Proyecto Asesoría en Planeación Agraria, PROAPA

NEOINSTITUCIONALISMO

Y POLÍTICA AGRARIA - CONCEPTOS Y APLICACIONES -

José Alfonso Heredia

Lima, enero del 2000

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INDICE

Prefacio......................................................................................................................... 5 Capítulo 1 Introducción: objetivo, contenido y recomendaciones para el uso del manual..... 6 Capítulo 2 Los instrumentos conceptuales del neoinstitucionalismo......................................... 132.1 La escuela neoclásica en economía y el porqué se hizo necesaria una escuela

neoinstitucionalista............................................................................................ 13 Resumen............................................................................................................ 31 Conceptos importantes...................................................................................... 33 Preguntas para el repaso.................................................................................. 33 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 352.2 El concepto básico: la “institución”.................................................................. 40 Resumen............................................................................................................ 51 Conceptos importantes...................................................................................... 53 Preguntas para el repaso.................................................................................. 53 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 542.3 Aportes conceptuales del neoinstitucionalismo que serán útiles para pensar

las intervenciones en el sector agropecuario..................................................... 632.3.1 Bienes públicos................................................................................................. 632.3.2 Derechos de propiedad y contratos................................................................... 662.3.3 Externalidades y su internalización................................................................... 692.3.4 Costos de transacción y costos de información................................................. 732.3.5 Teoría de los juegos.......................................................................................... 822.3.6 Agencia: el modelo principal-agente................................................................ 852.3.7 Cooperación y acción colectiva........................................................................ 88 Resumen............................................................................................................ 97 Conceptos importantes...................................................................................... 101 Preguntas para el repaso.................................................................................. 102 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 106 Capítulo 3 Entre el mercado y el Estado...................................................................................... 117 Resumen............................................................................................................ 138 Conceptos importantes...................................................................................... 140 Preguntas para el repaso.................................................................................. 140 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 142

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Capítulo 4 Fortalecer la “institucionalidad” para el funcionamiento del mercado en el sec-tor agropecuario...................................................................................................... 1564.1 El sector agropecuario: instituciones identificables y organizaciones repre-

sentativas........................................................................................................... 157 Resumen............................................................................................................ 170 Conceptos importantes...................................................................................... 171 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 1714.2 Normatividad y vigilancia de los derechos de propiedad................................. 179 Resumen............................................................................................................ 183 Conceptos importantes...................................................................................... 183 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 1844.3 Normatividad y salvaguardia de los contratos: casos crédito y seguros........... 189 Resumen............................................................................................................ 196 Conceptos importantes...................................................................................... 197 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 1974.4 Suministro y administración mancomunada de bienes públicos, incluido el

manejo de las externalidades............................................................................. 203 Resumen............................................................................................................ 213 Conceptos importantes...................................................................................... 214 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 2144.5 Sistema de información agraria......................................................................... 222 Resumen............................................................................................................ 228 Conceptos importantes...................................................................................... 229 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 2294.6 Normatividad y control de la calidad y de la sanidad....................................... 234 Resumen............................................................................................................ 238 Conceptos importantes...................................................................................... 239 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 2404.7 La comercialización y los arreglos institucionales que median el mercadeo

de productos...................................................................................................... 246 Resumen............................................................................................................ 252 Conceptos importantes...................................................................................... 253 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 2534.8 Corolario: el tema de la organización de los productores agropecuarios......... 259 Resumen............................................................................................................ 265 Conceptos importantes...................................................................................... 266 Ejercicio con ejemplo de caso........................................................................... 267 Bibliografía citada....................................................................................................... 272Referencias bibliográficas adicionales....................................................................... 276

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INDICE DE GRAFICOS

Gráfico No. 1 Organigrama de PRONAMACHCS 1994...................................................................... 61 Gráfico No. 2 Esquema de Interacción para el caso de PRONAMACHCS......................................... 62

INDICE DE CUADROS

Cuadro No. 1 Comparación de supuestos básicos entre las escuelas neoclásica y neoinstitucionalista... 23 Cuadro No. 2 Temas que prioriza el análisis neoinstitucional y teorías o escuelas que se ocupan de ellos................................................................................................................................ 31 Cuadro No. 3 Tipología de soluciones institucionales......................................................................... 169 Cuadro No. 4 Ejemplos de problemas típicos de mercadeo y posibles soluciones en los mercados rurales............................................................................................................................. 251

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PREFACIO

El Proyecto Asesoría en Planeación Agraria (PROAPA) de la Oficina de Planificación

Agraria del Ministerio de Agricultura, apoyado por la Cooperación Alemana al Desarrollo

(GTZ), tiene el agrado de presentar un Manual en el cual se hace el esfuerzo por vincular

las nociones trabajadas dentro de la escuela conocida como “nueva economía institucio-

nal”, con las principales dificultades que se presentan para el diseño de la política agraria

de un país en desarrollo, poniendo énfasis en el caso peruano.

Somos concientes de la importancia que tiene el tratamiento de una temática como aquella

en el actual contexto caracterizado por la orientación hacia la reforma estructural y la aper-

tura de mercados. Es por ello que hemos buscado enriquecer la reflexión de nuestros lecto-

res con los contenidos conceptuales y los ejemplos de análisis de caso aquí contenidos, de

modo que puedan ir ensayando en el manejo de las incertidumbres propias de su labor y

sepan acercarse mejor a los otros actores vinculados a su función.

Por lo demás, el Proyecto PROAPA tiene previsto continuar realizando actividades de dis-

cusión con los diferentes actores relacionados a la actividad agropecuaria, ya sean del sec-

tor público como del privado. Esperamos a través de estas actividades, además de validar

los temas tratados, recoger inquietudes y sugerencias basadas en sus vivencias habituales.

No descartamos poder, más adelante, realizar una nueva edición de este documento, que

contenga las revisiones y complementos requeridos. Pensamos que esta dinámica de traba-

jo podrá ser mucho más provechosa, ya que será posible poner a disposición un documento

que resulte realmente aplicable para cualquier tipo de situación.

Alonso Moreno Díaz

AP PROAPA-GTZ

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CAPITULO 1

Introducción: objetivos, contenido y recomendaciones para el uso del

manual

Si damos una mirada retrospectiva a la discusión reciente sobre el funcionamiento de los

mercados agrarios y sobre las intervenciones de agentes extra mercantiles en estos merca-

dos, podemos caer en la cuenta que se habla haciendo referencia a las “medidas” o las “ac-

ciones” en términos de llevar a cabo alguna actividad concreta, por lo general amparada en

regulaciones debidamente formalizadas: leyes, decretos, convenios, contratos, etc. Resulta

más realista decir en plural agentes extra mercantiles, pues esta forma de hablar y actuar no

solamente tiene lugar en organismos del sector público, sino que hoy encontramos con

mayor frecuencia actores de la sociedad civil que, sin ser agentes económicos directos,

buscan intervenir cada vez más en el diseño de aquellas medidas y en la ejecución de aque-

llas acciones.

Meditando un tanto sobre las limitaciones contenidas en esta visión sobre la principal tarea

del momento, observamos que poco se menciona y menos se busca interactuar con el pro-

tagonista más importante: el productor agropecuario, independientemente de su tamaño o

grado de dedicación a esta actividad. Luego de sucesivas experiencias y de muchos reveses

hemos ido aprendiendo que, por más buenas intenciones que tengamos, en tanto nos res-

trinjamos a hablar de acciones que fomenten el desarrollo agropecuario o de medidas que

permitan dinamizar el mercado rural, refiriéndonos con ello centralmente a los recursos, a

la infraestructura y/o a los productos, estaremos nuevamente olvidando a las personas, a

los seres humanos que portarán los conocimientos necesarios para alcanzar aquellos resul-

tados que tanto deseamos ver, pero que a la vez se nos manifiestan como desconcertante-

mente esquivos.

Considerando estas constataciones es que se pensó en trabajar un documento que se ocupe

nuevamente del tema de la política agraria, pero no desde el punto de vista de los instru-

mentos convencionales. Sin desmerecer la importancia de la parte instrumental de toda

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política, hemos pensado más bien en ingresar al mundo de la vida cotidiana del funciona-

rio, del experto o simplemente del interesado en pensar la política agraria, específicamente

para un país en desarrollo. Con este fin se ha hecho uso de los aportes de la escuela cono-

cida como “nueva economía institucional”, que de aquí en adelante denominaremos sola-

mente como “neoinstitucionalismo”. Esta escuela intenta recuperar la trascendencia de las

relaciones directas entre seres humanos como el objeto central a tener en cuenta para lograr

explicaciones de los fenómenos socio-económicos, medidas de política incluidos. Por cier-

to que utilizar este enfoque nos remite a un tratamiento de los hechos que aparentará de-

terminada simplicidad, pero he ahí justamente el reto que nos trazamos.

El presente no será, por consiguiente, un manual en el sentido de una secuencia fríamente

ordenada de indicaciones normativas sobre el qué hacer y el cómo hacerlo mejor, caracte-

rístico de las guías instrumentales. El objetivo principal del documento es más bien llegar

a ser una guía metodológica para el razonamiento, en el sentido llano de método de re-

flexión, a ser aplicado cada vez que todo aquel que desee o tenga que enfrentar el reto de

pensar en nombre de otros, necesite resolver sus humanas vacilaciones. Guiar significa en

este contexto contribuir a orientar, aunque no atreverse a señalar el camino exacto. Se

asume que, a fin de cuentas, las decisiones o consejos de política forman parte de contextos

tan específicos, que difícilmente será posible pensar siquiera en guías generalizables. Sí se

trata, sin embargo, de orientaciones basadas en diversas experiencias, que, por tanto, pue-

den contener más elementos ligados a lo cotidiano que a la abstracción.

La antes mencionada simplicidad aparecerá frente a nosotros en todo momento, ya que

haremos un esfuerzo por concentrarnos en la parte más cotidiana de los hechos vinculados

a los problemas y a las políticas del sector agropecuario. Con ello estamos pensando en las

dificultades habituales que enfrenta todo productor agropecuario al tener que decidir qué

producir, cuánto de aquello o quizás si hasta producir. Igualmente a los frecuentes aprietos

de todo funcionario o asesor público o privado, cuando tiene que pensar qué hacer o qué

dejar de hacer para orientar a aquel productor. Es por eso que se empezó diciendo que los

temas a ser tratados no estarán referidos a la parte formal e instrumental del diseño de las

políticas, sino a la dinámica cotidiana de todos aquellos grupos de interés en el sector agro-

pecuario.

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Al hablar de grupos de interés estamos haciendo directa referencia a la tendencial búsque-

da del beneficio privado, pues se asume que los actores vinculados al desempeño del sector

agropecuario proceden humanamente orientados de acuerdo al logro de aquellos benefi-

cios, a lo cual llamamos precisamente sus intereses. Lo evidente que aparenta ser esta ase-

veración va volviéndose en algo complejo, no obstante, según se profundiza en el análisis

de los comportamientos humanos, que se empieza describiendo en forma algo elemental,

aunque luego es probable que algunos lectores terminen encontrando ciertos tratamientos

como efectivamente abstractos. Lo que nos terminará de complicar nuestra tarea será jus-

tamente transformar esos hechos tan concretos y aquellas conclusiones abstractas en pro-

cedimientos que satisfagan a múltiples expectativas, en contextos ya diversos y suficien-

temente confusos.

Toca ahora hacer una breve explicación sobre el contenido y alcanzar alguna recomenda-

ción sobre la forma de utilización del documento. Este ha sido organizado en tres capítu-

los, además del presente capítulo introductorio, los dos primeros conceptuales, a pesar de

contener algunas referencias al sector agropecuario y diversos ejemplos, en tanto que el

último se concentra sólo en situaciones del sector agropecuario.

El segundo capítulo busca explicar cómo es que surge la necesidad de introducir una re-

flexión explícita sobre las instituciones para entender el funcionamiento del mercado y, en

esa medida, de que tipo de formas de intervención y/o de regulación podemos hablar. Ha-

cer referencia a las instituciones suele resultar confuso, dadas las inclinaciones imperantes

en el lenguaje coloquial, razón por la cual se trata el contenido del concepto mismo y las

especificidades tanto de la institución como de la organización, por lo menos tal cual aquí

serán entendidas. Una vez presentadas estas ideas básicas, se hace un examen de las prin-

cipales contribuciones conceptuales de la escuela neoinstitucionalista. Con esto último no

se pretende lograr una presentación pormenorizada, aunque sí una comprensión de las

áreas en las que los aportes de esta escuela pueden sernos más provechosos.

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El tema del mercado y el Estado como macroinstituciones de toda sociedad moderna pudo

haber formado parte de un punto especial en el capítulo anterior, a pesar de lo cual se prefi-

rió separarlo, ya que nos permite hacer una reflexión en específico del contexto en medio

del cual se hará uso de los instrumentos neoinstitucionalistas, dando así lugar al capítulo

tercero. Se trata nuevamente de un capítulo con mucho contenido conceptual, aunque bre-

ve, que pretende introducirnos en la discusión sobre el origen y las funciones consecuentes

de aquellas macroinstituciones. Al hacer esto, se busca dejar en claro la visión sobre sus

roles proveniente de los mismos actores sociales y, en esa medida, qué sentido puede tener

en cada momento hablar de intervenciones o de regulaciones, ya sea desde uno u otro lado

de la relación mercado-Estado.

Finalmente viene el capítulo cuarto, con la presentación de las aplicaciones sugeridas

para los instrumentos neoinstitucionalistas en casos del sector agropecuario. Se empieza

con un subcapítulo para introducir en la reflexión sobre los factores determinantes, más

importantes, de la actividad agropecuaria. Acto seguido se pasa a analizar las vinculacio-

nes de estos factores con los problemas sectoriales y el rol de las instituciones en medio de

aquella dinámica hombre-naturaleza. Para ello, se ha organizado la reflexión a lo largo del

capítulo dividiéndola en siete subcapítulos, en cada uno de los cuales no se ha hecho una

transcripción mecánica de los aportes de la escuela neoinstitucionalista, vistos en los capí-

tulos anteriores, sino el criterio utilizado ha sido más bien meditar los problemas recién

tratados de la mano de aquellos instrumentos. Con este procedimiento es de esperar que se

alcance mayor claridad sobre la aplicabilidad de los aportes neoinstitucionales para resol-

ver situaciones concretas del sector agropecuario, especialmente en el mundo en desarro-

llo.

En una última sección se presenta la bibliografía utilizada dividida en dos partes. Ya que

no se trata de un texto propiamente académico, se ha optado por hacer uso directo sola-

mente de una parte de las fuentes bibliográficas con las que se cuenta, las cuales fueron

siendo referidas al principio de cada subcapítulo, o de cada ejemplo de caso, a manera de

nota a pie de página, incluyendo la referencia completa de las publicaciones en un primer

listado titulado “Bibliografía citada”. Escasamente se ha hecho otras referencias bibliográ-

ficas a lo largo del texto, pues se ha buscado que las presentaciones sean lo más simples

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posibles, sin muchas citas ni notas que pudieran hacer perder la atención al lector. Fuera de

ello, ha sido trabajado un listado de otras publicaciones, que no fueran consideradas direc-

tamente al momento de elaborar los textos, motivo por el cual van en un último apartado

titulado “Referencias bibliográficas adicionales”. Este último listado se incluye de todos

modos pensando en que algunos lectores pueden requerir profundizar en los temas trata-

dos. No sería posible afirmar que el contenido de estas últimas publicaciones cambia subs-

tancialmente lo fundamental del trabajo realizado, ni que se trate de una búsqueda exhaus-

tiva, aunque sí contienen una buena cantidad de experiencias valorables.

Es de resaltar también algunos componentes didácticos incluidos en el texto. Pese que

este ha sido pensado para todo tipo de lector, la complejidad de los temas ha dificultado

hacer una formulación tan sencilla como hubiera sido deseable. Es por ello que se incluye

frecuentes ejemplos y se regresa permanentemente sobre lo que se dice, haciendo sobre

todo una referencia recurrente a áreas de política o de intervención típicas del sector agro-

pecuario. De este modo, el lector menos acostumbrado a un lenguaje muy académico ten-

drá la posibilidad de seguir la presentación de las ideas, enlazarlas unas con otras y hasta

de repasarlas sucesivamente dentro del mismo texto. En adición a ello, en cada subcapítulo

se ha incluido cuatro partes como instrumentos para la práctica:

a) Objetivos de aprendizaje.

b) Resumen sobre el o los temas recién explicados.

c) Listado de conceptos o ideas que resaltan en medio de aquellas explicaciones y que pue-

den ser consideradas como una base para regresar al texto mismo.

d) En los capítulos 2 y 3 un listado de preguntas para el repaso y ejercicios, cada uno de

estos conteniendo un ejemplo de caso, en tanto que en el 4 sólo los ejercicios con ejem-

plo de caso, todo ello con la finalidad de ejercitar la reflexión del lector en el uso de las

ideas aquí planteadas.

Las recomendaciones genéricas sobre el uso del documento son, en consecuencia, las si-

guientes. Los tres capítulos con contenido deben ser leídos secuencialmente, pues no han

sido pensados como presentación de ideas separables, sino que se enlazan en forma sucesi-

va, para dar lugar finalmente a la aplicación de los postulados neoinstitucionalistas en la

resolución de casos concretos en el sector agropecuario de un país en desarrollo. Los sub-

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capítulos empiezan con la mencionada reseña breve sobre los objetivos de aprendizaje que

nos hemos planteado para los lectores. Por otro lado, al final de cada subcapítulo se encon-

trarán los resúmenes y los listados de conceptos fundamentales, que deberán servir para

repasar el contenido de cada subcapítulo o punto, por tanto, no deben ser considerados

como una argumentación en sí misma, sino como un nuevo esfuerzo de síntesis. Una vez

comprendidas las ideas básicas de cada parte, es posible intentar responder las preguntas

en los capítulos 2 y 3. Los ejercicios podrán ser leídos y resueltos luego de haber obtenido

una compresión inicial de aquellos contenidos.

Con respecto a las preguntas para el repaso, ciertamente puede resultar complejo para el

lector iniciar una reflexión personal usando los instrumentos de análisis neoinstitucional,

motivo por el cual estas han sido formuladas de modo secuencial, siguiendo el tenor del

texto y facilitando el desarrollo de razonamientos propios en cada cual. En cambio, para

ejercitarse en la dificultad cotidiana del diseño de políticas o medidas sectoriales, han sido

pensados los ejercicios con ejemplos de caso. Estos ejercicios contienen, en la formulación

de la tarea, otra manera de exponer las inquietudes que habían sido presentadas en el texto,

aunque un lector suficientemente sistemático no debería tener ninguna dificultad en enten-

der lo que se pide, seleccionar un caso al cual poder aplicarlos y finalmente resolverlos.

No obstante, para concluir adecuadamente las ayudas didácticas del documento, se decidió

incluir el ejercicio resuelto con un ejemplo de caso. Se ha tomado para ello diferentes tra-

bajos de campo realizados por sendos autores, los cuales son citados en su momento, cons-

tituyéndose, por tanto, en casos reales a los cuales se les aplica los instrumentos de análisis

neoinstitucional. Se ha buscado seleccionar trabajos que se adapten al ejercicio solicitado,

pero algunos autores no proporcionan toda la información requerida para llevar a cabo

aquel ejercicio, por lo que los casos han sido correspondientemente complementados. Al

final de cada ejercicio resuelto se suele realizar reflexiones sobre las posibles intervencio-

nes de política, punto en el cual antes que hacer una riguroso listado de medidas, se ha

procurado señalar las variables a manejar por aquellos que en la realidad requieran inter-

venir en los escenarios reseñados. Obviamente, los puntos de vista sobre estilos de inter-

vención pueden ser sumamente variados, motivo por el cual este último tópico debe ser

considerado literalmente como reflexiones y sugerencias sujetas a discusión.

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No faltará quien, luego de leer los postulados neoinstitucionalistas y los ejercicios aquí

planteados, piense que es innecesario escribir tanto para darse cuenta cómo funcionan las

relaciones humanas. Esto es precisamente a lo que se hacía referencia al hablar de la sim-

plicidad de los temas tratados. Sin embargo, resulta imprescindible recordar que las situa-

ciones problema, no por cotidianas y habituales, serán más fáciles de resolver. La expe-

riencia en los esfuerzos clásicos de formulación de política es suficientemente alecciona-

dora al respecto. Es por ello que bien vale la pena intentar ingresar a una reflexión alterna-

tiva y esforzarnos por innovar en nuestro modo proceder, procurando rastrear la dinámica

de los procesos sociales reales, antes que seguir las prescripciones de algún “manual”.

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CAPITULO 2

Los instrumentos conceptuales del neoinstitucionalismo

2.1 La escuela neoclásica en economía y el porqué se hizo necesaria una escuela

neoinstitucionalista1

Objetivos de aprendizaje Obtener un conocimiento básico en los siguientes temas: • Reseña del contenido y los supuestos de la escuela neoclásica en economía, enfatizando

en el tratamiento que hace esta escuela de las relaciones entre personas o agentes socio-económicos.

• El concepto de “racionalidad”: utilidad y limitaciones para la comprensión de los com-portamientos humanos, especialmente en contextos de mercado.

• Identificación de las circunstancias reales de funcionamiento de los mercados y de la necesidad de introducir la reflexión sobre las “instituciones”.

• Propuesta de estudio de la escuela “neoinstitucionalista” y su aporte para entender los sistemas sociales y económicos.

Introducción: el paradigma del “individuo universal”

Antes tratar la propuesta conceptual de la escuela neoinstitucionalista resulta pertinente

llevar a cabo algunas reflexiones sobre el contexto en el que surge y se desarrolla. Para

comprender mejor aquel contexto será de imprescindible consulta el contenido básico de

los postulados de la escuela neoclásica2 en economía, ya que a partir del trabajo de esta

escuela es que se ha fortalecido una matriz de pensamiento y los principios de lo que hoy

1 Elaborado utilizando principalmente los trabajos de: Bejarano 1997, 358-378; Elsner 1986b, 281-288; FAO 1995, 221-240 y 257-258; Figueroa 1992, caps. 1, 2 y 3. 2 Sería extremadamente largo hacer una presentación completa de la escuela neoclásica, razón por la cual se proporcionará sólo una información básica, que permita comprender mejor el contenido del texto que sigue. Los autores conocidos como “neoclásicos” en economía desarrollan su propuesta teórica recuperando la filosofía individualista y los esfuerzos por explicar el equilibrio de la escuela clásica, pero criticando sus insuficiencias y planteando la necesidad de establecer una teoría del equilibrio microeconómico formalmente exacta, basada en un riguroso individualismo. De este modo, se puede afirmar que la escuela neoclásica conceptúa el problema económico como un hecho de maximización de beneficios individuales, con lo cual se hace posible entender a la economía como una ciencia formal y exacta, tal cual se entienden las ciencias de la naturaleza. Estos planteamientos fueron conocidos inicialmente como escuela basada en la “teoría margina-lista”, pero luego se difunde el término de escuela o paradigma neoclásico. Uno de los autores que divulga

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conocemos genéricamente bajo el nombre de “economía de libre mercado”. Esta forma de

pensar ha llegado a difundirse de tal modo, que se le asume habitualmente como la manera

natural e inevitable de convivencia social en el mundo moderno. Por consiguiente, a conti-

nuación repasaremos someramente algunos comportamientos recurrentes de la vida coti-

diana, a través de los cuales intentaremos identificar hasta qué punto nuestra manera de

actuar puede encontrarse vinculada a nociones de la mencionada escuela neoclásica. Es así

como podremos, posteriormente, pasar a reconocer las limitaciones que ofrece el paradig-

ma involucrado en esta escuela, así como la forma en que los neoinstitucionalistas intentan

superar aquellas limitaciones.

Empecemos con uno de los términos más utilizados hoy en día: el “mundo globalizado” o

el proceso de “globalización”, y todos los efectos imprevisibles que este proceso causa

sobre la sociedad contemporánea. Tanto se le utiliza, que ya casi no nos preocupamos por

preguntarnos qué se entiende por esa palabra (globalizar, globalizante, etc.). Este tampoco

es lugar para aclarar el concepto, aunque sí nos interesa observar algunos efectos relacio-

nados a su uso. Probablemente uno de aquellos efectos sea el orientarnos por pensar nues-

tra existencia sobre un territorio cada vez más universalizado, sin fronteras, un “único

mundo” para todos los seres humanos. Profundizando un poco en esta idea, nos damos

cuenta que no se trata sólo de una reflexión que busca ampliar nuestra ubicación geográfi-

ca, sino principalmente expandir al extremo el espacio humano en el que nos desenvolve-

mos. Lo que consigue este efecto de expansión es entender a la sociedad contemporánea

como una totalidad, compuesta por individuos similares todos entre sí, aunque eventual-

mente formen parte del más diverso tipo de organizaciones. Así, la impresión que nos que-

da es la de un mundo a la vez altamente intercomunicado y complejo, a pesar de lo cual

podemos cada día desarrollar mejor nuestras capacidades individuales.

La idea del mundo “global” no elimina, sin embargo, un hecho trascendental de nuestras

vidas: que será un mundo como este donde tenemos que interactuar con otros seres huma-

nos, vale decir, tomar cotidianamente decisiones de comportamiento pensando previamen-

te en las reacciones que ocasionaremos en nuestros obligados interlocutores. Una de las

con más energía la capacidad explicativa del paradigma neoclásico es Leon Walras, aunque son de destacar también los aportes de Alfred Marshall, William S. Jevons y Carl Menger.

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tendencias que caracterizará nuestro proceder ante cualquiera de estas situaciones de inter-

acción será el responder de acuerdo a una determinada “lógica”, que sería resultado de una

capacidad de raciocinio que solemos entender sin mayor reparo como parte intrínseca de

nuestra esencia humana. En términos muy simples, esta lógica nos orientaría de la siguien-

te manera: siempre que estemos confrontados con una situación de interacción en la que

debamos decidir, buscaremos hacer de nuestras posibilidades lo mejor, nunca algo que sea,

o siquiera aparente, inconveniencia para nosotros. Por supuesto que puede haber situacio-

nes de interacción habituales, que, por tanto, no exijan demasiado nuestra reflexión, ya que

conocemos el modo más adecuado para influir en nuestros interlocutores y lograr resulta-

dos ventajosos. Pero también hay una gran cantidad de situaciones no habituales, totalmen-

te nuevas y que nos obligan a buscar información sobre otras experiencias, para así estar

más seguros que estamos decidiendo lo mejor.

Tratemos ahora de identificar cómo se refleja todo esto en los comportamientos de los

miembros de alguna organización humana contemporánea, sea con o sin fines de lucro, del

sector público o del privado. Lo interesante en este momento es pensar una situación real

de la vida cotidiana, en donde se reflejen los dos hechos anteriormente relatados: la sensa-

ción de vivir en un mundo “globalizado”, pero el estar al mismo tiempo confrontado con

situaciones decisorias personales muy específicas. Podríamos realizar la observación ubi-

cándonos en algún cargo de dirección, o también en un plano de subordinación o depen-

dencia. Sea cual fuere el caso, podremos hallar sin mayor contratiempo aquella tendencia

humana por buscar buenos resultados de nuestros comportamientos en sociedad. Como no

podemos en estas líneas abarcar todos los escenarios posibles, tomemos sólo un ejemplo:

el caso de aquella persona que se debe desenvolver en una función directiva. Es así como

resulta fácilmente determinable que esta persona tiene interlocutores con los cuales inter-

actuar tanto dentro como fuera de su organización propiamente dicha, y como ante cada

uno de ellos busca articular un comportamiento correspondiente, de modo tal que al final

pueda sentirse satisfecho por los resultados logrados de todas sus interacciones.

Con este personaje en la cabeza, regresemos ahora a la idea sobre la lógica de comporta-

miento en los seres humanos, a la que simplemente podemos llamar “sentido común”. La

siguiente observación consistirá en percatarse que la persona desde la cual estamos pensa-

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do asume que todos sus eventuales interlocutores pueden comprender qué es lo que está

sucediendo en medio de esa situación de interacción, ya que todos poseen una capacidad

de raciocinio más o menos similar, a pesar que puedan existir diferencias en el nivel de

conocimientos que posea cada uno de ellos. Las mencionadas diferencias tenderán, sin

embargo, a orientar en uno u otro sentido las decisiones de cada quien, lo cual no invalida

que buscarán recurrentemente alcanzar en conjunto los mejores resultados posibles, e in-

clusive hacer un uso adecuado de los recursos que dispongan.

Si es que, en efecto, entendemos que los seres humanos participantes de una situación

de interacción como la bosquejada, o cualquiera que pudiera ejemplificarse, se compor-

tan tendencialmente del mismo modo, podemos colegir que hoy en día está ya totalmen-

te difundida la noción del ser humano como una suerte de “individuo universal”. No

debemos complicarnos demasiado con este concepto, sino tomarlo simplemente como

un modelo de pensamiento, a través del cual se asume que toda persona con la que ten-

gamos que interactuar, o que en general interactúa dentro del medio humano, tendrá

una misma lógica de comportamiento, independientemente de las circunstancias especí-

ficas que le toquen vivir. Retornando al ejemplo de la persona que debe tomar decisio-

nes de mayor nivel jerárquico, podemos entender esto de la siguiente manera: cualquier

persona que se vea confrontada con una misma situación decisoria dará lugar a una de-

cisión similar. A este arquetipo de lógica se le conoce como “racionalidad” humana, la

que será explicada más adelante en sus potencialidades y limitaciones.3 Continuemos

ahora más bien con algunos conceptos que nos serán muy útiles para seguir con nues-

tras reflexiones.

3 Durante estas posteriores reflexiones se pondrá énfasis en la ya mencionada capacidad de raciocinio de los seres humanos, destacando aquellas circunstancias del medio socio-económico que implican facilidades o más bien limitaciones para su empleo. No podemos dejar de reconocer que existen además avances en el estudio de los condicionantes psíquicos de la persona para el mejor uso de sus capacidades, a pesar de lo cual difícilmente podremos abordar en detalle aquella línea de análisis, debiendo por regla general circunscribir-nos a menciones indirectas al respecto.

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Algunos elementos conceptuales en la escuela neoclásica

Tal como fuera mencionado, el fin del relato anterior fue tomar conciencia sobre algo que

ya forma parte de nuestro “sentido común” en la sociedad contemporánea, dentro de lo

cual hallamos el uso del término “racionalidad”. Debemos en este momento dejar en claro

que el hablar sobre “racionalidad” en términos unívocos implica hacer referencia a uno de

los conceptos que han sido más difundidos desde la escuela neoclásica en economía. En

este sentido, se llega a planteamientos extremos en el uso del paradigma neoclásico, pues

se ha llevado a cabo una verdadera campaña publicitaria en favor de una concepción del

mundo como un único espacio en el que interactúan los individuos, todos entendidos como

“individuos universales”, con sus características, intereses y preferencias, en búsqueda de

satisfacer las expectativas que se originan a partir de aquellas especificidades. Asumiendo

que estos esfuerzos de difusión han alcanzado determinado éxito, proponemos continuar

nuestra reflexión sobre formas concretas de interacción, buscando a partir de ello empezar

a entender los contenidos de un nuevo paradigma que pueda ayudarnos a plantear alterna-

tivas viables para la comprensión de los comportamientos humanos.

Recapitularemos acto seguido aspectos centrales contenidos en la concepción del mundo

que propone la escuela neoclásica. A fin de acercarnos a ello, resulta pertinente extraer y

resumir los supuestos básicos que subyacen a los razonamientos de esta escuela, a saber:

a) El libre e irrestricto acceso a bienes y servicios por parte de todos los individuos por

igual, inclusive en lo que se refiere a la información de mercado: podemos estar segu-

ros que todos nos encontramos en igualdad de condiciones y de conocimientos para

competir en el mercado.

b) La existencia de un ilimitado derecho de propiedad individual: todos los seres humanos

tenemos garantizada la propiedad individual de los bienes que requerimos para nuestra

reproducción. Si alguna persona encuentra impedimentos en este hecho se deberá a que

se está alterando artificialmente el contenido de este principio básico para que los acto-

res puedan tomar libremente sus decisiones de mercado.

c) Que los individuos manifiesten una única “racionalidad” en su comportamiento eco-

nómico: racional será el individuo que al encontrarse frente a una diversidad de posibi-

lidades o de alternativas de acción decide de acuerdo a un objetivo, que a fin de cuen-

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tas implica maximizar el beneficio individual a obtener, el cual es a su vez conocido

como utilidad (para individuos) o como bienestar (para grupos).

d) El funcionamiento perfecto e irrestricto de los mecanismos del mercado, libre de limi-

taciones a través de externalidades: los mecanismos de intercambio se desarrollan sin

ninguna restricción, por tanto, hay competencia perfecta entre todos los agentes parti-

cipantes, sin verse afectados por aquellos inconvenientes que podrían generarse por las

secuelas del comportamiento de unos sobre los otros (externalidades), todo lo cual per-

mite que los mercados se encuentren en equilibrio perfecto.4

El mundo de la economía neoclásica es, en consecuencia, el ambiente en el cual se relacio-

nan “individuos universales”, del tipo que fuera descrito anteriormente. Estos individuos

serán siempre capaces de discernir entre las alternativas dadas, aquella que les sea más

beneficiosa, a lo cual se le llamará “racionalidad”. La racionalidad económica en el com-

portamiento de los individuos, así entendidos, conduce a que estos siempre tomen decisio-

nes que llevarán a una asignación o distribución óptima de los recursos con que se cuenta5.

Para ello se asume que todo individuo: a) cuenta con certidumbre sobre sus derechos de

propiedad y contratación; b) está igualmente informado para tomar aquellas decisiones; c)

que está seguro que los intercambios de bienes y servicios se realizan sin ninguna restric-

ción. Con estos supuestos se logra establecer un escenario ideal dentro del cual actuaría

aquel “individuo universal”, que sería a fin de cuentas un individuo abstracto, a pesar que

podamos identificar en la realidad algunas de las características descritas.

4 Tampoco es posible presentar aquí mayor explicación sobre los planteamientos referidos al “equilibrio” en economía. Baste señalar que es un tema central de la ciencia económica contemporánea, el cual se ocupa específicamente del funcionamiento de la economía de mercado, razón por la cual su tratamiento resulta esencial en cualquier teoría económica que aspire a la generalización. 5 La escuela neoclásica ha generalizado el uso del concepto “optimización en el sentido de Pareto”, haciendo alusión al académico italiano Wilfredo Pareto, quien diseñó los modelos de optimización de acuerdo a esta lógica, que implica a fin de cuentas hacer un uso riguroso del planteamiento neoclásico de maximización de beneficios. No cabe aquí realizar mayor explicación al respecto, a pesar de lo cual la idea sobre la distribu-ción óptima o económicamente más adecuada aparecerá repetida varias veces a lo largo del texto. En todos estos casos se estará pensando en una distribución o alocación de recursos, pero especificando que la idea de obtener del mejor resultado posible se entenderá de acuerdo a las preferencias o intereses de los actores o grupos de actores involucrados.

19

El sistema económico y social neoclásico estará así compuesto solamente por este tipo de

individuos perfectamente racionales y en capacidad de tomar siempre las mejores decisio-

nes. Los actos económicos de estos individuos tendrán lugar sólo dentro de los mercados,

esto es, en los ámbitos naturales para el intercambio, en los que se fijan los precios y se

asignan los recursos, independientemente de los entes sociales, formales o informales, que

rodeen al accionar individual, vale decir, de las instituciones, que de esta manera no ejer-

cen ningún rol en las prácticas decisorias individuales. Si se asume que el devenir de los

procesos económicos concierne exclusivamente a los intercambios que tienen lugar dentro

de los mercados, entonces es posible trabajarlos con modelos formales que permiten una

exacta previsibilidad, tal como en las ciencias naturales se puede prever el desarrollo de

determinados fenómenos. Tratándose de un escenario que funciona cuasi naturalmente,

sostiene esta escuela, mal haríamos algunos pocos seres humanos, siempre insuficiente-

mente capaces de conocerlo todo y a todos, en intervenir para establecer regulaciones entre

otros seres humanos, desarrollar formas de coordinación y hasta generar artificiales meca-

nismos de cooperación. Todo ello no sólo resultaría ocioso, sino que pondría en riesgo los

mecanismos automáticos de ajuste de los mercados y de la economía en su conjunto.

Los supuestos de la escuela neoclásica y el mundo de la vida cotidiana

Vista así una reflexión básica desde el paradigma neoclásico, es posible pasar a revisar su

pertinencia para analizar situaciones de alta complejidad, como aquellas que se nos presen-

tan cada vez más en la sociedad moderna6. Con referencia a ello ya vimos la necesidad que

tenemos de entrar en interacción unos con otros, pero no lo entenderemos ahora sólo desde

un plano estrictamente individual, que es lo que prioriza el análisis neoclásico. Lo que en-

contramos entonces es que los seres humanos no actuamos en forma aislada, no somos

entidades sin historia (adultos sin infancia) y menos alcanzamos a reconocernos como su-

jetos “perfectamente racionales”, aun cuando no se pueda negar que tenemos preferencias

6 Ya se ha hecho y se hará repetida mención de nuestra sociedad como un medio moderno o que aspira a la modernización. Tratar en específico el tema de la “modernidad” implicaría concentrarse demasiado aspectos que pueden hacernos perder la orientación sobre lo ahora priorizado. En consecuencia, se asumirá una com-prensión sencilla tanto de “moderno” como de “modernidad”, aunque pueda ser vista como simplista y aprio-rística: proceso que implica un crecimiento de la producción individual en el marco de una ampliación de la economía de mercado, acompañada del desarrollo de la conciencia de ciudadanía, en especial por parte de la población marginada de los procesos de crecimiento económico.

20

o intereses y que solemos buscar consecuentemente la mejor forma de realizarlos. A aque-

llos elementos motivadores originados en un interés más o menos calculado debemos aña-

dir las inseguridades, los temores y hasta la falta de convicción cuando emprendemos al-

gún tipo de interacción con otros seres humanos, incluidas las relaciones de intercambio

mercantil. Genéricamente puede denominársele a esto último como situaciones de incer-

tidumbre, las cuales están ocasionadas porque el escenario efectivo en el que nos desen-

volvemos habitualmente y tomamos nuestras decisiones difiere de aquel que asume como

dado la escuela neoclásica.

Entendiendo de este modo la interacción humana, podemos empezar a reconstruir este es-

cenario, intentando acercarnos a la realidad de nuestras vidas cotidianas, para ir viendo

hasta qué punto determinados conceptos adicionales nos permitirán comprenderla mejor.

Es posible, entonces, determinar que, en efecto, las relaciones que establecemos con otros

seres humanos, sean estas o no de intercambio mercantil, están signadas por algún elemen-

to de incertidumbre, por tanto, se desarrollan con cierta dificultad y, viéndolo económica-

mente, muchas veces generan costos imprevistos. La incertidumbre se origina en las limi-

taciones que tenemos para conocer todo lo que nuestros eventuales interlocutores están

pensado, de manera que no nos es fácilmente posible saber con precisión cómo reacciona-

rán ante nuestro proceder, a pesar que tengamos determinadas expectativas al respecto. Lo

que generalmente sí podemos aprender a través de nuestra formación social es que las dife-

rencias de intereses no son inocuas, tal como suponen los neoclásicos, sino que conllevan

conflictos y pugnas de diverso grado, frente a lo cual hemos desarrollado mecanismos de

defensa basados ya sea en la coordinación condicionada a la reciprocidad o en diferentes

formas de comportamiento oportunista.

Lo anterior nos permite entender que el escenario real de encuentro y coordinación entre

seres humanos difícilmente podrá conocerse verazmente a través de modelos “perfectos”,

aunque abstractos, de comportamiento. Luego de ello, podemos continuar puntualizando

algunas constataciones sobre los demás supuestos básicos del paradigma neoclásico:

a) Es cierto que hoy en día nos encontramos con una determinada oferta de bienes y servi-

cios, sin embargo, no todos tenemos el mismo tipo de acceso a estos, y si llegamos a

conseguirlo, tampoco se puede asumir que nuestros derechos de propiedad y que el

21

cumplimiento de los contratos de mercado se encuentren consuetudinariamente garanti-

zados, ya que pueden haber quienes no los acepten como tales o intenten evadir su

cumplimiento. Para tener aquella garantía es que nos veremos obligados a incurrir en

costos adicionales no vinculados directamente a la producción.

b) No es correcto que estemos uniformemente preparados en términos de conocimiento e

información para competir en igualdad de condiciones dentro del mercado, sino por el

contrario, la información nos es costosa en tiempo y recursos, y aun cuando incurramos

en este gasto, nada garantiza que se salven todas las diferencias de información.

c) Como ya fuera dicho, no nos es posible afirmar que exista un “individuo universal” so-

bre el cual podamos basar todos nuestros modelos de racionalidad, razón por la cual de-

bemos más bien observar la forma como los seres humanos generamos respuestas lógi-

cas a nuestro contexto, en otras palabras, cómo es que la fijación de objetivos y prefe-

rencias individuales, la elección de los medios para alcanzarlos y los cálculos de maxi-

mización serán diferentes según las circunstancias específicas del contexto, pudiendo

inclusive variar en el transcurso del proceso. Este contexto nos brinda diversos compo-

nentes, en primer lugar las limitaciones físicas, pero inmediatamente después resultan

decisivas la información que se pueda manejar, las facilidades o restricciones institucio-

nales presentes y la experiencia acumulada. Dado el caso, podremos encontrar situacio-

nes ya sea en las variables implicadas o en el ajuste entre ellas que aparenten “irraciona-

lidad”, esto es, no buscar hacer lo mejor de acuerdo a nuestras posibilidades.

d) Finalmente, no es del todo claro que los mercados funcionen en forma irrestricta y per-

fecta. Muy por el contrario, es posible identificar diferentes comportamientos monopó-

licos u oligopólicos, así como efectos externos indeseados de las acciones de unos sobre

los otros (externalidades negativas), lo cual, entre otros factores, genera riesgos e incer-

tidumbres importantes sobre el desenvolvimiento económico, además de dificultar el tan

deseado “equilibrio general”.

Si llegamos a cerciorarnos de todos estos hechos, entonces suelen generarse imágenes más

claras de la enorme complejidad involucrada en las relaciones de mercado. Con esto último

estamos reconociendo como los mercados no son en realidad un coordinador automático y

absoluto, sino que terminamos identificando la necesidad de las coordinaciones extra mer-

cado explícitamente construidas por los mismos seres humanos para superar todas nuestras

22

incertidumbres y las complicaciones propias de la vida en común, lo que también podría

entenderse como ajustar las estrategias de acción de acuerdo a las circunstancias, impli-

cando esto diferentes costos ajenos a la producción directa, que deberán ser considerados

en nuestras formas de acción, tal como se verá más adelante.7

Identificación de las “instituciones”

Habíamos observado como es que las circunstancias concretas de la convivencia social

consiguen hacer complejas e inciertas las relaciones entre seres humanos, requiriendo por

tanto realizar una serie de coordinaciones más o menos explícitas, que nos permitan super-

ar las situaciones de incertidumbre y de esta manera tener mayor seguridad en que las rela-

ciones que asumimos tendrán algún resultado positivo para nosotros. Hay quienes hablan

también de la necesidad de realizar acuerdos o de arribar a compromisos. En cualquier

caso, lo que se requiere es que los seres humanos consideren sus insuficiencias para cono-

cer y dominar individualmente el medio que les rodea, desarrollando mecanismos fuera del

mercado que les permitan superar la incertidumbre. El que sean extra mercantiles significa

que escapan a la simple relación de intercambio, que es sin lugar a dudas una de las más

importantes en nuestra vida, más aún si lo pensamos desde el punto de vista económico.

De este modo, podremos llegar a la constatación que junto con el intercambio propiamente

dicho de bienes y servicios, los seres humanos desarrollamos mecanismos de coordinación

para asegurar todo lo que el paradigma neoclásico asumía como dado.

7 Véase en el cuadro No. 1 la presentación de una comparación de los supuestos básicos de las escuelas neo-clásica y neoinstitucionalista. Con ello se pretende graficar lo que se ha venido explicando a lo largo del texto.

23

Cuadro No. 1 Comparación de supuestos básicos entre las escuelas

neoclásica y neoinstitucionalista

Temas Economía neoclásica Neoinstitucionalismo Acceso a bienes y derechos de propiedad

Igualdad de acceso y existencia de ilimitados derechos de pro-piedad individual.

Restricciones al acceso tangible a la oferta de bienes y servicios, sin que estén garantizados ni los derechos de propiedad ni el cumplimiento de los contratos.

Información y desarrollo de capacidades de los agentes

El acceso a todo tipo de infor-mación es irrestricto, por tanto, los agentes gozan de “informa-ción perfecta” para tomar sus decisiones.

Se presentan permanentes difi-cultades para la generación y transmisión oportuna de infor-mación a los agentes que la necesitan, por lo cual se produ-cen situaciones de información “asimétrica” e incompleta.

Costos de transacción Se reconoce su existencia, pero no es algo que intervenga en el funcionamiento de los merca-dos, por lo que se les valoriza como “cero”.

Son el resultado de comporta-mientos evasores de riesgos ante las regulares situaciones de incertidumbre, en consecuencia, representan siempre una canti-dad positiva.

Individuo y sociedad El mejor resultado social o bienestar se obtendrá siempre maximizando los beneficios de los individuos perfectamente “racionales”.

Se producen regularmente dis-crepancias entre las elecciones individuales y el bienestar de la colectividad, sin que se encuen-tre siempre resultados que se ajusten al modelo formal de “racionalidad”.

Funcionamiento y competencia en los mercados

No existen restricciones de ningún tipo, tratándose entonces de una “competencia perfecta”.

Existe normalmente diverso tipo de fallas del mercado que restringen la competencia: bie-nes públicos y externalidades, monopolios, etc.

Asignación o distribución de recursos

Bajo mercados perfectos y compe-titivos, se producirá siempre una asignación óptima de recursos, esto es “en el sentido de Pareto”.

Para lograr una adecuada asigna-ción de recursos se requiere de coordinación entre los agentes o de “arreglos institucionales”.

Planteamientos sobre el equili-brio en la economía

Se sostiene la posibilidad de lograr el “equilibrio general” siempre que los mercados fun-cionen en forma “óptima” o “perfecta”.

El “equilibrio general” sería un fenómeno excepcional, pues lo regular son más bien las fallas en el mercado, las cuales bus-can ser manejadas a través de “arreglos institucionales”.

Rol de las “instituciones” Las relaciones entre personas no pueden formar parte del análisis económico como ciencia exacta, constituyéndose en una variable “exógena” a la economía.

En tanto los mercados no funcio-nan en forma perfecta, las institu-ciones devienen en imprescindibles variables “endógenas” para el fun-cionamiento de la economía.

Fuente: elaborado en base a la propuesta de FAO, 1995, pág. 228.

24

El procedimiento descrito para entender las relaciones entre seres humanos nos permite así

superar las limitaciones del mencionado paradigma. De acuerdo a este último, la economía

debería asumir un rol de disciplina científico formal, ocupándose exclusivamente con la

asignación de los bienes y servicios según los objetivos perfectamente racionales de los

agentes económicos, o lo que es conocido como la “relación mercancía-persona”8. Las

relaciones entre las personas, o “relación persona-persona”, implican de suyo un compo-

nente de imprevisibilidad que pone en riesgo la capacidad de predecir en la ciencia econó-

mica, por lo cual debían quedar excluidas de su análisis y sus modelos explicativos. No

obstante, hemos advertido como el paradigma abstracto del neoclasicismo choca con la

realidad, resultando a fin de cuentas imposible separar la simple asignación formal de bie-

nes y servicios de las relaciones entre seres humanos, que son quienes en definitiva reali-

zan esta asignación. Si en el transcurso de aquellos procesos surgen incertidumbres, es

algo que se deberá a la naturaleza misma del ser humano, que impregna la totalidad de los

procesos económicos y sociales, por lo cual vemos ahora como resulta demasiado aventu-

rado intentar escapar a este hecho esencial de la vida humana construyendo modelos lógi-

camente prefectos, pero que sólo existen en la mente de algunos académicos.

Es precisamente para buscar salidas a las limitaciones que se originan en los planteamien-

tos de la escuela neoclásica, que se plantearon una serie de reflexiones alternativas, bus-

cando así acercarse mejor a la realidad de las relaciones entre seres humanos y, en espe-

cial, a los intercambios dentro de la economía de mercado. Como ya se veía antes, estas

relaciones no acontecen en un mundo abstracto, sino se encuentran mediadas por formas

específicas de coordinación, por negociaciones, por acuerdos y/o compromisos entre los

seres humanos participantes, a los cuales procuraremos entender de ahora en adelante bajo

la denominación de “instituciones”9.

8 Según los neoclásicos, el que los individuos o agentes económicos no procedan de acuerdo a este único modelo de “racionalidad” no sería problema de la ciencia económica, constituyéndose más bien en tema de otras disciplinas pertenecientes al campo de las ciencias humanas. 9 Hacemos ahora simplemente un primer acercamiento a este complejo concepto, con cargo a su explicación detallada en el próximo subcapítulo.

25

Complementariedad conceptual: libre mercado pero también “instituciones”

El convencimiento de que los seres humanos realizamos coordinaciones, sean estas explí-

citas o implícitas, al momento de concretar nuestras relaciones y el darle a estas relaciones

una forma específica hacia el mediano largo plazo, no ha significado, sin embargo, dejar de

lado un planteamiento básico sobre el comportamiento racional de los seres humanos tra-

bajado por la economía neoclásica. Por el contrario, se sigue entendiendo al ser humano

como un sujeto “racional”, pero no en tanto “individuo universal”, sino como persona que

utiliza su capacidad de raciocinio junto con la formación recibida dentro de un contexto

social y económico específico, para dar respuestas lógicas a las circunstancias que le han

tocado vivir, no teniendo sentido que a lo largo de su vida intente escapar a aquellas para

tomar sus decisiones de existencia. No se puede hablar, por tanto, de procesos decisorios

similares para todos los hombres en todas las épocas de ahora en adelante (el “individuo

universal”), sino se hace imprescindible reconocer con la mayor precisión posible las cir-

cunstancias bajo las cuales los seres humanos interactuamos y cómo es que bajo estas cir-

cunstancia damos lugar a un uso determinado de nuestra capacidad para raciocinar.

De esto modo, el ser humano con capacidad de razonar y juzgar utilitariamente su existen-

cia, en tanto elemento mínimo de toda forma de existencia social, se constituye en la base

de las reflexiones que se harán de aquí en adelante sobre las instituciones. Esto no es sino

otra forma de llamar a lo que se conoce bajo la denominación latina de homo economicus,

aquel individuo que buscará tendencialmente maximizar su utilidad también individual. Lo

que se hace ahora es especificar esta tendencia, pues además de sus características de ra-

cionalidad estrictamente individual, estamos viendo la importancia de considerar siempre

su carácter eminentemente social, en tanto no ha existido ni existirá como hombre en abs-

tracto o “individuo universal”, sino que es un hombre concreto, de carne y hueso, cuyo

origen, evolución y desaparición son perfectamente identificables dentro de un determina-

do tiempo y conglomerado social, en el cual, por lo demás, adquiere conocimientos e in-

formación específicos y que difícilmente podrá ampliar si se le considera en forma riguro-

samente individual.

26

Tal como se vienen entendiendo, las instituciones no son invención de ninguna disciplina

científica, sino más bien forman parte de la realidad social y económica de cualquier medio

en el cual dos o más seres humanos se han visto obligados a relacionarse, a interactuar en-

tre sí, para conseguir mejores resultados de sus respectivas acciones individuales con miras

a satisfacer de esta forma sus expectativas existenciales bajo un uso óptimo de los recursos

con que cuenta. El paradigma neoclásico nos había alejado de la realidad, al construir un

escenario ficticio, perfectamente lógico, pero poco útil cuando se trataba de orientar el

accionar concreto de los seres humanos. Es en esa medida que los aportes a la escuela

neoinstitucionalista buscaron delimitar la aplicabilidad de una serie de postulados y su-

puestos neoclásicos, proponiendo un marco conceptual alternativo que permita entender

mejor aquellos procesos y relaciones, que en el caso de la economía se concentran más,

aunque no sólo, en el hecho del intercambio mercantil.

El surgimiento de la escuela neoinstitucionalista

Los clásicos de la economía10 fueron ya importantes defensores de los acuerdos sociales o

instituciones como base de todo proceso de intercambio y del fortalecimiento de cualquier

sistema social y económico que aspirare al progreso, tal como empezaba a entendérsele en

aquel entonces. Estos, sin embargo, no formaron aún una escuela que se preocupara por

separar metodológicamente a las instituciones dentro de sus esfuerzos explicativos, menos

aún pensaron en una teoría sobre las instituciones. Por estas razones no fue nada difícil

que, con el advenimiento de una escuela neoclásica fuertemente motivada por desarrollar

una disciplina económica de acuerdo al modelo lógico-causal de las ciencias naturales,

fuera desapareciendo la preocupación por acercarse al rol de las instituciones y, más aún,

se argumentara que ocuparse de estas llevaría a perder el objetivo central de la economía

como ciencia exacta.

10 Adam Smith, David Ricardo, John S. Mill y Karl Marx se encuentran entre los más relevantes autores conocidos como clásicos en el pensamiento económico moderno. No es posible entrar ahora en detalles sobre estos autores, a pesar de lo cual no se debe dejar de mencionar que existe discusión sobre cuales autores considerar dentro de esta escuela y si, en efecto, es posible hablar de una escuela con un cuerpo teórico uni-ficado.

27

Es recién hacia fines del siglo XIX y comienzos del XX que surgen académicos11 que, de-

ntro de la reflexión económica, buscaron diferenciar los criterios de análisis estrictamente

mercantiles (precios y cantidades), de aquello que corresponde más bien al campo de las

instituciones. Estos académicos formularon sus consideraciones en polémica con la escuela

neoclásica, pues plantearon la poca utilidad de un análisis económico basado únicamente

en aquellos criterios mercantiles. Es así como proponen desarrollar un nuevo paradigma

para el análisis que ponga énfasis en los elementos culturales y valorativos, a través de los

cuales sea posible entender mejor los comportamientos económicos de los individuos. Su

trabajo se concentró en una serie de fenómenos vinculados al funcionamiento del sistema

económico global, como cuando trabajan redes institucionales y de valores. A pesar de este

aporte, no parece quedar claro en su propuesta analítica las interacciones específicas entre

las personas, lo cual dificultó la formulación de modelos teóricos definidos que pudieran

polemizar en forma eficaz con los lógicamente perfectos modelos neoclásicos.

Será a partir del siglo XX, y específicamente en sus años 70, que surge una nueva corriente

de institucionalistas dentro de las ciencias económicas, la cual plantea siempre críticas a

los modelos explicativos neoclásico puros, pero que a la vez reconoce algunos fundamen-

tos básicos de la escuela neoclásica con los que debe seguir trabajando. A estos últimos se

les llamó desde entonces los “neoinstitucionalistas”, para de esta manera poder diferenciar-

los de los institucionalistas primigenios, los que de cualquier manera nunca llegaron a for-

mar una escuela propiamente dicha. Aun cuando es posible encontrar planteamientos disí-

miles entre los nuevos institucionalistas, han generado la impresión de formar parte de una

misma escuela, la que se ha dado a conocer como “nueva economía institucional” (NEI).

A decir verdad, desde su aparición las tendencias de pensamiento dentro de los llamados

neoinstitucionalistas han sido variadas, razón por la cual tampoco se puede decir que exista

un sólo árbol teórico-metodológico al cual se adscriban todos. Se trata más bien de diferen-

tes formas de asumir las bases del pensamiento neoclásico, dando prioridad al trabajo con

11 Son conocidos como tales sobre todo Torstein Veblen y John R. Commons. Por otro lado, todo indica que autores como Max Weber, Joseph Schumpeter, Frank Knight y Herbert Simon realizaron aportes importantes en el sentido de ampliar la visión restringida del paradigma neoclásico, a pesar de no haberse considerado a sí mismos como institucionalistas. Ronald Coase es también un precursor importante del institucionalismo y

28

aquellos instrumentos que se consideran válidos y útiles para desarrollar su propuesta, lle-

gando a diferenciarse inclusive de acuerdo a las áreas temáticas a ser trabajadas. De esta

forma, hay quienes se han concentrado más en el rol de las instituciones para fortalecer el

sistema socio-económico en su conjunto y para asegurar así el tan ansiado progreso, todo

lo cual pasa tanto por el aparato jurídico formal, como por los sistemas de valores no for-

malizados, llegando inclusive hasta la manera como se articulan las relaciones de poder en

la sociedad.12 Otros han visto por conveniente desarrollar su análisis institucional alrede-

dor de las organizaciones y específicamente de las unidades organizativas de la vida eco-

nómica, dentro de las que, y entre las que, se desarrolla estructuras y arreglos instituciona-

les que requieren igualmente de un profundo tratamiento.13

En el fondo, lo que los neoinstitucionalistas aceptan, en sus diferentes corrientes, es que el

ser humano utiliza innegablemente su capacidad de raciocinio al momento de tomar sus

decisiones económicas. Ponen énfasis en que lo hace, sin embargo, mediado por arreglos

institucionales que están más allá de una comprensión trivial del mercado. El elemento

conceptual que atraviesa las reflexiones de los pensadores neoinstitucionalistas consiste en

que ya no basta con entender la economía de mercado como un proceso de adecuación

entre precios y cantidades, considerando que los seres humanos son simplemente funciona-

les a esos hechos. El mercado mismo será entonces entendido como un arreglo institucio-

nal o una “macroinstitución”, pues la asignación de recursos y el equilibrio económico no

dependen de mecanismos cuasi “naturales”, sino de los acuerdos a los que llegan los seres

humanos, que pueden dar lugar a todo tipo de resultados, desde los más eficientes, hasta la

pérdida de posibilidades para la acumulación y el progreso.

En otras palabras, los neoinstitucionalistas asumen que en toda fijación de precios y todo

intercambio, en toda acción económica y hasta en el desempeño económico global, se es-

tablecen relaciones de interdependencia o se realizan interacciones entre personas, siendo

lo prioritario aquí el entender esto que es conocido como “relación persona-persona”. Para

aunque sus posiciones específicas tampoco permiten incluirlo en un mismo grupo junto con los primeros, sí es posible considerarlo como uno de los autores contemporáneos más influyentes. 12 Aquí son de resaltar los aportes de Douglas North. Contribuciones fundamentales dentro de sus temáticas específicas han realizado también, por ejemplo, Joseph Stiglitz y Mancur Olson. 13 Uno de los autores más visibles de esta tendencia es Oliver Williamson.

29

ello no bastará entonces con ocuparse de categorías estrictamente mercantiles, como la

fijación automática de precios o el equilibrio entre oferta y demanda, sino hay que preocu-

parse esencialmente de las instancias de coordinación o de regulación de las relaciones

entre personas. A fin de cuentas, lo que se quiere decir es que las relaciones entre los seres

humanos, ya sean específicamente mercantiles, derivadas de la división social del trabajo o

de cualquier forma de cooperación, se encuentran mediadas por instituciones, esto es, por

acuerdos ente seres humanos surgidos en forma más o menos explícita.

Estos acuerdos se originan en la necesidad de reducir las incertidumbres propias de las

situaciones de interacción, también conocidas como situaciones decisorias interpersonales,

lo cual, pensado desde el punto de vista de la economía, implica buscar bajar los costos

que generan las incertidumbres y, por supuesto, garantizar resultados aceptablemente óp-

timos para todos los participantes en aquellas relaciones. Las instituciones, en tanto acuer-

dos, encuentran una explicación para su existencia en el convencimiento de los participan-

tes de que los resultados serían diferentes si se actuase en forma separada, o si se quiere, en

la necesidad de controlar o regular mutuamente sus acciones individuales a través de

acuerdos comunes, constituyéndose de esta manera en elemento central del contexto en el

cual los seres humanos tomarán sus decisiones de comportamiento. Más aún, es posible

afirmar que muchas relaciones entre personas no podrían realizarse ni preverse al largo

plazo, si es que no existiera previamente un marco institucional que las garantizase, marco

que es resultado no de una suerte de proceso natural, sino de la acumulación de experien-

cias y de su formalización más o menos explícita en normas para el comportamiento en

sociedad.

De esta manera, el principal aporte de los neoinstitucionalistas es el haber aclarado que aque-

llas coordinaciones y regulaciones, o aquellos acuerdos y normas, esto es las instituciones, no

deben ser entendidas como hechos dados y sobre los que no sería ni necesario ni posible ocu-

parse. Se trata más bien de “variables endógenas” a los procesos sociales y económicos, vale

decir, pertenecientes intrínsecamente a la naturaleza de estos procesos, ya que permiten fijar

las condiciones contextuales bajo las cuales las interacciones alcanzarán los resultados desea-

dos o serán exitosas. Asumiendo que las instituciones son hechos o variables endógenas de

cualquier sistema social y económico, se trata precisamente de desarrollar procedimientos más

30

adecuados, ya no sólo para medir cuantitativamente las relaciones mercantiles, sino también y

sobre todo, para abarcar los procesos institucionales que median aquellas relaciones.14

En el próximo subcapítulo nos ocuparemos, en consecuencia, de definir en forma más especí-

fica qué se entiende por “institución” y cómo es que en efecto puede resultar un concepto útil.

Más allá de este concepto básico, las explicaciones que siguen serán beneficiosas para re-

flexionar sobre el contenido mismo de una “teoría de las instituciones”. Emprender el desarro-

llo propiamente dicho de esta teoría excedería las posibilidades del presente documento, a

pesar de lo cual, un espíritu de permanente búsqueda, digamos curiosidad, pero orientada

siempre en concordancia con la realidad que nos rodea y cuestiona, nos obliga a no desprender

nuestras reflexiones de aquel objetivo. En cualquier caso, dejamos planteadas por ahora algu-

nas preguntas que puedan orientar estas reflexiones hacia el largo plazo:

- Efectos de las instituciones en los resultados y el desempeño de los mercados.

- Influencia de los “arreglos institucionales” en las decisiones, los comportamientos y los

valores de los actores (agentes).

- Incentivos de los actores para crear, demandar y preservar instituciones.

- Estabilidad y procesos de cambio de las instituciones.

- Diversidad y utilidad, la eficiencia de las instituciones.

14 Como un primer esfuerzo por resumir los planteamientos que realiza o rescata el neoinstitucionalismo, se presenta el cuadro No. 2: Temas que prioriza el neoinstitucionalismo y teorías o escuelas que se ocupan de ellos. Más adelante se hará especificaciones sobre buena parte de estos contenidos.

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Cuadro No. 2 Temas que prioriza el análisis neoinstitucional y teorías o escuelas que

se ocupan de ellos

Temas relevantes Escuelas, teorías o enfoques Papel de las normas o reglas, de las regula-ciones y de las estructuras incentivo-sanción

Teoría de la regulación económica

Papel de las leyes y reglamentos Derecho positivo y economía Papel de los “derechos de propiedad” Escuela de los “derechos de propiedad”

(porpety rights) Consecuencias de la existencia de “costos de transacción” en los intercambios, contratos, seguros, etc.

Economía de los “costos de transacción”

Fallas del mercado: externalidades, bienes públicos, monopolios, etc.

Enfoque de las fallas del mercado

Problemas de información, mercados incomple-tos, y existencia de riegos e incertidumbres.

Economía de la información

Estructuras de gobernación y organizacionales Teoría de la organización Elecciones y decisiones no mercantiles Postulado de la “elección pública” (public

choice) y teoría económica de la política. Teoría de la “acción colectiva”.

Rol del Estado y las políticas públicas Teorías económicas del Estado Fuente: elaborado en base a la propuesta de FAO, 1995, pág. 224.

Resumen La escuela neoclásica en economía surge como un esfuerzo por desarrollar una disciplina científica para los hechos económicos que pudiera ser formalmente exacta, tal cual lo son las ciencias naturales. Con ese fin hace uso de una serie de supuestos, el más importante de los cuales es asumir una concepción de individuo como base de sus explicaciones. Aquel individuo se caracteriza por poseer una capacidad de racionamiento standard, en-contrarse siempre perfectamente informado y estar seguro de sus intereses y preferencias. Dadas esas condiciones, es de esperar que todo individuo procederá “racionalmente”, esto es, siempre de la misma forma cuando esté confrontado con una situación decisoria simi-lar, tal cual son las decisiones de la vida económica. A este individuo del paradigma neo-clásico se le puede llamar “individuo universal”. El concepto de “racionalidad” en economía, recogido del aporte neoclásico, especifica que aquel comportamiento regular implica elegir entre las alternativas de acción siempre la opción que proporcione el mayor beneficio posible, o maximización de beneficios. El que

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todos los individuos se comporten de este modo llevará irremediablemente a la distribu-ción óptima y al equilibrio automático en los mercados. Además del comportamiento siempre “racional”, hay algunos supuestos del paradigma neoclásico a destacar, como asumir un ilimitado derecho de propiedad y acceso a bienes y servicios, o el asumir el funcionamiento perfecto de los mercados, libres de toda restric-ción y externalidad. Estos mercados son los ámbitos naturales del intercambio, que funcio-nan sin necesidad de la intervención de agentes extra mercantiles, los cuales serían siempre incapaces de conocer las preferencias de todos los seres humanos y de coordinarlas mejor de lo que puede hacerlo el mismo mercado. No obstante, lo que encontramos en la vida cotidiana son individuos que difícilmente cum-plen con todos los requisitos del paradigma neoclásico, más aún, que se encuentran limita-dos por una serie de factores estructurales fomentados por procesos de liberalización de mercados. Lo más serio al respecto son las dificultades cognoscitivas del ser humano para superar las situaciones de incertidumbre que se crean en los contextos decisorios o situa-ciones de interacción humana. Al respecto, las principales constataciones que podemos hacer son las siguientes: no existe un acceso similar a la propiedad, a los bienes y servicios, ni a la información; los seres humanos buscamos hacer de nuestras oportunidades lo mejor, pero no siempre lo hacemos de acuerdo al mismo objetivo, ni contamos con los mejores medios, ni nues-tros cálculos de maximización son similares; los mercados están plagados de una serie de restricciones y externalidades, producto de la misma interacción entre seres humanos oportunistas. En la medida que los mercados realmente existentes no se constituyen en un medio auto-mático y perfecto para la coordinación entre seres humanos oportunistas, surge la necesi-dad de desarrollar mecanismos explícitos de coordinación extra mercantil. Estos mecanis-mos permitirán superar la imprevisibilidad en las relaciones humanas (relaciones “persona-persona”), propias de la naturaleza humana y que impiden, a fin de cuentas, hablar de una ciencia formalmente exacta. Es entonces que surge la necesidad de referirse a las “institu-ciones”. Las instituciones serán entendidas de aquí en adelante como arreglos, acuerdos o compro-misos entre los actores participantes de un contexto determinado, actores que siguen sien-do asumidos como individuos “racionales”, pero que interactúan de acuerdo a las condi-ciones específicas de aquel contexto. No se trata de una nueva abstracción, sino de la cons-tatación de aquello que hemos hecho los seres humanos inmemorialmente: coordinar ex-plícitamente soluciones mancomunadas para dilemas existenciales. La escuela neoinstitucionalista posee un aparato teórico-metodológico muchos menos unificado que la neoclásica, a pesar de lo cual sus adeptos forman parte de lo que hoy se conoce como “nueva economía institucional”. En todas sus variantes, aceptan el ca-rácter “endógeno” de los arreglos institucionales o coordinaciones explícitas entre los actores o agentes, y enfatizan en la necesidad de su estudio detallado, para así poder entender los procesos de crecimiento, o de alocación y equilibrio. Económicamente la

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reducción de incertidumbre vía acuerdos institucionales implicará reducir costos y ase-gurar mejores resultados. Conceptos importantes Escuela neoclásica: paradigma neoclásico, teoría marginalista, liberalismo económico, “economía de libre mercado”; ciencia formal y exacta. Individualismo metodológico, homo economicus; “individuo universal”. “Racionalidad” humana: maximización de beneficios. Mecanismos de mercado: asignación o distribución de recursos, “optimización en el sen-tido de Pareto”, equilibrio general. Comportamiento humano: capacidad de raciocinio, sentido común, nivel de información y conocimiento, procesos de toma de decisiones. Otras escuelas: autores clásicos, autores institucionalistas, escuela neoinstitucionalista, “nueva economía institucional”. Situaciones decisorias cotidianas: interacción humana, dudas, incertidumbres, individuos no abstractos, información imperfecta, comportamientos oportunistas, coordinación condi-cionada a la reciprocidad, “relación mercancía-persona”, “relación persona-persona”. Coordinación extra mercado: negociaciones, acuerdos, compromisos, “arreglos institu-cionales”, “instituciones”, variables “endógenas” del sistema económico. “Teoría de las instituciones”. Preguntas para el repaso a) ¿Cuál es la importancia del individuo dentro del paradigma neoclásico?: poner cuidado

en comprender el punto de vista estrictamente individualista de esta escuela e intentar especificar su utilidad para el entendimiento de las relaciones de mercado.

b) ¿Qué se entiende por “individuo universal”?: asumir como denominación propia, esto es, no llamado así por la escuela neoclásica, procurando utilizarlo como instrumento conceptual para hacer un seguimiento del razonamiento de aquella escuela.

c) ¿Cuál es el contenido del concepto “racionalidad” en la escuela neoclásica?: definir desde ahora el tenor básico que tendrá este concepto, a ser utilizado frecuentemente en los razonamientos posteriores.

d) ¿Cómo explican los neoclásicos que el individuo cumpla con sus supuestos: existencia de derechos de propiedad, acceso a bienes y servicios, nivel similar de información, ra-cionalidad perfecta? Intentar reconocer situaciones de la realidad que nos permitan ejemplificar estos supuestos y entender hasta qué punto son factibles tal como se les describe en la escuela neoclásica.

e) ¿Por qué es fundamental para la escuela neoclásica el asumir un funcionamiento irres-tricto de los mecanismos de mercado? Hacer el ejercicio de describir el funcionamiento del mercado tal como es entendido dentro de esta escuela e identificar así la importancia del concepto.

f) A partir del ejercicio realizado en el punto precedente, intentar reconocer cómo es que los autores neoclásicos ejemplifican la asignación optima y el equilibrio en los merca-dos.

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g) Si lo anterior está suficientemente claro, ¿es posible entender por qué para los neoclási-cos las intervenciones de agentes extra mercantiles en las relaciones de mercado tienen genéricamente efectos nocivos? Ensayar un desarrollo de esta argumentación.

h) Pretendiendo poner a prueba el paradigma abstracto construido por la escuela neoclási-ca aparece como imprescindible utilizar el concepto de “mundo de la vida cotidiana”: hacer un esfuerzo por presentar ejemplos concretos de relaciones de mercado tal como se les percibe cotidianamente.

i) En aquellas relaciones de mercado observar cómo se manifiestan y qué explicaciones les podemos dar a las situaciones de incertidumbre entre seres humanos.

j) A partir de nuestra experiencia, ¿qué constataciones podemos hacer respecto a los prin-cipales supuestos neoclásicos?, ¿qué tanto se cumplen o no se cumplen?, y ¿hasta qué punto nos resultan útiles para entender las relaciones tangibles entre seres humanos?

k) Siempre de acuerdo a nuestra propia experiencia: ¿es posible hablar de comportamien-tos humanos “irracionales”?, ¿cómo y bajo qué circunstancias específicas? Describir si-tuaciones de comportamiento para las que podamos aplicar este concepto e intentar identificar la “lógica” humana que subyace a aquellas.

l) A partir de la descripción de situaciones cotidianas intentar explicar por qué es que los seres humanos requeriríamos coordinar explícitamente nuestras formas de interacción, más allá o antes de aquello que puedan coordinar “automáticamente” los mercados.

m) Luego de revisar los conceptos “relación mercancía-persona” y “relación persona-persona” y de observar situaciones de interacción humana en los mercados, hacer el in-tento de explicar y diferenciar su contenido. ¿Tienen estos conceptos alguna utilidad en el análisis que venimos realizando?, describir.

n) De acuerdo a la forma como venimos tratando de entender los comportamientos de los seres humanos, aun dentro de las relaciones de mercado, ¿será posible pensar en una disciplina científico económica que aspire a la exacta previsibilidad tal cual las ciencias de la naturaleza? Dar su propia explicación al respecto.

o) Si es que los supuestos trabajados por la escuela neoclásica resultaron estar basados en abstracciones que nos alejaban de la realidad, ¿podemos afirmar ahora que sería perti-nente abandonar el postulado individualista de esta escuela? En cualquier caso, ¿cómo es de sugerir que se siga trabajando con aquel postulado sin caer en el riesgo de abstrac-ciones poco útiles?

p) Pasando a revisar las propuestas de los autores neoinstitucionalistas, ¿qué se entiende cuando se habla de un “arreglo institucional” en las relaciones humanas?, ¿cuál vendría a ser su importancia en una consideración alternativa de los procesos económicos y so-ciales?

q) Reflexionar sobre los contenidos que atraviesan el pensamiento de cualquier autor neoinstitucionalista, independientemente de su orientación específica: el carácter endó-geno de las instituciones y la importancia de su estudio detallado. Acto seguido, procu-rar explicar estas dos grandes argumentaciones.

r) De acuerdo al seguimiento que se ha hecho de los postulados neoclásicos y de la forma como surgen los planteamientos neoinstitucionales, ¿en qué sentido es que podemos hablar de la aparición de una “nueva economía institucional”?

s) Explicar en sus propias palabras si es que a partir de la reflexión que hemos venido rea-lizando habría, en efecto, un aporte substancial de los planteamientos neoinstitucionalis-tas para la comprensión de los procesos sociales y económicos en el mundo contempo-ráneo, y cómo describiría este aporte.

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Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Ubicarse en un ámbito caracterizado por situaciones de intercambio mercantil que conside-re como habituales. Observar el contexto en el cual tienen lugar aquellos intercambios y llevar a cabo las siguientes reflexiones: a) ¿Se puede asumir que los actores involucrados en el intercambio se comportan de mane-

ra perfectamente “racional” de acuerdo al paradigma neoclásico? b) En caso que se encontraran comportamientos que escapan a aquel paradigma ¿pueden

ser definidos como “irracionales” o nos es posible encontrar otras explicaciones? c) ¿Podemos identificar los arreglos o acuerdos institucionales que allanan la relación de

intercambio?, describir lo más pormenorizadamente posible. d) A partir del análisis de la experiencia relatada ¿se puede hacer sugerencias sobre la me-

jor forma de promover acuerdos institucionales que reduzcan las incertidumbres de los actores participantes y faciliten el intercambio?

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea15

Situación seleccionada: se ha pensado en las relaciones de intercambio que tienen lugar en los Andes peruanos, territorio caracterizado por su agreste geografía e impedimentos para comunicarse físicamente con los espacios vecinos de la costa del Pacífico y la selva ama-zónica. Es por esta dificultad que normalmente se piensa en que se trata de un territorio que tenderá a desarrollar con dificultad amplios vínculos mercantiles. Esta observación debe ser, sin embargo, relativizada, en tanto las dificultades de comunicación serán a su vez diferentes, según la ubicación exacta de cada lugar y del producto específico con el que se pueda establecer aquellas relaciones de mercado, vale decir, de acuerdo a las venta-jas comparativas que presente y que incentiven las inversiones necesarias para facilitar la comunicación y el intercambio. Para evitar dispersarnos demasiado en nuestras reflexiones, tomaremos un solo espacio geográfico dentro de los Andes peruanos, el área conocida como valle del río Mantaro, en la sierra central del Perú. Se trata de un territorio interandino directamente vinculado a la costa central, específicamente a la ciudad de Lima, a través de una carretera asfaltada, nor-malmente en buen estado de conservación. El valle del Mantaro se encuentra dotado con recursos productivos, suelos y agua, que le permiten llevar a cabo una producción agrope-cuaria intensiva, razón por la cual se ha constituido en uno de los principales abastecedores de alimentos frescos para Lima. Así, de acuerdo a los resultados del Censo Agropecuario de 1994, el 67% su la producción agropecuaria se dirigía al mercado, en tanto que el saldo se destinaba al autoconsumo de las unidades de producción. Consecuencia de ello es la notoria actividad mercantil que rodea la vida del valle, a partir de lo cual suele ser vista como una región de gentes muy apegadas a lo comercial, lo cual significa que al hablar de

15 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Agreda 1999 y Gastellú 1999.

