhola, de pouco mais de 16 mil Euros .

Observa-se um efeito de descentralização da população do centro metropolitano até sua coroa imediata, originado pelas migrações internas. Se por um lado, a população da Área Metropolitana de Barcelona - AMB se mantém estável ao redor dos três milhões de habitantes, o conjunto da Região Metropolitana de Barcelona – RMB - aumentou em 3% sua população no período de 1991-2001, aumento atribuível aos movimentos migratórios que se produziram no resto da RMB, ou “segunda corona metropolitana”, e que foram acompanhados de um forte ritmo de construção residencial.

A partir de 1962, com o início dos chamados Planos de Desenvolvimento, o Estado espanhol passou por um período de crescimento econômico. A Prefeitura de Barcelona reativou o Patronato Municipal da Habitação enquanto que, em nível federal, se iniciavam os planos de absorção do “barraquismo”. A Comissão de Urbanismo de Barcelona desenvolveu muitos destes planos, em várias fases entre os anos 1965-1972. A construção se realizou tanto em Barcelona, como em Municípios da periferia através de uma atuação chamada UVA – Unidades de Absorção de Vizinhança. Ao final do período o Patronato Municipal da Habitação de Barcelona declarava o barraquismo erradicado da cidade. A questão atual é a qualificação dessas extensas áreas de conjuntos habitacionais.

O principal desafio à política habitacional como um todo, presentemente, é o enfrentamento do forte incremento de preços que o mercado imobiliário vem praticando. Houve um decréscimo do número de habitações protegidas, o que afeta especialmente os setores sociais com menores recursos. A análise dos últimos três Planos da Habitação, 1992-1995, 1996-1998 e 1998-2001, mostra um decréscimo sucessivo do percentual de habitações protegidas de aproximadamente 39%, 21% e 10%, respectivamente. A legislação mais recente tem por foco assegurar

Barcelona

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disponibilidade de área para habitação protegida por meio de cessão obrigatória de áreas nos novos empreendimentos.

A Região de Toscana, diferentemente das demais incluídas no projeto, é uma unidade territorial maior do que uma região metropolitana, é uma região administrativa da Itália, mas possui, no entanto, população menor. A cidade de Florença (capital da província homônima) tem cerca de 350 mil habitantes enquanto a área metropolitana fiorentina (que corresponde à conurbação das Províncias de Florença - Prato - Pistoia) chega a aproximadamente 1 milhão de habitantes e o conjunto da Região da Toscana a uma população de pouco mais de 3,6 milhões de habitantes. O crescimento demográfico mais elevado na província de Florença ocorreu entre as décadas de 1960 e 1970 e mais recentemente revela uma queda expressiva (de -3,5% na Província de Florença, entre as décadas de 1991-2001, com decrescimento fortemente localizado na Comuna de Florença, capital e área central da província, onde essa taxa foi ainda mais expressiva no período e chegou a -11,7%). A Região Toscana apresentava em 2001 um PIB per capita de cerca de 24.000 Euros, acima da média nacional, que é de pouco menos de 22.000 Euros .

Na Itália, o sistema de ajuda às faixas menos favorecidas socialmente, no que se refere às necessidades de habitação, organizou-se com o passar dos anos através de várias estruturas técnico-administrativas e várias disposições legislativas. A ordem atual tomou forma nos anos 60, quando o desenvolvimento industrial e a migração da população rural tornaram crítica a situação habitacional nas grandes cidades.

A produção habitacional na Toscana contempla basicamente três modalidades de intervenção estatal: edificação subvencionada - construção a cargo público de unidades habitacionais, que permanecem de propriedade pública, destinadas à locação para núcleos de baixo rendimento; edificação favorecida – contribuição pública parcial, de unidades que ficarão sob regime de propriedade privada, direcionada a núcleos de renda média; e intervenções de recuperação e reestruturação - sem previsão de recuperação imediata do capital para o Estado.

O estudo histórico e comparado dos quatro casos abordados mostrou que a urbanização acelerada que ocorreu na América Latina a partir da década de 50, mas principalmente a partir de 1970, ocorreu na Europa quase um século antes, quando do início da industrialização. Teve nova etapa, com menor intensidade no imediato pós-guerra, desencadeando problemas urbanos semelhantes, de assentamentos precários e irregulares, como o designado por “barraquismo”, na Espanha. Evidencia ainda que, na Europa, o Estado de Bem Estar Social enfrentou o problema com forte investimento do setor público e regulação econômica do mercado imobiliário, o que na América Latina jamais aconteceu, sendo as poucas e tímidas iniciativas absolutamente desproporcionais à necessidade. Tendo que enfrentar os mesmos problemas em etapa posterior, momento em que o mundo caminhava para a reestruturação econômica, para alternativas de desregulamentação e para soluções de mercado em detrimento da ação pública, perdeu a oportunidade de promover algum equilíbrio na relação entre necessidade e oferta.

As cidades latino-americanas deparam-se hoje com um amplo quadro de irregularidade, em que a gestão do passivo de precariedades exige uma multiplicidade de alternativas, entre elas a regularização urbanística e fundiária, para enfrentamento da demanda numa escala de massa. É percentualmente irrisória (muito mais no Brasil do que na Argentina) a parcela produzida pelo mercado formal ou pelo poder público frente ao total de moradias acrescidas a cada ano. A cidade latino-americana é uma somatória do esforço de pequenas economias, do sobre-trabalho na edificação autônoma da moradia e de um amplo quadro de irregularidade urbanístico ambiental.

Florencia

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Se atualmente, após pouco mais de duas décadas de ajuste econômico e retração das políticas públicas praticadas pelo Estado de Bem-Estar Social construído na Europa após a Segunda Guerra Mundial, as cidades européias começam a deparar-se com crescente processo de desigualdades sociais, com concentração de renda e pauperização, e de dificuldade de acesso à moradia por parcelas de sua população, na América Latina esse quadro é muito mais severo.

Entre áreas da cidade que se articulam aos circuitos globais, e se movem nessa esfera de padrões econômicos e culturais, e a massa popular que sobrevive à margem do processo, num contexto visivelmente concentrador e excludente, há uma distância tão grande, que não há padrão possível de regras urbanísticas, ambientais e de procedimentos institucionais capaz de dar conta do conjunto. A informalidade crescente é a resposta que a sociedade vem encontrando.

Nessas condições, a função de regularização, que deveria ser apenas um expediente administrativo, complementar a uma política robusta de investimentos em habitação, acaba assumindo uma dimensão muito maior, como portal por onde milhares de excluídos passam em busca de alguma aquisição de direitos e do acesso à cidade e à cidadania.

A qualificação urbanístico-ambiental tem se mostrado como o primeiro passo para a reorganização espacial, tanto das condições de infra-estrutura quanto das remodelações de espaços públicos e áreas verdes, promovendo a reorganização da esfera pública de consumo do espaço, assim como o tratamento individual do lote e da habitação. Coloca-se assim, na perspectiva de acesso à cidade e da aquisição de direitos.

As duas realidades apresentadas por São Paulo e Rosário demonstram primeiramente uma escala bastante diferente do problema da habitação social, uma vez que São Paulo caracteriza-se como uma metrópole de mais de 10 milhões de habitantes, enquanto a Área Metropolitana de Rosário conta com pouco mais de 1 milhão e duzentos mil. Apesar das diferenças, as situações que caracterizam o déficit habitacional nas duas cidades apresentam semelhanças importantes, o que aproxima as cidades quanto às características do problema estudado.

A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), por seu porte, apresenta um déficit habitacional extremamente expressivo no contexto brasileiro, com uma estimativa de cerca de 361 mil unidades, sendo que o fator mais significativo do déficit habitacional básico na RMSP é a coabitação familiar, atingindo 298.484 domicílios .

As situações de inadequação habitacional dos domicílios particulares na RMSP indicam outro fator relevante onde a escala do crescimento informal da periferia metropolitana é expressa pela situação de inadequação fundiária que afeta quase metade dos domicílios de famílias na faixa de renda de até 3 salários mínimos. A carência de infra-estrutura e de instalação sanitária própria é da ordem de 50%. Já em Rosário a irregularidade fundiária não se apresenta como característica preponderante, ainda que na Área Metropolitana de Rosário existam ocupações ilegais de terrenos, embora não costume ocorrer a ocupação ilegal de moradias. As dificuldades de regularização fundiária em Rosário parecem estar mais relacionadas à questão dos custos de tal processo, enquanto que no Brasil, tal situação corresponde, além do aspecto econômico, a um conjunto de fatores mais complexos que envolve a estrutura fundiária e a distribuição de competências entre os diferentes níveis de governo.