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valle del Mantaro se sobreentiende que se trata de un territorio con mercados desarrollados y presencia de relaciones mercantiles de las más convencionales. A pesar de aquella caracterización tan generalizada, nos ha sido posible recoger alguna evidencia sobre la persistencia de costumbres de los habitantes de este valle, que no tienen que ver precisamente con las clásicas relaciones de mercado. En primer lugar, debemos constatar que en el valle del Mantaro perduran todavía una buena cantidad de comunidades campesinas, pero cuyo funcionamiento es significativamente diferenciado, de acuerdo a la necesidad de administrar conjuntamente algún recurso o de brindar algún servicio. Para algunos observadores inclusive, este es un territorio en el que la comunidad campesina habría empezado a perder inexorablemente vigencia, muy diferente a lo que sucede en los Andes del sur del Perú. Aún considerando la perdida de importancia relativa de la organi-zación comunal en las relaciones entre agentes productivos en este territorio, subsisten, sin embargo, costumbres ligadas a la vida de la comunidad y que sin lugar a dudas juegan un rol para la reproducción de las unidades familiares de producción, estas últimas caracterís-ticas de la estructura agraria del valle. Nos estamos refiriendo a las fiestas patronales y en especial a la celebración de los carnavales. Tal como sucede en casi toda la región andina del Perú, también en el valle del Mantaro las fiestas locales son presididas por un miembro de la comunidad o caserío, el cual asume este rol como un cargo otorgado rotatoriamente por la asamblea de todos los miembros, siendo conocido como “mayordomo”. Al contraer este cargo el comunero o poblador, principalmente productor agropecuario para nuestro análisis, asume la responsabilidad de sufragar todos los costos de la celebración, que de acuerdo al caso, pueden ser realmente onerosos. A cualquier persona que visite un pueblo del tan comercial valle del Mantaro en época de fiesta o de carnaval no dejará de sorprenderle el observar un fabuloso despliegue perfectamente organizado: bandas de músicos y danzantes ataviados para la ocasión, ex-quisitas viandas y licor en cantidades más que suficientes para la festividad. A fin de poder hacer todos estos gastos, el “mayordomo” deberá haber ahorrado durante mucho tiempo, salvo que se trate de un productor realmente muy acaudalado, que tampoco abundan en este valle. Más bien, lo frecuente es que se trate de productores agropecuarios no tan grandes, pero que han sabido aprovechar sus ventajas comparativas para insertarse exitosamente en la economía de mercado, seleccionando productos de demanda segura, diversificando su portafolio de productos y haciéndolo muy flexible, en vez de especiali-zarse demasiado y no poder responder ante los vaivenes del mercado o de la macroecono-mía, esta última muy fluctuante en las últimas décadas. Además de esta forma de gestionar su finca, estos productores se han preocupado sostenidamente por mantener un círculo de relaciones sociales en su ámbito de influencia, a partir de las cuales les sea posible asegu-rar mejores negocios, a veces no sólo de su flexible producción agropecuaria. Todo indica que la cúspide de esta compleja red de relaciones está representado por el tipo de celebra-ciones anteriormente descritas. En otros lugares de la sierra, menos vinculados a la dinámica del mercado, las celebracio-nes antes descritas se llevan a cabo de la misma manera, aunque puedan ser menos osten-tosas. Lo importante es que en esos casos sirven para reproducir relaciones entre grupos sociales más o menos asimétricos a través de la reciprocidad: los que más tienen financian la diversión de los que menos tienen, que a su vez obtienen menor beneficio de la explota-

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ción de los recursos comunales y se constituyen en la mano de obra de la comunidad. En el valle del Mantaro no se trataría tanto de legitimar alguna forma de asimetría, sino de ganar el favor de todos los demás, para participar posteriormente con mayor certidumbre en las relaciones comerciales, pasando de esta forma a conformar una compleja red de dependen-cias entre sí, sobre todo familiares y amigos cercanos. Por tanto, el poseer mejores ingresos deja de ser una idea estrictamente individual y que lleve a acumular cada vez más priva-damente, tal como se le entiende en la teoría económica convencional, aunque en efecto sean observables formas de acumulación. Aquel que en este valle no disponga de los recur-sos productivos para generar ingresos y financiar periódicamente alguna festividad será considerado un pobre, no tanto por la falta de los recursos en sí, sino por no poder desarro-llar su red de relaciones familiares y sociales, por no tener un mundo social constituido que heredar a sus descendientes. a) “Racionalidad” en el comportamiento de los actores: en el caso presentado podemos observar que los rasgos de una economía fuertemente mercantilizada se mezclan con tradi-ciones propias de este espacio geográfico y cultural. No es posible entonces entender el comportamiento de los actores si pretendemos clasificarlos simplemente como agentes mercantiles o como miembros de comunidades tradicionales. En realidad, portan en su comportamiento elementos traídos de ambos contextos, que se articulan en medio del in-tenso proceso de cambios que vive el valle, pero ninguno termina por absorber al otro del todo. Es así como se presentan indudablemente relaciones de mercado, en el más clásico modelo que conocemos de toda sociedad urbana actual, ya que los agentes buscan “racionalmente” obtener el mayor beneficio de las transacciones que realizan regularmente y que no sólo se limitan a la producción agropecuaria. Estos mismos agentes, sin embargo, no entienden su existencia solamente como un proceso de acumulación individual, sino que otorgan un incuestionable valor al cuidado y hasta fortalecimiento de una compleja red de relaciones sociales, en la cual la familia, en sentido ampliado, juega el primer rol, pero están también los conocidos cercanos a la familia. En el modelo neoclásico de las relaciones mercantiles no cabe que los agentes se identifiquen tan claramente entre sí, más bien se tiende al ano-nimato. En este caso vemos que los agentes no niegan su participación en los mercados, pero lo hacen no sólo en tanto agentes individuales, sino como pertenecientes a un deter-minado grupo social, junto con el cual sienten que tienen que asegurar su reproducción, aunque sea a costa de tener que invertir fuertes sumas en festividades, gasto que puede llevar inclusive a dificultar una acumulación estrictamente individual. b) Los límites de la “racionalidad”: el último de los mencionados razonamientos puede llevarnos a entender por qué razón en el valle del Mantaro, siendo un territorio apto para el amplio desarrollo de una economía de mercado propiamente dicha, esta funcione al lado de costumbres nada mercantiles y, aparentemente, “irracionales”. Irracional sería, para la eco-nomía de mercado, no invertir lucrativamente sus ingresos, ya que hacer gastos de tanta magnitud en festividades no sería inmediatamente vinculable con retornos de mercado, como lo es cualquier inversión productiva. Esto es tanto más grave, si comprobamos que los agentes que tienen estos comportamientos no serían lo suficientemente acaudalados, como para poder hacerlo sin el riesgo aparente de hipotecar su futuro. Vemos, no obstante, que estos mismos agentes consiguen otro tipo de beneficios, no monetizables de manera

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inmediata, pero que de acuerdo a su forma de entender el funcionamiento de su economía, resultan más bien fundamentales para asegurar su reproducción en el futuro. En este sentido es importante entender que los mercados de las regiones andinas, como es el espacio geográfico del valle del Mantaro, por más desarrollo que aparenten, mantienen determinadas restricciones que generan incertidumbres y obligan a los agentes a buscar salidas o soluciones especialmente construidas. En el valle del Mantaro, si bien lo básico de la relación de intercambio mercantil es perfectamente entendido, la inexistencia de ser-vicios de información, la persistencia de dificultades de comunicación hacia los pueblos del interior o las zonas más altas, las tendencias a generar externalidades negativas en el uso de los recursos y, en general, lo restringido de los espacios en que se llevan a cabo los intercambios, hacen en conjunto que se configuren situaciones de mercado no tan desarro-lladas como normalmente se pensaría. La persistencia de comportamientos que fortalecen las redes de relaciones personales inmediatas, antes que las relaciones de mercado imper-sonales, debe ser entendida en este contexto. Es por ello que el uso del término “irraciona-lidad” resulta sumamente confuso si intentamos aplicarlo. Indudablemente habrá una suer-te de despilfarro de ahorros, pero con el fin de reducir incertidumbres para llevar a cabo las relaciones de mercado propiamente dichas, por lo cual termina siendo más bien una forma de inversión específica para el contexto. c) El arreglo institucional que se encontraría detrás de los comportamientos descritos es algo complejo, pues involucra fundamentalmente acuerdos implícitos que se han manejado de generación en generación y que no pierden vigencia, a pesar de la significativa irrup-ción de la economía de mercado, esta última con su norma básica resumible en el cálculo exacto del intercambio de beneficios que tiene lugar a través de cada relación o vínculo mercantil. A fin de cuentas, se trata de la llamada reciprocidad en las sociedades campesi-nas, la cual implica un fuerte componente de confianza, pues el que un miembro del grupo gaste un año en hacer la fiesta significa la expectativa que el resto hará lo propio cuando le corresponda y que al final todos obtendrán tanto un fortalecimiento de relaciones como un equilibrio recíproco. Este tipo de norma de comportamiento, como se dijo, se origina en los arreglos típicos de las comunidades campesinas, sobre todo a partir de la necesidad de administrar y usar mancomunadamente determinados recursos escasos, para lo cual se implementaron com-plejas estructuras organizativas, con sus respectivos mecanismos de incentivos y sancio-nes, para regular aquel uso y los aportes de fuerza de trabajo requeridos en su manteni-miento, de tal modo que al final de cada proceso todos y cada uno de los comuneros sintie-ran que han participado de relaciones recíprocamente beneficiosas. Pese a que en el valle del Mantaro esta función comunal subsiste sólo restringidamente, todo parece indicar que habría perdurado la noción de la relación recíproca o reciprocidad, como la mejor forma de generar certidumbre en el comportamiento de los interlocutores. Es así como, ante la in-exorable expansión de las relaciones mercantiles, los agentes de este espacio ingresarán a aquellas, aunque mediados por acuerdos de mutua convivencia, que les permiten a través de las relaciones de confianza eliminar incertidumbres y asegurar mejores resultados. d) Dadas las características del mercado en el espacio geográfico bajo análisis, es posible afirmar que la eficacia de las redes de relaciones interpersonales, más allá de la simple relación mercantil, puede tener diversos efectos en estas últimas. Por un lado, tal como lo

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venimos examinando, tiene lugar un interesante mecanismo para fortalecer la confianza entre los participantes, eliminando o por lo menos manteniendo bajo control las incerti-dumbres propias de mercados parcialmente desarrollados. Pero por el otro, es posible iden-tificar que al querer perseverar en relaciones personales directas fuera del mercado, lo que se consigue es impedir la competencia entre sí. Esta última suele ser considerada como el motor de la innovación y el crecimiento en la economía mercantil y por ese motivo nota-mos significativas presiones por promoverla de alguna manera. Ante estas circunstancias, la pregunta central que debemos formularnos sería: cómo conse-guir que los mercados se desarrollen, sin interferir equívocamente en las tradiciones pro-pias de un territorio. Empecemos resaltando que el tipo de relaciones que se establecen entre los actores de este contexto no son fortuitas, sino que tienen un fuerte contenido cul-tural, por lo cual no se trataría de plantear simplemente “más mercado”, como si las rela-ciones típicamente mercantiles se desarrollaran automáticamente y los agentes identifica-ran de inmediato sus ventajas. Lo más probable es que, antes que establecer algún tipo de normatividad artificial y fuera de contexto, se requiera dejar actuar a los agentes de acuer-do a su escala de preferencias, esto es, no intervenir en las relaciones existentes, aunque aparenten extremado tradicionalismo. No obstante, ello se puede hacer también dentro de un marco que realmente fomente los intercambios de tipo mercantil, con lo cual se estaría facilitando en última instancia que los arreglos institucionales imperantes evolucionen, y no tanto que se eliminen. Por supuesto que no podemos saber desde ahora qué característi-cas específicas tendrían los nuevos arreglos institucionales, aunque si podemos plantearnos como objetivo central el logro de condiciones equilibradas para el intercambio entre todos los actores, eliminando restricciones (información, comunicaciones en general) y mante-niendo bajo control las externalidades (uso de recursos comunes o bienes públicos).

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2.2 El concepto básico: la “institución”16

Objetivos de aprendizaje Obtener un conocimiento básico en los siguientes temas: • Manejo de un concepto de “institución” alternativo al del lenguaje coloquial, y conse-

cuentemente, que permita profundizar en el análisis. • Comprensión del procedimiento medotodológico para realizar un análisis institucional en

cualquier contexto de interacción. • Diferenciar el concepto de “organización” de las frecuentes vinculaciones con las “insti-

tuciones”. • Algunos aspectos importantes a considerar en el análisis de los procesos institucionales.

Afanes por alcanzar una definición

Tal como ya fuera mencionado, los autores neoinstitucionalistas han encontrado dificulta-

des para ponerse de acuerdo en un aparato teórico-metodológico que sea igualmente válido

para sus diversas actividades de estudio. Es por ello que no se cuenta con una definición

del concepto de “institución” que sea aceptada genéricamente, a pesar de lo cual es posible

hacer un esfuerzo por acercarnos al trasfondo de sus reflexiones y de esta manera trabajar

un concepto que, si bien no tiene por que ser definitivo, nos sea útil para las posteriores

consideraciones.

Como especificación de partida resulta necesario recordar que en las ciencias sociales y

económicas se encuentran usos de este concepto en tan diferentes sentidos, que es posible

hacer hasta tres resúmenes al respecto:

a) Como entidad o instancia organizativa para la regulación social y política: generada

socialmente con el fin de coordinar obligatoriamente las relaciones entre las personas, ha-

ciendo cumplir los dispositivos formales existentes.

b) Como arreglo o regulación normativa: dispositivo que reglamenta propiamente dicho, el

cual ha sido formalizado y adquiere una presencia física a través del aparato jurídico-legal,

de reglamentos, de estatutos, etc.

16 Elaborado utilizando principalmente los trabajos de: Deutschmann 1988; Elsner 1986a, 1986b y 1987; Gonzales 1993; Nabli/Nugent 1989; North 1984, 1986, 1989a, 1989b y 1993. Se ha utilizado también los ya mencionados textos de FAO 1995 y Bejarano 1997. Sobre teoría de los juegos ver, por ejemplo, Aumann 1989 y Rapoport 1989.

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c) Como norma, regla o patrón de comportamiento y de valor: de efectos igualmente regu-

ladores, pero no formalizado sino tácito, que por tanto se observa antes por obligación mo-

ral que por coerción física alguna.

El uso coloquial del término institución puede llevarnos a identificar, en consecuencia,

hechos del mundo social que si bien son todos existentes, se hace difícil trabajarlos con el

mismo concepto. Es por ello que para efectos del presente documento se considerará a las

instituciones preferentemente como lo que se mencionó en último lugar dentro del listado

presentado líneas arriba, esto es, como normas o reglas de comportamiento en un contexto

de múltiples y complejas formas de organización social, las cuales a su vez se encuentran

compuestas por individuos que actúan tendencialmente de acuerdo a sus intereses indivi-

duales. En tanto normas o reglas de comportamiento no suelen ser formalizadas por escri-

to, a pesar de lo cual pueden alcanzan un desarrollo importante y en un momento posterior

es posible que alcancen una expresión o estructuración formal. Algunas características de

las instituciones en tanto normas de comportamiento que vale la pena resaltar desde ahora

serían las siguientes:

a) Surgen a partir de la interacción entre los actores participantes de un determinado con-

texto social y económico, los que por formar parte conjuntamente de este contexto se ha-

llan inmersos en una situación conocida como de “interdependencia estratégica”, por

ejemplo, todas las relaciones derivadas de la división social de trabajo, así como aquellas

relaciones de intercambio en las economías mercantiles.

b) Tienen por fin principal la previsibilidad del comportamiento de los otros participantes, y

de esta forma, la reducción de la incertidumbre que suele presentarse en los actores al momen-

to de tener que decidir entre opciones de comportamiento alternativas, incertidumbre que se

genera a su vez en la tendencia humana hacia los comportamientos oportunistas17.

c) El cumplimiento individual de la norma social o acatamiento de las “reglas de juego” se

consigue o por la vía de los incentivos, esto es voluntariamente, o mediante la aplicación de

sanciones, formales o sociales. Si se alcanza este efecto el resultado será restringir o mantener

bajo control los oportunismos y permitir así que se constituyan expectativas de comportamien-

to estables y recíprocas, a partir de lo cual pueda desarrollarse la confianza entre los actores y

de esta manera que se establezca una relación mutuamente ventajosa entre estos. Un reflejo de

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la existencia de la confianza entre actores son las rutinas de acción debidamente estandariza-

das, que involucran reducción de riesgos y de los costos de control o supervisión.

d) La violación total o parcial de las normas o “reglas de juego”, cuando no es posible ser

reprimida vía sanción formal o social, implicará un funcionamiento ineficaz de la institu-

ción y suele conducir al fortalecimiento de los ya mencionados comportamientos oportu-

nistas o cortoplacistas, que impiden la obtención de ventajas comunes y que pueden gene-

rar sobrecostos y consecuentes pérdidas para el conjunto. Al mediano plazo puede implicar

la imprevisibilidad en el desarrollo de las interacciones y hasta a su imposibilidad, hacién-

dose inviable el desarrollo económico y social.

De aquí en adelante entenderemos que el objeto de estudio principal de los autores neoins-

titucionalistas sería aquellas reglas o normas, las cuales a su vez deben entenderse como

resultado de acuerdos o arreglos sociales, no en tanto abstracciones. Las respectivas forma-

lizaciones que surjan de las normas han venido siendo incorporadas también como parte

del objeto de estudio e, inclusive, hay autores que han preferido concentrarse en las estruc-

turas formales de la sociedad y la economía. En cualquier caso, sean más o menos formali-

zadas, las normas deben ser detalladas y analizadas en su contenido intrínseco, de manera

que pueda deducirse sus consecuencias para el funcionamiento del sistema económico y

social. En términos metodológicos es para ello necesario diferenciar a los actores según

grupos de interés y según su posición funcional.18 La propuesta de trabajo neoinstitucional

involucra así el elaborar esquemas o modelos explicativos sobre la evolución de la situa-

ción de interacción bajo análisis (principalmente a nivel micro), según instituciones des-

arrolladas históricamente, los cuales a su vez responden económicamente a la necesidad de

optimizar los costos de funcionamiento de todo el sistema, así como de mejorar el uso de

los recursos existentes. A lo largo del próximo subcapítulo 2.3 se presentarán diversos

ejemplos de análisis neoinstitucional. Continuemos ahora más bien tratando algunos ele-

mentos conceptuales que nos serán luego de utilidad.

17 Entiéndase aquellos exclusivamente orientados de acuerdo al interés personal. 18 Véase el ejercicio al final del subcapítulo 2.3: procedimiento para el análisis de interacción.

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Diferenciación entre instituciones y organizaciones

De acuerdo a los usos coloquiales del término institución que fueran presentados párrafos

arriba, fue posible percibir como es que se produce normalmente una utilización confusa

de ambos términos: el de institución y el de organización. Vale la pena aclarar ahora que el

hacer una diferenciación entre estos formará parte exclusivamente de un esfuerzo de abs-

tracción, pues lo más probable es que en nuestro subconciente continúen siendo cuasi si-

nónimos. La idea con la siguiente presentación no puede ser, por tanto, eliminar una su-

puesta confusión y menos intentar sentar las bases para algún avance teórico al respecto.

Tal como ya se dijera antes, se trata simplemente de esforzarnos por tener en claro qué se

quiere decir con cada término, qué tipo específico de hecho de nuestra realidad describe

preferentemente cada uno de ellos y cuál no, de manera que podamos seguir avanzando en

nuestras reflexiones.

De esta forma, es necesario empezar trabajando una breve definición de lo que se entende-

rá de ahora en adelante por “organización”. Tampoco ha sido fácil para los especialistas en

el tema ponerse de acuerdo en una única definición de organización, razón por la cual re-

sulta válido presentar inicialmente algunos elementos mínimos que están presentes en

cualquier tipo de organización humana en la sociedad contemporánea. Podemos así afirmar

que se habla de grupos humanos como entes sociales organizados, o simplemente de orga-

nizaciones, cuando reúnen las tres siguientes características19:

a) Formaciones sociales que se constituyen por un determinado círculo de miembros con

diferenciación interna de funciones, roles o papeles.

b) Estos miembros se trazan, conciente, explícita o premeditadamente, objetivos o metas

para su asociación, los cuales pueden verse especificados en el tiempo.

c) Asumiendo que se trate de individuos “racionales”, tal como antes fueran definidos,

desarrollarán un sentido por el mejor cumplimiento de aquellos objetivos de acuerdo a los

recursos con que cuenten, dándose como consecuencia una estructuración o sistema regu-

lado para su funcionamiento, con mayor o menor jerarquización.

Cada vez que se observen estas características mínimas es importante tener en cuenta que

representan un momento en la evolución de una organización, pudiendo variar o verse ac-

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tualizadas en el transcurso del desarrollo organizacional, sin alterar por ello el carácter del

hecho social en consideración.

En adición a estas características mínimas o básicas, es posible constatar que en el mismo

lenguaje coloquial encontramos dos usos del término organización, aunque más en el len-

guaje económico-empresarial:

a) Como el proceso o la actividad para el surgimiento del ente social, en el sentido de “or-

ganizar” algo.

b) Como el resultado de aquel proceso, esto es la entidad en sí misma, estructurada y divi-

dida según funciones.

Aun cuando en ambos casos se trate de una representación de realidades existentes, es im-

portante especificar que para efectos tanto de un trabajo académico como aplicado, no bas-

ta con observar sólo los aspectos formales o dados de la organización, vale decir, la estruc-

tura organizativa y los reglamentos, algo que se ve reflejado en lo que se conoce como

“derecho positivo”, tema que es igualmente de interés en las ciencias administrativas. Un

tratamiento riguroso de los casos organizativos obliga a profundizar en el análisis, procu-

rando examinar dinámicamente las características y la evolución de la organización en

tanto proceso social, entiéndase resultado de una determinada interacción premeditada

entre individuos.

Para terminar con este intento de definición y diferenciación de la organización, es perti-

nente presentar ejemplos de casos organizacionales. Para ello se puede hacer un esfuerzo

por clasificar a las organizaciones según las tipologías más comunes de la sociedad moder-

na, considerando como criterio los objetivos centrales que cada organización se plantea20:

Para la sociabilidad o coexistencia, el contacto recíproco o la actuación en común de sus

miembros, v. gr. cuando se tiene fines prioritariamente recreativos: son todo tipo de

asociaciones voluntarias, con funcionamiento más o menos democrático y poco estruc-

turadas, esto es, poco diferenciadas jerárquicamente y también con una administración

pequeña o básica, sin mayor burocratización. A pesar de su flexibilidad no siempre ad-

mitirán a todo postulante. Los ejemplos más frecuentes son círculos de esparcimiento,

19 Elaborado en base a la propuesta de Mayntz 1982, 47. 20 Elaborado en base a la propuesta de Mayntz 1982, 77-79.

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clubes o asociaciones recreativas, inclusive aquellos que se forman dentro de organiza-

ciones más grandes.

Para ejercer influencias especificables o actuar sobre las características del grupo de

personas que admiten: pueden originarse voluntariamente tal como las del tipo anterior,

pero también pueden haber las que sean de carácter forzoso, por lo menos con una parte

de sus miembros, requiriendo entonces del respaldo de un aparato represivo de carácter

público. La jerarquización es clara entre el grupo subordinado y el grupo actuante, el

primero por lo general sin posibilidad de ascenso y sobre el que se actúa o ejerce in-

fluencia. Los miembros llamados del grupo actuante pueden serlo en función de su pro-

fesión, por lo cual algunas de sus características son especificadas en el siguiente tipo.

Ejemplos clásicos de estas organizaciones son los hospitales o centros especializados

para la sanidad pública, los centros de enseñanza en la sociedad industrial y moderna,

las estructuras organizativas religiosas en cualquier confesión y los centros de reclusión.

Hay también quienes consideran como parte de este tipo a las fuerzas armadas, aun

cuando reúnen también características del siguiente tipo.

Para generar resultados o efectos externos: que por tanto motivan a los participantes y

suelen ser voluntarias, aunque no siempre tiene por que ser así. Aquí es necesario hacer

una nueva subdivisión. Primero, aquellas en que los miembros comparten los valores de

la organización sin obtener ventajas personales, v. gr. los entes científicos, las asocia-

ciones cívicas de beneficencia. Segundo, se encuentran aquellos casos en que el interés

u objetivos de los miembros son compartidos dentro de la organización, v. gr. toda aso-

ciación de interés, las cooperativas, los sindicatos. Y tercero, se tienen aquellas en que

los miembros sirven al objetivo de la organización a cambio de determinadas ventajas

personales o sencillamente para ganarse el sustento, v. gr. la administración pública, to-

do el mundo empresarial y las organizaciones de la vida económica. Los partidos políti-

cos y las fuerzas armadas serían organizaciones que se encuentran principalmente en es-

te último tipo, pero que están a su vez atravesadas por diversas características, debido a

lo cual resulta muy difícil clasificarlas en específico.

Más allá de la posibilidad de hacer la anterior clasificación, no debemos olvidar que las

organizaciones, en tanto construcciones humanas, se verán inevitablemente expuestas a las

características intrínsecas de sus miembros, los seres humanos. Es por ello que para termi-

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nar este recuento es imprescindible especificar que hemos de cuidarnos de no considerar a

toda organización como una suerte de maquinaria perfectamente orientada de acuerdo a

una única “racionalidad”, como la que fuera descrita en el subcapítulo anterior y que ahora

podemos llamar racionalidad utilitaria o instrumental. En las organizaciones tiene lugar

más bien una dinámica permanente entre los intereses individuales de los miembros parti-

cipantes y lo que vendría a ser los objetivos o metas del grupo organizado. Los resultados

serán estructuras y formas de funcionamiento específicas a cada caso y que, por lo demás,

se encuentran sujetas a un permanente proceso de evolución. Aquel conjunto de individuos,

diferenciables, pero agrupados y relacionados o enlazados entre sí (interdependientes y en

interacción), habrá de desarrollar diferentes formas para el logro individual y común de sus

objetivos, algo que se conoce como obtener el beneficio individual y el bienestar social o co-

mún. Entre estos dos tipos de objetivos se plantea un dilema que termina siendo sólo relativo,

pues a fin de cuentas se trata de dos planos de una misma realidad, ya que ni lo público puede

existir sin lo privado, y viceversa. Por tanto, las disciplinas que se ocupan de este objeto de

estudio han debido concentrarse en las estructuras, los procesos y los efectos recíprocos tanto

entre el medio social y las organizaciones, como entre estas y sus miembros componentes,

para así poder entender mejor las diferentes formas organizativas que permiten aprovechar las

ventajas de la cooperación dentro del grupo organizado.

Una síntesis sobre instituciones y organizaciones

Luego de revisar los conceptos de “institución” y de “organización” resulta muy importan-

te dejar en claro que de aquí en adelante se entenderá por instituciones a las normas de

comportamiento que rigen las situaciones de interacción, a las que también podemos lla-

mar las “reglas de juego”. Estas normas o reglas son requeridas para definir la forma en

que se llevará a cabo aquella interacción, convirtiéndose en la práctica en restricciones o

motivaciones premeditadamente diseñadas por los seres humanos a fin asegurar los resul-

tados de la interacción, evitando así incertidumbres, tensiones y conflictos, con los sobre-

costos que se derivan de todo aquello. El cumplimiento de las normas o reglas podrá llevar

entonces a lo que se conoce como “soluciones cooperativas”. Ya fue varias veces mencio-

nado que estas normas o reglas pueden haber sido formalizadas por escrito, por ejemplo en

leyes o reglamentos, cuyo cumplimiento obligatorio estará garantizado en tanto exista un

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poder coercitivo que se encargue de ello.21 No obstante, y esto es lo que debemos observar

con mucho detenimiento, pueden tener también un carácter informal, esto es, no encontrar-

se escritas, a pesar de lo cual son reconocidas como tales dentro de un determinado sistema

de valores, costumbres, tradiciones etc., razón por la cual no requieren de aparatos organi-

zativos para asegurar su cumplimiento, sino que contienen en sí mismas un sistema de in-

centivos y sanciones de carácter más bien moral.

Las organizaciones, a diferencia de aquello, son los entes o instancias en las que se agru-

pan los individuos, en ese sentido resultan ser también construcciones premeditadas de los

seres humanos. Lo central dentro de estas construcciones, sin embargo, es que se trata es-

pecíficamente del grupo de actores participantes en la relación, a quienes podríamos defi-

nir como los “jugadores”. Estos poseen intereses específicos, habiéndose agrupado preci-

samente para buscar su realización de modo conjunto o llevar a cabo lo que se conoce co-

mo una acción colectiva, vale decir, han generado una organización con objetivo propio, a

pesar que a fin de cuentas su finalidad principal nunca deja de ser el satisfacer los objetivos

de todos y cada uno de sus miembros. En el camino de esta realización es que encontrarán

y/o desarrollarán aquellas “reglas de juego”, las instituciones, que de esta manera devienen

en las condiciones y restricciones bajo las cuales deberán desenvolverse o “jugar”. Las

reglas han sido diseñadas en períodos previos, por los miembros de las organizaciones o

principales actores, de tal forma que las organizaciones puedan funcionar eficazmente en

búsqueda de sus objetivos. Por lo demás, no se puede negar que el desarrollo de este “jue-

go” estará plagado de nuevas coordinaciones, de la puesta en práctica de estrategias y fi-

nalmente de todo tipo de comportamientos más o menos oportunistas. Dadas estas circuns-

tancias, no se suele asumir que las organizaciones y sus reglas básicas funcionen en forma

automáticamente eficaz, sino que están mediadas por nuevas reglamentaciones de tipo in-

centivo-sanción que permitirían salvar las incongruencias que puedan surgir entre objeti-

vos individuales y objetivos organizacionales, esto es, entre los ya mencionados beneficio

individual y bienestar común.

21 Aquí se suele entender al Estado como ente creado con el fin de forzar coercitivamente el cumplimiento de las normas formalizadas. Haciendo un análisis más preciso es posible encontrar, además del aparato pú-blico o “tercer partido”, organizaciones de la sociedad civil que surgen con el mismo fin, ya sea para reem-plazar a un aparato público deficiente (v. gr. las “rondas campesinas”) o para ejercer jurisdicción sobre áreas en donde puedan resultar más eficaces (v. gr. las entidades privadas de arbitraje).

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La reflexión anterior nos permite ver que los miembros de las organizaciones hacen que estas

funcionen aplicando en forma flexible las reglas de juego o normas de comportamiento, siem-

pre con el fin principal de eliminar incertidumbres, reducir conflictos y evitar colisiones, lo-

grando los objetivos tanto individuales como organizacionales. Este hecho, sin embargo, no

nos debe hacer perder de vista la diferenciación que se desea lograr. Por otro lado, lo cotidiano

en el funcionamiento de los grupos humanos organizados y en sus interacciones concretas

puede proporcionarnos la idea de práctica fusión entre la organización y las normas que le

rigen, existiendo antes bien dos hechos paralelos que aquí estamos esforzándonos por diferen-

ciar para el análisis: la “organización” en tanto estructura formal, que puede contener normas

también formalizadas; la “institución” como reglas que rigen las interacciones entre los miem-

bros de la organización, que por tanto son subyacentes a esta y que de ninguna manera pueden

ser tomadas sólo como formales, sino que están compuestas también por un conjunto de nor-

mas informales, de valores y costumbres. Consecuentemente, se tiene por un lado a la instan-

cia organizativa en sí misma, perfectamente identificable y materializable, y por el otro a las

normas de comportamiento que rigen las relaciones entre los seres humanos que componen a

la organización. Los conceptos de la escuela neoinstitucional que revisaremos más adelante

han sido desarrollados entendiendo de este modo a las normas de comportamiento, por tanto, a

las instituciones, aun cuando encuentren un reflejo inmediato en las estructuras organizativas

que rigen y en regulaciones debidamente formalizadas. Nuestro esfuerzo consistirá, por consi-

guiente, en tratar de diferenciar ordenadamente entre la parte formal y aquella más bien tácita

o informal que contienen estos hechos de la vida cotidiana, que aquí han sido definidos gené-

ricamente como procesos o acuerdos institucionales.

Algunos aspectos importantes a ser considerados a partir de la incorporación de las insti-

tuciones en el análisis

- Orígenes y evolución, el factor histórico. Las instituciones en tanto normas de comporta-

miento responden históricamente a procesos específicos, los cuales consisten a su vez en in-

tentos sucesivos, más conocidos como “ensayo-error”, en búsqueda de los arreglos o acuerdos

más adecuados, que en el caso del análisis económico no pueden ser alcanzados sólo a través

de mecanismos de mercado (v. gr. precios), procesos que por lo demás se encuentran en per-

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manente revisión y evolución. No se puede hablar, por tanto, de modelos o estructuras institu-

cionales generalizables. Lo que sí resulta posible es recoger de las múltiples experiencias his-

tóricas que, sea cual fuere el modelo institucional adoptado, en la medida que este responda a

los intereses de los miembros componentes de la sociedad podrá dar como resultado interac-

ciones libres de incertidumbre y conflictos, con perspectivas de éxito al mediano y largo plazo.

Más aún, en la medida que las instituciones establecen a fin de cuentas un marco

normativo para el desenvolvimiento de los actores y sus organizaciones, su pertinencia

resulta de central importancia para que el sistema social y económico en su conjunto se

haga inteligible a sí mismo, se autojustifique como tal y tenga perspectivas de funciona-

miento. Como ejemplo se tiene a las bases éticas para el comportamiento social, que son

finalmente el fundamento de la confianza: la reciprocidad, la honestidad, el cumplimiento,

la puntualidad, la autorregulación, la cooperación.

Para el caso aquellos actores vinculados al diseño y ejecución de políticas públicas

adquiere este hecho una importancia fundamental, ya que las políticas podrían ser reflejo

de aquellos acuerdos institucionales. Cuanto más claros y firmes estos acuerdos será posi-

ble diseñar una política que responda mejor a los intereses individuales y colectivos. Cuan-

to más débiles o inexistentes las instituciones, se planteará un contexto de abiertos oportu-

nismos, sin que se haga posible garantizar el cumplimiento de regulación alguna.

- Efectos en el razonamiento de los actores. Considerando sus necesidades cotidianas, el

actor buscará establecer certidumbres sobre los resultados de las alternativas de comporta-

miento que tiene frente a sí. Es entonces que la presencia de arreglos institucionales específi-

cos, de instituciones debidamente clarificadas, permitirá a los actores poseer la información

requerida y procesarla, de manera tal que se generen conductas conducentes a un accionar

genéricamente beneficioso, esto es, cooperativo o lo que se conoce también como “acción

colectiva”. En este sentido, no basta a los agentes económicos tener información sobre precios

y cantidades, sino también sobre las condiciones institucionales bajo las cuales tomarán sus

decisiones. Estas condiciones o arreglos institucionales otorgarán así perspectiva de perma-

nencia y más aún, serán demandadas por los mismos miembros de la sociedad.

- Efectos en los procesos macropolíticos. Si el actor individual tiene que observar dete-

nidamente el contexto institucional en el cual toma sus decisiones, no tendrá que hacer-

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lo menos el actor vinculado a los procesos políticos, a todo nivel. De esta manera, los

acuerdos institucionales y las instituciones, incluyendo aquí sus formas de incentivo y

sus restricciones, jugarán un rol central al momento de tomar las decisiones claves de la

política económica, como las intervenciones gubernamentales en la economía y la da-

ción genérica de normas. Esto es tanto así, que hoy en día se considera al cambio y for-

talecimiento institucional como un factor central en el progreso económico de los paí-

ses.

De cualquier manera, debemos entender lo dicho como proceso histórico y no

como un hecho que surge de la inteligencia de un grupo específico de actores en la so-

ciedad. Esto significa, en otras palabras, que no son los gobernantes quienes desde el

aparato público están en capacidad de decidir y hasta imponer las mejores “institucio-

nes” para el funcionamiento de la sociedad. Se trata más bien de un resultado del “anta-

gonismo histórico” entre los grupos de interés componentes de aquella sociedad, siendo

cualquier aparato institucional siempre una consecuencia de sucesivos procesos de en-

sayo-error, que nunca terminan y siempre permiten ir mejorando en la interacción. Para

situaciones con interacciones restringidas a grupos más pequeños, será posible encon-

trar proporcionalmente acuerdos que permitan el funcionamiento de estos. Trátese de

acuerdos macro o micro sociales, lo central es que surgen de los requerimientos de los

mismos miembros de la sociedad y que según su carácter más o menos formalizado es

que podrán ser controladas ya sea desde organismos públicos o desde la misma socie-

dad.

- Eficiencia de las instituciones. La forma como ha sido explicado el surgimiento de las insti-

tuciones permite darnos cuenta que se trata de procesos complejos, en medio de los cuales no

siempre tiene lugar la formación de los mejores acuerdos, esto es, que no siempre las institu-

ciones serán todo lo eficaces como fuera de desear. Es por eso que se insistió en la idea de

proceso, como un continuo a través del cual se van revisando vía ensayo-error los acuerdos, en

consecuencia, se va aprendiendo cada vez más, se va delimitando los criterios para definir que

sean más o menos útiles en el sentido de reducir incertidumbres y riesgos, así como de estimu-

lar los comportamientos cooperativos. Si se logra aquello, es que se puede afirmar que son

arreglos institucionales o instituciones eficientes, como por ejemplo: al promover la genera-

ción y difusión de informaciones; al controlar los derechos de propiedad y el cumplimiento de

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los contratos de intercambio; al proporcionar procedimientos para la resolución de diferendos.

En este último caso es de destacar especialmente la contribución de los arreglos institucionales

para salvar los conflictos vinculados a la distribución, área muy sensible en cualquier medio

socio-económico.

Resumen No se cuenta con una definición unificada del concepto “institución”, por tanto, tampo-co de una comprensión que sea utilizada igualmente por todos los autores neoinstitu-cionalistas. Sin embargo, haciendo un esfuerzo de abstracción, es posible recopilar al-gunos elementos básicos que contendría esta definición. En primer lugar, hay que comparar la idea de institución que se trabaja dentro de esta escuela, con la comprensión normalmente presente en el lenguaje coloquial. Así, la ins-titución es trastocada frecuentemente con la estructura o la unidad organizativa. En este sentido, a los autores neoinstitucionalistas no les interesará tanto esto último, sino dos usos adicionales del concepto: como regulaciones normativas o formalizadas y como normas o reglas de comportamiento no formalizadas. Las instituciones debemos entenderlas, en consecuencia, como arreglos o acuerdos en-tre seres humanos que dan lugar a normas para regir su comportamiento, algo que se conoce también como fijar las “reglas de juego” para las interacciones humanas o como restricciones para la acción. De este modo, hacen previsibles los comportamientos y reacciones de los interlocutores, reduciendo las incertidumbres y asegurando resulta-dos. Esto último es posible ya que los arreglos eficaces contienen sus propios mecanis-mos de incentivo-sanción que premian el cumplimiento y castigan los oportunismos, generando confianza y expectativas estables entre los actores. Metodológicamente, cuando se intenta analizar un contexto con el instrumental neoins-titucional, es imprescindible diferencia a los actores o agentes según su posición fun-cional y, en consecuencia, sus intereses específicos, de manera que se haga posible re-construir el escenario real de interacción en el cual se llevan a cabo las negociaciones implícitas o explícitas en búsqueda de arreglos institucionales, los cuales a su vez per-mitirán explicar el funcionamiento del sistema social y económico en su conjunto. En la medida que este tipo de comprensión de la institución parecería distante y hasta opuesto del concepto coloquial de organización, resulta necesario hacer algunas preci-siones. La organización será entendida como el ente explícitamente creado o construido por un grupo determinado de actores, al cual le asignan uno o más objetivos, así como una estructuración consecuente para el logro de aquellos objetivos. Los fines u objetivos que pueden perseguir organizaciones humanas son diversos, como

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la sociabilidad o coexistencia, ejercer influencia sobre sus miembros u otras personas, generar resultados o efectos externos. Podría decirse que la participación en una orga-nización debe ser generalmente voluntaria, sin embargo, también se dan en la sociedad moderna múltiples circunstancias que obligan a los actores a formar parte de diversas organizaciones, como para educarse, curarse o trabajar. Las organizaciones no deben ser entendidas como maquinarias perfectas para el cum-plimiento de objetivos, sino como agrupaciones de actores que se relacionan entre sí para lograr de la mejor manera posible esos objetivos. Es algo así como una asociación de los “jugadores” que actúan de acuerdo a determinadas “reglas de juego”, estas últi-mas las ya vistas instituciones. Un aparente, aunque típico, dilema de toda organización será, sin embargo, el compati-bilizar el logro de los objetivos grupales con el de los objetivos individuales de cada miembro, esto es, el bienestar colectivo con el beneficio individual. Los estudios de las organizaciones deberán permitir entender las formas específicas como sus miembros se ponen de acuerdo para, aprovechando las ventajas del trabajo en común, lograr benefi-cios aceptables por todos. Tanto instituciones como organizaciones vienen a ser entonces creaciones o construc-ciones humanas con fines específicos, dentro de lo cual destaca el fomentar “soluciones cooperativas” o la “acción colectiva” entre los participantes. Lo que hacemos es separar abstractamente dos elementos de una misma realidad, en donde se reúnen la asociación formalizada, u organización, con las normas también formales, así como con las normas informales, o instituciones, para orientar las estrategias de comportamiento grupales e individuales hacia el mejor cumplimento de los objetivos. El análisis detenido de los procesos institucionales abarca diversas áreas, dentro de las cuales destaca: cómo se originan y cómo cambian de acuerdo a su eficacia para la coor-dinación de intereses, la regulación del comportamiento y la aminoración de conflictos; utilidad en la reducción de incertidumbres y clarificación de las perspectivas futuras; marco para la toma de decisiones de política y regulación gubernamental.

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Conceptos importantes “Institución”: unidad organizativa, regulación formalizada, normas o reglas de compor-tamiento; “reglas de juego”, restricciones para la acción. Agentes, actores; interacción, “interdependencia estratégica”, incertidumbre, previsibili-dad; mecanismo incentivo-sanción, expectativas estables, rutinas de acción. “Organización”: objetivos premeditados, estructuración interna, jerarquización; organi-zar, estructura organizativa; actuación en común; asociación de interés, asociación de “ju-gadores”. “Construcciones” humanas: solución cooperativa, acción colectiva, estrategias de acción; beneficio individual, bienestar social. Estudio de las instituciones: orígenes y evolución, proceso ensayo-error, reciprocidad, cooperación, confianza, oportunismo; demanda por normas claras, información y certi-dumbre; procesos macropolíticos, cambio y fortalecimiento; eficiencia, utilidad para los actores. Preguntas para el repaso a) Piense en su experiencia personal y procure identificar cuáles son los usos que suele

asignarle al término “institución”. Acto seguido intente explicarse a sí mismo a qué se debería la diversidad en su uso.

b) Luego de hacer aquella reflexión, busque explicaciones para trabajar con un concepto de institución unificado alrededor de la idea de “norma de comportamiento”. Piense si es que aceptando aquel temperamento, podría presentarse después dificultades para el análisis de la realidad económica y social.

c) Admitiendo la utilidad del concepto de institución como norma de comportamiento, esclarecer el surgimiento y funcionamiento concreto de las instituciones en la sociedad contemporánea, utilizando para ello ejemplos que le sean familiares.

d) Piense en los ejemplos que acaba de mencionar e intente prever qué sucedería si los seres humanos no arribamos a acuerdos sobre normas de comportamiento en común. Describa las conclusiones a las que arribe al respecto.

e) Regresando a su experiencia personal inicial, piense en el contenido específico que ten-dría el concepto de “organización” e intente encontrarle tanto diferencias como simili-tudes respecto al concepto de institución anteriormente trabajado.

f) Entendiendo la organización como una construcción humana premeditada, observar si es que pueden darse organizaciones no voluntarias y, en cualquier caso, especificar el tipo de organizaciones que se trataría.

g) De acuerdo al tipo de organizaciones que le son conocidas, especificar en qué medida puede resultar útil para el análisis diferenciar a las organizaciones según el tipo de obje-tivos que se tracen o la diferente estructuración interna que se den.

h) Acto seguido reflexione sobre si es que en las organizaciones humanas es incompatible el logro del bienestar social con la satisfacción del beneficio individual. En su opinión, ¿qué procedimientos podrían ayudar a alcanzar el logro de ambos a la vez?

i) Luego de entender bien lo que es un organización y su diferencia con la institución,

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regresar a las características del análisis institucional propiamente dicho e intentar espe-cificar si este separa totalmente de su campo de trabajo lo que es la estructura organiza-tiva formal.

j) Posteriormente hacer un esfuerzo por identificar cómo es que podría complementarse el análisis de las organizaciones con el entendimiento de los procesos institucionales.

k) Al hacer la diferenciación entre instituciones y organizaciones se usó como sinónimos del lenguaje coloquial “reglas de juego” y “jugadores” respectivamente. Explicar ahora por qué se han tomado estos términos y qué habría de formal y de informal en todo ello.

l) De acuerdo a como hemos venido entendiendo a las instituciones: ¿le ha quedado en claro que se trata de arreglos fijos o que evolucionan en el tiempo? En uno u otro caso, ¿piensa si podría suceder que causen mayores incertidumbres de las que buscan solu-cionar? Buscar las explicaciones de su reflexión.

m) A partir de las explicaciones que acaba de darse, dilucidar cómo se puede definir si un arreglo institucional es eficaz para los participantes en la relación, procurando dar ejemplos al respecto.

n) Pensando en los procesos decisorios a nivel político: ¿en su opinión se puede asumir que los arreglos institucionales tienen un efecto tangible en los responsables de las me-didas de política? Poner también ejemplos.

Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccione una unidad organizativa específica sobre la cual le sea posible disponer de sufi-ciente información, ya sea por propia experiencia o a través de fuentes secundarias. Para esta unidad organizativa u organización trabajar lo siguiente: a) Identificar el tipo específico de organización y las características de sus objetivos de

acuerdo a la tipología trabajada en el presente subcapítulo. b) Describir la estructura organizativa formal u organigrama de esta organización. c) Deducir la forma específica como aquel organigrama funciona en la realidad: intereses,

roles y relaciones entre sus miembros o grupos de interés; los procesos concretos para la de toma de decisiones; el logro de objetivos organizacionales e individuales.

d) Determinar las “reglas de juego” o normas de comportamiento que se encuentran detrás de la forma de funcionamiento anteriormente descrita: ¿se trata de normas igualmente beneficiosas para todos los participantes en la organización?, explicar.

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea22

Selección de caso a ser analizado: desde 1981 el Ministerio de Agricultura del Perú puso en funcionamiento un organismo especializado en el tema de la conservación de suelos y aguas para el área andina. Entonces esta iniciativa fue apoyada por USAID, constituyéndo-se un programa dentro de la estructura organizativa del ministerio central, al cual se le de-nominó “Programa Nacional de Conservación de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrográfi-

22 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de Heredia 1999.

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cas” (PNCSACH). Este programa funcionó hasta 1986, poniendo a prueba diversas técni-cas para la conservación de suelos e iniciando su difusión en nueve departamentos con parte de sierra. En 1997 la AID transfiere la responsabilidad financiera y administrativa de estas actividades el Ministerio de Agricultura, creándose en 1988 un proyecto especial del Sector Público Agrario, al que se le denominó entonces “Programa Nacional de Manejo de Cuencas y Conservación de Suelos” (PRONAMACCS), el cual funcionará como tal hasta el año 1991, sin que se lleve a cabo mayor cambio en su accionar y áreas de influencia. Será recién hacia fines de 1991 que se le concede la autonomía propia de un proyecto es-pecial, dándosele finalmente su denominación actual: “Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos” (PRONAMACHCS) e iniciando una significativa ampliación de sus actividades. En términos de las fuentes actuales para su financiamiento, poco más de la mitad de su presupuesto ejecutado proviene de recursos del Tesoro Público; el saldo restante ha ido siendo cubierto principalmente con créditos tanto del Banco Mundial como de la OECF del Gobierno de Japón, además de otros aportes de diversos organismos de cooperación técnica internacional.

En términos individuales el PRONAMACHCS se ha constituido durante la década del 90, vale decir, durante el periodo de aplicación de la reforma del Estado, en el principal pro-yecto especial de inversión a cargo del Ministerio de Agricultura, razón por la cual deviene en un caso singular a ser analizado haciendo uso de nuestro instrumentario conceptual so-bre “instituciones” y “organizaciones”. a) El que sea catalogado como un proyecto especial significa, en la práctica, que se trata de un proyecto público de inversión con carácter autónomo respecto a la administración cen-tral del ministerio al que se encuentre asignado. Esta autonomía le permite una amplia fle-xibilidad en la fijación de metas y en la realización de acciones, por tanto, en el manejo presupuestal. Las metas de este tipo de proyectos se definen, en consecuencia, de acuerdo a las tareas que les asigne el gobierno con los crea y da sustento, funcionando concreta-mente como eficaces aparatos ejecutores de las medidas de política priorizadas. La identificación anterior del PRONAMACHCS nos permite observar que, en efecto, se trata de un proyecto que, luego de haber surgido a iniciativa de un pequeño grupo de ex-pertos y de haber tenido una orientación experimental, además de haber vivido un largo periodo de letargo por no haber sido políticamente prioritario, empieza a ser priorizado desde principios de la década del 90, recibiendo en pocos años voluminosas tareas para la promoción de la producción agropecuaria en la región andina. Acercándonos a lo que se menciona como objetivo explícito asignado al proyecto al momento de su priorización, nos es posible especificar que este objetivo vincula el tema de la conservación cuencas hidro-gráficas en zonas altoandinas, con la promoción de la producción agropecuaria de esta re-gión, secularmente marginal a la economía agraria nacional. Concretamente, se propone proteger y aprovechar racionalmente los recursos naturales renovables, humanos y de capi-tal de estas regiones, para lo cual se encarga de diseñar, promover y ejecutar estrategias y acciones técnico, administrativas y de gestión referidas al manejo integral de los suelos, la reforestación y la infraestructura rural. De este modo, el PRONAMACHCS deviene en un típico caso de unidad organizativa del sector público atravesada por objetivos que hacen compleja su clasificación. En tanto or-

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ganismo público se trataría de una organización que busca generar resultados externos di-versos, en especial los que hoy se conocen como “impactos” en su población objetivo, los productores agropecuarios de las zonas altoandinas, quienes a su vez tenderán a desarrollar intereses y objetivos respecto a los posibles beneficios que pueda brindarles la existencia del proyecto. Pero para sus miembros, ya sea funcionarios, técnicos o administrativos, se trata en primer lugar de su empleador, por tanto, realizan sus actividades considerando al objetivo de la organización como un medio para ganarse la vida. Esto ultimo significa que en organizaciones que adquieren mediano o gran volumen como PRONAMACHCS, su objetivo explícito, el manejo de los recursos naturales y el aumento de la producción agro-pecuaria, sin perder la importancia que pueda tener para el conjunto de la sociedad, devie-ne en funcional a los intereses de las personas específicas que se encargarán de implemen-tarlo. Esto último aparentando cierta lógica, será de capital importancia al momento de analizar la forma concreta de funcionamiento de la organización en cuestión. b) Para analizar la organización formal de este proyecto es posible tomar su actual “Re-glamento de Organización y Funciones”. De acuerdo a este documento, el PRONAMACHCS se encuentra organizado tal como se describe en el organigrama presen-tado en el gráfico No. 1, al final del presente ejercicio. Así, el proyecto es dirigido por un “Director-Ejecutivo”, que trabaja paralelamente con tres “Direcciones Técnicas”, una para cada una de sus grandes áreas de trabajo: conservación de suelos, desarrollo forestal e in-fraestructura rural. Para el caso de la primera es importante resaltar que se encuentra com-puesta por una “División” de apoyo a la producción, la cual se encarga de ejecutar una de las tareas más atractivas del proyecto: el fondo rotatorio en insumos. Para el caso de la última resalta igualmente la ejecución tanto de pequeñas obras infraestructura de riego, como obras de acondicionamiento territorial y vivienda rural (v. gr. agua potable, electrifi-cación). Respecto a estas tres direcciones sobresale el hecho que las tareas de promoción son encargadas a una oficina por separado, sin que formen parte de las acciones de ejecu-ción propiamente dichas, por lo cual la tendencia de esta oficina es a concentrarse en el mero trabajo de difusión, antes que ocuparse del desarrollo de procedimientos alternativos para la extensión. Este mismo hecho está vinculado al restringido funcionamiento de la Oficina de Planificación, cuya Unidad de Programación y Seguimiento no ha logrado im-plementar un sistema comprobadamente eficaz para llevar a cabo este importante trabajo, más aún por el volumen del presupuesto ejecutado. Por otro lado, la importante ampliación de las actividades del proyecto ha llevado a que haya alcanzado a implementar agencias de atención en 122 provincias de la sierra, ubica-das a su vez en 18 departamentos, llegando a trabajar con alrededor de 6,000 organizacio-nes campesinas y/o caseríos, las que abarcarían más de 200 mil familias. Lo destacable dentro de su organización regional es que las agencias, aun cuando se encuentren vincula-das a una Dirección Departamental para efecto de los temas técnicos, rinden cuentas direc-tamente a la Dirección-Ejecutiva, lo cual indicaría un importante nivel de centralización en la forma de ejecución del proyecto. En este sentido, es igualmente destacable algo que no aparece en el organigrama, vale decir, que el personal de campo del proyecto, principal-mente los técnicos extensionistas, forman parte de equipos directamente a cargo de los responsables de las agencias, por lo cual se genera un proceso a través del cual su actividad se ve fuertemente influenciada por las directivas emanadas desde la Dirección-Ejecutiva, en vez de trabajar de acuerdo a un plan regional o local.

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c) El análisis de la estructura organizativa formal y de la manera concreta de funciona-miento de PRONAMACHCS es presentado sinópticamente a través del gráfico No. 2, ad-juntando igualmente al final del actual ejercicio, al cual puede llamársele “organigráfico”, para diferenciarlo del organigrama anteriormente descrito. Al hacer aquella descripción fue posible identificar que este proyecto es organizado premeditadamente con una estructura central fuerte, a través de la cual se canalicen en forma expeditiva las directivas por reali-zación de actividades emanadas desde la Alta Dirección del Ministerio, de donde a fin de cuentas depende todo este aparato organizacional. Para comenzar el análisis podemos observar que, en la parte superior del mencionado grá-fico, ubicamos a la izquierda al Ministerio de Agricultura y a la derecha a la cooperación técnica internacional, reconociendo su carácter de principales financistas y, por tanto, pro-motores del proyecto. El Ministerio se encuentra enmarcado en línea continua, ya que se le identifica como el actor que decide políticamente sobre su existencia. Ya vimos antes co-mo en sus dos etapas iniciales (1981-1986 y 1987-1992) el proyecto jugó un rol secundario dentro del Sector Público Agrario, colocándose en un mismo plano los objetivos oficiales con los objetivos de los expertos que promovían su organización (conservación de recursos naturales en la región andina). En su actual etapa, aproximadamente de 1993 en adelante, los mencionados objetivos conservacionistas se ven subsumidos en los objetivos del go-bierno central, siendo posible establecer que, dentro de la actual estructura del sector pú-blico agrario, al proyecto se le asignan fundamentalmente tareas como principal proyecto de inversión para áreas rurales deprimidas de la región andina. Considerando esas tareas y objetivos reales del proyecto, es posible deducir como objeti-vos de los funcionarios directivos a nivel central, tanto en el Ministerio de Agricultura co-mo en el mismo proyecto, la búsqueda por ampliar constantemente el presupuesto del pro-yecto, de fuentes internas y externas, como forma de fortalecer una posición política dentro del gobierno, además de ampliar una práctica de clientelaje con la población objetivo. Este hecho se ve reflejado en la demanda por resultados tangibles de parte del personal directi-vo al personal de campo del proyecto, razón por la cual tiende a fortalecerse una suerte de “racionalidad instrumental” en estos últimos, vale decir, una preocupación por cumplir con las metas cuantitativas en el trabajo del proyecto. Ciertamente que su vinculación directa con la población objetivo, graficada a través de la línea circular, les obliga a pensar en las modalidades del trabajo conservacionista para zonas deprimidas altoandinas, a pesar de lo cual el cumplimiento de metas para preservar sus cargos termina ganando clara preponde-rancia en sus preferencias. Es así como el personal del proyecto deviene meramente en intermediario, tanto de bienes como de servicios productivos para la población, de manera que se logren las metas cuantitativas establecidas y a su vez ellos puedan afirmarse en sus puestos. Al otro extremo de la mencionada línea circular se ha graficado a llamada población obje-tivo, compuesta en este caso por los grupos de trabajo especialmente organizados por el proyecto en unos lugares y por las comunidades campesinas ya existentes en otros, habien-do organizado además el proyecto comités y asociaciones de un nivel superior. Debajo de todos ellos se coloca a la unidad de producción familiar campesina, como el grupo básico al momento de hacer el análisis. En el recuadro central de la población objetivo se destacan igualmente las características centrales que pueden ser observadas, en especial su raciona-lidad, que es más bien valorativa. Esta población no buscará entonces realizar más obras

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por el sólo echo de contar con una mejor estadística de cumplimiento de metas, sino bus-can optimizar la asignación de los recursos disponibles con el objetivo de asegurar las con-diciones básicas para su reproducción. De este modo, es posible identificar una indudable preocupación por vincularse al proyecto, aunque con una doble finalidad: debido a la utili-dad de las tecnologías conservacionistas que se les proporciona, pero también y principal-mente, pensando en la obtención de beneficios materiales para mejorar la satisfacción de su canasta de requerimientos y, por tanto, su subsistencia. En el gráfico se ha incluido también actores externos al proyecto, pues han sido identifica-dos como importantes en su dinámica de funcionamiento. Primero tenemos a las ya men-cionadas organizaciones de la cooperación técnica internacional, que brindan apoyo técni-co y financiero con el fin de alcanzar el fortalecimiento institucional, esto es, facilitar el establecimiento de estructuras político-administrativas internas que garanticen tanto un uso adecuado de los fondos como una mejor difusión de los contenidos. Estos organismos sue-len jugar un rol importante al momento de diseñar las actividades del proyecto, en lo que se conoce como la parte metodológica, pero, a pesar de contar con la “amenaza financie-ra”, no se observa suficiente capacidad de influencia como para alterar la lógica de funcio-namiento anteriormente descrita. Luego, se incluye a las organizaciones sociales de apoyo, colocadas más bien al costado derecho del personal de campo, pues es a ese nivel en que suelen vincularse con el proyecto. Manifiestan una gran heterogeneidad, a pesar de lo cual se deja identificar dos grandes orientaciones al llevar a cabo aquella vinculación: buscar acceder a fuentes de financiamiento para sus actividades o componentes de trabajo; coor-dinación regional de sus actividades y estrategias de trabajo. No se les puede considerar fuente de presión alguna para alterar el funcionamiento del proyecto, a pesar de lo cual pueden jugar algún rol para la especificación de la forma como se ejecutan las actividades al nivel local. d) La descripción de los intereses identificados para cada grupo de actores nos permite ahora llevar a cabo un análisis de las características específicas de la interacción que tiene lugar tanto dentro como alrededor del proyecto, considerado como unidad organizativa, de manera tal que en un paso posterior se haga posible pasar a deducir las normas de compor-tamiento que se desarrollan para su, también descrita, forma de funcionamiento. En princi-pio, podemos concluir que los diferentes grupos de actores establecen un vínculo no por razones ética (altruismo, conservacionismo, etc.), sino como medio para optimizar el logro de los intereses que les llevaron a relacionarse con el proyecto. Estos actores no pueden llevar a cabo sus intereses aisladamente, sino que requieren de la participación de los otros para poder conseguirlos, generándose un tipo de interdependencia entre sí. De esta forma, los actores reflexionarán su accionar en función de lo que hagan los otros, buscando siem-pre reducir incertidumbres o riesgos y asegurar ganancias o, por lo menos, no salir per-diendo en la relación. Acto seguido podemos observar como es que, encontrándose ubicados en medio de aquella situación de interdependencia, interactúan en la búsqueda de acuerdos, explícitos o implí-citos, que les aseguren poder contar con información al momento de tomar sus decisiones de participación en las actividades del proyecto. A pesar de la diversidad en el tipo de rela-ciones establecidas, determinado por el nivel organizativo y/o la zona de trabajo de cada quien, podemos comprobar dentro de PRONAMACHCS que este proceso de generación de normas está mediado por un factor que deviene en su característica central a partir de

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1993, vale decir, el énfasis por la realización masiva de obras de infraestructura en el corto plazo o “activismo cortoplacista”. Es así como reparamos que tiende a generarse un tipo de norma básica que garantice dicha forma de funcionamiento. Se trata de una norma bastante simple, que no es formalizada o escrita, la cual puede resumirse en el compromiso mutuo de cumplir con las obligaciones que se asumen al ingresar al proyecto, por lo general en forma explícita, observándose también casos en que, dada su aparente obviedad, son mane-jadas de manera implícita. Las obligaciones básicas recíprocas que se dejan identificar para los grupos de actores “in-ternos” al proyecto son las que se describen a continuación. Para los funcionarios en la administración pública del sector agrario se reconoce una preocupación por el manejo de fondos y por la obtención de resultados en forma masiva. El personal del proyecto, sobre todo en campo, se preocupa más bien de la recolección de estadísticas sobre gastos y reali-zación de metas, así como por la presentación regular de informes, distribuyendo los incen-tivos materiales oportuna y/o puntualmente a la población objetivo y proporcionándoles la asesoría técnica acordada. Por su parte, la población objetivo cuida asistir a las jornadas de trabajo y concluir las metas para las prácticas asignadas en los plazos acordados, aunque no parece imprescindible que continúen utilizando y difundiendo las prácticas conserva-cionistas en otras poblaciones vecinas. Con respecto a las organizaciones que aquí son denominadas “externas” al proyecto, ya sean internacionales o nacionales, no se puede negar que juegan algún rol en su funciona-miento. Se observa así como estas han encontraron diferentes formas de acoplamiento a la norma antes mencionada, vale decir, a la dinámica de activismo cortoplacista. Las organi-zaciones de cooperación técnica internacional pueden manifestar preocupación por la me-todología de ejecución y el tema de la sostenibilidad interna; en cualquier caso, requieren imprescindiblemente de resultados factuales para justificar su existencia, con lo cual ter-minan coincidiendo con los objetivos reales del gobierno central. Las organizaciones loca-les de apoyo, fundamentalmente ONGDs, manifiestan mayor preocupación por el conteni-do de las actividades, a pesar de lo cual no escapan a la lógica del activismo, ya que sin resultados cuantificables tampoco les es posible obtener financiamiento de fuentes internas o externas. La situación descrita a grandes rasgos para todos los actores vinculados de una u otra for-ma al proyecto puede variar en cada zona de trabajo. Lo importante es que se deja identifi-car una aparente claridad en estos actores sobre la necesidad de generar algún tipo de nor-ma mínima, que les asegure lograr sus objetivos fundamentales al participar en el proyecto, buscando a su vez evitar que ningún miembro de los otros grupos obtenga un beneficio considerado no equivalente o que haya sido obtenido a costa suya, que es en buena cuenta un comportamiento típico orientado a la eliminación de incertidumbres. Lo anteriormente descrito permite afirmar que los actores vinculados al proyecto han terminado especifican-do sus objetivos en función del objetivo del actual gobierno central, decisor esencial sobre la priorización política del proyecto, prioridad que le permite captar fondos interna y ex-ternamente. En consecuencia, se dejaría entrever que con su participación en el proyecto no buscan una típica maximización de beneficios, sino la obtención de beneficios mínimos en el corto plazo, que, pese a ser tales, justifiquen recurrentemente tal participación.

60

A pesar de estar realizando un análisis general para todos los actores, sin entrar a especifi-car posibles normas para binomios de actores en específico, podemos concluir en que el funcionamiento y la ampliación de la actividad del proyecto se hace posible a través de la renovación sucesiva de normas básicas para el corto plazo, como la mencionada, que ase-guren el cumplimiento de obligaciones inmediatas. Es así como nuestro análisis nos permi-te arribar a la conclusión que no se ha desarrollado dentro del proyecto una normatividad hacia el largo plazo, de modo tal que asegure la realización de actividades que vayan más allá del activismo coyuntural. Igualmente no sería posible observar mecanismos social-mente aceptados de sanción para el caso del incumplimiento de obligaciones. Debido a estos hechos, está dada la posibilidad que los actores cumplan sus obligaciones según un mínimo indispensable y, de ser posible, que busquen obtener beneficios adicionales a tra-vés de comportamientos oportunistas. Al final, no se puede hablar precisamente de la gene-ración de un proceso que lleve al fortalecimiento de la confianza mutua, sino a la repetida renovación de algún tipo de norma, de forma tal que se garantiza que el proyecto siga fun-cionando bajo las mismas características cortoplacistas, todo lo cual se ve agravado por su condicionamiento político: la utilidad para el gobierno central y la consecuente disponibi-lidad para seguir financiándolo. Para terminar, podemos deducir una serie de conclusiones analíticas de la forma de funcio-namiento del proyecto. En primer lugar, es necesario precisar su carácter como principal proyecto de inversión individual dentro del Sector Público Agrario. Se constituye así en un organismo central para la ejecución masiva de obras a nivel nacional, aunque formalmente fuera creado para la conservación y el manejo de recursos naturales en la sierra. Su amplia estructura organizativa le permite tener una buena capacidad para ejecutar toda una gama de medidas, conseguir la aceptación de las poblaciones locales y desarrollar una imagen de ejecutor eficaz frente a organismos internacionales. La principal argumentación para su existencia se basa en el efecto de subsidio para regiones deprimidas, con el fin específico de desarrollar la capacidad productiva y la competitividad de los productores locales. De esta forma, los funcionarios del Sector Público Agrario esperarían promover mercados rurales en funcionamiento. No tiene igual peso en todo lo que ha podido ser observado lo que haría caracterizarlo co-mo medida de promoción y extensión rural, a pesar de los esfuerzos de algunos actores nacionales e internacionales. La compleja discusión sobre la adecuación de las estrategias de extensión y la conservación de recursos naturales quedaría limitada, a fin de cuentas, a un círculo de expertos nacionales y extranjeros, sin tener efecto real en la toma de decisio-nes sobre la transferencia y la forma de utilización de los recursos financieros. El proyecto se concentra, por tanto, en la realización masiva de obras, sin preocupar mucho la parte metodológica y la evaluación de los efectos de aquéllas. Una observación adicional sobre su forma de funcionamiento se origina por ser un proyecto concebido y ejecutado central-mente, no siendo posible que se fortalezcan ni formas locales de organización, ni gobiernos locales. Toda forma de diagnóstico o estudio previo y de participación local en la toma de decisiones es minimizada en función de una supuesta necesidad nacional, que estaría re-presentada por los funcionarios del nivel central.

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Dirección Téc-nica de Infraes-tructura Rural

Dirección Téc-nica de Conser-vación de Suelos

División de pro-tección

de cuen-cas

División de refo-restación

División de manejo y aprove-chamien-

to

División de pro-yectos

División de segui-miento y supervi-

sión

Gráfico No. 1 Organigrama de PRONAMACHCS 1994∗

∗ Según el Reglamento de Organización y Funciones: D.S. No. 01-94-AG del 07.01.1994.

División de apoyo a la pro-ducción

Director-Ejecutivo

Oficina de Audito-ría Interna

Oficina de Planificación

Direcciones Departa-mentales y/o Agencias

Unidad de Pre-supuesto

Unidad de Pro-gramación y Se-

guimiento

Oficina de Ase-soría Legal

Oficina de Administración

Oficina de Promoción

Dirección Téc-nica de Desarro-

llo Forestal

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Participación Apoyos

Gráfico No. 2 Esquema de Interacción para el caso de PRONAMACHCS*

Finanzas Apoyo político

Central del Proyecto

Expertos y Técnicos en las regiones de trabajo

- Racionalidad “instrumental” - Transferir conocimientos

Estructuras de incentivo y sanción

Dinámica aceptación/resistencia

Asegurar subsistencia

Población Objetivo - Heterogeneidad - Economías mixtas - Adversos al riesgo - Racionalidad “valorativa”

Constitución de con-fianza y eliminación de

incertidumbre

Transferencia financiera y técnica para proyectos

productivos

Organizaciones campesinas superiores: comités, asocia-

ciones

Unidad de producción familiar campesina

Organizaciones campesinas de base: grupos de trabajo,

comunidades

Ministerio de Agricultura Organizaciones de la CTI

Organizaciones sociales de apoyo: ONGDs, iglesias,

municipios

Campo de Interacción: Proyecto de promo-ción y extensión rural a) Regiones andinas:

altitud, erosión, baja productividad

b) Mercados inconclusos

o restringidos c) Medios financieros na-

cionales e internacionales para proyectos de desa-rrollo

Finanzas Apoyo técnico

Finanzas Apoyo técnico

Resultados del proyecto según demandas del

financista

Coordi-nación

Apoyos adicionales Efectos políticos Jornadas de

Trabajo

Participación Apoyos

Participación Apoyos:

-incentivos -conocimientos

Coadministración de componentes

Relación de trabajo

Normas de Comportamiento

Apoyo institucional

* Las líneas continuas o punteadas identifican respectivamente los actores internos o externos al proyecto. Una línea punteada especial señaliza la relación entre organizaciones de la población objetivo y financistas nacionales o internacionales.

63

2.3 Aportes conceptuales del neoinstitucionalismo que serán útiles para pensar las

intervenciones en el sector agropecuario

Objetivos de aprendizaje Obtener un conocimiento básico en los temas trabajados con mayor frecuencia por los au-tores neoinstitucionalistas: • Diferenciación de los bienes y servicios que adquieren un carácter público en contraposi-

ción a aquellos privados o privatizables, así como de las consecuencias de este hecho pa-ra el funcionamiento del mercado y la toma de decisiones de política.

• Determinación de los acuerdos sociales que permiten definir y cautelar los derechos de los agentes a la propiedad sobre bienes. Importancia de estos procesos para la dinamiza-ción de las actividades de mercado.

• Formalización de los acuerdos entre agentes socio-económicos a través de contratos, así como de los mecanismos para su cumplimiento, en especial cuando se trata de transac-ciones mercantiles.

• Análisis de situaciones de interacción entre uno o varios actores y algunos otros actores o con el conjunto de la sociedad, cuando se vinculan alrededor de bienes sin mercado defi-nido, situaciones conocidas como “efectos externos” o “externalidades”.

• Inclusión en el análisis de los costos no vinculados directamente a los procesos producti-vos, sino a la reducción de las incertidumbres propias de las transacciones de mercado, a los cuales se les llamará “costos de transacción”.

• Especificación de los costos de la información como uno de los factores centrales para la comprensión de los procesos a través de los cuales los actores definen sus decisiones de mercado.

• Entender la utilidad de la “teoría de los juegos” para analizar la forma como los actores definen sus comportamientos estratégicos cuando se encuentran involucrados en una si-tuación de interacción.

• Trabajar el aporte analítico del “modelo principal-agente” para situaciones de interacción caracterizadas por jerarquización entre los actores.

• Reflexionar sobre la mejor forma de analizar las motivaciones de los seres humanos para participar en una acción común o “acción colectiva”, proponiéndose una hipótesis basada en el racionalismo instrumental.

2.3.1 Bienes públicos23

Se entiende por bienes públicos aquel tipo de bienes que pueden ser consumidos, usados o

aprovechados por cualquier persona, sin que alguna de estas acciones impida o reduzca la

posibilidad que otros puedan hacer lo mismo con aquel bien y, simultáneamente, sin que

23 Fuentes utilizadas para su elaboración: Banco Mundial 1997, 28; Barrantes 1993, 11-13; Bejarano 1997, 214 y 274; Stiglitz 1988a, 78.

64

cada posible uso por una nueva persona implique costo adicional alguno. Es importante

considerar además que se trata de bienes que realmente son de libre acceso para todos los

miembros de la sociedad, razón por la cual no es posible o resulta difícil excluir a otros de

su consumo, tanto así que el esfuerzo de exclusión originaría costos excesivos. De acuerdo

a estas características, tampoco será posible que ningún ciudadano se apropie de ellos y

pretenda cobrar algo por su uso o transferencia, o que algún actor encontrara suficientes

beneficios privados al intentar ofertar este tipo de bienes. En esta medida, los productores

privados carecerán de incentivos para producir y ofertar estos bienes, razón por la cual se

suele asumir que no son bienes que puedan ser suministrados adecuadamente por el mer-

cado.

Para entender mejor esta definición resulta pertinente mencionar algunos ejemplos. Existen

bienes públicos que son requeridos por la sociedad en su conjunto o son de gran escala,

como la seguridad pública y la defensa nacional. Pero puede haber también bienes de uso

local o de pequeña escala, como son la canalización de fuentes de agua o los caminos veci-

nales. En cualquiera de estos casos, en la medida que, como se dijo, no se puede esperar

una oferta adecuada del mercado, se plantea la necesidad de organizar procesos colectivos

para su generación y facilitación, apareciendo entonces una típica función del aparato pú-

blico o de organismos estatales del nivel que corresponda. Estos organismos pueden incen-

tivar la producción o producir directamente los bienes públicos. En algunos casos los

acuerdos sociales para producción de bienes públicos no son tan explícitos o no es fácil

lograrlos, surgiendo más bien organismos públicos que se encargan de oficio de la evalua-

ción de los requerimientos públicos y de la organización de procedimientos para la satis-

facción de estas necesidades, sin que esto signifique que siempre optarán por los procedi-

mientos que sean socialmente más eficaces y económicamente más eficientes.

Los recursos naturales suelen constituir también buenos ejemplos de bienes públicos, de-

ntro de los cuales es de destacar el aire. El agua es otro recurso natural de importancia,

aunque debe observarse que en efecto no haya sido adueñada privadamente. Los bosques o

cualquier tipo de área natural son otro buen ejemplo, pero igualmente cuando no han sido

apropiados. Sucintamente en el caso del recurso agua, la infraestructura para su captación

y distribución, eventualmente para su tratamiento, puede requerir de grandes inversiones,

65

de manera que su implementación obligue a la intervención de organismos macrosociales o

públicos, aun cuando posteriormente se genere una organización que culmine en el uso

privado del agua así ganada.

Pasando a ver otro tipo de ejemplo, la experiencia demuestra que los conocimientos tecno-

lógicos terminan convirtiéndose en bienes públicos, dado que una vez generados pasan a

ser difundidos y devienen de uno u otro modo en un bien de uso común, cuyos beneficios

difícilmente pueden ser privatizados por aquel o aquellos que los generaron. Dada esta

situación, existen pocos incentivos para que los costos de investigación y de difusión sean

asumidos totalmente por el sector privado, razón por la cual se vuelve a requerir la partici-

pación de algún organismo público. Dificultades similares para la inversión se presentan

en el caso de las vías y medios de comunicación modernos, ya que implican también gran-

des inversiones que difícilmente pueden ser realizadas por pocos particulares, motivo por

el cual se discute qué tanto deben intervenir organismos públicos en este campo para gene-

rar un bien necesario socialmente.

En el siguiente capítulo se tratará con mayor detalle el tema del rol del Estado, a pesar

de lo cual es oportuno destacar desde ahora algunos efectos que se generan de las inter-

venciones de organismos públicos, cuando estos pretenden intervenir en la producción

y/u oferta de bienes de uso común o colectivo. Con ello se hace referencia en primer

término al aspecto presupuestal, ya que siempre se requerirá de un financiamiento que

sobrepase a los usuarios potenciales o directos, debiendo ser cubierto con recursos del

conjunto de la sociedad y alcanzando, por tanto, efectos macroeconómicos. Cuando se

trata de bienes públicos vinculados a los recursos naturales, se plantea, en adición a

aquello, que las alteraciones causadas en el medio ambiente pueden ocasionar serias

discrepancias entre grupos o sectores de la sociedad. En consecuencia, será siempre

recomendable tener en cuenta todas estas consecuencias al momento de diseñar medi-

das de política al respecto.

66

2.3.2 Derechos de propiedad y contratos24

Con el fin de diferenciar los bienes disponibles en la sociedad entre aquellos de uso públi-

co y los de uso exclusivo o privado, es que se ha hecho necesario formular el concepto de

derechos de propiedad. Con este concepto se hace referencia a la formalización de los de-

rechos exclusivos que ha adquirido algún agente o grupo sobre determinados bienes, pu-

diendo en virtud de estos derechos disponer en forma excluyente sobre el destino de los

mismos. Estos derechos se desarrollan históricamente y adquieren así legitimidad en su

medio social, aunque luego se vean formalizados a través de una estructura jurídico legal,

la cual se encuentra bajo responsabilidad del aparato público correspondiente, que es lo

que normalmente se percibe con mayor facilidad. Podemos sin dificultad imaginarnos que

si no se diera esta forma de garantizar los derechos de propiedad surgirían incertidumbres

insalvables al momento del intercambio, lo cual funcionaría como desincentivo para la

toma de decisiones, sobre todo cuando el manejo de los bienes implica otros riesgos. En

términos específicos, la existencia de los derechos de propiedad asegura la capacidad indi-

vidual de:

• Usar y transformar.

• Usufructuar, u obtener ingresos a partir de su explotación.

• Hipotecar, o contratar créditos colocándolos como garantía.

• Transferir temporal (alquiler) o permanentemente (venta, donación) a otros agentes.

Analizándolo en términos de desenlace histórico, el derecho de propiedad es en sí mismo

resultado de acuerdos o coordinaciones entre los miembros componentes de la sociedad. El

objetivo principal de estos acuerdos es asegurar a los agentes la capacidad de disponer en

forma exclusiva sobre determinados bienes, pensando fundamentalmente en poder tomar

decisiones de usufructo o de intercambio. Sin embargo, en la medida que los intercambios

están mediados de incertidumbre, se suele hacer necesario un organismo público que se

encargue de administrar procedimientos coercitivos que garanticen los derechos de propie-

dad y que regulen sus transferencias. Más aún, pueden presentarse sin mayor dificultad

casos de litigio al momento de cumplir con acuerdos de intercambio previos, razón por la

24 Fuentes utilizadas para su elaboración: Alvarado 1995; Bejarano 1997, 367-371; FAO 1995, 240-245.

67

cual se hace más importante la preexistencia de un ente que permita una suerte de arbitraje

reconocido por las partes. Por tanto, no basta con establecer formalmente los derechos,

sino que estos deben ir acompañados de todo un mecanismo para salvar los problemas ori-

ginados en su protección y asegurar así que sean reconocidos y respetados universalmente

como tales en determinado medio social.

En la medida que se trata de un producto histórico y por su importancia crucial para el

ejercicio de los intercambios, los derechos de propiedad son considerados como institucio-

nes fundamentales, como una norma de comportamiento con carácter estratégico para el

funcionamiento armonioso del sistema social y económico. A la larga, el reconocimiento y

el ejercicio efectivo de los derechos de propiedad debe llevar a mejores intercambios o a

una adecuada cooperación, que redundarán a su vez en beneficios para el conjunto de la

sociedad. Si no están debidamente definidos y reconocidos, o si no se han organizado me-

canismos que les garanticen, los riesgos serán mayores, los costos esperados imprevisibles

y se hará muy difícil imaginar comportamientos dinámicos de inversión, intercambio, pro-

ducción y hasta de innovación tecnológica. Esto se debe a que fijan condiciones importan-

tes respecto al acceso y uso de los recursos, permitiendo así que se establezcan expectati-

vas estables en todos los actores. A pesar de aquello, el mismo proceso puede fijar cambios

en estos derechos, lo cual suele implicar una redistribución de la riqueza social y cambios

en la correlación de fuerza entre los principales actores socio-económicos. Sea cual fuere

el cambio, todo nuevo arreglo institucional al respecto debe llevar a un nuevo equilibrio

para el funcionamiento del sistema en su conjunto.

Ejemplos sobre situaciones en las que se generan derechos de propiedad y sobre las conse-

cuencias de su adecuada fijación son los siguientes:

• La escala de producción: asegurar el derecho al usufructo de determinados recursos,

como la tierra, los pastos y los bosques, puede permitir eliminar riesgos y permitir cada

vez mayores inversiones e innovaciones tecnológicas, de manera que se facilite el au-

mento de la escala de producción y con ello una probable mayor eficiencia en el apro-

vechamiento global de los recursos disponibles.

• Formas de organización social: asegurar los derechos de propiedad individual y grupal

no sólo será beneficioso en términos de decisiones individuales, sino que así los indivi-

68

duos podrán igualmente concebir formas de cooperación para aprovechar las ventajas

de la acción colectiva, como en asociaciones, sociedades anónimas o cooperativas.

• Sistema financiero: el crédito en sus diferentes modalidades es uno de los instrumentos

más importantes para reasignar recursos disponibles, necesitando sin embargo, de un

marco jurídico claro que permita asegurar las transacciones crediticias, lo que sucede

cuando los derechos de propiedad están debidamente establecidos y cautelados.

Contratos

Consisten en el instrumento jurídico a través del cual se formalizan los acuerdos a los que

arriben las partes en una determinada interacción. Para el caso de las relaciones de inter-

cambio mercantil se trata de la especificación del destino de los derechos de propiedad que

son motivo del acuerdo, así como las condiciones de este acuerdo. Entendiendo toda inter-

acción como un proceso a través del cual los actores buscan obtener la mayor cantidad de

beneficio posible, los contratos a que se arribe suelen reflejar un resultado de consenso con

concesiones mutuas, esto es, que los beneficios y los costos de la transacción25 suelen ser

de alguna manera compartidos, lo cual a su vez permitirá afirmar que se ha sentado las

bases para la cooperación entre las partes.

Por supuesto que aquella es una situación ideal, pues está basada en el cálculo racional

perfecto. Si bien es cierto que los actores buscarán ubicarse de la mejor manera dentro de

una negociación y obtener la mayor cantidad de beneficios de la relación contractual, el

margen para establecer el acuerdo suele ser finalmente bastante amplio. Inclusive alguna

de las partes puede llegar a aceptar, bajo determinadas circunstancias, condiciones que

serían calificables como subóptimas o que impliquen beneficios mayores para la otra parte.