Na Área Metropolitana de Rosário, cerca de um terço das moradias (82.407 unidades, em números absolutos) apresentam algum tipo de inadequação habitacional.

1. Especificidades na América Latina

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Desse total, 41,29% corresponde a moradias precárias com adensamento excessivo, sendo essa a situação mais grave . No entanto, a questão da oferta do serviço de água e esgoto na AM de Rosário merece destaque, uma vez que, ainda que os dados apresentem melhora, a oferta de tais serviços caracteriza-se como o principal problema de infraestrutura. Corroborou para tanto, o fato da privatização do serviço de água e esgoto ter sido mal sucedida, tendo a concessão retornado aos cuidados da Província. Além do que, a capacidade de ampliação da cobertura dos serviços e sua qualidade têm sido comprometidas, não acompanhando a demanda que se apresenta.

Os cenários atuais das duas cidades correspondem a processos de estruturação do espaço urbano associados a dinâmicas econômicas que desencadearam urbanização intensa e constituição de periferias, com qualidade urbana muito baixa. São cidades que podem ser caracterizadas como pólos atrativos pela oferta mais intensa de trabalho em um determinado período, o que implicou em grande crescimento e na constituição de contextos metropolitanos.

Em São Paulo, a expansão da economia local esteve diretamente relacionada à industrialização do país, o que desencadeou um processo de urbanização intensa ao mesmo tempo em que precária, enquanto componente necessário e viabilizador de tal expansão. O crescimento se deu a partir da formação de uma grande e contínua mancha urbana, com conurbação entre Municípios, consolidando a Região Metropolitana, bem como um tipo de urbanização de grandes contrastes entre a porção legal dotada de infra-estrutura e a ilegal com grandes precariedades e carências.

No caso de Rosário, o período de crescimento econômico ligado à atividade portuária e posteriormente industrial, desde o século XIX e ao longo do século XX, proporcionou um fluxo de população migrante que, em sua maioria conseguiu assentar-se apenas em precárias condições urbanas. A constituição da área metropolitana, no entanto, se deu mais em função da estrutura viária, ferroviária e rodoviária que da consolidação de uma mancha contínua como no caso da capital paulistana.

A Região Metropolitana de São Paulo foi instituída no ano de 1973, sem que tenha sido criado, até hoje, um órgão institucional de governo metropolitano. No entanto, existe desde 1975 um órgão de planejamento, que elabora projetos e estudos e presta consultoria e assistência técnica, denominado Emplasa – Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana SA. Em 1993 essa empresa desenvolveu entre outros trabalhos o Plano Metropolitano da Grande São Paulo 1994/2010, sem, no entanto, dispor de capacidade de implementação.

Em nível municipal, a aprovação do novo Plano Diretor Estratégico – PDE, em 2002, configurou-se como um importante marco na agenda da política habitacional e urbana em São Paulo, contendo avanços significativos, principalmente no que diz respeito ao sistema institucional e normativo, e ainda quanto às iniciativas referentes à facilitação do processo de regularização. No entanto, seus dispositivos carecem ainda de procedimentos para a implementação.

Enquanto marco do processo de Planejamento em Rosário, pode-se destacar a elaboração em 1995 do Plan Estratégico Rosario, onde aparecia uma visão metropolitana que somente foi melhor detalhada em 2004, com o Plan Estratégico Metropolitano, que por sua vez propôs a formação do Conselho de Intendentes da Área Metropolitana para o encaminhamento de questões sobre infra-estrutura e serviços em comum. Entretanto, a questão metropolitana não tem sido encarada de fato como prioridade na agenda local e provincial.

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Vale destacar o processo de descentralização em ambas as cidades. Em São Paulo, houve em 2002 um passo decisivo quanto à descentralização administrativa, com a criação de 31 subprefeituras e de seus respectivos Planos Diretores Regionais aprovados em 2004. Em Rosário, os Centros Municipais de Distrito – CMDs, materializaram a proposta de descentralização posta em prática desde 1995. Porém, a ampliação da autonomia municipal e o aprofundamento da descentralização em Rosário encontramse limitados, uma vez que a regulamentação desse processo por parte da Província de Santa Fé ainda não ocorreu, impedindo a possibilidade de aumentar a capacidade de arrecadação e de contração de empréstimos pelo Município.

Do ponto de vista das estruturas vinculadas diretamente à habitação de interesse social, o momento atual para ambos os países é de reorganização das estruturas de financiamento e também de debate sobre a utilização dos recursos dos fundos nacionais: o FONAVI (Fundo Nacional de Habitação) na Argentina e o FNHIS (Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social) no Brasil. Busca-se estabelecer novos patamares para o sistema de financiamento da política habitacional a partir de critérios mais específicos para cada demanda, ou seja, a priorização do atendimento público para a demanda da população de baixa renda (no Brasil até 3 salários mínimos) e ampliação da produção privada para a renda média. É importante relembrar que o Estado de São Paulo contou desde 1989 com uma capacidade de geração de recursos especificamente para o setor habitacional a partir da determinação da destinação de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) arrecadado no Estado. Ainda que a efetividade e o impacto da aplicação desse recurso na redução do déficit habitacional possam ser relativos, tal determinação é uma exceção no cenário brasileiro.

Um ponto importante e que pode contribuir sobremaneira para ampliar a capacidade de produção de novas unidades de habitação social em ambos os contextos é a disponibilização de terra a custo baixo, assim como a disponibilização de terra pública para a produção em escala. Para tanto, a utilização de instrumentos urbanísticos que possam viabilizar a função social da propriedade torna-se uma necessidade, assim como se faz necessária a viabilização de formas de apropriação pública das mais valias urbanas decorrentes do investimento público e do desenvolvimento urbano, como por exemplo, através da cobrança de contribuição de melhorias ou da outorga onerosa do direito de construir, conforme legislação paulistana.

Essas e outras ações indicam a premente necessidade de explicitação de atribuições e articulação das diferentes esferas de governo e áreas setoriais para a ação, de forma a combater a fragmentação das políticas e mesmo viabilizar a atuação na escala metropolitana. Além disso, a articulação com a sociedade civil também tem se mostrado importante para a viabilização de soluções mais adequadas aos problemas apresentados. No caso de Rosário, é relevante a continuidade administrativa do governo municipal de mais de duas décadas (1995-2007), o que tem representado o aprofundamento dos processos de planejamento, de participação social e de adequação dos programas implementados no sentido de articulação entre diferentes áreas, em especial no campo das políticas sociais.

No caso de São Paulo, apesar de existir uma certa consolidação quanto às modalidades de programas para os diferentes tipos de carências e necessidades habitacionais, sua continuidade e intensidade é historicamente variável conforme mudam as administrações municipais.

Por outro lado, nas duas cidades a opção por programas de urbanização de assentamentos irregulares, priorizando a permanência da população na área e a execução de infra-estrutura mínima necessária (unidades sanitárias, ligações à rede coletora de esgoto e rede de águas pluviais, por exemplo), são programas assumidos enquanto política pública.

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De qualquer forma, frente à dimensão da demanda, é evidente que a construção de novas unidades é urgente. No entanto, são indispensáveis medidas estratégicas que ambas as cidades têm em seus planos ou programas e que, se implementados, podem contribuir positivamente. Contam-se entre elas: programas de assistência técnica para a prevenção de riscos; aplicação de instrumentos urbanísticos para viabilizar a utilização dos imóveis vazios, terrenos subutilizados; indução da habitação nas áreas consolidadas, mais centrais, como alternativa à expansão periférica; o reconhecimento da regularização fundiária como elemento fundamental da política urbana através de ações específicas para garantir a segurança na posse.

Desta forma, é possível dizer que a partir do confronto das situações apresentadas, as cidades de Rosário e São Paulo compartilham desafios característicos da realidade latinoamericana, onde a questão habitacional é decisiva para contribuir para a diminuição das desigualdades sociais. A moradia assume nesses países não só a condição de abrigo, mas a possibilidade de inserção no meio urbano e acesso ao mercado de trabalho e a bens de consumo coletivo.

Os dois casos europeus descritos neste trabalho aproximam-se em muitas questões relativas ao acesso ao solo e à habitação social, no entanto, vale a pena destacar algumas características gerais que diferenciam os casos.