En cualquier circunstancia, lo importante es el carácter voluntario que tiene el contrato en

tanto acuerdo y, en adición a ello, que una vez acordado se requiere de mecanismos mora-

les e implícitos que permitan asegurar su cumplimiento, en buena cuenta del desarrollo de

la confianza. Dado el caso, sobre todo cuando se ha producido una negociación poco clara,

podrán ser imprescindibles mecanismos coercitivos formales para asegurar aquel cumpli-

miento, pues es probable que las insuficiencias de los acuerdos favorezcan los comporta-

69

mientos oportunistas. Más allá de las situaciones descritas, no faltan los analistas que afir-

man la necesidad impostergable de los mecanismos coercitivos en cualquier medio social,

dada la tendencia oportunista “natural” del ser humano.

Si se considera a los contratos como un acuerdo al que se arribe en el marco de las mismas

condiciones históricas sobre las que antes se habló, esto es, de arreglos institucionales más

amplios para la convivencia en sociedad, es posible entender que los contratos no tendrán

siempre formas definidas. En unos casos bastará con acuerdos de intercambio informales,

que no se ponen por escrito y que se cumplen según normas para el comportamiento pre-

viamente existentes y respetadas en la sociedad, las cuales están directamente vinculadas a

factores morales, como cuando realizamos una ordinaria transacción de compra-venta, por

lo general con carácter bipersonal o entre dos actores. En otros casos, sobre todo cuando

intervienen más de dos actores, el volumen de la transacción es muy alto o intervienen

otros factores, el intercambio implica una considerable complejidad en la relación y mayo-

res riesgos, por lo cual se tiende a optar por contratos escritos o formales, cuyo cumpli-

miento deberá encontrarse amparado por un aparato legal y judicial debidamente instituido

en períodos previos. En uno u otro caso, no debemos pasar por alto la importancia del con-

tenido de un buen contrato, en tanto acuerdo mutuamente beneficioso, pudiendo o no con-

tener salvaguardas. Cuanto mejor funcionen los arreglos institucionales en una sociedad,

tanto mejores serán los contratos a alcanzar considerando estos criterios. Bajo estas cir-

cunstancias, la posibilidad de éxito en las interacciones o transacciones será mayor y los

costos asociados al cumplimiento de los contratos se reducirán.

2.3.3 Externalidades y su internalización26

El concepto de externalidad, también conocido como efecto externo, ha sido desarrollado

en las ciencias económicas pensando en lo que vendrían a ser las secuelas o consecuencias

que tienen las acciones de una persona u organización sobre otra persona o grupo de per-

sonas, ya sea en términos de costos o de beneficios, cuando se relacionan o de algún modo

vinculan para efectos de determinar el destino o uso de un bien que no tiene un mercado

25 Véase definición del concepto en el punto 2.3.4. 26 Fuentes utilizadas para su elaboración: Barrantes 1993, 9-19; Bejarano 1997, 213; Banco Mundial 1997, 28.

70

claramente definido. Precisamente por este último hecho y por su posición en la relación,

los actores valorarán de diferente forma los efectos externos. Así, puede producirse lo que

se conoce como una discrepancia entre la valoración privada (de quien genera la externali-

dad) y la valoración social (cuando es un grupo el que recibe los efectos externos).

Pasemos ahora a ver ejemplos simples. Si se trata de una relación entre dos individuos y la

acción implicada afecta un bien delimitable, se trata de un efecto externo sobre un bien

privado. Por ejemplo, cuando una persona arroja sus desperdicios en el espacio físico (ca-

sa, terreno) de otra persona, se deshace de un bien inservible para cualquiera, pero a costa

del perjuicio de otro. Si esta persona, sin embargo, arroja sus desperdicios en un área pú-

blica no destinada para ello, como podría ser un parque o la misma acera, entonces ya no

se trata de una relación entre dos personas, sino entre una (el causante) y el resto de la so-

ciedad, pues afecta al parque o las calles, que son por definición bienes de uso público.

Además del número de actores participantes y del tipo de bien involucrado, es importante

observar el efecto específico causado, ya que como antes se dijera, no tiene siempre que

ser un efecto negativo. Si la acción de uno genera costos no compensados a otros, entonces

sí tenemos que hablar de efectos externos negativos. Aquí es fácil pensar en efectos exter-

nos causados sobre bienes de carácter público, como el ejemplo arriba mencionado, o co-

mo cuando en regiones montañosas los usuarios de las partes altas de una cuenca contami-

nan las aguas (bien de uso público) y los de la parte baja deben encargarse de los costos de

su descontaminación para poder usarla. En sentido contrario, si los actos de un agente o de

un grupo generan beneficios en otros, estamos ante un caso de efectos externos positivos,

como cuando también en regiones montañosas se reforestan y conservan los recursos de las

partes altas de una cuenca, facilitando la formación de fuentes de agua, que puedan ser

utilizadas directamente por el conjunto de los usuarios de la cuenca.

Debido al mismo hecho que los efectos externos se originan en interacciones referidas a

bienes sin mercado definido (caso típico de los recursos naturales), no es posible esperar

que ante efectos externos del tipo negativo se activen mecanismos de mercado vía produc-

ción y precios para desincentivar a los agentes que están generando aquellos efectos. No

debemos olvidar que cualquier mecanismo de mercado implica también costos extraordi-

71

narios, los cuales no son asumidos voluntariamente por los agentes privados, a pesar de

estar viéndose seriamente afectados por las acciones de otros. Este es el caso, ya mencio-

nado, del mal uso de las fuentes hídricas en las partes altas de las cuencas hidrográficas,

asumiendo al agua como un bien de uso público sin mercado definido, razón por la cual no

existen precios que incentiven o desincentiven su utilización. Así, cualquier medida de

control o regulación en el uso del agua que se intente imponer exclusivamente desde las

partes bajas de la cuenca implicará fuertes costos, que los teóricamente beneficiarios no

asumirán con facilidad. Frente a ello suele aparecer como alternativa el establecer un “de-

recho de propiedad” sobre el agua, lo cual, ya que no existe mercado definido, implicará

fijar un precio artificial para el recurso agua, empero, con la aparición forzosa de este

“mercado” de aguas tampoco se podrá garantizar del todo un uso óptimo del recurso de

acuerdo a los intereses de los actores a lo largo de la cuenca hidrográfica.

La creación artificial de mercados suele producir un mayor alejamiento de efectivas rela-

ciones de mercado, con lo cual las externalidades no sólo seguirán surgiendo fuera de los

mercados, sino se impide que los mercados se desarrollen y funcionen adecuadamente.

Continuando con el ejemplo del uso de los recursos en una cuenca hidrográfica, sucede que

los actores optan tendencialmente por comportamientos oportunistas en su uso, aun cuando

puedan existir formalmente derechos de propiedad y/o reglamentos de uso, sanciones in-

cluidas, con lo cual lo que consiguen es tanto fortalecer una economía extra mercado, co-

mo la depredación del recurso natural.

Pasando a examinar los comportamientos que causan externalidades positivas, se reconoce

que no serán algo común, en la medida que los individuos no tienen siempre seguridad

sobre la posibilidad de gozar ellos mismos de los beneficios que generen. Retomando el

ejemplo del párrafo anterior, no es posible esperar invariablemente que los actores, produc-

tores agropecuarios, en las partes altas de la cuenca inviertan de motu propio en la conser-

vación de sus recursos, pues si bien es cierto que esto puede ayudar a mejorar sus rendi-

mientos productivos, requieren previamente de garantías sobre: a) la colocación de su ma-

yor producción a precios adecuados en los mercados regionales y extra regionales; b) la

disponibilidad de los actores de las partes bajas de la cuenca a contribuir con los costos

72

directos de la conservación, así como a pagar probablemente mayores precios por los pro-

ductos que reciben.

La opción ante estas circunstancias será la intervención más o menos directa de algún or-

ganismo público, de manera que se haga posible el convertir las externalidades negativas

en un costo para el que las genera o, en situación inversa, que se incentive la generación de

externalidades positivas vía recepción clara de beneficios o subvenciones. En este sentido,

lo que más se ha trabajado han sido las medidas para enfrentar las externalidades negati-

vas, por ejemplo dando reglamentaciones de uso, imponiendo impuestos o multas y hasta

subsidios. Si todo esto no funcionase en términos de incentivo, o si se trata de una situa-

ción totalmente extra mercado, podrá algún organismo público también proveer directa-

mente los bienes o servicios que el mercado inexistente no va a producir. En cualquiera de

estos casos, lo que se consigue es la llamada “internalización” del efecto externo, esto es,

crear un mercado artificial que permita fijar un valor al efecto a generar sobre los otros y

que de esta manera que los actores lo incluyan en sus decisiones de comportamiento. En

nuestro ejemplo sobre la conservación de recursos naturales en cuencas hidrográficas, vi-

mos como algún organismo público competente puede intervenir estableciendo reglamen-

tos y/o tarifas para el uso de las aguas. Igualmente puede establecer programas para incen-

tivar el mejor manejo de los recursos en todas las regiones involucradas. En cualquiera de

estos casos, sólo la activa participación de todos los actores de la cuenca asegurará el éxito

de las medidas reguladoras a tener en cuenta, ya que así los costos de usar los recursos y

de, eventualmente, causar externalidades ingresarán directamente en sus cálculos de opera-

ción.

Acto seguido se presentan algunos ejemplos adicionales de efectos externos positivos:

• Servicios públicos básicos, como educación y salud: cuando son financiados con el pre-

supuesto público implican efectos positivos a la sociedad en su conjunto, pues generan

beneficios en la generalidad de la población (baja morbilidad, capital humano altamente

calificado). Este es el caso de un servicio público que tiene un mercado de difícil acceso

para todos, razón por la cual un organismo público con cargo a la caja fiscal asume los

costos de ofrecerlo universalmente, generándose los beneficios sociales antes mencio-

73

nados, que serán mayores a los beneficios privados si se dejasen los servicios en manos

de un mercado que los cubriría sólo parcialmente.

• A nivel micro: el cuidado de los recursos naturales en una región o área delimitada, co-

mo el plantar bosques.

Ejemplos adicionales de efectos externos negativos:

• La contaminación del aire: cuando es causada por múltiples agentes contaminadores

(vehículos, industrias) implica que estos agentes valoran más el beneficio privado de su

actividad a los efectos externos que causan en el conjunto de la sociedad, ya sea efectos

de corto plazo en la salud de la población o efectos climáticos de mediano y largo plazo.

Debido a este tipo de comportamiento, el conjunto de la sociedad se ve obligada a asu-

mir gastos adicionales para la prevención de enfermedades causadas por la contamina-

ción del aire. Al largo plazo, los cambios climáticos causados por una contaminación

masiva del medio ambiente pueden ocasionar verdaderas catástrofes naturales de conse-

cuencias imprevisibles. Para evitar todos estos gastos, que pueden ser tanto individuales

como sociales, es que se hace necesaria la intervención de organismos públicos que re-

gulen las emisiones tóxicas.

• A nivel micro: el sobre uso de un determinado recurso, impidiendo que otros lleguen a

tener acceso a este, como el sobre uso de bosques o de áreas de pastos.

2.3.4 Costos de transacción y costos de información27

Al analizar el contenido del concepto de “institución”, tal como aquí se le desea utilizar,

encontramos que se trataba de una denominación general para todo tipo de normas de

comportamiento, reglas de juego o como queramos llamarle, que definen los marcos en los

que deberán actuar, esto es, tomar sus decisiones de comportamiento, los miembros de un

medio social y económico. En la práctica estos marcos definen restricciones o permisos,

desincentivos o motivaciones. También se vio que aquellas normas o reglas eran resultado

de procesos más o menos complejos, derivando en lo que se llamó arreglos institucionales.

Estos arreglos o acuerdos son vistos como necesarios, pues sin ellos existirían grandes in-

27 Fuentes utilizadas para su elaboración: Bejarano 1997, 368-370; FAO 1995, 229-231 y 248-251; Schmid 1988, 3.

74

certidumbres sobre el comportamiento de los otros actores. Los arreglos institucionales

buscan, a fin de cuentas, reducir los riesgos de la interacción social y de esta forma acer-

carse mejor a resultados satisfactorios tanto individuales como colectivos.

Costos de transacción

Entendidas genéricamente las instituciones tal cual se resume en el párrafo anterior, se

trata ahora de pensar su rol en términos económicos, con lo cual nos estaremos remitiendo

específicamente a las normas que rigen las relaciones de intercambio. Empecemos toman-

do conciencia que toda relación de intercambio implica decisiones respecto al uso o trans-

ferencia de derechos de propiedad, tal como antes fueran definidos. En otras palabras, los

intercambios son actos que tienen como fin central la transferencia de derechos de propie-

dad. Esta transferencia no está, sin embargo, exenta de riesgos para los agentes interac-

tuantes, ya que se asume que tienen lugar en un mercado compuesto por actores anónimos

y tendencialmente oportunistas. Dadas estas circunstancias, los agentes verán bien la exis-

tencia de instituciones o de arreglos institucionales que les permitan reducir riesgos e in-

certidumbres. Reducir riesgos podrá no sólo asegurar el éxito del acuerdo, sino minimizar

los costos asociados a los intercambios o transacciones28 y que no se originan ni en la pro-

ducción directa ni en el uso de bienes o servicios. Es justamente a este tipo de costos a los

que se les conoce como costos de transacción.

Intentando especificar aquella definición, observemos los costos que suelen existir antes de

la celebración del intercambio, como por ejemplo los costos de la coordinación o negocia-

ción implicada en todo proceso de intercambio, o lo que vendría a ser el proceso para dise-

ñar y establecer los contratos que formalizarán el acto de intercambio, lo cual puede incluir

largos procesos de tomas de decisiones y de planeación con sus respectivos costos. Luego,

una vez arribado a un acuerdo, este debe ser ejecutado, surgiendo nuevos costos, ya que es

necesario evitar engaños durante el intercambio mismo y en general para garantizar el

cumplimiento cabal de los contratos. A esto último se le puede agregar los costos de los

seguros, los de protección jurídica y la seguridad en general, todos los cuales no son sino

28 No debemos olvidar que todo intercambio da lugar a un contrato, implícito o explícito, para definir el destino de los derechos de propiedad a ser intercambiados.

75

costos que garantizan la exclusiva disposición sobre los derechos de propiedad adquiridos

en la transacción. Cuando se trata de contratos con personal surgen una serie de costos

conocidos como costos de contratación, a los que se agregan posteriormente los costos de

la evaluación del rendimiento. Y cuando las negociaciones, de cualquier tipo, se ven atra-

vesadas por representantes de los poderes públicos, entonces pueden surgir para los agen-

tes privados costos específicos, como los sobornos o el tráfico de influencias.

El largo listado presentado anteriormente nos permite entender los diversos casos en que

efectivamente se incurre en aquel tipo de costos, a los cuales se les denominará de aquí en

adelante costos de transacción. Es de destacar que en la economía neoclásica no se consi-

deraba necesario incluirlos dentro del análisis del desempeño económico y de equilibrio.

Sin embargo, la experiencia nos ha demostrado que el proceso económico y los intercam-

bios contienen una serie de costos de este tipo, que si bien no son fáciles de cuantificar,

juegan un rol decisivo. En la práctica los podemos identificar, pero la principal dificultad

respecto a estos es su asignación entre los actores, lo cual no suele suceder a través de clá-

sicos mecanismos de mercado, sino de negociaciones directas. En otras palabras, en las

negociaciones para realizar un intercambio los actores no consideran sólo los datos sobre

precios y cantidades, sino que observan y valorizan también los diversos costos de transac-

ción involucrados, intentan reducirlos a través de acuerdos y en caso de ser necesario incu-

rrir en ellos, buscan distribuirlos equitativamente.

Pasemos ahora a vincular nuevamente los costos de transacción con las instituciones. Ya

antes se habló de los acuerdos constituidos históricamente en un medio socio-económico

como aquellos que dan lugar al marco institucional, en donde debemos incluir acuerdos

formales e informales. También se dijo que en la medida que este marco institucional sea

más fuerte o funcione mejor, habrá una mayor capacidad para desarrollar negociaciones de

intercambio más eficaces y satisfactorias para las partes. El concepto costos de transacción

representa un hecho de la realidad, hasta ahora poco considerado, que permite intentar

apreciar ventajosamente esta eficacia, pues en la medida que el marco institucional se en-

cuentre mejor definido se hará posible negociar no sólo la distribución, sino sobre todo la

reducción de los costos de transacción. Se ha llegado inclusive a relacionar la fortaleza

institucional y el volumen alcanzado en los costos de transacción asociados al intercambio,

76

con el desempeño global de la economía. Por supuesto que arreglos institucionales, nego-

ciaciones y costos de transacción variarán de sociedad en sociedad, razón por la cual tam-

poco se está buscando con todo aquello un nuevo modelo de crecimiento económico. Se

trata más bien de entender las variables centrales que explicarían el desempeño económico,

haciendo un esfuerzo por acercarse lo más que se pueda a la realidad cotidiana de los acto-

res.

A continuación se presentarán ejemplos sobre situaciones de intercambio o negociaciones

en las que se generan costos de transacción. Para ello resulta pertinente diferenciar entre

aquellas interacciones de muy corto plazo (v. gr. venta al contado) y aquellas que implican

una relación de mediano y hasta largo plazo (v. gr. prestación de servicios, créditos). En lo

que es comercio propiamente dicho encontramos las relaciones compra-venta clásicas,

implicando las de muy corto plazo significativamente menores costos de transacción, a

pesar de lo cual no se puede decir que estos nunca dejen de darse, pues los agentes suelen

encontrar por necesario el informarse mínimamente, el obtener garantías sobre la calidad

de los productos y, por supuesto, que existan mecanismos debidamente instituidos que

puedan arbitrar en caso de conflictos o divergencias después de producido el intercambio,

entre lo más resaltante. Estos hechos, y otros similares, generan costos de transacción que

deben ser cubiertos ya sea en forma directa por los partícipes en la relación de intercambio,

aunque algunas veces la escala requerida para el funcionamiento eficaz de los mecanismos

correspondientes obliga a que sean grupos de actores o hasta la sociedad en su conjunto

quienes los organicen y se vean forzados a cubrir sus costos. De este modo, cuanto más

claros, eficaces y legítimos sean los acuerdos sociales para evitar las incertidumbres pro-

pias de toda relación de intercambio comercial, podemos afirmar que menores serán los

costos que deberá cubrir la sociedad para salvaguardar los intereses de los partícipes en

estos intercambios.

Pasando a ver ejemplos menos inmediatos, podemos decir que se repite lo anterior, aunque

de forma más definida. El caso de las ventas al crédito, por ejemplo, son clasificables co-

mo un servicio de mediano o largo plazo, razón por la cual se les puede considerar como

parte de la generalidad de los contratos que se establecen dentro del sector financiero. Re-

laciones de largo plazo tienen lugar también al firmar contratos de seguros, en las transac-

77

ciones del sector inmobiliario y en la contratación de servicios personales, entre otros, im-

plicando todos estos casos diversos y hasta complejos costos de transacción. La principal

dificultad cuando se trabaja con contratos de mediano y largo plazo es el cómo fijar garan-

tías a costos aceptables para el cumplimiento de aquellos contratos, razón por la cual ya no

basta con que existan normas implícitas que motiven a los actores a comportarse coopera-

tivamente y cumplan voluntariamente con lo acordado al momento de cerrar un contrato,

sea este de crédito, de seguros, de empleo, etc. Es por ello que en estos casos suelen surgir

costos de transacción más elevados tanto para los actores involucrados como para el con-

junto de la sociedad, pero que permiten a todos los actores tener mayor seguridad que los

contratos se cumplirán según lo acordado, caso en el cual se hace referencia específica al

buen funcionamiento del conjunto del sistema jurídico. Obviamente que cuanto mayores

sean los efectos motivadores de los sistemas implementados para incentivar el cumplimen-

to de los contratos, menores serán los costos de transacción adicionales para sancionar a

los omisos, a pesar de lo cual no faltará la necesidad de incurrir en nuevos costos cuando

estas omisiones se presenten.

Un último caso con el que se pueden ejemplificar los costos de transacción lo encontramos

en las relaciones entre actores económicos y actores del sector público, como cuando se

realizan trámites, se participa en concursos para concesiones o licitaciones, se negocian

beneficios o protecciones gubernamentales. Aquí por lo general ya no estamos hablando de

una relación de intercambio propiamente dicha, sino se hace referencia a otro tipo de en-

cuentro entre agentes o actores, esto es, una típica situación de interacción, pero entre acto-

res privados y actores representantes del sector público. En la medida que los organismos

del sector público se encuentren más alejados de los requerimientos de la población, puede

afirmarse que el conjunto del aparato público se hace menos representativo y, por tanto,

menos eficaz para cumplir las funciones encomendadas.29 Es así como pueden aparecer

costos que los agentes privados deberán cubrir para conseguir una determinada acción de

este aparato público, recursos que no irán a una caja común, sino que servirán para benefi-

ciar a uno o algunos representantes del sector público.

29 Véase al respecto la forma de entender la naturaleza del Estado que se presenta en el siguiente capítulo.

78

Por razones de espacio debemos cerrar aquí la sección de ejemplos referidos al concepto

costos de transacción. No obstante, a lo largo del capítulo cuarto se trabajará diversos ca-

sos en los que podrá observarse la importancia de su consideración para la comprensión de

una serie de situaciones y problemas típicos del sector agropecuario, como es todo lo refe-

rido a los derechos de propiedad sobre los recursos productivos, el caso de los contratos de

crédito y seguros agrarios, la información agraria, los problemas de calidad, el mercadeo y

la comercialización, entre los que sobresalen. Así mismo, podremos trabajar las modalida-

des específicas para abordar estos problemas a partir del análisis de los fenómenos institu-

cionales y de la mejor forma como el aparato público puede intervenir para generar regula-

ciones adicionales.

Costos de información30

Se trata de un tipo específico de costo directamente vinculado a los costos de transacción,

siendo válido tratarlo en este punto, ya que permite entender mejor los procesos de toma de

decisiones de los actores y el rol que juegan las instituciones dentro de ello. Con este con-

cepto se hace referencia a los costos de proveerse de la información para la toma de deci-

siones, específicamente cuando se está frente a situaciones decisorias no rutinarias y/o

cuando hay que decidir considerando la calidad de los bienes o servicios, calidad que no

viene expresada en los precios que nos proporciona el mercado. En consecuencia, los acto-

res deben preocuparse por proveerse de una serie de informaciones que se consideran en

principio necesarias, pues saben que existe la posibilidad de comportamientos oportunistas

por parte de sus interlocutores. Estos comportamientos oportunistas involucran que aque-

llos que estén mejor informados podrán lograr o negociar beneficios a costa de la parte

menos informada. Es precisamente para evitar este tipo de oportunismos que los actores

aumentan sus gastos en la supervisión de los contratos, lo que a fin de cuentas implica ma-

yores costos de transacción. Sin embargo, tampoco se puede suponer que el acto de infor-

marse sea mera cuestión de procedimiento. Más bien no encontramos normalmente una

oferta fácilmente accesible de información y, frente las dificultades para la competencia o

la participación que nos plantea el mercado, se asumen los costos de la información antes

de estar totalmente seguro de su utilidad específica futura.

79

De esta manera, el paradigma del individuo perfectamente racional se cumple de nuevo

sólo en modo parcial, pues aunque todos se esfuerzan por gastar en la información que

evalúan beneficiosa, a la larga terminan invirtiendo más de lo necesario sólo para asegurar

el no quedarse menos informado que otros. Los actores están buscando con este compor-

tamiento evitar dos tipos de situaciones que se originan en la diferencia o asimetría de in-

formación en el marco de las interacciones mercantiles: el problema de la “selección ad-

versa” (adverse selection) y el del “azar moral” (moral hazard).31

Los dos problemas mencionados son relevantes en situaciones de diferencia o asimetría de

información entre las partes contratantes, lo cual puede conducir a fallas en los mecanis-

mos de mercado, ya que la tendencia oportunista de el o los actores que se encuentren me-

jor informados dificultará que se generen incentivos para superar las asimetrías, como po-

dría ser el desarrollo de contratos más adecuados a las complejidades del intercambio. Este

tipo de problemas fueron identificados y diferenciados inicialmente en el mercado de segu-

ros y luego aplicados a una variedad de situaciones. En el caso de los seguros se produce

“selección adversa” si es que el asegurado no proporciona toda la información necesaria

para que el asegurador mida los riesgos y pueda fijar el costo del seguro. De la misma ma-

nera, habiéndose suscrito el contrato de seguros, se presenta “azar moral” si es que el ase-

gurado busca ampararse en algunas de sus cláusulas para, proporcionando información

suficiente aunque no comprobable por el asegurador, pueda verse beneficiado por la cober-

tura del seguro.

Vemos entonces que en ambos casos se trata en efecto de comportamientos oportunistas de

una de las partes de la relación, que se originan en diferencias de información, aunque en

el primer caso (“selección adversa”) el hecho sucede antes de llegar al acuerdo o cerrar los

contratos, en tanto que en el segundo (“azar moral”) sucede durante la fase de cumplimien-

to o ejecución de los contratos. Lo mismo puede ejemplificarse para diversas relaciones de

compra-venta (sobre todo respecto a la calidad de los bienes o de los servicios), para rela-

30 Elaborado utilizado además Bejarano 1997: 212, 366, 372-375 y 385-392. 31 Para resumir el contenido de estos conceptos se ha utilizado adicionalmente: Kotowitz 1987; Na-bli/Nugent 1989, 1337; Richter/Furubotn 1996, 263-265 y 268-277; Wilson 1987.

80

ciones entre deudores y acreedores, así como para relaciones entre organismos de coopera-

ción y población objetivo. En todos estos y otros casos, lo que se plantea como posible

forma para contrarrestar las consecuencias negativas de las diferencias de información, es

el desarrollo de arreglos institucionales que generen la información requerida, comporta-

miento que es conocido como “signalizar”, lo cual obviamente tendrá determinados costos.

Por lo demás, las formas de regulación formal extra mercado que buscan proteger los con-

tratos no tendrán los efectos buscados si es que no se desarrollan y ejecutan en el marco de

este tipo de arreglos institucionales.

Pasemos a ver ahora algunos ejemplos sobre tipos de información que suelen resultar de

importancia para los actores socio-económicos: la información sobre el marco jurídico

legal que rodea a los derechos de propiedad y a los contratos; sobre las regulaciones de

diverso tipo que se vinculan a la transacción; sobre la situación real y las características de

los mercados internos y externos, incluyendo aquí como dato central a la calidad de los

productos ofertados; sobre los conocimientos y tecnologías a las que se puede o podrá ac-

ceder; entre lo más destacable.

Cuando a pesar de los esfuerzos para abastecerse de información persisten restricciones

para acceder a esta, surgen las ya mencionadas diferencias en el nivel de información entre

los actores, lo cual es conocido también como situaciones de “asimetría de información”.

Como ya se viera, estas situaciones derivan en decisiones erradas y por lo general en una

inadecuada asignación de los recursos. La consecuencia final de todo ello es la restricción

en el funcionamiento de los mecanismos de mercado, ya que los actores pueden buscar

resolver sus incertidumbres fuera del mercado.

Es para evitar situaciones como la antes descrita que surgen reclamos por organizaciones

que faciliten el acceso a la información y hasta inclusive se habla de fomentar desde el

sector público una oferta de información, en la medida que el aparato público cuenta con

ventajas por economías de escala para hacerlo, y si lo hace bien, puede generar con mayor

facilidad una credibilidad suficiente. Esto facilitaría a los agentes económicos estar en

igualdad de condiciones para tomar sus decisiones de consumo o inversión, de ahorro o de

innovación tecnológica. Se trate de oferentes privados o de organizaciones del sector pú-

81

blico, el hecho de promover la generación y difusión de información permite reducir incer-

tidumbres al momento del intercambio, mejores contratos y fortalecer la confianza entre

los agentes, todo lo cual lleva a la larga a reducir o eliminar una serie de otros costos de

transacción.

Conclusiones sobre el enfoque de costos de transacción y de información

Trabajar con estos conceptos nos ha permitido complementar de manera importante la eva-

luación del desempeño económico, pues no sólo se ven los costos directos de producción,

que son sin lugar a dudas importantes. A aquellos costos se le añaden los costos que a fin

de cuentas se generan a través del proceso institucional, que, por tanto, suelen ser suma-

mente complejos y difíciles de contabilizar, razón por la cual muchos autores prefieren

ponerlos de lado o sólo mencionarlos en forma marginal. Aquí los costos de transacción

son considerados como una referencia central para entender el desempeño del sistema so-

cial y económico. De esta manera, en la medida que el sistema económico y social se en-

cuentre en capacidad de generar arreglos institucionales más sólidos, será de esperar un

desempeño más exitoso. En caso contrario, la persistencia de riesgos e incertidumbres ha-

rán aumentar los costos de transacción, con lo cual no sólo se dificulta el desarrollo eco-

nómico, sino tampoco es posible asegurar una adecuada distribución o asignación de los

recursos.

En consecuencia, el funcionamiento del mercado es visto no como un proceso automático,

sino como un medio de interacción plagado de acuerdos que buscan precisamente hacer lo

que un mercado en abstracto no logra por sí sólo. En otras palabras, el mercado podrá con-

trolar el desenvolvimiento de las actividades productivas propiamente dichas, pero todos

aquellos costos vinculados a la coordinación y negociación, a la seguridad, o a la informa-

ción, son difícilmente controlados por el mercado, a pesar de lo cual pueden generar desba-

lances económicos importantes si no se les toma oportunamente en cuenta. Adecuados

acuerdos institucionales permitirán entonces reducir todos estos costos.

82

2.3.5 Teoría de los juegos32

La teoría de los juegos fue desarrollada pensado en estudiar sistemáticamente las situacio-

nes decisorias multipersonales, también conocidas como situaciones de “interdependencia

estratégica”, que en buena cuenta vienen a ser las mismas interacciones entre individuos o

actores sobre las que hemos venido hablando hasta ahora, razón por la cual puede llamár-

sele también “teoría de la decisión iterativa”. Un supuesto fundamental en su reflexión es

resultado de la larga experiencia de trabajo en este campo, esto es, el principio del “indivi-

dualismo metodológico”. Con esto no se está pensando en explicar la totalidad de las deci-

siones humanas como orientadas de acuerdo a una racionalidad perfecta, pues, como ya se

viera en el subcapítulo 2.1, el postulado del “individuo universal” no hace sino alejarnos de

la realidad cotidiana de los seres humanos con los que tenemos que relacionarnos. Al

hablar de “individualismo metodológico” se toma más bien como supuesto la tendencia de

comportamiento egoísta u oportunista de los seres humanos al momento decidir en situa-

ciones de interacción o interdependencia, situaciones que podemos también definir como

“juegos”, ya que a fin de cuentas las acciones de cada uno tienen un efecto sobre las reac-

ciones de los otros participantes.

Se habla metafóricamente de “juego”, pues nos permite acercarnos mejor a las interaccio-

nes reales que tenemos que vivir, las cuales se asemejan mucho a los modelos de juego que

practicamos normalmente, no sólo en términos lúdicos o de esparcimiento, sino de concu-

rrencia o emulación regulada entre seres humanos, como por ejemplo toda disciplina de-

portiva de competencia. En cualquiera de estos casos, los actores confrontados buscamos

naturalmente ganar y para ello diseñamos estrategias que nos conduzcan al éxito indivi-

dual, siendo las estrategias de los actores enfrentados necesariamente contrapuestas entre

sí. Desde el punto de vista del “individualismo metodológico” se diría que cada actor bus-

ca siempre el mayor beneficio posible para sí, aún a costa de la pérdida de los demás.

La teoría de los juegos fue formalizada como procedimiento de análisis sistemático por

von Neumann y Morgenstern (1944), siendo considerada desde entonces una disciplina

32 Fuentes utilizadas para su elaboración: Aumann 1989; Axelrod 1986.

83

científica. Esta ha venido siendo utilizada como un instrumentario de análisis bastante pro-

ductivo, a pesar de lo cual no se puede afirmar que se haya seguido avanzando en su desa-

rrollo hasta alcanzar el nivel de una macro teoría o paradigma universalizable dentro de las

ciencias sociales y económicas. Hoy en día se le sigue considerando, por tanto, como fuen-

te de un instrumental útil para casos de interacción entre dos o más actores, intentando

estudiar la complejidad de la interacción humana o lo que vendrían a ser las posibilidades

de comportamiento estratégico de cada una de las partes involucradas en una relación.

Pasemos a ver en este momento qué conclusiones generalizables se pueden trabajar a partir

de la teoría de los juegos. Asumiendo que las relaciones humanas que queremos analizar

sean repetitivas y que se intercambie información entre los participantes, el resultado de

este tipo de relación sería el desarrollo de estándares o modelos de comportamiento de

largo plazo para la situación dada. Estos vienen a ser arreglos institucionales, tal como

fueran denominados cuando se intentó definir el concepto de institución. Ahora podemos

llamar a estos arreglos “reglas de juego”, denominación que ya fuera mencionada, toca

especificar, sin embargo, que regirán siempre que sigan siendo válidas como normas de

comportamiento reductoras de riesgos e incertidumbres entre los participantes en la rela-

ción o en el “juego”. En caso contrario, perderán su carácter óptimo o satisfactorio y debe-

rían tener lugar nuevas negociaciones para el establecimiento de otras “reglas de juego”.

Por supuesto que no todas las situaciones de interacción son repetitivas, sino todo lo con-

trario, se trata de utilizar el instrumentario analítico de la teoría de los juegos para entender

una amplia variedad de nuevas interacciones en las que los actores buscan desarrollar

comportamientos estratégicos cada vez más sofisticados. Aquí es donde ingresa la evolu-

ción o adaptación de las “reglas de juego”, entiéndase de los arreglos institucionales, que

es lo que vendría a ser nuestro objeto de estudio específico.

A pesar de los esfuerzos realizados por convertirse en un gran paradigma, la experiencia de

análisis con instrumentos de la teoría de los juegos ha permitido comprobar puntualmente

su adecuación para el estudio de casos específicos, razón por la cual puede ser caracteriza-

da como un postulado para casos microsociales. Nuevamente no se trata de elaborar mode-

los explicativos fijos o construcciones ad hoc, sino de utilizar dinámicamente un instru-

mentario y una metodología para acercarse a las situaciones de interacción que nos pre-

84

ocupa entender y explicar. Por otro lado, en la medida que nuestras observaciones se remi-

ten a las estrategias específicas de los jugadores33, cuando el número de participantes en la

relación aumenta, se va complicando la utilidad del procedimiento, pues hasta los mismos

actores tienen dificultad para identificar el efecto de sus acciones en los otros y viceversa.

Esto nos permite comprobar una vez más la imposibilidad del ser humano de conocer a

ciencia cierta lo que piensan los otros y, por tanto, las posibles ventajas que pudieran obte-

ner a costa suya en base a comportamientos oportunistas no controlados, dificultad de fon-

do en las situaciones de interacción, lo cual trata de ser aclarado haciendo uso de los plan-

teamiento de la teoría de los juegos.

Como ejemplo de aplicación de la teoría de los juegos se puede mencionar al conocido

modelo llamado “dilema del prisionero”. Se trata de un modelo teórico estándar para el

caso de situaciones de interacción en las que se tienen dos participantes. Se asume que

cada participante toma sus decisiones en desconocimiento del comportamiento del otro,

esto es, que no hay comunicación entre ellos, generándose una situación de información

diferenciada entre sí o simplemente de desinformación. Dado aquello, el único criterio

decisorio que puede considerar cada actor es la maximización de su provecho individual,

pues desconfía totalmente de lo que pueda hacer el otro y, en esa medida, se busca evadir

el riesgo de salir perjudicado de la relación. La conclusión o moraleja de este “juego” es

que dada la inexistencia de flujos de información entre los participantes, no será posible la

negociación propiamente dicha y se actúa, en consecuencia, sin establecer reglas claras que

permitan asegurar beneficios para ambos.34

Más allá del modelo genérico antes mencionado, existen diferentes áreas en las que se apli-

can con éxito modelos de análisis basados en la teoría de los juegos, como por ejemplo: en

situaciones de intercambio económico, en relaciones políticas, en problemas militares tác-

ticos y estratégicos, en las relaciones y negociaciones diplomáticas. En todos estos casos,

33 La estrategia de un jugador para jugar el juego, o lo que formalmente podemos llamar la estrategia de un actor para tomar sus decisiones en determinada interacción, puede definirse de la siguiente manera: primero observará los juegos en situaciones pasadas e intentará dilucidar las reglas que pueden regir para el juego actual; luego, en base a un cálculo de probabilidades que deduce de sus observaciones anteriores, especifica-rá sus posibilidades de acción para el juego presente y decidirá entre estas la más beneficiosa. 34 Una descripción detallada del “dilema del prisionero” se encuentra por ejemplo en Axelrod 86, 19-26. Ver también: Crozier/Friedberg 1990, 16-18, Kervin 1992 y Schneider 1979.

85

se trata de diferenciar a los actores o grupos de actores participantes, aquí llamados “juga-

dores”, procurando entender los diversos intereses que les motivan y, a partir de ello, las

variantes de comportamiento estratégico que tienen frente a sí para alcanzar sus objetivos a

través de la interacción. Por supuesto que el desenlace final en cada situación real puede

ser diferente a aquello que prescribían las opciones teóricas más óptimas, a pesar de lo cual

el esfuerzo de análisis no pierde validez. En lugar de presentar ahora ejemplos generales de

este tipo de análisis, será mejor continuar con aplicaciones específicas de la teoría de los

juegos, primero por el modelo principal-agente y posteriormente por la teoría de la coope-

ración. Sobre todo en esta última encontraremos una amplia variedad de posibilidades para

ejemplificar y, de hecho, en el corolario del próximo capítulo cuarto (4.8) podremos traba-

jar un análisis para los problemas de organización de los productores agropecuarios.

2.3.6 Agencia: el modelo principal-agente35

Hasta este momento se ha estado hablando de interacciones o de relaciones de intercambio

asumiendo que los actores se encuentran jerárquicamente en el mismo nivel. Esto implica-

ba que los sujetos interactuantes tenían similar capacidad de decisión sobre el objeto de su

relación, a pesar de lo cual también se mencionaron los casos en que esta capacidad se ve

modificada por diferencias en el nivel de información. Cuando los sujetos interactuantes se

hallan dentro de una estructura organizativa, sea esta más o menos grande, pero que de

cualquier manera les obligue a ubicarse en un status jerárquico diferenciado, entonces se

hace necesario introducir especificidades para hacer más fructífero el análisis.

Estas especificidades han sido desarrolladas como aplicaciones concretas del contenido de

lo que se vio en la teoría de los juegos. Se está pensando ahora en analizar relaciones de

tipo contractual entre dos sujetos económicos o dos grupos de sujetos (grupos de interés),

esto es, relaciones que suelen tener lugar dentro de organizaciones de diferente carácter y

que por lo general son formalizadas de acuerdo a un contrato escrito. En la medida que

estos actores se encuentran en una posición jerárquica diferente, se les ha asignado deno-

minaciones para distinguirlos durante el análisis:

35 Fuentes utilizadas para su elaboración: FAO 1995, 251-253; Stiglitz 1987.

86

a) El superior o contratante, conocido como principal. En el caso de organizaciones con

carácter económico-productivo son quienes poseen los derechos de propiedad sobre los

activos a ser administrados. En el caso de otro tipo de organizaciones son los que determi-

nan las funciones administrativas o quienes deciden otorgar responsabilidades.

b) El subordinado o contratado, conocido como agente. Son quienes cuentan con las capa-

cidades administrativas, en virtud de las cuales reciben el encargo, ya sea para administrar

los activos de otros o para dedicarse a cumplir cualquier otra función delegada.

Aun cuando se afirme que la organización a la que pertenecen ha especificado objetivos

que deberían ser compartidos por todos sus miembros, el hecho de encontrarse en medio de

una relación jerárquica hace que los objetivos individuales de cada actor sean todavía más

divergentes de lo que regularmente lo son. Esta divergencia genera incertidumbre sobre la

posibilidad de encontrar una vía de acción común que permita el logro mínimamente ade-

cuado de los objetivos de todos los participantes. La dificultad más importante se origina

en el hecho que el principal, quien busca los mejores resultados, no posee los conocimien-

tos tanto para el cumplimiento de la tarea encomendada, como sobre la forma o condicio-

nes específicas en que el agente cumple con la tarea. A este fenómeno se le llamó antes

situación de información diferenciada o asimétrica entre ambos actores.

Si regresamos al supuesto del comportamiento tendencialmente racional de los seres hu-

manos, no podemos esperar que el principal obtenga con facilidad la información que ne-

cesita para controlar a su o sus subordinados. Es más bien de esperar que el o los agentes

actúen primeramente guiados por sus objetivos individuales, vale decir, que se comporten

oportunistamente. Dada esta situación y buscando reducir o eliminar las incertidumbres en

la relación contractual que se establece entre ambos, es que se hace necesario trabajar mi-

nuciosamente los mecanismos o formas para el control o fiscalización, pero también para

la motivación o incentivo, de manera que:

a) El principal tenga la seguridad sobre un cumplimiento de la tarea según costos adecua-

dos, a pesar de no conocer del todo el procedimiento concreto para su realización.

b) El agente, quien si posee conocimientos y habilidades necesarias para la realización de

la tarea, cumpla con esta obteniendo la mejor remuneración bajo el menor esfuerzo posi-

ble.

87

El buen desempeño de la relación contractual, sea o no formalizada, asegurará en conse-

cuencia para ambas partes de la relación una base adecuada para el fortalecimiento de la

confianza, facilitando además los flujos de información entre sí y permitiendo un desarro-

llo adecuado de futuras interacciones, lo cual hablando en términos económicos implica

agilizar las relaciones de mercado.

En caso de que los contratos que se establecieran a efectos de controlar la eficacia de las

relaciones del tipo principal-agente no dieran resultados, es probable que se deba a que se

hayan pasado por alto procedimientos indispensables para un buen diseño, como es la ne-

cesaria consulta a todas las partes sobre sus intereses y expectativas. Por otro lado, una

situación así puede implicar también dificultades de fondo en los arreglos institucionales

que rodean o median las negociaciones con miras a formular aquellos contratos. Esto últi-

mo se produce, por ejemplo, cuando los grandes grupos de interés en una sociedad no se

han puesto de acuerdo en formas de gobernabilidad común, o cuando alguno de ellos se

sienta limitado en sus posibilidades de lograr beneficios de las relaciones establecidas en-

tre sí. Las consecuencias de una situación como esta pueden ser diversas: al mantenerse las

incertidumbres, los actores se ven obligados a asumir altos costos de transacción para ase-

gurar un beneficio mínimo de las interacciones; las estructuras de incentivos que se des-

arrollen pueden promover la ineficiencia antes que una adecuada distribución y uso de los

recursos disponibles, todo para evitar mayores colisiones; en casos extremos pueden gene-

rarse rentas indebidas, ya sea a favor de uno u otro lado de la relación, sin que el menos

favorecido se vea en capacidad de alterar esta situación.

Acto seguido se mencionará situaciones típicas en las que se suele utilizar el modelo prin-

cipal-agente: en primer lugar en todas las relaciones laborales (sean del sector público o

privado), esto es entre empleadores y empleados, donde no siempre se formalizan los con-

tratos por escrito; también es un caso típico las relaciones en el sector financiero entre

prestamistas y prestatarios, en donde más bien sí se considera imprescindible la formaliza-

ción por escrito; similares relaciones que requieren de formalización se dan tanto entre

arrendatarios y arrendadores, como entre aseguradores y asegurados.

88

Más allá del campo de lo estrictamente económico, es posible ejemplificar con una varie-

dad de situaciones de la vida en sociedad en las cuales un actor o unos actores asumen el

rol de principales y otros el de agentes. El más conocido de estos casos es el de todos los

cargos elegidos en las sociedades con sistema democrático formal: los electores actúan

como principales, en tanto otorgan un mandato o esperan que en su nombre se administre

alguna “cosa pública”; los elegidos actuarán entonces como agentes, ya que son quieres se

hacen responsables por el cumplimiento de la tarea encomendada. En estos casos no suele

haber formalización vía contrato, a pesar de lo cual se cumplen los requisitos de una con-

tratación, pues diverso tipo de mecanismos de control y motivación son puestos en funcio-

namiento.

Dentro del sector público se puede aplicar el mismo tipo de análisis: los actores elegidos

juegan el papel de principales al manejar el presupuesto público y encargar su ejecución a

los funcionarios y burócratas de carrera del aparato administrativo del Estado. Estos últi-

mos, a su vez, serán típicos empleados (agentes), pero negociarán sus condiciones labora-

les teniendo en cuenta los efectos que puedan tener sus acciones sobre el funcionamiento

de los servicios públicos y las opiniones de la población respecto al rol que cumplen los

políticos elegidos.

2.3.7 Cooperación y acción colectiva36

Al realizar el tratamiento de la teoría de los juegos y del modelo principal-agente se encon-

tró necesario asumir el supuesto sobre la tendencia de los actores por definir estrategias

para la maximización de beneficios individuales. Esta tendencia sigue siendo utilizada co-

mo punto de partida para llegar a explicaciones sobre la cooperación o acción colectiva, ya

que el beneficio común de todos los participantes es considerado, a fin de cuentas, resulta-

do de la compatibilización de sus intereses individuales. Esto último implica amplios pro-

cesos de información mutua, de manera que los actores puedan identificar a la cooperación

en vez de la acción individual como su mejor alternativa de acción.

36 Fuentes utilizadas para su elaboración: Elsner 1986a; Kervin 1989 y 1992; Nabli/Nugent 1989.

89

En aquel sentido, las preguntas analíticas que debemos responder a efectos de trabajar las

causas de fondo de la cooperación entre seres humanos serían formulables de la siguiente

manera:

• ¿Por qué motivo deben decidirse individuos egoístas (homo economicus) por una solu-

ción cooperativa?

• ¿Qué razones encuentran los individuos participantes en una situación de interacción

para comportarse cooperativamente o para coordinar sus acciones, asumiendo que no

exista ningún medio de coacción externo que les obligue a hacerlo?

• ¿Cómo se podría incentivar, antes que obligar, al mediano plazo un comportamiento

cooperativo o acción colectiva?

Previo de continuar con este tratamiento, es importante recordar que la interacción humana

es entendida como un proceso social en el cual los sujetos o actores se encuentran y ven

obligados a interactuar, a actuar o comportarse en función de las expectativas puestas en la

reacción del interlocutor. Se habla de obligación en tanto forman parte de un mismo medio

en el que los recursos son limitados para todos y suele encontrarse ya determinada división

de funciones, algo que históricamente puede ser llamado también división social del traba-

jo. En realidad se trata de circunstancias, probablemente ajenas a su voluntad, pero que de

cualquier manera generan interdependencias entre sí para el cumplimiento de sus objetivos

individuales, sean estos morales o materiales.

Regresando al tema de las explicaciones a la cooperación, es ya clásica la polémica entre

los dos enfoques antagónicos para entender los comportamientos humanos en un medio

social donde las interacciones son permanentes e inevitables: aquel orientado hacia lo es-

trictamente individual, que en buena cuenta es el ya varias veces mencionado “individua-

lismo metodológico”; y aquel que se centra en lo comunitario, o “colectivismo metodoló-

gico”. Una observación cuidadosa de nuestra propia forma de desenvolvernos ante situa-

ciones de interacción nos permitirá percibir como es que, en el fondo, hay elementos de

ambos enfoques en la determinación de nuestro comportamiento y que, por tanto, una re-

flexión muy ortodoxa puede llevarnos a una nueva abstracción poco útil, esto es, a realizar

elaboraciones lógicamente perfectas, pero que no encontramos en ninguna realidad. Sinté-

ticamente dicho, se trata de esforzarnos por encontrar una suerte de relación dialéctica en-

90

tre dos ámbitos, diferenciables, aunque formen parte de un mismo fenómeno: el ser huma-

no es individualidad, en tanto tiene una existencia e historia definidas y que lo diferencia

de todos los demás seres de su especie; cualquier ser humano, sin embargo, existe como tal

al haberse originado en, y al encontrar las condiciones para su subsistencia y reproducción

al interior de, una comunidad de seres humanos.

La economía neoclásica trabajó en este sentido únicamente con el ya mencionado concepto

del “homo economicus”, asumiendo la existencia indudable del también mencionado “in-

dividuo universal”, que cuenta con una única racionalidad instrumental orientada a la ob-

tención de objetivos por la vía óptima, también conocido como la tendencia humana por la

obtención de ventajas individuales bajo la opción más ventajosa posible. Los neoinstitu-

cionalistas no niegan la capacidad de raciocinio del ser humano, más aún trabajan intensa-

mente el oportunismo como orientación de comportamiento cuasi natural en los seres hu-

manos. Por ejemplo, al trabajar las tendencias oportunistas, lo que se hace en buena cuenta

es una operativización del planteamiento contenido en el concepto de la racionalidad ins-

trumental.

Estas tendencias oportunistas tratan de ser entendidas, sin embargo, no como una cualidad

humana innata, sino que se les busca explicar en el contexto social dentro del cual se for-

man los seres humanos, contexto que a fin de cuentas es igualmente fundamental para en-

tender los arreglos institucionales a que da lugar cada medio socio-económico y sobre lo

que se habló ya ampliamente. Con ello se está diciendo que el contexto o medio social de-

be ser considerado en el análisis: la historia y la cultura como elementos formadores de

“valores”. De esta forma, podemos encontrar casos en que los seres humanos no procedan

tal cual sería de esperar de acuerdo a un principio único y abstracto de racionalidad ins-

trumental, sino que lo hagan orientándose más bien por motivos familiares, comunales,

políticos o de otra índole, sacrificando inclusive intereses individuales en favor de objeti-

vos comunitarios y, por tanto, aparentando “irracionalidad”, aunque al final los comporta-

mientos observados resulten ser perfectamente comprensibles, inclusive racionales, de

acuerdo al tipo de objetivos que se hayan trazado.

91

A pesar de las circunstancias anteriormente descritas, nuestras reflexiones para entender la

cooperación empiezan considerando a los seres humanos como más o menos oportunistas o

egoístas. Esta actitud analítica se origina en el hecho que, al trabajar con la hipótesis indi-

vidualista o de un comportamiento orientado por la racionalidad de tipo instrumental, se

cuenta con una perspectiva más amplia (o menos restrictiva) para explorar las razones de la

cooperación, que al hacerlo con una hipótesis altruista.

Con este procedimiento lo que se ha logrado es demostrar que los comportamientos colec-

tivos, vale decir, el funcionamiento de cualquier tipo de unidad organizativa, encuentra

sustento en una utilidad real y tangible para los participantes. La conclusión que cae por su

propio peso es que estos participarán en la relación o activarán eficazmente dentro de las

organizaciones si y solo si por esta vía cumplen objetivos individuales, obteniendo venta-

jas o beneficios a un costo aceptable. Por tanto, quedaría claro que los intereses individua-

les son un elemento motivador central, inclusive dentro de organizaciones de tipo comuni-

tario, en donde los participantes pueden comportarse siempre “racionalmente”. Utilizar la

hipótesis egoísta para este razonamiento aparentaría partir de una actitud pesimista en tér-

minos de cooperación. Vemos, sin embargo, como puede conducir a demostrar en forma

clara motivaciones indudables de este tipo de comportamiento.

El anterior razonamiento puede ser eficaz para llegar a explicar genéricamente la coopera-

ción desde el punto de vista de la “utilidad” individual. La experiencia nos muestra casos

en que las interacciones o el funcionamiento de organizaciones de tipo comunitario o co-

lectivas se verán regularmente dificultados por el surgimiento de comportamientos oportu-

nistas. El elemento motivador más importante para combatir estos oportunismos será el

convencimiento que el comportamiento cooperativo, o de acuerdo a las “reglas de juego”

debidamente acordadas, genera suficientes beneficios. Resultado de la experiencia es tam-

bién que no siempre todos los participantes en las interacciones se encuentran convencidos

de estos beneficios, más aún si se trata de grupos u organizaciones de regular tamaño. En

estos casos lo fundamental es que se constituya por lo menos una suerte de “masa crítica”

interna, esto es, un grupo de participantes que sí identifica la importancia del cumplimiento

de las “reglas del juego” para alcanzar el mayor beneficio individual y grupal, estando dis-

92

puestos a poner en funcionamiento mecanismos de control y sanción para que los otros

participantes así lo entiendan.

Hay, además, una forma de oportunismo que resulta sumamente importante diferenciar,

dentro de la presentación general anterior. No es poco frecuente que grupos de poder o

lobbies se esfuercen, y por su control sobre medios de comunicación consigan, generalizar

“valores” para formar una “masa crítica” de miembros que apoye soluciones que les son

favorables sólo a ellos y, por tanto, serían inconvenientes para la gran mayoría de partici-

pantes, formalmente “irracionales”. El hecho de contar con un grupo de apoyo organizado

dentro de los mismos participantes les permite, sin embargo, contar con una base de apoyo

real para conseguir un convencimiento de las ventajas generalizadas de sus propuestas.

Estos casos deben ser analizados con mucho mayor detenimiento, utilizando un esquema

de interacción y de intercambio de beneficios que permita encontrar los puntos a través de

los cuales es posible explicar las bases sobre las que se sustenta la relación, a pesar de la

aparente desventaja y asimetría entre los participes.

Algoritmo básico para el comportamiento “cooperativo”

Las explicaciones que se dieron líneas arriba sobre la forma de entender la cooperación

entre seres humanos nos permiten ahora extraer algunas conclusiones basadas en las expe-

riencias acumuladas al respecto. Sin ánimo de establecer modelos para medir el compor-

tamiento humano, sino pensando más bien en un instrumento conceptual que nos permita

seguir avanzando en la comprensión de las prácticas cooperativas, es que acto seguido se

presentará secuencialmente cuál sería el razonamiento que seguiría un actor término medio

al entrar en interacción con otros actores y verse confrontado con la posibilidad de coope-

rar o no:

a) Dada la situación de interdependencia suele observarse que (debido el comportamiento

racional utilitario) en un momento inicial los individuos intentarán obtener sus objetivos

a costa del resto de participantes, lo cual significa que la cooperación entre todos no

suele ser el punto de partida.

93

b) Tras varios intentos es posible que esto se repita, lo cual, sin embargo, va generando

pérdidas muy grandes para el conjunto, de manera que lentamente empiezan a sentir las

consecuencias negativas de los comportamientos individualistas.

c) Como resultado de sucesivos comportamientos “ensayo-error” se llega a la conclusión

que la única forma de reducir la incertidumbre en el comportamiento de los otros y evi-

tar así los “oportunismos”, es a través del intercambio de información y de acuerdos pa-

ra un comportamiento coordinado cooperativo, con su respectiva estructura de incenti-

vos y sanciones.

Seguir esta secuencia nos permitiría entender cómo es que un ser humano llegaría al con-

vencimiento que el mejor resultado al largo plazo es el de la cooperación condicionada a la

reciprocidad o reciprocidad utilitaria37. De esta forma, lo que se lograría es desarrollar me-

canismos para incentivar la cooperación y castigar la defección. A pesar de los inevitables

oportunismos, estos serán manejados indulgentemente, de manera tal que los participantes

siempre sientan que pueden ganar más de un comportamiento cooperativo. Prácticamente

estaríamos frente a una suerte de “círculo virtuoso” de reproducción de las relaciones de

reciprocidad, aunque bajo la condición inevitable que los mecanismos de incentivo-

sanción aseguren que todos sigan comportándose recíprocamente.

El factor confianza será un resultado necesario para que aquel razonamiento funcione. La

confianza, sin embargo, sólo llega a constituirse si es que se ha desarrollado mecanismos

que permitan la previsibilidad en el comportamiento de los otros. De este modo, no se está

entendiendo confianza en un sentido moral originario, sino en base a la experiencia coti-

diana que da sentido a aquella moral. A pesar de ello, no debe dejar de buscarse explica-

ciones para la confianza en los procesos de socialización.

Siguiendo con la reflexión que se viene llevando a cabo, es posible elaborar un listado de

condiciones generales para un comportamiento cooperativo de los participantes en una

interacción o relación de interdependencia estratégica38:

37 En cierto sentido un “juego de redistribución calculada”. Un ejemplo al respecto puede verse en Heredia 1999. 38 Para su elaboración se ha utilizado específicamente las contribuciones de Nabli/Nugent 1989, 1337-1339,

94

a) Buena comunicación y adecuado nivel de información.

b) Grupo pequeño y reales posibilidades del conocimiento mutuo (eliminar el anonimato).

c) Características comunes en el grupo, principalmente objetivos e intensiones.

d) Nivel de conocimiento de los fundamentos y de la organización de la “acción colectiva”

(experiencia ganada luego de varios intentos “ensayo-error”).

e) Tolerancia entre sí.

f) Confianza mutua: sólo posible si todos los miembros del grupo se deciden desde un

principio por, y repiten continuamente, un comportamiento cooperativo o recíproco.

De acuerdo con las condiciones mencionadas, es posible reconocer que una verdadera ac-

ción colectiva puede tener lugar sólo bajo situaciones muy específicas. Podemos prever

inclusive que será mucho más simple y aparentemente lucrativo subordinarse a situaciones

de tipo no-cooperativo, en vez esforzarse por desarrollar un comportamiento cooperativo

acordado conjuntamente. Dentro de este esfuerzo, la principal dificultad suele presentarse

al momento de definir un nivel adecuado de confianza entre los participantes, lo que en la

práctica significa seguridad respecto al comportamiento futuro del otro o su calculabilidad.

Sin embargo, cuando se desea elaborar un análisis riguroso de los fundamentos de la con-

fianza entre seres humanos, se choca rápidamente con temas como la moral, las normas

éticas o los valores internalizados a través de la socialización, elementos que requieren de

un tratamiento más amplio dentro de las ciencias sociales y no solamente de la economía,

vale decir, el estudio de la llamada internalización subjetiva. Sin profundizar en la indaga-

ción de estos elementos será muy difícil poder explicar a ciencia cierta por qué individuos

egoístas puedan actuar mancomunadamente, entre otros comportamientos. La conclusión

más importante que se ha obtenido al respecto consiste en que el análisis económico debe

ser complementado a través de aportes fundamentales de la sociología y de la psicología,

de manera que puedan ser entendidos y explicados supuestos aparentemente claros como el

de la maximización individual de utilidad.39

así como de Kervin 1992, 97-100. 39 Para ilustrar todo lo que se ha venido explicando sobre el proceso a través del cual los seres humanos estamos dispuestos a actuar cooperativamente con nuestros semejantes, es posible regresar al ya mencionado ejemplo clásico del “dilema del prisionero”, de forma que se consiga entender mejor bajo qué circunstancias se pueden generar comportamientos cooperativos o no.

95

Aportes surgidos de aplicar la “teoría de la cooperación”

Con esta teoría se busca en última instancia analizar situaciones de interacción, en las cua-

les el comportamiento de los individuos o grupos de interés participantes puede presentarse

de manera diversa y hasta negativa respecto a una esperada actitud cooperativa. Estos re-

sultados negativos son conocidos en la literatura especializada como “problema de los po-

lizontes” (free-rider-problem)40. En buena cuenta consiste en el problema del oportunismo,

sobre el cual ya se ha venido hablando repetidas veces, aunque ahora se busca delimitarlo

en forma más precisa. Se trata específicamente de situaciones en las que los beneficios de

un individuo o grupo se basan en una reducción de sus costos o de su esfuerzo, lo cual a su

vez está originado en el poder afectar el ingreso o el bienestar del o los individuos con los

que se está interactuando. De esta manera, un individuo o grupo de individuos actúa orien-

tándose según sus propios intereses, independientemente de los daños que pueda infringir a

la comunidad, por lo menos en el corto plazo.

La célebre obra de Hardin “La tragedia de los comunes” (1968) se ha constituido en ejem-

plo de la presencia de inevitables comportamientos oportunistas, o de los “polizontes”,

cuando un conjunto de actores busca usar recursos escasos en forma común. En el caso

estudiado se trata exactamente del sobre uso de los pastos existentes por parte de una co-

munidad de pequeños ganaderos. En la medida que no hay manera de controlar el cumpli-

miento de reglas para el uso de los pastos y que la población ganadera va en aumento, no

tarda en generarse una congestión sobre el recurso pasto. Esta situación intentará resolverla

cada quien en forma individual pastando más cabezas de las permitidas, llevando así a la

depredación de los recursos. Circunstancias similares se presentarían, por ejemplo, con el

uso común de las fuentes a agua, de los bosques y de las áreas de pesca. El inevitable dete-

rioro de estos sistemas de uso común de recursos, dadas las tendencias oportunistas del ser

humano, llevaría a concluir que sólo la privatización individual de los derechos de uso,

40 El “polizonte” es aquel individuo que confrontado con la situación decisoria de pagar o no el uso de un bien o servicio financiado con recursos de la comunidad o públicos, decide no pagarlos y de esta manera beneficiarse individualmente del esfuerzo que realiza el conjunto. Un ejemplo común se presenta en las ciu-dades donde existe sistema de pago no controlado en el transporte público: el “polizonte” siempre buscará no pagar su pasaje, esto es viajar gratuitamente, trasladando sus costos primero a la compañía de transporte y

96

acompañada de acuerdos para la supervigilancia de estos derechos de propiedad, sería la

única posibilidad para evitar su destrucción.41

Además de los aportes mencionados, se conoce una contribución específica para estudiar

situaciones de oportunismo y las restricciones que pueden imponer a la acción colectiva a

un nivel macro social. A. Krueger (1974) desarrolla así el postulado de la “ambición por

rentas” o rent seeking, concretamente en el marco de la escuela llamada teoría económica

de la política. Esta escuela viene a constituirse en una extensión del neoinstitucionalismo,

pero aplicado a situaciones macro, en donde algunos actores toman decisiones que tendrán

efectos sobre parte importante o el conjunto de una determinada sociedad. En este caso se

trata analizar cómo es que determinados grupos de interés en la sociedad pueden establecer

vínculos con los representantes del poder político, de manera tal que consigan la imple-

mentación de regulaciones que les permita obtener beneficios que están por encima de lo

que normalmente hubieran percibido por la administración adecuada de sus recursos en la

economía de mercado, razón por la cual tiende a generarse finalmente una inadecuada dis-

tribución de los recursos totales de la sociedad. A estos beneficios que están por encima de

la ganancia de mercado se le denomina “renta” y a su búsqueda a través de relaciones polí-

ticas, o de un trabajo de lobby al más alto nivel, se le puede denominar “rentismo”.

Los mejores ejemplos son aquellas situaciones en que conglomerados económicos logran

intervenciones del Estado que les permiten fijar una posición monopólica artificial, como

cuando se regula la posibilidad de competencia externa. A fin de cuentas, se trata de un

oportunismo que puede encontrarse justificado a través de normas de comportamiento his-

tóricamente aceptadas, a pesar de lo cual no deben ocultarse serios problemas para la asig-

nación de recursos y las dificultades de autosostenimiento del sistema socio-económico en

su conjunto.

luego a la caja fiscal. 41 El caso de la mejor administración de recursos naturales con carácter de los ya examinados “bienes públi-cos” será abordado más adelante en varias oportunidades.

97

Resumen Bienes públicos: se trata de bienes de uso común y sin mercado definido, que difícilmente pueden ser divididos y/o apropiados individualmente, salvo que se incurra en costos prohi-bitivos, razón por la cual son frecuentemente de libre acceso para todos los actores en un determinado contexto. Este mismo hecho impide que algún agente privado encuentre in-centivo alguno para su administración o producción, razón por la cual no suelen ser pre-servados o suministrados por agentes de mercado. Ejemplos típicos de bienes públicos a gran escala son la seguridad y la defensa nacional, los medios y vías de comunicación, la investigación y difusión de conocimientos. A este nivel se hace referencia con frecuencia a los recursos naturales y al medio ambiente, como es por ejemplo el uso del agua y la infraestructura respectiva. Bienes públicos de pequeña escala son, por ejemplo, áreas de uso común en una localidad o los caminos vecinales. En todos estos casos, ante las restricciones para el funcionamiento de un mercado, se plan-tea la necesidad de administración y/o suministro por parte de organismos públicos compe-tentes, que deberán evaluar exactamente los requerimientos y los diversos impactos que causará su intervención, así como organizar los mejores procedimientos para cumplir con su tarea a costos aceptables para la sociedad. Derechos de propiedad: formalizan los derechos de un agente sobre un determinado bien, otorgándole la exclusividad para decidir sobre su uso, transformación, usufructo, hipoteca o transferencia. Estos derechos son fruto de acuerdos respectivos entre los actores sociales, los cuales han sido plasmados en una normatividad jurídica, que es a su vez cautelada por organismos públicos especializados, proporcionando así certidumbre a todos sobre la ga-rantía de beneficiarse de su propiedad. La existencia de derechos de propiedad debidamente legitimados y establecidos, y de los mecanismos para su observancia, constituyen un marco institucional necesario para que los actores acepten participar en mayores relaciones mercantiles dentro de ese medio, específi-camente incentivan la inversión y el crédito, la producción y la innovación tecnológica. El sistema social y económico debe cuidar regularmente la existencia y observancia tanto de estos derechos, como de una distribución socialmente aceptable de la riqueza social, con lo cual se puede garantizar las bases para su funcionamiento. Contratos: se trata de un tipo específico de instrumento jurídico para formalizar los acuer-dos, en especial las transacciones de mercado. En tanto tales, deben encontrarse igualmen-te reglamentados y protegidos por el sistema jurídico, de modo que las partes contratantes tengan garantías sobre su cumpliendo, a pesar de las tendencias oportunistas del ser huma-no. Es muy importante que los contratos reflejen un acuerdo o consenso entre las partes, pues es la mejor manera de asegurar la cooperación. Este es, sin embargo, un resultado de ejer-

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citarse en este tipo de negociación hasta alcanzar un nivel adecuado. En caso contrario, existe siempre la posibilidad de comportamientos oportunistas, a pesar de los mecanismos coercitivos existentes. Externalidades: o efectos externos que causa un actor individual o una organización sobre otro(s) actor(es), sean negativos o positivos, específicamente cuando hay una relación en-tre sí por el destino o uso de un bien o servicio público, entiéndase ahora sin mercado defi-nido. Cuando es un individuo el que los causa sobre un grupo o el resto de la sociedad, suele existir una discrepancia entre la valoración privada y la valoración social respecto a ese bien. Efectos negativos o positivos puede entonces causar una persona sobre otra o sobre un grupo o, inclusive, sobre el conjunto de un medio social. Cuando son negativos, se habla de una no compensación por el daño causado (v. gr. contaminación del agua); cuando son positivos, de una no remuneración de los beneficios ocasionados (v. gr forestación y mane-jo de cuencas hidrográficas). En cualquier caso, los efectos sobre costos o ingresos no sue-len ser fácilmente traducibles en un precio o una tarifa, por lo cual suelen ser situaciones que ocurren fuera de los mercados. En la medida que a través del mercado difícilmente se puede controlar las externalidades negativas e incentivar las positivas, se plantea la necesidad de intervención de organismos públicos que intermedien entre los agentes involucrados, de modo que: los que producen las negativas las sientan como un costo para sí; los que producen las positivas reciban los beneficios correspondientes. En cualquiera de estos casos, se busca “internalizar” los efec-tos externos en la economía de aquellos. Costos de transacción: analizando específicamente las interacciones que tienen lugar de-ntro de los mercados, se puede afirmar que estas consisten en la transferencia de derechos de propiedad sobre bienes y servicios. La complejidad de los mercados modernos ha hecho que estas transacciones estén rodeadas de diversas incertidumbres tanto para compradores como para vendedores. A fin de minimizar estos riesgos es que se incurre en una serie de costos, a los que se les conoce como “costos de transacción”. Se trata de costos que no son vinculables a la producción misma de los bienes y servicios, razón por la cual suelen ser difícilmente cuantificables, sin embargo, no se puede negar su existencia. Situaciones en que se hacen necesarios se dan, por ejemplo, para la coordina-ción o negociación de los contratos, para el cumplimiento de estos contratos o costos jurí-dicos, los seguros y la seguridad en general, para la contratación y control de personal, para ejercer influencia, entre los que destacan. A pesar de la dificultad para su cuantificación, deben ser considerados dentro de un análi-sis institucional de las relaciones de mercado, ya que las negociaciones entre actores y los arreglos institucionales incluirán por lo general procedimientos para su reducción o distri-bución. Según sea mayor la fortaleza institucional de un sistema socio-económico dado, más grande será su capacidad para mantener bajo control este tipo de costos y, por tanto,

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de contribuir a mejorar el desempeño de su economía. Costos de información: costo vinculado a los costos de transacción, aunque se refiere específicamente a aquellos gastos en que deben incurrir los agentes para poder estar ade-cuadamente informados en el momento de tener que tomar sus decisiones de mercado. Cuanto más complejas las relaciones mercantiles y/o mayor la sospecha de oportunismo de la contraparte, no encontrando suficientes indicios a través de los precios de mercado, será mayor la necesidad por proveerse de información. Aquel comportamiento de búsqueda de información es típico de los agentes “racionales” e insertos en el mercado, a pesar de lo cual no se puede afirmar que les será fácil evaluar la pertinencia de todo tipo de información. Lo que buscan en términos generales es, entonces, evitar caer en lo que se conoce como la “selección adversa” y el “azar moral”, que son a fin de cuentas situaciones de “asimetría” o seria diferencia de información entre los agen-tes interactuantes. Aquel tipo de situaciones crean una serie de costos innecesarios, del tipo costos de transac-ción, que repercuten en la capacidad de rendimiento de la economía, razón por la cual se sugiere fomentar la generación de mecanismos públicos y/o privados que permitan elimi-nar las diferencias de información entre los agentes dentro del mercado. Teoría de los juegos: se ocupa de observar y describir sistemáticamente las situaciones de interacción entre individuos o agentes (“jugadores”) caracterizados por la “racionalidad” y los comportamientos oportunistas, buscando establecer la estrategia que delineará cada uno de ellos para lograr sus objetivos, así como los posibles resultados individuales y colecti-vos de la puesta en práctica de estas estrategias (“juegos”). El instrumentario analítico que proporciona la teoría de los juegos permite analizar toda la diversidad de situaciones de interacción que se puedan presentar, buscando siempre enten-der la forma como los seres humanos desarrollamos nuestros comportamientos estratégicos y los arreglos institucionales que les rigen (“reglas de juego”). El ejemplo del “dilema del prisionero” suele ser usado como modelo de comportamiento standard para situaciones de interacción en las que los participantes carecen de informa-ción entre sí. Puede ser aplicado a casos de intercambio económico, como para las relacio-nes políticas, militares o diplomáticas. En cualquiera de estos casos, las conclusiones sue-len servir para diseñar procedimientos que mejoran la comunicación y la calidad de los arreglos institucionales entre las partes hacia el largo plazo. Modelo principal-agente: se trata de una propuesta analítica dentro del análisis de inter-acción y la teoría de los juegos, aunque referida específicamente a relaciones jerarquizadas entre los agentes interactuantes. Esto significa que un actor se encontrará en posición supe-rior (principal) y el otro en una posición subordinada (agente).

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Suele ser el caso de relaciones formalizadas contractualmente, aunque no tiene por que ser siempre así. El modelo busca analizar el tipo de vínculo que se establece entre ambos y la forma en que se diseñan las estrategias de comportamiento entre sí. En este sentido, un criterio central para el análisis será la diferencia de información existente entre los actores. El análisis que se deriva del uso sistemático del modelo permite establecer los mecanismos o formas de control que permitan lograr resultados beneficiosos para ambos lados de la relación, con lo cual se fortalece la confianza y se agilizan en general las relaciones futu-ras. El ejemplo clásico de aplicación se encuentra en las relaciones laborales, pero también puede ser útil para analizar relaciones de crédito o de arrendamiento. En el campo político se dan otras aplicaciones entre electores y elegidos, o entre políticos y burócratas. Cooperación y acción colectiva: basándose en la tendencia de comportamiento “racional” de los seres humanos y en el principio del “individualismo metodológico”, se plantea la hipótesis según la cual los agentes interactuantes aceptarán relaciones que impliquen algún nivel de cooperación o de distribución de beneficios, siempre que comprueben que será sólo y sólo a través este tipo de comportamiento que lograrán los resultados más ventajo-sos al largo plazo. Esto significa partir de un postulado excesivamente individualista sobre comportamiento de los seres humanos, para luego de sucesivos procesos de ensayo-error ir comprobando que recién en un segundo momento se optará por una solución cooperativa, aunque esta debe implicar siempre reciprocidad y confianza. Indudablemente podrán existir motivos “no racionales” para asumir comportamientos cooperativos, a pesar de lo cual, para efectos de elaborar un planteamiento general, se insiste en partir de la hipótesis individualista. Las organizaciones humanas contendrán algún tipo de arreglo entre sus miembros para promover la cooperación o acción colectiva entre sí. Esto sólo será posible, de acuerdo a la hipótesis con que se viene trabajando, si se cumplen los requisitos básicos de satisfacción de intereses por parte de sus miembros, pues en caso contrario la organización pierde su rol funcional para ellos. Por otro lado, para evitar que los comportamientos oportunistas de algunos miembros debiliten los lazos de cooperación, las organizaciones suelen poseer mecanismos de control y sanción. Como condiciones generales para lograr resultados cooperativos entre los participantes en interacciones repetitivas se pueden mencionar: buena comunicación e información; prefe-rentemente grupos pequeños no anónimos; características comunes; conocimiento de las ventajas de cooperar; tolerancia; confianza mutua. El ejemplo conocido como “problema de los polizontes” ilustra una situación en la cual algu-nos actores no han llegado al convencimiento de la utilidad de la cooperación y deciden com-portarse oportunistamente, esto es, obtener ventajas individuales a costa de los demás partici-pantes que sí cumplen con los acuerdos. Situación análoga es presentada por la teoría de la “ambición por rentas”, aunque a un nivel macro social, ya que se trata de un trabajo de lobbyentre grupos excluyentes para conseguir ventajas a costa del conjunto de la sociedad.

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Conceptos importantes Bienes públicos: no-exclusión, no-divisibilidad, costos de producción y administración, administración y suministro; suministro por organismos públicos, financiamiento macro social; impactos sociales, políticos y económicos. De pequeña escala, de gran escala. Derechos de propiedad: uso exclusivo o privado, derechos exclusivos; decisión de uso, transformación, usufructo, hipoteca o transferencia. Estructura jurídico legal, sistema jurídico; organismos públicos competentes; garantías, acuerdos para asegurar la propiedad, garantizar la protección; expectativas estables. Contratos: transferencia de derechos de propiedad; resultado de consenso, ejercicio de negociación; bases para la cooperación, “buenos contratos”; salvaguardas; mecanismos coercitivos; mecanismos morales y éticos; “costos de transacción”. Externalidades: efecto externo; bienes sin mercado definido, valoración privada, valora-ción social; no-compensación, no-remuneración; intervención pública, “internalización”. Costos de transacción: instituciones económicas; intercambio; negociación pre-contrato, ejecución de contratos, seguridad y control, tráfico de influencias. Fortalecimiento institucional, reducción de costos de transacción, mejoramiento del des-empeño económico. Costos de información: procesos de toma de decisiones, situaciones no rutinarias, com-portamientos oportunistas, “asimetría” de información. “Selección adversa”, “azar moral”. Teoría de los juegos: situación decisoria multipersonal, situación de interdependencia estratégica; “teoría de la decisión iterativa”; “juego”, “jugadores”, “reglas de juego”; “di-lema del prisionero”. Modelo principal-agente: relaciones jerarquizadas; principal, superior, contratante; agen-te, subordinado, contratado. Mecanismos de control, mecanismos de incentivo-sanción. Relaciones laborales, crediticias y de arrendamiento; elector, elegido, funcionario, burócrata. Cooperación y acción colectiva: “individualismo metodológico”, “homo economicus”, interés individual, comportamientos oportunistas. Ensayo-error, solución cooperativa, comportamiento cooperativo, reciprocidad; mecanis-mos de incentivo-sanción; “valores sociales”. “Colectivismo metodológico”. Individualidad humana, comunidad humana. “Masa crítica”, “reglas de juego”; lobbies, grupos de poder. Condiciones de la cooperación: comunicación, información, anonimato, objetivos, toleran-cia, confianza; “círculo virtuoso”. Problema de los polizontes; teoría de la ambición por rentas, renta, rentismo, monopolio, conglomerado económico.

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Preguntas para el repaso 1. Bienes públicos a) Observar el medio ambiente que le rodea y diferenciar cuáles serían bienes públicos y

cuáles podrían ser privatizados. Luego de ello identificar claramente las características intrínsecas a aquellos bienes, que le permitieron realizar esta diferenciación.

b) De acuerdo con las características que acaba de identificar, ¿cómo explicaría que los agentes privados no se interesen por facilitar u ofertar bienes o servicios públicos?

c) Acto seguido, reflexionar sobre el planteamiento de la imprescindible acción del Estado para producir y facilitar bienes y servicios públicos, independientemente de su escala. Justificar su propia opinión al respecto.

d) En cualquier caso, ¿cómo piensa que se pueden organizar medidas de intervención de un organismo público competente para cumplir adecuadamente con aquella función?, detallar.

e) En su opinión, ¿se hace posible la cooperación entre Estado y sociedad civil para efec-tos de solucionar problemas de suministro de bienes públicos? Pensar en ejemplos que le sean conocidos.

f) Sea que se decida cumplir aquellas funciones a través de agentes públicos o privados, ¿piensa que deben observarse los impactos a generar en el medio socio-económico don-de se interviene?. Justificar su respuesta y ejemplificar las acciones a tomar.

2. Derechos de propiedad a) En las sociedades humanas, inclusive antes del desarrollo de la economía de mercado,

podemos observar una preocupación por proteger la propiedad. ¿Por qué piensa que los seres humanos nos hemos comportado así?

b) De acuerdo con aquel comportamiento histórico, ¿cómo diferenciaría la propiedad pri-vada de la colectiva? Poner ejemplos para cada caso.

c) En la sociedad contemporánea, ¿qué facultades puede observar que adquiere un indivi-duo a partir de la obtención de un derecho de propiedad exclusivo sobre algún bien?

d) En su opinión, ¿sería posible en una sociedad fijar “por decreto” los derechos de pro-piedad individual? De acuerdo con lo que indague al respecto, especificar si es que los acuerdos sociales juegan hoy en día algún rol respecto a la fijación y protección de los derechos de propiedad.

e) Piense en los sistemas existentes para cautelar los derechos de propiedad y deduzca condiciones específicas bajo las que puedan estos verse alterados. Ejemplifique y espe-cifique posibles consecuencias de este tipo de hechos.

f) Observando la manera como funcionan hoy en día los sistemas económicos, reflexione sobre las principales consecuencias de fijar y cautelar adecuadamente los derechos de propiedad de los ciudadanos. Poner ejemplos conocidos para cada una de estas conse-cuencias.

3. Contratos a) Cuando escuchamos mentar la palabra contrato, ¿entendemos instintivamente un ins-

trumento jurídico formalizado? En caso positivo justificar y si no fuera así, ejemplificar otro tipo de contratos que puedan darse con fines de intercambio.