A população da aglomeração urbana em que se situa Barcelona é significativamente superior, com mais de 4 milhões de habitantes, enquanto a Região da Toscana como um todo, pouco supera os 3,5 milhões. A sua maior conurbação de nível metropolitano, a região da Fiorentina (que tem como núcleo a cidade de Florença), conta com menos de 1 milhão de habitantes.

As duas regiões comparadas se assemelham quanto ao destaque que exercem no cenário econômico de seus respectivos países. Barcelona é a capital da Catalunha, região que mais contribui, tanto em números relativos como absolutos, com o PIB espanhol e se situa muito próximo à média do PIB per capita europeu, enquanto a maior parte da Espanha está abaixo da média da União Européia. Da mesma maneira, a região da Toscana se situa acima da renda per capita média da Itália e também acima da média européia.

Nos casos estudados, detectou-se a ocorrência de características comuns sobre a constituição da demanda, sobretudo de baixa renda, com dificuldades de acesso à habitação, destacando-se a população de imigrantes e de idosos. A previsão do contínuo envelhecimento das populações é comum em ambas as regiões e permite supor o crescimento desta demanda, o que aponta para a necessidade de uma estratégia específica para garantir o acesso à habitação para este segmento.

No caso dos imigrantes, é mais imprevisível a sua dinâmica de crescimento, e as políticas habitacionais atuais têm dificuldades em incorporá-los como beneficiários dos produtos habitacionais produzidos. Resta também a consideração de que o simples acesso à moradia aos imigrantes não é suficiente para resolver problemas mais abrangentes, como a coesão social e integração econômica destas populações. No entanto, não há dúvida de que a garantia à moradia digna é um dos direitos sociais que mais contribuem à fixação desta população e a sua integração à sociedade.

A maneira como se estrutura a questão do acesso à habitação tanto em Barcelona como na Toscana é bastante semelhante. O modo como historicamente foi tratada, também permite estabelecer paralelos. No pós-guerra europeu se produziu grande quantidade de habitações nas duas regiões, sendo que o enfrentamento direto ao problema do déficit quantitativo existente foi resolvido através da construção

2. Especificidades na Europa

29



massiva de habitações sociais, geralmente sob a forma de grandes conjuntos habitacionais.

A rigidez deste tipo de intervenção - construção de conjuntos habitacionais -, comum aos dois casos, evidentemente com as diferenças e peculiaridades de cada região, especialmente devido à escala das construções, teve como efeito sobre o espaço urbano o aparecimento de áreas monofuncionais, de pouca qualidade urbana. A escala urbana de maiores proporções da capital catalã determinou que a construção destes conjuntos ocorresse em áreas periféricas, enquanto na Toscana foi possível integrá-los à cidadede maneira mais favorável.

No caso de Barcelona houve um efeito adicional, não percebido na Toscana, que foi o surgimento de alguns barrios marginales que não foram erradicados pelas políticas públicas produzidas durante a ditadura franquista, pois se considerava que tinham condições mínimas de habitabilidade e que permaneceram até os dias hoje como áreas periféricas de pouca qualidade urbana.

Tanto nos conjuntos habitacionais de ambos os casos, como nos barrios marginales de Barcelona, a deficiente qualidade do hábitat, considerada inadequada ao uso habitacional, configura-se atualmente como déficit habitacional do ponto de vista qualitativo, sobre o qual atua significativa parcela das políticas habitacionais.

Equacionado o problema do déficit quantitativo, as políticas habitacionais, tanto em Barcelona como na Toscana, passaram a dedicar-se sobretudo a resolver o déficit qualitativo, mais especificamente: promover remodelações tanto no patrimônio edificado quanto nos espaços públicos e construção de equipamentos sociais, com o objetivo de melhorar as condições de vida das populações moradoras. Nos dizeres do Diagnóstico de Barcelona, tratou-se de se “dignificar as áreas centrais precárias” e de se “monumentalizar a periferia” .

A presença de moradias subsidiadas em áreas de novas urbanizações ou em remodelações de áreas urbanas subutilizadas tem sido facilitada através da obtenção de solo público, conseguido com as cessões obrigatórias nas intervenções urbanas. No caso de Barcelona, os Planos Parciais exigem a cessão obrigatória de 20% do solo para a construção de habitação subsidiada, em casos de novas urbanizações. De maneira semelhante, está em andamento em Florença pelo menos um grande projeto de remodelação de estruturas urbanas, onde se prevê a recuperação de moradias e construção de novas unidades de habitação social. Com recursos provenientes da União Européia e com parcerias com empresas privadas, a Região de Toscana está investindo na requalificação da periferia de Firenze - distrito “Le Piagge” -, de maneira integrada à política urbana regional . Trata-se da construção de um parque urbano linear com várias intervenções pontuais, articulando a questão urbana com a ambiental.

Trata-se, na prática, em ambas as cidades, da realização de projetos urbanos para partes da cidade. São fragmentos urbanos, em que se promove a mistura de funções (não se trata apenas da habitação e infra-estrutura urbana). Esse tipo de proposta busca compreender a complexidade da cidade consolidada e incluir a periferia na sua dinâmica. Busca portanto integrar a produção habitacional com a dinâmica qualificação urbana.

Embora também considerem positiva a obtenção de solo público através de projetos de intensificação do uso do solo urbano (renovações urbanas), como no caso do PERI de Ciutat Vella, o Diagnóstico de Barcelona avalia que em muitas das intervenções urbanas ocorridas, esta atividade não foi acompanhada de uma política igualmente ativa no âmbito da habitação. A produção pública de habitação, nestes casos, serviu de modelo quanto à qualidade, mas foi pouco expressiva quantitativamente. A

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habitação pública foi suficiente apenas para realojar os afetados pelas atuações urbanísticas (ou seja, para possibilitá-las), mas não conseguiu mudar as dinâmicas residenciais nas áreas.

Uma outra característica comum aos casos analisados refere-se à orientação pública sobre o funcionamento espontâneo do mercado imobiliário privado. Com a finalidade de induzir a atividade do mercado para atender às necessidades da coletividade, têm sido implementadas políticas que buscam ampliar as condições de acesso ao solo e à habitação aos setores médios da sociedade. Com parte da demanda sendo atendida pelo mercado privado, as administrações públicas podem concentrar o atendimento habitacional direto às famílias sem condições de acesso à moradia por seus próprios meios. Historicamente este modelo privilegiava, no caso das classes médias, modelos de política baseados na aquisição da propriedade da casa.

No entanto, atualmente identificam na formação de um mercado de aluguéis a maneira mais apropriada de se garantir o acesso à moradia das faixas inferiores da renda média. Entre as estratégias de intervenção para atender a esta população destaca-se o fomento ao mercado privado de aluguéis, para que este viabilize locações para famílias sem capacidade de aquisição do imóvel, possibilitando assim a solução de parcela do problema habitacional pelo mercado privado, sem que haja gasto público. Pelo menos no caso da Toscana, há ainda uma outra modalidade de atuação pública sobre o mercado de aluguéis, que é o apoio à renda das famílias locatárias, que através de um fundo público destina recursos às famílias com dificuldade econômica, para auxiliá-las no pagamento do aluguel. Os destinatários potenciais de tal intervenção são representantes dos núcleos familiares com rendimento insuficiente para obter a propriedade da habitação residencial no mercado privado, mas com rendimento elevado para obter a concessão de uma unidade habitacional subsidiada em edificação pública.

No entanto, o próprio Diagnóstico produzido pela Toscana expõe uma possível contradição genericamente apontada para as intervenções deste tipo, como o risco de que o auxílio, ao permitir que as famílias consigam manter o pagamento dos aluguéis, produza impactos sobre os níveis de oferta e conseqüente elevação dos preços, cuja contensão deveria ser o objetivo da intervenção pública. Ao contrário, consente, e às vezes incentiva, a manutenção dos aluguéis em um nível elevado.

Se as transformações do capitalismo no final do século XX pautaram o tema da cidade competitiva, muitas delas começaram a empreender investimentos que privilegiassem a visibilidade, o marketing e a produção de obras e equipamentos atraentes ao capital internacional, o que se observa hoje é que a qualidade do ambiente urbano depende mais que tudo que seja adequadamente equacionado o assentamento do conjunto de sua população de modo sustentável e garantindo a funcionalidade urbana.

Tendo por referência o desafio que é para a Política Urbana o acesso ao solo e à habitação social e os casos europeus e latino-americanos observados, foi possível realizar algumas importantes aproximações, assim como identificar diferenças nos aspectos econômico, histórico e social, no tamanho e qualidade do déficit e nas principais políticas públicas praticadas com relação ao tema.

Primeiramente é necessário lembrar que a situação demográfica nos casos estudados apresenta significativas variações, com reflexos sobre a demanda por novas moradias. A Toscana destaca-se por apresentar taxa de crescimento negativo, com significativas perdas de população. Barcelona tem se mantido com uma taxa de crescimento estável em que a redução é compensada pela chegada de imigrantes. Já Rosário e São Paulo possuem taxas de crescimento positivo, ainda que em níveis

3. Buscando uma síntese

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inferiores ao verificado em décadas anteriores. Em São Paulo, no entanto, deve-se destacar que o crescimento populacional ocorre sobretudo em áreas favelizadas e em loteamentos irregulares, muitas vezes sobre áreas frágeis ambientalmente, como o caso das ocupações nos mananciais da cidade. O que se evidencia, no entanto, de modo comum em todas as cidades e de modo enfático nas latino-americanas e especialmente em São Paulo é o esvaziamento do centro em termos de população residente e a forte expansão em áreas periféricas, sem infra-estrutura.

As cidades de Rosário e São Paulo caracterizam-se por possuírem um significativo déficit habitacional quantitativo e qualitativo, este último decorrente da precariedade habitacional, do adensamento excessivo ou da coabitação familiar, indicando a necessidade de novas unidades habitacionais e melhoria das existentes, particularmente no que se refere à infra-estrutura e condições fundiárias.

Por outro lado, em Barcelona e na Toscana, tendo equacionado o problema do déficit quantitativo, as políticas habitacionais de ambos os casos passaram a dedicar-se sobretudo a resolver o déficit qualitativo, com o objetivo de melhorar as condições de vida das populações moradoras de áreas degradas, conjuntos habitacionais ou mesmo áreas periféricas de pouca qualidade urbana.

Em São Paulo, a questão da irregularidade fundiária representa significativa parcela da inadequação habitacional. Favelas e loteamentos irregulares há muito são referências constantes na história e na paisagem da cidade. As estratégias governamentais de intervenção nesses assentamentos, ao contrário, variaram bastante ao longo deste último século. Alternaram-se medidas de remoção de favelas mais centrais para áreas periféricas à cidade com o mero desconhecimento da existência desses assentamentos, tornando-os invisíveis aos olhos da lei e das políticas públicas. Relativamente aos loteamentos houve ações administrativas de regularização iniciadas no final dos anos 70. A partir da década de 1980, um conjunto de demandas populares colocou para a agenda pública das administrações locais, a necessidade do reconhecimento formal dos assentamentos populares, e da sua integração ao restante da cidade mediante processos de urbanização e de regularização de posse da terra em favor dos moradores. Teve início então, no país, um período de alterações no conceito do direito à propriedade, que resultou na inscrição da função social da propriedade na Constituição, que incluiu também o direito à moradia entre os direitos sociais constitucionalmente instituídos. Em 2001, o Estatuto da Cidade regulamentou os instrumentos para promoção da função social da propriedade e da garantia de posse. No entanto, o processo caminha lentamente e com muitas dificuldades na esfera jurídica e na disponibilidade de recursos. Na cidade de Rosário, a irregularidade fundiária não se apresenta com a mesma expressão, ainda que em sua área metropolitana existam ocupações ilegais de terrenos.

No entanto os anos recentes, de crise econômica, presenciaram o surgimento de ocupações muito precárias em áreas públicas nos interstícios do tecido urbano da própria cidade central, Rosário. Em Barcelona, alguns bairros marginais possuíam precariedade na titulação da terra, além de apresentarem irregularidade do ponto de vista urbanístico, e hoje são objeto de intervenção de políticas públicas, não apenas habitacionais e urbanas, mas também de assistência social. Na região da Toscana este problema não foi mencionado.

Outro fator de grande importância é o diferenciado papel desempenhado pelo mercado imobiliário privado na promoção da habitação em cada caso. Enquanto o mercado, nas cidades européias atende à grande maioria da demanda, em São Paulo, o mercado formal atinge uma parcela muito pequena. O aumento da capacidade de promoção de empreendimentos que ampliem o acesso da classe média como forma de diminuir a pressão sobre recursos e financiamento público para que esse se concentre de fato nas faixas de renda mais baixas é imprescindível para a produção em escala no Brasil e na Argentina. Ainda assim os subsídios são

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necessários para parte da demanda na América Latina, fundamentais para uma ampla faixa da população. No caso europeu a participação do mercado parece cobrir maior espectro de faixas de renda em função da capacidade de pagamento mais homogênea e em longo prazo.

Em qualquer dos casos a questão é sobre como evitar que a maior oferta de financiamento a longo prazo (ampliando portanto a faixa de consumidores com capacidade econômica de acesso) e o investimento público (sob forma de subsídios) impliquem principalmente num aumento de preços (particularmente pela parcela correspondente ao custo da terra) em lugar de maior oferta e ampliação do acesso.

A produção de aluguel social é vista como alternativa a demandas específicas, por exemplo, idosos e imigrantes como ressaltado nos casos europeus, mas também se apresenta como uma alternativa a situação latino americana uma vez que parte da demanda por habitação está em faixas de rendimento totalmente insuficiente para qualquer tipo de pagamento para a aquisição da moradia, além de servir como alternativa em casos temporários.

De uma forma geral as diferenças históricas entre Europa e América Latina demonstram que a escala e as situações do problema do acesso ao solo e a habitação social são muito distintas. Na América Latina a questão é maior e estrutural. Assim, considerando-se ainda o impacto que o processo de globalização impõe às cidades e às pessoas, seja através da limitação da ação do Estado ou da precarização das condições de trabalho, o cenário que se apresenta requer transformações estruturais, além das necessárias ações na esfera local. A relevância dessa ação local, no entanto, fica evidente no caso de Rosário que, em meio a um período de crise nacional na Argentina, conseguiu no período 1992-2001 reduzir o número de domicílios com N.B.I (Necessidades Básicas Insatisfeitas) e com adensamento excessivo, conforme aponta o Censo de 2001.

O entendimento de que a cidade e a propriedade devem cumprir uma função social é indispensável enquanto princípio em todos os casos e necessário para orientar a condução das políticas públicas urbanas e dos interesses privados. Isso significa também o reconhecimento da moradia dentre os direitos humanos, ou seja, a política de habitação entendida como política social e econômica com explícito caráter redistributivo.

Nesses termos, a existência de um considerável parque de imóveis não disponibilizados à moradia, como na Espanha, a segunda residência e imóveis de turismo fechados em grande parte do ano e, no caso de São Paulo, imóveis vazios e abandonados em áreas centrais, aponta uma situação polêmica.

É relevante também mencionar a importância de se respeitar a diversidade social e cultural de cada lugar, rejeitando-se a adoção de modelos que se aplicam a qualquer país, indistintamente, o que exige, entre outras coisas, uma mudança na lógica de operação das agências multilaterais de financiamento através de seus programas amplamente presentes no continente latino-americano bem como das próprias instâncias de governo. Ainda assim, questões como a flexibilização de conceitos quanto à regularidade do imóvel e da terra é necessária para a facilitação da aprovação de financiamentos que podem gerar grandes impactos positivos para a implementação de soluções mais adequadas às situações existentes.

Dentre as práticas observadas, alguns destaques devem ser mencionados: no Brasil e conseqüentemente em São Paulo, o procedimento do cálculo do déficit habitacional em termos numéricos é muito relevante, já que permite aferir uma dimensão dos recursos que faltam para seu enfrentamento. Rosário relativiza mais a questão, ao trabalhar com “situações de deficiência”. Enquanto em São Paulo se dispõe de um recurso amplo e barato de financiamento de âmbito nacional, que é a poupança

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compulsória representada pelo Fundo de Garantia de Tempo de Serviço, Rosário tem tirado proveito de uma longa continuidade administrativa local relativamente às políticas públicas.