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b) Pensado en las situaciones de intercambio, ¿bajo qué circunstancias recomendaría for-malizar los contratos y con qué fin?

c) En su opinión, ¿todo contrato debe reflejar un resultado consensual o habrían mecanis-mos para imponer condiciones contractuales a alguna de las partes? Ejemplificar y es-pecificar las consecuencias de la imposición de condiciones contractuales.

d) Observando procesos reales de implementación de contratos, ¿qué rol le parece que tienen en el cumplimiento de los contratos las regulaciones formales y qué rol las nor-mas sociales o morales? Poner ejemplos para cada caso.

e) ¿Qué entiende si es que escucha mencionar “buen contrato”?, ¿bajo qué condiciones piensa que se puede asegurar el logro de este tipo de acuerdos?

4. Externalidades a) Ponerse en el caso de alguna relación entre personas alrededor de un bien, sea público o

privado, ¿cómo explicaría que el comportamiento de una de estas personas pueda causar efectos sobre la otra u otras personas, sin que estas últimas puedan hacer nada para evi-tarlo?

b) Luego de realizado el ejercicio anterior, describa en su propias palabra lo que entiende por “efecto externo” y ponga ejemplos de su vida cotidiana.

c) Explicar en qué sentido se entiende que puedan tener lugar efectos externos no sólo negativos sino también positivos. Pensar nuevamente en los ejemplos anteriores y sacar conclusiones sobre el carácter de cada uno de ellos.

d) Piense en los bienes involucrados en las situaciones generadoras de externalidades y procure especificar por qué es que se les denomina “bienes sin mercado definido”. ¿Qué implicancias piensa que tendría su presencia en la generación de incentivos económi-cos?

e) En su opinión, ¿las situaciones generadoras de efectos externos conducen irremedia-blemente a la intervención de algún organismo público? Justifique su respuesta y haga una propuesta al respecto.

f) Si es que se acepta la intervención de algún organismo público, ¿qué aspectos piensa que deben ser observados al controlar o fomentar externalidades, de tal modo que se evite efectos no deseados?

5. Costos de transacción a) Observando las transacciones de mercado o de compra-venta que se realizan regular-

mente, ¿piensa estas se encuentran atravesadas por una serie de riesgos e incertidum-bres?, ¿cómo explicaría esta situación?

b) Con el fin de reducir aquellos riesgos, ¿piensa que los seres humanos estamos dispues-tos asumir costos no vinculables directamente a la producción de los bienes y los servi-cios intercambiados. Explicar lo que observe y, dado el caso, ejemplificar.

c) Defina en sus propias palabras lo que ha entendido como costos de transacción. ¿Piensa que sirve de algo diferenciarlos según el momento del intercambio en que han tenido lugar? Elaborar sus propios ejemplos de acuerdo a la experiencia.

d) Los autores neoclásicos sostenían la exclusión de los costos de transacción de su estudio del proceso económico. ¿Qué opinión le merece este postulado? En todo caso, ¿qué consecuencias piensa que tiene en su reflexión actual?

e) Habiendo entendido el concepto de costos de transacción, reflexionar sobre la impor-tancia económica que puede tener la necesidad de incurrir en elevados costos de tran-sacción, tanto a nivel macro como micro. Poner ejemplos al respecto.

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f) ¿Piensa que los agentes interactuantes pueden tomar medidas o arribar a acuerdos para mantener bajo control o eliminar costos de transacción?, ejemplificar.

g) Nuevamente reflexionar sobre el rol que puede cumplir el sector público para reducir los costos de transacción que se presentan frecuentemente en un sistema socio-económico y dar su propia opinión al respecto.

6. Costos de información a) ¿Cómo explica que los agentes requieren buscar consecuentemente información para

tomar sus decisiones en un contexto de intercambio mercantil? b) A pesar de aquella identificación de la necesidad de la información, ¿por qué piensa que

suela generase incertidumbre en aquellos agentes para saber qué información será real-mente útil y cuál no?

c) ¿Piensa que la generación y la difusión de información tienen algún costo? De acuerdo con su experiencia, ¿hasta qué punto piensa que estarían dispuestos los agentes privados a cubrir estos costos?, ejemplificar.

d) Considerando la importancia de la información en la economía de mercado, explique los conceptos “selección adversa” y “azar moral”, poniendo ejemplos de cada uno. ¿Piensa que son conceptos útiles para entender los efectos de problemas (asimetrías) de infor-mación en las relaciones de intercambio mercantil?

e) En su opinión, ¿se encuentra el sector público en capacidad de intervenir para contribuir a la solución de aquellos problemas? Ponga ejemplos que consideren una intervención pertinente.

f) Piense en ejemplos de arreglos institucionales que pueden contribuir a reducir proble-mas de información en la economía de mercado.

7. Teoría de los juegos a) Considere ejemplos de la vida cotidiana que se asemejen a las llamadas “situaciones de

interdependencia estratégica”. b) En su opinión, ¿es en efecto la búsqueda del interés individual una tendencia “natural”

en el comportamiento de los seres humanos?, explicar sus razones. c) Tomar como ejemplo una situación de interacción o un “juego” frecuente. Para este

caso diferenciar a los “jugadores”, especificar sus intereses y las alternativas estratégi-cas para lograrlos.

d) En cualquier situación cotidiana, ¿por qué piensa que se afirma que el éxito de un “jue-go” está supeditado al cumplimento de las “reglas del juego” por los participantes? Ex-plicar y poner ejemplos para situaciones de interacción concretas.

e) De acuerdo con la experiencia acumulada en su aplicación, se sostiene hoy en día que el instrumentario proporcionado por la teoría de los juegos es útil fundamentalmente para casos microsociales. En su opinión, ¿qué limitaciones encontraríamos para analizar ca-sos cada vez más amplios y complejos?

f) Procure seguir la explicación sobre el caso aplicado conocido como el “dilema del pri-sionero”. En su opinión, ¿se trata de un modelo útil para entender casos de la realidad o se trata puramente de una abstracción? Explicar y, eventualmente, poner ejemplos de utilización.

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8. Modelo principal-agente a) Al explicar el modelo principal-agente se afirma que sirve sobre todo para casos de re-

laciones jerarquizadas. Pensando en las características del modelo, ¿le parece realmente que no puede haber otro tipo de relaciones en que sea útil?

b) En los casos del análisis con el modelo principal-agente, las relaciones entre actores suelen encontrarse mediadas por un contrato. En su opinión, ¿sucede que sin la formali-zación contractual se hace imposible aplicar el análisis sugerido por el modelo?, expli-car.

c) Explique los roles cumplidos por ambos lados de la relación de acuerdo al modelo: el principal y el agente. ¿Piensa que es posible alcanzar la compatibilización de intereses de ambos tipos de actores?, ¿bajo que circunstancias?, explicar y ejemplificar.

d) De acuerdo con su experiencia, ¿qué requisitos deberían reunir los mecanismos o for-mas de control para que sean eficaces al mediar las relaciones entre principal y agente?, explicar por qué sería así.

e) ¿Con qué condiciones institucionales piensa que será posible lograr con mayor facilidad buenos contratos y mecanismos de control?

f) Observe si es que el manejo adecuado de la relación entre principal y agente tendrá efectos en el campo económico y/o en temas políticos, ejemplificar.

9. Cooperación y acción colectiva a) Ensaye su propia respuesta a la que fuera planteada como pregunta básica para explicar

comportamientos cooperativos: ¿qué razones deben encontrar individuos egoístas (homo economicus) para optar por una solución cooperativa en casos de interacción, sin que haya medio externo alguno que les obligue a hacerlo?

b) Una vez que haya desarrollado alguna respuesta general, identifique motivos para pro-mover comportamientos cooperativos, en otras palabra, plantéese la pregunta: ¿por qué la sociedad podría estar preocupada para que se fomente a mediano plazo comporta-mientos cooperativos?, ¿qué argumentos podrían encontrarse contra esta posibilidad?

c) De acuerdo con la forma como se ha trabajado aquí el tema de la cooperación, ¿le pare-ce que es realmente justificado haberse valido de una hipótesis estrictamente individua-lista a fin de buscar explicaciones para la cooperación?. Argumentar su respuesta.

d) Asumiendo que aceptase el temperamento analítico aquí planteado, ¿en qué casos pien-sa que podría encontrar dificultades para explicar la cooperación con un instrumentario estrictamente “racional”?

e) Según como se han entendido hasta ahora los arreglos institucionales, ¿qué tanto piensa que favorece el marco institucional existente en un medio socio-económico al fomento de comportamientos cooperativos?, explicar.

f) Intentando profundizar en el análisis, piense si es que pueden existir arreglos institucio-nales que funcionen mejor con comportamientos individualistas en vez de colectivos, ejemplificando correspondientemente.

g) De acuerdo con lo anteriormente planteado, ¿piensa que pueden darse arreglos institu-cionales que aparenten fomentar una acción colectiva genéricamente beneficiosa, pero que el final favorezca sólo a un grupo?, igualmente ejemplificar.

h) En el texto se utilizó durante el trabajo analítico un “algoritmo” referido al comporta-miento cooperativo. En su opinión ¿tiene alguna utilidad este procedimiento? Explique su respuesta en base al análisis de un caso concreto, en el cual se esfuerce por identifi-car las diversas variantes de comportamiento de los actores involucrados.

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i) Igualmente fue presentado un listado con unas “condiciones para la cooperación”. Pien-se si es que estas pueden cumplirse en todas las situaciones y, de acuerdo a su experien-cia, ubique casos en los que no tendría sentido fomentar la cooperación.

j) De acuerdo con lo trabajado hasta el momento, ¿coincide en que la confianza y la reci-procidad serían los fundamentos de cualquier comportamiento cooperativo estable al largo plazo? Sustentar su respuesta.

k) Poner casos conocidos de “polizontes” en el medio social donde suele desenvolverse ¿Se trata de casos sin solución o la sociedad puede plantearse algún procedimiento para enfrentar estas situaciones?, explicar.

l) Al diseñar políticas sectoriales, ¿conoce casos concretos de lobbys?. ¿Piensa que estos lobbys conducirían a generar rentas indebidas e ineficiencia económica, o tendrían más bien una suerte de efectos de coordinación en la sociedad?, explicar.

Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea sobre el tema: procedimiento para el análisis de la interacción Seleccionar un caso concreto de interacción social sobre el que se disponga de suficien-te información. Para aquel caso llevar a cabo los siguientes pasos analíticos, buscando siempre alcanzar explicaciones del comportamiento cooperativo o no cooperativo de los actores participantes: a) Especificar los actores participantes según su posición funcional y/o jerárquica (dado el caso considerar el esquema del modelo principal-agente) y de ser posible establecer agrupaciones internas o grupos de interés, esto es, de acuerdo a la similitud de inter-eses. b) Establecer cómo es que los actores se encuentran en interdependencia para la obten-ción de sus objetivos, con lo cual se busca definir de la manera más precisa posible sus vinculaciones y discrepancias, así como los arreglos institucionales a los que arriben. c) Realizar un recuento del modo como funcionan los arreglos institucionales identifi-cados. Poner cuidado en la información que manejan los actores sobre sus interlocuto-res, así como los flujos de información que ya puedan existir entre sí, procurando preci-sar a partir de ello el nivel de confianza/incertidumbre en el comportamiento recíproco. d) Como consecuencia de todo lo anterior, proceder a extraer conclusiones globales sobre el funcionamiento de las instituciones en el caso analizado. Resulta especialmente importante analizar su capacidad para reducir las diferencias de información y para asegurar mínimamente la consecución de sus objetivos a través de la interacción. En la medida de lo posible, regresar sobre los mecanismos de motivación y de obliga-ción/coerción que puedan implementarse para asegurar a mediano plazo el cumplimien-to de aquellos arreglos institucionales.

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Ejemplo de caso y aplicación de la tarea42

Selección de caso: el mundo en desarrollo se ha visto caracterizado durante los años 90 por una intensificación en los planteamientos y la práctica sobre reforma estructural y apertura de mercados, sacando a la luz la ya conocida polémica acerca de la administra-ción común o más bien individual de los recursos productivos. En este contexto, se ha puesto mayor énfasis en la resolución de aquel hecho como determinante del cambio, la modernización y el progreso de los pueblos rurales. Es por ello que resulta especial-mente ilustrativo tomar como ejemplo, en nuestras reflexiones sobre el uso de los ins-trumentos de análisis institucional, un caso en el que una diversidad de factores institu-cionales condicionan más bien la persistencia de formas comunes de administración de recursos. Trabajaremos en consecuencia el caso de la comunidad campesina en la re-gión sur andina del Perú. Para poder aplicar adecuadamente la tarea encomendada y ser más didácticos, no se hará un tratado sobre la comunidad campesina en general, sino sobre un grupo de comunidades que han sido investigadas en específico y sobre las que se dispone de la información indispensable. Ya antes se ha hablado de las comunidades campesinas43 en la región andina del Perú. Es-tas comunidades son entendidas genéricamente hoy en día como un ámbito de coordina-ción entre sus miembros, antes que como una unidad productiva propiamente dicha. A es-tos miembros es posible identificarlos como productores de pequeña escala, los cuales son de hecho conductores individuales de las tierras que poseen, conformando unidades de producción familiar o parcelaria, a pesar que formalmente muchas comunidades sigan siendo las propietarias de la tierra. El tipo de coordinación que se observa con mayor fre-cuencia implica organizar un uso mancomunado de determinados recursos naturales que no son poseídos privadamente, aunque también se ha planteado su rol en la prestación de ser-vicios específicos en diversas áreas. El que sea posible crecientemente contemplar deter-minada individualización en el trabajo de muchos comuneros respecto a las formas de or-ganización y tareas comunales, ha motivado gran cantidad de reflexiones sobre lo que pue-de hacer y seguir haciendo la comunidad, razón por la cual podría hacerse ahora un largo tratado al respecto. A través del ejemplo que trabajaremos a continuación no examinare-mos el conjunto de la problemática comunal actual, sino intentaremos observar hasta qué punto nos resulta útil el instrumental de análisis neoinstitucional para explicar las fortale-zas y debilidades de determinadas comunidades campesinas andinas y, por tanto, cómo es que puede explicarse su reproducción aglutinando a unidades familiares de producción en un espacio territorial dado. a) El escenario y los actores: consideraremos a 14 comunidades campesinas del distrito de Pisac, provincia de Calca, departamento del Cusco, en el sur andino del Perú. Hacia la segunda mitad de la década del 80 estas comunidades agrupaban a productores agro-pecuarios que en total organizaban 1,200 familias, las cuales debemos entender como unidades familiares de producción. La población total era entonces alrededor de 5,600 42 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de Kervin/Equipo del CEDEP-Ayllu 1989. 43 De acuerdo con los resultados del último Censo Agropecuario de 1994 (vol. 26, cuadro No. 1) existirían en todo el territorio peruano un total de 5,680 comunidades campesinas, que trabajarían alrededor del 40% de la superficie de uso agropecuario.

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habitantes. La superficie sobre la cual tenían disposición abarcaba 9,600 has., aunque sólo un 17% de este territorio estaba cultivado, representando en promedio 1.4 has por familia al año. Los actores con los que debemos llevar a cabo nuestro análisis institucional son preci-samente los miembros de las comunidades, por lo general los cabezas de familia, aun-que en algunas comunidades se permite cada vez más la participación de las cónyuges en las decisiones comunales. En cualquier caso, lo importante es evitar centrarse sólo en los individuos, ampliando la perspectiva más allá de el o los representantes de cada unidad familiar, ya que esta última viene a ser en términos reales la participante de las relaciones comunales. Por otro lado, en la medida que nos hallamos en un territorio de montaña, la diferencia-ción entre los actores debe hacerse considerando la ubicación de los principales predios que administra la unidad familiar. La información sobre este tema al interior de cada comunidad suele ser muy específica y, salvo minuciosos estudios, no se encuentra dis-ponible con facilidad. Sí resulta más accesible clasificar al conjunto de cada una de las comunidades bajo análisis de acuerdo a la ubicación y actividad más o menos predomi-nante. De este modo, se ha establecido cuatro grupos principales de comunidades: • Hostaliceras: ubicadas a más de 3,600 m.s.n.m., a unos 15 Km. de la ciudad de Cus-

co, disponen de riego y se han especializado en hortalizas para la venta en el merca-do urbano. Las familias disponen de extensiones pequeñas, pero cultivadas intensi-vamente, por lo que obtienen el mayor VBP/ha entre las comunidades bajo análisis.

• Interandinas: se ubican entre los 3,300 y 4,000 m.s.n.m., a unos 40 Km de la ciudad de Cusco. Su producción agraria y pecuaria es muy diversificada, así como las carac-terísticas sociales y económicas. Tienen la densidad poblacional más alta de todo el grupo: 100 hab./Km².

• Maiceras: se trabaja con una sola comunidad ubicada a 3,000 m.s.n.m. en la parte más profunda del valle, con sistemas de riego y de producción que le permite mane-jar el monocultivo del maíz, cultivo que es comercializado hasta en un 50%. Además de maíz producen trigo y crían ganado en sus partes más altas, pero a diferencia de las otras comunidades no administra en las alturas zonas comunes de pastoreo.

• De altura: residen entre 3,800 y 3,900 m.s.n.m., zonas en las que la densidad pobla-cional se reduce a 26-39 hab./Km². Se trata de comunidades menos integradas a los mercados regionales, habiéndose dedicado más a la cría de ganado de altura y a la producción de papa de autoconsumo.

A pesar de la notoria heterogeneidad entre cada uno de estos grupos de comunidades y de las posibles consecuencias en términos de diferenciación social entre sí, es posible identificar algunas características que las atraviesan a todas por igual, y que nos serán de importancia en el análisis: • Practican una producción agropecuaria de alta montaña: pendientes, fuerte erosión

hídrica y altitud (entre 3,000 y 4,500 m.s.n.m.). • Fuerte riesgo climático: irregularidades en las precipitaciones y temperatura, con

grandes contrastes, y clima seco. • Alta densidad poblacional con relación a los recursos naturales, generándose presión

por el uso de estos para asegurar la reproducción de las unidades familiares. Este

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hecho provoca que los recursos se encuentren muy distribuidos, no ubicándose pro-ductores que cultiven más de 7 has. o que críen enormes rebaños.

La conclusión que se puede extraer de estas características es que nos hayamos en me-dio de un escenario en el que los actores presentan algunas características que les ase-mejan, en tanto no hay productores ni muy grandes ni muy chicos, practicando todos una producción agropecuaria sometida a altos riesgos. Las diferencias vendrían deter-minadas por su ubicación principal y, por tanto, por el tipo de lazo que pueden articular con el mercado, a pesar de que en todos los casos encontramos tanto claras vinculacio-nes mercantiles como diferentes proporciones destinadas al autoconsumo. b) Interdependencia y arreglos institucionales: asumiendo que la similitud en la dispo-sición de recursos al interior de cada una de las comunidades evita que se generen gru-pos de interés especialmente diferenciables, es posible trabajar en forma genérica el tipo de interacciones que suelen presentarse y que serán objeto central de nuestro análi-sis. Acto seguido describiremos las interacciones más importantes que han podido ser identificadas, tratando de especificar las consecuencias que estas tienen en el funcio-namiento de la organización, esto es, de la comunidad. Empecemos por el manejo de un recurso que suele ser crítico en casi cualquier sistema agrícola: el agua. En los territorios montañosos, dada la mayor variabilidad climática, el manejo del agua deviene en un factor aún más importante, buscando minimizar los ries-gos de sequías y alargar la campaña agrícola. En la medida que las fuentes de agua les son reducidas, aparece el requerimiento por un sistema común de administración del recurso, que permita los resultados arriba mencionados. Esto se logrará tan mejor, cuan-to más pequeño sea el grupo y el espacio territorial en cuestión, razón por la cual se explica el relativamente reducido tamaño que alcanzan ahí las comunidades. Al factor climático hay que agregarle las limitaciones establecidas por la diversidad altitudinal, entendiéndose así que en estos espacios la producción es marcadamente es-tacional, debiendo llevarse a cabo una planificación en el uso de la tierra y la mano de obra disponible más cuidadosa que en los territorios más bajos y templados. Aparece así el requerimiento por un nuevo tipo de coordinación entre las unidades productivas. Si en edición a ello comprobamos que los mercados de trabajo están poco desarrolla-dos, razón por la cual decimos que son imperfectos, podemos comprender que se genere mucha incertidumbre sobre la calidad del trabajo de forasteros. La consecuencia princi-pal de todos estos hechos es que las unidades de producción coordinen formas de inter-cambio de trabajo para los períodos de mayor demanda, aun cuando con ello tuvieran que cubrir costos mayores que contratando fuerza laboral eventual. A fin de cuentas, estas formas de intercambio contienen elementos culturales adicionales, sobre los cua-les también se aplican los principios de la reciprocidad, haciendo más clara la tendencia a su uso en vez de la compra de fuerza de trabajo. Luego tenemos el hecho que las parcelas que administran las unidades familiares son pequeñas y suelen encontrarse dispersas, ya que tienden a ocupar varios pisos ecológi-cos de aquellos que controle la comunidad en cuestión, aprovechando así de la mejor manera posible la diversidad ecológica existente, en términos de la producción agrope-cuaria, del balance en el uso de mano de obra y de control de riesgos climatológicos.

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Hay una consecuencia adicional de la diversidad ecológica, la cual se encuentra vincu-lada a la escasez de tierras descrita en el punto anterior y que debemos tener muy pre-sente: la escasez de áreas para pastar el ganado. En las comunidades bajo análisis, a falta de territorios en mayor altura para la ganadería extensiva, esta dificultad busca solucionarse alternando agricultura y ganadería en las mismas áreas (parcelas), aunque la producción agropecuaria se siga manejando individualmente y el pastoreo del ganado de propiedad privada se administre en áreas que luego de la cosecha pasan a ser de uso común. Considerando que las unidades familiares persisten en querer poseer ganado por diver-sas razones, como el considerarlo su única forma de ahorro para disponer de rápida li-quidez monetaria en caso de necesidad, soluciones como la descrita arriba serán im-prescindibles, obligando a las unidades productivas a alcanzar acuerdos y a una coordi-nación estrecha en dos hechos observados: a) que todos los productores manejen un portafolio de cultivos sincronizado en cada piso ecológico, de modo que las parcelas se encuentren cosechadas en un mismo periodo y el ganado pueda entrar libremente a ali-mentarse de los rastrojos y “malas yerbas”; y b) que sólo se haga uso para el ganado de las áreas debidamente acordadas, pues en caso contrario el ganado puede dañar cultivos en parcelas, obviamente ajenas, aún no listas para el pastoreo. Asumiendo las ya men-cionadas dispersión y pequeño tamaño de las parcelas individuales, resultará demasiado caro a cada cual cercar sus parcelas pensando en los periodos de pastoreo entre la cose-cha y la siguiente siembra. En consecuencia, resulta fundamental controlar el uso de los terrenos de cultivo antes, durante y después de cada campaña agrícola, de modo que nadie se pueda aprovechar para alimentar su ganado de los escasos recursos disponi-bles. A fin de alcanzar este control es que se requerirá también de mecanismos específi-cos de coordinación. Vemos como es que en el contexto mencionado, aun cuando las unidades productivas se consideren posesionarias individuales de determinadas parcelas, la imperiosa necesidad de usar esas mismas áreas con fines ganaderos obliga a que en la práctica se impongan restricciones colectivas en su uso. El pastoreo colectivo es así aceptado, aunque con la limitación individual de llevarse a cabo sólo en las áreas y los periodos acordados para tal fin. La comunidad se encargará, en consecuencia, del funcionamiento simultáneo de ambas actividades en el mismo territorio, de modo que en este contexto los conceptos convencionales de propiedad privada o colectiva sufren una importante relativización. Otra consecuencia importante de estos hechos para nuestro análisis, consiste en que la producción agrícola y pecuaria en zonas con fuerte escasez y diversidad de recursos, agua y tierra, no ofrece incentivos para privatizar todos los procesos productivos, sino sólo una parte de ellos, que viene a ser aquella relativización del concepto convencional de propiedad privada. Dadas estas circunstancias, las tendencias a manejar la produc-ción a un nivel de pequeñas parcelas es fuerte, hecho que a su vez redunda en controlar las desigualdades en el acceso a los recursos, razón por la cual podemos persistir para nuestro análisis en la idea que las unidades de producción, como agentes de la interac-ción en la comunidad, mantienen una relativa homogeneidad. Ya sea para el manejo del agua, la distribución de la mano de obra o el manejo de las áreas para pastar, se observa como es que las características de la actividad productiva

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de estas comunidades y su estructura socio-demográfica crean condiciones para que los comportamientos de las unidades productivas componentes de cada comunidad se en-cuentren significativamente relacionados entre sí, generándose lo que en el análisis neo-institucional se conoce como interdependencias. A estas situaciones se les puede enten-der como externalidades, ya que se hallan efectos negativos o positivos del comporta-miento de unos sobre los otros respecto al uso de los recursos disponibles en la comu-nidad, recursos para los cuales palmariamente no existe un mercado definido. Desde el punto de vista de los efectos externos negativos, las unidades productivas se ven obli-gadas a desarrollar mecanismos de coordinación que permitan mantener bajo control o por lo menos reducir los riesgos implícitos a sus circunstancias de reproducción, ries-gos que en el lenguaje neoinstitucional implicarían “costos de transacción” excesivos para sus economías (controles en el uso de los rastrojos para el ganado, o en el uso del agua, o en el cumplimiento de las obligaciones laborales recíprocas). Una forma adicional de analizar el surgimiento de los mecanismos comunales a raíz de las variadas características ecológicas en la región sur andina44 implica observar como es que las comunidades dividen su territorio en áreas o zonas de producción, organi-zando consecuentemente sistemas de producción en cada uno de ellos, cumpliendo así funciones especificables, que serán más complejas cuanto mayor sea la diversidad del territorio en cuestión. En cada zona de producción encontramos entonces determinados recursos productivos, pero en nuestro análisis resulta sumamente interesante observar los mecanismos comunales especialmente construidos con el fin de regular su uso (res-tricciones, controles y derechos comunales) y formas específicas de cooperación, todo lo cual puede evolucionar a lo largo del tiempo, según los habitantes cambien en la forma de adaptar la naturaleza a sus necesidades. A grandes rasgos, es posible distinguir que en las comunidades bajo análisis se trabajan cinco zonas de producción, las cuales siguen más o menos la progresión altitudinal: a) “zona cercada”, con parcelas cercadas dedicadas a la agricultura bajo riego; b) “zona maicera”, también tiene riego, pero no ha sido cercada; c) “zona de trigales”, no tiene riego, siendo cultivada en secano, a pesar de lo cual no hay una sincronización de los portafolios de cultivo entre los llamados “sectores”; d) “zona de turnos”, también es cultivada en secano, pero aquí la comunidad ha adquirido funciones de regulación, or-ganizando la rotación de cultivos y descansos por “sectores”; e) “zona no agrícola”, de pastos que no son roturadas y de bosques. No todas las comunidades cuentan con todas las zonas identificadas, pero sí se ubica en todas una preocupación por su delimitación de a cuerdo a los recursos con que cuente y, por tanto, de la especificación de las fun-ciones comunales en cada una de ellas. En cualquier caso, lo que se puede observar en estas comunidades es que cada uno de los actores, representantes de unidades familiares, optará por poner mayor o menor én-fasis en los arreglos institucionales que se desarrollen a partir de las circunstancias an-teriormente descritas de acuerdo al beneficio neto esperado para ellos, cálculo que lo podemos entender como el control de aquellos costos de transacción y que también se encuentra determinado según el requerimiento de los mecanismos comunales de admi-nistración, ya que en determinados años las circunstancias cambian y estos se debilitan, 44 Altitud, temperatura, disponibilidad de agua, calidad y aptitud de los suelos, entre las que sobresalen.

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dejando lugar a comportamientos individuales debidamente tolerados. Sin embargo, no se deja de observar situaciones en las que algún actor presume que a través de un com-portamiento más individual alcanzará mayores beneficios, siendo entonces la tendencia a optar por comportamientos oportunistas, que se aparten del acuerdo en común, como cuando se hace un uso subrepticio del agua o de los pastos. c) Funcionamiento de la institucionalidad: luego de la larga revisión de las característi-cas ecológicas y socio-económicas de las comunidades bajo análisis y de reparar como es que a partir de este contexto se explica el surgimiento de determinados dispositivos comunales, podemos pasar ahora a describir las funciones colectivas que cumplen las comunidades, buscando a través de ello especificar en mayor detalle la forma como toman sus decisiones las unidades familiares de producción, hecho que nos remite a su nivel tanto de información mutua, como de confianza o incertidumbre al interior de la comunidad. De este modo, podemos observar una agricultura de montaña bajo fuerte escasez de recursos, en parte de cuyo territorio se organizan zonas de producción que combina producción agrícola y pecuaria, generándose así áreas administradas privada o comu-nalmente, de acuerdo al período del año que se trate, lo cual implica la necesidad de establecer sistemas de rotación bien sincronizados, que a su vez serán más o menos complejos según una mayor o menor cantidad de las unidades de producción decidan ingresar a estos sistemas. Viendo de modo más pormenorizado el proceso de toma de decisiones de las unidades de producción, observamos que sus comportamientos se ajustan de acuerdo a las carac-terísticas que presenta el año agrícola (clima). En caso de que los ciclos de producción naturales no fueran suficientes para regular los comportamientos entre unidades pro-ductivas, entonces buscan en la comunidad un ente que les permita salvar las incerti-dumbres que se generarían si hubieran dificultades al decidir, por ejemplo, las fechas para le ejecución de las principales tareas. Esto significa que el clima y la disponibili-dad de recursos imponen por sí mismos restricciones para la actuación conjunta de las unidades productivas cuando se trata de utilizar un recurso no totalmente privatizado, pero que en determinadas circunstancias se hace necesario que intervenga un ente rec-tor, que determine fechas exactas y facilite el control de los acuerdos. Las unidades de producción conocen en uno u otro caso cuáles son las circunstancias sobre las que de-berán actuar, e inclusive les es posible prever el comportamiento de sus interlocutores, razón por la cual prefieren, dado el caso, una intervención reguladora más evidente de la comunidad, en específico para la sincronización de cosechas y el control del uso de pastos. Al respecto, las situaciones observadas permiten deducir que la comunidad funciona muy bien como organizadora en la sincronización de periodos de uso de las áreas o sec-tores dentro de una zona de producción, esto es, entre periodos agrícola y pecuario. Igualmente es claro su rol en el control de los oportunismos frente el uso de las áreas destinadas al pastoreo, oportunismos que están siempre presentes. Inclusive es latente el riesgo de un oportunismo mayor, concretamente que el ganado privado cause daños (pastee) en terrenos ajenos aún no abiertos al pastoreo colectivo, generando así una ex-ternalidad negativa. La comunidad funciona, en consecuencia, como una organización

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que alcanza a imponer reglas de uso y sanciones en caso de incumplimiento, mediando eficazmente en los conflictos que aparecen a partir de esta modalidad de uso de los re-cursos. Sea como fuere, no debemos dejar de lado en nuestro análisis el hecho que la fortaleza de la organización comunal es notoriamente diferente en cada caso, fortaleza que se encuentra vinculada por lo general a: el peso de la producción agropecuaria en las economías familiares, la mayor presión demográfica sobre la tierra y las mayores o menores incertidumbres involucradas en el funcionamiento de los sistemas colectivos. Otra observación que podemos hacer parte de los cambios en el contexto más amplio al funcionamiento de los mecanismos comunales antes descritos. Así, es notorio que las funciones de control en el uso de las áreas de pastos, a diferencia que las de sincroniza-ción de cultivos, adquiere formas cada más estructuradas, incluyendo el nombramiento de autoridades debidamente reconocidas. Con el aumento de la presión sobre los recur-sos y del consecuente riesgo de comportamientos oportunistas, los actores no cumplirán con los acuerdos sólo por la presencia de la autoridad, vale decir, no serán respetadas sólo por su prestigio, sino que quien ejerce un cargo de control deberá poner más dedi-cación, hasta casi convertirse en su actividad principal. De este modo, aparece el requerimiento de una autoridad profesional, esto es remunera-da, para que se dedique adecuadamente a este trabajo. La aparición de sistemas moneta-rizados para las multas y de un reconocimiento extra comunal de quien ejerce la fun-ción de administrar justicia localmente obliga, sin embargo, a que las autoridades sean letradas, capacidades que poseen recién los más jóvenes, debido a lo cual se reemplaza la legitimidad otorgada por la edad, por el conocimiento otorgado por la educación formal. Con ello se produce en la práctica una crisis de la autoridad tradicional y una presión por la evolución de los códigos culturales. Estos procesos de “modernización” obligan, en consecuencia, a cambios en la capacidad de la organización comunal para cumplir con sus funciones, requiriéndose de nuevos arreglos institucionales para salva-guardar las persistentes incertidumbres en la interacción entre los miembros de la co-munidad. d) Consecuencias de la institucionalidad existente: el recuento de los arreglos institu-cionales a los que se arriba en las comunidades bajo análisis, así como un breve segui-miento de la manera como vienen funcionando estos arreglos o acuerdos, nos permite entenderlos como respuestas específicas a las circunstancias de escasez y de riesgo en las que tienen que reproducirse las unidades de producción pertenecientes a cada comu-nidad. Estos riesgos pueden ser definidos como aquellos vinculados a limitaciones na-turales, pero ahora nos preocupa especialmente el riesgo de conflictos originados en los comportamientos oportunistas de los mismos miembros de la comunidad, que de este modo causan externalidades negativas. La comunidad deviene así en una estructura organizativa que responde a requerimientos concretos de coordinación de sus miem-bros, debiendo ser suficientemente flexible como para ir adaptando sus funciones de regulación según estos lo planteen. Este hecho se ve reflejado, por ejemplo, en el funcionamiento de los mecanismos co-munales en un contexto de cambio técnico. La fuerte presión sobre los recursos produc-tivos hace que algunas unidades familiares busquen introducir cambios técnicos que les permitan elevar su intensidad en el uso de los recursos y satisfacer sus necesidades vía

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aumento en los rendimientos. Sin embargo, no todos los cambios tendrán impactos ex-clusivamente individuales, pues los hay aquellos que afectarán la posibilidad de seguir llevando a cabo una explotación común de determinados recursos, apareciendo enton-ces presiones para la adopción de nuevos acuerdos comunales. Son, por ejemplo, inno-vaciones estrictamente individuales aquellas que incorporan semillas mejoradas, la fer-tilización y el uso de determinadas herramientas y equipos. De igual forma, son ejem-plos de innovaciones que causan externalidades el sobre uso de las fuentes de agua, el uso de agroquímicos que destruyen los ciclos biológicos, cambios en el patrón de culti-vos y de la rotación que impiden la sincronización, y el cercado de parcelas que deberí-an formar parte de las rotaciones en el uso agropecuario. Se observa además otro tipo de innovaciones que requieren de grandes escalas, razón por la cual no es posible tratarlas sólo en términos individuales, como la introducción de maquinaria agrícola, o la construcción de obras de infraestructura (reservorios, cana-les, silos, carreteras etc.). Las observaciones realizadas permiten constatar que las indi-viduales pueden causar externalidades negativas, pero las de gran escala tienen en ge-neral efectos positivos sobre las economías familiares. En cualquiera de estos casos, siempre que se han dado las circunstancias para introducir las innovaciones, la tenden-cia en el funcionamiento de la organización comunal ha sido positiva, en tanto sin au-mento de la escala de operación sería imposible manejar los cambios, menos aún ofer-tarlos, asumiendo que en estos espacios geográficos no existe un mercado de donde pudiera aparecer una oferta de tales. Los casos observados permiten igualmente constatar que la comunidad antes que una traba del cambio, sería un ámbito bastante neutral, salvo aquellas circunstancias en que los miembros presionan por el control colectivo de las innovaciones que les causan ex-ternalidades claramente negativas. En este sentido, resulta especialmente interesante ejemplificar analizando las situaciones en que algunas unidades de producción intentan introducir cambios en los patrones de cultivo y de rotación. Estos cambios son diferen-tes según se trate de las características de cada zona de producción, pues sólo en algu-nas de ellas será especialmente claro, implicando la ruptura del ciclo común de produc-ción agrícola y pecuaria. La comunidad tenderá en estos casos a objetar la innovación, salvo que se produzca un cambio en los arreglos institucionales existentes, cambios que involucran conflictos y diferentes costos, por lo cual suelen empezar asumiendo más bien una actitud tendencialmente conservadora. Al mismo tiempo, es posible observar como la organización comunal se va adaptando a las presiones por el cambio, hecho que sucede según sus miembros vayan experimentando menores externalidades y mayo-res beneficios individuales de aquel. En conclusión, en las comunidades, así como no cabe trabajar con conceptos convencionales de propiedad, tampoco es útil pensar rígi-damente en normas “tradicionales”. Lo que encontramos es más bien una suerte de fun-cionamiento flexible, a través del cual los miembros de la comunidad van haciendo co-incidir intereses privados con intereses colectivos, vale decir, sistemas de producción privados y colectivos, buscando siempre eliminar incertidumbres y conflictos, que harí-an aún más difíciles sus condiciones de reproducción. El que los miembros de la comunidad hayan logrado ponerse de acuerdo en, y hagan funcionar, arreglos institucionales que les generan beneficios claros, en vez de optar por soluciones individuales, no implica, sin embargo, que la comunidad es en sí misma

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la solución para todas las situaciones de interacción que se viven en estos territorios. De este modo, encontramos, por ejemplo, que la organización comunal poco puede hacer frente al proceso de parcelación y minifundización, dedicándose a controlar de-terminados conflictos que esta genera. De igual manera, tiene cada vez mayores dificul-tades para mantener bajo control la tendencia al sobre uso de los recursos, en especial las áreas de rotación agropecuarias. A pesar de las crecientes dificultades y que el pro-ceso de “modernización” e incorporación a los mercados de las unidades de producción presione cada vez más por el cambio en los patrones de normas existentes, la organiza-ción comunal no deja de manifestarse como una de las mejores soluciones para organi-zar el espacio. La idea anterior puede detallarse algo más. Así, las comunidades que hemos venido analizando se caracterizan por no ser muy amplias y, tal como ya se mencionara, por contener reducidas heterogeneidades entre sus miembros, pues no se encuentran rela-ciones jerárquicas muy marcadas, sino más bien cierta homogeneidad. Estos hechos facilitan que las unidades de producción interaccionen negociando con rapidez sus in-tereses y arriben a acuerdos que les permitan la subsistencia en común. Esto último im-plica, en la práctica, mecanismos para el control de las externalidades que se producen por las también vistas limitaciones ecológicas y demográficas. Sin estos arreglos insti-tucionales la subsistencia de unidades de producción basadas en la agricultura y gana-dería en este tipo de región se haría inviable, pues no es posible pensar en mecanismos de mercado que las facilitaran. Aquella conclusión global implica considerar algunas salvedades importantes. Debemos tener siempre en cuenta que, por más eficaces que aparezcan, los arreglos instituciona-les en estas comunidades resultan sumamente flexibles, acomodándose a los requeri-mientos de sus miembros en cada momento, los cuales pueden inclusive variar de acuerdo al año climático. Igualmente, no debemos concluir que en cualquier comunidad los acuerdos se darán de la misma forma, aun cuando se vieran sometidas a las mismas circunstancias naturales, pudiendo en algunos casos inclusive optarse por soluciones individuales. Lo interesante de nuestro análisis ha sido, por consiguiente, observar pro-cesos concretos y cómo es que a partir de interacciones específicas se han generado acuerdos para la acción común y formas de ejecución, con controles incluidos. De acuerdo a como hemos venido realizando este análisis aparece como factor determinan-te el que las comunidades no sólo administren territorios de montaña en sentido genéri-co, sino que den lugar a las llamadas zonas de producción, como espacios en los cuales las condiciones naturales se combinan con una estructura productiva y normas comunes para la explotación de los recursos. En el espacio andino bajo análisis, ergo, las unidades productivas han alcanzado a re-producirse en base a acuerdos comunes que les permiten adaptar tanto el medio físico como el socioeconómico a sus requerimientos. Esto se ve reflejado inclusive en las cir-cunstancias de cambio que fueran antes descritas, pues la comunidad se constituye en un ente flexible cuando empiezan a aparecer situaciones difícilmente controlables, co-mo el aumento de la población, el desarrollo de los mercados o la educación formal de los habitantes. Así, podemos concluir que en el territorio de las comunidades estudiadas la privatización individual de todos los recursos y procesos no sólo no sería el mejor vehículo para la “modernización”, sino que inclusive puede conducir a un contexto de

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mayores incertidumbres. Estas comunidades han logrado más bien otorgar una autono-mía suficiente a las decisiones de cada unidad familiar de producción, organizando si-multáneamente mecanismos comunes eficaces, aunque flexibles, para controlar las ex-ternalidades, reducir riesgos e incertidumbres, y manejar las posibles economías de es-cala. Esta forma de entender el funcionamiento de las comunidades bajo análisis nos permite terminar constatando que ya se encuentran desarrollados en éstas tales mecanismos de motivación y de obligación, que es posible afirmar que se trata, para el caso específico, de la mejor solución desde el punto de vista social y económico. Es así como estas co-munidades antes que un freno, se constituyen en una solución socialmente construida para el desarrollo de la producción agropecuaria en una región de montaña, las cuales se encuentran en permanente adaptación a los cambios que les plantee su contexto. Por tanto, si es que se desea pensar en medidas de política que afecten el comportamiento de lo miembros de este tipo de organizaciones comunales, deberá tenerse permanente-mente en cuenta las explicaciones sobre su rol social y económico, de tal modo que no se actúe pensando en modelos pre-elaborados, sino se diseñen estrategias de interven-ción que pongan en el centro los procesos de adaptación de los arreglos institucionales a los nuevos requerimientos.

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CAPITULO 3

Entre el mercado y el Estado45

Objetivos de aprendizaje A partir de una reflexión neoinstitucionalista alcanzar un manejo suficiente de la discusión sobre el carácter y los roles del mercado y del Estado, poniendo énfasis en algunos aspec-tos básicos: • El mercado como ámbito de coordinación entre agentes socio-económicos, que contiene

mecanismos propios de regulación, aunque a su vez las insuficiencias propias de toda construcción humana.

• El Estado entendido a partir de la dinámica propia de una determinada sociedad, lo cual hace posible definir sus responsabilidades y formas de intervención, así como el modo específico para llevarlas a cabo, dentro de lo que puede presentarse igualmente una serie de deficiencias.

• La posibilidad de alcanzar acuerdos sociales con miras a definir formas de regulación netamente mercantiles y extra-mercantiles (estatales), que sean, por tanto, socialmente legítimas y que permitan el logro de objetivos de crecimiento y de equidad.

Hacer un recorrido por tópicos de trabajo del análisis neoinstitucional nos ha permitido

percibir con claridad que el tema de las formas de “regulación” rodea habitualmente las

discusiones académicas y aplicadas al respecto: qué tanto se les debe dejar a los agentes

económicos interactuar libremente en medio de las regulaciones características del merca-

do y qué tanto debe intervenir el Estado como intermediario, garante u ordenador central

en medio de aquellas relaciones, siempre con el fin principal de conseguir los mejores re-

sultados para el conjunto de acuerdo a los recursos disponibles.

El presente capítulo pretende introducirnos en aquella discusión, para lo cual se hará un

esfuerzo por avanzar más allá de las concepciones sobre mercado y Estado que en los últi-

mos tiempos han sido asumidas como dadas, procurando más bien superar aquellas a tra-

vés del análisis del contenido social o interaccional de ambos conceptos. Esto último signi-

fica entender al mercado y al Estado como resultado de la interacción entre los miembros

componentes de la sociedad, entre ciudadanos o agentes socio-económicos, siempre porta-

dores de intereses, pero a la vez necesitados de acuerdos básicos para lograr efectos bene-

45 Fuentes utilizadas para su elaboración: Banco Mundial 1997, Introducción y cap. 1; Bejarano 1997, 211-235, 272-277 y 395-405; Crozier 1989, caps. 5 y 6; FAO 1995, 259-280; Stiglitz 1988a, caps. 1 y 3.

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ficiosos y asegurar su reproducción. No será de ninguna manera un tratamiento exhaustivo,

aunque sí debe permitir avanzar en el análisis neoinstitucional de los procesos económicos

y sociales, buscando desde ahora reflexionar sobre la forma más adecuada de aplicar sus

planeamientos en la formulación de las medidas de política, específicamente de la política

agraria, aunque esto último sea abordado en detalle recién en el capítulo próximo.

Nociones sobre el mercado

Ya en el capítulo anterior se empezó examinando la forma como funcionan realmente las

relaciones de mercado entre seres humanos, habiendo sido entonces necesario someter a

crítica los supuestos neoclásicos. De esta manera, fue dejándose en claro que el mercado

no podía ser entendido como un mecanismo automático y perfecto para la articulación y

regulación entre agentes económicos o el intercambio, entiéndase para la fijación de pre-

cios y la distribución. Aquella visión del mercado llega inclusive a transmitir la sensación

de tratarse de un ente que se encuentra más allá de la misma capacidad de intervención y

decisión de los agentes. El asumir estos hechos como supuestos, permitió que en los mode-

los neoclásicos de competencia mercantil se haga posible reconstruir escenarios perfectos,

en los que todas las variables involucradas en las relaciones de intercambio se van acomo-

dando sucesivamente hasta arribar a situaciones de maximización de ganancias, equilibrio

y distribución adecuada. Los dos supuestos46 más generalizados cuando se piensa el mer-

cado de esta manera son los siguientes: que si los mercados son competitivos, los recursos

siempre serán asignados o distribuidos de la forma más eficiente posible, o que siempre se

logrará el óptimo económico; y que si se parte de una distribución correcta de los recursos,

entonces la libre competencia permitirá siempre alcanzar la equidad.

Teniendo en cuenta aquellos planteamientos, la conclusión era que frente a dificultades en

el funcionamiento del mercado no valdría la pena corregir su funcionamiento en sí mismo,

pues este contiene intrínsecamente los mecanismos para alcanzar un ajuste espontáneo y

perfecto. Lo que sí pueden fallar son las condiciones externas para que el mercado funcio-

46 Más conocidos como los dos teoremas fundamentales de la “economía del bienestar”. Al simplificar su presentación, resulta pertinente considerarlos como supuestos.

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ne, entonces bastaría con facilitar o promover un funcionamiento lo más libre y descentra-

lizadamente posible, evitando las coordinaciones o planificaciones centrales. Estas propo-

siciones contienen, sin lugar a dudas, una lógica en extremo rigurosa y precisamente por

ello no se debe perder de vista que son en esencia planteamientos formales y supuestos

que, a fin de cuentas, existen como tales en la mente de quienes los formulan. En cuanto

proposiciones estrictamente lógicas consistirán en razonamientos puros o abstracciones,

pero que no corresponden a ninguna realidad en específico. Ciertamente que se puede re-

coger una gran cantidad de información con la cual construir demostraciones estadísticas

que formalmente corroboran una u otra tesis de las así planteadas. Nuestra dificultad prin-

cipal aparece, no obstante, cuando tenemos que enfrentar situaciones decisorias de la acti-

vidad cotidiana, frente a las cuales las demostraciones lógicamente perfectas resultan de

limitada utilidad, requiriéndose entonces contribuciones que nos permitan reflexionar con

mayor claridad sobre nuestras alternativas de acción.

Ante estos antecedentes es que aparece como más útil trabajar una comprensión del mer-

cado que, aceptándolo en parte, vaya más allá de un modelo formal o ideal, por tanto, que

no contenga en lo fundamental lo que abstractamente se desea. De esta manera, el merca-

do será entendido como el ámbito de encuentro, coordinación y negociación con fines de

intercambio entre seres humanos dentro de un contexto histórico concreto, contexto que

será siempre diferente y que contendrá circunstancias específicas para su mantenimiento y

desarrollo, razón por la cual se trata de una “construcción humana” debidamente contin-

gente y con objetivos perfectamente especificables. Esta forma alternativa de entender al

mercado significa, en la práctica, que los individuos nos esforzamos por arribar a acuerdos

que nos garanticen beneficios aceptables para todos, de manera que sea posible satisfacer

nuestras expectativas a través del intercambio. A este respecto es imprescindible resaltar

que a los seres humanos no se les niega en ningún momento su capacidad de raciocinio y

su orientación hacia el logro de los mejores resultados para sí cuando realizan estos inter-

cambios. Sucede, sin embargo, que se hace hincapié en que aquella orientación “racional”

del comportamiento de los seres humanos, actores o agentes, tiene lugar en el marco de

procesos de interacción más o menos complejos, dado que asumimos que todos y cada uno

de ellos buscará conseguir el mejor resultado de acuerdo a sus posibilidades (maximizar

beneficios). Es por este motivo que el éxito de estas interacciones sólo podrá ser asegurado

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si se basan en esfuerzos colectivos premeditados y constantes de coordinación, pues ante

cualquier falla o intento de comportamiento oportunista pueden perder su utilidad.

En consecuencia, si nos orientamos por pensar sistemáticamente al mercado no como un

modelo o estado de naturaleza, sino como los ámbitos de interacción en los que realmente

vivimos, será imprescindible que empecemos a relativizar varios de los supuestos neoclá-

sicos. Las distintas evidencias que podemos recoger de nuestras vidas cotidianas nos mues-

tran que en la sociedad existe tal diversidad de intereses, que difícilmente podemos esperar

que un mercado caracterizado por imperfecciones intrínsecas antes que por un funciona-

miento perfecto, nos asegure los mejores resultados para todos los participantes. Más aún,

es posible llegar a esta conclusión no sólo desde nuestra experiencia, sino observando una

multiplicidad de casos en la historia económica, ya que los intentos por forzar la desregu-

lación o “liberalizar” la coordinación entre agentes en los mercados no ha llevado sino a la

profundización de las imperfecciones como: diferencias de información, dificultades por

abastecer de bienes y servicios públicos, comportamientos monopólicos o concertadores,

efectos externos, entre los más destacables.

Debemos poner atención en que todas estas afirmaciones no nos deben hacer perder de

vista que el mercado puede funcionar efectivamente como un excelente campo de coordi-

nación y autorregulación. Lo que estamos buscando con toda esta argumentación es cimen-

tar una comprensión del mercado mucho más amplia que los dispositivos mecánicos, ya

que a fin de cuentas se trata de una creación o construcción humana. Para facilitar la com-

prensión del mercado en tanto ámbito de coordinación, es importante añadir a su propia

forma de funcionamiento aquellos acuerdos sociales o normas de comportamiento de la

sociedad, que vienen a ser a fin de cuentas las otras regulaciones, sean formales o informa-

les, como un contexto que facilita la coordinación estrictamente mercantil. El mercado,

entonces, no sólo no es autosuficiente con sus propias regulaciones, sino que requiere de

regulaciones extra-mercantiles para superar las constantes insuficiencias o fallas de sus

característicos mecanismos. Estas regulaciones provenientes de fuera del mercado tampoco

surgen del vacío, sino se hace necesaria la presencia de un ente organizador o coordinador

central extra mercantil, vale decir, de organismos públicos que permitan superar aquellas

limitaciones que presenta en la realidad el libre mercado, con lo cual se ingresa al álgido

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tema de las regulaciones estatales. Sobre estas últimas hablaremos más adelante, baste re-

cordar ahora que cualquier regulación no debe ser entendida como un procedimiento gene-

ralizable a toda circunstancia, sino más bien como una forma de acuerdo a través de la cual

los seres humanos van construyendo o estructurando en específico los escenarios para una

mejor interacción.

Aquellas situaciones de insuficiencia en el funcionamiento del mercado son conocidas como

las fallas del mercado, en base a las cuales se elaboran argumentaciones sobre la intervención

del Estado, intervenciones que, como se dijo, serán más adelante motivo de reflexión. En

cuanto a aquellas fallas, las entenderemos como dificultades para lograr un funcionamiento

perfecto de acuerdo al modelo neoclásico, que tal cual se dijera, es antes que nada una cons-

trucción intelectual. Al respecto hay que mencionar, en primer lugar, las áreas que el mercado

no alcanza a cubrir o lo hace sólo parcialmente, sin que sea posible visualizar un cambio en

este comportamiento por ausencia de incentivos (en términos de “racionalidad” económica)

para generar la oferta requerida, por todo lo cual se puede decir bien que el mercado como

ámbito de interacción para el intercambio no llega a existir, situación conocida como “merca-

do inexistente” o “inexistencia del mercado”. Más allá de aquella falla global, se tienen tam-

bién fallas que se producen dentro de mercados existentes, pero que no son realmente compe-

titivos, por tanto, no se pueden cumplir los supuestos de equilibrio automático. Todos estos

tipos de fallas en la conformación y/o el funcionamiento de las relaciones de mercado pueden

conducir a los llamados problemas de “asignación de recursos”, que en buena cuenta involu-

cran un uso no adecuado de los recursos con los que cuenta la sociedad, entendiendo inade-

cuación desde el punto de vista del logro de objetivos de los individuos conformantes de aque-

lla sociedad. Trataremos a continuación ejemplos de todas estas fallas, aunque sobre algunas

de las cuales se viera ya algo en el capítulo anterior.

Mercados no existentes o de funcionamiento incompleto. Cuando los riesgos son muy al-

tos, los actores económicos no suelen aventurarse para participar en transacciones, dejando

de lado áreas que bien podrían constituirse en mercados bajo otras circunstancias, como

por ejemplo ciertos mercados de seguros para áreas de alto riesgo. En otros casos pueden

existir ya algunos intercambios, pero ante la persistencia de otros riesgos característicos o

por cualquier otra razón específica, estos mercados sólo funcionan en forma limitada, pues

122

los bienes y/o servicios no son ofertados suficientemente a través del mercado y los meca-

nismos de precios no funcionan adecuadamente, razón por la cual los agentes participantes

no alcanzan a tener una perspectiva clara para su desenvolvimiento futuro. Esto sucede,

por ejemplo, con determinados mercados financieros, pues los capitales pueden estar dis-

ponibles, pero los inversionistas no tienen la intención para otorgarlos en crédito, menos

todavía si la información es un bien más escaso en aquellos ámbitos, con lo cual los poten-

ciales demandantes no podrán tener acceso al capital a través del mercado. Por supuesto

que los agentes prestamistas pueden buscar autoprotegerse de los riesgos asumiendo altos

costos de transacción (entiéndase supervigilancia y control), aunque suele más bien suce-

der que los mercados de todos modos se desarrollan sólo limitadamente, hasta el punto en

que los agentes logran ponerse de acuerdo sobre aquellas transacciones que les son míni-

mamente beneficiosas, dejando fuera del ámbito mercantil aquella parte de los servicios o

de la producción real o potencial cuya transacción esté sujeta a riesgos inmanejables. Tam-

bién se dan casos en que se desarrolla una participación algo sui géneris en las relaciones

de mercado, como es el caso de las pequeñas economías familiares urbanas o rurales, ya

que estas realizan ventas limitadas y condicionales que les permitan complementar ingre-

sos, aunque en el fondo les son muy poco rentables. Precisamente por esta misma limita-

ción no es posible esperar que en estas áreas se generen espontáneamente los incentivos

necesarios para la ampliación de las relaciones mercantiles y la amplia competencia, razón

por la cual aparece el requerimiento de políticas centrales orientadas a la promoción del

desarrollo de los mercados interiores y/o mercados rurales.

Los problemas de información. Tienen lugar cuando los agentes o sus organizaciones no

alcanzan a, o no son capaces de, generar formas para proveerse de la información que re-

querirían para tomar sus decisiones en el marco de las relaciones de mercado. También

suceden cuando las capacidades para el manejo de la información no son suficientes. Se

produce entonces una ausencia de información, que puede ir acompañada de desequilibrios

en el nivel de información entre agentes interactuantes, lo cual a su vez produciría decisio-

nes inadecuadas y en consecuencia un funcionamiento sesgado de las relaciones mercanti-

les. Por más que los agentes incurriesen en costos para salvar estas diferencias de informa-

ción, en la práctica siempre es difícil estar seguro del área informativa en la cual se debe

invertir. Es por ello que se requiere de orientaciones mínimas, si no de un sistema de in-

123

formación completo, que difícilmente puede ser organizado individualmente por los pro-

ductores. Los mercados pueden generar en parte estos sistemas, pero dependiendo del de-

mandante al que atiendan o de la conveniencia de los agentes interactuantes de proporcio-

nar oportunamente la información, con lo cual puede intuirse que se tratará tendencialmen-

te de un suministro no suficiente, ya que eventualmente generarían mayores o nuevas dife-

rencias. Es para evitar los sesgos que puede producir el diferenciado manejo de informa-

ción entre los actores, que se sugiere la intervención de algún organismo público que regu-

le la oferta de información y, dado el caso, genere y difunda información, de manera que

esta pueda llegar a convertirse realmente en un bien público.

Los efectos externos. Es interesante recordar que los efectos externos o externalidades son

un fruto de la acción de unos agentes sobre otros, que podemos percibir en multiplicidad

de situaciones, tal como ya fuera ejemplificado en el capítulo anterior, a pesar de lo cual no

nos suele quedar suficientemente en claro qué tanto pueden afectar al funcionamiento de

los mercados. Lo más serio al respecto es que cualquier efecto externo resulta difícil de ser

reflejado a través de los precios de mercado, de manera que en el fondo ocasionan costos o

beneficios, que, dado el caso, se realizan fuera del mercado, escapando a este la posibilidad

de poder incentivar los mecanismos más adecuados para su internalización o superación, lo

cual puede degenerar en limitaciones, más o menos serias, para lograr mejores resultados

de la actividad económica. Estas últimas situaciones son las que obligan a hablar de la in-

tervención de organismos públicos, según el área en donde se produzca la externalidad,

para que de esta manera se puedan manejar las imperfecciones de acuerdo a los intereses

del conjunto de la sociedad.

Provisión de bienes y servicios públicos. En la medida que se trata de bienes sin mercado,

pues no pueden ser apropiados u usufructuados, resulta difícil fijar un precio por ellos.

Esto no significa, sin embargo, que no pueda existir una estructura de costos para su gene-

ración y que, por tanto, deberían tener algún costo para los consumidores. Considerándolos

como bienes y servicios indispensables para la sociedad y que simultáneamente no existirí-

an incentivos para que sean ofertados privadamente, es que surge el planteamiento para

que sean producidos y ofertados bajo incentivo del Estado o directamente por organismos

públicos especialmente constituidos. Que el Estado intervenga de esta manera no debe ser

124

tomado como una forma de sustituir u ocupar el lugar de un mercado inexistente. Para ase-

gurar un suministro adecuado, el organismo público competente deberá evaluar con la ma-

yor precisión posible los requerimientos reales de estos bienes y servicios, determinando

hasta qué punto es necesario implementar acciones para complementar al mercado en un

área especialmente sensible en el funcionamiento del sistema social y económico en su

conjunto.

Los monopolios u oligopolios. La serie de limitaciones estructurales47 que impiden un fun-

cionamiento adecuado y hasta la constitución de los mercados, van a ser factores determi-

nantes para la conformación de grupos de poder económico, los cuales aprovechándose de

poseer ventajas de diverso tipo respecto a aquellas limitaciones realizan prácticas monopó-

licas u oligopólicas que les permiten obtener rentas extra-mercado, reforzando con este

comportamiento las restricciones estructurales del sistema económico y social para un de-

sarrollo equilibrado. Esta situación queda mucho más clara cuando se observa que ningún

grupo subordinado de la sociedad estará en condiciones de romper por sí solo el poder de

los monopolios e imponer condiciones de negociación en igualdad de condiciones. Se re-

quiere entonces nuevamente de un ente ordenador central que esté en capacidad de repre-

sentar al conjunto de la sociedad, el cual a través de intervenciones adecuadas logre super-

ar las barreras estructurales e incentive la participación igualitaria en el mercado, evitando

que se conformen las circunstancias bajo las cuales sea posible nuevamente el surgimiento

de poderes monopólicos.

47 Dificultades para identificar y acceder a la información de mercado, riesgos constantes ya sea socio-económico o naturales que inducen permanentes aversiones, inexistencia o mal funcionamientos de merca-dos de seguros que permitan trasladar riesgos, mal funcionamiento de mercados fundamentales como los de crédito y de comercialización, significativas carencias infraestructurales y situaciones de aislamiento.

125

Nociones sobre el Estado

Un buen punto de partida para realizar las reflexiones sobre el Estado es observar el hecho

que vivimos en una sociedad que ha alcanzado tal nivel de complejidad, que ya no pode-

mos encontrar ámbitos en los cuales sea prescindible la intervención de algún ente, organi-

zador o autoridad central, que en representación del conjunto de la sociedad asuma la fun-

ción formal de reglamentación y de su implementación coordinada. Hoy en día se especifi-

ca, además, que por sociedad no se debe entender a cualquier grupo de seres humanos, sino

a aquel que ha consolidado su dominio sobre un determinado territorio, logrando consti-

tuirse en la población sobre la cual aquel Estado o aparato público deberá cumplir las fun-

ciones encomendadas. Si bien es cierto que algunos ciudadanos pueden percibir que de-

terminados niveles de organización básicos en esta sociedad48 serán suficientes para satis-

facer requerimientos específicos, es posible encontrar simultáneamente una multiplicidad

de situaciones en las que se limita el alcance de este tipo de organizaciones. Esto último es

lo que llevaría a los ciudadanos a tomar conciencia de precisar realmente de un nivel de

organización que abarque al conjunto de la sociedad, el cual contenga mayores competen-

cias, sea una autoridad soberana sobre ese territorio y, por tanto, se encuentre en mejor

capacidad de lograr los resultados deseados.

El hecho que se reconozca la inevitable necesidad que un organizador central, de un Estado

que intervenga en la vida de los ciudadanos y específicamente en el funcionamiento de los

mercados, no involucra que sea posible fijar de manera precisa sus formas de intervención,

menos aún los deberes y obligaciones exactos tanto de funcionarios como de ciudadanos. A

este respecto no debemos dejar de observar que los organismos públicos, en tanto portadores

de un encargo desde la sociedad, deberían encontrarse en capacidad de entender las demandas

de ésta e identificar los mecanismos ya existentes para la regulación, de manera que sus inter-

venciones estén dirigidas expresamente no a reemplazar sino a complementar los procesos

sociales. La realidad nos suele mostrar, sin embargo, como es que los funcionarios y burócra-

tas basándose en el principio del “interés general” han logrado más bien crear procedimientos

complejos e inflexibles, que terminan convirtiéndose en parte de las dificultades que se desea-

ban superar.

126

Más allá de la reflexión sobre la capacidad del aparato público para intervenir en la vida de

la sociedad civil, lo que se suele hacer es pasar directamente a examinar la diversidad de

variantes y modelos de intervención, que de suyo contienen una serie de preceptos funda-

mentalmente normativos, dejando muchas veces de lado el análisis del contexto específico

en el cual deberán diseñarse y aplicarse estos modelos. Si en cambio se parte de realizar

aquel análisis, encontramos una serie de preguntas que resultan centrales, v. gr.: ¿sobre qué

áreas específicas se requiere de intervención?, ¿cuáles son los mejores instrumentos o me-

dios para esta intervención?, ¿qué tanto y cuándo debe hacerse?, y ¿cómo se pueden eva-

luar los resultados de las intervenciones? Por ejemplo, respecto a la provisión de los lla-

mados bienes y servicios públicos49 habría una mayor, aunque nunca absoluta, cercanía de

criterios sobre el rol que deben cumplir los organismos públicos. En cambio, cuando em-

pezamos a hablar de desarrollo económico, en tanto fomento o promoción de la actividad

productiva, se ingresa en un área de arduo debate sobre las formas de intervención del Es-

tado.

Observando la generalidad de las intervenciones estatales, es posible constatar que entre el

suministro de bienes y servicios básicos, y las transferencias económicas en forma de incenti-

vo a la producción, el Estado se ha convertido en el principal redistribuidor de la riqueza gene-

rada en la sociedad, la cual a su vez es captada a través de cada vez más complicados sistemas

impositivos. Aparte de aquello, pueden mencionarse sus frecuentes intervenciones reguladoras

en mercados fundamentales como el laboral, el financiero y el cambiario. En síntesis, tratar el

tema del rol del Estado es entrar a un amplio campo de posibilidades, que si se desea hacer a

profundidad no basta con quedarse en los entes organizacionales a través de los que se perso-

nifica al Estado, sino será imprescindible pasar a observar la forma como se relacionan los

ciudadanos, agentes o actores, para dar lugar a aquel aparato público específico y a las activi-

dades concretas que pueda llevar a cabo. A fin de cuentas, es importante resaltar que no se

trata de regresar sobre los largos tratamientos referidos a la parte técnico-instrumental de las

intervenciones, sino de incidir en la urgente necesidad de abordar el carácter complejo de las

48 Como asociaciones civiles o unidades de producción. 49 Véase conceptos y reflexiones al respecto en el punto 2.3.1.

127

interacciones humanas sobre las que se desea intervenir, de manera tal que el resultado sea

contribuir al, no reemplazar el, funcionamiento de los sistemas económicos y sociales.

Con ello estamos regresando a la reflexión neoinstitucional que se trabajara en el capítulo an-

terior, ya que vamos a tratar de entender al Estado no como a una entidad o conjunto de orga-

nismos que nos vienen dados y por lo cual se les siente como por encima de todos y de todo.

Se trata precisamente de superar este estereotipo y de intentar entender al Estado más bien

como a un conjunto de organizaciones surgidas de la misma dinámica social que da lugar a

cualquier tipo de organización. En tanto son representativas del conjunto social, serán sin lu-

gar a dudas las de mayor alcance, pero no por ello pueden ser consideradas menos producto de

la interacción concreta e histórica entre seres humanos. El Estado deviene, en consecuencia,

en un conjunto de organismos y de unidades organizativas a diferente nivel, ocupándose de los

asuntos más diversos, que ha ido apareciendo a lo largo del tiempo como resultado de los re-

querimientos de los mismos miembros de la sociedad para regular las relaciones y comporta-

mientos entre sí.

En algunas ocasiones es posible encontrar similitudes entre unidades organizativas del

sector público o estatales y organizaciones de la sociedad civil, por ejemplo, cuando algu-

nos gobiernos deciden actuar en el mercado como un agente económico más, invirtiendo

en empresas productivas. Al intervenir el sector público en el mercado como un agente

económico se ve afectado por similares dificultades de riesgo e incertidumbre, lo cual ha

llevado a la comisión de una diversidad de errores inesperados. Aun cuando esto pueda

crear cierta confusión, toda organización de tipo público mostrará, sin embargo, tres carac-

terísticas que la diferenciarán finalmente de aquellas correspondientes a la iniciativa priva-

da de los ciudadanos. La primera característica central consiste en que sus cargos directi-

vos son nombrados indirectamente por aquellos que detentan la administración de los or-

ganismos de gobierno. Estos últimos (ejecutivo, legislativo, gobiernos regionales y locales)

sí son elegidos por los ciudadanos y lo que hacen en buena cuenta es designar a aquellos

que consideran más aptos para delegar en ellos otros cargos de dirección.

Por supuesto que ni el ejercicio del poder, ni el ocupar cargos de dirección delegados tienen

por que necesariamente responder a un sistema democrático perfecto, sino muy por el contra-

128

rio pueden haber, inclusive en las democracias formales, mecanismos para acceder sin mayor

representatividad y/o capacidad a todo tipo de cargos. Estos hechos están vinculados a la for-

ma determinada como unos grupos de interés se imponen sobre otros y logran controlar el

funcionamiento concreto del aparato público según sus requerimientos, aunque también no se

deben dejar de mencionar los intereses específicos de las burocracias, que ponen por delante

un antojadizo “interés general”, a pesar de trabajar tendencialmente en función de su manejo

presupuestal, de la reducción de sus rendimientos y de un cada vez mayor margen de acción o

intervención.

Todos estos temas deben ser parte de un minucioso análisis de caso. Lo que es importante

que quede en claro dentro de ello es que el ejercicio de la función pública es expresamente

delegado, directa o indirectamente, por el conjunto de la sociedad y no por un grupo deli-

mitable de miembros o propietarios, como en las organizaciones civiles o en las empresas

privadas, por tanto, debería responderse ante toda la ciudadanía por el ejercicio de la fun-

ción pública50. Otro aspecto importante a ser resaltado, es que todos estos funcionarios en

ejercicio forman parte en conjunto de lo que se conoce como “gobierno”, vele decir, de una

estructura organizativa específica a través de la cual se personifica las acciones del Estado

sobre el resto de la sociedad. En otras palabras, el gobierno es la forma como los ciudada-

nos ven funcionar al Estado. A pesar de que en el lenguaje coloquial se habla indistinta-

mente de Estado y de gobierno, ahora no debemos perder de vista que son analíticamente

diferentes, pues en tanto el Estado es un producto socialmente generado para sobrevivir

más allá de las vicisitudes del corto plazo, el gobierno se organiza más bien para actuar en

este corto plazo y suele sufrir continuas modificaciones.

Siendo el conjunto de la sociedad quien da lugar a la existencia de organismos públicos,

entonces no es difícil de entender que estos detenten una autoridad conferida por la colec-

tividad, segunda característica importante del Estado a diferencia de las organizaciones

privadas. Una responsabilidad fundamental de aquellos que ejercen la función pública,

elegidos o designados, será en consecuencia administrar aquella capacidad de ejercer auto-

ridad, lo que también puede ser definido como derecho exclusivo y legítimo de coercionar

50 Aquí sería aplicable analíticamente el modelo-principal agente que fuera explicado en el punto 2.3.6.

129

a los ciudadanos para que cumplan con las obligaciones generalizadas para todos. Las or-

ganizaciones de la sociedad civil podrán desarrollar mecanismos de coerción internos, pero

estos son principalmente de tipo moral y máxime pueden llevar a la separación de algún

miembro. En el caso de los organismos públicos, no es posible excluir a ningún ciudadano

de su derecho a hacer uso de los servicios públicos que se prestan, a pesar de lo cual pue-

den siempre presentarse casos en los que sea necesario aplicar mecanismos de incentivo o

de sanción para que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones. En el caso del derecho a

coercionar u obligar a los ciudadanos, se observa que es potestad exclusiva de los orga-

nismos públicos, cuyas autoridades actuarán en nombre del conjunto de la sociedad.

Más allá de las dos características centrales del Estado antes descritas (autoridad delegada

y derecho exclusivo de coerción), es posible pasar a revisar una tercera característica. En

tanto los organismos del sector público, tal como vienen siendo entendidos, se constituyen

en organizaciones con carácter universal o generadas por el conjunto de la sociedad y ad-

ministradas por encargo de esta, no es nada difícil deducir un tema vinculado al carácter

del ser humano identificado a través del análisis neoinstitucional. Con esto se hace referen-

cia a la multiplicidad de intereses que deben representar estas organizaciones y sobre todo,

a la forma como es posible articular estos intereses para que todos los ciudadanos sientan

que obtienen algún beneficio de su existencia. En este sentido, resultará muy difícil afirmar

que las organizaciones del sector público aparecerán como igualmente útiles para todos los

ciudadanos y que las políticas públicas que se implementen les serán a todos beneficiosas

en la misma medida. El tantas veces mentado concepto “bien común” o “bienestar social”,

así como las expresiones efectistas referidas al ya mencionado “interés general”, resultan

siendo así formas de presentar una realidad estereotipada. De acuerdo con lo que hemos

venido trabajando, el interés es entendido como intrínsecamente individual y, por tanto, las

políticas públicas afectan intereses individuales, viéndose cada ciudadano afectado de dife-

rente modo por la aplicación de aquellas. Lo que hacemos los seres humanos en tanto ciu-

dadanos es buscar acuerdos para la convivencia en común, negociar normas de comporta-

miento aceptables para todos, de forma que sea posible estar seguros de que lograremos

algún beneficio de las organizaciones existentes, lo cual posibilitará a su vez legitimar el

conjunto de la organización social, organizaciones del sector público incluidas.

130

Veamos, no obstante, como acontece este planteamiento tan general en la realidad que te-

nemos que vivir cotidianamente. Pensemos, por ejemplo, en el rol que cumple el Estado

frente a las relaciones sociales que tienen lugar en los mercados. Entendiendo al Estado

como un resultado de acuerdos entre los miembros de la sociedad, perseguirá cumplir las

funciones que ellos mismos le asignen. De este modo, si los ciudadanos perciben que para

asegurar una mayor transparencia en las relaciones mercantiles se requiere de acciones por

parte de este “organizador central”, entonces buscarán o promoverán la forma de llevarlo a

cabo, a lo cual se le conoce normalmente como una intervención del Estado en el mercado,

que entendida de esta manera no es sino una regulación surgida de un acuerdo entre los

ciudadanos.

La experiencia cotidiana nos muestra, sin embargo, no tanto acuerdos sino más bien aque-

llas diferencias de intereses que se mencionaban líneas arriba. Si pensamos en los ciudada-

nos como agentes económicos, no será nada fácil el lograr acuerdos de regulación como

los señalados. El resultado suele ser diversos tipos de conflicto o confrontación, a partir de

los cuales saldrán en mejor posición aquellos que se encuentren más organizados y/o que

cuenten con mayor capacidad de presión sobre los demás. En la práctica, por tanto, encon-

tramos determinada condicionalidad respecto a las posibilidades reales de intervención del

Estado para generar una innegable transparencia en los mercados a partir de diverso tipo de

intervenciones. Esto último vendría a ser genéricamente la incapacidad para obtener una

relación equilibrada entre lo que puede hacer bien el mercado y aquello que puede promo-

ver eficazmente el Estado, sobre lo cual nos ocuparemos más adelante.

Para concluir con este punto, es pertinente trabajar con un poco de detenimiento el hecho

que no siempre sea posible garantizar una intervención del Estado que pueda ser denomi-

nada al mismo tiempo como socialmente aceptable y económicamente consistente, algo

que ha llevado a lo que se denomina las fallas del Estado. Con estas se hace referencia a

intervenciones parcializadas y generadoras de inadecuada distribución de los recursos, que

a fin de cuentas resultan favorables sólo para algunos grupos, y que inclusive pueden tener

un carácter cortoplacista en beneficio de las burocracias o los políticos profesionales que

las promueven. Pasaremos en consecuencia a revisar rápidamente algunas de estas fallas.

131

Fallas en la acción del Estado. Las principales a mencionar dentro de este tipo se presen-

tan cuando el Estado asume inversiones de tipo económico productivo, lo que se conoce

como una intervención directa del sector público en la producción de bienes y servicios,

una actividad que dentro de la economía de mercado se entendía como tarea de los agentes

privados, pero que bajo diversas justificaciones referidas a la “necesidad pública” son

asumidas por el Estado. Aquellos en los cuales se delega la función de dirigir estas unida-

des productivas de inversión pública adolecerán de las mismas dificultades que cualquier

agente privado, como ya se mencionara, pero además estarán sujetos a diversas presiones

provenientes de actores fuera del mercado, entiéndase del ámbito político, todo lo cual les

condiciona aún más para tomar decisiones económicas equivocadas.

El resultado final de este tipo de inversiones suele ser la inviabilidad económica de las

empresas así generadas, pero por ser declaradas como “estratégicas” por los gobiernos,

estos asumen sus altos costos de refinanciamiento con cargo a recursos del Tesoro Público,

con lo cual toda la sociedad termina financiando sus ineficiencias. Si este tipo de hechos

llegan a abarcar un volumen importante del producto nacional, pueden poner en riesgo el

equilibrio macroeconómico global, aunque lo que sí hacen inevitablemente es contribuir a

un posible déficit del sector público, generando presiones inflacionarias.

Por supuesto que el Estado puede actuar de diverso modo sobre el sector productivo y no sólo

a través de inversiones directas, lo cual conduce también a fallas que no deben dejar de ser

mencionadas. Por ejemplo, existen programas de inversión pública que pueden inyectar im-

portantes recursos en la economía, pero que no hayan sido diseñados de acuerdo a objetivos

claros, por lo cual terminan convirtiéndose en un gasto sin beneficio determinable que debe

cubrir nuevamente el conjunto de la sociedad. En este punto es de resaltar también el diseño y

la aplicación global de la política macroeconómica, pues cuando la administración de las prin-

cipales variables de ingresos y gastos públicos conduce a un deterioro de las finanzas del Es-

tado, lo que se tiene son fuertes presiones hacia el deterioro del marco global sobre el que tie-

ne lugar la actividad productiva. Finalmente, es de destacar que los planes de política específi-

cos de los gobiernos pueden contener, por lo demás, una serie de medidas regulativas o de

control que afectan al sector productivo, como la política impositiva, la política cambiaria, la

política de comercio exterior, entre otras. Por supuesto que lo deseable es que estas políticas

132

promuevan el desarrollo de la actividad productiva y contribuyan a una mejor asignación de

los recursos económicos, sin embargo, nada puede asegurar que esto tendrá lugar, en tanto los

representantes del Estado en los organismos públicos encargados no tomen en cuenta oportu-

namente los intereses de los sectores sociales involucrados.

Fallas por inacción del Estado. En este grupo se pueden mencionar diversos tipos de fa-

llas, aunque una de las que sobresale está vinculada a las omisiones en la provisión de bie-

nes y servicios públicos51, sobre todo cuando hay reclamos desde la sociedad civil y el

aparato público se ve imposibilitado de actuar o no encuentra la forma de movilizar recur-

sos eficazmente en función de aquel objetivo. En estos casos lo que sucede es que actores

privados adoptan diversas estrategias para superar limitadamente la ausencia de estos bie-

nes y servicios, pero a la larga lo que sucede es que sólo los más fuertes pueden aprove-

charlos y superar las limitaciones que imponen aquellas circunstancias, sin que aparezca

un ordenador central que contribuya para la coordinación y el logro de objetivos más bien

globales.

En el mismo campo de los bienes y servicios públicos existen, además, una serie de medi-

das de política que pueden promover la producción, pero que no siempre queda claro si lo

debe hacer o no el Estado, como todo lo que tiene que ver con la investigación y la innova-

ción tecnológica, que contribuyen al aumento de la productividad y a mejorar la posición

comercial de un país. Esto se produce, por ejemplo, cuando los resultados de la investiga-

ción no son divisibles y privatizables, asegurando además un alto beneficio social. En la

medida que los organismos competentes de la administración pública no diseñen y ejecu-

ten consecuentemente una política en este sentido, es de imaginar que los agentes econó-

micos se sentirán cada vez menos representados en el Estado, optando por lo general por

orientar sus inversiones hacia áreas más especulativas que productivas, e inclusive saliendo

hacia países con mejores condiciones para la inversión productiva de riesgo. En definitiva,

se trata de una dificultad para encausar el trabajo de las burocracias de acuerdo a los reque-

rimientos de la sociedad a la que representan, a pesar de lo cual tampoco se puede negar

51 En el caso del sector productivo es de especial importancia la infraestructura básica (transportes, comuni-caciones, energía, fuentes de agua, entre otras), así como los servicios (investigación y transferencia tecnoló-gica, información de mercado).

133

que desde la sociedad civil pueden surgir comportamientos que refuercen estos problemas

a través de prácticas corporativistas, rentistas o simplemente de aceptación de relaciones

clientelistas.