Barcelona e Toscana têm um atendimento da demanda pelo mercado de uma maneira bastante ampla. Dispõem de consistentes instrumentos de indução e regulação desse mercado, aplicando várias formas para garantir a destinação de parte da produção à habitação social. Contam com fórmulas que obrigam, nos novos empreendimentos, a reserva de determinada parcela das unidades (da ordem de 20%, no caso de Barcelona) como habitação protegida, promovendo a diversidade social. Barcelona tem como perspectiva de que, num prazo de 20 anos, 15% das moradias existentes sejam destinadas às políticas sociais. Para promover esses objetivos, Barcelona recorre mais à regulação urbanística, como um todo, Toscana mais à edilícia específica à habitação.

Algo que chama a atenção de modo enfático é o quadro legal em cada um dos continentes. Enquanto a legislação nas cidades européias parece corresponder às condições reais da sociedade, sendo por isso respeitada, na América Latina não há essa correspondência, o que, associado à insuficiência de programas habitacionais leva à ampla prática da informalidade como única condição de acesso à cidade para grande parcela da população. O tema da regularização ou da flexibilização da norma não é algo levantado nas condições européias. Mostra-se difícil aos europeus compreenderem tal necessidade, tanto quanto a condição de “leis que não pegam”.

Outro tópico interessante, colocado no diagnóstico da Toscana é a inserção dos objetivos e instrumentos das políticas habitacionais dentre as estratégias de desenvolvimento e de gestão dos sistemas econômicos locais.

Por fim, cabe observar que é a dupla natureza da casa - sua função social, como uso habitacional, e a reserva de valor econômico que representa, o que a torna objeto de investimento e passível de sofrer processos especulativos, que torna o acesso à habitação um aspecto prioritário e ao mesmo tempo tão desafiador e complexo nas estratégias das políticas públicas. É sempre entre esta dupla natureza que condiciona o andamento dos preços e das negociações no mercado imobiliário e na oferta pública, que são as variáveis mais determinantes para as condições de acesso ao solo e à habitação social nas cidades estudadas.

Ainda que haja, mesmo mesmo para as cidades da América Latina, uma certa consolidação quanto ao escopo de programas e propostas necessárias em termos de alternativas de acesso à moradia, a imensa defasagem entre a necessidade e a disponibilidade de de alternativas para a maioria da população, faz com que a efetividade dos programas e ações dependam sobremaneira das prioridades e orientações de cada gestão.

Assim, é necessário um olhar mais focado a experiências municipais de governança urbana que buscaram avançar novas possibilidades, mesmo dentro das limitações da ação do Estado nessa esfera – e mesmo dentro de um contexto de economias nacionais dependentes, que se inserem de forma subordinada na economia global, como é o caso da América Latina.

O período moderno estabeleceu, enquanto planejamento, um padrão racionalista e funcionalista, com modelos arquitetônicos e urbanos conceitualmente universalizantes. Na América Latina, no final do século XX, prevalecem governos autoritários que reforçam formas centralizadas de planejamento e decisão. O final desses governos, mais a adoção de ampla desregulamentação e a globalização do capital, pautaram-se novas propostas de planejamento: de um lado o conceito de Planejamento Estratégico de Cidades, em resposta à busca por competitividade e de

4. América Latina: acesso à Habitação, Política Urbana

e Governança

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outro, projetos de gestão participativa, atendendo aos anseios de democratização, descentralização e transparência na política, gestados na América Latina no bojo dos movimentos por democratização dos regimes autoritários de então.

Entre essa duas vertentes configurou-se o novo conceito de Planejamento e de Política Urbana, em que as diferentes formas de equacionamento acabam por representar a expressão de projetos político-ideológicos antagônicos.

Num ou noutro sentido, foram formas de respostas dos municípios à mingua de recursos dos governos nacionais em investimentos urbanos, no quadro de cortes dos gastos públicos em função dos planos de ajustes econômicos.

Assim, a maneira de lidar com a contraposição colocada no final do século XX à Política Urbana, entre a competitividade e a gestão participativa levou a que diversas cidades na América Latina buscassem no limitado campo de suas atribuições construir alternativas que fossem além e propiciassem a melhoria das condições do conjunto social e consequentemente um desenvolvimento mais sustentável e uma inserção econômica menos fragilizada e dependente.

No Brasil foram vários exemplos: Porto Alegre, Santos, Santo André, Diadema, Niterói, Belo Horizonte, Belém, entre outras . Na Argentina é paradigmático o caso de Rosario; no Uruguai, o de Montevidéu.

São projetos que buscaram fomentar novas perspectivas de planejamento e de Política Urbana que propiciassem transformação na lógica de organização, decisão e planejamento dos governos municipais reduzindo o processo de reprodução no espaço urbano das desigualdades sócio-econômicas e de oportunidades. Entre os princípios que adotaram podem-se contar: a inversão de prioridades nas políticas públicas, favorecendo os setores sociais e as áreas urbanas mais pobres, usualmente desprivilegiados em termos de investimento público; o objetivo de universalização do acesso a oportunidades nas políticas públicas; a inclusão de novos atores sociais e de minorias nos processos participativos e de desenho das políticas públicas, por meio de fóruns, espaços e processos de debate e deliberação de forma institucionalizada; a promoção de descentralização administrativa, de implantação de sistemas de informação e monitoramento, produção e divulgação de informações municipais, a capacitação do corpo técnico e o estabelecimento de novos paradigmas para o papel dos técnicos e da burocracia municipal; operação no campo simbólico, valorizando os espaços populares bem como a cultura regional e local .

São expressões de uma estratégia que contempla a valorização da esfera política – com a explicitação dos conflitos e disputas em jogo e a reorganização institucional como suporte a um novo formato de Política Urbana. Procuram superarar os limites institucionais, forçando os limites e restrições da esfera local e refutando o determinismo da imobilidade e da incapacidade de interferir em seus próprios destinos. Por outro lado, procuram articular a política local com a dinâmica de debate e disputa nas outras escalas de poder, suplantando o isolamento político atribuído à esfera local.

São experiências que vão definido um novo conceito de Política Urbana bem como o conteúdo da área do saber circunscrita ao Urbanismo, à Engenharia Municipal e, por que não, à Administração Pública. Buscam assegurar direitos com base na promoção da cidadania, na participação esclarecida, e na projeção de objetivos mais amplos que apenas concessões sociais. Desenham uma nova dimensão de Política Urbana que não se restringe a um conjunto de diretrizes e ações de intervenção física no espaço da cidade, mas considera outros aspectos que lhe são complementares e transversais. Inclui uma dimensão simbólica que não pode deixar de ser considerada. São formulações que trabalham, no nível municipal, com a opção por um estado

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reconfigurado: nem maior, nem menor, mas portador de um novo conceito de Política Urbana, que é políticamente demarcado e pauta propostas de transformação social, a partir do Estado, mas com elementos que vão muito além dele e incluem uma gama muito maior de agentes.

São Paulo e Rosário: cidade, região e paísFonte: O acesso ao solo e à habitação social em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa: Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações. São Paulo, URBAL/PMSP/MR/Impsol/Regione Toscana, 2007. p.16, p.52

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Barcelona e Florença: cidade, região e paísFonte: O acesso ao solo e à habitação social em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa: Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações. São Paulo, URBAL/PMSP/MR/Impsol/Regione Toscana, 2007. p.74, p.96

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1. O ACESSO AO SOLO E À HABITAÇÃO SOCIAL em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa. Programa URB-AL, rede 7: São Paulo, Rosario, Barcelona, Toscana. Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações. Pesquisa e Desenvolvimento Técnico: LabHab, coordenação de Maria Lucia Refinetti Martins. São Paulo, URB-AL/PMSP/MR/Impsol/Regione Toscana, 2007. 224p. RODRIGUES, R.M. Governos Municipais e Política Urbana no Brasil (Belém) e na Argentina (Rosário): limites da contingência, ou horizontes da possibilidade. Tese de Doutrado no Programa de Pós-Graduação em Integração da America Latina – USP, 2008. Orientação: Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins MARTINS, M.L.R. Moradia e Mananciais: tensão e diálogo na Metrópole. São Paulo, FAUUSP/ FAPESP, 2006. 206p LABHAB FAUUSP. Diagnóstico Local – São Paulo. Programa URB-AL – Rede 7 | PROJETO COMUM – R7-A3-03. Relatório. São Paulo, 2005, 146 p. Mimeo

MARTINS, M.L.R. Desafios da Gestão Municipal Democrática — Be/ém, l997-2000. São Paulo, Instituto Pólis, 2000, 112p.

2. Esse projeto, R7-A3-03 do Programa URB-AL, concluído em 2006, foi coordenado pelo RESOLO – Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura do Município de São Paulo,. O texto ora apresentado é, em sua maior parte, uma revisão (e incorpora parte do texto) da síntese desenvolvida para o documento final: Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações, elaborada a partir do conjunto de quatro diagnósticos, pela equipe do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAUUSP, responsável técnica pela pesquisa e desenvolvimento do diagnóstico de São Paulo e autora do documento final. A base de referência dos diagnósticos são documentos, programas e relatos oficiais e dados produzidos por agências de reconhecida competência. Pela natureza do projeto e suas condições de elaboração, cuja responsabilidade é das administrações públicas, o texto parte da versão oficial dos programas e políticas relatados, tal qual são formalmente apresentados a público, o que lhe atribui um caráter de relato e síntese. Em complementação aos dados, foram também utilizadas bibliografias, teses e publicações que trabalharam com os temas do projeto, buscando ampliar o quadro de informações disponíveis sobre os assuntos. O projeto resultou num relatório final, trilíngue, referido na nota anterior, do qual esse texto foi extraído e revisado/ampliado.

3. Fonte: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Produto Interno Bruto dos Municípios 2004. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/comentario.pdf. Acessado em 16 de dezembro de 2006. Câmbio em valores de 31/12/2004.

4. Fonte: IBGE, elaboração: Emplasa, 2002. Conforme o censos demográficos (IBGE), São Paulo tinha em números arredondados 1,3 milhão em 1940 e 10 milhões em 2000.

5. Conforme FERNÁNDEZ, Juan Manuel, LEGUIZAMON, María José e PÉREZ DE DEL NEGRO, María Angélica. Relación entre presión tributaria y PBI per capita en provincias argentinas años 1991 a 2003. Facultad de Ciencias Económicas – Universidad Nacional de Tucumán – Argentina.Disponível em: http://www.fceco.uner.edu.ar/cpn/catedras/matem1/estadistic/e06flpn.doc. Acessado em:10/05/2007. Câmbio em valores do dia 31/12/2003.

6. Conforme Censo de População e Moradia de 2001 - INDEC – Argentina

7. Por bairros de barracas entendese os assentamentos urbanos de caráter muito precário, construídos geralmente com materiais de reciclagem (chapas, papelão ou plástico).

8. Em 2001 a Catalunha teve um Produto Interno Bruto - PIB per capita de 20.145,73 83 euros, enquanto o PIB per capita da Espanha era de 16.147,63 euros. Teve um Produto Interno Bruto - PIB - de 83 bilhões de euros, o que representava 19% do PIB espanhol. Cf. “El Territori Metropolità de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, p. 76.

9. Cf. Regions: Statistical Yearbook 2006. Disponível em: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Acessado em09 de maio de 2007.

10. LABHAB FAUUSP. Diagnóstico Local – São Paulo. Programa URB-AL – Rede 7 | PROJETO COMUM – R7-A3-03. Relatório. São Paulo, 2005, 146 p. Mimeo

11. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local. Projeto Urbal – El Aceso al Suelo y a la Vivienda Social en Grandes Ciudades de Regiones Metropolitanas de América Latina y Europa. Rosario, 2006.

12. SAGARRA I TRIAS, Ferran e PERIS, Mireia. Acceso a la urbanidad en la región metropolitana. Barcelona Democrática 1979-2005. IMPSOL, Barcelona, 2005.

13. REGIONE TOSCANA. Diagnostica Locale Regione Toscana. Proggeto L’accesso al suolo ed all’abitazione sociale nelle grandi città delle regioni metropolitane dell’America Latina e di Europa”. Firenze, 2005.

14. São Paulo não é uma referência pois sua política municipal tem sido marcada por alternâncias de caráter antagônico, em que o perfil dos governos que se sucedem são marcados pela contraposição ao imediatemente anterior.

15. Esses tema foi estudado e aprofundado em: RODRIGUES, R.M. Governos Municipais e Política Urbana no Brasil (Belém) e na Argentina (Rosário): limites da contingência, ou horizontes da possibilidade. Tese de Doutrado no Programa de Pós-Graduação em Integração da America Latina – USP, 2008. Orientação: Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins

Notas bibliográficas

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ANTEPROYECTO URBANO BARRIO 31 CARLOS MUGICA

El presente anteproyecto es el resultado de un trabajo de investigación proyectual urbana, iniciado en el año 2002 y que continúa su desarrollo hasta el presente. Bajo el título “Las Articulaciones Ciudad Formal / Ciudad Informal. Una metodología de abordaje válida para la región” se conformó un equipo de trabajo con sede en el Instituto de la Espacialidad Humana de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, en colaboración con el Departamento de Sociología y Política de la PUC Río de Janeiro, obteniendo el Primer Premio de Investigación en la III Bienal Iberoamericana de Arquitectura desarrollada en Chile en octubre del 2002. La propuesta inicial consistía en desarrollar y explicitar un método general para el proyecto y gestión socio – espacial del hábitat de la pobreza en el contexto latinoamericano, reuniendo y capitalizando las experiencias exitosas desarrolladas en diversas ciudades de la región.

Esta investigación suponía la profunda revisión de los conceptos clásicos acerca del proyecto urbano, así como de las tradicionales respuestas físicas con que las políticas sociales han contemplado la informalidad.

El proyecto urbano es visto aquí bajo el concepto de articulación, esto es conjunción de lógicas diversas. Se trata de entender la prefiguración del hecho urbano como un proceso de elaborada síntesis y complejas integraciones, pretendiendo mutar escenarios caracterizados por la carencia de recursos en objetos de posibilidad.

director :arq. Javier Fernández Castro

IEHu-FADU-UBA

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Javier Fernández Castro • Anteproyecto Urbano Barrio 31 Carlos Mugica

Frente a la dualidad urbana que presentan las metrópolis latinoamericanas como consecuencia de las respectivas crisis, se trata de recuperar el proyecto como herramienta de transformación, capaz de cualificar y cuantificar políticas de inclusión. El principal rasgo distintivo de las operatorias propuestas es su focalización en las componentes espaciales donde entendemos se juegan las condiciones de ciudadanía. El espacio público, las infraestructuras, los equipamientos, los ámbitos de producción, son los que definen la integración social urbana y por tanto es en ese núcleo de espacios en los que el proyecto debe prioritariamente intervenir. Se trata de trascender el concepto tradicional de políticas de “vivienda” entendidas como meras soluciones habitacionales, para pasar a diseñar políticas integrales de “ciudad”, en donde la informalidad no es una anomalía a extirpar sino un recorte a intervenir en forma calificada, en articulación socio – espacial al resto de la estructura urbana. La experiencia de un programa exitoso como el Favela - Barrio en Río de Janeiro, sustento referente del planteo, actuó como un antecedente ineludible, requiriendo necesarias adecuaciones a las condicionantes locales. Los lineamientos de este programa han sido resumidos en diez objetivos:

_ Favorecer la conectividad de la estructura urbana _ Respetar la historia y configuración preexistente _ Garantizar la accesibilidad de personas y flujos _ Tender al máximo arraigo _ Abrir claros e introducir recalificaciones _ Potenciar nuevas y viejas centralidades _ Provocar un cambio drástico de imagen _ Buscar la participación de la comunidad _ Producir cohesión articulando lógicas heterogéneas Estas consideraciones o hipótesis iniciales, fueron las que guiaron el trabajo sobre las villas 31 y 31 bis, tomadas como principal objeto de estudio. Las tareas iniciadas a partir del subsidio de la Bienal Iberoamericana de Arquitectura y Urbanismo en el año 2002, se continuaron en la programación científica de la Universidad de Buenos Aires mediante los proyectos UBACyT A 401 programación 2003, A022 programación 2004/07 y A018 programación 2008/10 además de inscribirse en el Programa de Voluntariado Universitario del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación durante el año 2007.

Es de destacar que el anteproyecto resultante mereció ser declarado de interés por unanimidad de los miembros de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante resolución 279/05; y sirve de base para el proyecto de ley “Plan de urbanización de las villas 31 y 31 bis” expediente 2913/08 impulsado por la Comisión de Vivienda de dicha Legislatura.

Constituye así mismo el documento principal sobre el cual trabaja la Mesa por la Urbanización del Barrio, constituida por delegados y vecinos, con el apoyo y asesoramiento del Instituto de la Espacialidad Humana IEHu - FADU - UBA, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia ACIJ, Center on Housing Rights and Evictions COHRE, y Madres de Plaza de Mayo línea fundadora.