Otras fallas del Estado. Además de las fallas por acción o por inacción del Estado es im-

prescindible tocar un tema que tiene que ver con ambos. Se trata de las dificultades por

parte de los ciudadanos para controlar el papel que cumplen los representantes del Estado,

ya sea elegidos o designados, en sus cargos. A este respecto es imprescindible analizar

hasta qué punto sintonizan políticos y burócratas con las demandas de la sociedad civil, en

especial de los sectores productivos. Así, se ha desarrollado diferentes planteamientos para

explicar el comportamiento de este tipo de personajes, como por ejemplo el que vincula

sus intereses por conservar sus cargos con los intereses de grupos de poder económico y

político en la sociedad civil, evitando de esta manera el que se puedan diseñar e implemen-

tar planes y políticas válidos para el conjunto de la sociedad. Si se asume una explicación

como la mencionada, podrá decirse que se está frente a procesos para la generación de

acuerdos tácitos, muy de corto plazo, pero suficientes para asignar los recursos con que

cuenta el sector público de manera tal que se vean beneficiados sólo aquellos grupos de

poder. Por su parte, los funcionarios del sector público obtienen suficiente beneficio con

asegurar que podrán seguir manejando presupuestos, a través de lo cual refuerzan a su vez

una posición de negociación y de poder.

A fin de cuentas, todo esto lleva a limitar las posibilidades del sector público para promo-

ver una mayor eficiencia en el funcionamiento del aparato productivo y que más bien di-

versos grupos de interés públicos y privados se beneficien de un proceso de redistribución

regresiva de rentas, siendo esta una de las fuentes más importantes para explicar cómo es

que se generan las “fallas” en los intentos de intervención del aparato público. La pregunta

analítica central que debemos formularnos a este respecto sería: ¿qué tan capaz será una

sociedad de mantener bajo control a sus funcionarios, de modo que estos actúen de acuerdo

a las reglamentaciones formalmente válidas para todos? Estas normas suelen existir, sin

embargo, funcionarios y burócratas tienden a verse involucrados más bien en normas de

comportamiento tácitas, que les proporcionaban mayor seguridad sobre los beneficios per-

sonales a obtener de sus comportamientos. Y lejos del control mismo del funcionamiento

134

del aparato público, salta a la vista la necesidad impostergable de empezar a pensar e im-

plementar procedimientos para que nuevos tipos de organizaciones surgidas y representati-

vas de la sociedad civil asuman la responsabilidad de prestar servicios públicos específi-

cos, circunscribiendo así cuasi espontáneamente el campo de acción del Estado.

Alternativas para “arreglos institucionales” entre el mercado y el Estado

El tratamiento que se ha hecho tanto de la forma de entender al mercado y al Estado, como

del funcionamiento concreto de estos, ha permitido que nos acerquemos a un hecho de la

realidad que frecuentemente es puesto de lado al intentar formular paquetes o modelos de

política. Se trata de la supuesta dicotomía entre dejar libres a “las fuerzas” del mercado o

aplicar significativas reglamentaciones en la economía desde el sector público. Hemos

podido ver claramente como tanto el mercado como el sector público muestran dificultades

para superar por sí solos los retos que plantea recurrentemente el desarrollo económico y la

evolución de la sociedad, más aún en un mundo diverso y complejo como el actual. En esta

medida es que se hace necesario revisar sistemáticamente los acuerdos sociales concer-

nientes al funcionamiento de los mercados y a las tareas del Estado en el proceso de desa-

rrollo, manteniendo una actitud sumamente flexible a los requerimientos de cada momento

y cada contexto.

En este sentido, es de resaltar que con aquel proceder se hace referencia a la importancia

que puede tener el saber utilizar las capacidades de cada ente como forma de coordinación

especialmente construida por los mismos seres humanos: por un lado, fortalecer en el mer-

cado sus regulaciones propias, conducentes a impulsar un mayor rendimiento y mejor

aprovechamiento de los recursos; por el otro, afinar las intervenciones y regulaciones del

sector público en los procesos económicos, procurando identificar los requerimientos re-

ales de los actores y las mejores medidas de política para lograrlos, siempre desde el punto

de vista del crecimiento productivo y de la equidad.

Esta manera de enfocar la complementación entre lo que la experiencia nos demuestra que

pueden hacer mejor los mecanismos del mercado y lo que puede ser coordinado o incenti-

135

vado desde organismos públicos, nos permite ubicarnos en el mundo concreto donde nos

toca vivir, escapando así a los planteamientos intemporales que ponían énfasis sólo en uno

u otro lado de la relación. Se trata más bien de observar en detalle los grandes procesos por

los que atraviesan las sociedades humanas contemporáneas y en ese marco plantearnos la

mejor manera de alcanzar una adecuada regulación de las interacciones entre los seres hu-

manos, sin que ello signifique entender por regulación solamente la parte de reglamenta-

ción formal, sino subrayar más bien el carácter intrínsecamente construido de toda forma

de coordinación humana.

Regresando a aquellos grandes procesos, resulta pertinente realizar una breve reseña de

algunos de ellos, poniendo siempre énfasis en el acontecer característico del mundo en

desarrollo. Empecemos por la imposibilidad de seguir sosteniendo el modelo de Estado

basado en una filosofía análoga a lo que fuera el “Estado del bienestar”52, ya que a estas

alturas estamos empezando a darnos cuenta que difícilmente habrá sistema económico real

que pueda ser capaz de sostenerlo. Esto tampoco debe llevar a plantear la liberalización

absoluta de todos los procesos económicos y sociales, pues con ello muchas veces lo único

que se ha conseguido es trasladar las formas de comportamiento de las burocracias públi-

cas a las burocracias privadas, sin que la sociedad en su conjunto participe en un real pro-

ceso de cambio y pueda hacerse responsable de lo que sucede. Como ya fue mencionado

varias veces, podemos trabajar con la idea que siempre será necesario que se brinde deter-

minados servicios con carácter público y que las “reglas de juego” se encuentren de alguna

manera garantizadas. En este sentido, lo importante será pensar en cómo diseñar sistemas

que, incorporando las exigencias de un mundo cada vez más intercomunicado y orientado

a los conocimientos tecnológicos más elevados, sean capaces de ser simultáneamente in-

novadores y promotores de las capacidades del ser humano, por tanto, de promover una

real igualdad entre sí al momento de llevar a cabo el “juego” económico y social.

Pensando en hacer más prácticas las reflexiones que se han venido vertiendo sobre la actua-

ción complementaria entre el mercado y el Estado en la sociedad contemporánea, se puede

52 Este término se utiliza para denominar al modelo de Estado fuertemente interventor tanto en la economía como en la seguridad social, basándose para ello en significativas imposiciones tributarias para un sector productivo en constante crecimiento.

136

ahora mencionar algunas circunstancias concretas que servirán para extraer ejemplificaciones.

Nuevamente estamos pensando en circunstancias más bien propias del mundo en desarrollo y

en vincular fallas del mercado con fallas del Estado. Empecemos por la mala distribución ini-

cial de los recursos, lo cual no implica sólo extrema concentración, sino principalmente que

estos no se encuentren en manos de agentes dispuestos a participar en una competencia mer-

cantil propiamente dicha. Por tanto, no se trata de iniciar una redistribución “desde arriba” o

por decreto, como fueron los procesos de industrialización a través de gigantescos conglome-

rados públicos o las reformas agrarias acompañadas de nacionalización. Se trata más bien de

identificar la forma como los recursos disponibles pueden ser mejor utilizados y comprometer

a los agentes socio-económicos en complicados procesos de reestructuración que permitan

posteriormente aspirar al crecimiento y la equidad, todo lo cual implica a fin de cuentas arribar

a grandes acuerdos sobre el “modelo de desarrollo” para un país.

El tema del “modelo de desarrollo” nos conduce a reflexionar sobre situaciones complejas

y que van más allá de la distribución inicial de los recursos. Con esto se hace referencia a

la inexistencia de un aparato productivo estructurado, de tal manera que sea posible esta-

blecer articulaciones a través de las cuales se aprovechen mejor los recursos disponibles.

Muy por el contrario, lo que se suele encontrar son grandes diferencias entre sectores de la

producción y aún dentro de un mismo sector, de modo que resulta muy difícil sino imposi-

ble establecer relaciones mercantiles entre todos en igualdad de condiciones. La conse-

cuencia lógica de ello es la tendencia a la formación de los ya mencionados poderes mono-

pólicos por parte de aquellos que controlan los mejores recursos, los cuales a través de sus

vínculos con el poder político logran fortalecer la heterogeneidad estructural existente.

Otra circunstancia estructural y difícil de manejar consiste en la inserción del aparato pro-

ductivo en la división internacional del trabajo, dentro de lo cual juegan un rol central los

términos de intercambio entre países desarrollados y no desarrollados. A este respecto se

ha intentado nuevamente realizar procesos de reestructuración “desde arriba”, llevando a

cabo políticas que definen teóricamente los “intereses nacionales”, sin la necesaria partici-

pación de los actores en cuestión. Aquí es importante reconocer que los países en desarro-

llo o periféricos poco pueden hacer para cambiar por sí solos las condiciones desfavorables

del comercio internacional. Lo que sí pueden hacer es esforzarse por diseñar políticas con-

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certadas entre todos sus grupos de interés, procurando aprovechar sus ventajas comparati-

vas, aunque no en términos teóricos sino considerando lo dicho: el que todos obtenga be-

neficios mínimamente aceptables de una adecuada inserción en los intercambios interna-

cionales. Por otro lado y para terminar, no se pueden dejar de mencionar nuevamente las

serias dificultades para proveer a la sociedad y la economía de los bienes y servicios públi-

cos necesarios para su funcionamiento.

Todas las situaciones descritas se dejan vincular alrededor de los arreglos institucionales.

Desde la mala distribución de los recursos, la inadecuada concentración de los ingresos,

hasta el fortalecimiento de estructuras heterogéneas e ineficientes económicamente. Los

hechos descritos pueden verse reforzados por la incapacidad de los miembros de una de-

terminada sociedad de llegar a acuerdos o arreglos institucionales sobre la mejor forma de

alcanzar coordinaciones apropiadas para todos, entendiendo dentro de ello nuevamente un

adecuado complemento entre las regulaciones surgidas de las mismas relaciones de merca-

do y las regulaciones ejecutadas desde el aparato público. Lo importante de estos acuerdos

es precisamente el evitar caer en planteamientos que aparenten algunas bondades, pero que

a fin de cuentas no permitan alcanzar aquel complemento, llevando más bien a reproducir

obstáculos o inclusive, que puedan crear nuevas situaciones difíciles de manejar.

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Resumen El estudio de la forma como los seres humanos nos interrelacionamos en los mercados bus-cando dar lugar a resultados genéricamente beneficiosos para todos, nos ha llevado frecuente-mente a plantear el debate sobre la necesidad y las formas de intervención del sector público en medio de estas relaciones como un “tercer actor” que cumpla roles de ordenador y/o inter-mediario. Mercado: aquel que se observa en la realidad no suele funcionar como un mecanismo auto-mático de articulación entre agentes, fijando precios y distribuyendo en forma acertada. En contra de ello argumenta el que los mercados frecuentemente no son perfectamente competiti-vos y el que la distribución que realizan no lleva a la equidad o situación de satisfacción de los participantes. Los mercados reales, no los abstractos de la teoría microeconómica, son ámbitos de coor-dinación entre agentes, que se constituyen como “construcciones humanas” específicas a sus circunstancias, respondiendo a los intereses y expectativas de los participantes, a pesar de lo cual pueden haber situaciones problema que no llegan a ser resueltas en forma dire-cta. Es así como los mercados se ven atravesados por las llamadas “fallas del mercado”: imper-fecciones de información, dificultades de acceso a bienes y servicios, comportamientos monopólicos y externalidades, entre las destacables. Frente a estas fallas y a la imposibili-dad de autoresolución, se plantea la necesidad de intervención del Estado, de modo que se eviten problemas en la asignación de recursos, la eficiencia económica y el equilibrio. Una falla típica no mencionada se da cuando los agentes privados no encuentran incentivo para entrar en relaciones mercantiles, caso en el que no tiene lugar el intercambio conven-cional. Se habla entonces de un mercado inexistente. Las mismas causas pueden restringir las relaciones mercantiles, limitándolas en el espacio, el tiempo y/o el volumen, ocasio-nando así un mal funcionamiento de los mecanismos de precios, situaciones conocidas como mercados incompletos o mercados restringidos. Estado: la complejidad de las relaciones entre seres humanos en la sociedad moderna obliga frecuentemente a pensar en la necesidad de una suerte de ente coordinador cen-tral, que en nombre del conjunto de la sociedad adquiera capacidad coercitiva para ha-cer cumplir los acuerdos previamente formalizados, ente que será originado por un acuerdo explícito de los mismos miembros de la sociedad, adquiriendo por tanto un carácter histórico concreto. En tanto ente históricamente determinado, todo Estado adquiere rasgos característicos. En primer lugar, que sus miembros o representantes ejercen sus responsabilidades por delega-ción del resto de la sociedad, lo cual no les impide tener sus propios intereses. Luego, que

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los organismos del Estado poseen el derecho exclusivo y legítimo de coerción, de manera que pueda cautelarse el cumplimiento de los acuerdos comunes. Las fallas en el funcionamiento de los mercados han obligado a hablar de la necesidad de intervención de este coordinador central. Esto no significa que el Estado substituya la co-ordinación intrínseca que realizan los mercados, sino que se deben fijar los deberes y dere-chos de representantes del Estado y de representantes de la sociedad civil en todo proceso social, incluidos los procesos mercantiles. En este sentido, no es posible establecer preceptos normativos sobre las formas de inter-vención del Estado. Estos hechos corresponderán a situaciones concretas, por lo cual será imprescindible realizar una evaluación previa de las causas de la o las fallas del mercado y recién después definir el tipo de intervención pertinente, evaluando siempre los resultados de toda intervención. La experiencia histórica demuestra que así como la coordinación mercantil puede presentar fallas, las intervenciones del Estado para solucionar problemas del mercado pueden condu-cir a resultados indeseables, los cuales son conocidos como “fallas del Estado”. Estas últi-mas fallas se originan en la misma comprensión del Estado como un resultado histórico, es entonces también una “construcción humana”: representa los objetivos del conjunto, pero a la vez está compuesto por individuos que poseen objetivos propios. Es frecuente observar como los representantes del Estado adolecerán de los mismos pro-blemas de información y de las incertidumbres característicos de todo ser humano, lo cual les induce a tomar decisiones erradas al momento de administrar los asuntos públicos, además de poseer comportamientos estratégicos orientados por sus propios intereses. La consecuencia de estos hechos suele ser una administración inadecuada de los recursos pú-blicos y poner en riesgo los equilibrios económicos. Sea cual fuere la falla en la forma de intervención del Estado, un problema adicional se presenta por la dificultad por parte de los ciudadanos para controlar a los representantes del Estado, de modo que actúen orientados por los acuerdos existentes. Se plantea entonces la necesidad de innovar procedimientos sociales para alcanzar arreglos institucionales y ejecutarlos en forma adecuada a los intereses conjuntos. Entre el mercado y el Estado: desde el punto de vista del análisis institucional se trata de introducirse en el tema de los acuerdos sociales para fijar tareas concretas a los mercados y a los organismos públicos competentes. Lo que se busca es fortalecer los mercados y afinar las intervenciones extra mercantiles, teniendo como objetivo económico el crecimiento productivo y la equidad. Para ello es necesario observar detenidamente el proceso específico por el que atraviesa la sociedad, buscando la mejor manera de alcanzar la regulación de las interacciones huma-nas, no en el sentido formal, sino como un acuerdo explícitamente alcanzado y que, por tanto, goza de suficiente legitimidad como para esperar su cumplimiento.

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Lo central dentro de aquel planteamiento es el carácter construido de la relación que se establece entre el Estado y el mercado. Es por ello que no se puede partir de modelos pre-establecidos ni de prescripciones normativas, sino que resulta imprescindible actuar creati-vamente, superar los obstáculos que impiden la adecuada convivencia y evolución en un determinado medio socio-económico. Conceptos importantes Mercado: mecanismo automático, “estado de naturaleza”, competitividad, asignación de recursos, óptimo económico, equidad. Ámbito de coordinación y de autorregulación. “Construcción humana”. “Fallas del mercado”: información imperfecta, provisión de bienes y servicios públicos, monopolios, externalidades; mercado inexistente, mercado incompleto, mercado restringi-do; rentas extra-mercado. Intervención del Estado en el mercado. Estado: “tercer partido”; ente central, autoridad central, coordinador central; aparato pú-blico, sector público, organismo(s) público(s), conjunto de unidades organizativas. Regulación, instrumentos de intervención. “Interés general”, “bien común”, “bienestar social”, “necesidad pública”. Derecho exclusivo y legítimo de coerción. “Fallas del Estado”: fallas por acción, fallas por inacción. Política macroeconómica, equilibrio macroeconómico, déficit fiscal. Dificultad de control ciudadano. Entre el mercado y el Estado: regulación de la interacción; fortalecer el mercado, afinar las intervenciones y regulaciones; crecimiento productivo, equidad. “Estado del bienestar”, liberalización absoluta; “modelo de desarrollo”. Preguntas para el repaso 1. Mercado a) De acuerdo a su experiencia en relaciones de intercambio mercantil, ¿qué podría

decir sobre el planteamiento neoclásico del mercado como mecanismo de regulación “automático y perfecto”? Explicar su respuesta.

b) En su opinión, ¿tiene lugar una “competitividad” absoluta dentro de los mercados existentes?, ¿pueden las relaciones mercantiles alcanzar una distribución adecuada de los recursos y, por tanto, la equidad socialmente entendida?

c) Continuando con la misma reflexión, intente precisar los factores que determinarían en última instancia las relaciones de mercado. Explicar y poner ejemplos.

d) ¿Qué ha entendido cuando se afirmó en el texto que el mercado es antes que nada un “ámbito de coordinación”? En su opinión, ¿pueden los agentes realmente “coordi-nar” cuando interactúan dentro del mercado?, ¿qué factores facilitarían o impedirían esta coordinación?

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e) Continuando con la forma anterior de entender el mercado, ¿puede afirmarse que cualquier ámbito de interacción para el intercambio es exactamente igual a otro? Re-flexione sobre qué tendrían de especificas cada una de estas “construcciones huma-nas” y qué de general entre sí.

f) Cuando hablamos de “fallas del mercado”, ¿estamos haciendo referencia a situacio-nes en que las relaciones de mercado no funcionan bien o nunca funcionarán? Según su experiencia ¿en qué se originan y qué se podría hacer para cambiar estas situacio-nes?

2. Estado: a) Si piensa en la noción de Estado que se maneja normalmente en el lenguaje colo-

quial, ¿cómo podría explicar sucintamente lo que se entiende por Estado en la socie-dad moderna?

b) La explicación que acaba de hacer, ¿se condice o no con la noción de Estado como hechura o “construcción humana” históricamente definida que se ha proporcionado en el texto? Busque razones para las similitudes o diferencias encontradas.

c) Reflexionando sobre el tema de funcionamiento de las relaciones de intercambio, en su opinión ¿son similares las regulaciones que surgen a partir de las relaciones de mercado con las regulaciones dadas desde el Estado?, explicar.

d) Concentrándonos en la acción del Estado, ¿por qué resulta importante poner atención en la naturaleza de las dificultades a enfrentar antes de definir intervenciones del Es-tado?

e) Observando la realidad, ¿podemos hablar genéricamente del Estado como ente que proporciona “bienestar” al conjunto de la sociedad?, justificar su respuesta.

f) Si tuviera que personificar la imagen que tiene del Estado, ¿cómo podría hacerlo?, ¿tiene esta personificación efectos para entender el devenir de la acción del Estado conocido por usted?, explicar.

g) En su opinión, ¿qué cuidados debemos poner cuando hablamos genéricamente de intervenciones del Estado como agente económico en el mercado?

h) Explique las tres características centrales de las unidades organizativas del sector público, diferenciando siempre lo específico que tienen respecto a las organizaciones de la sociedad civil.

i) ¿Podemos hablar de Estado y de gobierno como un mismo hecho o fenómeno? En sus propias palabras, ¿cómo especificaría el contenido de cada uno de estos concep-tos?

j) De su opinión sobre el uso que suele hacerse de la idea del “interés general” para justificar las consecuencias del accionar del Estado.

k) ¿Qué ha entendido cuando se habló de “fallas del Estado”? ¿Piensa que un ente sur-gido de un acuerdo social puede “equivocarse”?, explicar su propio planteamiento al respecto.

l) Luego de realizada la reflexión anterior, ¿piensa que la sociedad no pueda advertir el momento justo para intervenir en las relaciones de mercado a través de sus organis-mos competentes?, ¿cómo se puede generar este fenómeno y qué consecuencias trae-ría?, poner ejemplos.

m) De acuerdo a su experiencia, ¿juega algún rol la autonomía relativa de los responsa-bles de los organismos públicos en las fallas antes mencionadas?, ¿es posible que la sociedad controle realmente a sus representantes?, poner ejemplos.

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3. Entre el mercado y el Estado a) Tal como hemos venido tratando el tema de la vinculación entre el mercado y el Es-

tado fue necesario regresar a los arreglos institucionales: ¿piensa que este enfoque es explícitamente claro?, ¿qué comentarios tendría al respecto?

b) Piensa que cuando hablamos de “regulación”, ¿estamos haciendo referencia sola-mente a hechos formalizados? Observando situaciones cotidianas piense, por ejem-plo, cómo se podría regular desde el mercado sin necesidad de formalizar.

c) De acuerdo a la reflexión anterior, procure describir una relación óptima entre la coordinación netamente mercantil y la coordinación mediada por intervenciones es-tatales. Ejemplificar.

d) Hasta ahora hemos venido hablando de soluciones óptimas conjuntas mercado-Estado, ¿es que no se puede pensar en una solución solamente desde el Estado o so-lamente desde el mercado?, justificar su respuesta.

e) ¿Piensa que el modelo del “Estado del bienestar” es hoy en día rescatable?, ¿cómo o hasta qué punto?

f) De acuerdo a los planteamiento neoliberales en boga, sería deseable un modelo con reducción total del Estado, ¿piensa que esto es viable en el mundo de hoy?, justificar su respuesta.

g) Le parece que al referirnos al tema de la relación entre el mercado y el Estado, ¿se hace necesario tratar el tema del “modelo de desarrollo” para un país?, explicar su respuesta.

Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea 1. Identificar contextos en los que tienen lugar relaciones de intercambio, mejor si se trata de ámbitos rurales. En estos contextos procurar describir los elementos que les caracterizan y definir en ellos ejemplos para las dos principales situaciones de “fallas del mercado”, examinando cada una de estas circunstancias: a) Mercado inexistente b) Mercado incompleto o restringido 2. Para las situaciones descritas: a) Perfilar medidas de intervención a llevar a cabo desde el sector público. b) Prever paralelamente las probables “fallas” que puedan ser cometidas desde los orga-

nismos públicos competentes al intentar intervenir en la formación y/o el funciona-miento de los mercados.

c) Tratar de encontrar explicaciones para aquellas “fallas” y las posibles formas como puedan ser enfrentadas.

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Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 53 1. Selección de caso: la progresiva debilidad de los paradigmas basados en el “Estado del bienestar” llevaron hacia fines del siglo XX a un fortalecimiento inusitado de las políticas de corte neoliberal, en base a las cuales se ponen en marchas amplios programas de refor-ma estructural. En el caso de los países en desarrollo, estos programas enfatizan en la ur-gencia impostergable de eliminar las trabas impuestas desde el Estado al funcionamiento pleno de los mercados, creando así las condiciones para la eficiencia y el crecimiento eco-nómico. Como viésemos a lo largo del texto, el supuesto fundamental de este planteamien-to consiste en asumir que las reglas del mercado (en especial la ley de la oferta y la de-manda), de indudable importancia, serían suficientes para asegurar un funcionamiento óp-timo de los intercambios y la asignación de recursos. Dado el alcance adquirido por los mencionados programas de reforma estructural y consi-derando que en los sucesivos ejemplos de caso trabajados, y que se trabajarán en el próxi-mo capítulo, se trata recurrentemente el tema de desarrollo de mercados a nivel micro o meso, resulta importante esbozar ahora un ejemplo más bien macro, a través del cual se pueda delinear los grandes procesos que debemos analizar, para de este modo obtener ex-plicación sobre la generación y el funcionamiento de los mercados en un país en desarro-llo, como lo es el Perú, concentrándonos de manera específica en las características que van adquiriendo los mercados rurales a lo largo de aquel proceso. Dadas las delimitaciones de la tarea, no se tratará, sin embargo, de un análisis detallado de los mercados identifica-bles para el área rural peruana, sino de una caracterización genérica de ámbitos en los cua-les tienen lugar las relaciones de intercambio, procediéndose luego a un análisis igualmen-te general. Empecemos constatando, en términos muy genéricos, que el concepto de mercado que he-mos venido entendiendo hasta el momento tiene su origen en el área urbana, ya que los intercambios en sentido ampliado se generalizan y encuentran formas concretas de organi-zación a través de la división social del trabajo, que se fortalece significativamente con la automatización de la producción y el desarrollo de los medios de comunicación, sucesos propios de las urbes. A pesar de ello, los criterios básicos para identificar un ámbito en el que se desarrollan y fortalecen relaciones de carácter mercantil permanecen inalterables, vale decir: que haya especialización entre los productores oferentes, y que esta oferta espe-cializada encuentre una demanda, todo lo cual permitiría la circulación e intercambio de bienes, servicios y factores de producción. A estos criterios es necesario obviamente agre-gar las construcciones sociales que se desarrollan históricamente y le acompañan en su fortalecimiento, en especial los ya vistos derechos de propiedad y los mecanismos jurisdic-cionales que aseguran tanto estos como los contratos de intercambio, además de su incor-poración dentro de un sistema monetario unificado. En consecuencia, cuando intentamos identificar mercados rurales, debemos poner atención en las características de las áreas rurales y en la forma como van evolucionando en función de los cambios en las relaciones campo-ciudad. Es así como nos damos cuenta que al ha-blar de mercado rural estamos haciendo referencia a relaciones de intercambio desarrolla- 53 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Gonzales 1994 y 1997; Mazurek 1999.

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das en un tipo de territorio que, teniendo sus propias características, va incrementando ca-da vez más sus vínculos con las áreas urbanas circundantes, de modo tal que a la larga re-sulta más acertado hablar de espacios territoriales o simplemente de territorios en los que tiene lugar la difusión de relaciones mercantiles, que van más allá de la exclusiva produc-ción agropecuaria. Para el caso específico de las áreas rurales en el Perú contemporáneo, lo que encontramos es que los productores agropecuarios, independientemente de su escala y disponibilidad de recursos, se insertan en diversos espacios para el intercambio, ya sea más locales o más urbanos, de acuerdo a la ubicación concreta de sus unidades de producción, de las caracte-rísticas de sus sistemas productivos y de los niveles de productividad consecuentes. A es-tos espacios para el intercambio los denominaremos genéricamente a lo largo de este ejer-cicio como “espacios mercantiles”, los cuales, tal cual antes se dijera, no deben ser identi-ficados sólo a través del simple intercambio de bienes de origen agropecuario entre actores individualizables, sino sería conveniente poder avanzar mucho más, observando localmen-te como evolucionan la organización social de la producción, la fuerza de trabajo y el tipo de demanda laboral, los requerimientos por servicios y la forma como son suministrados por agentes públicos y/o privados, y hasta las condiciones infraestructurales existentes y la forma de mejorar la oferta en este campo. Si se dispone de información confiable para los criterios mencionados, será factible poder decir hasta qué punto los espacios mercantiles se encuentran más o menos desarrollados, y si es que resulta posible afirmar que propiamente aún no existen como tales. No olvidemos que vamos a trabajar considerando estos espacios mercantiles como ámbitos territoriales, que suelen ser llamados regiones, aunque no nos debe preocupar el término región en tanto delimitación política, sino debemos avanzar un poco más, identificando los espacios mer-cantiles a que hacemos referencia a través de un determinado territorio que, además de estar caracterizado por una geografía y ecología, se encuentra compuesto por una estructu-ración social y económica que facilita la división social del trabajo, y los ya mencionados inevitables elementos organizativos para el intercambio. A efectos de simplificar nuestro análisis, acto seguido nos centraremos específicamente en una serie de factores que permitirán entender a grandes rasgos las características de los sistemas de producción en las áreas rurales peruanas y, a partir de ello, buscaremos re-flexionar sobre los procesos de formación de mercados en estos territorios. Empezando con el manejo de recursos naturales productivos por parte de las unidades de producción en el área rural, encontramos que hay una creciente fragmentación de la tierra, en especial en la costa y en la sierra, ubicándose en la sierra más del 50% de los productores y de la superfi-cie cultivada. Observando la relación entre la población dedicada a las actividades agrope-cuarias y la superficie utilizada para tal fin, encontramos que es en la sierra donde hay una mayor concentración de población por unidad de superficie. Si asumimos que se trata de una región que presenta sólo parcialmente capacidad para el uso intensivo de sus recursos con fines agropecuarios, además de las dificultades de comunicación, podemos entender que la mayor parte de los productores agropecuarios del país, que residen en esta región, sólo podrán articularse limitadamente a los mercados. Para profundizar en el rol que juega la sierra dentro de la economía agraria nacional y, por tanto, en el proceso de formación de espacios mercantiles, podemos remarcar que sus de-

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partamentos se encuentran marcadamente dedicados a la producción agropecuaria, ya sea por el aporte de ésta al PBI departamental, por su superficie cultivada, por el volumen de su PEA agrícola y/o por su número de unidades productivas, pero al mismo tiempo se trata de departamentos que aportan relativamente poco al PBI agropecuario nacional. Se genera así una disparidad muy grande en el aporte de cada territorio al crecimiento agropecuario nacional, el cual se exacerba a partir de las crisis y sucesivas políticas de ajuste y reforma. Las regiones más favorecidas a partir de estos procesos serán las vinculadas a cultivos de exportación no tradicional y a ciertos cultivos urbano industriales (arroz, maíz), específi-camente porciones de la costa y de la ceja de selva, en donde se asientan gran parte de las pocas unidades productivas con carácter empresarial de la agricultura peruana. Continuaremos nuestro análisis con una serie de características vinculadas al proceso pro-ductivo propiamente dicho en las unidades de producción del área rural. Nos interesa prin-cipalmente observar el acceso de estas unidades a los mercados y, en específico, a sus res-pectivos mercados urbanos, pues esto permitirá determinar las posibilidades o restricciones para el desarrollo de espacios mercantiles en cada territorio. En este sentido, la principal hecho que merece nuestra atención es que aquellos cultivos con mayor aporte sectorial, vale decir, de mayor valor agregado o la ganadería intensiva, han tendido a concentrarse alrededor de ciudades o de los principales ejes de comunicación. Obviamente, estas líneas de producción condicionan favorablemente el desarrollo de una producción intensiva orientada al mercado urbano, lo cual implica mayores niveles de acceso al crédito y de innovación tecnológica en general. Aquel no es, sin embargo, el caso de la mayor parte de los productores peruanos, en espe-cial de los minifundistas de la sierra y en parte de la costa, que mantienen sistemas de pro-ducción de baja productividad, prácticamente no tienen acceso al crédito formal y, sobre todo en el caso de la sierra, se encuentran débilmente comunicados. Por consiguiente, estas unidades de producción en vez de articularse dinámicamente con los mercados de las ciu-dades importantes de sus territorios, priorizan la producción agropecuaria para el autocon-sumo, destinando una parte secundaria a mercados locales, en donde la información es limitada y funcionan insuficientemente los mecanismos de precios. Una consecuencia de este hecho es que se vean obligados a destinar una parte de su fuerza de trabajo a un mer-cado laboral poco dinámico y muchas veces restringido a actividades de muy baja produc-tividad. Así, por ejemplo, observamos que en la sierra no llegan a ser el 25% de sus unidades pro-ductivas las que dedican la mayor parte de su producción a la venta en el mercado, inde-pendientemente del tipo de mercado que se trate, cultivando para el autoconsumo un 90% de estas unidades. En la costa el cultivo para el mercado aumenta, a pesar de lo cual com-probamos que a menor tamaño de la unidad productiva mayor la tendencia a autoabaste-cerse de alimentos. Acercándonos un poco más a factores que facilitan estos procesos de formación de espacios mercantiles, reparamos en que probablemente lo determinante no es tanto la presencia de centros urbanos, sino la existencia de redes de transporte que permi-tan la comunicación entre áreas de producción rurales y principales centros de consumo o exportación. De esta suerte, de las unidades de producción localizadas fuera de los únicos ejes viales existentes en el país, apenas un 10% dedica la mayor parte de su producción a la venta en el mercado.

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Además del acceso físico a las áreas de mayor demanda, las anteriormente vistas caracte-rísticas de las unidades de producción, como la fragmentación territorial y la alta concen-tración de mano de obra, juegan un rol en la formación de los espacios mercantiles, ya que facilitan o dificultan la incorporación a la dinámica de intercambios. Junto a esto último es importante destacar ahora el nivel de diversificación o de especialización de las unidades de producción, incluyendo dentro de ello las estrategias para la generación de ingresos. La información disponible al respecto nos indica que existiría una tendencia, aunque también excepciones destacables. En realidad, diversificación y especialización son procesos muy dinámicos, razón por la cual es difícil establecer tendencias definidas al respecto. Una primera constatación general sería que a mayor cercanía o facilidad de acceso a los centros de demanda o de exporta-ción, se generaría una mayor especialización de los territorios. En cambio, en los territorios con acceso difícil a mercados bien conformados, la tendencia sería al aprovechamiento de las condiciones de diversidad que les proporciona el medio ambiente, como es el caso de los Andes, de modo que la reproducción se asegure no sólo a través del intercambio en mercados clásicos, sino que jueguen un rol tanto los intercambios circunscritos a mercados poco competitivos, como el autoabastecimiento. Este último tipo de productor practicaría así una economía de tipo mixto, que no depende del todo de los intercambios y que busca reducir al máximo los riesgos naturales y económicos. No obstante, resulta importarte especificar algunos detalles sobre la anterior generaliza-ción. Debido a la necesidad de abastecer los grandes mercados urbanos, hay áreas de la costa que se encuentran especializadas en agrupamientos de productos de consumo indus-trial, de bienes salario o de exportación no tradicional, pero dentro de estos dos últimos puede haber una gran diversidad, ya que deben estar en capacidad de manejar dinámica-mente los vaivenes de sus respectivos mercados de destino. Por otro lado, en la sierra la diversificación no es tampoco tan grande, sino que abarca un grupo de productos de fuerte consumo local, por tanto, pueden haber especialidades territoriales en cada caso, perfecta-mente identificables, aunque por lo general engloban más allá de valles y redes de ciuda-des existentes. En estos territorios no debemos dejar de lado que la presencia de una circu-lación dinámica de mercancías no depende sólo del tamaño de sus áreas urbanas, sino tam-bién de las características de los sistemas productivos en cada lugar. Así, en la sierra y en muchas zonas de la selva encontramos ciudades que han venido cre-ciendo en los últimos años, pero que no se encuentran en capacidad de articular espacios mercantiles suficientemente dinámicos, tal como sucede con las ciudades de la costa y de Arequipa en la sierra. Esto se debe a las ya mencionadas restricciones en la red de comuni-caciones, como a la amplia difusión de unidades productivas fragmentadas que practican una economía de reproducción simple, carente de innovaciones y con limitada oferta. De esta suerte, los mercados en los ámbitos territoriales o espacios mercantiles que deseába-mos identificar se nos presentan como sumamente difusos, poco semejantes al modelo de mercado competitivo de la economía neoclásica. Este último hecho tampoco nos permite afirmar que en vastos territorios del Perú, sobre todo en la sierra, no existan mercados. Sobre la base de todas las observaciones que hemos venido acumulando, pasaremos enton-ces a hacer algunas especificaciones sobre las fallas del mercado, tal cual es solicitado en la tarea.

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a) Mercado inexistente: la revisión que hemos realizado sobre las características de las unidades de producción en el área rural peruana y la forma como ingresan a un división social del trabajo y, por tanto, a relaciones de mercado, nos indica que difícilmente pode-mos hablar de unidades de producción agropecuarias que no participen en algún tipo de mercado, sea de bienes, de servicios o de factores (tierra, capital y trabajo). La propiedades de los mercados en los territorios con fuerte componente agropecuario no serán, sin em-bargo, del todo homogéneas, sino muy por el contrario, lo que comprobábamos era una importante diversidad y vaivenes en el funcionamiento de unidades productivas y merca-dos, todo lo cual será motivo de las reflexiones que haremos más adelante sobre mercados restringidos. En consecuencia, desde el punto de vista de los mercados realmente existentes podemos decir que encontramos múltiples espacios para la realización de las relaciones mercantiles entre agentes socio-económicos, ya sea netamente en el área rural, como entre áreas rurales y la red de ciudades que les rodean. Lo que puede suceder, es que en determinados casos intentemos identificar un mercado para un bien o servicios específico y comprobemos que este mercado no se ha formado. Dada la presencia de una buena comunicación y cercanía con centros de demanda o de exportación en los territorios de la costa peruana, práctica-mente encontramos la presencia de oferentes y demandantes para casi todo tipo de bienes y servicios. A pesar de esta importante expansión de las relaciones mercantiles, en esta re-gión también son escasos, sino inexistentes, los mercados para determinados servicios agrarios, v. gr. un mercado para seguros agrarios, pues por un lado las empresas asegura-doras encuentran aún demasiados riesgos en la actividad agropecuaria y, por el otro, los productores agropecuarios continúan trabajando en términos de muy corto plazo. Tratando de detallar este hecho, podemos encontrar algunas de las nuevas empresas agroindustriales que demanden seguros para su infraestructura y, obviamente, para sus operaciones de co-mercio exterior, pero sigue sin aparecer claramente un mercado de seguros propiamente para las áreas sembradas o para el ganado. En el caso de la sierra esta situación no entra siquiera en tratamiento, pues según las carac-terísticas que revisábamos anteriormente, son territorios sujetos a riesgos significativos y diversos. Ante la inexistencia de un mercado de seguros o de la aparición de un sistema público para asegurar el valor de producción ante catástrofes naturales y/o de mercado, las unidades de producción en las regiones con menor desarrollo de sus espacios mercantiles han acostumbrado implementar estrategias diversificadas, lo cual implica no depender to-talmente de la producción proveniente de la producción agropecuaria. No podemos negar que esta producción juega un rol central en su abastecimiento de alimentos, aunque la di-versificación les ha permitido, por ejemplo, pensar en otras líneas de producción o en la venta de su fuerza de trabajo, a pesar de estar todo ello caracterizados por una productivi-dad muy baja y dirigido a mercados muy poco desarrollados. Las mismas condiciones bajo las cuales se lleva a cabo el proceso productivo en la sierra, y parte del área amazónica, provocan otras situaciones en las cuales podemos decir que no hay mercados propiamente desarrollados. Es el caso de los intercambios de productos vía truque, esto es, sin la mediación de la moneda. Se trata específicamente de intercambios entre productores agropecuarios de regiones con muy baja productividad, que se vinculan escasamente a otros mercados (de bienes y trabajo) de los cuales puedan obtener liquidez monetaria. Aquella baja vinculación de puede deber a diversos factores en cada área, como

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que no exista una demanda adecuada de sus productos, o que el no dispongan de suficiente información sobre el funcionamiento de los mercados, debiendo asumir altos “costos de transacción” para poder participar en ellos, razón por la cual se opta por una solución ca-racterística de ambientes en los cuales las relaciones interpersonales directas son funda-mentales. Estos hechos nos indican que, en determinadas circunstancias se puede fortalecer la inexistencia de mercados para bienes de origen agropecuario, aunque también puede darse el caso que las unidades de producción utilicen las relaciones tipo trueque o inter-cambien en mercados locales, según evalúen las ventajas a obtener. Otra situación típica de áreas en las cuales los mercados se encuentran poco desarrollados, es el intercambio de trabajo o las llamadas relaciones de reciprocidad en el uso de la fuerza laboral. En este caso, es más difícil afirmar que no exista del todo un mercado laboral, pues de hecho hay una oferta y una demanda por fuerza de trabajo. Sin embargo, en la medida que los intercambios se producen nuevamente sin mediar la moneda y están fuertemente determinados por relaciones interpersonales directas, se puede concluir en que se trata de mercados en formación o de pre-mercados, razón por la cual es mejor incluirlos en esta parte y no como mercados restringidos. Algunas comprobaciones de campo nos indican, además, que el fuerte contenido cultural de estas relaciones de reciprocidad impiden sepa-rar con claridad la fase de la producción de la fase de circulación, de modo que en ningún momento el trabajo se independiza como una mercancía convencional, requisito indispen-sable para poder identificar el surgimiento de un mercado de fuerza de trabajo. El intercambio de trabajo es observable específicamente en áreas donde se ha desarrollado hábitos y costumbres para tal fin, que pueden ir acompañadas de una determinada organi-zación, como es el caso de las comunidades campesinas de la sierra. Se suele intercambiar un día de trabajo adulto por otro, aunque algunas veces puede ser también a cambio de bienes o del uso de animales. De acuerdo con la diferenciación existente en cada lugar, esta costumbre puede evolucionar hacia una mayor demanda neta por parte de los produc-tores más pudientes, en tanto que los más pobres se conviertan en oferentes, con lo cual podrían estar generándose las condiciones para le surgimiento de un mercado de trabajo propiamente dicho, aunque aún a un nivel muy elemental. Sea como fuere, otra comproba-ción importante consiste en que, tal como en el caso del trueque, en muchos territorios los unidades de producción practican intercambios de trabajo fuera del mercado, pero también participan eventualmente en determinados mercados de trabajo, siendo ambos tipos de relación complementarias entre sí. b) Mercados incompletos o restringidos: en el sector agropecuario peruano se generan di-versas situaciones que podemos caracterizar como mercados en los cuales no se cumplen del todo los requisitos para poder hablar de mercados realmente competitivos. Estas situa-ciones pueden darse inclusive en el caso de la costa, aunque en la sierra y selva sean mu-cho más claras. Un caso que atraviesa a todas las regiones por igual es el limitado desarro-llo del mercado de crédito formal luego de la liquidación de la banca estatal de fomento (Banco Agrario del Perú). Es cierto que este organismo público otorgó recurrentemente créditos a tasa subsidiadas y que sus sistemas de supervisión se encontraban seriamente deteriorados, hasta el punto de haberse convertido en un ente de subsidio para la agricultu-ra dirigida fundamentalmente al mercado urbano. Ello no quita que al amparo de su accio-nar se fortalecieran unidades de producción que supieron aprovechar de las condiciones del crédito promocional y desarrollaran una producción autosostenible. Sin embargo, siguien-

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do la tendencia “racional” del comportamiento oportunista, la mayor parte de los producto-res que recibieron créditos se limitaron a aprovechar las ventajas del corto plazo. Ante la eliminación de la banca estatal de fomento, sucede una retracción brusca del crédi-to al sector agropecuario, pues la banca privada cubre estos requerimientos en forma muy limitada. Por otro lado, demorarán en desarrollarse organismos alternativos, como las “Ca-jas Rurales”, que ocupen en parte el papel dejado por el Banco Agrario. Las principales razones para estos hechos, descritos aquí de modo muy global, consisten en que la produc-ción agropecuaria en general sigue adoleciendo de fuertes problemas de información, en-contrándose fuertemente dispersa (la ya vista fragmentación), además de las siempre pre-sentes incertidumbres, todo lo cual hace que los “costos de transacción” tanto para oferen-tes como para demandantes de créditos formales sean muy elevados, limitándose así el desarrollo de estos mercados. Interesantemente, este hecho se produce a pesar de la amplia política de formalización de la propiedad de la tierra, concluyéndose en que dadas las cir-cunstancias existentes, no basta con un título de propiedad para asegurar la aparición y/o fortalecimiento de un mercado de capitales. Lo que sigue existiendo son múltiples relaciones de crédito informal, por lo general a nivel bastante local, pues se caracterizan por la relación personal inmediata entre prestatario y prestamista, este último por lo general un comerciante o intermediario. Relaciones de este tipo se hacen así posibles gracias al nivel de conocimiento entre ambas parte de la relación, aunque no siempre resulte suficiente, pues pueden tener lugar también negociaciones. Lo interesante del caso es que los montos prestados, los plazos y las tasas de interés real no coinciden con lo que teóricamente sucedería en un mercado formalmente constituido, pues responden más bien al tipo de relación personal establecida, a través de la cual el prestata-rio consigue acceder a liquidez para llevar a cabo sus procesos productivos y el prestamista suele asegurarse la posterior comercialización de la producción a precios que le son muy favorables. La aparente pérdida de un lado de la relación, el prestatario, se suele ver com-pensada por el fortalecimiento de las relaciones sociales en un contexto de fuerte incerti-dumbre, desarrollándose de esta suerte determinados niveles de “confianza”, hasta el punto de poder ampliarse esta relaciones y asegurar que tengan lugar los procesos productivos. Cuando en un territorio lo que predomina son estas formas de acceder al factor capital, podemos definirlos como espacios mercantiles muy poco desarrollados, en la medida que no implican una relación impersonal entre las partes y la información que se maneja es seriamente restringida por el prestamista. Revisar lo que sucede con el mercado de crédito, sobre todo en los territorios menos vincu-lados a los grandes mercados, nos ha permitido ir observando otras fallas típicas que tienen lugar y condicionan las limitaciones para el desarrollo de los mercados en el ámbito local, esos espacios mercantiles de los cuales hemos venido hablando repetidamente. En estos territorios, ubicados físicamente sobre todo en la sierra y selva, acontece un intercambio limitado y una baja articulación general con los ámbitos vecinos, que naturalmente deberí-an constituirse en parte de un territorio dentro del cual se desarrolle el mercado local. Re-visaremos a continuación algunas características de los mercados de bienes y de trabajo en estos territorios, para sacar finalmente algunas conclusiones sobre el funcionamiento glo-bal de los mercados locales.

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Empezaremos con el mercado de bienes, observamos que las unidades de producción se encuentran poco especializadas entre sí, esto es, hay poca división del trabajo, siendo casi generalizables los bajos niveles de innovación y de productividad. Si a esto último le aña-dimos los altos niveles de autoconsumo para la producción agropecuaria, ya visto ante-riormente, entendemos que no estén en capacidad de ofertar una producción en volumen y precios competitivos más allá de un ámbito muy limitado, a veces la misma comunidad campesina, con lo cual la ventas en el mercado local serán siempre muy pequeñas, sirvien-do antes como complemento, que como fuente principal de ingresos. Así las cosas, es im-posible poner en funcionamiento los clásicos mecanismos de precios para incentivar la producción y el comercio. El factor comunicaciones y facilidad de acceso físico a mayores ámbito para el intercambio jugarán también un rol en aquellos hechos. Así, la oferta y la demanda está circunscrita a un determinado poblado, más su área circundante, un valle o cuenca, pero normalmente limitado. Podemos encontrar sin lugar a dudas también una oferta de productos que vienen de fuera de este ámbito, se trata por lo general de bienes complementarios, no similares a los producidos ahí mismo, pero que los habitantes locales requieren cada vez más, como son los alimentos de origen industrial. Por parte de la capacidad de demanda, lo limitado de los intercambios de los productores hace que estos casi no cuente con ingresos moneta-rios, jugando aquí un rol los recursos que puedan obtenerse de la venta su fuerza de traba-jo, local o externamente. En algunos casos, los principales demandantes de productos loca-les suelen ser los ya mencionados transportistas y comerciantes, que de este modo se cons-tituyen en una suerte de actores “monopsónicos”, trabando en parte el desarrollo del mer-cado local. En general, podemos observar que tan limitados serán los intercambios que llegan a tener lugar y tan difícil la comunicación interregional, que el nivel de producción y de precios en un ámbito local no suele tener impactos en los ámbitos vecinos, dentro de lo cual pueden jugar algún rol también hábitos condicionados culturalmente, aunque aquí nos interesa resaltar las características de los sistemas productivos en cada lugar como un determinante central para la generación de verdaderas segmentaciones en los mercados, razón por la cual podemos definirlos como mercados reales, pero segmentados o fragmentados entre sí, prácticamente bloqueados desde el punto de vista del desarrollo de ámbitos territoriales para el intercambio. Esto se refleja, por ejemplo, en que para productos similares produci-dos e intercambiados en ámbitos vecinos, podemos encontrar a veces precios muy dispa-res. Igualmente, un comerciante mayorista puede imponer precios variables a los mismos ámbitos vecinos, sin que esta diferencia genere cambios en futuras transacciones entre los mismos actores. Comprobamos excepciones en este panorama sucintamente descrito, cuando en algún terri-torio existen ventajas comparativas absolutas para la producción de un bien, como puede ser, por ejemplo, la semilla de papa de alta calidad en algunos ámbitos de la sierra central o el maíz blanco del Valle Sagrado de los Incas. En casos de este tipo, suele generarse un sector de productores altamente especializados y vinculados a mercados dentro y fuera de la región, con lo cual incorporan significativas innovaciones, hacen uso de asesoría técnica de diferente tipo y manejan discrecionalmente su producción y productividad de acuerdo a los mercados en los que se han insertado, que son fundamentalmente extraregionales, ra-zón por la cual tampoco se puede colegir que la existencia de estas ventajas comparativas

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sea un factor suficiente para asegurar el desarrollo de los mercados en territorios amplia-dos. Continuemos nuestro análisis con los mercados de trabajo en áreas como las que hemos venido observando. Las características de los mercados de capitales y de bienes se repro-ducen, en su medida, cuando examinamos la aparición de mercados de fuerza de trabajo. Empecemos recordando los intercambios de trabajo entre unidades de producción, sin me-diación del dinero y bajo normas socialmente instituidas, al cual llamamos reciprocidad y que fuera examinado anteriormente como un tipo de pre-mercado. En cambio, cuando la compra-venta de trabajo se hace por dinero, estamos frente a un mercado propiamente di-cho, por más circunscrito que este sea. Se comprueba una limitada compra de trabajo por parte de las unidades de producción, ya que estas suelen organizar a su fuerza laboral a lo largo del año productivo de modo que se logre el máximo autoempleo y, cuando se requie-ra de más fuerza laboral, prefieren incorporarse en sistemas de intercambio recíproco. A pesar de ello, hay una relativa compra-venta de fuerza de trabajo en las localidades con fines agropecuarios, como cuando algún miembro de un sistema de intercambio paga a otro habitante del lugar para que lo reemplace en caso de que no pueda o decida no cumplir con sus obligaciones. Esto también sucede cuando, en lugares con marcada estratificación so-cio-económica, los productores más grandes demandan estacionalmente trabajo. En general, lo que se percibe en los espacios mercantiles circunscritos, es que la escasa demanda por fuerza de trabajo asalariada y la sobrepoblación existente hacen que el precio del trabajo sea muy bajo, no generándose mayor incentivo para incrementar su calidad. Algunos otros demandantes pueden llegar a dinamizar ocasionalmente los mercados de trabajo locales, tal como vienen siendo genéricamente observados. Se tienen así a las em-presas mineras, a alguna empresa agroindustrial cercana, a los organismos de gobierno local o regional, y las obras o proyectos públicos, estos últimos muchas veces con finan-ciamiento central. En el caso de casi todos estos demandantes, suelen incorporarse a la dinámica de la demanda por fuerza de trabajo agropecuaria, utilizando las mismas referen-cias de precios, probablemente con algún aumento en el caso de la minería o la agroindus-tria, pero tampoco mucho más. En cambio, los proyectos públicos de origen central, más aún los financiados con fondos de cooperación internacional, suelen traer patrones exter-nos para la fijación de precios, frecuentemente bajo la justificación de la “compensación social”, a pesar de lo cual no consiguen sino hacer aumentar temporal y artificialmente el precio local del trabajo. De todo lo anterior podemos colegir que en los espacios mercantiles reducidos que estamos examinando difícilmente se puede llegar a desarrollar mercados de trabajo dinámicos y atractivos, razón por la cual se les considera como mercados de carácter restringido. La fuerza de trabajo local excedente se orientará, en consecuencia, hacia mercados de otros ámbitos, a veces en las ciudades o polos dinámicos más cercanos, a veces en zonas rurales bastante distantes. Es por ello que cuando se habla de mercados de trabajo rural, es necesa-rio entenderlo en términos territoriales más amplios. Así, comprobamos que existen áreas expulsoras netas de fuerza laboral, ya sea temporal o permanentemente, así como otras que serían las receptoras netas. Es importante anotar al respecto que no sólo las ciudades se constituyen en polos de atracción, como ámbitos obvios para el desarrollo de mercados laborales. Estos tipos de mercados también se desarrollan en zonas rurales, aunque deben tener ventajas comparativas absolutas para la ampliación de la producción agropecuaria,

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como por ejemplo en zonas especialmente aptas para cultivos de exportación no tradicio-nales (determinados valles de la costa) o en zonas donde la producción puede aún crecer extensivamente (áreas de colonización en la ceja de selva). 2. Formas de intervención para el caso seleccionado: concluida la presentación de los con-dicionantes para la formación de mercados rurales en el Perú y habiendo examinado las fallas más frecuentes en mercados de territorios dedicados fundamentalmente a la produc-ción agropecuaria, pasaremos ahora a reflexionar sobre las posibles formas como el con-junto de la sociedad puede organizar medidas para fomentar el desarrollo de los espacios mercantiles, en otras palabras, sobre las políticas públicas y las diferentes consecuencias que estas podrían tener. a) Pensando en promover el desarrollo de los mercados en el ámbito territorial sería posi-ble diseñar toda una estrategia para el desarrollo del área rural y del sector agropecuario. Como esto no es posible en el marco de la presente tarea, nos limitaremos al tema del desa-rrollo regional, entendiendo siempre la región como un ámbito territorial en el cual se bus-ca la mayor articulación posible entre agentes socio-económicos. A partir de ello se inten-tará llegar al desarrollo de los mercados, que es lo que ahora específicamente nos preocu-pa. Las propuestas de descentralización y regionalización más frecuentes se han concentrado demasiado en el hecho de la delimitación política de un determinado espacio y en la cesión de atribuciones para su gobierno, espacio al que se le ha llamado región. Por otro lado, al revisar las características del territorio peruano, utilizando la generalización facilitada por las grandes regiones naturales, encontrábamos una gran disparidad entre territorios, inclu-sive cuando estos son vecinos y estarían en capacidad de formar conjuntamente un espacio mercantil desarrollado. Sin lugar a dudas, en términos meramente formales, será necesario en algún momento definir los límites de las regiones, a pesar lo cual, no bastará con ello para superar las mencionadas disparidades. Se requiere en cambio de un fomento explícito para la evolución de los centros o ejes productivos en cada lugar, de la creación de bienes y servicios públicos esenciales y de la articulación consecuente entre los espacios territoria-les, para de esa manera asegurar algo más que aquella delimitación formal. Las políticas públicas requeridas para lograr objetivos como los mencionados, se orientarí-an en la práctica a fomentar el desarrollo de los espacios mercantiles, por lo cual también podríamos denominarla genéricamente como política para el desarrollo del mercado inter-ior en un país. Para lograr esto es importante promover sistemas de producción basados en las ventajas comparativas de cada lugar, pero debemos entender también que la especiali-zación absoluta, aun cuando se le destine a la exportación no tradicional, en un sector agro-pecuario caracterizado por diversas incertidumbres no es precisamente una solución fácil-mente aceptable. Sería altamente recomendable superar aquella visión simplista del desa-rrollo rural y agrario, pensando más bien en un reordenamiento de las características de los espacios territoriales o regionales, a través de lo cual se haga posible fomentar realmente la articulación social y económica entre sí, antes que una especialización con mayores dispa-ridades y contradicciones interregionales. En este sentido, lo más probable es que se re-quiera idear sistemas productivos dinámicos para cada espacio territorial, que puedan tener mayor sostenibilidad al largo plazo, y en los que la especialización se combine con deter-

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minada capacidad para enfrentar los cambiantes requerimientos de la demanda interna y externa a cada espacio. Por tanto, no se trata de un “modelo” que plantee producir más de determinados productos destinados a mercados muy pudientes en coyunturas específicas y que luego se olvide de los productores que buscó promover. Dadas las actuales condiciones de disparidad entre los territorios, se hace imprescindible crear las condiciones espaciales de largo plazo para que las unidades productivas se encuentren en capacidad de, y busquen activamente, inte-grarse a procesos de articulación que vayan más allá de sus limitadas áreas de producción, pues en caso contrario permanecerán como marginales a la economía agraria ya no sólo nacional, sino también de sus espacios regionales más dinámicos. Obviamente, la situación ideal sería fortalecer las capacidades de las unidades de producción para que implementen sistemas productivos que integren innovaciones, que utilicen asistencia técnica e informa-ción de mercado, que trabajen con servicios de crédito y seguros, que busquen un mejor manejo post-cosecha y el procesamiento, y hasta el mercadeo organizado de su produc-ción. Algo que ya se examinó anteriormente es que para el logro de este tipo de resultados se requiere de determinados bienes y servicios de carácter público, pues es la forma más clara como se pueden fortalecer las redes locales para la producción y el intercambio. Hay una serie de bienes y servicios públicos no divisibles ni apropiables que serían de importancia, sin embargo, debemos destacar nuevamente el rol central de las vías de comunicación. A través de estas sería posible incentivar a las unidades de producción para que lleven a cabo innovaciones, generándose así un proceso de cambios en los sistemas de producción y, por tanto, un fomento de las relaciones de intercambio con carácter mercantil, inicialmente en ámbitos circunscritos, pero que sucesivamente va permitiendo la integración de territorios más amplios en los circuitos de la circulación de mercancías. Es imprescindible especificar que las obras de infraestructura, así se trate de las carreteras, no son en sí mismas determi-nantes suficientes para alcanzar el desarrollo de mercados, sino sólo un factor necesario. La infraestructura no es socialmente neutral, debe ser realizada, por tanto, en el contexto de un determinado proceso social de movilización, dentro del cual adquiera el rol que se les está asignando ahora. Finalmente, no se debe dejar de mencionar medidas que permitan superar las limitaciones de tipo socio-político en los espacios territoriales sobre los que se desea actuar. Lo más importante al respecto es evitar que en estos espacios sigan existiendo formas de domina-ción que no se condicen con los principios de la democracia representativa y el funciona-miento de una real economía de mercado. Así, la libre competencia no puede asumirse como dada, ya que esta no podrá generarse entre actores estructuralmente diferenciados, que en realidad nunca competirán, sino desarrollarán relaciones de mercado asimétricas para garantizar su mutua supervivencia. Las políticas específicas para fomentar el fortale-cimiento productivo y comercial, que no cabe tratar aquí, deberán ser diferenciadas para cada tipo de productor en la sociedad rural, según el sistema de producción con el que ha venido trabajando, ya sea más o menos integrado a los mercados aún existentes. Al respec-to, es fundamental apartarse de las clásicas relaciones de clientela entre poderes centrales y regionales, así como entre sectores dominados y subordinados en un espacio territorial, pues si bien estas resultaban útiles en un contexto de fuertes incertidumbres y altos costos de transacción, al fortalecerse nuevos gobiernos regionales y organizarse modalidades más

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transparentes para el mercadeo de bienes y servicios, dejan de tener sentido. El resultado deseable es que las unidades de producción se fortalezcan paralelamente y, aunque no se espera que lleguen a ser similares, sí cuenten con las condiciones necesarias y suficientes para desarrollar relaciones de tipo netamente mercantil. b) Las intervenciones que se están pensado son ejecutables paralelamente desde el gobier-no central y los gobiernos de cada región, previéndose que en cada uno de estos existan los organismos competentes para facilitar el desarrollo de los mercados. Como lo entendíamos antes, se trata en general de poner en marcha medidas que mejoren las posibilidades de las unidades de producción a nivel local de integrarse en dinámicas productivas y comerciales más amplias, con lo cual no se pasa por encima de las estructuras socio-económicas y cul-turales existentes, sino se busca trabajar en detalle los mecanismos a través de los cuales se generan procesos de cambio en los sistemas productivos característicos de cada lugar. Para llevar a cabo un esfuerzo de este tipo se requiere de una amplia capacidad de convo-catoria en el ámbito local, lo cual implica obviamente legitimidad. Cuando los procedi-mientos para gobernar no se encuentran alejados de los requerimientos de los agentes so-cio-económicos involucrados, en este caso las unidades productivas en primer lugar, pero también los comerciantes, las agroindustrias, las empresas de servicios, etc., entonces po-demos afirmar que se produce una falla fundamental para el funcionamiento de los orga-nismos públicos. Sucede lo mismo cuando los organismos públicos perciben los requeri-mientos, pero intentan utilizarlos en función de los intereses de corto plazo de los funcio-narios que detentan las responsabilidades directivas. Podrán así, por ejemplo, llevarse a cabo medidas aisladas como la construcción de obras de infraestructura diversa, inclusive carreteras, o programas de asistencia técnica y de distri-bución de insumos, con crédito subsidiado incluido, entre las ejecutadas con mayor fre-cuencia desde organismos públicos centralizados o descentralizados. Ya se dijo que la in-fraestructura en sí misma no es suficiente, así como no lo es la distribución de factores de producción, pues no garantizan que los destinatarios pongan en funcionamiento procesos de cambio sostenidos hacia el largo plazo, que es lo que en la práctica fortalecerá relacio-nes de intercambio entre actores con características competitivas, vale decir, desarrolla los mercados. c) Es posible identificar algunas circunstancias que explican la posible discrepancia entre por un lado intereses de los funcionarios y burócratas en los organismos públicos, y por el otro, requerimientos de las unidades de producción y agentes socio-económicos en cada lugar. Esto suele ser muy evidente, por ejemplo, cuando se identifica grupos de poder en el ámbito territorial, que articulándose con funcionarios públicos a todo nivel, buscan mantener situaciones de excepción, que en buena cuenta involucran impedir que se generen condiciones para un desarrollo del mercado. Se conoce, por ejemplo, casos de productores o empresas que concentran la compra de determinado producto a ser procesado, de comerciantes que compran recurrentemente toda la producción destinada a cualquier mercado, de casas comerciales que son los únicos suministradores de insu-mos productivos o de empresas de servicios que monopolizan la información y el cono-cimiento, todas ellas situaciones típicas de espacios territoriales en donde los mercados presentan permanentes imperfecciones, reforzándose las heterogeneidades locales y dificultándose procesos globales de crecimiento.

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A fin de mantener bajo control estas circunstancias, actores como los mencionados es-tablecen verdaderos lobbys con funcionarios públicos del nivel que corresponda. En el marco de una política excesivamente liberal, los acuerdos a los que arriben no suelen ser muy visibles, pero bastará con que los organismos públicos competentes descuiden el tema del desarrollo regional en específico, sobre todo en lo que atañe a bienes y ser-vicios públicos, para que una supuesta libertad de mercados lleve más bien al fortale-cimiento de los desequilibrios y al mantenimiento de mercados con mayores o menores imperfecciones. Ante estas circunstancias, cabe indagar por la posibilidad de los actores presentes en los espacios territoriales para generar procesos de presión sobre los organismos públicos conducentes a eliminar aquellas imperfecciones. Lo más importante al respecto, es que las poblaciones locales conciban esta presión como el ejercicio de un derecho y no co-mo una insubordinación, algo que culturalmente suele ser difícil de alcanzar, sobre todo en las zonas más apartadas de las áreas urbanas y de las vías de comunicación. Vemos así como puede haber también factores culturales que bloqueen, por lo menos en parte, las posibilidades de superar las limitaciones para el desarrollo de mercados. Más allá de intentar desbloquear la relación entre representantes del sector público y de la sociedad civil en sentido ampliado, pueden haber también salidas que se tomen sola-mente desde esta última, lo cual no significa pasar por alto al sector público, sino pro-bablemente ir generando nuevas condiciones para la negociación entre grupos de inte-rés. En este sentido, son de destacar los esfuerzos organizativos de grupos de producto-res rurales, que viéndose imposibilitados de superar aisladamente las incertidumbres que rodean su actividad productiva y/o comercial, deciden coordinar acciones en fun-ción de, por ejemplo, prestarse a sí mismos servicios indispensables. Algunos de estos servicios, como la asesoría técnica o la información de mercado, han sido y podrían ser prestados o por lo menos fomentados desde organismos del sector público, aunque ante las ineficacias en su funcionamiento dejan de ser considerados como alternativa por los actores privados.

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CAPITULO 4 Fortalecer la “institucionalidad” para el funcionamiento del mercado en el sector agrope-cuario

Los capítulos 2 y 3 proporcionaron un marco genéricamente útil para entender hasta qué

punto es necesario esforzarnos por pensar las intervenciones de política más allá de los

clásicos instrumentos abstractos, que pueden ser aplicados de la misma forma bajo cual-

quier circunstancia. Una de las ideas centrales de nuestra reflexión, llevada a cabo a la luz

de las contribuciones de la escuela neoinstitucionalista, consiste precisamente en entender

que al ocuparse con políticas no se tiene entre manos a los objetos o recursos materiales en

sí mismos, sino que se está trabajando esencialmente con seres humanos, los cuales ex-

hiben una historia determinable, intereses, preocupaciones, expectativas y preferencias, de

acuerdo a lo cual determinan sus formas de comportamiento o “estrategias” para obtener

los mejores resultados de su accionar en común, llamado aquí “interacciones”.

Toca en el presente capítulo pasar de las ideas generales, considerables en cierta medida

como hipótesis de trabajo, a la utilización de los planteamientos, postulados o teorías des-

arrolladas por los autores neoinstitucionalistas, de manera que lleguemos a establecer el

aporte que ofrecen tanto para una mejor compresión de los problemas propios del sector

agropecuario, como para el diseño y la aplicación de la política agraria en un país en desa-

rrollo. Ya antes se mencionaron rápidamente algunos ejemplos al respecto y se empezó a

reflexionar sobre las fallas en los mercados y las posibles intervenciones de organismos

públicos. En consecuencia, lo que se hará en los próximos subcapítulos será trabajar en

mayor detalle los problemas y las áreas de política que afectan la “institucionalidad”, a

través de las cuales se contribuye decisivamente a la formación y el fortalecimiento de los

mercados, concretamente para el caso del sector agropecuario.

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4.1 El sector agropecuario: “instituciones” identificables y organizaciones representa-

tivas54

Objetivos de aprendizaje • Desarrollar competencia para el diagnóstico de los factores naturales y socio-económicos

que determinan el funcionamiento del sector agropecuario. • Identificar qué tipo de bases institucionales se desarrollan a partir de aquellos factores y

analizar la forma como dan lugar a diversos comportamientos estratégicos en los actores. • Definir arreglos institucionales específicos que afectan el funcionamiento de los merca-

dos rurales, provengan o no del ámbito mercantil, así como posibles intervenciones de organismos públicos en aquellos mercados.

Los procesos para la formación y transformación de las bases institucionales sobre las

cuales se sustenta el sistema social y económico suelen implicar períodos de tiempo

más o menos largos, dado que los seres humanos, en tanto actores de aquellos sistemas,

muestran diferentes “tiempos” para procesar los efectos de las innovaciones y los cam-

bios en las formas de producción y reproducción. La experiencia de análisis de las insti-

tuciones muestra que esto es así aún en el actual contexto de significativa internaciona-

lización de la economía mundial, a pesar de determinadas tendencias de cambio que se

asumen como rápidas y generalizables. De este modo, podría suceder que se genere

cierta dificultad para compatibilizar los intereses inmediatos de la población con los

arreglos institucionales prevalecientes, más todavía con aquellos que han sido formali-

zados y cuyo cambio implica complicaciones de diferente orden.

Para el caso del sector agropecuario esta manera de evolucionar de las bases institucio-

nales estará condicionada obviamente por sus especiales características, lo cual se trata-

rá de presentar en este subcapítulo poniendo énfasis en los países en desarrollo. A con-

tinuación se trabajarán los dos tipos de características del sector agropecuario que afec-

tan su funcionamiento: los determinantes naturales y los determinantes socio-

económicos. En los subcapítulos siguientes se irá analizando sucesivamente los concep-

tos del neoinstitucionalismo que resultan útiles para la comprensión de los procesos de

cambio en este sector, en especial en lo referido al fortalecimiento del mercado.

54 Fuentes utilizadas para su elaboración: Bejarano 1997, 46, 55-67, 66-69 y 378-394; FAO 1995, 220-221.

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Los determinantes naturales

Se trata de una serie de factores vinculados a la dotación física de recursos y a los pro-

cesos biológicos de las plantas y animales. En la parte de los recursos se está pensando

en las características del suelo, como son la orografía y la calidad de la superficie y del

subsuelo para la producción, y en la disponibilidad de fuentes de agua. El poder o no

poder hacer uso de las probables ventajas productivas relacionadas a estas característi-

cas es de vincular directamente con la estacionalidad, el clima y las condiciones atmos-

féricas, lo cual a su vez está condicionado por la altitud y la posición geográfica (latitud

y longitud). En cuanto a los procesos biológicos, se tiene principalmente a los períodos

de crecimiento de plantas y animales, que han podido ser influenciados sólo parcial-

mente por la ciencia de la genética y que de cualquier manera implican rigideces para

poder alterar los procesos productivos. En adición a ello, se tiene la exposición a plagas

y enfermedades, así como la perecibilidad de los productos, todo lo cual ha logrado ser

mantenido bajo control sólo en parte por el ser humano.

En la medida que la actividad productiva principal en las áreas rurales se encuentra vin-

culada a la parte agrícola y/o pecuaria, es inevitable que la marcha económica y social

de estas regiones se vea de una u otra manera condicionada por los determinantes bio-

lógicos y naturales antes referidos, que, como se dijera, el ser humano sólo puede in-

fluir limitadamente. A ello se añade un factor vinculado a los espacios geográficos,

pues en tanto áreas rurales propiamente dichas se encuentran dispersas territorialmente,

generando dificultades para la concentración y dirección de los procesos productivos,

situación que se agrava en las regiones de menor desarrollo, en donde las vías y medios

de comunicación son escasos cuando no inexistentes.

Como veremos acto seguido, las formas de producir en las áreas rurales, los conoci-

mientos y la organización para la producción, se verán fuertemente influenciados según

el tipo de recursos y condicionamientos naturales existentes. De esta manera, deben ser

siempre considerados como elementos fundamentales del contexto en el cual tiene lugar

159

la “negociación” de los arreglos institucionales necesarios en el sector agropecuario, de

forma que el sistema en su conjunto pueda reproducirse sostenidamente.

Los determinantes socio-económicos

Son más variados que los anteriores, pues se vinculan al modo como los seres humanos

se han organizado para explotar los recursos con que cuentan y generar conocimientos.

Este planteamiento implica dejar de lado algunas hipótesis que circulan regularmente

en medios académicos, las cuales sostienen una relación de causalidad lineal entre la

dotación de recursos naturales y el nivel de desarrollo o las características de la subsis-

tencia de un grupo humano. A pesar de ello, no se puede negar que los mencionados

factores naturales y biológicos van a ejercer una influencia fundamental en el tipo de

desarrollo, pues establecen un marco sobre aquello que se puede lograr y aquello que

más bien se constituye en un límite para avanzar más.

Con organización para la producción se está pensando en primer lugar en el tipo de

unidades productivas que se apropian o poseen el acceso a los recursos productivos y se

encargan de administrarlos con aquel fin. La experiencia histórica de los países en desa-

rrollo respecto a este factor muestra que se ha generado cierta heterogeneidad en las

unidades organizativas y en su funcionamiento. Esta heterogeneidad se sustenta a su

vez en la desigual propiedad o posesión de los recursos. Con heterogeneidad se entien-

de diversidad, ya que subsisten unidades grandes o medianas, más modernas y vincula-

das al mercado, junto con pequeños y muy pequeños productores, por lo general parce-

larios, con sistemas de producción tradicionales y practicando un régimen de subsisten-

cia relativo, ya que por lo general se inscriben dentro de una estrategia de reproducción

mixta (agropecuaria y extra-agropecuaria). En este contexto, no se debe pasar por alto

la fragmentación de los espacios productivos en las áreas rurales, lo cual conduce a una

multiplicación de productores que deben enfrentar su subsistencia bajo condiciones

todavía más desfavorables, reforzándose así las tendencias a mirar el mundo con ojos

restrictivos, aun cuando por ello sean calificados de faltos de capacidad para la innova-

ción. Estas desigualdades se irán reflejando en los factores que se mencionarán acto

seguido. El comentario que merecen, por ahora, es que facilitarían la aparición de nor-

160

mas de comportamiento manipuladas desde los intereses de aquellos productores más

modernos y vinculados a los círculos de poder, por lo cual difícilmente se puede hablar

da negociaciones horizontales entre grupos de interés para establecer acuerdos institu-

cionales genéricamente válidos, menos que puedan contribuir a superar las desigualda-

des existentes mediante reformas estructurales expresas.

La experiencia histórica muestra más bien que ante circunstancias de aquel tipo, lo que

se genera son máxime estructuras que buscan fortalecer un modelo de desarrollo apa-

rentemente modernizante, pero no son universalizables, sino que están basadas en, y

hasta son exclusivas para, un sector de punta de la economía agraria de cada país. Estos

sectores suelen ser capaces de conseguir medidas de fomento por parte de las entidades

públicas y hasta de los gobiernos, de manera que fortalezcan aún más su posición de

poder en medio de una gran cantidad de unidades productivas pequeñas y muy peque-

ñas que muestran un potencial productivo limitado y que, por tanto, su funcionamiento

afecta en poco al rendimiento global del sector. Por lo demás, estas últimas unidades se

ven imposibilitadas de absorber a una fuerza laboral en permanente crecimiento, fuerza

laboral que encontrará con dificultad empleo en las unidades más modernas, las cuales

más bien buscan tecnologías ahorradoras de mano de obra, generándose así procesos se

subempleo, semiproletarización y finalmente migración, con el consiguiente desarraigo

cultural y la dificultad para fortalecer grupos de interés regionales sobre los cuales ba-

sar la generación de normas de comportamiento locales o regionales.

Pasemos ahora a ver el tema de generación de conocimientos. Otra comprobación que

obtenemos de la historia, es que los seres humanos hemos buscado regularmente mejo-

rar en el rendimiento que puede generarnos la explotación de los recursos que nos ro-

dean. Esto sucederá, sin embargo, en el marco de las desigualdades antes mencionadas.

Así, los conocimientos técnicos y tecnológicos surgidos históricamente a partir de la

necesidad del ser humano por controlar cada vez más los procesos naturales, tal como

ya fuera siendo mencionado, serán priorizados y utilizados de manera tal que se man-

tengan y hasta profundicen las desigualdades existentes. No debemos dejar de observar

que las necesidades que incentivan el desarrollo de conocimientos no aparecen en cual-

quier momento, sino que se les vincula con los mayores requerimientos de producción

161

de bienes de origen agropecuario, específicamente cuando hay crecimiento de pobla-

ción. A pesar de ello, en los países en desarrollo estas necesidades no son homogéneas,

de tal forma que la generación y difusión de conocimientos, así como su aplicación para

el aumento de la productividad, serán diferenciadas a veces según tipo de productores, a

veces según regiones e inclusive según productos.

A pesar de la presencia de la mencionada diferenciación y, por tanto, de la existencia de

un nuevo factor sobre el cual sustentar heterogeneidades estructurales para el desempe-

ño del sector agropecuario en el mundo en desarrollo, es posible establecer una listado

de conocimientos que en cualquier circunstancia serán determinantes importantes de

mejoras en su rendimiento: técnicas específicas para el aprovechamiento de tierra y

agua, así como de plantas y animales con que se dispone; alteraciones en los procesos

naturales, en especial a través de la genética y del manejo de microclimas. Las tecnolo-

gías involucran por lo general procedimientos completos para la producción, dentro de

los cuales se ven implicadas diversas técnicas, hasta dar lugar a un producto terminado.

Junto con los conocimientos para la producción, surgen factores vinculados a la organi-

zación de los procesos productivos y sus fundamentos socio-económicos, lo cual nos

permitirá ingresar al tema de los arreglos institucionales. Es posible contar con una

buena dotación de recursos, pero su explotación siempre estará condicionada a la capa-

cidad social de hacerlo. Es por eso que se subrayó que los conocimientos para la pro-

ducción no surgen circunstancialmente, sino cuando el ser humano se ve obligado a

buscarlos. Se hace necesario entonces formas de organización social que aseguren una

administración adecuada de los recursos y garanticen la reproducción del conjunto.

En este sentido, probablemente uno de los elementos más importantes que deben ser

mencionados es el del desarrollo de los mercados rurales, tanto de factores: tierra, fuer-

za de trabajo y capitales, como de bienes y servicios en general. Estos mercados suelen

organizarse y funcionar de manera segmentada y con una serie de restricciones que di-

ficultan las relaciones económicas ágiles entre los espacios rurales y los centros urba-

nos. En este sentido, una dificultad típica se presenta en la relación entre productores

agropecuarios e intermediarios comerciales, así como entre los primeros y las industrias

162

procesadoras de bienes de origen agropecuario. Resulta ya prácticamente una compro-

bación que es imprescindible trabajar más a fondo el tema de las bases institucionales

para promover el desarrollo equilibrado de los mercados rurales. Obviamente estas ba-

ses institucionales deben considerar la heterogeneidad de los productores, que según lo

mencionado pueden tener estructuras de producción totalmente diferentes.

Los planteamientos sobre el desarrollo acelerado de los mercados rurales deben ser, sin

embargo, compatibilizados con un factor más bien de orden cultural, que puede deter-

minar de manera importante la organización para la producción. Se trata de la visión del

mundo, del tiempo y del progreso característica de las áreas rurales, de la cual nos pre-

ocupa resaltar ahora la clara tendencia a evadir riesgos y asegurar condiciones mínimas

de reproducción, específicamente para el caso de la pequeña producción parcelaria.

Este comportamiento se acentúa en áreas de significativo menor desarrollo relativo y

débiles vinculaciones al mercado, lo cual conducirá al mantenimiento de bases institu-

cionales a las que se puede calificar como “tradicionales”, a pesar de lo cual impliquen

salvaguardar condiciones de vida básicas para su población.

Finalmente, es de mencionar un factor crucial para delimitar el marco general dentro

del cual toman sus decisiones los productores rurales. Se trata de la centralización en

las decisiones sobre el flujo de recursos públicos, en la fijación de dispositivos formales

y en el ejercicio del poder público. Todos estos hechos no suelen originarse en las áreas

rurales, sino en los centros de poder urbano, lo cual ha conducido a decisiones que pue-

den ser calificadas como etnocéntricas: centralistas en términos de ubicación geográfica

del lugar donde se decide y orientadas primordialmente de acuerdo al punto de vista de

grupos de poder urbanos autodefinidos como “modernos”. Lo más importante en este

sentido ha sido asegurar la satisfacción de la demanda por bienes agrícolas para la po-

blación y la industria urbanas, así como en ciertos casos para la exportación. Las men-

cionadas tendencias afectan en lo fundamental las formas de intervención de organiza-

ciones públicas y privadas en las áreas rurales, estableciéndose normas de comporta-

miento que dificultan la aproximación entre las visiones del mundo urbanas y rurales.

163

Secuelas de estas condiciones para el diseño de la política agraria

Luego de haber mencionado diferente tipo de factores determinantes del funcionamien-

to del sector agropecuario, resulta oportuno empezar a reflexionar sobre el contexto en

el cual surgen los arreglos institucionales, respecto a lo que ya se fueron haciendo algu-

nos comentarios. Podemos ahora percibir que los arreglos institucionales tangibles son

tanto más importantes cuanto se constituyen a su vez en el marco para el diseño e im-

plementación de las políticas referidas al área rural y específicamente al sector agrope-

cuario. Si es que el objetivo final de toda intervención del aparato público consiste en

fomentar y/o fortalecer acuerdos que sirvan de sustento para un desempeño positivo de

este sector tanto en términos estrictamente económicos como sociales, entonces pode-

mos entender mejor porqué es imprescindible considerarlos en forma específica. Asu-

miendo así a la institucionalidad como un marco de referencia para el diseño de cual-

quier política, veamos algunas sugerencias generales a observar en su elaboración:

• Es recomendable identificar los arreglos institucionales que rigen para las relaciones

entre campo y ciudad, determinando qué tanto ejercerán influencia sobre los planes

de política en consideración.