Las villas 31 y 31 bis representan sin duda el área informal con mayor carga emblemática de la Ciudad de Buenos Aires. Si bien su extensión y población no se acercan a las mayores presencias del hábitat de la pobreza en la Región Metropolitana, una serie de factores concurren a realzar su especial significación. Se trata de una villa omnipresente y a la vez ausente. Aquella de la cual se suele opinar desde la cultura del entretenimiento mediático pero sobre la que poco y nada se reflexiona desde la cultura profesional y política. A la que le sobran frases hechas y lugares comunes, pero le faltan estudios integrales. Sobre la que se omite o excepciona, cuando se enuncia con tono políticamente correcto la condición general de radicación para las demás. Que no es periférica sino central, que no está

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en el sur sino en el norte. Que se empeña en contrastar, trillada y ostentosamente, con las torres corporativas vecinas. Por sobre todo, es la que simboliza la historia del movimiento villero en la figura de su mártir, el padre Carlos Mugica.

El trabajo del equipo comenzó en la construcción de un relevamiento directo y la digitalización de información secundaria. Como paso previo e indispensable al planteo de su reformulación, fue necesario comprender la estructura subyacente en la organización del espacio. En contacto con diversos delegados de los vecinos se desarrollaron varias e intensas jornadas de trabajo de campo donde se fueron levantando inquietudes, historias y necesidades. Un equipo de pasantes de investigación, estudiantes de la FADU, recorrió cada uno de los sectores de la villa, sus calles y pasillos, reconociendo sus puntos focales y líneas de flujo, sus referencias particulares y modalidades de tejido, desde la densidad consolidada de los mas antiguos hasta la vivienda precaria de los recién llegados.

El análisis de algunas fuentes indirectas, tales como censos previos, fotos satelitales y la interacción con otras investigaciones de orientación social y antropológica sobre el recorte fueron concurrentes en el objetivo de definir un diagnóstico. La comparación entre los escenarios anteriores y posteriores al fatídico final del 2001, así como las actualizaciones del relevamiento tras las diversas ocupaciones relativamente recientes, permitió además deducir ejes de crecimiento y dinámicas internas.

El desarrollo de estas lecturas permitió interpretar la estructura del sitio. El encuentro de las potencialidades y condicionantes de las preexistencias fue el paso necesario y determinante para proponer una nueva estructura, en definitiva una propuesta de resignificación del espacio. Entendemos que toda propuesta que aspire a tener sentido debe basarse en una interpretación crítica de las preexistencias. Los nuevos sentidos que el proyecto intenta introducir no son pensados aquí como reemplazo de los existentes, sino como una construcción transformadora a partir de estos. Lo nuevo entonces aparece sustentado sobre lo viejo, recalificándolo, diferenciando claramente la opción de radicación y arraigo de las alternativas de implantación en un espacio ex novo o de las pretendidas erradicaciones.

La estructura reconocida puede sintetizarse en la descripción de una cabecera consolidada, el barrio Güemes, lindante a la estación terminal de ómnibus; una explanada lateral inicialmente bordeada de galpones ferroviarios; un vacío interno en el baricentro de la villa; dos ejes de crecimiento bordeando la autopista; un nudo vial incompleto lindante al abandonado Edificio Movimiento, ejemplo paradigmático de la arquitectura moderna estatal de los años cincuentas.

Momentáneamente suspendida esta primera etapa exploratoria, los trabajos se plantearon avanzar sobre las propuestas, afrontando los siguientes interrogantes: ¿Es posible radicar? ¿Total o parcialmente? ¿Pueden la autopista y el puerto encontrar soluciones compatibles con la radicación del barrio? ¿Es posible formular un proyecto integral que atienda las diversas solicitaciones e intereses en juego sobre el área? ¿Es viable un escenario compartido allí donde confrontan posiciones aparentemente irreductibles? El proyecto se planteo desde sus inicios responder afirmativamente todos y cada uno de estos interrogantes.

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La propuesta resultó de una construcción colectiva, donde los profesionales actuamos en escucha e interpretación de las demandas de los vecinos del barrio, además de proyectar en ellas los saberes específicos de la disciplina urbana y la necesaria visión integral de las problemáticas en juego. El proyecto urbano se pretende como una herramienta innovadora. Sus categorías tradicionales, en general aplicadas esencialmente al desarrollo inmobiliario entendido como objetivo excluyente, debieron adaptarse a un contexto no habitual a sus propuestas, en un marco de búsqueda de rentabilidad social como concepto incluyente. Es por eso que la solución desarrollada no se pretende inamovible ni cerrada, sino que adopta la flexibilidad suficiente para obtener capacidad de ponderar diferentes escenarios, reconocer piezas constituyentes previendo su etapabilidad de ejecución, sumando potencialidades externas para compensar debilidades internas, ofreciendo escenarios de integración a los diferentes actores con intereses en el sitio, previendo las posibilidades ciertas de financiación y gestión por parte de un Estado aún en reconstrucción, en definitiva articulando.

Dada la radicación como eje conceptual, la estructura resultante del proyecto aparece con marcadas continuidades respecto de la actual, como su corrección, focalizando las intervenciones en algunas acciones puntuales paradigmáticas y otras extendidas y tipificadas que se derraman sobre la totalidad del territorio. La serie de acciones propuestas han ido siendo sometidas a un proceso de generación de consensos y ajustes continuos con los vecinos, mediante asambleas periódicas desarrolladas en las diversas asociaciones locales, en un interesante proceso de intercambio.

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Proyectos específicos

Atendiendo a sus grados de especificación el proyecto resuelve tres escalas de intervención:

Escala macro: resolución de la relación del barrio con su entorno mediato, incorporando su estructura en funcionamiento articulado con el sistema costanera norte - aeroparque - puerto - retiro, al tiempo de presentar alternativas sustentables frente a los escenarios previstos para el área.

Escala media: resolución de la relación del barrio con su entorno inmediato, a partir de diversas piezas de articulación capaces de establecer relaciones con infraestructuras presentes en el entorno, garantizando espacios públicos compartidos y situaciones claras de accesibilidad.

Escala micro: resolución de la estructura interna del barrio, a partir de asociar en un sistema coherente el conjunto de sus piezas componentes, en operaciones de calificación de la preexistencia, incorporando nuevos programas y extendiendo el alcance de las infraestructuras básicas.

Referencia: espacios de distinción identitaria, focos y contenedores

Flujo: espacios de movilidad y accesibilidad, líneas y vínculos

Habitabilidad: espacios de domesticidad, áreas y conjuntos

Intercambio: espacios de interrelación, cruces y nodos

Deslinde: espacios de diferenciación e intersección, bordes y límites

El trabajo sobre las centralidades existentes reconoce la plaza de la feria como la fachada del Barrio hacia la terminal de buses. El proyecto de este espacio contempla el diseño de un piso continuo en el que se conjugan una plataforma para la feria y otros usos diversos, paradores de transporte público y el diseño de un nuevo acceso a la terminal de ómnibus, mediante una rampa que organiza el espacio. La explanada lateral, contemplaba en los primeros esquemas del proyecto la recuperación de los galpones ferroviarios que la limitan, constituyendo un centro de generación de empleo y renta, donde los emprendimientos productivos de los vecinos tengan un lugar de manufactura y comercialización. La actual transformación del área que imposibilita el proyecto original de recuperación de estas infraestructuras, permite prefigurar un emprendimiento mas ambicioso que sume al programa planteado una estructura habitacional y de servicios conformando un edificio contemporáneo y complejo capaz de acompañar el ingreso de la autopista al barrio. La generación de estos espacios productivos, donde los vecinos de la ciudad formal puedan requerir los servicios y productos del nuevo barrio, y su cercanía al centro de transferencia de Retiro representan un aporte significativo a la sustentabilidad del proyecto.

La plaza central, generada por la irrupción de la autopista en su curva de altura, presenta la potencialidad de transformarse en articulación entre la cabecera del Güemes y los ejes de crecimiento descritos. Un gran espacio público de pliegue garantiza en la propuesta la continuidad del barrio, en el que confluye el citado centro de generación de empleo y renta, además de otros posibles equipamientos sociales, educacionales y deportivos en el aprovechamiento del bajo autopista. Un gran parque de borde, ofrecido al barrio y al conjunto de la Ciudad, marca la delimitación definitiva del tejido urbano sobre el puerto, al tiempo que permite contener equipamientos sociales y vivienda nueva en densidad, mediatizando la presencia de las instalaciones portuarias y la futura conexión con la autopista a La Plata.