• Los paquetes de ajuste (estabilización) y de reforma estructural (desregulación, pri-

vatización), suelen tener consecuencias importantes en todos los sectores de la eco-

nomía, por más alejados que se encuentren de los mercados. Por tanto, es imprescin-

dible evaluar detenidamente el efecto específico de cada medida en el área rural y en

la economía de cada tipo de productor, sobre todo de los más pequeños, para de esta

manera tener una imagen previa del sector agropecuario que se desea alcanzar al ca-

bo de la reforma.

• En términos más precisos, esforzarse por evaluar el impacto de las medidas de polí-

tica explícitas (en tanto normas de comportamiento formalizadas) en el desempeño o

comportamiento de los actores rurales y en los procesos de asignación de recursos

(distribución), de manera que sea posible extraer conclusiones no sólo sobre la efica-

cia macroeconómica de las mediadas, sino también sobre su equidad desde el punto

de vista de los intereses de estos actores.

164

En los siguientes puntos pasaremos a revisar algunos aspectos referidos a los procesos

institucionales específicos, ya sean de mercado o no. En cualquiera de estos casos, de-

ben igualmente ser tenidos en cuenta por aquellos responsables de diseñar y ejecutar la

política pública dirigida al sector agropecuario.

Instituciones que afectan el funcionamiento del mercado, aunque no pertenezcan a este

ámbito

La forma como frecuentemente se ha relacionado las áreas urbanas y rurales de los paí-

ses en desarrollo ha llevado a pasar por alto las especificidades de las segundas, esta-

bleciéndose formas de relación entre sí (lo que aquí se hemos entendido como “normas

de comportamiento”) que difícilmente puedan permitir una mejor integración entre los

sectores productivos de ambas áreas. Aun dentro de las áreas rurales es posible encon-

trar formas de relacionarse entre los actores que involucran la preeminencia de un lado

de la relación, sin que se vislumbre la posibilidad de lograr relaciones equilibradas, que

sería el requisito fundamental para poder hablar de relaciones de mercado entre actores

en igualdad de condición. En este sentido, resulta de importancia mencionar ahora dos

grandes grupos de arreglos institucionales que adquieren una importancia especial en

nuestro contexto de análisis de la política agraria: por un lado todo lo vinculado al ré-

gimen jurídico y por el otro al bienestar social y a la equidad.

Ya al ver el tema de los derechos de propiedad se habló de la importancia del régimen

jurídico. Recordemos que éste será importante no sólo para reducir la incertidumbre

sobre la propiedad, sino también como marco para la elaboración de los contratos de

todo tipo que tienen lugar durante el normal funcionamiento de los mercados, como los

de bienes y servicios, y los de factores (tierra, capital y trabajo). Un régimen jurídico

claro, legitimado socialmente y en funcionamiento permite elaborar mejores contratos

y, en caso de controversias, contar con la certidumbre de formas adecuadas y justas

para el arbitraje bajo costos óptimos, de manera que aun cuando no pertenezca directa-

mente al campo de la economía, termina teniendo un impacto decisivo en la reducción

de los costos de transacción para cualquier tipo de productor. Más allá de la formalidad

del régimen jurídico, que se encuentra basado en una normatividad escrita y respaldada

165

por la capacidad coercitiva del aparato público, es muy importante recalcar que en la

medida que contribuya efectivamente a lograr los efectos señalados, es que alcanzará

legitimidad dentro de la sociedad y los ciudadanos o agentes socio-económicos sentirán

que pueden hablar de “justicia”.

El otro ámbito, bienestar social, no deja de ser igualmente importante, en tanto implica

la prestación de servicios básicos que requiere la población para asegurar condiciones

de igualdad, y que normalmente no son proporcionados por el mercado en las áreas ru-

rales. Aquí se está pensando primeramente en la educación y en la generación de las

bases para formar lo que se conoce como “capital humano”, esto es, productores que se

encuentren en capacidad de entender y manipular los conocimientos que requieren para

conducir sus procesos productivos y de comercialización, tanto desde la parte técnica

como administrativa. El otro servicio de importancia que suele ser mencionado es el de

salud, que implica asegurar no sólo la atención médica, sino también la prevención de

enfermedades, por todo lo cual debe ser considerado igualmente como un servicio bási-

co para poder contar con una fuerza laboral sana. Pueden nombrarse otros servicios,

pero lo más importante aquí es resaltar que cualquiera de estos involucra esfuerzos bas-

tante grandes y regulares, que no resultan atractivos para el inversionista privado y que,

de cualquier modo, no pueden ser solventados por la misma población en zonas de me-

nor desarrollo relativo, apareciendo entonces como actividades que irremediablemente

debe asumir el sector público. Esto último no es de entender en términos de asistencia,

sino principalmente como una actividad que permite a la población tomar conciencia de

su pertenencia a un ámbito social más amplio, dentro del cual adquiere determinados

derechos, que al encontrarse garantizados, les permitirán participar en igualdad de con-

diciones en el mercado. Es por este motivo que resultan muy importantes los acuerdos a

los que se arriben entre los grupos de actores sociales, más aún en países diversos y

heterogéneos, pues ello garantiza hoy en día prácticamente un flujo redistributivo desde

las áreas urbanas hacia las rurales, de manera que se pueda así generar las condiciones

para el desarrollo del mercado interior.

166

Instituciones vinculadas directamente al funcionamiento de los mercados y a la pro-

ducción agropecuaria

Es de imaginar que el deseo de un mercado en buen funcionamiento rodea permanen-

temente las reflexiones de aquellos que se acercan al sector rural de los países en desa-

rrollo, ya sea como simples observadores o como miembros de alguna organización de

apoyo pública o privada. Desear esto implica guardar expectativas en que los intercam-

bios se lleven a cabo dentro de un ámbito de relaciones socio-económicas a las que po-

damos definir sin temor a equívoco como de mercado, que contengan, por tanto, los

arreglos institucionales (entiéndase sus propias regulaciones) requeridos para que este

mercado funcione adecuadamente, lo cual significa que sea competitivo y que permita

alcanzar el equilibrio y la eficiencia económica. El mencionado deseo se origina en

nuestra conciencia sobre las serias limitaciones que nos presenta la realidad: defectos

estructurales para el funcionamiento del mercado, dificultad para aplicar medidas de

reforma y falta de instituciones que proporcionen una regulación acordada entre los

principales actores. Ante estas circunstancias, queda la sensación que debiera ser el

Estado, en tanto ordenador central, quien establezca unilateralmente regulaciones y

promueva el desarrollo de los mercados. Al respecto, la experiencia ha demostrado que

no basta con regulaciones formales, aun cuando se hagan en el marco de algún proceso

de reforma, sino que resulta imprescindible fomentar premeditadamente los arreglos

institucionales, de forma tal que exista tanto una base formal como otra tácita para un

funcionamiento de mercado en condiciones de menor incertidumbre y mejor informa-

ción, menores costos de transacción y mayor eficiencia económica, así como una con-

secuente mejor distribución de recursos y factores.

A continuación se especificarán algunos hechos, que ya han venido siendo menciona-

dos, sobre el funcionamiento de los mercados rurales de países en desarrollo y que re-

sultan de suma importancia para identificar en dónde se originan las dificultades para

conseguir arreglos institucionales que faciliten su desempeño:

• El marco general para el funcionamiento de los mercados es sumamente débil, por

ejemplo en la definición de los derechos de propiedad, en las garantías para los con-

167

tratos, en la organización de mecanismos viables para el uso mancomunado de bie-

nes públicos y en la organización eficaz para el suministro de servicios públicos.

• Los mercados suelen funcionar en forma irregular. Para el caso de los mercados de

productos funcionan por lo general periódicamente, entrando en contacto muchos

pequeños productores, no organizados o mal organizados entre sí, con unos pocos

comerciantes o intermediarios manifiestamente mejor ubicados en el mercado.

• No existen mercados alternativos para las ventas al por mayor, salvo en áreas de di-

fícil acceso para el pequeño productor.

• Dadas las grandes incertidumbres de la producción agropecuaria y las dificultades

para formalizar garantías, los productores agropecuarios no suelen ser buenos sujetos

de crédito, con lo cual no se desarrollan mercados financieros rurales, trayendo como

consecuencia la pérdida de oportunidades para ganar experiencia en la formulación

de buenos contratos.

• Los riesgos e incertidumbres antes mencionados ejercen el mismo efecto sobre las

posibilidades de desarrollo de un mercado de seguros agrarios.

• Inexistencia de sistemas de información, especialmente de información de mercado,

implementados y en funcionamiento.

• No se encuentran organizados los diferentes servicios que faciliten la comercializa-

ción.

• Desconocimiento de los requerimientos de mercado en términos de calidad e inexis-

tencia de una adecuado manejo postcosecha.

• Bajo nivel educativo de los productores e incapacidad para manejar cálculos referi-

dos al crédito y a la comercialización.

Todos estos hechos, y ciertamente algunos más, nos están indicando que, en efecto, no

están dadas las condiciones para que los agentes interactúen en igualdad de condiciones

dentro de lo que vendría a ser un mercado regional o local. Planteada aquella constata-

ción aparecen las demandas por una intervención del Estado, a pesar de lo cual no po-

demos dejar de cuestionarnos sobre cómo es que debiera intervenir el resto de la socie-

dad a través del Estado y sus políticas públicas para generar cambios estructurales, que

en buena cuenta involucrarían cambios institucionales. Ante estas circunstancias, de-

bemos recordar que con los intentos de liberalización absoluta poco se ha avanzado

168

desde el punto de vista de una real reforma institucional55. Pero al mismo tiempo, que

una intervención clásica de los organismos públicos puede llevar a la formación de

nuevos poderes monopólicos, relaciones de clientela entre grupos de interés específicos

y hasta corrupción.56

Mantengamos en mente aquellas constataciones y pasemos ahora, en los subcapítulos

siguientes, a analizar los conceptos del neoinstitucionalismo, aunque esta vez trasla-

dando las reflexiones iniciales sobre las instituciones y el sector agropecuario hacia

ejemplos y ejercicios con casos verídicos, en especial en lo referido al fortalecimiento

del mercado.

55 Entendiendo siempre lo institucional como toda norma para el comportamiento en común, más allá de su formalización. 56 Ver en el cuadro No. 3 un resumen de las principales “soluciones institucionales” ya sea mercantiles o no mercantiles para los problemas de coordinación en ámbitos de interacción socio-económica. El cuadro inclu-ye algunos ejemplos pertinentes para el sector agrario, aunque ha sido concebido para que sea genéricamente válido.

169

Cuadro No. 3

Tipología de soluciones institucionales Instituciones no mercantiles: equidad y bienestar social

Instituciones Instrumentos Objetivos Justicia y equidad • Régimen de derecho.

• Procuración de justicia. • Tribunales agrarios. • Modernización judicial.

• Claridad y transparencia, sim-plificación administrativa.

• Fortalecimiento de funciones tutelares.

• Equidad entre productores. • Limitar discrecionalidad de la

autoridad. Bienestar social • Programas contra la pobreza

extrema. • Servicios básicos en salud,

educación, abasto, etc. • Subvenciones y transferencias

en dinero y en especie.

• Mejorar el bienestar de los más pobres.

• Equilibrio en las “capacida-des” de los actores.

• Estabilidad política y social. • “Justicia social”.

Instituciones mercantiles: productividad y eficiencia

Instituciones Instrumentos Objetivos Derechos de propiedad • Cambios y especificación de

los derechos de propiedad: sa-neamiento de propiedad y de posesión.

• Titulación y registro de predi-os rurales.

• Certidumbre y confianza. • Eliminar sesgos institucionales. • Distribución adecuada de la

tierra: según criterios econó-micos y sociales.

• Registro efectivo de los dere-chos de propiedad.

Organización de productores • Sociedades de productores: uniones, asociaciones, etc.

• Contratos de arrendamiento, crédito, seguros, comercializa-ción, etc.

• Fideicomisos.

• Bajar costos de transacción. • Alcanzar economías de escala. • Corregir fallas del mercado:

provisión de bienes y servicios públicos, problemas de infor-mación.

Fomento a la producción • Precios. • Provisión de bienes y servicios

públicos. • Subvenciones y transferencias. • Información. • Investigación. • Capacitación y capital humano. • Infraestructura.

• Corregir fallas del mercado. • Aprovechar efectos externos

positivos y eliminar los nega-tivos.

• Promover en similitud de con-diciones: productividad y com-petitividad.

Fuente: elaborado en base a la propuesta de FAO 1995, pág. 256.

170

Resumen Todo análisis institucional para el caso del sector agropecuario debe considerar a las carac-terísticas que determinan el funcionamiento de este sector productivo: naturales y socio-económicas. En cuanto a las primeras, son de destacar las particularidades del suelo, la disponibilidad de fuentes hídricas, la estacionalidad, el clima y las condiciones atmosféri-cas, las plagas y enfermedades, la perecibilidad de los productos y la geografía. Referido a los determinantes socio-económicos son de considerar la distribución de los recursos, la organización social para la producción y para la generación de conocimientos tecnológi-cos, así como el funcionamiento de los mercados rurales. El que exista una buena dotación de recursos naturales no garantiza que van a desarrollarse adecuadamente los procesos productivos y los mercados rurales. De igual modo, el que se cuente con una deficiente dotación de recursos naturales no determina sistemas producti-vos deficitarios o de subsistencia. Es por ello que resulta de especial importancia observar las bases institucionales específicas sobre las cuales se sustenta el surgimiento y la evolu-ción de cada sistema productivo en las áreas rurales, de manera que se pueda establecer a ciencia cierta su forma de evolución desde el punto de vista de los grupos de actores impli-cados, y a su vez, las posibilidades de organización de sistemas de producción eficaces de acuerdo a los intereses de los mismos actores. En regiones relativamente menos desarrolladas, los productores pueden optar por partici-par en acuerdos institucionales que les son aparentemente desventajosos, de acuerdo al modelo clásico de mercado, razón por la cual suelen ser calificados de tradicionales. Sin embargo, un análisis detenido de cada caso puede llevar a la comprobación que se trata de otro tipo de normas, que les permiten asegurar su reproducción bajo condiciones de extre-ma incertidumbre. Trátese de escenarios más modernos o más tradicionales, es una comprobación que los productores agropecuarios participan de acuerdos institucionales para asegurar una partici-pación mínimamente beneficiosa de las transacciones mercantiles o de las relaciones extra mercantiles. Es por ello que todo procedimiento para la intervención o diseño de medidas de política orientadas al área rural, específicamente a productores agropecuarios, debe ini-ciarse analizando detenidamente aquellos acuerdos, normas o regulaciones, sean formales o informales, estableciendo a partir de ello los impactos de las medidas alternativas. Con respecto a los arreglos institucionales que afectan el funcionamiento de los mercados rurales, pero que no pertenecen propiamente al ámbito mercantil, son de mencionar dos de ellos. Primero, un régimen jurídico legitimado y en funcionamiento, vale decir, socialmen-te eficaz. Segundo, aquello referido a asegurar el bienestar social y la equidad, como la organización para la prestación de servicios sociales: educación y salud entre los sobresa-lientes. Finalmente tenemos los arreglos institucionales referidos propiamente al funcionamiento del mercado y la producción agropecuarios. Entre los más importantes se tiene aquellos que regulan los derechos de propiedad, los contratos, el uso mancomunado de bienes pú-

171

blicos y el suministro de servicios públicos, incluida la información de mercado. Además resultan fundamentales las normas que rigen la organización en común y que proporcionan la confianza necesaria para que estas organizaciones funcionen. A fin de garantizar la consecución de todos estos tipos de arreglos institucionales para el funcionamiento de los mercados rurales, es que se plantea la intervención de organismos del sector público. En este sentido, no debemos olvidar la advertencia sobre la correlación de fuerzas sociales en el medio donde se interviene y sobre las posibilidades reales de lo-grar los resultados deseados a través de estas intervenciones. Conceptos importantes Tipos de factores determinantes: biológicos y naturales; socio-económicos. Especificación de factores socio-económicos: ∗ Organización para la producción y la generación de conocimientos. ∗ Mercado rural, productor “moderno”, productor “tradicional”. ∗ Instituciones extra mercado e instituciones de mercado. ∗ Régimen jurídico; bienestar social y equidad. Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccione un espacio geográfico cuyo territorio pueda ser reconocido en términos de su ecología y de sus características socio-económicas. Para este espacio realice lo siguiente: a) Hacer un balance de los recursos naturales con que cuenta y de sus posibilidades de uso

con fines agropecuarios. b) Recopilar información sobre la distribución de los recursos aprovechables agropecua-

riamente entre los principales actores regionales. c) Determinar la posibilidad de las unidades productivas existentes de hacer un uso racio-

nal de aquellos recursos: conocimientos técnicos y tecnológicos, organización para la producción y capacidad de gestión.

d) Observar los factores vinculados a la estructura social y cultural locales que influyen en la forma de apropiarse y usar los recursos existentes.

e) ¿Qué “arreglos institucionales” destacan como determinantes del rendimiento producti-vo agropecuario y del funcionamiento de los mercados en aquel lugar?

f) A partir de la información acopiada durante el trabajo de diagnóstico, reflexiones sobre las formas de intervención en aquel espacio geográfico por parte de los organismos com-petentes para la política agraria. Los procedimientos pensados deben incluir modalida-des de tipo participativo para, por lo menos:

el establecimiento de objetivos y determinación prioridades según los objetivos; la definición de las actividades más adecuadas; los métodos para la evaluación ex-post.

172

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 57 Espacio geográfico seleccionado: Andes del norte del Perú, en la porción que corresponde políticamente en su mayor parte al departamento de Cajamarca, dentro del cual a su vez se dispone de información más específica para el área de la provincia del mismo nombre. a) Balance de recursos naturales con fines agropecuarios: el territorio bajo análisis suele presentar una altitud que fluctúa entre los 2,200 y los 4,000 m.s.n.m., entre sus zonas más altas y más bajas, con diversos pisos altitudinales, aunque con una tendencia a ser más bajo que los Andes del sur. A menor altitud mejora la calidad de la tierra y las posibilidades de irrigación artificial. En general, suele verse sometido a mayores precipitaciones que la sie-rra sur (más de 700 mm al año), por lo cual se dispone de mayor cantidad de recursos hí-dricos, a pesar de lo cual una gran mayoría de su terreno agropecuario es explotado en se-cano. Los estudios de suelos han mostrado que se trata de un territorio con escasa aptitud para la explotación agrícola intensiva, mostrando una actitud mayor para pastos y foresta-les. Aproximadamente un 40% del producto bruto departamental es generado por activida-des de origen agropecuario, calculándose además que entre 80 y 90% de la población resi-de en zonas clasificables como rurales, fuera de la ciudad de Cajamarca y de ciudades in-termedias como Chota. En el departamento de Cajamarca es posible identificar cuatro espacios territoriales debi-damente diferenciables por sus características ecológicas y los sistemas de producción pre-dominantes. Tenemos primero en el extremo norte al eje San Ignacio-Jaén, articulado a Bagua hacia el oriente y a Chiclayo hacia la costa, con características de cordillera tropi-cal, sin comunicación directa con la ciudad de Cajamarca. El otro eje une las ciudades de Chota, Bambamarca y Cutervo, también muy vinculadas a Chiclayo, en donde se ha des-arrollado una febril actividad comercial vinculada a la agricultura y ganadería, esta última sobre todo en ganado de engorde. Hacia el sur oriente se tiene un espacio que participa de la dinámica ganadera en forma parcial y cuyos recursos no le permiten una agricultura in-tensiva, contando, como todo el departamento, con malas vías de comunicación. Finalmen-te, se identifica el eje ganadero-lechero alrededor de la ciudad de Cajamarca, bien vincula-do a los mercados de la costa, con recursos para ganadería intensiva, aunque también con una diversidad de zonas de producción que le otorgan un carácter fuertemente heterogé-neo. b) De acuerdo con Censo Agropecuario de 1994, se identificaron 199,183 unidades agro-pecuarias para todo el departamento de Cajamarca. De estas un 7.45% dispone de menos de 0.5 has y un 59.3% de 0.5 y 5 has., concentrando entre ambas apenas un 14.3% de la superficie agropecuaria. Al otro extremo se tiene al 1.4% de las unidades agropecuarias con más de 50 has., que disponen del 41.1% de la superficie agropecuaria. Los restantes serían un grupo de medianas unidades de 5-10, 10-20 y 20-50 has., con la siguiente distri-bución de productores y superficie respectivamente: 17% y 13.3%; 9.8% y 15.1%; 4.9% y 16.2%. Así, según crece el tamaño de la unidad de producción, se reduce número absoluto, pero aumenta el total de superficie que abarcan. 57 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Heredia 1997, págs. 303-305, y Urrutia 1996.

173

Es claro que se trata de un territorio con una mayoría de productores minifundistas, que producen en espacios ecológicos menos aptos para la actividad intensiva, sea agrícola o pecuaria. Por el otro lado, en el mismo territorio funcionan unidades productivas medianas, de diferentes dimensiones, que se suelen ubicar en las mejores zonas y practicar una pro-ducción intensiva, sobre todo ganadera. La ganadería de orientación comercial practicada en este departamento es mayoritariamente vacuna, concentrando alrededor del 15% de las cabezas vacunas a nivel nacional. La producción ganadera no vacuna, como de ovinos y animales menores, suele ser practicada como reserva proteica de las familias y es escasa-mente dedicada a la comercialización. c) Organización social de la producción: de acuerdo a los datos que se han venido presen-tando, podemos deducir que la unidad de producción familiar en el sector agropecuario de este territorio dispone mayoritariamente de muy poca tierra dedicable a la producción. Al-gunos expertos han calculado un promedio de 1.2 has. agrícolas y 8 has. en total, conside-rando áreas de pastos y bosques, pero pueden darse grandes fluctuaciones según el lugar específico. Casi el 50% de las unidades de producción familiar disponen de una sola parce-la. Del restante 50% la mayoría tiene muy pocas parcelas, a pesar de lo cual se esfuerzan por ocupar diversos pisos altitudinales, algo propio de todos los Andes. A pesar de los avances del programa especial de titulación de tierras del Ministerio de Agricultura (PETT), poco impacto han causado los avances en titulación y registro de aquellas parce-las, pues la mayoría de unidades familiares no han regularizado del todo la situación legal de sus posesiones (derechos de propiedad). Asumiendo la predominancia del minifundio, el tamaño de las unidades familiares resulta ser algo grande en términos su número de miembros, pues 37% de estas poseen entre 6 y 9, y 28.5% entre 4 y 5. Debido a ello se comprueba que casi el 80% de estas unidades auto-emplean a su fuerza laboral potencial, limitando las posibilidades para el desarrollo de un mercado laboral convencional. Por lo demás, el crecimiento demográfico ha ido creando fuerte presión sobre el terreno de uso agropecuario, debido a lo cual las familias han procu-rado expandirse a través de la compra-venta, modalidad que explica casi el 60% de las posesiones encontradas, a pesar de las irregularidades prevalecientes en los mercados de tierras y la limitada calidad de esta como recurso productivo. Con estos recursos la gran mayoría de pequeñas y medianas unidades de producción ha desarrollado una actividad mixta, vale decir, agraria y pecuaria, complementada por la venta estacional de una parte de su fuerza de trabajo. Agrícolamente, se produce maíz y frijol en las áreas más bajas, papa, cereales y leguminosas en las áreas intermedias, y va-riedades aptas de papa y cereales, más tubérculos andinos, en las zonas más elevadas. En estas últimas se dispone de áreas naturales para el pastoreo, por lo general extensivo y es-tacional, que no suelen muy productivas. Sólo en las partes más bajas y relativamente pla-nas es posible la mecanización de la producción agrícola. En estos mismos lugares se ha optado por la producción intensiva de forraje de calidad para el ganado vacuno. Fuera de esta relativamente pequeña área, prevalece el uso del arado de tiro y de herramientas rudi-mentarias, aunque cada vez más adquiridas en el mercado local. En los últimos años se ha difundido el uso de agroquímicos, pero se comprueba que sólo un 25% de las unidades de producción hace uso de fertilizantes y/o pesticidas. La mayoría de estas prefiere utilizar al abono natural producido por su ganado, por lo cual suelen tra-

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bajar con un régimen de rotación del ganado a través de las áreas de cultivo después de cada cosecha. De acuerdo a la baja aptitud del recurso tierra, es frecuente que además de practicar la rotación de cultivos, las unidades de producción dejen terrenos en barbecho, que, dependiendo de su calidad y uso, puede durar de 1 a 5 años agrícolas. La presión so-bre la tierra creada por el crecimiento demográfico ha obligado a reducir los periodos de barbecho, pero ante la imposibilidad de realizar inversiones para mantener el nivel de pro-ductividad de la tierra, las unidades de producción han optado por la expulsión de pobla-ción vía migración pendular o permanente. En tanto la producción agrícola es destinada mayoritariamente para el autoconsumo (semi-lla y alimentación), la producción pecuaria de estos territorios se ha orientado fundamen-talmente hacia el mercado, en específico el ganado vacuno y la leche. La presencia de una planta procesadora de leche en la ciudad de Cajamarca y la implementación de amplias redes de acopio a lo largo de toda la provincia de Cajamarca por parte de la empresa pro-pietaria, ha convertido a la leche fresca en el principal producto de venta en el mercado para la gran mayoría de unidades familiares ubicadas a lo largo de lo que se conoce como la cuenca lechera, salvo aquellas unidades extremadamente pequeñas. En cualquier caso, se ha comprobado que las unidades familiares disponen de hatos ganaderos muy diferen-ciados según los recursos disponibles y la época del año, con una baja calidad en general. Por ejemplo, se calcula que la productividad del ganado lechero puede fluctuar entre 4-7 y 12-15 litros por vaca al día. Indudablemente que los productores más grandes han concentrado terrenos irrigados, en donde cultivan forraje de calidad y pueden mantener hatos ganaderos de regular tamaño, con productividades altas y constantes. Algunos de estos han iniciado el propio procesa-miento de la leche en productos lácteos, sobre todo quesos y mantequilla. Para los peque-ños productores, con baja productividad y calidad, la leche se constituye en un producto que les permite obtener liquidez durante todo el año, manteniendo una relación de asime-tría con la empresa lechera de Cajamarca, quien prácticamente ha instaurado un monopso-nio de la leche en la región, fijando precios recurrentemente insatisfactorios para el pro-ductor. Esta empresa ha implementado modalidades para la asesoría técnica in situ para sus productores-proveedores, pero a un nivel muy elemental, sin que sean evidentes innova-ciones significativas en los sistemas productivos de aquellos. En la medida que sólo una pequeña parte de la producción agrícola es destinada al merca-do, las redes para la comercialización de este tipo de productos se encuentran muy poco desarrolladas. Así, encontramos las ferias semanales en casi todos los poblados, en las cua-les se vende la poca producción de temporada dedicada al mercado, y se compra algunos bienes de procedencia urbano industrial, incluidas herramientas y agroquímicos. Periódi-camente suelen tener lugar, además, ferias de ganado en lugares específicos, en las cuales las unidades familiares venden las cabezas de ganado vacuno y ovino, a veces porcino, que han criado como reserva monetaria de la familia. Se ha comprobado la existencia de redes de comerciantes que adquieren el ganado criollo para ser engordado y luego vendido a mucho mejor precio en mercados de la costa. d) Las organizaciones de productores son especialmente débiles en el departamento de Cajamarca, aunque en especial en la provincia del mismo nombre. La única organización que destaca largamente es la organización de autodefensa conocida como “rondas campe-

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sinas”, creadas inicialmente como medio de resguardo mancomunado frente al abigeato, ante la inexistencia de una autoridad pública que ejerciera este rol. Las “rondas” son espe-cialmente fuertes en los alrededores de Chota, su lugar de origen, pero se han expandido por casi todas las áreas ganaderas de este territorio. Han llegado a adquirir capacidades judiciales básicas, generándose un conflicto con el poder judicial formalmente instituido en las provincias, razón por la cual se trata de una función que ahora sólo cumplen limitada-mente. Al tratarse de la única organización debidamente legitimada y extendida por diver-sas provincias del departamento, se le ha tomado como fundamento para la ejecución de proyectos de desarrollo productivo, aunque su eficacia en este campo no ha sido compro-bada del todo. Lo que si se conoce es que, además de las “rondas”, muchas veces se en-cuentra en el campo sólo a las autoridades públicas, pues las unidades de producción han tendido a desarrollar sus actividades productivas en forma independiente. Inclusive para el caso de las áreas de pastos naturales en las alturas se ha observado una seria la dificultad de las unidades productivas para coordinar un uso en común y evitar así la depredación del recurso. Sólo para la realización de algunos trabajos comunitarios ha sido posible observar niveles básicos de coordinación, sobre todo cuando se trata de obras de infraestructura financiadas con recursos provenientes de fuera. Si estas obras se realizan remunerando la mano de obra, entonces se encuentra suficiente incentivo para la participa-ción de los pobladores, aun cuando este hecho implique una intervención externa en el nivel de salarios existente en este tipo de localidades. En caso de que los lugareños deban poner como contraparte de las obras mano de obra no calificada, se comprueba que las autoridades públicas deben preocuparse por comprometer la participación de la mayor par-te de los cabezas de familia. Igualmente, es de mencionar la existencia de formas tradicio-nales de intercambio de fuerza de trabajo, por lo general entre familiares o conocidos de un mismo lugar, que requieren de esta modalidad de coordinación y reciprocidad en los perio-dos de mayor demanda laboral (siembra, cosecha, construcción de vivienda). e) Arreglos institucionales para la producción y el funcionamiento de los mercados: es no-torio que en el espacio territorial bajo análisis las unidades de producción agropecuarias han desarrollado una importante conciencia de autonomía, lo cual no significa autarquía, sino que se ha priorizado la acción individual por encima de las coordinaciones que se puedan llevar a cabo dentro de los pueblos o entre unidades de producción colindantes. Todo indica que las facilidades para una vinculación de estas unidades de producción con los mercados de la costa, han permitido que el productor agropecuario desarrolle con ma-yor rapidez una cultural de mercado clásica: que se autoidentifique como agente individual dentro del mercado y que busque permanentemente el mejor resultado para sí, más allá del destino de sus vecinos. En consecuencia, las formas tradicionales de organización y las normas de comportamien-to en común que predominan en los Andes del sur, específicamente la comunidad campe-sina, serán prácticamente ajenas a este territorio. Esto puede estar vinculado a la diferencia en las características ecológicas de los Andes del norte, que ofrecerían menor rigurosidad climática y riesgos manejables individualmente, pero también a aquella temprana dinámica mercantil que fue incentivada no sólo desde las ciudades, sino también desde las haciendas de la costa, que, a diferencias de las tradicionales haciendas de los Andes del sur, desde principios de siglo empiezan a practicar una economía mercantil.

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Aquellas observaciones no deben llevarnos tampoco a colegir que en el espacio territorial cajamarquino se encuentra en progresión un dinámico mercado con agentes simétricos. Muy por el contrario, la forma específica como observamos que evolucionan las relaciones de mercado permite comprobar que se ha instaurado significativas heterogeneidades, sobre todo entre la producción de tipo minifundio y el agricultor mediano y más moderno, hasta el punto de poder afirmar que en este territorio coexisten sistemas de producción abierta-mente dispares, aunque no necesariamente contradictorios entre sí, hecho a partir del cual intentaremos empezar a derivar los arreglos institucionales prevalecientes para el funcio-namiento de la economía regional. Empecemos recordando las ya mencionadas tendencias al autoempleo y al intercambio de trabajo en las unidades de producción. Estas últimas involucran relaciones de reciprocidad entre sí, que en este territorio son conocidas como ayni: un día de trabajo adulto por un día de trabajo adulto. Lo central de este tipo de acuerdo en el espacio bajo análisis consiste en que se suele llevar a cabo entre unidades estrechamente vinculadas por familiaridad o amistad, no entre vecinos o comuneros en sentido amplio, pues existen series reticencias sobre el cumplimento de las contrapartes en la relación. A pesar de estos esfuerzos por balancear oferta y demanda de fuerza de trabajo, las unidades familiares más pequeñas suelen encontrar una limitación insalvable en sus minifundios para emplear oportunamente a toda su fuerza laboral, quedando entonces como única alternativa la inserción en el mer-cado laboral. Como también se mencionara, se observan mercados laborales locales, pero igualmente limitados por las posibilidades de la actividad agropecuaria. Según los cálculos realizados sobre la base del Censo Agropecuario del 94, sólo un tercio de las unidades productivas compraría eventualmente mano de obra en el mercado. En consecuencia, la fuerza de tra-bajo excedente tiende a orientarse hacia actividades extra agropecuarias (artesanía, comer-cio) en el mismo espacio territorial o a empleos agropecuarios en otros territorios, antes en la costa, hoy cada vez más en la ceja de selva. Así, debido a las limitaciones del mercado laboral agropecuario para emplear a la fuerza laboral existente, es notoria la búsqueda de alternativas para la generación de ingresos monetarios, que complementan la economía de las unidades familiares. La consecuencia de todos estos hechos es la presión por la apari-ción de áreas mercantilizadas para el comercio, en mayor o menor medida, en las cuales tiene lugar acuerdos de intercambio de nivel básico, vale decir, en los que median las nor-mas convencionales de la compra venta y no suele ser posible ni esperable la intervención de autoridad alguna. De esta manera, es posible identificar que, a pesar del ímpetu mostrado por las unidades de producción para incorporarse dinámicamente a una economía mercantil, tiene lugar un fortalecimiento de serias heterogeneidades que determinan otro tipo de normas caracterís-ticas para el lugar: quien no consigue controlar los mejores recursos de las partes bajas tiene que resignarse a la producción ganadera y lechera en las partes más altas, salvo que logre articular una producción agropecuaria que satisfaga sus requerimientos si tener que aceptar para ello acuerdos desventajosos. Propio de este espacio será que las unidades pro-ductivas mejor dotadas tiendan a definir las características de los mercados locales, tanto de bienes como de trabajo, lo cual nos hace recordar la tendencia a imponer beneficios aún a costa del perjuicio de los otros participantes en la relación. Otra forma de ver este resul-tado es afirmar que se establecen normas de comportamiento que aparentemente son favo-

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rables sólo para unos, pero que en conjunto permiten también la reproducción de las uni-dades familiares más pequeñas y peor dotadas en recursos, aunque sea sólo a un nivel de subsistencia. Observando los mercados de capitales encontramos nuevamente hechos que nos permiten entender las normas de comportamiento existentes. A pesar de la relativa ampliación de las relaciones mercantiles, que acabamos de constatar, una de las formas más apreciadas para financiar los procesos productivos de bienes para el mercado (papa, ganado) es la aparcería (trabajo “al partir”), aparente procedimiento tradicional, pero perfectamente racional en un contexto de grandes incertidumbres y ausencia de financiamiento formal. La aparcería en Cajamarca varía de lugar a lugar, pues puede llevarse a cabo como acuerdo entre producto-res para complementar factores de producción (uno pone la tierra y otro el trabajo), o entre productor y “facilitador” de insumos (sobre todo semillas), este último interesado en captar la mayor cantidad posible de la cosecha con fines de posterior comercialización. No siem-pre la repartición de la cosecha será entonces en mitades, sino dependerá del tipo de rela-ción que se establezca entre los contratantes, pudiendo mediar en ello relaciones culturales difícilmente entendibles con la clásica racionalidad de mercado. La conclusión principal que podemos extraer para nuestro análisis institucional consiste en que, sin lugar a dudas, en el espacio territorial cajamarquino se encuentran en evolución mercados locales, aunque existen igualmente serias limitaciones para poder pensar que con los niveles alcanzados en los intercambios mercantiles será suficiente para aspirar a un mayor desarrollo del mercado interior. Las serias diferencias en los sistemas de producción entre unidades productivas determinan que no se lleve a cabo una interacción equilibrada, de modo que, si bien las relaciones de intercambio mercantil siguen existiendo, lo hacen a un mismo nivel, impidiéndose así que el mercado actúe como instancia de coordinación para generar incentivos a las innovaciones o procesos de cambio. f) Políticas públicas: las características de medidas de intervención desde el sector público responden al tipo de interacción observable entre los representantes del Estado y la socie-dad civil en un espacio territorial. Para el caso cajamarquino se comprueba determinada debilidad de las organizaciones de la sociedad civil, en especial de aquellas propias de las unidades de producción agropecuaria, de modo que no ha sido frecuente presenciar algún nivel de coordinación con miras a proyectar medidas de política, si es que se puede hablar de la existencia de una política regional. Es por ello que antes de diseñar cualquier medida de intervención, quien se encargue de esta tarea debe pensar en formas para promover se-rios procesos de coordinación entre actores o grupos de interés existentes en el lugar. Si se piensa en más allá del corto plazo, sólo recién en un segundo momento será posible empe-zar a realizar aquel diseño. Este trabajo puede ser llevado a cabo a través de diferentes pro-cedimientos, lo importante es aquella coordinación de intereses, que se constituye así en el meollo de lo que se conoce como métodos de trabajo participativo. Haciendo un ensayo de generalización, se señalarán acto seguido los contenidos que podrí-an ser discutidos y acordados entre los grupos de interés identificados en el espacio geo-gráfico bajo análisis. Tenemos en primer lugar los objetivos, que en buena cuenta vienen a ser una suerte de objetivos para un desarrollo armonizado del agro regional. La discrepan-cia principal al respecto se presentará entre los extremos del espectro socio-económico en el área rural: los productores más grandes y mejor dotados, y las unidades familiares de

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producción más pequeñas. Mientras que para los primeros los mercados locales deben se-guir funcionando tal cual, requiriéndose principalmente de una mejora en las vinculaciones con mercados potenciales extra regionales, para los segundos es fundamental fortalecer y, probablemente, constituir nuevos mercados, en donde tenga lugar un equilibrio mínimo entre agentes, independientemente de su tamaño. Las consecuencias de estas circunstancias para las medidas concretas de política agraria local, por tanto, para las actividades a emprender, saltan a la vista. Se puede así tener como objetivo proporcionar mejoras de corto plazo, como en infraestructura o determinados ser-vicios básicos, todo ello subsidiado, mientras que las estructuras productivas y los merca-dos locales siguen en manos de quienes pueden controlarlos. Por ejemplo, las medidas y proyectos de desarrollo clásicamente implementados, además de cumplir con sus metas físicas, se comprueba que suelen generar impactos indeseados en los mercados locales de bienes, trabajo y capital. Para superar este síndrome se requeriría optar por objetivos para enfrentar los desequilibrios que fueran identificados durante el diagnóstico, fundamental-mente mediante medidas de política adecuadas a cada sector socio-productivo. En general estas medidas deberían incidir, por ejemplo, en lo que atañe a bienes y servicios identifica-dos como estratégicos para el desarrollo de la producción y los mercados locales: capacita-ción para capacitadores y prestadores de servicios, investigación específica, sistemas de información de mercado y tecnológica, vías y medios de comunicación vitales. Nótese que con esto último se pretendería pasar del activismo inmediato a la formación de determinan-tes para que la población local continúe generando a mediano plazo las condiciones para su desarrollo. Finalmente, respecto a los métodos para la evaluación, es pertinente considerar en este y cualquier otro caso de un territorio con gran ímpetu para el cambio, pero con grandes des-equilibrios, la preocupación por implementar desde un principio formas para el seguimien-to de toda acción o medida que se emprenda. A diferencia de la simple contabilización de montos gastados y obras realizadas como dato para la evaluación, el seguimiento implica un trabajo sistemático y constante entre representantes del sector público en el campo y de la población destinataria de las medidas, con el fin de acopiar la información necesaria sobre los procesos que finalmente tienen lugar al llevar a cabo la ejecución, más allá de lo formalmente planificado. De este modo, será posible posteriormente regresar sobre lo rea-lizado, discutir al respecto y extraer las principales conclusiones sobre lo que se hizo y la mejor forma de diseñar las medidas subsecuentes.

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4.2 Normatividad y vigilancia de los derechos de propiedad58

Objetivos de aprendizaje • Definir los derechos de propiedad destacables en el contexto de las situaciones de inter-

acción propias del sector agropecuario. • Identificar y explicar situaciones características de países en desarrollo que determinan la

existencia de formas de uso o posesión concordantes con mercados desarrollados, así como las posibles ventajas de la formalización de la propiedad individual.

• Reflexionar sobre intervenciones de política que permitan desarrollar arreglos institucio-nales relevantes con miras a un régimen jurídico realmente legitimado.

Los derechos de propiedad se encuentran definidos y cautelados por reglas escritas, conte-

nidas a su vez en diferente tipo de ordenamientos legales, desde los mandatos constitucio-

nales hasta los reglamentos de los organismos públicos competentes, pasando por toda la

maraña de leyes y decretos. El que exista un reconocimiento generalizado o legitimidad de

los derechos de propiedad, además de los procedimientos para la formalización, permitirá

afirmar que estos derechos se hallan claramente establecidos, proporcionando una garantía

indudable a los agentes sobre el control de los resultados de su actividad económica.

Para el caso del sector agropecuario, es de central importancia la definición de los dere-

chos de propiedad sobre los recursos naturales que tienen el carácter de factores de pro-

ducción escasos. En primer lugar la tierra, en todas sus posibles subdivisiones: tierra arable

con o sin pendiente, tierra apta para cultivos permanentes, tierra apta para pastos, o para

plantaciones forestales, o alguna combinación agro-silvopastoril. Además de la tierra como

recurso fundamental, resultan importantes el agua, los pastos y los bosques, aunque estos

no siempre son de usufructo individual, sino también colectivo, razón por la cual merece-

rán un tratamiento especial más adelante.

Las experiencias efectivas sobre países en desarrollo muestran la tendencia a no generar

mercados suficientemente desarrollados para la transferencia de este tipo de derechos, lo

cual a su vez está ligado a razones históricas. Con ello estamos pensando en la existencia

de poderes locales que buscaron concentrar derechos, ya sea formal o informalmente. Ante

58 Fuentes utilizadas para su elaboración: Alvarado 1995; Bejarano 1997, 289-292, 367-369 y 392-393; FAO

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el advenimiento de movimientos sociales que presionaron por su redistribución, el resulta-

do fue que se abra un largo periodo de transición, del cual no siempre han surgido estructu-

ras formales que permitan garantizar la posesión de los nuevos propietarios.

Más bien lo que suele encontrarse en aquellos países es una variedad de los así llamados regí-

menes de tenencia sobre la tierra, ya que no siempre están sustentados en una legislación for-

mal, sino en formas consuetudinarias para la posesión y el uso de los recursos, razón por la

cual no pueden ser considerados como un derecho de propiedad, tal cual este ha sido aquí de-

finido. Por ejemplo, el caso más conocido en el territorio que comprenden los Andes tropica-

les del Perú es el de la propiedad comunal de los recursos naturales en las comunidades cam-

pesinas, las cuales siguen siendo formalmente propietarias de estos recursos, asignando su uso

por medio de acuerdos tomados regularmente en asambleas. Para el caso específico de la tierra

agrícola, suele suceder que se encuentre asignada desde hace mucho tiempo a unidades fami-

liares miembros de la comunidad, de manera que estas han adquirido ya un derecho de pose-

sión consuetudinario, aun cuando no les sea posible obtener un derecho de propiedad exclusi-

vo de acuerdo a la legislación vigente. En el caso del uso de las aguas, pastos y bosques, la

restricción en la disponibilidad y calidad de estos recursos ha presionado sobre la colectividad

comunal por que se organicen y funcionen sistemas de uso en común, razón por la cual es

difícil sostener realistamente la posibilidad de algún régimen social y económicamente eficaz

de posesión privada, y menos de propiedad, sobre estos recursos.

Por supuesto que las formas de posesión y uso de los recursos en las comunidades campe-

sinas no son la única situación excepcional a la aspiración de alcanzar derechos de propie-

dad claramente establecidos. En el mundo en desarrollo encontramos también una gran

cantidad de poseedores privados de la tierra, en especial minifundistas, que no necesaria-

mente pertenecen a comunidad u organización superior alguna, pero que, sin embargo, no

han logrado formalizar aquella posesión como propiedad, razón por la cual se constituyen

en poseedores, pero no en propietarios. Igualmente se encuentra variadas formas para el

uso de los recursos que no exigen formalización alguna, como es el caso de la ya mencio-

nada aparcería59, que viene a reemplazar al arrendamiento convencional de mercado. En

1995, 240-242. 59 Conocida en la región andina del Perú como producción “al partir” o “a medias”.

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cualquiera de estos casos, debemos tener en cuenta que el pequeño agricultor se caracteriza

por un nivel nulo o mínimo de educación formal, lo cual nos conduce a entender las serias

dificultades que tendrá al confrontarse con las formas de actuación en la sociedad urbana

(legislación formal, mercados dinámicos). Es así como muchos pequeños productores de-

jan de lado la formalización de su posesión y optan por un proceder orientado por asegurar

la reproducción en el corto plazo, lo cual no significa que sean totalmente inconcientes

sobre la importancia de asegurar su posesión sobre recursos productivos.

De este modo, resulta fundamental considerar las circunstancias estructurales que determinan

la dinámica de la economía agraria en los países en desarrollo, ya que así podremos darnos

cuenta cómo es que se ha generado las formas de posesión que escapan a los modelos forma-

les de la sociedad moderna, a pesar de lo cual no dejan de ser perfectamente útiles para los

productores. Circunstancias como la inadecuada distribución de los recursos, o la existencia de

relaciones de subordinación entre sectores productivos y entre regiones, permiten que se re-

produzcan fenómenos como los mencionados. Esto último significa no sólo que surjan, sino

que se fortalezcan formas de posesión y uso extra mercantiles, pero que a fin de cuentas per-

miten la reducción de riesgos para productores muy pequeños que no tienen posibilidad de

competir en los mercados, caso de la aparcería o de la propiedad comunal.

Debemos reflexionar detenidamente sobre lo que se acaba de decir, pues una actitud dema-

siado rígida respecto a las dificultades que se incuban en medio de aquellas circunstancias

nos puede llevar a diseñar propuestas de política que intentan reformar los regímenes de

tenencia considerados como “tradicionales”, pues se pensaría en forma demasiado simple

que estos se constituyen en las causas del bloqueo del desarrollo de los mercados rurales.

Existen, sin lugar a dudas, argumentos sólidos para abogar en favor de reformas que bus-

quen fortalecer los derechos de propiedad del productor agropecuario, esto es, derechos

formalizados y estrictamente privados. Estos argumentos deben ser considerados, sin em-

bargo, teniendo en cuenta las circunstancias estructurales antes mencionadas, pues poco se

logrará con tener derechos de propiedad formalizados, si es que no existe un marco institu-

cional más amplio dentro del cual le sea posible al productor identificar la utilidad de la

formalización. De cualquier modo, es importante que revisemos a continuación la secuen-

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cia lógica que acompaña a los argumentos en favor de una rápida formalización de los de-

rechos de propiedad:

• Una formalización de los derechos de propiedad sobre los recursos permitiría superar

los regímenes de propiedad o posesión ambiguos, que a la larga resultan adversos para

el productor rural, ya que no le dejan pensar en el largo plazo.

• Un productor seguro de su propiedad podrá diseñar estrategias para el mejor ejercicio

de sus actividades productivas, ya sea organizándose entre pequeños productores o con-

centrando recursos de aquellos que decidan dejar la actividad, formas a través de las

cuales se consigue aumentar la escala de operación, con las consiguientes ventajas para

acceder y manejar los conocimientos tecnológicos y la información, así como el poder

desenvolverse mejor en los mercados.

• Unidades de producción así fortalecidas estarán en condiciones de calcular mejor sus

riesgos, realizando las inversiones que consideren convenientes y, dado el caso, les será

posible trasladar riesgos a empresas aseguradoras, con lo cual se terminan de conformar

nuevas condiciones para el desarrollo de mercados regionales.

Asumamos estos argumentos más como un instrumentario para la reflexión, que como un

hecho dado. En lo que sí debemos pensar, para terminar, es que más allá de la discusión

sobre los procedimientos específicos y los plazos para llevar a cabo reformas que permitan

la formalización de los derechos de propiedad, el fortalecimiento del régimen jurídico re-

sulta siendo un pilar fundamental para el funcionamiento de cualquier sistema económico

contemporáneamente. En este punto no debemos olvidar que el régimen jurídico lo que

hace es formalizar acuerdos para la convivencia en común, en otras palabras, las regula-

ciones formales que este contiene complementan a las regulaciones informales o tácitas,

que deben existir previamente para la relación entre los seres humanos. Debido a este

hecho, es que no se puede plantear solamente la necesidad de tener un mejor sistema jurí-

dico formal, ni tampoco implementar de cualquier modo procedimientos para la regulari-

zación de la propiedad de los recursos, sino se debe incidir en los procesos sociales que le

otorgan legitimidad a las medidas encaminadas hacia aquellos fines.

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Resumen En el sector agropecuario son de especial importancia los derechos de propiedad sobre los recursos naturales: la tierra en todas sus clasificaciones, el agua, los pastos y los bosques, así como las combinaciones agro-silvopastoriles. Estos derechos debieran encontrarse ga-rantizados de acuerdo a la normatividad formal vigente. Su transferencia debería formar parte de lo que se conoce como mercado rural. En los países en desarrollo no suelen existir mercados suficientemente desarrollados para la tran-sacción de estos derechos, sino más bien mercados segmentados entre sí, que a su vez reflejan diversos regímenes de tenencia de los recursos, en especial de la tierra. De este modo, junto al derecho de propiedad formal y exclusivo, se encuentra una multiplicidad de formas consuetudi-narias de posesión y uso de los recursos, que incluyen formas de propiedad y/o de uso en común. En cuanto a las formas de uso de los recursos no propias de los mercados desarrollados, es de destacar la aparcería (“al partir”), ya que implica una modalidad en la que sin transfe-rencia de la propiedad o posesión, ni formal ni informalmente, tanto el poseedor de terreno como un habilitador de trabajo, capital y/o insumos comparten los riesgos de la produc-ción. Con este comportamiento no es que el productor agropecuario no reconozca la im-portancia de formalizar o su posesión o sus derechos contractuales, pero ante la situación de debilidad frente a las circunstancias estructurales en que debe reproducirse, encuentra como más conveniente o reductor de riesgos un arreglo informal. A pesar de la constatación anterior, existen una serie de argumentos en favor de fomentar intensamente la formalización de propiedades y contratos en el ámbito rural, v. gr.: elimi-nar la ambigüedad y la tendencia a la aversión al riesgo del productor; fomentar la organi-zación entre propietarios en igualdad de condiciones para aumentar su escala de operación; crear un clima favorable para la innovación tecnológica y la inversión. Más allá de lograr insertar a los productores en la formalidad de la sociedad urbana y mo-derna, lo importante será participar en el diseño de arreglos institucionales que sean tam-bién claros para aquellos, en el sentido de disponer de un régimen jurídico debidamente legitimado por su eficacia funcional. Esto significa que sólo en la medida que los producto-res agropecuarios encuentren utilidad en la existencia del régimen jurídico, es que podre-mos hablar de aquella legitimidad y de su complemento real con las normas tácitas de comportamiento existentes en la sociedad rural. Conceptos importantes Subdivisiones de la tierra: arable con o sin pendiente, para cultivos permanentes, para pastos, para plantaciones forestales, o combinaciones agro-silvopastoriles. Mercado: para la transacción de derechos de propiedad y derechos de uso de los recursos. Situaciones observables: derecho de propiedad exclusivo; formas consuetudinarias de posesión y uso; regímenes de tenencia; poseedor; propietario. Alternativas contrapuestas: aparcería o “al partir”; arrendamiento comercial.

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Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccione un grupo de productores agropecuarios que posea y administre en común uno o más recursos, independientemente del carácter que adquieran sus procesos pro-ductivos. Para esta situación realice lo siguiente: a) Especificar el tipo de el o los recursos administrados en común y, eventualmente,

aquellos que son trabajados individualmente: observar las explicaciones para el ré-gimen común y la posibilidad de divisibilidad o distribución individual de los recur-sos, así como si se trata de recursos insustituibles.

b) De acuerdo con el tipo de recursos que se trate, procurar utilizar los dos conceptos convencionales para evaluar el funcionamiento del proceso productivo: administra-ción en común; privatización.

c) Reflexionar sobre un procedimiento para la intervención de las autoridades encarga-das de la regularización de los derechos de propiedad en este contexto:

¿qué factores sociales y culturales específicos de la región deben ser observados?; ¿qué tipo de vinculación entre funcionarios públicos y actores de la sociedad civil facilitaría el proceso?; a partir de aquellos vínculos, ¿cómo se generarían regulaciones que pudieran com-plementar a las que normalmente ya existen en las sociedades rural y urbana?

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 60 Caso seleccionado: el grupo de productores seleccionado se encuentra organizado en una comunidad campesina, tipo de organización que ya ha sido definida anteriormente para la región andina del Perú, razón por la cual no se volverá a hacer comentarios generales. Se trata de la comunidad denominada Llámac, ubicada en la cordillera Huayhuash, sobre el territorio que se extiende en su vertiente occidental. Políticamente este territorio pertenece al departamento de Ancash, provincia de Bolognesi, distrito de Pacllón. En tanto comunidad existe con reconocimiento formal desde 1938. De acuerdo con el Cen-so Nacional de Población de 1994, la población que coincide con el territorio comunal se-ría de 412 personas, residentes en 148 viviendas, aunque no siempre cada vivienda con-cuerda con una unidad familiar de producción. De las 7,677 has. que ocuparía, 6,068 son de pastos naturales, 876 de cultivos bajo secano, 607 bosques o de uso no agrícola y 125 de cultivos bajo riego. En este territorio se diferencian gruesamente tres zona altitudinales, aunque globalmente han organizado un sistema productivo basado en la agricultura (prin-cipalmente papa y maíz) y la ganadería (mayoritariamente vacunos, ovinos), la primera una orientada sobre todo a la subsistencia, en tanto que la segunda deviene en la actividad que brinda los mayores ingresos monetarios. a) Regímenes de tenencia de la tierra: estos se pueden diferenciar según las zonas altitudi-nales. En la zona alta o puna (sobre 4,000 m.s.n.m.) predominan los pastos naturales y bos-ques, siendo sumamente sensible y apta casi sólo para el pastoreo extensivo, razón por la cual la comunidad se ha reservado su administración, sin concederla en usufructo indivi- 60 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Pinedo 1999.

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dual a ninguna unidad familiar. Las quebradas o laderas que se forman por debajo de aque-lla altitud son más aptas para la agricultura, pero normalmente estrechas, notándose que el factor principal para decidir el destino de la posesión es la disponibilidad o no de agua de riego. Tenemos así primero una zona que desciende hasta los 3,000 m.s.n.m., en donde las tierras de fondo del valle, más planas y con riego, han sido prácticamente privatizadas, cultiván-dose ahí intensivamente maíz para la venta en el mercado. A esta misma altitud, pero en las laderas, no es posible el riego, cultivándose sólo en secano, habiendo la comunidad conseguido organizar un sistema de posesión y producción común para el autoconsumo, sobre todo de papa y cereales. Finalmente, se tienen las tierras que bajan hasta los 2,000 o 2,500 m.s.n.m., mejorando substancialmente las condiciones climáticas y siendo posible en general su irrigación artificial, por lo cual han sido apropiadas privadamente por los comu-neros, cultivándose para el mercado además de maíz, hortalizas y frutales. Obsérvese como es que las unidades de producción han organizado modalidades social-mente aceptadas para la distribución de los recursos tierra de uso agrícola y/o agropecua-rio, pastos y bosques según la mejor forma de explotarlos sosteniblemente, considerando las limitaciones que les impone tanto su ecología, como las características demográficas de cada familia: ya sea comunal o privadamente. De este modo, los pastos, que ocupan la ma-yor extensión, resultan fundamentales para la actividad económica más lucrativa en térmi-nos de mercado, pero se ubican en áreas frágiles ecológicamente, existiendo además altos costos para excluir a otros de su uso, razones por las cuales se opta por otorgar su adminis-tración a la organización comunal. Algo similar sucede con buena parte de las áreas de agricultura en secano. Sin embargo, para las áreas de agricultura intensiva bajo riego, la administración privada se hace claramente posible desde el punto de vista de costos y efi-ciencia económica, priorizándose entonces las actividades de carácter privado en este terri-torio, a pesar que formalmente el terreno siga perteneciendo al ente comunal inscrito en el registro correspondiente. En consecuencia, no se puede asumir que estas unidades familiares manejen un sólo con-cepto de propiedad, sino su proceder deja entender que la propiedad deviene en un resulta-do asociado a diversos factores, que pueden variar, con lo cual se verían obligados a im-plementar nuevas modalidades para la mejor explotación de los recursos. Inclusive es po-sible encontrar subdivisiones dentro de la comunidad para administrar mancomunadamente recursos que en principio eran poseídos privadamente. La comunidad no debe ser entendi-da en este contexto como una suerte de propietario comunitario, sino como la asociación de unidades con el fin específico de alcanzar aquellos mejores resultados. b) Para entender con mayor detalle las consecuencias de las formas específicas para la ad-ministración de los recursos adoptadas en esta comunidad, pasaremos a examinar algunos casos. Comencemos con las áreas de pastos naturales en las zonas más altas. La modalidad organizativa resultante de la existencia de la comunidad es aparentemente sencilla: todo comunero tiene derecho a introducir su ganado en la zona de pastos naturales a cambio de un pago anual por cabeza a la comunidad. En adición a este pago, debemos considerar que los comuneros “activos” adquieren el derecho de hacer uso de los recursos comunales por haber cumplido con sus obligaciones como tales, especialmente en faenas comunitarias y

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asambleas, pero también y no menos importantes en cargos públicos y culturales (“mayor-domías”). El pastoreo es indistinto en la mencionada zona, pero como cada comunero puede construir pequeña(s) estancia(s) como residencia temporal y corral para guardar el ganado, se acepta que existan áreas más cercanas a su o sus estancias en donde su ganado estaría más “acos-tumbrado”, considerándose cada quien como el poseedor de estas áreas, aunque no esté permitido que las cerquen. Este hecho no constituye en realidad un derecho privado, pues se acepta que todo el territorio de puna alta siga manteniendo su carácter común, aunque obviamente las familias con más cabezas harán un mejor uso de este, desequilibrio que sólo es posible entender en términos de la reproducción no sólo económica, sino socio-cultural del sistema organizativo en su conjunto. En las partes más bajas se encuentran también áreas de pastos pertenecientes a la comuni-dad y que están sujetas a su administración. Una parte de estas es arrendada, por lo general a ganaderos más pudientes, que pueden o no ser comuneros, aunque cuando se le arrienda a un comunero, se observa procedimientos para satisfacer a todos los comuneros que hubieran deseado usarlos y evitar así conflictos. Otra parte se administra en la misma for-ma común como las partes altas. Además de estos terrenos, se practica también el pastoreo de los rastrojos al iniciar el periodo de barbecho en áreas cultivadas cíclicamente, pero como estas son utilizadas agrícolamente cada vez menos, esta modalidad se usa poco. En cualquier caso, es de resaltar que el eventual cultivo en estas mismas áreas es considerado individual, en tanto que el pastoreo, salvo arriendos específicos, implica un uso colectivo. Dentro de estas modalidades sobresale la situación específica generada en una pequeña área de la zona más baja, irrigada y dedicada al cultivo del maíz. En esta zona poseen terrenos sólo 84 comuneros, pero no se administra en forma totalmente privada, sino que luego de la cose-cha, que siempre es privada, han organizado un sistema de pastoreo colectivo, o son arrenda-das fundamentalmente en beneficio de este grupo, razón por la cual el resto de los comuneros se puede negar a realizar faenas en esta zona, salvo que se le abra al pastoreo universal. Nótese que nuevamente todo el territorio es formalmente propiedad del conjunto de la comunidad y ésta, a su vez, puede eventualmente acordar otros usos o asumir temporalmente su administra-ción. Todas estas situaciones son posibles y lo que se haga en cada año agrícola depende de diversos factores, como de las capacidades administrativas del grupo pequeño o de la directiva comunal, o del clima y las expectativas imperantes hacia fuera del espacio comunal. Más allá de las modalidades de uso que fluctúan entre lo individual y lo comunal, se ha identi-ficado situaciones que se pueden definir con mayor claridad como individuales, aunque siem-pre tengan sus restricciones. Dentro de la comunidad, los comuneros más pudientes han logra-do legitimar sus mayores posesiones, aceptando el conjunto de los demás comuneros que estos cerquen sus terrenos dedicados a pastos, actitud que en las zonas agrícolas no es difícil, pero sí en las áreas de pastos naturales. Finalmente, colindantes a los terrenos comunales se ubican terrenos privados de pastos que, eventualmente, pueden ser arrendados a comuneros, aunque es algo poco frecuente. Interesantemente, aunque la comunidad ya ha perdido toda capacidad por controlar estos últimos terrenos, sus propietarios tampoco han podido implementar un mercado de tierras que escape a la dinámica de lo que sucede en la comunidad.

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A estas alturas resulta posible hacer una clara subdivisión entre las modalidades para la administración de los recursos. Por un lado se tiene las tierras dedicadas a la producción agrícola en las partes intermedias y bajas, actividad que es conducida por cada unidad fa-miliar en forma privada, apropiándose, por tanto, cada una de sus resultados. En estas mismas tierras, sin embargo, puede la comunidad organizar etapas pastoreo del rastrojo luego de cada cosecha, que suele tener lugar precisamente cuando el pasto es pobre en las partes altas. Y por otro lado, se tiene aquellos pastos comunes en las partes altas, y también algunos más bajos, de propiedad y uso común, cuyo aprovechamiento es administrado por la directiva comunal luego de los acuerdos tomados en asamblea, ya que se cierran bajo pena de multa a todo el ganado, para que crezca durante el periodo de pastoreo en las par-tes bajas, y luego se le va abriendo secuencial y homogéneamente, primero para el ganado vacuno y ovino, luego para el resto del ganado. Según venimos entendiendo, casi la totalidad del ganado es de propiedad privada de cada unidad familiar, constatándose significativas diferencias con algunas de estas unidades más grandes. No obstante, la crianza sostenible del ganado en este espacio territorial sólo se hace posible bajo una administración común de las áreas para el pastoreo, que formalmente son todas comunales, aunque de acuerdo a la altitud puedan ser en parte poseídas privada-mente por aquellas unidades grandes. Consecuencia de estos hechos, diferenciación en la propiedad privada de ganado y administración común del uso de forrajes, será que los co-muneros que alcancen a poseer mayor cantidad de cabezas de ganado harán un consecuen-te mayor uso de los pastos disponibles, sin que esto sea necesariamente visto como inequi-tativo en la comunidad, ya que los acuerdos para el uso de los pastos han sido manejados con flexibilidad. Así, se ha llegado a establecer la capacidad de carga de las áreas de pastos y límites para su uso, pero también se comprueba una permanente negociación a partir de la cual los ganaderos más grandes consiguen hacer un mayor uso, compensándolo con más pago, aunque a veces también manipulando a las autoridades comunales. Se comprende que puedan presentarse situaciones de oportunismo, vale decir, de comuneros que intenten pastar más ganado del acordado, pero para ello la comunidad ha organizado un sistema de controles y multas, los cuales suelen funcionar no sólo por el temor a la coerción, sino por valorar más tanto la legitimidad social, como las ventajas individuales que pueda generarles una actitud cooperativa en su contexto. Debe destacarse que, a pesar de ello, se tienen comuneros que no cumplen con todas sus obligaciones, como en faenas y asistencia a asambleas, pero que a cambio del pago respectivo nunca pierden el derecho a hacer uso de los recursos comunales. De este modo, se entiende que la equivalencia entre obligaciones y derechos no es calculada al detalle, como se haría en una economía de mercado propiamente dicha al llevar a cabo transacciones de venta o alquiler de derechos de propiedad, pero esto no significa que el conjunto de la comunidad, y que cada cual, no observen sistemáticamente sus costos y beneficios al administrar el uso de los recursos, ya sea en forma común o priva-da. c) Probables intervenciones externas a la comunidad para contribuir al mejor funciona-miento del régimen de propiedad y uso de sus recursos: la situación que se encuentra en Llámac puede ser considerada como típica en el actual contexto de ampliación de los mer-cados internos en el espacio andino del Perú. Es así como la aparición de actividades extra agropecuarias, v. gr. minería o comercio, la presión demográfica sobre la tierra y la limita-da aptitud para intensificar el uso de los recursos existentes, determinan en conjunto que

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las estructuras organizativas comunales muestran en los últimos tiempos una gran flexibi-lidad. Toda medida de política que busque intervenir en medio de este proceso de cambios debe considerar, en consecuencia, que los comuneros no mantienen determinadas formas de procesión y de propiedad de los recursos por una tendencia al tradicionalismo y al es-tancamiento, sino porque estas implican, en efecto, normas de comportamiento funcionales a sus requerimientos de reproducción, sean comuneros más grandes o más chicos. El principal factor cultural que debe ser observado consiste en el criterio de equidad que impe-ra en cada momento para la relación entre comunidad y los comuneros, vale decir, entre recur-sos administrados en común o privadamente. Al respecto, en la medida que los comuneros más pequeños siguen aceptando que los más grandes pueden hacer uso de mayor cantidad de pastos a cambio de un mayor aporte a las fiestas comunales, se genera una inequívoca forma de compensación cultural, aunque no menos real. Este hecho, sin embargo, empieza a debili-tarse con la ya mencionada ampliación de las relaciones de mercado y la incorporación de los comuneros más jóvenes al sistema educativo formal. La consecuencia es que debe adaptarse la organización comunal para el uso del recurso pasto, no sin conflictos de por medio, pero difí-cilmente se puede pensar que desaparecerá para dar paso a clásicas figuras de propiedad pri-vada y de relaciones de intercambio mercantil en toda esta área. Dadas estas circunstancias, para el caso de los funcionarios públicos venidos de fuera del contexto comunal descrito, es imprescindible que establezcan vínculos con todos los secto-res de la comunidad y, antes de intentar convencerlos por igual de las bondades de algún modelo de “formalización” de la propiedad, pongan en marcha procesos de comunicación que les permitan acceder a información fundamental en términos de tomar decisiones de política. La experiencia nos muestra que tanto en la concepción como en la ejecución de las medidas de política puede tomar parte activa la estructura organizativa comunal exis-tente, que gracias a su comprobada flexibilidad muestra una preocupación constante por incorporar normas que le permitan encontrar nuevos caminos para la legitimidad. Un factor central al respecto resulta ser la posibilidad de reducir situaciones de conflictividad, en este caso por el uso de los pastos, pues las incertidumbres propias de estos espacios territoriales son suficientemente grandes como para crear nuevos factores de riesgo producto del des-encuentro entre población local y funcionarios públicos. De acuerdo con lo que se viene explicando, no es de sugerir que se implementen inopina-damente regulaciones formales, propias del mercado urbano, como sería el intentar otorgar títulos individuales de propiedad en forma acelerada. Si bien es cierto que la dinámica de estos espacios territoriales no puede ser ya entendida sin las relaciones entre las ciudades y el campo, o entre este con determinados centros de dinamismo, como las minas, esto no debe llevar a pensar que, con aplicar normas de privatización formal, la manera de conce-bir la posesión de los recursos y de administrarlos a través de la estructura comunal se verá automáticamente sobrepasada por la economía de mercado. Lo más probable que se re-quiera, entonces, de regulaciones que recojan el contexto de cambios que se vive en un lugar como este, aspirando a fortalecer las capacidades reales de las unidades familiares que forman parte de la comunidad, antes que un modelo abstracto de productor para un mercado que todavía se encuentra en formación.

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4.3 Normatividad y salvaguardia de los contratos: casos crédito y seguros61

Objetivos de aprendizaje Noción del contrato como un instrumento acordado entre los participantes en una transac-ción de mercado, sobre el cual se trabajarán dos ejemplos: • Contratos para transacciones crediticias: características y dificultades en áreas rurales

con presencia de “fallas del mercado”. • Contratos de seguros: mayores dificultades para su desarrollo e inexistencia de mercados

propiamente dichos. Reflexionar respecto a medidas de política que pueden favorecer las condiciones estructu-rales sobre las cuales será posible que los agentes consigan negociar, acordar y cumplir buenos contratos.

Continuando con nuestros razonamientos sobre el tema, recordemos que no se debe perder

de vista que para entender la naturaleza de los contratos resulta esencial analizar los proce-

sos histórico-sociales en medio de los cuales se originan, adquieren legitimidad y se les da

cumplimiento. Así, percibimos como es que, precisamente para asegurar la protección de

los derechos de propiedad, se requiere de acuerdos sólidos entre los participantes en las

interacciones con fines de intercambio, acuerdos que pueden posteriormente verse formali-

zados por escrito. A estos acuerdos de intercambio se les conoce como contratos, con lo

cual no se está pensando sólo en un documento que se confecciona sólo para cumplir con

alguna formalidad, sino como un instrumento explícitamente creado por la sociedad para

salvaguardar la veracidad de los acuerdos alcanzados. A continuación se revisarán casos

clásicos de contratación dentro del sector agropecuario, de manera que podamos extraer

algunas conclusiones sobre la importancia de estos instrumentos para el desarrollo de los

mercados en el área rural.

Contratos y desarrollo de mercados financieros rurales

El tema del financiamiento para la producción agropecuaria es sumamente actual y se en-

cuentra caracterizado por una amplia polémica sobre la mejor forma de movilizar capitales

hacia este sector productivo bajo condiciones mutuamente beneficiosas para prestamistas y

61 Fuentes utilizadas para su elaboración: Alvarado 1996, 21-25; Bejarano 1997, 275-279, 370-371, 383-384

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prestatarios. Ya que no se pretende hacer aquí un tratado sobre crédito y finanzas, sería un

exceso siquiera reseñar aquella polémica. Sin embargo, en la medida que el tema crédito

para el sector agropecuario es un área íntimamente vinculada a los arreglos institucionales,

sí es altamente conveniente que la tomemos ahora como un caso para el análisis.

Referido al mundo en desarrollo es frecuente escuchar hablar sobre la escasez del factor

capital en el sector agropecuario, específicamente de inversionistas que estén dispuestos a

colocar sus capitales en este sector. La experiencia demuestra que antes que falta de capita-

les, lo que suele presentarse más bien es la ausencia de una normatividad clara para el fun-

cionamiento de los mercados de crédito en el área rural, de manera que los inversionistas

puedan tener una mejor idea sobre el riesgo de su inversión. Con esta normatividad se está

pensando, por ejemplo, en que persiste incertidumbre sobre los derechos de propiedad de

los productores, que no se pueda ni conocer los procedimientos de mercado para la comer-

cialización y ni prever la situación de mercados a futuro para la producción agropecuaria, y

no menos importante, que los costos para reunir esta información sean excesivos. Otro

hecho a resaltar es que, si bien es cierto que los capitales pueden en efecto ser escasos, ha

sido posible identificar que los productores agropecuarios no se hayan vinculados de tal

manera a los organismos crediticios públicos o privados, que les fuera posible ir evolucio-

nando en el fortalecimiento de vínculos de confianza y de relaciones mutuamente benefi-

ciosa vía convenios y contratos cada vez más adecuados. En el sector agropecuario de los

países en desarrollo se encuentran así una serie de limitaciones estructurales para que el

sector financiero amplíe sus actividades, por tanto, no es posible el desarrollo mismo de los

mercados de crédito, con la consiguiente pérdida de oportunidades para el perfecciona-

miento de los contratos, en este caso de crédito, generándose la ya mencionada escasez

endémica del factor capital.

En la medida que la situación anteriormente descrita se refleja en la carencia de capital, las

políticas públicas o los programas de cooperación multilateral se plantearon fomentar el

desarrollo de los sistemas crediticios hacia el sector agropecuario. Sin embargo, es posible

constatar que se identificó equívocamente la dificultad central en este campo, ya que prio-

y 393; FAO 1995, 255.

191

rizaron el que se ponga a disposición de los productores agropecuarios una cantidad impor-

tante de recursos con carácter subvencionado y, sobre todo, sin haber organizado previa-

mente el ente financiero que se encargase de administrar estas transferencias con criterios

de sostenibilidad. De esta manera, el tema de los acuerdos y la contratación, en tanto esta-

blecimiento de compromisos y fortalecimiento de la confianza entre los actores, pasaba a

un segundo plano. En un primer plano quedaron más bien sistemas de simple transferencia

o subvención de recursos financieros, sin que los productores agropecuarios encontraran

siquiera la necesidad de pensar en sus propias capacidades para administrar mejor los re-

cursos que eran puestos a su alcance, menos aún que se preocuparan de observar que se

estaban perdiendo valiosas oportunidades para aprender a negociar y ejecutar buenos con-

tratos.

Obviamente, la consecuencia de aquellas políticas difícilmente podía ser el desarrollo de

un sistema financiero rural y menos la capitalización de los productores.62 Como resultado

de las experiencias descritas, hoy en día se sostiene que toda política sectorial, que desee

realmente fortalecer el mercado de créditos en el sector agropecuario, debe empezar por

reconocer la necesidad de implementar mecanismos que se ajusten a las exigencias de un

sistema financiero autosostenible, para lo cual es fundamental, por un lado, que se elimi-

nen las regulaciones relacionadas a las tasa de interés, pero por el otro, cambiar el tipo de

vínculo entre prestamistas y prestatarios, de forma que se fortalezca tanto la formulación

de buenos contratos63, como los procedimientos de supervigilancia y, eventualmente, de

sanción. Hay quienes hablan inclusive de promover organizaciones crediticias especializa-

das para el sector agropecuario. Sea para nuevas organizaciones de crédito, o para las ya

existentes, y sean públicas o privadas, lo importante es que cumplan con los requisitos an-

teriormente mencionados y, además, que se den algunas circunstancias que se pasan a des-

cribir.

62 Estas dificultades se ven agravadas con las políticas macroeconómicas que desfavorecían el desarrollo de economías agrarias internas, priorizando a las áreas urbano-industriales y a las agroimportaciones alimenta-rias, lo que se conoce como “sesgo urbano” (urban bias). A pesar de ser un factor fundamental para el desa-rrollo del sector agropecuario, por tratarse de un tema específico y en sí mismo amplio, será mejor dejarlo de lado en estos momentos y concentrarnos en los temas propiamente institucionales. 63 Véase al respecto explicación en el punto 2.3.2.

192

Por el lado de los agentes acreedores es central contar con garantías, lo cual se asocia al

tema de los ya tratados derechos de propiedad. Toca ahora más bien referirnos la necesidad

de promover procedimientos para reducir los altos costos operativos y los grandes riesgos

en las áreas rurales (todos generadores de costos de transacción). Por ejemplo, resulta fun-

damental fomentar la agrupación de los potenciales deudores para pedir conjuntamente

créditos, reduciendo la dispersión y los costos de supervigilancia. Con respecto a los ries-

gos condicionados por las políticas macroeconómicas, podrán verse controlados si es que

hay una expresa intensión de alcanzarlo, principalmente, si es que se establece el objetivo

explícito de alcanzar el desarrollo regional. En cambio, para el caso de los riesgos asocia-

dos a factores naturales, sólo es posible tener un determinado nivel de previsión, el cual

está a su vez asociado a las buenas relaciones entre la población rural y los hacedores de

políticas. Sea para reducir costos o para evitar riesgos, resulta imprescindible una política

clara de interconexión de áreas rurales y urbanas, lo que implica inversiones del conjunto

de la sociedad en medios y vías de comunicación, incidiéndose así nuevamente en el desa-

rrollo regional.

Es indudable que será siempre más costoso prestar a muchos pequeños que a pocos gran-

des, razón por la cual se mencionó la agrupación u organización de los productores agro-

pecuarios en tanto agentes deudores, en especial de los pequeños y muy pequeños produc-

tores, quienes están más lejos de poder desarrollar vínculos estables con el sector financie-

ro. Una manera de lograr esto sería vía la intervención planificada de un ordenador central

u organismo público, que fije la reglamentación para organizar y hacer funcionar estos

mercados, esforzándose por lograr la estructuración de un mercado rural de crédito. Pero

para ello se requiere fomentar o fortalecer las propias normas de comportamiento entre

todos los actores involucrados, consiguiendo que se genere seguridad en el productor de

que la asociación es la mejor manera de lograr buenos resultados. Por otro lado, cuando se

habló de adecuadas políticas macroeconómicas, se estaba pensando en políticas que les

permitan reducir riesgos de mercado, de modo que estos productores, a su vez, estén dis-

puestos a involucrarse en contratos de crédito, contratos que les trasladan a ellos totalmen-

te la responsabilidad de cumplimiento, algo que es sumamente riesgoso en las actuales

circunstancias. En este sentido, son de mencionar dos tipos riesgo: las fluctuaciones de los

precios de mercado y todo lo vinculado a la comercialización de los productos. Sobre estas

193

últimas dificultades y las posibles formas de enfrentarlas se regresará en el subcapítulo 4.7.

El tema de organización se tratará de nuevo en el corolario del presente capítulo (4.8).

El caso de los contratos de seguros

Aunque mucho menos trabajado que el tema crediticio, el vinculado a los seguros rurales

tiene también una importancia central para percibir hasta qué punto es necesario fortalecer

acuerdos que permitan el desarrollo de los mercados regionales y por eso es que se hará

ahora algunos comentarios al respecto. Con seguros rurales se piensa en los seguros a tra-

vés de los cuales los productores agropecuarios trasladan los riesgos de su actividad a

agentes especializados. Estos últimos suelen tener su origen en centros urbanos, razón por

la cual se encuentran acostumbrados a poder calcular los riesgos que asumen y asignarles

un precio. De acuerdo con el cálculo racional clásico, en el caso de los agentes de seguros

se sobreentiende que las actividades de alto riesgo no suelen ser aceptadas para ser asegu-

radas, y si lo hacen, las primas son de tal magnitud, que ningún productor estará dispuesto

a cubrirlas.

Ya se ha hablado varias veces de los altos riesgos que rodean a la producción agropecuaria,

unos vinculados a factores naturales de difícil control, otros más bien a situaciones socio-

económicas, pero que no dependen tanto de los productores rurales, sino en gran parte de

la política macroeconómica decidida en las áreas centrales. En conjunto, tipifican situacio-

nes muy complejas, siendo difícil prever a ciencia cierta cuál será la evolución de un de-

terminado año agrícola, razón por la cual podemos comprender que los agentes de seguros

se nieguen regularmente a generar un mercado para seguros agrícolas en países en desarro-

llo. Así es como se produce una típica situación de mercado inexistente (vista en el capítu-

lo 3), pues encontrándose presentes agentes que han desarrollado relaciones de mercado en

otros ámbitos y que podrían entrar en un nuevo tipo de relaciones de intercambio, no lo

hacen por prever resultados desventajosos de la posible actividad.