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En el remate noroeste del proyecto, la iglesia original con un entorno recuperado, en conjunto con la implantación del memorial del Padre Mugica se constituye en un nuevo centro de peregrinación y homenaje, que equilibra la estructura general propuesta, en las adyacencias del edificio Movimiento.

La necesaria jerarquización y calificación de la trama vial, partió de reconocer las líneas principales existentes, capaces de oficiar de ejes estructurantes, peatonales y vehiculares; seguidas de un sistema de pasillos como condición garante de densidad sin hacinamiento.

En esta organización se interviene especialmente sobre la calle 9, potenciándola como el principal eje disposicional. Con operaciones mínimas de alineación y corrimiento, se logra una conexión integral del barrio en sentido SE -NO, desde la plaza de la feria hasta el memorial del Padre Mugica, pasando por la Plaza Central. La apertura de nuevas calles secundarias garantiza la conectividad entre la 9 y el corredor Castillo hacia el norte y la 31 bis hacia el sur, además de enriquecer otros puntos de la trama sin dejar de reconocer sus inflexiones.

Una nueva vía de acceso a la estación terminal, partiendo desde el completamiento del nodo de autopista, oficia de avenida de borde, formalizando el cierre hacia la playa ferroviaria y congelando las posibilidades de crecimiento por extensión. En ella se desarrollan dos miradores urbanos, aprovechando la excepcional condición paisajística del frente, además de proponer una pasarela peatonal de conexión con el parque Thays captando las mejores visuales de la playa ferroviaria. Un sistema de pasillos recalificados y acotados, exceptuando los que actualmente generan condiciones de hacinamiento, garantiza el acceso a viviendas internas en régimen de propiedad horizontal y en propuesta de esponjamiento de la densidad original. Las necesarias aperturas de calles o mudanzas por riesgo ambiental requieren la ejecución de un acotado pero significativo número de vivienda nueva. La incorporación de nuevas arquitecturas, tanto para la habitación como en los programas de referencia, actúa como catalizadora de la consolidación, contribuyendo al drástico cambio de imagen buscado.

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En este sentido la incorporación al barrio de algunos estratégicos terrenos cercanos, los cuales requerirán estudios de factibilidad particularizados, pueden aportar la necesaria implantación de estas viviendas nuevas. En el plano adjunto se trabaja con dos formalizaciones complementarias: alta densidad en lote propio completando el tejido preexistente, y alta densidad en altura sobre el nuevo Parque Inmigrantes. Esta propuesta requerirá de un ajuste definitivo en su cuantificación a partir de los resultados específicos del reciente censo, si bien se estima que su actual desarrollo que abarca un octavo de las necesidades habitacionales del barrio se ajusta coherentemente a la propuesta.

Acciones particulares sobre la mayoría de las viviendas radicadas, en especial la provisión de infraestructuras y servicios, aprovechando la experiencia de gestión llevada a cabo por programas nacionales como el de Mejoramiento de Barrios, sumadas a operatorias de consolidación, créditos de materiales y asesoramiento proyectual, terminan de extender la propuesta sobre el espacio doméstico.

El proyecto plantea una serie de hipótesis y pretende discutir con el conjunto de los actores involucrados sus formalizaciones, en un ejercicio constante de especificación creciente, destinado a garantizar el futuro desarrollo de un proyecto ejecutivo factible y sostenible. En este sentido aporta una serie de definiciones tendientes a rebatir los argumentos esgrimidos para justificar la erradicación del barrio, algunos de índole ideológica y otros de índole técnica. Muchos de ellos han llegado a constituir verdaderos obstáculos epistemológicos que es necesario poner en discusión, si es que se pretende aportar una solución sería sobre la condición del Barrio.

Estos son algunos aportes a esas discusiones que el proyecto ha tenido en cuenta. ¿Es viable un nudo de autopista sobre las cabezas de 8000 familias? ¿No es más sensato resolverlo a la altura del edificio Movimiento, continuando la autopista por Castillo o por el área portuaria que posee capacidad suficiente?

Entender una articulación vial como un problema meramente de flujos y capacidades, sin reflexionar sobre el espacio urbano resultante y menos aun omitiendo la existencia de los pobladores del sitio aparece, en el mejor de los casos, como una ingenuidad. ¿Son estas tierras estratégicas para el puerto? ¿No puede pensarse en Castillo como un borde urbano dejando la expansión del puerto hacia el río como está prevista y resolviendo el acceso del ferrocarril en el nudo antes citado? Lo estratégico no es contrario a lo táctico. El proyecto debe contemplar a la vez la resolución de la relación ciudad – puerto, y la existencia de un barrio que durante mas de cincuenta años no la impedido. ¿Es peligrosa la localización del barrio por el cono de acceso al aeroparque? Nadie ha propuesto, aplicando el mismo criterio, la relocalización y mudanza de Ciudad Universitaria. ¿Es incompatible la radicación con los proyectos más ambiciosos para Retiro? Es a todas vistas mas barato y amortizable para cualquier ecuación inmobiliaria que se presente sobre recortes cercanos, partir de un proceso de urbanización gradual e incluyente visto no como carencia sino incluso como un nuevo atractor del sitio. El proyecto no se plantea como “alternativa a”, sino como “complemento de” otros estudios sobre el área. Sin entrar a discutir la vigencia de cada uno de ellos, propone un escenario de posible conjunción, haciéndose cargo de la factibilidad real que implica el consolidar frente a una erradicación, siempre más costosa y sin destino físico determinado. No se trata de ser provocativos, sino de permitirse pensar de otro modo. No se trata de embanderar la radicación como opción ideológica sino como objetivación de ventajas comparativas. En definitiva este proyecto se propone como una herramienta. Unas ideas y dibujos sobre los cuales poder empezar a discutir, una alternativa desarrollada a evaluar. Intenta ser, ante todo, el proyecto integral para el área de un actor que hasta ahora no lo tenía: los vecinos del barrio.

IntroducciónIntroducción

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1 Nodo extensión AU - FFCC - Puerto 2 Iglesia Padre Mugica 3 Memorial Padre Mugica 4 Avenida de Borde 5 Edificio Movimiento 6 Parque Inmigrantes 7 Vivienda nueva en altura 8 Vivienda nueva en loteo 9 Calle Nueve 10 Mirador urbano 11 Pasarela y bicisenda elevada 12 Escuela media 13 Polideportivo 14 Parque central 15 Centro de producción y empleo / Hoteles 16 Plaza de la Feria 17 Rampa de la terminal 18 Terminal de buses 19 Conexión con AU a La Plata

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Director: arq. Javier Fernández Castro

Consultor externo: arq. Jorge Mario Jáuregui

Investigadores: arq. Ariel Misuraca, arq. Liliana D´ Angeli, arq. Matías Tozzini, dra. Cristina Cravino, d.g. Mariana Gigliotti, lic. Daniela Trajtengartz, lic. Martín Epstein, arq. Omar Suárez Van Kerkhoven, arq. Isabel Basombrío, arq. Charles Vitez

Dibujantes: Matías Torres, Mauricio Slon

Distinciones _ 1° Premio de Investigación III Bienal Iberoamericana de Arquitectura y Urbanismo / Santiago de Chile, Chile. Año 2002 _ Incorporado en la Programación científica de la Universidad de Buenos Aires proyectos UBACyT A401 2003, A022 2004 - 2006 y A018 2007 - 2010 > Acreditado por el Programa de Voluntariado Universitario / Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. Año 2007 _ Declarado de Interés por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires / Resolución n° 279 / 2005 > Fundamento del proyecto de ley 2913/08 “Plan de urbanización de las villas 31 y 31 bis” impulsado por la Comisión de Vivienda - Legislatura de la CABA

Contactos _ arq. J. Fernández Castro / Secretario Académico FADU-UBA / Tel. 15-5327-2893 / 4789-6211 / [email protected] / www.fernandezcastro.com.ar / Ciudad Universitaria Pabellón III 4° piso BPF 1428 CABA _ Instituto de la Espacialidad Humana / Secretaría de Investigaciones FADU-UBA / Tel. 4789-6232 / [email protected] / www.espacialidadhumana.com.ar Ciudad Universitaria Pabellón III 4° piso BPF 1428 CABA

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