Las sugerencias frente a ello, en términos de desarrollo institucional, resultan más complejas

que para el caso del sistema financiero, pues para fomentar el mercado de seguros agrarios o

rurales sería necesario desarrollar amplios mecanismos de información entre los actores invo-

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lucrados, de manera que sea posible reducir al máximo los problemas de “selección adversa” y

de “azar moral” que ya fueran descritos en el punto 2.3.4. Si de hecho existen vínculos limita-

dos entre las áreas urbanas y rurales, es difícil de imaginar como podría promoverse estos me-

canismos de información, menos aún pensar en que los actores lo hagan por propia iniciativa,

que es precisamente lo que en la práctica ha estado desincentivando la posibilidad de desarro-

llar el mercado respectivo. En caso de que se piense en intervenciones desde el sector público,

probablemente habría que incidir en aspectos que fomenten indirectamente ese hecho, sobre lo

que ya se ha venido hablando: énfasis en un modelo de desarrollo que priorice lo regional en

vez de lo central, pensando en fortalecer la capacidad de negociación de los actores rurales;

incidir en mejorar las medios y las vías de comunicación entre áreas urbanas y rurales.

Algunas conclusiones sobre importancia y viabilidad de los contratos en el área rural

Antes que poner muchos casos en los que se observe situaciones de dificultad para el esta-

blecimiento de contratos, lo que se ha procurado hacer es ejemplificar con situaciones típi-

cas y, por tanto, más representativas, sobre lo que suele suceder al respecto en las áreas

rurales. Es así como se identificó que resulta de fundamental importancia que existan pro-

cedimientos debidamente organizados y reconocidos en la sociedad que promuevan la for-

mulación y salvaguarda en el cumplimiento de los contratos. A esto habría que añadir aho-

ra que es igualmente importante el que sea posible dirimir en caso de controversias durante

la fase de ejecución de los contratos o convenios. Según las relaciones entre agentes socio-

económicos del sector agropecuario se vayan incorporando cada vez más a ámbitos mer-

cantiles propiamente dichos, irá concretándose aún más el rol que cumplirán los buenos

contratos y viceversa: cuanto mejores contratos puedan celebrarse entre estos agentes y

más seguros estemos de su plausibilidad en términos de cumplimiento, entonces más se

desarrollarán las relaciones a través de los mercados. Todo ello es así por que lo que se

logra, a fin de cuentas, es desarrollar relaciones de confianza entre los agentes, al reducirse

significativamente las incertidumbres y asegurarse las posibles ganancias mutuas.

Ciertamente que el tema del funcionamiento adecuado del sistema judicial, de lo cual ya se

hablara antes, puede escapar a las medidas que se elaboren desde organismos del Sector Públi-

co Agrario. Al respecto, antes que intentar hacer algo directamente, será más importante que

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los principales decisores de política tengan en claro qué medidas de reforma promover en este

ámbito, de manera que se produzca un reflejo real en el sector de su responsabilidad. El siste-

ma judicial, en cualquier caso, contribuye más al control ex-post de los contratos, otorgando

así certidumbre previa sobre el contexto jurídico para las transacciones. En adición a ello, es

importante hacer algo respecto a las prácticas para la formulación y seguimiento de los contra-

tos por los propios interesados. En este sentido, tendrán menos efecto medidas reguladoras de

tipo formal. En cambio, está comprobado que la coordinación entre organismos públicos y

organizaciones de productores agropecuarios con miras a fortalecer las capacidades de los

miembros de estas últimas, resulta fundamental como forma de generar una “masa crítica”

capaz de enfrentar en mejores condiciones las relaciones mercantiles.

Algunos contratos podrán ser más sencillos y hasta no necesitar formalización, como para

el caso de pequeñas transacciones locales.64 Pero cuando muchos productores se asocian y

el volumen de las transacciones comienza a aumentar, se hace necesaria la formalización,

para lo cual no se requiere complejidad, sino todo lo contrario, resultan mucho más prove-

chosos procedimientos claros, perfectamente comprensibles por todos los actores, de ma-

nera tal que cada cual sea capaz de administrarse en medio de las relaciones que establecen

los nuevos contratos. Para ello pueden contribuir organismos especializados del sector pú-

blico, aunque sin olvidar que su rol en este caso es el de facilitar las relaciones entre los

agentes, sin intentar imponer reglamentaciones artificiales, que pueden ser resultado de la

brillante abstracción de algún funcionario, pero no encontrarse vinculados con los intereses

concretos de los actores en la situación dada.

64 Este es el caso, por ejemplo, de las relaciones a aparcería, sobre las que ya se habló anteriormente. Hoy en día pueden ser denominadas inclusive como relaciones informales, por no adecuarse a ninguna forma de regulación escrita. A pesar de ello, no podemos negar que implican un tipo de relación entre actores y que, si persisten como relación preferida por estos, es por que dadas las circunstancias de alto riesgo en que tiene lugar la relación, resulta ser un tipo de acuerdo potencialmente más benéfico para ambos, que una forma de crédito convencional mediada por contratos debidamente formalizados.

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Resumen Los contratos son entendidos como instrumentos explícitamente creados con el fin de for-malizar y salvaguardar los acuerdos de intercambio a los que arriben aquellos agentes que participan en las transacciones de mercado. En tanto un instrumento general puede presen-tar múltiples formas, aunque aquí nos hemos concentrado en examinar dos ejemplos para el sector agropecuario: contratos de crédito y contratos de seguros. En los mercados financieros es frecuente la necesidad de formalizar las transacciones cre-diticias a través de contratos. Para ello, los actores participantes de estos mercados deben ganar experiencia en la formulación y cumplimiento de este tipo de contratos, pues en caso contrario no se generan las condiciones de certidumbre necesarias para su observancia. Sin embargo, diferentes condicionamientos estructurales propios del sector agropecuario, más aún en los países en desarrollo, impiden que se desarrollen apropiadamente los mercados de crédito rural, con lo cual se genera un círculo vicioso de inexperiencia en la contrata-ción crediticia y escasez de capitales. La escasez de capitales en el área rural ha motivado a organismos públicos, privados y de cooperación internacional a ejecutar diversos programas de apoyo crediticio dirigidos a los productores agropecuarios. Lamentablemente, estos programas han propendido a transferir recursos subvencionados, sin cuidar el fortalecimiento de los entes financieros, a través de los cuales fuera posible ganar experiencia en el establecimiento y observancia de los con-tratos. En sentido contrario a la simple liberalización de los mercados financieros como salida a aquel problema, lo que se requeriría es la promoción de organizaciones de crédito especializadas en el sector agropecuario. En aquellas entidades es importante que se fortalezcan los requerimientos y roles de los dos principales actores contractuales. Por el lado de los acreedores, contar con garantías a través de derechos de propiedad formalizados, así como la existencia de políticas explícitas que reduzcan los altos riesgos y costos de transacción asociados a las áreas rurales. Por el lado de los deudores, el convencimiento de la asociación entre medianos y pequeños para desarrollar mejores vínculos con los potenciales acreedores, la persuasión de las ventajas del crédito formal frente a las modalidades informales existentes, e igualmente la reduc-ción de riesgos asociados a su producción y comercialización. Los mercados de seguros agrarios o rurales se encuentran mucho menos definidos, tanto así que frecuentemente son mercados inexistentes, aunque potenciales, lo cual se debe a los altísimos riesgos asociados a la producción agropecuaria, más aún en regiones relati-vamente menos desarrolladas. El manejo de estos riesgos, que son representados gráfica-mente por los conceptos “selección adversa” y “azar moral”, implica un diseño de medidas sumamente innovativo, a pesar de lo cual es de destacar que deberán contener por regla general dos elementos centrales: la promoción de los agentes rurales y el fortalecimiento del desarrollo regional. Estos dos ejemplos, como en cualquier otra situación de intercambio para el área rural,

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dejan en claro la importancia de cumplir con los requisitos básicos de la contratación: que los agentes sepan negociar, formular y controlar el cumplimiento de buenos contratos, más aún cuando el volumen de las transacciones se hace demasiado grande e inmanejable por acuerdos de intercambio no formalizados. Lo fundamental dentro de todo ello es que los agentes tengan claridad en la utilidad y oficio en el uso de estos procedimientos, más allá de las formalidades. Para el control ex-post del cumplimiento de contratos se requerirá, además, que en la sociedad global se dé lugar a un sistema judicial en funcionamiento. Conceptos importantes Criterios generales: salvaguardar contratos; perfeccionamiento de contratos. Contratos de crédito: mercado financiero rural; programa de apoyo crediticio, transferen-cia de recursos financieros; liberalización del mercado financiero; sostenibilidad del ente financiero. Garantías y costos de supervigilancia; desarrollo regional; organización de productores; riesgos de producción y comercialización. Contratos de seguros: traslado de riesgo, “selección adversa”, “azar moral”, modelo de desarrollo regional. Buenos contratos: negociación, formulación, ejecución y salvaguarda; claridad y com-prensión por todos los agentes contratantes; sistema jurídico en funcionamiento; contratos formales y contratos informales. Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccionar un caso concreto de sistema de préstamo rural, considerando aquellos que se organizan a partir de los acuerdos o de los entes que se mencionan a continuación: • Trabajo “al partir” o en aparcería • Fondo rotatorio en especie • Organismo financiero de los productores (caja rural, cooperativa, etc.) • Banca comercial • Banca pública de fomento Para el sistema elegido realice lo siguiente: a) Diferenciar a los grupos de interés vinculados a través del acuerdo establecido, si es que

es necesario más allá del prestamista y el prestatario. b) Especificar el tipo de contratación que mediará la relación entre estos actores: si es que

es formal o informal, ¿bajo qué que tipo de regulaciones se encuentran amparados los derechos de los contratantes?

c) Evaluar los resultados del sistema de préstamo descrito. Según el escenario socio-económico identificado, reflexionar sobre posibles intervenciones de los organismos públicos competentes con fines de fortalecer las relaciones contractuales entre los acto-res involucrados.

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Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 65 Caso seleccionado: convenio establecido entre la ONG “Centro de Estudios para el Desa-rrollo y la Participación” (en adelante CEDEP) y la Caja Municipal de Ahorro y Crédito de Ica, con el fin de implementar un sistema de asistencia técnica y crediticia para pequeños productores agrícolas del valle de Ica. CEDEP implementó previamente (1992-1994) en este ámbito territorial un proyecto consistente en un fondo rotatorio para el mismo tipo de productores. A partir de 1994 CEDEP dispuso de un fondo de garantía con el cual empezar a implementar el mencionado convenio, que implicaba actividades más ambiciosas. La primera etapa de aplicación de este convenio se llevó a cabo entre 1995 y 1998, estando en ejecución una segunda etapa hasta el año 2000. Se cuenta con evaluaciones hasta la primera etapa, información a utilizar en el presente análisis. Este análisis se centrará en el trabajo que realiza el CEDEP en el espacio territorial perteneciente políticamente a 10 dis-tritos de la provincia de Ica, departamento del mismo nombre, ubicado a unos 300 Km. al sur de la ciudad de Lima, sobre la costa central del Pacífico. El territorio es atravesado por el río Ica, que baja de las alturas de los Andes con una avenida de agua fuertemente esta-cional, como casi todos los ríos de la vertiente occidental de los Andes peruanos, confor-mando el llamado valle de Ica, que abarca 38,800 has., 92% irrigadas estacionalmente. Durante el siglo XX se establecieron en este valle grandes haciendas especializadas en el monocultivo de algodón para la exportación, además de otros cultivos alimenticios desti-nados a los grandes mercados de la costa, sobre todo Lima (v. gr. pallar y vid). A estos se les ha añadido hoy otras frutas y hortalizas, entre las que sobresale el espárrago de expor-tación, aunque este último no es objetivo del convenio bajo análisis. Durante la reforma agraria de la década del 70 las mencionadas haciendas fueron expro-piadas, organizándose cooperativas de producción, aunque sin alterar las características de la estructura productiva regional. En la década del 80 se inicia un proceso de parcelación de aquellas cooperativas entre sus socios cooperativistas, dando lugar a cooperativas de servicios que tuvieron una efímera existencia. Hacia fines de los 80 y principios de los 90 los ex-cooperativistas, convertidos en pequeños productores o “parceleros”, enfrentaron serias dificultades para continuar con el monocultivo del algodón con la misma intensidad como se hizo durante la existencia de grandes unidades de producción, una de las cuales fue precisamente la falta de capital de trabajo. Se implementan desde entonces diferentes intentos para solucionar este problema, entre los que sobresale el caso de la asociación entre el CEDEP y la Caja Municipal. Estas dos organizaciones concibieron una nueva mo-dalidad para facilitar capital de trabajo a los pequeños productores, que acto seguido pasa-remos a examinar. a) Definición de actores involucrados en el sistema crediticio implementado: se trata de un sistema adaptado a un contexto donde los agentes productores han sufrido grandes trans-formaciones, sin que llegue a conformarse un conjunto de normas de comportamiento es-tables que le den sustento a las relaciones que establecen con otros agentes que buscan interactuar en el espacio geográfico, en otras palabras, el contexto está caracterizado por mucha incertidumbre. 65 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Sánchez/Rodríguez 1998.

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En específico, la gran propiedad privada fue sustituida por grandes empresas asociativas, siendo cada una de ellas inscritas en un contexto de normas que les permitían acceder a diferentes relaciones de mercado, entre ellas al crédito, en el primer caso de la banca pri-vada, en el segundo de la banca estatal de fomento. Con la parcelación de las empresas asociativas y la desaparición del crédito de fomento, la pequeña propiedad parcelaria pasa a caracterizar la estructura agraria de este valle, junto con un grupo de medianos producto-res. Entre medianos y pequeños propietarios no se conforma, sin embargo, una suerte de asociación de productores agrarios con fines de facilitar su inserción en un mercado regio-nal. Lo que tiene lugar es una clara diferenciación en la forma de operar de ambos grandes grupos, de modo que serán los medianos y un grupo pequeños productores que adquirirán mayor dinamismo, manteniendo la gran mayoría de pequeños productores sistemas de pro-ducción calificados como poco innovativos y fuertemente dependientes de la facilitación externa de capital de trabajo. En este contexto se hace difícil que las organizaciones de crédito que trabajan bajo condi-ciones convencionales de mercado se vean interesadas en financiar a todo productor que lo solicite. Los medianos productores y algunos pequeños serán los únicos que lograrán arti-cular relaciones crediticias de mercado, no sin tropiezos, pero siempre de acuerdo a nor-mas de comportamiento características de un mercado medianamente desarrollado y que conocen suficientemente, razón por la cual no se constituyen en población objetivo del sistema de crédito bajo análisis. En cambio, la mayoría de pequeños productores no serán aceptados como sujetos de crédi-to por el sistema convencional de mercado, aun cuando pudieran tener saneada la propie-dad de la tierra que recibieron luego del proceso de parcelación de las cooperativas y que se haya desarrollado diversas formas para el arrendamiento y uso de estos recursos. Ante estas circunstancias, se mencionó como CEDEP y la Caja Municipal, deciden implementar un sistema de crédito que, sin dejar de observar la normatividad básica del mercado finan-ciero, introduzca elementos de fomento que les permita a este tipo de productores ir super-ando las limitaciones que encuentran para poder insertarse en aquel mercado. En conse-cuencia, tenemos como agentes contratantes para nuestro caso bajo análisis a tres grupos de actores: • La ONG CEDEP: promotora del fomento a los pequeños productores, que no dispone

de la capacidad instalada y de las formalidades requeridas para funcionar como agente crediticio, pero que cuenta con cercanas relaciones de trabajo y experiencia en la aseso-ría técnica con los pequeños productores, acopiada desde la época de las cooperativas de producción.

• La Caja Municipal: organización financiera propiamente dicha, reúne los requisitos del caso, encontrándose en capacidad de movilizar del sistema formal los capitales necesa-rios para los productores que serían atendidos. Deseando ampliar la cobertura de sus préstamos en el valle de Ica, no lo hace por sí sola, dadas las incertidumbres presentes, lo cual implica aceptar su nivel de desconocimiento sobre la gran masa de pequeños productores que caracterizan la agricultura del valle.

• Las organizaciones de pequeños productores, denominadas “núcleos”: el pequeño pro-ductores con dificultades para articularse dinámicamente en el mercado deviene en la población objetivo del sistema implementado por las otras dos organizaciones, por tan-to, en contratante de los servicios de ambas. En su comportamiento hay que observar el

200

desarrollo de capacidades para la competencia en el mercado, pues de este hecho de-penderá el éxito de aquel sistema.

b) Tipos de contrato que se establecen entre los actores: el sistema de crédito bajo análisis implica en la práctica los tres grupos de agentes recién señalados y, además, tres niveles de contratación. Un primer nivel tiene lugar entre las organizaciones promotoras del sistema, que suscriben un convenio entre sí, debidamente formalizado y amparado por la legislación vigente, consiguiendo la Caja Municipal a partir de ello garantías suficientes para el siste-ma crediticio a implementar. A través aquel convenio CEDEP se compromete a organizar a los pequeños productores del valle de Ica en los llamados “núcleos de productores”, proce-diendo a su calificación como potenciales prestatarios de la Caja Municipal, después de lo cual son presentados ante ésta para su evaluación. La Caja Municipal aprueba y otorga los préstamos, encargándose posteriormente, de oficio, del cobro y de la recuperación, en caso de dificultades. CEDEP asume, luego de la aprobación de los créditos, la supervisión regu-lar del proceso productivo de los agricultores, incluyendo asesoría técnica y capacitación, trabajo por el cual cobra a la Caja Municipal el 3% del monto desembolsado en los crédi-tos. CEDEP se compromete igualmente a constituir un fondo de garantía, que sirve para movilizar mayor cantidad de capitales hacia la Caja Municipal, pero también como cober-tura de riesgos para esta última. El segundo nivel de contratación se da entre el CEDEP y los “núcleos de productores”, siendo también formalizado, pero no se trata de un contrato de crédito convencional, sino para la prestación de servicios diversos, por lo cual la legislación que lo ampara es menos determinante, adquiriendo mayor importancia la confianza y normas de comportamiento desarrolladas por las partes en periodos previos. Aquellos núcleos son organizaciones es-pecialmente constituidas, pues se forman a efectos de aumentar la escala de operación de la ONG al momento de evaluar casos y llevar a acabo sus medidas de apoyo, optimando cos-tos y esperando mejores resultados a partir de la cooperación entre pequeñas unidades de producción, que nunca llegaran a articular tal cooperación en la ex-cooperativas de usua-rios. El objetivo del CEDEP es empezar a promover organizaciones que, a partir de la co-operación alrededor de determinado servicio productivo difícilmente divisible, vayan me-jorando sus capacidades para funcionar dentro del mercado. Como ya se dijera, CEDEP se compromete a brindarles la asistencia técnico productiva, pero también gerencial, supervi-sando de cerca sus planes de producción y el desarrollo de los procesos productivos. Los productores, se comprometen a hacer funcionar sus núcleos en función de los servicios que estos les faciliten, además de cumplir con las obligaciones adquiridas con la Caja Munici-pal. Finalmente, se tiene el contrato de préstamo propiamente dicho, que suscriben la Caja Mu-nicipal y cada agricultor individual, que viene a ser un contrato de crédito convencional amparado por la legislación vigente para el sistema financiero. Desde el punto de vista de funcionamiento del mecanismo de crédito, se hace aún poco seguro que la Caja Municipal acepte suscribir contratos grupales, salvo que tuvieran al CEDEP como prestatario global y este se convirtiera en intermediario crediticio hacia los productores. En consecuencia, la organización promovida por CEDEP le sirve a la ONG para su trabajo de promoción y supervisión, teniendo sólo un efecto indirecto sobre el organismo prestatario, como lo es el ordenar un poco el panorama social sobre el cual otorga sus créditos, a pesar de lo cual la Caja Municipal prefiere seguir contratando y controlando a cada productor en términos

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individuales. Interesantemente, la Caja Municipal ha conseguido prácticamente eliminar las serias incertidumbres del contexto, pues cuenta con garantías adicionales a las que pue-da haber facilitado cada productor, normalmente la tierra, ya que el CEDEP ha constituido el ya mencionado fondo de garantía. c) Evaluación del sistema de crédito e intervención de organismos públicos: entre 1994 y 1998 el sistema de crédito alcanzó a otorgar 904 préstamos a un total de 764 pequeños productores, organizados en 31 núcleos, por más de U.S.$ 1.2 millones y cubriendo más de 2,400 has. de cultivo, en las cuales sobresalen los cultivos de algodón, vid y pallar. La tasa de morosidad fue de 1.8%, inferior al estándar nacional de aquel momento situado en 5%. Ello indicaría que los productores prestatarios cumplieron en general los compromisos asumidos contractualmente tanto con la Caja Municipal como con CEDEP. La evidencia acopiada indica que en el logro de este resultado jugó un rol cada vez mayor la asesoría implementada por CEDEP. De este modo, en el primer año el incremento de los rendi-mientos productivos no es significativo, pero estos empiezan a mejorar desde el segundo año, pues los productores van siendo cada vez más receptivos frente a la asesoría que se les presta, con lo cual se comprueba que no hubiera bastado sólo con repartir capital y/o insu-mos, sino que resultaba imprescindible promover el desarrollo de sus capacidades. Es de resaltar que si bien el sistema crediticio implementado resultó ser eficaz y hasta ren-table para la Caja Municipal (se calcula un 48.2% de rentabilidad), es posible observar cambios en el comportamiento de que los pequeños productores, hasta ahora considerados como inevitablemente conservadores. Se comprueba así como es que el pequeño productor que trabaja dentro del sistema crédito/asesoría consigue aumentar sus rendimientos y con ello la rentabilidad de su actividad agropecuaria. Entonces, la constatación consiste en que estos productores desarrollan una comprensión diferente de la forma como funcionan los mercados crediticios formales, a partir de lo cual se hace posible que observen las normas de comportamiento que le son características. En este resultado juega un rol central la aso-ciación entre crédito y asistencia técnica, servicios prestados por la Caja Municipal y CEDEP respectivamente, siendo especialmente organizados para que puedan llegar a un productor que difícilmente los adquiere en el mercado existente. A pesar de los buenos resultados relatados, no debemos olvidar que los productores reali-zan su actividad en un ambiente rodeado de las incertidumbre propias del sector agrope-cuario, especialmente aquellas derivadas de la inestabilidad del mercado para productos agropecuarios, sean para el mercado interno o externo, hecho que, por lo demás, explica la mayor parte de los casos de morosidad que se tuvieron. De este modo, las indefiniciones de política agraria no hacen sino aumentar estas incertidumbres, además de hacer más difícil que los productores más pequeños y tendencialmente conservadores dejen de ver a los or-ganismos crediticios como fondos de subvención frente a las diversas dificultades que atra-viesa su actividad. Es por esto último que al hablar de intervenciones de los organismos públicos en el tema crediticio se debe poner por delante el dilema principal que caracteriza el proceso de evo-lución de los mercados en países en desarrollo, como el caso relatado: subvención o desa-rrollo del mercado. Se trata de concebir procedimientos para, sin abandonar los principios financieros básicos, se fomenten capacidades en los agentes para poder establecer relacio-nes contractuales de mercado, mejor aún si se trata de mercado en ampliación, inclusive en

202

el extranjero. Bajo esta consideración, cualquier medida que se implemente debe cuidar de manera especial que los productores identifiquen al crédito como un servicio productivo, que ciertamente tiene costos, pero que estos pueden ser cubiertos con una mayor produc-ción, que a su vez será más segura si: a) se van aceptando sucesivamente las innovaciones necesarias al proceso productivo; b) los mercados funcionan con mayor claridad para todos los agentes. La experiencia de la ONG descrita demuestra que las medidas de política a emprender di-rigidas a productores con dificultades para la articulación en los mercados, además de tener que abarcar diversos aspectos, requieren de una aplicación sucesiva y sistemática, debida-mente pensada y conversada con los mismos protagonistas, de modo que se vayan incorpo-rando cada vez más con la responsabilidad esperada en el proceso de cambios. En caso contrario, se corre el riesgo de intentar implementar sistemas de crédito subvencionado sin posibilidad de retorno, vale decir simples subvenciones, en contextos inevitablemente no rentables para el productor, con lo cual no les interesará a éstos alterar el carácter de las relaciones contractuales. Así mismo, se pueden llegar a crear distancia entre este tipo de productores y de los mercados más dinámicos, pues estos mercados difícilmente encontra-rán incentivo alguno para integrarlos.

203

4.4 Suministro y administración mancomunada de bienes públicos, incluido el manejo

de las externalidades66

Objetivos de aprendizaje • Introducción a la discusión sobre la mejor forma de utilización de los recursos naturales

escasos en regiones de menor desarrollo relativo: privatización o uso mancomunado. • Análisis de situaciones concretas en las que mecanismos sociales del tipo incentivo-

sanción pueden contribuir a administrar bienes públicos en las áreas rurales. • Reflexión sobre formas de intervención de organismos públicos para fomentar efectiva-

mente la oferta de bienes y servicios públicos, así como el manejo de las externalidades en las áreas rurales.

Al tratar el tema de los derechos de propiedad fue necesario enfatizar en la importancia de

los recursos naturales para la actividad agropecuaria. Entonces se revisó las consecuencias

de los regímenes de propiedad y de uso sobre las decisiones de los productores, mencio-

nando desde entonces las formas de uso común de los recursos. En tanto recursos natura-

les, es probable que formen parte de lo que se conoce como bienes públicos, sobre cuyo

carácter específico ya se hablara en el punto 2.3.1. Esto es especialmente válido para el

caso de las fuentes de agua, de los pastos naturales y de los bosques también naturales. La

tierra de uso agrícola, si bien es un recurso natural, ha sido adjudicada por lo menos en

posesión a unidades de producción familiar, si es que no ha sido formalmente apropiada

por productores de diferente tipo, con lo cual ya no puede ser considerada, en general, co-

mo un bien público. En consecuencia, cuando se intenta reflexionar sobre los arreglos ins-

titucionales necesarios para promover un uso socialmente adecuado de este tipo de bienes

públicos que existen en el área rural, hay que ir buscando la mejor forma para que los

agentes vayan desarrollando capacidades vinculadas a aquel uso adecuado de los recursos

naturales que todavía conservan aquel carácter, lo cual significa también que aprendan a

identificarlos, valorarlos e incluirlos correspondientemente en sus costos de operación.

66 Fuentes utilizadas para su elaboración: FAO 1995, 267-268; Kervin 1992.

204

El dilema de la administración común o individual

Continuando con los arreglos institucionales arriba mencionados, se ha planteado la dis-

yuntiva del uso común o de la privatización de los recursos, siendo motivo de arduas dis-

cusiones, que tienen como telón de fondo el que finalmente se trate de promover arreglos

institucionales que fomenten el desarrollo de los mercados rurales. En este sentido, la pri-

vatización absoluta de los recursos y la cesión de derechos de propiedad debidamente for-

malizados aparentarían contribuir al fortalecimiento de los actores como sujetos capaces de

desenvolverse en los mercados. La dificultad principal de este planteamiento se presenta

cuando observamos, nuevamente, las características estructurales que rodean a las áreas

rurales y a la producción agropecuaria en los países en desarrollo: altos riesgos ocasiona-

dos por factores naturales fuera de control; serios obstáculos para la comunicación; riesgos

asociados a variaciones ocasionadas en el contexto macroeconómico; entre los sobresalien-

tes.

En consecuencia, si bien sería teóricamente posible privatizar buena parte de los recursos

naturales, los productores rurales pueden no entenderlo siempre así de mecánico, por lo

general, aunque no sólo, para aquellos recursos diferenciables de la tierra de uso agrícola.

En estos casos puede más bien suceder que se desarrollen arreglos institucionales o acuer-

dos para el uso en común de los recursos, de manera que las escaseces y cuellos de botella

asociados a este uso, así como su administración, puedan ser compartidos por los producto-

res de una determinada área o espacio geográfico. Pese a la existencia de los mencionados

factores que motivan al productor a organizar un uso común de los recursos, no es posible

negar que en otros casos se encuentran dificultades intrínsecas al carácter oportunista de

los comportamientos humanos, que dificultan, cuando no impiden, lograr un uso que signi-

fique reales beneficios para todos los actores participantes. Es entonces cuando jugarían un

rol medidas que faciliten o incentiven la organización de los actores, de modo que lenta-

mente, esto es, luego de sucesivos ejercicios ensayo-error, vayan ganando experiencia so-

bre el trabajo mancomunado alrededor de determinados recursos, identificando estas estra-

tegias como su mejor opción para lograr beneficios de largo plazo en un contexto plagado

de altos riegos y significativas incertidumbres.

205

El uso común de las fuentes hídricas en el área rural suele ser utilizado muchas veces como

ejemplificación de lo que se ha venido diciendo, a pesar de lo cual es necesario agregar

algunos comentarios al respecto. Para poder utilizar el agua disponible, de manera que este

uso sea igualmente beneficioso para todos los habitantes de un espacio geográfico, se re-

quiere de una infraestructura adecuada: canales para transportar el agua, reservorios para

almacenarla hasta el momento de su uso y todas las instalaciones vinculadas a la distribu-

ción, entre lo más resaltante. Una infraestructura que tenga perspectiva de largo plazo tiene

generalmente costos elevados, inclusive cuando se trata de territorios pequeños, con limi-

tada disponibilidad del recurso agua, razón por la cual se requiere de amplios acuerdos

entre la población local, que permitan tomar decisiones sobre recursos escasos. En países

en desarrollo los costos de este tipo de infraestructura difícilmente podrán ser cubiertos por

la población, por más bien organizada que se encuentre. Tampoco es de esperar que inver-

sionistas privados la financien, ya que no pueden esperar que se les otorgue derechos de

propiedad exclusivos sobre el recurso agua, por lo menos no de acuerdo a la legislación

que es frecuente en la mayor parte del mundo en desarrollo. Pero así se les otorgase estos

derechos de propiedad, regresamos al tema de los altos riesgos de la producción agrope-

cuaria, más si es de pequeña escala, de manera que se hace aún menos atractivo invertir en

este rubro. El financiamiento para la infraestructura de riego puede entonces ser propor-

cionado por el sector público o por la cooperación internacional, aunque aquí es necesario

recalcar la importancia de medir exactamente el tipo de intervención a realizar, vale decir,

evaluar el requerimiento de la manera más precisa posible y trabajar junto con la población

potencialmente beneficiaria una estrategia no sólo para la construcción de la infraestructu-

ra, sino para la posterior administración del riego o en general el uso del agua. Alcanzar

este tipo de coordinación entre organismos del sector público y actores organizados de la

sociedad civil, con el fin de administrar adecuadamente los recursos con que se cuenta, es

precisamente la forma de generar arreglos institucionales que sirven de soporte para una

variedad de otras actividades y, por supuesto, para el desarrollo de capacidades de los

agentes con miras a poderse desenvolver dentro de los mercados regionales en formación.

Otro ejemplo lo encontramos en la región andina del Perú, especialmente hacia el sur, don-

de existen y funcionan aún las llamadas comunidades campesinas, sobre las cuales se

ejemplificara ampliamente en los puntos anteriores. Se dijo entonces que las comunidades

206

funcionan hoy en día fundamentalmente como entidades para la coordinación entre unida-

des familiares de producción agropecuaria. Esta coordinación está referida, entre otros, a la

utilización de los escasos y frágiles recursos presentes en sus respectivos espacios territo-

riales, de manera que estos puedan ser aprovechados igualmente por todos sus miembros,

considerando además la dificultad que impone la alta disponibilidad de mano de obra en

las familias. Haciendo una generalización, podemos afirmar que en estos casos se trata de

productores que requieren imprescindiblemente de hacer uso de recursos escasos, que no

son substituibles por otros recursos que pudieran ser privatizables, recursos que, además,

no son divisibles, específicamente los pastizales y los bosques, así como del agua y la in-

fraestructura de riego. La organización comunal deviene en consecuencia en una construc-

ción social que se mantiene mientras demuestra una utilidad concreta para sus miembros,

en otras palabras: conserva aún suficiente legitimidad como para conseguir que todos acep-

ten las coordinaciones y las estructuras incentivo/sanción que implemente la organización

comunal para el uso de los recursos, de modo que este uso pueda ser finalmente beneficio-

so para todos sus miembros.

Este tipo de coordinación no puede ser trasladada mecánicamente a otros contextos, pero

no podemos dejar de mencionar que pueden existir grupos de productores en otros territo-

rios sin organización de tipo comunal, que requieran de soluciones institucionales análo-

gas, pero que por diversos factores se ven impedidos de generarlas. En este sentido es difí-

cil plantear medidas directas para organizar a los productores, pero sí se puede sostener

que una política global que fortalezca la capacidad decisoria de las poblaciones sobre sus

territorios facilitará enormemente el que los productores puedan organizarse de esta u otra

manera, desarrollando diferentes formas para alcanzar lo que hacen las comunidades y que

aquí hemos llamado “acción colectiva”67.

En general, cualquier situación de administración mancomunada de bienes públicos exige

que se haya desarrollado mecanismos de confianza entre los actores participantes, en otros

términos, que todos tengan la certidumbre que ningún otro participante se comportará

oportunistamente luego de haber alcanzado los acuerdos comunes, sobre todo intentando

67 Véase amplia explicación en el punto 2.3.7.

207

aprovecharse de los limitados recursos comunes en beneficio estrictamente individual. Hay

una serie de requisitos para alcanzar la confianza y la cooperación, que ya fueran mencio-

nados en el punto 2.3.7, razón por la cual corresponde ahora pasar a revisar circunstancias

más específicas. Así, los mecanismos de incentivo-sanción desarrollados dentro de las

áreas en las que se está trabajando resultan de especial importancia, lo cual significa que

no sean simplemente impuestos por alguna regulación formal venida desde fuera. Las polí-

ticas públicas no pueden, por tanto, crear estas circunstancias por decreto, pero sí les es

posible contribuir decisivamente a su formación, concretamente generando un marco ma-

cropolítico y macroeconómico favorable al fortalecimiento de la capacidad decisoria de los

actores rurales, con lo cual estos adquieren una visión de futuro más clara. Ahondando un

poco más en el tema, los mecanismos incentivo-sanción antes mencionados pueden ser

abstractamente divididos en dos tipos, aun cuando formen parte de un mismo proceso:

normas de comportamiento socialmente instituidas y códigos éticos internalizados por los

actores.

Las normas sociales se formulan a través de largos períodos de tiempo, a pesar de lo cual

no suelen formalizarse por escrito, sino difundirse a través de los procesos de formación

del sujeto, lo cual en la sociedad moderna está íntimamente vinculado a la educación for-

malizada, aunque todos los ámbitos de socialización pueden considerarse como transmiso-

res y/o reafirmadores de estas normas. Transmitiendo estas normas de comportamiento y

alcanzando la conformidad de los actores, la sociedad logra desarrollar un mecanismo efi-

caz para ejercer control sobre todos y cada uno de ellos. El control lo ejercerán los mismos

actores, como por ejemplo cuando se detectan comportamientos oportunistas y se difunde

la mala reputación de una persona. En estos casos, lo recomendable es que el grupo social

reaccione rápido, imponiendo una sanción adecuada, nunca exagerada, lo cual puede ser

tomado como indulgente, pero tiene comprobados efectos de largo plazo: se evita las re-

presalias que llevan a círculos viciosos indeseables y se fomenta la conciencia de la coope-

ración como opción realmente más ventajosa.

La ética internalizada por los actores, a diferencia de las normas socialmente aprendidas,

nos remite a una reflexión estrictamente individual. Esto significa concentrarse en la forma

como el actor observa y evalúa sus alternativas de comportamiento. En ello lo que encon-

208

tramos es que el actor, antes que evadir la posibilidad de verse socialmente sancionado por

alguna defección o violación de las normas existentes (ser censurado como “oportunista”),

lo que requiere es autoafirmarse a sí mismo o, dicho de otro modo, satisfacer su autoesti-

ma. Si en el caso anterior, el comportarse oportunistamente podía ganarse a una sanción

social, no deseable pero que realmente no le impide seguir viviendo en ese medio, ahora el

hacer eso mismo le generaría al mismo actor un remordimiento, un sentimiento de culpa

que puede lindar con lo insoportable. De esta manera, lograr que los miembros de una so-

ciedad internalicen un determinado código ético de conducta puede resultar mucho más

eficaz, en el sentido de controlar posibles tendencias oportunistas, ocasionando por supues-

to costos de control inferiores, cuando no nulos, a la sociedad.

Oferta de bienes y servicios públicos en el sector agropecuario

Aparte de los bienes públicos vinculados a los recursos de uso colectivo, encontramos otro

tipo de bienes y de servicios fundamentales que son necesarios para el desarrollo de la pro-

ducción agropecuaria, pero que, sin embargo, la experiencia nos ha venido mostrando que

difícilmente serán ofertados en forma suficiente a través del mercado. Este hecho se origi-

na en que las expectativas de los potenciales productores privados de estos bienes o servi-

cios no se ven cubiertas, ya que los retornos a sus inversiones son negativos o por lo menos

iguales a cero. La causa de esta nula rentabilidad reside a su vez en lo difícil que es fijar

costos de operación y recuperarlos oportunamente, en la mediada que se trata de bienes y

servicios que de una u otra forma devienen de hecho en públicos. Igualmente, no debemos

olvidar como causa de aquella baja rentabilidad la reducida capacidad de pago de los pro-

ductores rurales en un contexto global de agricultura no lucrativa. Las funciones jurídicas

son otro servicio público que difícilmente serán proporcionadas por el mercado, pero se

trata de un servicio específico, sobre el cual se habló al tratar el tema de los derechos de

propiedad y de los contratos.

Ante estas circunstancias, es muy importante promover el desarrollo de los mercados tanto

desde el lado de la oferta, como de la demanda, antes que empezar a subsidiar de cualquier

manera una oferta artificial de bienes públicos. Desde el lado de la demanda, es necesario

promover la capacidad de participación en los mercados de los agentes rurales, lo cual nos

209

remite nuevamente al tema de la generación de un marco macroeconómico viable, ya que

el alto riesgo que caracteriza a la actividad agropecuaria ha llevado a generar actitudes

poco innovativas y más bien reductoras de incertidumbres en los productores. Indudable-

mente que en el fortalecimiento de las capacidades de los productores como demandantes

jugará un rol su escala de actividad y/o el nivel de organización, tema que se tratará en

detalle en el punto 4.8. Desde el lado de la oferta, puede pensarse en estímulos para que los

agentes privados fortalezcan sus capacidades con miras a satisfacer las demandas reales,

además de procedimientos para fomentar que vayan ganando confianza en los mercados

rurales en formación, de manera que hacia el mediano plazo sea posible esperar compor-

tamientos más dinámicos. La oferta desde organismos públicos debe ser debidamente estu-

diada y organizada, siempre bajo el criterio básico de no sustituir a potenciales oferentes

privados y que, simultáneamente, no se subsidie a aquellos productores que no lo requie-

ran, evitando en general las medidas que trabajan “a fondo perdido”, subvencionando sin

desarrollar capacidades en los actores demandantes y oferentes, con lo cual generan distor-

siones que inhiben la evolución de los mercados o espacios mercantiles en áreas rurales.

En cuanto a tipo de servicios públicos que sobresalen, se tiene en primer lugar a la investi-

gación, luego todo lo que es infraestructura de transportes hacia las áreas rurales, el manejo

de las cuencas hidrográficas y genéricamente del recurso agua, la administración del medio

ambiente y los recursos naturales. Es frecuente que no resulte rentable para las empresas

privadas ocuparse la producción y oferta de este tipo de servicios, menos cuando se trata

de espacios territoriales poblados de unidades productivas de pequeña escala y sólo par-

cialmente insertas en el mercado.

Pasando a revisar en detalle algunos ejemplos de bienes y servicios públicos como los

mencionados, uno de los casos más trabajados es el de la investigación y la difusión de

conocimientos tecnológicos hacia los productores agropecuarios. Por un lado, debemos

tener en cuenta que tanto una como la otra actividad involucran inversiones significativas.

Por el otro, que una vez que los conocimientos han sido generados, salvo casos específicos

y con amparo jurídico efectivo, regularmente no son apropiables privadamente y pasan a

constituirse en bienes de uso público. Debido a esto último, las empresas privadas se verán

difícilmente incentivadas en llevar a cabo las inversiones necesarias para realizar todo tipo

210

de investigación. Lo más probable es que se invierta en investigaciones limitadas a ciertos

productos de alta rentabilidad, obteniendo resultados que podrán ser vendidos a los pro-

ductores más modernos o serán usados por ellos mismos en alguna cadena agro-comercial-

industrial. No sucede así con el resto de los productos y de temas que requieren ser inves-

tigados, cuyos resultados tendrían efectos no sólo en el ámbito de la producción, sino en

mejoras del medio ambiente, lo cual suele favorecer preferencialmente a un universo de

productores, quienes nunca serán un mercado real para la empresa privada.

Es frente a dificultades para ponerse de acuerdo entre potenciales oferentes y demandantes

que se plantea la necesidad de intervención de un organismo público, aunque como ya se

dijo no para intentar forzar un mercado artificial, sino para fomentar capacidades y acuer-

dos entre los agentes, que puedan devenir al mediano y largo plazo en la formación efecti-

va de un mercado. A pesar de trabajar con el principio básico de no intentar reemplazar a

los actores, es probable que para el caso que se está examinando, ciertos rubros de investi-

gación sean secularmente poco atractivos para el sector privado. Esto deberá ser siempre

evaluado en detalle y se tendrá que priorizar el intervenir en aquello que realmente se re-

quiere, de tal manera que si no es posible esperar inversiones privadas, sea la sociedad en

su conjunto la que invierta premeditadamente en investigación, por ejemplo cuando se ge-

neran mayores situaciones de riesgo al no invertir en realizar determinadas investigaciones

(v. gr. sanidad agropecuaria), o cuando se espera retornos sociales positivos especialmente

valorados (v. gr. información de mercado y tecnológica).

Una vez generados los conocimientos, la difusión puede ser organizada de diferentes ma-

neras, con participación de organismos públicos y/o privados, lo central al respecto nue-

vamente será encontrar fórmulas para que se vaya generando un mercado de conocimien-

tos tecnológicos: que haya quienes estén interesados en ofertarlos a precios razonables y

quienes estén dispuestos a demandarlos regularmente. Ni uno ni el otro rol serán fáciles de

asumir en tanto existan programas de “apoyo” que difunden gratuitamente los conocimien-

tos, impidiendo así que se den las condiciones de oferta y de demanda para la formación de

un mercado propiamente dicho. Por lo demás, el buscar conocimientos es comprobada-

mente un efecto residual de un proceso mayor de formación de la población en su aprendi-

211

zaje o manejo, por lo cual cualquier medida de difusión tecnológica pecará de insuficiente

si es que no se le lleva a cabo junto con amplios procesos de educación general de la po-

blación rural.

El punto anterior nos conduce a la adecuada transferencia de las ya validadas innovaciones

técnicas y tecnológicas hacia los mismos productores y a la regular asistencia técnica para

estos, algo hoy conocido como formación de “capital humano”, que por lo demás requieren

también de formación en gestión. Es prácticamente una comprobación que este tipo de

servicios involucran costos elevados, que difícilmente son asumidos por los medianos o

grandes inversionistas, pues el difundir los nuevos conocimientos significa un trabajo pa-

ciente y sus resultados muchas veces se ven a mediano plazo, más todavía si es que se tra-

baja con productores fuertemente adversos al riesgo como son aquellos de pequeña escala.

Otro ejemplo respecto al uso de bienes públicos está relacionado a las vías de comunica-

ción. Al recorrer las áreas rurales es ya casi un lugar común, el encontrar que todo tipo de

productores reclamen por la mejora de las vías de comunicación. Pensando en posibles

salidas para esta dificultad, nos damos cuenta que las áreas que se encuentran secularmente

aisladas no tienen una contribución significativa ni a la producción nacional ni regional. Es

por ello que resulta prácticamente obvio el que no se pueda esperar que inversores priva-

dos dirijan sus capitales hacia este tipo áreas rurales, ya que no pueden esperar obtener

beneficios por el uso de las vías construidas. Por otro lado, frente a la ingente cantidad de

recursos necesarios para ello, se llega rápidamente a la conclusión que será normalmente

necesario que el Estado reoriente recursos de la caja fiscal hacia las áreas rurales, pero en

este caso no con el fin de promover un mercado en específico, sino de sentar las bases in-

fraestructurales para el desarrollo del mercado interior. Los programas para lograr estas

mejoras, sin embargo, han puesto demasiado énfasis en la inversión directa del Estado o de

organismos de cooperación internacional, sin coordinar previamente con la población local

aquello que se desea construir. De este modo, los recursos invertidos tienden a ser utiliza-

dos en reforzar los sesgos estructurales, como es el mejorar la posición de privilegio de

grupos de poder local, sin realmente contribuir a la generación de las condiciones para

fortalecer las capacidades de todos los agentes con miras a sus interacciones de tipo mer-

212

cantil. En consecuencia, los productores menos vinculados al mercado mantendrán su ca-

rácter, a pesar de contar con alguna infraestructura adicional en sus localidades.

El manejo de las externalidades en el sector agropecuario

Finalmente, es necesario vincular brevemente el tema de los bienes públicos al de los efec-

tos externos, ya que para el caso del sector agropecuario muchos de estos últimos se pro-

ducen precisamente sobre recursos naturales que tienen carácter de bien de uso público o

común. En el punto 2.3.3, al ejemplificar con el caso del uso de los recursos hídricos en

una cuenca hidrográfica, se vio en detalle las dificultades para lograr una adecuada coordi-

nación entre todos los actores-usuarios de agua presentes, de manera que se logre controlar

los efectos externos negativos, y más bien fomentar los positivos, que las acciones de unos

causan sobre los otros. Reflexionando sobre lo visto en los párrafos anteriores, podemos

ahora comentar sobre aquel mismo ejemplo, que cualquier medida de regulación dada des-

de fuera del escenario social, por más sostén que pueda tener a partir de la capacidad coer-

citiva del aparato público, terminará siendo ineficaz, pues no permitirá a los actores identi-

ficar claramente los beneficios de un comportamiento “cooperativo”, en términos de con-

tribuir a un uso acordado del recurso agua.68 La tala indiscriminada de bosques, así como

el sobre uso de químicos agrícolas o de maquinaria pueden contribuir igualmente a generar

efectos externos sobre las fuentes de agua y otros recursos escasos en el área rural, afec-

tando la capacidad de otros agentes de poder hacer uso de esos recursos de carácter públi-

co. Todas estas situaciones pueden ser incluidas dentro de un sólo proceso de coordinación

entre actores, coordinación similar a la que se ha venido tratando en los párrafos anteriores.

68 Esto es lo que se conoce como “internalizar” el efecto externo.

213

Resumen El uso mancomunado de bienes públicos en el área rural suele vincularse a los recursos naturales, que regularmente son factores de producción agropecuarios. El trabajo en común que se desarrollará en aquellas áreas estará, en parte, relacionado al uso colectivo de estos recursos. Hoy en día existe una polémica sobre la modalidad más adecuada para el aprovechamiento de los recursos naturales: o privadamente o en forma mancomunada. Al respecto, no se debe olvidar las limitaciones naturales y socio-económicas para el desarrollo de una eco-nomía de mercado en las áreas rurales, con lo cual no es posible garantizar que la sola pri-vatización traerá consigo el éxito. Es por ello que resulta altamente recomendable analizar las posibles formas, sean ya cono-cidas o no conocidas por los actores, para conseguir la asociación y administración man-comunada de un determinado recurso escaso. Paralelo a estas formas de asociación son de observar los mejores mecanismos de incentivo-sanción que combatan los siempre presen-tes oportunismos e incentiven el cumplimiento de los compromisos adquiridos grupalmen-te (ejemplo: comunidad campesina). Dos mecanismos incentivo-sanción han podido ser aislados abstractamente. Uno se plasma en las normas sociales transmitidas a través de la educación formal e informal, pero que deben ser controladas explícitamente por los mismos miembros de la sociedad. Otras son las normas contenidas en los códigos éticos internalizados por los actores, que, por tanto, son controlados por cada uno, sin necesidad que la sociedad incurra en costos adicionales para su cumplimiento. El funcionamiento eficaz de la organización común con fines de administración de recur-sos dependerá de la eficacia de aquellas normas y será medido fundamentalmente a través del acceso oportuno al bien público o la prestación adecuada del servicio requerido por el asociado, en este caso el agricultor. De este modo, los productores adquieren conciencia que, en un contexto caracterizado por alta incertidumbre, aceptar el trabajo en común y comportarse cooperativamente puede ser efectivamente la opción más benéfica. Para diferentes situaciones en el área rural, como administrar el recurso agua, el medio ambiente o los recursos naturales, llevar a cabo acciones de investigación y difusión de conocimientos tecnológicos, o la construcción y mantenimiento de medios y vías de comu-nicación, encontramos que se trata de bienes o servicios que adquieren un carácter público, pero comparando los altos costos de implementación y de operación con la capacidad de pago del productor agropecuario, no existe ninguna garantía que el inversionista privado encontrará incentivo para generarlos o prestarlos. Situación parecida es la de los efectos externos o externalidades, en especial de las negati-vas, ya que se requiere de alguna autoridad central que permita orientar el comportamiento de los agentes hacia el logro del beneficio común o “cooperativo”. En consecuencia, se hace necesario que el conjunto de la sociedad invierta en el desarrollo

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de los bienes y servicios públicos para la producción agropecuaria o intervenga “internali-zando” externalidades perniciosas, a pesar de lo cual no debe olvidarse el realizar los dia-gnósticos pertinentes, estableciendo qué es exactamente lo que deben hacer los organismos públicos y qué es lo que pueden hacer organizaciones de la sociedad civil con un determi-nado incentivo del Estado. En este sentido, algo central en el accionar del sector público será siempre fortalecer las capacidades de los actores locales. Conceptos importantes Criterios generales: uso mancomunado de bienes públicos, oportunismos, procesos ensa-yo-error, mecanismos de incentivo-sanción, confianza, “acción colectiva”. Alternativa: privatización de los recursos naturales o de bienes hasta ahora públicos. Caso: comunidad campesina como ente de coordinación. Factores determinantes: fortaleza de capacidades locales; normas de comportamiento socialmente instituidas; códigos de ética internalizados; comportamiento cooperativo. Otros ejemplos de caso: administración de recursos hídricos y recursos naturales; investi-gación y difusión de conocimientos tecnológicos, “capital humano”; administración de vías y medios de comunicación. Manejo de externalidades o “internalización”. Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccione un espacio geográfico, como puede ser una cuenca hidrográfica o un valle, res-pecto al cual se disponga de información por propia experiencia, o por que puede recopi-larse de fuentes secundarias. Sobre el lugar seleccionado realizar las siguientes tareas: a) Identificar a los principales usuarios de los recursos naturales existentes, y en específico

del recurso agua. Diferenciarlos según grupos de interés respecto al uso de los recursos hídricos, precisando si se encuentran o no organizados con el fin de cautelar sus inter-eses.

b) Detallar la dotación de recursos existentes y los servicios públicos vinculados al agua que requieren ser suministrados a todos aquellos usuarios.

c) Determinar los tipos de normas prevalecientes para la prestación de los servicios men-cionados:

Aquellas formalizadas por la autoridad pública. Aquellas normas sociales no formalizadas presentes en la región o en la unidad orga-nizativa en funcionamiento.

d) Observar la forma específica como los grupos de actores cumplen o no con las normas existentes:

Si es que hay oportunismos o si es que se crea algún tipo de externalidad. ¿Cómo funciona el control social de las normas, los sistemas sociales de sanción y, eventualmente, la ética internalizada por los actores?

e) Considerando el funcionamiento de la organización social en la región, reflexionar so-bre procedimientos para la intervención del organismo público competente en un esce-

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nario de este tipo: ¿cómo hacer para fomentar un uso racional del recurso agua de acuerdo al interés de todos los actores participantes? Para ello prever las posibles con-secuencias de las dos alternativas clásicas: • Privatizar los derechos de uso del agua. • Que las organizaciones presentes administren mancomunadamente el recurso agua.

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 69 A raíz del proceso de reforma estructural, implementado con mayor fuerza desde la década de los 90, se ha planteado con énfasis el debate sobre los mecanismos para generar incenti-vos que permitan un uso óptimo de la dotación de recursos naturales disponibles, más aún en las área rurales del mundo en desarrollo, pensando con ello fundamentalmente en utili-zar mecanismos de mercado. Es indudable que en espacios geográficos fuertemente mer-cantilizados, los recursos que hasta determinado momento fueron manejados como bienes públicos, por ejemplo las fuentes de agua, pueden empezar a ser privatizados en virtud de las posibilidades de obtener beneficios privados de su explotación. Al desarrollo de los mercados internos se le añade un factor natural que no debemos dejar de lado, la escasez o abundancia del recurso, que determinará un marco alrededor del cual los seres humanos organizaremos la producción. El tema del grado de desarrollo de los mercados, la existencias de situaciones estructurales que generan fallas en este desarrollo y la presencia de límites naturales, nos lleva a tratar con mucho cuidado este debate, sin asumir de hecho planteamientos generales que reúnen una gran cantidad de abstracciones, poco concordantes con las realidades específicas con las que se tenga que trabajar. Es por ello que para ilustrar sobre el manejo del recurso agua se tomará nuevamente casos del espacio geográfico generado por la cordillera de los An-des, ya que ofrece múltiples situaciones sobre disponibilidad de recursos y organización social para su explotación, constituyéndose en un escenario propicio para elaborar ejem-plos sobre regímenes de uso de los recursos naturales, que escapan al simple análisis de mercado convencional. En este espacio geográfico se ha tomado casos de comunidades campesinas de los Andes del sur del Perú. La comunidad campesina andina es considerada así como una organización surge en espacios territoriales complejos, donde la red de rela-ciones sociales y el funcionamiento de las normas de comportamiento son útiles para en-tender los procesos de formación de mercados y las formas de intervención del Estado re-feridos al tema de los bienes de carácter público. Caso seleccionado: se dispone de alguna información de un grupo de 14 comunidades campesinas y una cooperativa que ocupan el espacio territorial por el que bajan pequeños ríos que confluyen en el río Vilcanota con destino a la cuenca del Atlántico. Estas comuni-dades poseen territorios en los distritos de Chinchero y Maras, comprendidos entre las pro-vincias de Cusco y Urubamba en el departamento del Cusco, Andes sur orientales del Perú. Cabe destacar que estos distritos se ubican a unos 30 Km. de la ciudad del Cusco, unidos por carretera asfaltada, lo cual aunado a la disponibilidad de tierras aptas para el cultivo, los ha hecho importantes proveedores de alimentos para el área urbana.

69 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Cavassa 1994.

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a) Usuarios del recurso agua y organizaciones existentes: en el territorio andino bajo análi-sis los ríos no vienen a ser las principales fuentes de agua para el riego y otros usos, sino se cuenta con manantiales, lagunas, riachuelos y algunos pozos, cada una de estas fuentes por lo general bajo control de una comunidad. En las comunidades puede existir determinada diferenciación entre sus miembros, a pesar de lo cual suelen pugnar la unidades familiares de producción, que forman parte de la organización comunal, por el acceso a por lo menos una pequeña porción de las tierras irrigadas, en las que es posible controlar mejor los pro-cesos productivos. Aquellas unidades familiares vienen a ser los principales usuarios de las fuentes de agua existentes en el territorio. Cuando se trata de usar el agua con fines no agropecuarios, suele intervenir el conjunto de la comunidad. Pero para el uso del agua con fines agropecuarios, que es el más importante, se constituyen sistemas privativos para la administración y el uso del agua, aunque no dejen de encontrarse bajo el control de la organización comunal glo-bal. Es así como en el espacio territorial bajo análisis se ha identificado 126 pequeñas or-ganizaciones de riego, muchas veces las llamadas Juntas de Regantes, cada una originada en una fuente específica de agua, de modo que dentro de una comunidad puede haber va-rias de estas organizaciones. En total se encargan de administrar el uso del recurso agua para 2,500 has., un 16.5% de su área cultivada y 10% de la superficie total que manejan las comunidades bajo análisis. El resto del área agrícola es cultivada en secano, existiendo una parte importante con pendientes moderadas y aptitud suficiente como para asegurar ciclos productivos anuales. b) Dotación de recursos y servicios para los usuarios de aguas: el criterio central para en-tender la forma como se organizan y funcionan tanto cada comunidad como sus respectivas organizaciones de riego, es la disponibilidad del recurso hídrico. De este modo, es posible distinguir comunidades con mayor cantidad de agua, que requieren de mayores servicios administrativos e infraestructurales, y viceversa. Para poder analizar esto en detalle, cabe diferenciar el territorio en tres ámbitos. • El área que rodea a la laguna de Piuray, ubicada sobre una pequeña meseta, de modo

que un 27% de tierras son llanas y aptas para el cultivo bajo riego; un 40% de sus tierras se ubican más altas, con pendientes y son cultivadas en secano. Cuenta con la mayor disponibilidad de agua, lo que les ha permitido especializarse en el cultivo de papa bajo riego, aunque puedan sacar también “campañas chicas” de otros productos de consumo urbano. Para ello, se ha construido una infraestructura de terrazas y andenes que es ad-ministrada flexiblemente, de modo que sea posible distribuir el agua según cultivos has-ta que se requiera.

• La microcuenca Huaypo, conformada sobre una meseta, pero sólo alcanza a irrigarse el 7% de sus tierras, esparcidas de acuerdo a su cercanía a las fuentes de agua. El resto de su territorio agrícola está constituido por pendientes moderadas y es cultivado anual-mente en secano. No cuenta con una infraestructura a escala importante, aunque sí han construido pequeños reservorios para acumular el agua de lluvia, así como canalizacio-nes para trasladar el agua desde las fuentes naturales. Esta oferta de agua se encuentra fuertemente supeditada a la temporada de lluvias, por lo cual se puede afirmar que la to-talidad de la producción agrícola es anual y es más apta para el cultivo de papa de auto-consumo.

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• El área alrededor de Maras, cuenta con la mayor extensión absoluta irrigada, pero que abarca un 23% de sus tierras cultivadas. Sus terrenos de secano se ubican también en las partes planas, además de las laderas, que no son muy altas. Parte de este territorio se en-cuentra entre los 3,200 y 3,500 m.s.n.m., por debajo del promedio de toda el área bajo análisis, sin embargo, padece de una fuerte escasez de agua y la precipitación pluvial no es suficiente. La altitud y la menor disponibilidad de agua han determinado que preva-lezca el cultivo del maíz.

La diferenciación establecida nos ha permitido observar que en el área de Piuray las orga-nizaciones de riego estarán a cargo de administrar una mayor cantidad de infraestructura, de modo que los usuarios puedan tener oportunamente a su disposición el agua que requie-ran. En Hauypo y Maras las características del territorio son diferentes, pero tienen en co-mún la aguda escasez del recurso agua, por lo cual la infraestructura necesaria no ha sido tan grande. Esto no significa, sin embargo, que los usuarios de aguas no requerirán de ser-vicios de administración por parte de sus organizaciones de riego, sino todo lo contrario, estos servicios deberán esforzarse por evitar conflictos y asegurar un uso lo más racional posible del recurso disponible. c) Normatividad prevaleciente para la prestación de servicios a los usuarios de aguas: la legislación vigente prevé que es el Estado quien, a través de las autoridades respectivas, debería ejercer la administración del agua en tanto esta era declarada como un recurso pú-blico. Esta formalidad nunca ha llegado a cumplirse en el espacio territorial bajo análisis, pues se comprueba la ausencia del Estado en este tema y que para acceder al recurso agua ha bastado que cada unidad familiar forme parte de una organización de riego, la cual, co-mo se viera, formará además parte de una comunidad. Así, los derechos de posesión del agua por cada organización de riego son reconocidos de hecho en este espacio territorial, aunque se han presentado casos en que la comunidad intentó expropiar estos derechos y asignar otros usos al recurso agua, por ejemplo para el consumo de un centro poblado. An-te estas situaciones, se ha generado conflictos entre la comunidad global y los usuarios de una fuente de agua específica, los cuales por lo general son resueltos a través de negocia-ciones directas, sin utilizar a las autoridades del Estado. Por tanto, el acceso al recurso agua y las regulaciones para su uso tienen un carácter no formalizado, regido por las tradi-ciones y costumbres, antes que por algún reglamento puesto por escrito, sin que en todo este proceso jueguen, en principio, rol de importancia alguna las autoridades públicas que no formen parte de cada comunidad. En cuanto a los servicios que prestan las organizaciones de regantes, destaca la construc-ción y sobre todo el mantenimiento de las obras de infraestructura para almacenar y trans-portar el agua. Tanto construcción como mantenimiento son trabajos que se realizan en forma mancomunada, utilizando las llamadas “faenas”, trabajo en común debidamente regulado socialmente y al que convocan los directivos de la organización de riego. Esta forma de usufructuar directamente el recurso agua es lo que otorga a las organizaciones de regantes los derechos de facto que antes se mencionaban, derechos que serán grupales en tanto la explotación y defensa del recurso en estos territorios sólo es económicamente po-sible en forma grupal, aunque en algunos casos la buena disponibilidad del recurso no re-quiera de un buen nivel de organización. Veremos más adelante como la disponibilidad de agua determinará igualmente el tipo de obras que se construirán.

218

En específico, se identifican dos factores que determinan la necesidad de organizaciones de regantes que administren mancomunadamente el uso del recurso agua. Uno primero es la inevitabilidad de la mayor escala, a la de una sola unidad productiva, para poder explo-tar el recurso, y el segundo la necesidad de una supervisión en el uso. Ambos requerimien-tos variaran de acuerdo a la disponibilidad del recurso, pero en todos los casos se com-prueba que serían acciones excesivamente caras para una unidad productiva individual, en caso de que desease apropiarse y administrar privativamente las fuentes de agua. Asu-miendo que en el espacio territorial bajo análisis se trata de unidades familiares de produc-ción pequeñas o muy pequeñas, es más fácil comprender que se requiere aumentar su esca-la de operación a través de las organizaciones de regantes, así estas sean también pequeñas y no siempre se encuentren bien estructuradas, para hacer eficiente el uso del recurso esca-so agua. En adición a ello, debemos considerar que la infraestructura con que se cuenta no permite una regulación precisa de los caudales de agua, tal cual sucede en los sistemas modernos de irrigación, con lo cual la distribución del recurso obedece a un cálculo en función de la superficie irrigada, el tiempo de riego o el número de pozos (cuando los hay). De este mo-do, los posibles conflictos que pudieran surgir por el uso del agua entre las unidades fami-liares deben ser resueltos por una organización basada antes en relaciones de cercanía y confianza, que en regulaciones formales venidas desde fuera. En cualquier caso, se man-tendrá el nivel de escasez como factor determinante del tipo de normatividad que se des-arrolle y de la organización para el uso del agua, no siendo tan importante el tamaño del área irrigada como lo aparenta normalmente. Para analizar en mayor detalle los arreglos institucionales y la organización generada en los casos observados, se cuenta con algunos datos a fin de realizar una clasificación de las organizaciones de riego según la disponibili-dad de agua: • Abundante disponibilidad de agua: permite organizar sistemas basados en una estructu-

ra descentralizada, con lo cual se consigue ser flexible en las decisiones de uso del agua, aunque no siempre se alcance un uso eficiente del recurso. No hay una presión tan fuer-te por la existencia de autoridades centrales de aguas, pues los usuarios organizados en pequeños grupos pueden llevar a cabo la administración y el mantenimiento. Esto últi-mo se relativiza cuando el número de regantes aumenta, haciéndose necesario adminis-trar turnos de riego. En general, no se identifica incentivos para introducir innovaciones en los procedimientos de riego.

• Disponibilidad del agua mediana o regular: se hace necesario implementar acuerdos semidescentralizados, que buscan básicamente regular el uso del agua de acuerdo al tiempo de riego. Se determina una autoridad que lleva el control de los turnos y tiempos de riego en base al padrón de usuarios, aunque al final el control de tiempos no es es-tricto y se producen retenciones del agua por más tiempo de lo necesario. Puede haber organizaciones que tengan un padrón más depurado que otras y por eso logren una ad-ministración y control más equitativo. A pesar de ello, se observa en general un uso in-adecuado del recurso, por ejemplo cuando se le utiliza para cultivos de autoconsumo.

• Escasez de agua: obliga a implementar organizaciones fuertemente centralizadas y bien estructuradas, que han permitido realizar mejorar infraestructurales, pero que han man-tenido flexibilidad frente a los cambios que tienen lugar en el espacio territorial. Estas organizaciones llevan a cabo un control cercano, permitiendo un uso del agua óptimo.

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El riego puede darse en forma fija según padrón de regantes, pero también puede hacer-se flexible, según los acuerdos a los que arribe la asamblea.

En cuanto a la infraestructura específica que se construye para el aprovechamiento de las fuentes de agua, es necesario hacer algunos comentarios. Empecemos recordando que las fuentes de agua y la infraestructura para su aprovechamiento son poseídas y administradas consuetudinariamente por las organizaciones de usuarios, sin que exista ninguna formali-zación de esta propiedad. Entonces no es tanto el saberse propietarios, sino simplemente el conocer el nivel de disponibilidad del recurso agua lo que ha determinado qué tanto se preocuparán por las mejoras infraestructurales. Por consiguiente, las organizaciones más descentralizadas tendrán más dificultades para implementar obras mayores, inclusive cuan-do cuentan con apoyo externo, requiriéndose por lo general pagar la mano de obra para poder concluirlas. Para el caso de las organizaciones semidescentralizadas se identifican obstáculos para acordar obras en infraestructura de riego que tengan beneficios equitativos, aunque cuando esto se logra, ha sido posible mejorar significativamente la distribución y uso del recurso. Finalmente, las organizaciones más centralizadas son las que se preocupa-rán de, y lograrán, organizar las mayores obras, inclusive con fondos propios, pues en al-gunos casos los miembros de la organización deben hacer aportes importantes para con-cluirlas. d) La subdivisión utilizada anteriormente entre las organizaciones de riego nos permite hacer un seguimiento más claro de lo que sucede con cada tipo de organización y de la normatividad que se desarrolla en este espacio territorial. Para las organizaciones descen-tralizadas se constata que los miembros de estas actúan formando grupos pequeños que hacen funcionar acuerdos básicos, aunque muchas veces a costa de desperdiciar el recurso agua. Cuando los regantes son demasiados, entonces se hace necesario implementar míni-mamente estructuras organizativas más grandes, que pueden sobreponerse inclusive a la organización comunal, aunque la suficiencia del recurso permite de todos modos que no sea necesario “robar” agua o que no existan otros conflictos, inclusive cuando no se asiste a las faenas acordadas, pues siempre es posible pagar en dinero o productos los jornales necesarios. La idea central es que se hace muy difícil pensar en efectos externos negativos de unos usuarios de agua sobre los otros y que, por tanto, cada quien cumpliría con las normas mínimas sin necesidad de mayor control. Las organizaciones semidescentralizadas no cuentan con suficientes recursos de agua, pero tampoco han logrado implementar una estructura organizativa más eficaz. Probablemente ello se deba a la relativa disposición del recurso, aunque también por otros motivos que deben aún ser estudiados en cada caso. Observando su funcionamiento, se percibe que es-tas comunidades son las que suelen tener la mayor cantidad de conflictos y disputas. Por ejemplo, es frecuente que los usuarios de agua pasen por alto el turno que les corresponde-ría y tomen agua en otro momento, generando lo que se conoce como un robo del agua, que en buena cuenta implica generar una externalidad, aunque habrá que medir su impor-tancia en cada caso de acuerdo a la disponibilidad real de agua. Sea o no grande la externalidad que se genera con el incumplimiento de las normas de uso de agua, en el caso de organizaciones que han ordenado y actualizado su padrón se ha lle-gado a identificar y sancionar en parte estos actos, pero existe siempre un buen número de organizaciones de regantes que, con o sin padrón ordenado, no cuentan con la capacidad

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para controlar los robos de agua. El hecho de tolerar el robo de agua implica no valorar suficientemente la externalidad generada, lo cual se puede entender como comportamiento evasivos de riesgos, pues, a fin de cuentas, ejercer control implica sacar a la luz conflictos difíciles de manejar, más aún si existen diferencias jerárquicas dentro de la comunidad, que no se resuelven con las organizaciones de riego. En este sentido, hay quienes sostienen que tolerar la inobservancia de las normas se constituye en un procedimiento indirecto para compensar las diferencias existentes en la comunidad. Al final, el que se pueda acceder al agua pasando por encima de la normatividad existente implica que las unidades familiares no se sienten obligadas, ni siquiera en conciencia, a fortalecer la estructura organizativa y sus normas. Finalmente se tiene a las organizaciones centralizadas, que implican de hecho estructuras organizativas más fuertes. La fortaleza de la organización es resultado de la necesidad im-postergable de administrar un recurso sumamente escaso en un contexto de unidades pro-ductivas que lo reclaman por igual y de la conciencia que han alcanzado sus miembros, que sólo a través de una eficaz cooperación podrán tener acceso, por lo menos en parte, a este preciado recurso. La conclusión a la que habrían llegado los miembros de estas orga-nizaciones sería que, para aprovechar de la mejor forma el recurso escaso, es imprescindi-ble contar con autoridades y normas de uso suficientemente claras. Esto no implica, sin embargo, que cuando se haga necesario cambiar las normas para permitir otros regímenes de producción, esto deje de hacerse. La característica central de las organizaciones centralizadas consiste más bien en su capa-cidad para controlar los oportunismos a costos aceptables, evitando conflictos que genera-rían otros costos insostenibles y asegurando el uso más equitativo posible del recurso agua, a pesar de las posibles diferencias que pudieran existir en una comunidad. La consecuencia es que prácticamente no se vean robos de agua, pues cada miembro de las organizaciones de regantes llega a identificar en la organización bien estructurada y en funcionamiento su mejor alternativa, pues no podrá de otro modo tener acceso al recurso agua. Nótese las diferencias entre las normas de comportamiento y su cumplimiento en cada tipo de organización de regantes identificada. La conclusión principal que podemos extraer es que la disponibilidad de agua constituye un factor central para entender la preocupación de las unidades productivas por organizarse mejor y administrar con mayor racionalidad tanto el recurso como la infraestructura necesaria. Por supuesto que será posible encontrar una variedad de excepciones alrededor de aquella generalización, lo cual no invalida el hecho central que se ha tratado de hacer resaltar a través del presente análisis, vale decir, que los actores presentes en cada organización de regantes negocian y cumplen acuerdos específi-cos referidos el uso del recurso agua de acuerdo a la disponibilidad que se tenga del recur-so. Las normas de comportamiento y la ética que surja de este tipo de interacciones estarán vinculadas a la importancia que adquiere el recurso agua en el contexto de su estructura productiva imperante, no son entonces de entender sólo como un hecho cultural. e) Previsiones para políticas vinculadas al uso del recurso agua en el espacio territorial bajo análisis: el examen de las características de los sistemas de uso del agua en las comu-nidades observadas nos ha permitido identificar que en prácticamente todos los casos se opta por un uso mancomunado, en vez de individual, de este recurso. Las razones que fue-ran explicadas anteriormente, escala de operación y costos de control, se adaptarán de

221

acuerdo a la disponibilidad del recurso en cada caso, pero nunca dejan de estar presentes. El control individual del recurso podría llevar al surgimiento de un mercado, pero las con-diciones no están dadas para ello y más bien, vemos que las organizaciones de riego, sin violar el marco legal nacional existente, consiguen instaurar regulaciones de uso que resul-tan útiles. En este contexto, organismos públicos encargados de los recursos hídricos difí-cilmente podrán intervenir inopinadamente sin causar grandes trastornos. Es por ello que se recomienda a los funcionarios responsables trabajar con las autoridades comunales y de las organizaciones de riego todo lo que corresponda a las regulaciones de uso del recurso agua, buscando antes optimizar el uso del recurso bajo la organización e infraestructura existente, que intentando introducir modificaciones que a la larga, no tendrán ningún im-pacto en los sistemas de uso de la población. En cualquier caso, las propuestas de privatización de los derechos de uso de aguas, ya sea a título individual o de la organización de riego, implican la necesidad de levantar el catastro de predios con acceso a riego, trabajo que se haría muy caro en el espacio bajo análisis y que ni el Estado estaría dispuesto a asumir. A pesar de la fuerte vinculación al mercado, la economía de las unidades familiares que forman parte de estas comunidades sigue estando sometida a grandes riesgos. Ciertamente que a través de las organizaciones de riego se ha intentado controlar una parte de estos riesgos, pero la ecología, la infraestructura y los sis-temas productivos propios de estos espacios geográficos dificultan significativamente pen-sar en catastros definidos y en mercados de agua en funcionamiento. Por el lado de las inversiones del sector público y/o de la cooperación internacional en infraestructura de riego, es importante extraer también algunas conclusiones de acuerdo a los sistemas de riego observados. La población es conciente de los riesgos que involucra su actividad productiva y de la forma como han logrando mantener bajo control por lo menos una parte de estos riesgos, utilizando principalmente acuerdos y formas de control. La in-fraestructura existente forma parte de estos acuerdos y si se viene de fuera con propuestas para la construcción de nueva infraestructura se debe considerar que esta sólo será real-mente útil si es que va acompañada del correspondiente cambio en los acuerdos institucio-nales existentes, vale decir, en la estructura organizativa y la forma como se logra que la población cumpla con la normatividad existente. De este modo, la infraestructura puede ser aceptada y luego construida, con o sin aporte comunal, pero si no hay un cambio en la for-ma de trabajo de las estructuras organizativas prevalecientes en la comunidad, las unidades productivas no alterarán su forma de comportamiento y, por más que haya mayor capaci-dad infraestructural para utilizar técnicamente mejor los recursos, esta mejora no tendrá lugar o por lo menos se hará sumamente difícil alcanzarla.

222

4.5 Sistema de información agraria70

Objetivos de aprendizaje • Identificación del rol que juega el manejo de información en los procesos de toma de

decisiones del productor agropecuario. • Diferenciar entre los diferentes tipos de información y la importancia de cada uno de

ellos dentro de los requerimientos aquel productor. • Análisis de las condiciones bajo las cuales se identifica la necesidad y se hace posible

acceder a la información en las áreas rurales. • Reflexionar sobre los procesos que pueden conducir a la implementación de sistemas de

información adecuados a las características de los productores agropecuarios.

Cuando se trabajó el concepto costos de transacción (punto 2.3.4) se vio por conveniente

diferenciar un tipo de costos vinculados a aquellos: los costos de información. Entonces se

subrayó que la información, y especialmente la información para las transacciones de mer-

cado, no puede ser considerada como un bien dado, del cual disponen discrecionalmente y

sin dificultad los actores cuando deben tomar sus decisiones de interacción mercantil. Toca

ahora hacer las precisiones referidas a las dificultades de información en el sector agrope-

cuario.

En diversas situaciones hemos podido observar como es que la información resulta ser una

variable decisiva para que los mercados no sólo funcionen, sino en general para que pue-

dan formarse. De esta suerte, comprobamos que sin adecuada información ningún actor

puede superar normales situaciones de incertidumbre y asumir el riesgo de tomar decisio-

nes para la participación en transacciones de mercado. En adición a ello, no debemos olvi-

dar el carácter fuertemente adverso al riesgo de los agricultores, más aún aquellos de pe-

queña escala, quienes pueden perder lo poco que tienen por una mala decisión de este tipo.

Para los productores más grandes y comerciantes puede que existan mayores posibilidades

de superar situaciones de incertidumbre, lo cual no quita que busquen afanosamente evadir

posibles riesgos manejando mejor información.

70 Fuentes utilizadas para su elaboración: Bejarano 1997, 212, 372 y 385.

223

En la medida que nuestro tratamiento se concentra en los requerimientos de información

por parte de aquel productor agropecuario, hasta el momento actor central dentro de nues-

tras reflexiones, cuando de aquí en adelante se hable de “información agraria”, se hará re-

ferencia a los datos que este productor requiere para tomar decisiones de producción y co-

mercialización ya sea agrícola como pecuaria. De este modo, asumimos que el productor

agropecuario es un sujeto “racional”71, debiendo buscar información o informarse, de ma-

nera tal que le sea posible fortalecer sus capacidades para tomar aquellas decisiones y para

competir exitosamente dentro del mercado.72

A fin de entender mejor el comportamiento de los productores agropecuarios respecto a la

búsqueda y uso de información, resulta útil presentar una enumeración de la información

que estos suelen requerir. En primer término la información necesaria para tomar decisio-

nes económico-productivas, destacando aquí los precios por producto “en chacra” o punto

de producción y en los centros de acopio, ya sea las series históricas, precios actuales y

previsiones a futuro. Igualmente es de importancia la demanda potencial por sus productos

o las llamadas “oportunidades de mercado”, ya sea interna o externamente. En el ámbito

precios interesa, además, aquellos que se constituyen en costos, como los insumos, la mano

de obra, la tierra y el transporte, así como el costo del crédito (tasa de interés activa). La

información de áreas sembradas y por sembrar, de cosechas, volúmenes de producción y

rendimientos, así como datos agroclimáticos, tanto actuales como sus tendencias a futuro,

resultan también sumamente importantes. Todo este tipo de informaciones deben permitir

al productor poder hacerse una idea sobre la evolución de los mercados en donde debe o

puede desenvolverse, de modo tal que calcule sus riesgos y pueda tomar mejores decisio-

nes.

Un segundo tipo de información es la legal, poco considerada pero no menos importante.

Aquí destacan las decisiones correspondientes a los recursos naturales para la producción

(tierra, agua, pastos, bosques), siendo indispensable estar enterado de las variaciones en la

71 Remitirse a la explicación sobre la “racionalidad” humana y sus límites presentada en el subcapítulo 2.1. Buscando la simplificación se utilizará siempre este concepto básico sobre el comportamiento humano en general, pese a lo susceptible que pueda ser a críticas diversas. 72 Empezamos presentando la formulación genérica para cualquier productor que se encuentra más o menos inscrito dentro de relaciones mercantiles. Para aquellos productores menos vinculados al mercado pueden

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legislación que afecta a los “derechos de propiedad”73 sobre aquellos recursos, pero igual-

mente es necesario conocer de cerca los reglamentos que norman su uso, estos últimos de

carácter nacional, regional o inclusive comunal. Sobre estos derechos ya se vio antes la

importancia de los contratos que regulan su transacción, siendo, por tanto, muy importante

conocer además las regulaciones relativas a la elaboración y fiscalización de estos contra-

tos. En el ámbito jurídico, más allá del tema propiedad y contratos, es importante informar-

se sobre las reglamentaciones de calidad y registro de marcas. No debemos finalmente

descuidar los regímenes de comercio exterior, más aún si se difunde la idea de las posibili-

dades de agroexportación.

El tercer gran rubro es el de la información técnica y tecnológica. Sin lugar a dudas el agri-

cultor es poseedor de un determinado procedimiento tecnológico completo para realizar

sus actividades regulares. Hoy en día, sin embargo, suelen aparecer constantemente inno-

vaciones que pueden ser de importancia, como por ejemplo nuevas variedades de semilla,

nuevos fertilizantes y agroquímicos, nuevos procedimientos para la mecanización de la

producción y de la postcosecha. Por lo demás, es importante señalar que en el campo de la

tecnología, la información adecuada no se reduce a la transmisión del dato mismo, sino

que incorpora procesos de aprendizaje y entrenamiento que, como ya se dijera, pueden

resultar más o menos largos y costosos. En casos específicos, este tipo de información no

se aprende, sino es comprada y aplicada por un especialista, cuyo costo también suele ser

comparativamente alto.

Hasta aquí el listado sucinto, que, aún así, nos proporciona ya una idea de la cantidad de

aspectos sobre los que necesita estar enterado un productor agropecuario para tomar deci-

siones. La experiencia nos indica que toda esta información llega con dificultades, si es

que llega, al productor agropecuario, por lo cual se suele decir que no existe una adecuada

transmisión de información a través de los mecanismos de mercado. Esto significa, en la

práctica, que no suelen encontrarse mecanismos generalizables que surjan de la dinámica

mercantil de la actividad agropecuaria, vale decir precios y cantidades transadas, y que

incentiven la generación y la difusión de información hacia todos los productores por

presentarse restricciones importantes en este razonamiento, las cuales serán consideradas más adelante. 73 Véase concepto en el punto 2.3.2 y aplicación para casos del sector agropecuario en el subcapítulo 4.2.

225

igual. De la misma manera y en sentido recíproco, la insuficiencia de información limitará

las posibilidades para el fortalecimiento de las relaciones de mercado. En consecuencia,

sólo aquellos productores más grandes, más fuertes y/o que se encuentren más organizados

podrán acceder a las pocas fuentes de información existentes en el sector, generándose

nuevamente una situación de diferencias o asimetrías de información, que a su vez se tra-

duce tendencialmente en una inadecuada fijación de precios y una mala distribución de los

recursos, todo ello entendido siempre desde el punto de vista del conjunto de la sociedad.

Ante estas circunstancias surge otra vez la necesidad de plantear la intervención de un ente

regulador de carácter público, en otras palabras de algún organismo estatal, que se encar-

gue precisamente de regular o de encaminar este aspecto crucial para el desarrollo y buen

funcionamiento de los mercados en el ámbito rural. Se trata, por consiguiente, de interven-

ciones o regulaciones vinculadas a la producción y difusión de la información que no llega

a ser ofertada por los agentes mercantiles o que no está contenida ni en los objetos transa-

dos ni en las transacciones mismas. Probablemente el instrumento central de cualquier in-

tervención de este tipo sea fomentar o desarrollar directamente un “sistema de informa-

ción”74 para la producción agropecuaria, que contendría procedimientos para la recolec-

ción de datos, para su procesamiento y análisis, y finalmente para su difusión entre los po-

tenciales usuarios, que al mismo tiempo son proveedores de datos para este sistema, de

manera que se genere una retroalimentación real y una dinamización en los procesos de

toma de decisiones. Para el caso de los conocimientos tecnológicos, tal como fuera señala-

do, no basta, sin embargo, con acopiar y difundir la información, sino debe garantizarse el

desarrollo de las capacidades de los productores, lo cual implica un sistema adicional para

la extensión en el ámbito rural, incluyendo siempre la retroalimentación, esto es, un inter-

cambio de conocimientos entre ambos lados de la relación.

Por supuesto que implementar aquel “sistema” no implica hablar necesariamente de crear

un organismo público que se encargue de todas las actividades necesarias, colocando a los

productores como simples receptores pasivos de la información. Más aún, este es un cam-

74 Por “sistema de información” se entiende una estructura organizativa que acopie, procese y difunda datos sobre todos los rubros descritos en detalle párrafos arriba. Cuando en cambio se mencione “sistema de in-formación de mercado” se estará haciendo referencia preferentemente a información que aquí ha sido deno-minada económico productiva, en especial sobre precios y cantidades.

226

po en el que los arreglos entre los agentes de mercado pueden confluir muy bien con los

esfuerzos estatales, en la medida que las fuentes de información son a fin de cuentas los

mismos productores y en que la difusión será tanto más eficaz cuanto estos se encuentren

mejor organizados para participar en relaciones mercantiles. El Estado vendría a ser enton-

ces un articulador de intereses y un promotor de iniciativas entre actores para la generación

de nuevos y eficaces arreglos institucionales, en este caso referidos al campo de la infor-

mación de mercado. En este sentido, debe destacarse la importancia que puede tener en el

campo de la información agraria el complementar acciones entre el sector público y el pri-

vado. Por ejemplo, el sector público podrá acopiar información a nivel nacional a un me-

nor costo, por simple economía de escala, desde las mismas zonas de producción y comer-

cialización. En cambio, organizaciones privadas pueden investigar regionalmente cuáles

son los principales requerimientos de información y la mejor forma de implementar la di-

fusión, de tal modo que se logre realmente romper las diferencias existentes entre produc-

tores.

Otro campo importante en el que pueden intervenir organismos públicos con mayor efica-

cia es el referido al control de calidad, o también simplemente conocido como información

sobre la calidad de los productos, ya que se trata de un ámbito que se acerca más a las re-

gulaciones formalizadas jurídicamente. Un organismo público puede, por ejemplo, encar-

garse de la emisión y el control sobre normas de calidad, de manera que los productores se

encuentren bien informados sobre aquello con lo cual o sobre lo cual están comerciando,

evitando caer en situaciones de “selección adversa”75. Este tipo de intervención sería simi-

lar a aquellas denominadas genéricamente de “protección al consumidor”. Igualmente sue-

le ser rol de un organismo público no sólo las regulaciones y controles fitosanitarios, sino

que este organismo sería el único que puede utilizar medios coercitivos para hacerlos cum-

plir en aras del “bienestar general”. Inclusive respecto a las ya mencionadas regulaciones

contractuales, los organismos estatales pueden difundir información sobre las garantías

para los actos comerciales de los productores, evitando nuevamente situaciones de “selec-

ción adversa” o de “azar moral”76, agilizando de esta manera una serie de transacciones

que de otro modo suelen estar sujetas a una gran incertidumbre.

75 Véase concepto en el punto 2.3.4. 76 Véase igualmente concepto en el punto 2.3.4.

227

Luego de vistos casos genéricos, es necesario introducir la precisión sobre la agricultura

campesina de pequeña escala, que fuera antes mencionada, ya que nos permite diferenciar

el tipo específico de intervención recomendable. Si bien es cierto que los problemas de

información son genéricos a todo productor que desea insertarse en el mercado, los peque-

ños productores suelen presentar dificultades adicionales. En la medida que se encuentran

sólo parcialmente vinculados al mercado y, más aún, que esta vinculación suele producirse

a través de los llamados mercados “restringidos”, “incompletos” o insuficientemente des-

arrollados, no van a percibir de la misma manera la importancia de determinados datos

para la toma de decisiones y, por lo tanto, son más renuentes a buscar fuentes de informa-

ción en forma libre y genérica, menos todavía a hacer inversión alguna en este rubro, ya

que no evalúan con igual urgencia los requerimientos de información. A esto debe agregar-

se el tipo de relaciones sociales fuertemente jerarquizadas que suelen presentarse en las

áreas rurales mediando las relaciones propiamente mercantiles. Esta situación permite

afirmar que cualquier agricultor no puede ser tomado a priori como un actor económico en

igualdad de condiciones, sino más bien se debe observar la compleja red de relaciones so-

ciales en las que participan, dentro de las cuales la “información” es un bien que forma

parte de los pilares de la estructura local de poder. En consecuencia, las formas de inter-

vención de los diversos organismos públicos deberán considerar este hecho, esforzándose

por evitar las ya mencionadas “fallas del Estado”, posibilitando más bien la promoción de

acuerdos sociales conducentes al desarrollo de actividades mercantiles entre actores que

reúnan, de ser posible, características equilibradas.

En la situación que venimos examinando, al no encontrarnos dentro de un mercado clásico

o propiamente desarrollado, sucede que tampoco tenemos enfrente a productores que asu-

man la información con la misma urgencia como nos lo imaginamos. Los factores que

condicionan su producción, sean de mercado o geográfico climáticos, suelen ser hechos

observados, aunque no siempre son del todo comprensibles, y sobre los que asumen que no

tienen mayor capacidad de intervención.77 Por tanto, no podemos partir de un supuesto

77 Este sentimiento de incapacidad debe ser vinculado a la estructura social jerarquizada de las áreas rurales, antes mencionada. Para entender mejor estos procesos en lo que atañe al tema información, se tendría que indagar específicamente sobre las relaciones de poder en cada localidad.

228

general de búsqueda de información o de intencionalidad cuasi natural por integrarse acti-

vamente en los mercados de información. Harán esto, pero siempre limitadamente, según

como evalúen sus posibilidades y sus riesgos, decisión que a fin de cuentas resulta ser

también perfectamente “racional”, ya que terminan eligiendo una alternativa que les pro-

porciona mayor certeza sobre la reducción de aquellos riesgos.

Resumen La información es considerada como un factor fundamental para el desenvolvimientos de los agentes dentro de una economía de mercado, a pesar de lo cual no es fácilmente dispo-nible, sino que todo agente debe perseverar en su búsqueda consecuente, asumiendo los costos de esta actividad como parte de sus costos de operación. En la medida que los mer-cados rurales de un país en desarrollo suelen encontrarse sólo parcialmente estructurados, se presentan dificultades para la obtención de información suficiente a través de los meca-nismos de mercado, lo cual crea un círculo vicioso entre información deficiente y merca-dos en mal funcionamiento. La información que normalmente debería requerir un productor agropecuario inserto en el mercado puede dividirse de la siguiente manera: información económico productiva, en especial las oportunidades del mercado; información legal, destacando los derechos de propiedad y regulaciones diversas; la información técnica y tecnológica, a la que se debe añadir los procesos de aprendizaje y entrenamiento. Los organismos del sector público pueden intervenir para asegurar la disponibilidad por igual de esta variedad de informaciones por parte de los productores agropecuarios. Sin embargo, es de destacar que no se trata de generar cualquier tipo de información, sino aquella que los productores identifican como necesaria, implementando además los mejo-res medios para su difusión. Establecer un “sistema de información” útil para los productores agropecuarios implica, en consecuencia, un paciente trabajo de coordinación entre los actores vinculados a este sis-tema, de modo que se garantice eficacia en la recolección, procesamiento, análisis y difu-sión de la información. Así, en el funcionamiento de este sistema intervendrán los diferen-tes actores públicos y privados presentes en cada región, coordinando de acuerdo a como evolucione el mercado local. Para el caso de los agricultores en regiones relativamente menos desarrolladas, vinculados a mercados muy pequeños, es necesario especificar la forma de intervención tanto de orga-nismos públicos como privados, pues no se puede partir del supuesto de búsqueda genérica de información. Lo importante en estas situaciones puede ser promover las condiciones para que se eliminen las gigantescas diferencias o “asimetrías” en el nivel de información

229

entre los actores y, sobre todo, para que el agricultor logre identificar la utilidad de la dis-ponibilidad de información. Conceptos importantes Tipos de información agraria: económico productiva (oportunidades de mercado); legal (derechos de propiedad, contratos, reglamentos); técnica y tecnológica; sobre calidad. Proceso clásico: mecanismos de mercado para la transmisión de información. Sistema ad hoc de información agraria: recolectar o acopiar datos; procesamiento y aná-lisis; difusión o transmisión. Mercados insuficientemente desarrollados: “asimetrías” de información, identificación de la utilidad de la información. Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccionar un espacio territorial caracterizado por su dedicación a actividades agropecua-rias, especificando el grado de integración de los productores a la economía de mercado. Para este espacio territorial reflexionar sobre la posibilidad de organizar un sistema de in-formación agraria que sea eficaz de acuerdo a los requerimientos reales del tipo de produc-tor(es) existente(s): a) Determinar los actores existentes en la región, los cuales tendrían que ser considerados

en la organización del “sistema”: • Productores agropecuarios: ¿qué porción de su economía depende de la actividad

agropecuaria? • Organizaciones de base de productores agropecuarios: fortaleza y capacidad de con-

vocatoria. • Unidades organizativas vinculadas al productor local, sean con o sin fines de lucro. • Organismos del sector público agrario.

b) Examinar la correlación de intereses existente entre estos actores: ¿por qué motivo esta-rían dispuestos a cooperar entre sí con el fin de organizar el “sistema”, considerando las características del contexto local?

c) Prever la forma específica como funcionaría cada una de las partes del “sistema”(acopio o recopilación; procesamiento y análisis; y difusión), procurando diferenciar la forma como podría intervenir cada grupo de actores presentes en el espacio territorial bajo análisis. En específico, buscar responder a la pregunta: ¿cómo fomentar la acción co-mún entre actores con el fin de proporcionar la prestación de un servicio público “in-formación” que termine siendo realmente útil para todos los actores?

230

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 78 Espacio territorial seleccionado: pensando en un área que se encuentre vinculada al merca-do nacional o regional, pero en la que subsistan dificultades para el desarrollo de los mer-cados locales, de modo que se haga posible observar las restricciones para el funciona-miento de un mercado de información, se ha tomado nuevamente un caso de la región an-dina del Perú. Es así como se ha seleccionado el territorio conocido como valle del Colca, espacio territorial que abarca buena parte de la provincia de Caylloma, en el departamento de Arequipa, al sur oeste de los Andes peruanos. En la medida que la capital de la provincia de Caylloma, Chivay, se encuentra unida con la ciudad de Arequipa por una carretera afirmada en aceptable estado de conservación, los productores de los diferentes pueblos que conforman este valle han desarrollado vínculos mercantiles dirigidos a aquella ciudad. Pese a ello, el nivel de integración al mercado de las unidades de producción es bastante diferenciado, determinado fundamentalmente por su dotación tierras, su acceso al agua de riego y la altitud en donde se ubican. El mercado local es sumamente reducido, en donde la demanda de los productores por insumos y de la población por alimentos industriales serían las más importantes, pues la producción agro-pecuaria destinada al mercado se orienta básicamente fuera del espacio territorial confor-mado por el valle, salvo excepciones, siendo adquirida mayoritariamente por comerciantes e intermediarios. Las unidades de producción suelen practicar todavía un determinado au-toconsumo, aunque la producción excedente que no se destina a mercados externos suele ser intercambiada en ferias locales, no siempre por dinero. Todos estos hechos determinan que se trate de un espacio en el que subsisten condiciones estructurales que restringen el desarrollo de un mercado local para productos agropecuarios. A lo largo del valle se ubican comunidades campesinas, sin embargo, estas cumplen fun-ciones distintas en cada lugar, sin que se pueda afirmar que sean siempre organizaciones imprescindibles para la administración de los recursos y la realización de los proceso pro-ductivos. A diferencia de otras áreas del sur andino del Perú, las unidades productivas in-dividuales han adquirido mayor importancia en la administración de su producción, to-mando autónomamente decisiones sobre uso de recursos e incorporación a los diferentes mercados. Esto no significa que estemos frente a clásicos agricultores modernos, sino que las unidades familiares de producción han podido prescindir relativamente de la acción común que caracteriza a la comunidad, ya sea por que cuentan con una dotación de recur-sos suficientes o por que han desarrollado formas de organización más apropiadas a sus requerimientos. a) Identificación de actores: de acuerdo con el Censo Agropecuario de 1994, en el área que ocupa la provincia de Caylloma se empadronaron un total de 10,614 unidades de produc-ción agropecuarias. De estas, alrededor de un 55% poseían menos de 5 has., cerca de 20% entre 5 y 10 has., encontrándose además casi 20% que contaban con más de 50 has. Las unidades muy pequeñas y pequeñas serían entonces las que caracterizarían la agricultura

78 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: PDR-COPASA y Agencia Agraria de Caylloma del Ministerio de Agricultura. Proyecto: Perfeccionar el acopio e intensificar la difusión de la información agraria en el ámbito local. Chivay, Arequipa, julio 1998.

231

local. A estas hay que sumar las grandes unidades, que por lo general son estancias gana-deras ubicadas en las partes más altas del valle. En términos de organización de las unidades de producción agropecuarias antes menciona-das, en este territorio existe todavía la comunidad campesina tradicional, pero muy venida a menos. De a cuerdo con los requerimientos de las unidades de producción para coordinar el uso de territorios comunes, como los pastos, o de planificar calendarios de producción, la organización comunal puede cumplir algún rol. Es importante, en este sentido, identifi-car claramente las funciones que vienen realizando cada comunidad y, de acuerdo a ello, definir el carácter que puede adquirir su participación en alguna coordinación a mayor ni-vel. Fuera de las comunidades campesinas, adquieren importancia las organizaciones de regan-tes, ya que se trata de un territorio caracterizado por bajos niveles de pluviosidad, por lo que la actividad productiva agropecuaria es dependiente de las posibilidades de irrigación artificial, no siendo posible la producción en secano. De acuerdo con la información dis-ponible, se estaría cerca de un balance hídrico entre oferta y demanda de agua, el problema sería más bien como mejorar el aprovechamiento de los recursos hídricos para permitir innovaciones en los procesos productivos. En cualquier caso, esta característica del territo-rio bajo análisis ha motivado que en casi todos los pueblos y distritos se haya podido orga-nizar las llamadas Comisiones de Regantes. Se ha identificado 33 de estas comisiones, que agruparían a poco más de 5 mil usuarios de agua. Asumiendo a cada usuario como repre-sentante de una unidad de producción, se puede deducir que aproximadamente la mitad de los productores del valle se encuentran agrupados a través de estas comisiones, las cuales a su vez se encuentran agremiadas en una Junta de Usuarios, ubicada en Chivay. La estructu-ra organizativa generada alrededor de la administración y uso de la infraestructura de riego se convertiría así en la única que ha logrado consolidarse mínimamente a lo largo del valle. Desde la década del 80 han trabajado en valle del Colca diversas organizaciones orientadas al desarrollo rural. Es así como se comprueba que a lo largo de estos años se ha logrado introducir significativas innovaciones, por lo menos en un grupo de productores, que se han convertido en los líderes tecnológicos agrícolas y/o pecuarios de la región. Por el lado de las ONGs, la más importante es DESCO, que viene implementando diversos proyectos de promoción desde entonces, contando hoy día con un significativo aporte de la coopera-ción española para precisar su actividad de promoción. Se encuentran además presentes en Chivay dos organizaciones especializadas en crédito promocional, FONDECAP y FONDESURCO-CAPRODA, que realizan un trabajo circunscrito a su especialidad. En cuanto a la cooperación internacional, es de destacar el aporte de la cooperación alemana al proyecto COPASA de la Región Arequipa, que ha buscado focalizar sus intervenciones en los últimos años. Por el lado del sector público, el único organismo que cuenta con una sede propia en Chi-vay es el Ministerio de Agricultura, a través de su Agencia Agraria, la cual es dependiente de la Dirección Regional Arequipa. En esta sede funciona también una Agencia del pro-yecto PRONAMACHCS, del mismo Ministerio, la cual cuenta con autonomía respecto a la Agencia Agraria, a pesar de lo cual el trabajo de ambas se encuentra coordinado. Entre otras funciones, la Agencia Agraria cuenta con un especialista para el acopio y procesa-miento básico de información sobre siembras, cosechas y precios al productor, además de

232

índices de producción pecuaria, en toda la provincia, tarea que es diseñada desde la Oficina de Información Agraria del Ministerio central, por lo cual no se encuentra orientada de acuerdo a los requerimientos de información del productor local, y además adolece de de-ficiencias en su ejecución. b) Tal como ya se dijera antes, se constata en este espacio territorial que las unidades de producción se ven motivadas a cooperar entre sí cuando requieren aumentar su escala de operación con el fin de administrar conjuntamente algún recurso fundamental. Es el caso de los pastos en las comunidades ganaderas de altura. Para todo el territorio bajo análisis es sólo de mencionar a las organizaciones de regantes, encargadas de administrar y regular el uso del agua de riego. Frente a las dificultades de estas unidades de producción para articularse a través de otros tipos de organizaciones, como podrían ser las asociaciones de productores, y dada la ten-dencia a trabajar con relativa autonomía, son las organizaciones de regantes las únicas que habrían logrado sobrevivir por mayor tiempo y llevar a cabo una actividad mínimamente sostenida. No obstante, tampoco todas estas organizaciones son igual de fuertes, sino se constata serias diferencias entre sí. En cualquier caso, se constituyen en los únicos interlo-cutores válidos cuando se trata de llevar a cabo un trabajo coordinado con productores or-ganizados. De las organizaciones de apoyo sin fines de lucro, sean nacionales o de la cooperación internacional, son de destacar sólo DESCO y COPASA en cuanto poseen una concepción con mayor integralidad para la promoción de la producción agropecuaria en el valle. Sin lugar a dudas, se trataría de los interlocutores más interesados de cara a la implementación de medidas para el fomento del desarrollo del mercado local. Las otras organizaciones sue-len realizar un trabajo debidamente delimitable al crédito, muchas veces orientado de acuerdo a nuevos criterios de eficiencia, razón por la cual difícilmente se les puede consi-derar como interesadas en una negociación más amplia. En cualquier caso, estas últimas podrían verse beneficiadas de un fortalecimiento de los mercados locales. Finalmente tenemos a la Agencia Agraria del Ministerio de Agricultura. El trabajo de esta Agencia, así como el de PRONAMACHCS, se ha visto caracterizado por el tipo de perso-nal que ha estado bajo su dirección y que ha sido fluctuante en los últimos años. Esto ha impedido que se fortalezca lo que podría ser una línea de política del sector público hacia el agro local. Ciertamente es posible identificar preocupación en los funcionarios que han estado en los cargos directivos, a pesar de lo cual las orientaciones de la política central, no precisamente de la región Arequipa, son las que han predominado al momento de decidir su accionar. Toda coordinación con los representantes locales del Sector Público Agrario tendrá que ser, por tanto, considerada de acuerdo a las posibilidades reales en cada mo-mento, sin poder plantearse una línea fija de cooperación al largo plazo. c) Haciendo un balance de las posibilidades de coordinación entre todos los actores del espacio territorial bajo análisis, se puede deducir que un sistema de información agraria con perspectivas de autosostenibilidad local podría basarse en dos grandes pilares. Por un lado se tiene el sistema de acopio y procesamiento básico de información implementado desde la Agencia Agraria. Este sistema adolece de una serie de deficiencias, tanto en la calidad de su trabajo, como en la relevancia de sus resultados para el productor local, a

233

pesar de lo cual se constituye en una experiencia básica y a escala aceptable, sobre la que se puede pensar en un futuro acopio con mayor más fidelidad y vinculado a los requeri-mientos locales, siempre que el personal a cargo de la Agencia Agraria esté dispuesto a participar en un esfuerzo de este tipo. Por el otro lado, es necesario pensar en la forma como productores y las otras organizacio-nes presentes en el valle podrían aportar al funcionamiento del sistema, tanto especificando la demanda concreta de información, como en los mejores métodos de difusión. Viéndolo desde los productores, la estructura organizativa que muestra mayor fortaleza es aquella que surge alrededor del riego. Puede argumentarse que se trata de organizaciones suma-mente especializadas y con suficientes dificultades para cumplir su función básica, a pesar de lo cual se comprueba que pueden constituirse en un fundamento sobre la cual articular los intereses de los productores, identificar sus requerimientos de información, implemen-tar una red de informantes y organizar la prestación de servicios productivos que vayan más allá de la administración del recurso agua, como puede ser un servicio de información agraria, cuyas características específicas estarían por ser especificadas a partir de lo ante-rior. En cuanto a las organizaciones de cooperación, destacan tanto DESCO como el proyecto COPASA, aunque sólo este último ha mostrado mayor preocupación por el tema informa-ción para los productores. Este hecho se origina en los componentes de trabajo que tiene cada organización y por lo general lleva a diferentes énfasis en la coordinación a realizar. Estas organizaciones podrían contribuir significativamente promoviendo a la organización de productores, sobre todo con capacitación y apoyo profesional, de modo que se desarro-llen localmente capacidades. El acopio y procesamiento de la información podrá entonces llevarse a cabo ya sea en la sede de la Agencia Agraria o en otro lugar a determinarse, lo importante será saber a que objetivos se está sirviendo, algo que se conseguirá si es que los productores están en capacidad de definir y expresar sus requerimientos. Realizando una síntesis de todo lo dicho, sería posible articular alrededor del trabajo que viene realizando la Agencia Agraria a los productores agropecuarios organizados en su Junta de Regantes, de modo que se pueda coordinar en detalle el tipo de servicio requerido y las formas para implementarlo. En torno a una coordinación de este tipo deben girar las posibilidades de apoyo de otros proyectos y organizaciones, que por lo general vienen de fuera del espacio geográfico, pero que de este modo logran identificar los requerimientos y contribuir al desarrollo local de capacidades. La forma específica que adquiera el sistema de información puede ser variada, no obstante, la idea central que debe quedar en claro consiste en llevar a cabo un amplio proceso de coordinación entre los actores locales, de modo que sea posible asegurar la sostenibilidad de aquello que se organice, ya que brinda-rá un servicio útil a productor agropecuario y sus resultados serán visibles al mediano pla-zo, al contribuir al dinamismo de las relaciones de mercado en la región.

234

4.6 Normatividad y control de la calidad y de la sanidad79

Objetivos de aprendizaje • Identificar la importancia de observar criterios de calidad y de sanidad para el desarrollo

de los mercados rurales. • Analizar las dificultades típicas para mejorar los standards de calidad en la producción

agropecuaria. • Reflexionar sobre modalidades eficaces de regulación y/o intervención para asegurar que

se cumpla con standards de calidad en los mercados rurales.

Al analizar los diferentes casos del sector agropecuario en que son aplicables los instru-

mentos neoinstitucionales, fue posible observar situaciones características de muchos mer-

cados rurales en los países en desarrollo, esto es, su fragmentación, pequeñez y por ende

marginalidad para los grandes mercados nacionales. Hay además un elemento distintivo de

estos mercados que nos parece central trabajar aparte y que se vincula a la forma como se

establecen los contratos para las transacciones y a la información de mercado presente en

estas áreas: ¿qué tan bien pueden los productores y los compradores controlar la calidad de

los bienes comercializados, sean insumos o bienes finales? Por supuesto que al hablar de

calidad estamos haciendo referencia a características que no tienen porqué ser estándar y

que, por tanto, difícilmente pueden ser medidas con la facilidad como se mide la cantidad o

el precio. A pesar de ello, la experiencia en el funcionamiento de las economías de merca-

do, aún en las poco desarrolladas, ha demostrado que los agentes observan detenidamente

este factor, asumen márgenes aceptables para sus transacciones y, sobre todo, se esfuerzan

por que se vea reflejado en el precio, lo cual implica en buena cuenta incentivar la buena

calidad y castigar la baja o no aceptable.

Existe una multiplicidad de situaciones en el sector agropecuario que se refieren a proble-

mas de calidad y/o de sanidad. Un caso bastante típico de la agricultura de pequeña escala

es que los agricultores produzcan bienes de calidad variable, por lo general debido a las

diferentes semillas que utilizan y a su incierta posibilidad de introducir sistemáticamente

mejoras en los procesos productivos. El resultado es que se generan bienes que tienen cali-

dades distintas, no sólo entre productores, sino para un mismo productor en campañas dife-

79 Fuentes utilizadas para su elaboración: Bejarano 1997, 380-393.

235

rentes. La variabilidad de calidades no será necesariamente un problema cuando no hay

economías de mercado que exijan mejoras o el mercado es sumamente restringido. Pero sí

resulta importante cuando se desea desarrollar los mercados internos, más todavía si se está

pensando en la exportación. Esto se debe a que los compradores trabajan por lo general

con una información sobre calidad promedio, mostrando una expectativa de precio de

acuerdo a este criterio. Los productores, en cambio, sí pueden saber con precisión la cali-

dad de las mercancías que pueden ofertar y si esta es mejor a lo que el mercado está dis-

puesto a remunerar debido a experiencias de periodos pasados, entonces la tendencia pue-

de ser el preferir no ofertarla, o el bajar su nivel de calidad, en tanto no mejoren los pre-

cios. La situación inversa también debe ser observada: si los productores tienen regular-

mente un bajo nivel de calidad o una alta variabilidad en su calidad, procurarán obtener el

precio promedio, que les resultará más beneficioso que el precio correspondiente a su real

nivel de calidad en cada momento. Todas estas circunstancias pueden conducir a decisio-

nes equivocadas, ya sea de productores como de compradores, generando niveles de equi-

librio erróneos o probablemente hasta fomentar la reducción de las relaciones mercantiles.

Sin embargo, la experiencia demuestra que pueden evitarse cuando productores y compra-

dores llegan a acuerdos sobre standards de calidad, que en buena cuenta vienen a ser una

forma de arreglos institucionales.

Otro es el caso de los vendedores de insumos agrícolas. La principal dificultad al respecto

es que los agricultores no suelen saber a ciencia cierta la utilidad y calidad reales de los

productos que se les ofrecen, de manera que pueden ser sorprendidos con productos que

luego les traerán nuevos problemas o que por lo menos no les sirvan para solucionar los

actuales. El vendedor en cambio, procurará siempre colocar la mayor cantidad de estos

bienes y utilizará diversas estrategias de venta para convencer a sus potenciales comprado-

res. Una solución ante esta nueva situación de “información asimétrica” entre compradores

y vendedores podría ser algo más formalizada, pues implica que existan organismos que se

encarguen de difundir la información necesaria sobre aquellos insumos regularmente re-

queridos en una determinada región, organismos que pueden ser públicos, aunque también

pueden haber surgido en las mismas regiones.

236

Finalmente, tenemos otro caso frecuente del sector agropecuario. Tanto para plantas como

para animales se presenta la necesidad del control sanitario, ya sea para aquel que compra

productos de origen agrario o pecuario, o para aquel que vende insumos (semillas, repro-

ductores), ya que todos estos pueden ser portadores de enfermedades, las cuales no son

identificables fácilmente por la contraparte al momento de cerrar la transacción, salvo que

se incurra en costosos exámenes, que por lo general no sólo exceden los costos permisi-

bles, sino que quizás ni siquiera se pueden llevar a cabo válidamente en todas las regiones.

Aquí es de enfatizar en la inevitable intervención de organismos públicos especializados

que asuman los costos del control sanitario y que lleven a cabo las campañas pertinentes en

cada región, no sólo para combatir las plagas y enfermedades, sino para difundir informa-

ción sobre su existencia y la mejor forma de mantenerlas bajo control, internalizando así

las posibles externalidades que podrían generarse.

Con todos estos ejemplos estamos pensando en situaciones típicas de “selección adversa”80

en el sector agropecuario: la información sobre la calidad o situación de sanidad de los

productos o bienes a ser transados es diferente o asimétrica entre compradores y vendedo-

res, de manera que si esta transacción se lleva a cabo, uno puede transferir al otro costos

inesperados para poder superar las dificultades creadas, en otras palabras efectos externos,

los cuales no fueron considerados adecuadamente al momento de la fijación del precio.

Inclusive pueden presentarse casos en que la dinámica de mercado puede dar lugar a pre-

cios de “equilibrio”, sin que ello signifique que los agentes hayan obtenido en ese precio

claridad absoluta sobre la información requerida y la calidad existente. Ya se dijo ante-

riormente y es necesario repetir ahora, que si la sociedad no está en capacidad de enfrentar

estas dificultades y clarificar las relaciones mercantiles, lo que se está haciendo finalmente

es fomentar ineficiencias del mal vendedor o productor, con lo cual se promueve un inade-

cuado funcionamiento de los mercados. En casos extremos puede llevar esta situación a

incentivar, vía comportamientos adversos al riesgo, que estos mercados sean muy peque-

ños, pues bajo estas circunstancias los agentes no encontrarán incentivos para mejorar su

calidad y transar por lo menos parte de los bienes potencialmente mercantilizables.

80 Véase concepto en el punto 2.3.4.

237

La existencia de este tipo de problemas indica, nuevamente, que no se puede pensar en las

relaciones de mercado como episodios entre sujetos con una racionalidad perfecta, basada

en la información adecuada sobre precios y cantidades. Más aún, no se puede partir del

supuesto, menos para los mercados rurales, que los precios contienen en sí mismos toda la

valoración requerida, inclusive sobre calidad, para que los agentes tomen sus decisiones de

mercado. El mercado realmente existente vuelve a aparecer así frente a nosotros como un

ámbito de relaciones complejas entre sujetos que buscan beneficios a costa de los otros y

que estarán dispuestos a deponer esta actitud sólo en circunstancias que les aseguren un

beneficio mínimo y recíproco. No debemos olvidar que las dificultades mencionadas gene-

ran costos de transacción elevados y potencialmente evitables, por lo cual surge el plan-

teamiento por diseñar procedimientos adecuados para mejorar el aspecto calidad y sanidad

agrarias. Asociado a aquel planteamiento está la referencia sucesiva a la intervención de

algún organismo extra mercado, poniendo énfasis en que se trate de un organismo público,

ya que se requeriría de una normatividad explícitamente creada y de una capacidad de

coercionar a los agentes para que la acaten.

Esta normatividad formará entonces parte del sistema legal, pero a la vez puede llevar al

desarrollo de comportamientos oportunistas organizados precisamente para pasar por en-

cima de sus disposiciones, de manera que el intento por corregir los problemas para el fun-

cionamiento del mercado termine transformándose en una suerte de norma de comporta-

miento tácito para la violación de la norma formal. Este es, por ejemplo, el caso de los so-

bornos, que si bien implican un costo de transacción para los agentes económicos, estos

pueden evaluar las ventajas relativas de sobornar en vez de cumplir normas de calidad que

les implican mayores costos.

No debemos desalentarnos, sin embargo, cuando observamos lo complejo que es subsanar

las dificultades para fomentar un buen funcionamiento del mercado vía intervenciones

oportunas de organismos públicos. Una visión amplia de los responsables de esta tarea

puede permitirles percibir que por lo general es posible que estos organismos coordinen

directamente con los agentes y que se fomente premeditadamente su asociación, de modo

tal que sean estas organizaciones las que contribuyan a la formulación de la normatividad

pertinente y, en un segundo momento, sean las que en la práctica se encarguen de controlar

238

su cumplimiento.81 Por supuesto que el solo hecho de la organización permite ampliar las

posibilidades para reunir y difundir datos sobre calidad, entre otros tipos de información,

con lo cual se estaría dando un paso que redundará en mayor eficacia, en el sentido de for-

talecer mercados locales y regionales sin necesidad de intervenciones poco felices del sec-

tor público, esto es, de las ya antes descritas “fallas del Estado”.

No obstante, las organizaciones de la sociedad civil pueden también presentar fallas para

cumplir los roles encomendados, sobre todo cuando su instauración y funcionamiento no

ha sido resultado de un ineludible proceso de compatibilización de intereses entre los acto-

res involucrados. Promover la coordinación entre sector público y privado significa en

buena cuenta hablar se una situación de “acción colectiva”82, por lo cual no debemos olvi-

dar que los actores sólo harán funcionar eficazmente una organización de este tipo, si es

que, tal como ya se dijera, obtienen los beneficios esperados de su accionar.

Resumen La observancia de determinados standards de calidad en los bienes y servicios transados a través del mercado es una de las condiciones fundamentales para el desarrollo de estos, razón por la cual el tema de la calidad debe ser tratado de modo específico, y sobre el cual es oportuno fomentar arreglos institucionales en las áreas rurales. En el sector agropecuario se presenta una diversidad de inconvenientes para seguir stan-dards de calidad y de sanidad, más todavía en la producción de pequeña escala. Los pro-ductores de este último tipo tienen dificultades especiales para utilizar sistemáticamente procedimientos, conocimientos e insumos propios de la producción más moderna, que son los que garantizan cumplir con los standards de calidad que demanda el mercado. Por otro lado, los mercados existentes no suelen incentivar la mejora de la calidad por par-te de los productores, pues remuneran tendencialmente con precios para una calidad pro-medio. Esto puede ser desfavorable para aquel productor que se esfuerce por mejorar su calidad y favorable para aquel que tenga calidades promedio bajas, generándose así equili-brios erróneos en el mercado, lo cual puede llevar nuevamente a un círculo vicioso de baja

81 Véase el planteamiento sobre “normas sociales” y “códigos éticos” en el punto 4.4. 82 Véase concepto en el punto 2.3.7 y su aplicación a la acción conjunta entre mercado y Estado en el capítu-lo 3.

239

calidad y mercados poco desarrollados. Aparte de la calidad de los mismos productos agropecuarios, situaciones típicas de infor-mación diferenciada sobre la calidad de otros bienes y servicios que se transan en el sector agropecuario son las siguientes: utilidad de insumos modernos; situación de sanidad de plantas y animales. En cualquiera de estos casos, se corre el riesgo de trasladar un costo innecesario a la otra parte de la relación, costos requeridos para solucionar los inconve-nientes causados por la mala información de calidad, lo cual repercute también en la posi-bilidad de dinamizar las relaciones mercantiles en las áreas rurales. De este modo, los mercados que realmente existen deben ser monitoreados de cerca por las autoridades competentes, lo cual, sin embargo, genera costos que deben ser asumidos por el conjunto de la sociedad. Este hecho obliga a diseñar procedimientos de intervención en acuerdo con los actores sociales involucrados, lo cual implica que no siempre será necesa-rio hacer cumplir las disposiciones a través de mecanismos públicos de coerción, sino que es la misma sociedad quien se puede encargar de organizar sus propios mecanismos de incentivo-sanción. Mantener bajo control los problemas de calidad y de sanidad suele ser uno de los temas más difíciles en el sector agropecuario, pues las regulaciones más o menos formalizadas se prestan fácilmente al surgimiento de comportamientos oportunistas, con el fin de pasar por encima de ellas. Nuevamente no debemos olvidar que los actores involucrados en un pro-cedimiento para el control de calidad harán que este funcione eficazmente siempre que obtengan de este comportamiento los beneficios que consideren equilibrados. Conceptos importantes Generalidades: calidad de bienes y servicios; standards de calidad; problemas de sani-dad agraria; calidad promedio; variabilidad en calidad. Información “asimétrica” entre agentes referida a calidad: utilidad de los insumos, sanidad de plantas y animales. “Precios”: como vehículo transmisor de datos sobre calidad. Intervención/regulación: sistema legal y normas de calidad; capacidad coercitiva del aparato público; normas de comportamiento sociales para controlar calidad.

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Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Observar uno o varios casos de transacción entre dos típicos actores socio-económicos del área rural, por ejemplo: • productor agropecuario - comerciante; o, • productor agropecuario - vendedor de insumos. Para el caso de la relación observada realizar lo siguiente: a) Determinar cuál es la medida que tiene cada uno de los actores para la variable “ca-

lidad” sobre los bienes intercambiados y cómo es que esta medida ha sido estableci-da.

b) Reconstruir la lógica del intercambio de acuerdo al interés de los actores: ¿Por qué intercambiarían aun cuando se tratase de calidades teóricamente no acep-tables?

¿Cuáles serían las consecuencias de una imposibilidad de influenciar en la calidad (caso comprador) o los precios (caso vendedor)?

¿Cuál sería el beneficio no cuantificable que obtendrían los actores con este tipo de relación aparentemente asimétrica?

c) Reflexionar sobre las formas de intervención eficaz de un organismo público compe-tente de manera que:

Se establezca una regulación de calidad aceptable de los bienes transados regular-mente. Se organicen mecanismos de control de calidad tanto desde el sector público como desde los mismos actores de la sociedad civil.

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 83 Descripción del caso seleccionado: los productores de fibra de alpaca en el espacio te-rritorial del altiplano alrededor del lago Titicaca, perteneciente al departamento de Pu-no, en el sur andino del Perú. La fibra de alpaca producida por criadores de este tipo de ganado auquénido, en los pisos ecológicos explotables más elevados de los Andes, ha pasado a ser un bien producido para el mercado desde casi principios de siglo, en que acopiadores privados o “rescatistas” empiezan a buscarla cada vez con mayor insisten-cia, para dirigirla a las plantas procesadoras que empezaban a instalarse en las ciudades circundantes, en especial hacia la ciudad de Arequipa, en donde se desarrolla un flore-ciente industria de procesamiento y luego de exportación de productos de alpaca. Histó-ricamente se trató de una relación de intercambio significativamente asimétrica, ya que los acopiadores fijaban unilateralmente el precio de la fibra y los productores no tenían alternativas de venta. En los últimos años, sin embargo, los productores han logrado mejorar elocuentemente la forma de vincularse al mercado. Así, en el espacio territorial bajo análisis los productores de alpaca de diversas comuni-dades campesinas consiguieron articularse alrededor de una Central de Cooperativas, con lo cual mejoraron significativamente su capacidad de negociación, aún por encima de la comunidad. Esta última deviene entonces en una organización de primer nivel, 83 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Escobal 1994, pág. 70-78.

241

con efectos importantes en la administración común de recursos escasos, en este caso específicamente los pastos para el ganado y probablemente las fuentes de agua. Sin em-bargo, para efectos de la comercialización, los productores comprueban que requieren de entes que, además de ser más especializados, cuenten con una mayor escala de ope-ración en todo el territorio. La mencionada Central será organizada precisamente para ocuparse de la hasta ahora difícil tarea de la comercialización de la fibra de alpaca. Dado aquel contexto, descrito sucintamente, procedamos ahora a especificar los actores con los que deberemos realizar nuestro análisis. Las unidades familiares de producción suelen ser en estos casos quienes se encargan directamente de la producción, poniendo a disposición del mercado determinado volumen de fibra de alpaca, razón por la cual deben ser consideradas como el oferente originario del producto, el cual, de acuerdo a las innovaciones productivas que han incorporado, podrá tener características que se adapten más a la demanda del mercado. Estos productores pueden vender su fibra de modo tradicional a los acopiadores privados, quienes siempre ofrecen precios relativa-mente bajos, aunque tampoco tienen mayor requerimiento en la calidad y presentación de la fibra. Estos acopiadores se encargan literalmente de acaparar la producción, sea cual fuere su estado, pagando un precio global y, por tanto, bajo por ella. Pero, tal cual veíamos, aparece ahora un nuevo actor en escena, esto es, la Central de Cooperativas, que acopia la fibra de sus socios, aunque también de otros productores del mismo territorio que deseen vendérsela en vez de hacerlo a los acopiadores. En tanto organización de los productores, la Central se preocupa por diferenciar la fibra según calidades, pagando mejores precios según los productores mejoren a su vez la calidad, aunque aún por la de calidad más baja siempre pagan mejor que los acopia-dores. Este premio a la calidad ha llevado a que los productores oferten la mitad de su fibra en el nivel de calidad más alto, observando una permanente mejora al respecto. Además, la Central ha sumido una exhaustiva clasificación de la fibra tras el acopio, contratando a personal especializado para ello, colocándola luego en el mercado in-terno y externo de acuerdo a calidades específicas, lo cual le ha permitido negociar precios acorde con el producto. Para poder llevar a cabo esta modalidad de acopio, pre-procesamiento y comercialización, la Central ha recibido apoyo de la cooperación técnica internacional y luego, gracias a una buena gerencia, ha ido acumulando su propio capital de trabajo. a) Determinación de la calidad del producto y trascendencia en el intercambio comer-cial: en la medida que la fibra de alpaca adquiere importancia mercantil a partir del desarrollo de la industria textil, los requerimientos de esta última se constituyen en el criterio de calidad propiamente dicho para definir precios e incentivos a la produc-ción. No obstante, la información sobre calidad fue históricamente acaparada por los intermediarios comerciales, en este caso los llamados acopiadores, muchas veces co-merciantes de la misma región, pero con capacidad para establecer los necesarios contactos comerciales en las ciudades o puntos de venta al por mayor. Por lo demás, a fin de evitar mejorar los precios a favor de los productores, estos acopiadores optaron por fijar precios promedio, con lo cual el productor no se preocupó por diferenciar la calidad de la fibra.

242

Ya que estamos analizando un caso referido a un área geográfica con serias dificultades de comunicación y que, fuera de la fibra de alpaca, resulta marginal a la economía agra-ria nacional, sería fácil de entender que agentes de aquel tipo consiguieran literalmente “enganchar” a los productores de fibra con precios muy bajos, asegurándose para sí ganancias significativas, sobre todo si es que ellos mismos realizaban la clasificación y posterior venta a la industria a precios diferenciados. No se encuentra disponible información detallada sobe los criterios que manejan los productores para la calidad de la fibra, aunque probablemente no hayan sido totalmente ajenos a lo que sucedía en los mercados extraterritoriales. Su dificultad principal resi-día, en todo caso, en no poder controlar las variables decisivas de estos mercados, a lo cual sólo podían acceder si es que entraban en relación con los comerciantes, muchas veces poderosos señores locales o “mistis”, con quienes además establecían relaciones culturales que no son de poca importancia dentro del análisis que nos ocupa. Con la generación de la Central de Cooperativas, los comerciantes locales dejan de con-trolar la información sobre calidad procedente de los centros de compra de la fibra, siendo un grupo de productores organizados quienes desarrollan capacidades para ma-nejar esta información y, además, el conjunto del paquete tecnológico necesario para introducir innovaciones en toda la cadena producción-comercialización, con lo cual los agentes vinculados a los diferentes eslabones de esta cadena puedan obtener mayores beneficios de esta actividad. b) Calidad y lógica del proceso de intercambio: tal cual se ha venido entendiendo, antes de la presencia de la Central de Cooperativas, las unidades de producción del espacio geográfico bajo análisis ya derivaban su principal ingreso monetario de la venta de la fibra de alpaca. Por tratarse de un espacio ecológico poco apto para la agricultura inten-siva, las unidades familiares suelen practicar una producción agraria destinada al auto-consumo. Con el aumento de la presión demográfica, sin embargo, estas unidades fami-liares buscan estrategias para diversificar sus posibilidades de reproducción más allá de la limitada producción agrícola. Ante estas circunstancias, si los miembros de la unidad familiar no migran temporal o permanentemente en busca de ingresos, la única forma que les queda para proveerse de otro tipo de ingreso es la producción pecuaria, dentro de la cual destaca la ganadería de auquénidos, especie ganadera original de ese territo-rio y que proporciona un producto de alta cotización en el mercado. Es bajo este contexto que se les presenta a las unidades familiares de producción la dis-yuntiva de comercializar su fibra con los comerciantes locales o buscar otras posibili-dades de venta. No olvidemos que para poder vender la fibra, producto de demanda industrial, se requiere de adecuados contactos, además de infraestructura para el trans-porte, almacenamiento y la selección. Por este motivo, las unidades familiares optaron tendencialmente por vender al comerciante, con quien, por lo demás desarrollan aque-llas relaciones culturales de las que hablábamos anteriormente. En consecuencia, no podemos hablar de clásicas situaciones de “selección adversa” y de “azar moral”, aun cuando siempre exista una relativa asimetría de información entre ambas partes. Esto se debe a que no se trata que el comerciante acepte una fibra de calidad inadecuada sin saberlo, pues precisamente por eso paga poco. Tampoco se da que los productores des-conozcan del todo que hay diferencias en la calidad de la fibra que ellos mismos produ-

243

cen. Más bien se genera un escenario en el que se alcanzan acuerdos mínimos, facilita-dos por las serias limitaciones existentes para un mejor desarrollo de las relaciones mercantiles. Indudablemente que la consecuencia principal para el productor es que no percibirá mayores ingresos por su fibra, lo cual a su vez genera ausencia de incentivos para in-troducir innovaciones y mejorar los procesos productivos. El comprador o comerciante, por su lado, adquiere una fibra de baja calidad promedio, pero a sabiendas que luego de un proceso de selección podrá obtener aceptables precios de venta, aún para la de peor calidad. A pesar de esta asimetría recurrente, que los productores terminen obteniendo bajos ingresos y los compradores cada vez mejores ganancias, la relación entre produc-tores y comerciantes no se vio amenazada hasta la aparición de la Central de Coopera-tivas y, aún con la presencia de esta, las redes comerciales informales subsisten y aco-pian siempre una parte de la producción de fibra en el mismo espacio geográfico. La explicaciones a esta situación pueden ir por el lado de las relaciones culturales antes mencionadas, pues productores y comerciantes no son en este contexto típicos actores anónimos dentro del mercado, sino todo lo contrario, establecen relaciones a través de las cuales aseguran mutuamente su reproducción, aunque sea a un nivel de subsistencia y sin posibilidades de mejorar su capacidad para inscribirse con mayores ventajas de-ntro del mercado. La Central de Cooperativas ingresará a jugar un rol decisivo en la eventualidad de lle-gar a romper aquel círculo vicioso, aunque tampoco se puede esperar que solucione de inmediato el conjunto de dificultades prevalecientes. En principio, todo parece indicar que el surgimiento de la central fue iniciativa de un grupo de productores locales aso-ciados a expertos de la cooperación internacional. Posteriormente, el buen manejo ge-rencial le ha permitido contribuir a mejorar significativamente el ingreso que sus miembros obtienen de su producción de fibra de alpaca, con lo cual habría logrado des-arrollar la legitimidad necesaria para seguir existiendo en un contexto en el que, además de la comunidad campesina, ninguna otra forma de organización de productores lo había conseguido. Ante estas circunstancias, resulta fundamental que la Central logre fortalecer una economía propia que le permita reproducirse y seguir prestando aquellos y otros servicios más allá de la presencia del apoyo externo. No debemos olvidar que en un contexto en el que los comerciantes son un poder social importante, el riesgo de un “asedio externo” a la organización de productores directos estará siempre presente y que se requiere de capacidades fuertemente desarrolladas para evitar que sea absorbida por dinámicas perniciosas. c) Formas de intervención eficaces en este contexto: en el espacio geográfico bajo aná-lisis se producen paralelamente dos situaciones en cuanto a la comercialización de la fibra de alpaca. Por un lado, se tiene a un grupo de productores que persiste en seguir comercializando su fibra a través de comerciantes locales, con quienes tiende a estable-cer relaciones culturales que van más allá de la compra-venta, pero que en conjunto le significa a todos asegurar las condiciones para su reproducción, a pesar de mantener bajos los standards tecnológicos y los niveles de calidad del producto, además de la baja productividad. Por otro lado, una parte cada vez más importante de productores va ganando confianza en la posibilidad de comercializar la fibra de alpaca a través de una organización de la cual formen parte, más allá de la comunidad, como es la Central de

244

Cooperativas, eliminando con ello serias incertidumbres sobre sus capacidades de co-mercializar la fibra bajo modalidades que no sean las convencionales y guardando ex-pectativas por mayores ingresos. Si observamos detalladamente la forma como se incorpora al escenario la Central de Cooperativas, debemos recalcar que se trata de la iniciativa mixta entre un grupo de productores y el apoyo externo, no público. Esto tuvo que ser así ante la persistencia de imperfecciones para el fortalecimiento de un mercado de fibra de alpaca más transpa-rente, ya que los productores por sus propios medios no hubieran sido capaces de lo-grarlo. La Central no elimina del todo estas imperfecciones, pero facilita que un número cada vez mayor de productores acceda a mejores condiciones de comercialización. Ante estas circunstancias, resultaría sumamente útil que los organismos públicos pertinentes establecieran, en coordinación con los productores, procedimientos que permitan mejo-rar universalmente las condiciones para la comercialización, como lo serían por un lado un servicio de información de mercado y por el otro un servicio de fomento de innova-ciones, a partir del cual será posible asegura mejores standards de calidad. Nótese que, de acuerdo a las características este espacio geográfico, no sería pertinente instaurar en forma simple un servicio de control de calidad, pues podría terminar sir-viendo más a los comerciantes, en cuanto estos han adquirido la fibra producida por los consuetudinarios métodos tradicionales. Se trata de generar incentivos para que los productores empiecen a experimentar innovaciones en sus procesos productivos, lo cual es riesgoso intentar conseguir desde el sector público vía artificiales mecanismos de precios. Es por ello que la recomendación consiste más bien en fomentar las condicio-nes para aumentar primero la calidad de la producción, que luego será simplemente certificada por el mismo organismo correspondientes, asegurando paralelamente un manejo adecuado de información por parte del productor. Es importante señalar que este procedimiento no se hace en contra de los comerciantes, pues estos pueden seguir fungiendo como acopiadores, pero bajo las nuevas circunstan-cias tendrán que ajustar sus precios de compra de acuerdo a la variedad de calidades que les presente el productor, la cual será refrendada tanto por los servicios públicos de asesoría técnica, como de certificación. Un vez consolidados procesos productivos que sean suficientemente rentables, será posible que las acciones de fomento desde el sector público se reduzcan a algunos servicios estratégicos, como la investigación, promo-viéndose que sean nuevos actores privados los que brinden los servicios de asesoría técnica y, dado el caso, hasta el de certificación. Por su parte, el trabajo que viene realizando la Central de Cooperativas podría inscri-birse dentro de un esquema de política como el reseñado. Hasta el momento nos queda claro que la Central surge ante la inexistencia de otras alternativas para aprovechar me-jor las ventajas que les ofrecía un producto de mercado asegurado, pero que debía man-tener standards de calidad específicos. Se trataría, en síntesis, de una organización de los propios productores que empieza a brindar servicios básicos para facilitar un resul-tado como el mencionado. Los organismos del sector público podrían entonces coordi-nar las acciones a emprender con la cooperativa, no tanto para incorporarla dentro de sí mismos, sino para fomentar su trabajo como un oferente de servicios básicos dentro del mercado, que más adelante podrá interactuar y hasta competir con otro oferentes de

245

servicios. El objetivo central que guiaría este accionar conjunto sería, a fin de cuentas, fomentar las condiciones para que el productor de fibra de alpaca desarrolle capacida-des propias de un actor de mercado y que pueda decidir autónomamente a quién com-prarle los servicios requeridos para mejorar su inserción en aquel mercado y, poste-riormente, a quién y en qué condiciones venderle su producción.

246

4.7 La comercialización y los arreglos institucionales que median el mercadeo de pro-

ductos 84

Objetivos de aprendizaje • Establecer las dificultades que se presentan para el mercadeo de productos en los merca-

dos rurales. • Analizar las causas de aquellas dificultades a la luz de la forma de funcionamiento de

estos mercados. • Reflexionar sobre el rol que le cabe a los agentes interactuantes en el mercado, y a los

agentes externos al mercado, en la regulación de los procesos de comercialización.

Una conclusión recurrente en los puntos anteriores ha sido el hacer referencia a la for-

ma en que organismos públicos y la misma sociedad civil podrían intervenir para redu-

cir los obstáculos que impiden un mayor desarrollo de los mercados locales y regiona-

les, principales centros de intercambio de productos de origen agropecuario. Esto es así

por las múltiples limitaciones identificadas para que las actividades comerciales tengan

lugar en forma fluida, conformando lo que sería un mercadeo adecuado. Lo que se co-

noce sobre las pocas e irregulares transacciones que se llevan a cabo en los mercados

rurales de países en desarrollo, indica que estas transcurren a través de códigos de com-

portamiento tácitos, que pueden ser entendidos como instituciones no formalizadas. A

pesar de ello, lo normal es que sean códigos de conducta negociados bajo el influjo de

la parte más fuerte de la relación, esto es, por el comerciarte o intermediario, razón por

la cual no siempre se puede hablar de “arreglos” institucionales propiamente dichos.

De este modo, es frecuente encontrar en áreas rurales formas de comercialización signi-

ficativamente ineficaces, ya que permitiendo realizar una determinada cantidad de los

bienes producidos en el sector, no proporcionan todos los beneficios posibles a los par-

ticipantes, aun cuando pueda haber un grupo (comerciantes o intermediarios) que asu-

man salir ampliamente beneficiados con las “reglas del juego” existentes para el comer-

cio rural. Probablemente uno de los aspectos centrales para explicar el que algunos pro-

ductores puedan beneficiarse en algo de la forma como funciona la comercialización en

84 Fuentes utilizadas para su elaboración: Bejarano 1997, cap. VI/punto III y 380-385; Cannock/Zúñiga 1994, caps. VI y VIII.

247

el área rural, en tanto que otros obtenga muy poco o casi nada de ello, es el nivel de

organización que estos han alcanzado para mejorar así su escala de operación, lo cual

en términos concretos significa poder acceder a mayor información y tener más capaci-

dad para negociar mejores condiciones de comercialización. Otro factor central es el

nivel educativo de los productores, lo cual no significa sólo que sean alfabetos, sino

que tengan el entrenamiento suficiente como para poder administrar autónomamente

sus actividades de mercado. Mucho se habla también de la capacidad gerencial, pero

no debemos olvidar que se trata de un concepto urbano, pues en las áreas rurales los

negocios pueden ser gerenciados bajo normas diferentes, basadas más bien en la je-

rarquización social existente, buscando reforzar las desigualdades o falta de capaci-

dades de unos, así como la posición privilegiada de otros. Con esto no se quiere decir

que el mercado debería estar compuesto por agentes completamente similares, pero sí

que para el caso de las áreas rurales las desigualdades entre agentes pueden ser de tal

magnitud, que limitan el funcionamiento del mercado.

Las dificultades en el área de la comercialización se convierten entonces no sólo un

resultado residual de la ausencia de las condiciones institucionales antes revisadas, sino

que deviene en un ámbito que requiere de acciones expresas, por lo que se debe hacer

ahora las precisiones del caso. El acopiar la producción de unidades sumamente disper-

sas, el asumir los riesgos del transporte y almacenamiento de productos perecibles, el

transformarlos de manera que se conviertan en bienes con un valor de uso adicional y el

llevar a cabo oportunamente todas las actividades administrativas que demandan aque-

llas tareas, no son procesos que van a generarse por sí mismos en forma paralela a la

producción.85 En este sentido, es indispensable recordar que las reformas de corte más

liberal han propugnado intervenir sólo sobre una parte de los problemas que afectan a la

comercialización de bienes agropecuarios, vale decir, el no mantener los precios de

bienes y servicios (incluido crédito y tipo de cambio) bajo un control que sólo favorece

a las ciudades. Si bien es cierto que aquellos controles son contraproducentes, también

lo es el que los agentes participantes en los incipientes mercados rurales de un país en

85 Una larga lista de males típicos de los procesos de comercialización en mercados locales y regionales se originan por no tomar en cuenta estas funciones: altísimos costos de transacción, dificultades para alcanzar una escala rentable, infraestructura de almacenamiento, transporte y procesamiento insuficiente cuando no inexistente, lo que crea mermas elevadas, entre los destacables.

248

desarrollo no se encuentren en igualdad de condiciones como para dar lugar a una acti-

vidad mercantil que conduzca a los tan deseados equilibrios. El resultado fue entonces

decepcionante: los productores agropecuarios86 siguieron siendo marginados de las

grandes negociaciones, mientras que un grupo de comerciantes e intermediarios apa-

rentan manejar el mercadeo, pero son al final unas pocas grandes industrias agroali-

mentarias las que controlan monopólicamente los mercados para los productos de

consumos masivo, marginando de las relaciones mercantiles más beneficiosas a una

buena cantidad de unidades de producción.

La posible salida para las dificultades de comercialización no se halla, por tanto, por

el lado de la pretendida liberalización absoluta de un mercado abstracto, que sólo

existe en los libros de texto, sino más bien por el lado de una actuación concertada

entre productores organizados, intermediarios comerciales, agroindustriales y repre-

sentantes de los organismos públicos competentes, a fin de delinear las medidas que,

eliminando la normatividad inútil y creadora de sesgos, permitan a su vez dar forma a

los arreglos institucionales que faciliten fortalecer la participación de todos y cada

uno de los agentes en el mercado. Por supuesto que aquello tampoco será tarea fácil,

pues se parte de la ya mencionada situación de extrema desigualdad entre agentes,

teniendo además cada grupo de éstos intereses encontrados y dificultades para poner-

se de acuerdo aún entre sí mismos. Es por ello que se sugiere tener siempre en consi-

deración los factores sociales y culturales de las regiones específicas en las que o en-

tre las que se está realizando el mercadeo. En este sentido, podemos afirmar que los

agentes vinculados al área rural no procederán siempre según el modelo de compor-

tamiento neoclásico, sino que viéndose inmersos en una red de relaciones sociales y

políticas específicas, pueden optar por una comercialización que les es aparentemente

poco favorable, pero que les proporciona otros beneficios difícilmente cuantificables

y sobre todo, les asegura una perspectiva de reproducción básica al mediano y hasta

largo plazo.87

86 Algunas veces inclusive independientemente de su tamaño y capacidad de negociación. 87 Es el caso típico de la relación entre el comerciante y los productores en una pequeña localidad, en donde ade-más de las transacciones mercantiles propiamente dichas, los actores devienen en una multiplicidad de relaciones

249

Las anteriores reflexiones nos permiten afirmar que en tanto los productores rurales

no estén en capacidad de negociar en igualdad de condiciones y de lograr resultados

que les sean mínimamente benéficos, debido a la persistencia de una serie de limita-

ciones estructurales, surge la necesidad de pensar en intervenciones de un ordenador

central u organismo público, que se encargue, entre otras tareas, de establecer regula-

ciones formales que puedan ser aceptables para todos los actores. Aquí se está pen-

sando en una suerte de código de comercio, pero también en reglamentos específicos

(como para los pesos y las medidas) y hasta en mecanismos de supervisión o inspec-

ción, que permitan constatar por ejemplo calidades, pero también recabar informa-

ción. Todas estas regulaciones pueden, en cualquier caso, referirse a iniciativas de los

hacedores de política. Lo difícil en este caso es diseñar formas para que los agentes

participen en su formulación y, por tanto, consigan interiorizar las ventajas de parti-

cipar en relaciones mercantiles que se rigen por otras “reglas de juego”, que de esta

forma irán convirtiéndose en arreglos institucionales propiamente dichos.

Por todo lo señalado, no debe dejar de tenerse en cuenta la coordinación entre actores o

grupos de actores, ya que la consecuencia central será superar la tendencia a prescribir

modelos de acción o de intervención. Hablar de coordinación proporciona más bien un

marco genérico, que permitirá alcanzar mayor claridad sobre cómo funcionan los mercados

rurales en la realidad. Con ello lo que debemos de entender es que no se trata simplemente

de fomentar aumentos de producción, asumiendo que esta encontrará luego su mercado

cuasi por generación espontánea. Antes que esto, los arreglos institucionales aparecen co-

mo imprescindibles mecanismos de intermediación para hacer posible la realización de los

bienes a precios aceptables para las partes, asegurando así la reproducción no sólo de algu-

nos, sino del sistema en su conjunto.88

Si bien es cierto que se ha venido hablando teniendo en mente la heterogeneidad de los

productores agropecuarios y el impacto de este hecho en los procesos de comercializa-

sociales a través de las cuales reafirman sus roles, asegurando así las condiciones para su reproducción. 88 En el cuadro No. 4 se presenta un resumen de las dificultades que deben ser enfrentadas y de las posibles alternativas de arreglo institucional a considerar. Por supuesto que aquí se repite mucho de lo ya visto, se hace, sin embargo, vinculándolo a la problemática de la comercialización, tema altamente especializado y que, como ya se mencionara, merece ser tratado en específico.

250

ción interna, en el caso de los intentos por participar en el comercio internacional de

productos agropecuarios siguen siendo válidas muchas de las observaciones realizadas.

Así, no será sólo importante que los productores se encuentren debidamente organiza-

dos, sino que esta organización deberá ser mucho más dinámica, ya que se tendrá que

negociar tanto interna como externamente las mejores condiciones comerciales para sus

miembros. A su vez, la normatividad para el comercio internacional suele ser más res-

trictiva, así como los standards de calidad esperados más exigentes, de manera que ya

no sólo los productores deberán estar bien organizados, sino en permanente coordina-

ción con las autoridades de su país, única forma de garantizar ya sea cumplir con con-

diciones más duras, o dado el caso, participar en negociaciones internacionales, de mo-

do que les sea posible ver reflejados sus intereses en las condiciones de comercializa-

ción.89

89 Las regulaciones vinculadas al comercio exterior incluyen una amplia gama de medidas que suelen encon-trarse formalizadas en la legislación vigente, como aquellas referidas a los precios de exportación e importa-ción, a las subvenciones, a los impuestos y tarifas aduaneras, a las cuotas de comercialización, entre las que sobresalen. En tanto se trata de procedimientos definidos y altamente especializados no serán tratados ahora, pues lo que nos preocupa no son tanto los instrumentos en sí, sino los procesos de interacción entre los di-versos grupos de interés que dan lugar a uno u otro tipo de arreglo institucional como marco para la com-prensión de la utilidad de cada instrumento.

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Cuadro No. 4 Ejemplos de problemas típicos de mercadeo y posibles soluciones en los mercados rurales

Problemas Descripción Posibles soluciones

Eficiencia de precios - Carencia de peso adecuado. - Carencia de identificación de precios. - Carencia de información de precios. - Excesivas fluctuaciones de los precios.

Extensión, supervisión de escalas y estandarización de pesos. Estandarización, análisis y proyecciones de mercado. Información de mercado, proyecciones de mercado para facili-tar ajustes en la producción y oferta a los requerimientos de mercado, haciendo que los esquemas gubernamentales de esta-bilización de precios sean efectivos. Facilitar crédito para el mercadeo, en especial para el almace-namiento

Eficiencia operacional 1. Carencia de infraestructura de mercadeo: - Carencia de caminos rurales. - Carencia de medios de comunicación. - Carencia de facilidades para el mercadeo.

2. Eficiencia operacional al nivel de la empresa de mercadeo:

- Manipulación ineficiente, incluida gradación, almacenamien-to y transporte.

- Administración, incluido financiamiento como resultado de costos de mercadeo excesivos.

Desarrollo de caminos rurales. Desarrollo de los medios de comunicación, por ejemplo, servi-cios postales y de teléfonos. Promoción de mejoras en la infraestructura de mercadeo. Promoción de mejoras en la administración de mercados.

Servicio de asesoramiento y entrenamiento para las prácticas de administración. Proveer incentivos y promocionar la coordinación vertical de las operaciones de mercadeo.

Eficiencia innovativa - Carencia de servicios de promoción/extensión para el comercio, que faciliten la introducción de innovaciones en agricultores se-leccionados, por ejemplo procedimientos para formar organiza-ciones.

- Insuficientes líneas de crédito de corto plazo a los comerciantes a través de los sistemas de mercadeo.

Diseñar y validar métodos de extensión con fines de fortalecer las capacidades organizativas del habitante rural. Entrenar a comercializadores en conocimientos agronómicos básicos de los insumos pertinentes y estimularlos para que aconsejen eficazmente a los productores, tanto en información técnica como de mercado. Proveer líneas de crédito de corto plazo a los comerciantes. Reducir los riesgos de crédito y promover información a tiem-po y precisa sobre condiciones alternativas de crédito para los agricultores.

Fuente: elaborado en base a la propuesta de Cannock/Zúñiga (1994), págs. 357-358.

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Resumen Una diversidad de obstáculos para el mercadeo se suelen presentar en los mercados locales y regionales de los países en desarrollo, lo cual impide que las actividades comerciales se realicen en forma fluida y con resultados satisfactorios para todos los agentes. Esto es es-pecialmente válido para los mercados de productos o insumos agropecuarios, en los cuales terminan primando códigos de conducta tácitos que no favorecen las relaciones equilibra-das entre los agentes, aunque les permita la reproducción en el corto plazo. Uno de los factores más importantes para explicar la forma como funcionan los mercados rurales es la escala de operación y la capacidad de negociación de los agentes interactuan-tes, lo cual nos conduce nuevamente al tema de las dificultades para la asociación de los productores agropecuarios, en especial aquellos de pequeña escala. Paralelo a este factor, es necesario recalcar la ya conocida importancia de la educación, esto es, el tipo de “capi-tal humano” que participa de aquellas negociaciones para asociarse, producir y comerciali-zar. Existe una serie de tareas propias de quien se encarga de la comercialización, las cuales pueden ser cubiertas por las organizaciones que surgen especialmente con este fin o por agentes individuales, como por ejemplo: acopio del producto, transporte, almacenamiento adecuado y procesamiento pertinente, además de la parte administrativa. Los costos y ries-gos al cumplir estas tareas suelen ser altos en el área rural, por lo cual no serán actividades que se realizarán automáticamente en un mercado liberalizado, requiriéndose de incentivos o medidas de promoción explícitas. En aquel sentido, las políticas de liberalización han conducido a una mayor concentración del poder en los agentes más fuertes del sector agropecuario, trátese de grandes producto-res y/o comerciantes, o inclusive de la gran agroindustria. En la medida que el mercado rural es un ámbito aún por ser desarrollado, las medidas más adecuadas irían más bien por el lado de fomentar la coordinación entre agentes, el fortalecimiento de cada uno en el rol que le corresponde y el establecimiento de “reglas de juego” para las relaciones mercanti-les que sean aceptables por todos. Las regulaciones formales por parte de los organismos públicos competentes llegarían así recién en un segundo momento, tratando siempre de responder a los intereses de los agen-tes, a través por ejemplo de códigos de comercio, de reglamentos específicos (calidad, in-formación), o de mecanismos de supervisión. El objetivo final de estas intervenciones será no tanto un rendimiento económico en teoría, sino la reproducción aceptable de todos los agentes participantes. Para el comercio internacional se presentan, además de las mencionadas, otro tipo de difi-cultades, vinculadas más bien a la capacidad de negociación internacional de los agentes o representantes nacionales, razón por la cual la coordinación entre agentes internos públicos y privados será fundamental para lograr resultados aceptables.

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Conceptos importantes Generalidades: comercialización, mercadeo de productos agropecuarios, mercados locales y regionales, centros de intercambio; escala de operación, capacidad de negociación, nivel educativo de los agentes. Tareas del agente comercializador: acopio, transporte, almacenamiento, transformación, realización. Riesgos y mermas. Dificultades: desigualdad entre agentes en mercados rurales; fortalecer capacidades de los agentes; cambiar términos de negociación; establecer “reglas de juego” equilibradas. Regulaciones formales: código de comercio, reglamentos específicos, mecanismos de supervisión. Nivel internacional: Coordinación y normatividad para el comercio internacional, nego-ciaciones comerciales internacionales, condiciones de comercialización. Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccionar un espacio geográfico en donde los productores agropecuarios, en general o por productos específicos, manifiesten dificultades sobre el sistema de comercialización imperante. Para este espacio geográfico hacer lo siguiente: a) Identificar a los principales actores que se vinculan al proceso de comercialización de

productos agropecuarios, por ejemplo: • Productores • Comerciantes e intermediarios • Agroindustrias • Organismos públicos especializados

b) Determinar los problemas o dificultades que resaltan respecto al mercadeo de produc-tos, por ejemplo: • Infraestructura adecuada para el transporte. • Infraestructura para el procesamiento inicial y el almacenamiento. • Información oportuna sobre el movimiento del mercado, sobre todo precios. • Financiamiento de las transacciones o créditos comerciales.

c) Determinar la disposición de los actores para participar en una dinámica de coordina-ción (“acción colectiva”) con miras a enfrentar las dificultades existentes: analizar los intereses en juego y correlación de fuerzas entre sí.

d) Reflexionar sobre posibles intervenciones de los organismos públicos competentes pen-sando en que:

Los actores internalicen su rol y asuman las responsabilidades correspondientes en el proceso mercadeo. Se organice el medio socialmente más adecuado para la construcción de la infraestruc-tura y la prestación de los servicios requeridos para el mercadeo.

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Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 90 Espacio geográfico y producto seleccionados: el valle del Mantaro, ubicado en el departa-mento de Junín, Andes centrales del Perú. Este es un espacio geográfico con tierras aptas para la producción agropecuaria intensiva, en diversos pisos altitudinales, que además se encuentra bien comunicado con el gran mercado de Lima, razón por la cual se constituye en uno de sus principales abastecedores de alimentos frescos durante todo el año. A pesar de la diversificación que ha permitido los factores mencionados, destaca dentro del valle la papa como principal producto agrícola, el cual en algunas campañas ha llegado a ocupar cerca del 60% del área cultivada. Respecto al cultivo de este producto en el valle del Man-taro es de diferenciar entre la llamada papa consumo, destinada al consumo directo de la población, y la papa semilla, que es el insumo principal de los productores de papa consu-mo. A efectos de simplificar nuestro análisis, no trabajaremos ahora el conjunto del siste-ma de comercialización local, ni tampoco el de la papa en general, sino tomaremos sola-mente el caso de la semilla de papa, como producto característico de este espacio geográfi-co y que tiene impactos en otros territorios tanto de la sierra como de la costa peruanos. a) Principales actores vinculados al proceso de comercialización de la semilla de papa: el principal actor en la cadena de producción y comercialización de semilla de papa es indu-dablemente el productor de semilla. El valle del Mantaro es un espacio geográfico caracte-rizado por la fuerte fragmentación de la tierra agrícola desde antes de la reforma agraria de la década del 70. Hoy en día se estima que el promedio de tierra cultivada por productor es de cerca de 1 ha., con un 98% de las unidades de producción agropecuaria que disponen de 5 o menos has., las cuales a su vez concentran un 85% del total de la superficie cultivada. A pesar de estas características de la estructura agraria en el valle, existe un pequeño grupo de medianas y grandes unidades de producción, que poseen recursos de muy buena cali-dad, muchas veces irrigados y que son quienes se han especializado en cultivos de alta o por lo menos fija rentabilidad, como lo es la semilla de papa. Mientras que la mayor parte de los pequeños productores dedican por lo menos una parte de su área cultivada a la papa consumo, los medianos y grandes se han orientado cada vez más por la papa semilla, efecto generado a raíz de la fuerte demanda de semilla de papa desde otros territorios, ya que los valles típicamente productores de semilla se vieron afec-tados de plagas o simplemente reorientaron su especialización hacia otros rubros, otorgan-do al valle del Mantaro la posibilidad de desarrollar esta tipo de producción. En cualquier caso, si el costo del cultivo de papa es alto, el de semilla es mucho mayor, requiriéndose además de una escala de producción más grande para optimizar costos y garantizar el ren-dimiento. Es por ello que definitivamente se puede señalar como productores semilleristas o especializados en la semilla de papa a aquellos que disponen de mayor extensión cultiva-ble, quienes son los actores más importantes en nuestro análisis. Los productores más pe-queños podrán intentar ingresar a este lucrativo rubro, pero suelen tener mayores dificulta-des o, en su defecto, terminan bajando la calidad del producto. En la medida que los productores de mayor tamaño han logrado identificar con más clari-dad sus mercados de destino tanto en la costa como en la sierra, y que suelen ubicarse en 90 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Agreda 1999, Alarcón 1994 y Escobal 1994.

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puntos bien comunicados, han implementado lo que se conoce como agricultura por con-trato. Este última consiste en establecer contratos, formales o informales, entre el produc-tor semillerista y el comprador, ya sea un comerciante intermediario o el productor de papa consumo. Para efectos de nuestro análisis interesa destacar al comerciante de la región o venido de fuera, que puede ser a su vez un transportista, como actor destacable en la cade-na de comercialización, el cual adquiere mayor importancia, según sea más costoso para el productor de semilla llevar a cabo el proceso de comercialización de su producto en regio-nes alejadas, situación que resulta ser típica de los pequeños semilleristas. Sea que el semi-llerista comercialice directamente o haga uso de un comerciante, se comprueba la impor-tancia del establecimiento de buenas relaciones entre ambas partes del intercambio, pues en el caso de la semilla la garantía sobre calidad y sanidad juega un rol determinante. Precisamente al tratar el tema de la calidad de la semilla de papa nos es posible identificar al tercer actor que será de importancia en nuestro análisis, vale decir, a los organismos públicos competentes para la certificación de la calidad de la semilla. Según la información disponible, en la década del 80 el Ministerio de Agricultura implementó una vasta red en el valle para el registro, la autorización y el control de la producción de semilla de papa, que si reunía todos estos requisitos era denominada “semilla certificada”. El Ministerio a través de su instituto de investigación (ha ido cambiando de nombres: INIA, INIPA, INIAA) se encargó se facilitar o controlar la producción de la llamada “semilla básica” a estos pro-ductores, de modo que se mantuviera la calidad genética del producto. Con la implementa-ción de la política de reforma estructural en la década del 90, se desmontó este sistema de certificación, que aunque no había llegado a abarcar a todos los productores y adolecía de múltiples limitaciones, significaba un avance al respecto. Actualmente se mantienen anti-guos listados de semilleristas, pero el sector público no cuenta con capacidad para realizar la certificación, de modo que el control de la calidad de producto ha pasado formar parte de las relaciones de confianza entre los productores y, sobre todo, se ha informalizado mu-cho. Existen otros actores demandantes de semilla de papa, pero que juegan un rol menos im-portante en comparación a los comerciantes e intermediarios. Por un lado, como parte del sector público son de destacar los proyectos o programas que adquieren semilla de papa para utilizarla en los llamados fondos rotatorios. Por el lado de las organizaciones no gu-bernamentales se comprueba una práctica similar, aunque los volúmenes adquiridos y el tipo de relación con la población sean diferentes. Se ha observado que no en todas estas adquisiciones los organismos respectivos han cuidado la calidad del producto, por lo cual se ha generado posteriormente malestar en la población que recibe la semilla. b) Dificultades respecto al mercadeo de la semilla de papa: de acuerdo a la información disponible, existirían dos factores principales que determinarían las posibilidades de mejo-rar el sistema de comercialización de la semilla de papa en el valle del Mantaro. Un primer factor es la calidad de la semilla, que se origina desde el uso de la semilla básica para su producción, pero tiene que ver también con un adecuado manejo del cultivo y finalmente con la selección, de modo que se oferte realmente las semillas de mejor calidad, aunque no exista un procedimiento formal para la certificación de la calidad. El otro factor, no menos importante, es el precio y, por tanto, la rentabilidad de esta actividad productiva. En la me-dida que la papa consumo es un producto sujeto a fuertes variaciones de año a año, los productores de semilla no siempre tiene garantizado que la demanda por esta será igual

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todos los años. Lo que se comprueba es que al establecer buenas relaciones entre producto-res y demandantes o comerciantes, se logra mayor certidumbre sobre el precio final de la semilla, asegurando prácticamente una rentabilidad mínima. En consecuencia, si no se cuenta con la capacidad productiva para asegurar la calidad de la semilla, el productor in-gresa por lo general a circuitos de comercialización cada vez más informalizados, sin po-der garantizar la rentabilidad de cada campaña. En estos últimos casos se trata simplemen-te de la búsqueda de una mayor rentabilidad de mercado, pues es indudable que la fuerte diferencia de precios entre la papa consumo y la papa semilla motiva permanentemente a todos los productores a ofertar por lo menos una parte de su producción como semilla. Esto último lo suelen realizar seleccionando, inclusive varias veces, la papa que fue produ-cida originalmente como papa consumo, de modo que los mejores tubérculos puedan ser ofertados como papa semilla. Esta es una práctica que tienden a realizar los productores más pequeños, que no cuentan con los recursos para implementar el costos o proceso de producción de semilla propiamente dicho, pero que, como se dijo, desea participar míni-mamente de las ventajas coyunturales que tiene la semilla. La venta de la semilla de este tipo se realiza siempre a comerciantes, quienes pagan de todos modos precios inferiores a los que reciben los productores con los que poseen contratos y mayores garantías. También sucede que algunos comerciantes compran papa consumo de buena calidad, la seleccionan y buscan venderla como semilla. El resultado de todos estos comportamientos es que, sin lugar a dudas, se pone a disposición una oferta de semilla de papa a precios inferiores, pero esta no llega nunca a alcanzar los rendimientos esperables, pudiendo inclusive contener enfermedades, todo lo cual genera un clima de mucha incertidumbre en el mercado de se-milla. Hay también otros problemas que se asocian a los anteriores y que vale la pena especificar. Respecto a la fijación del precio de la semilla, sólo los productores con mejores relaciones en el mercado disponen de alguna información al respecto, sin poder afirmar que se trata de una información suficiente. En general, se comprueba que existe gran incertidumbre sobre, por ejemplo, los mercados futuros, las alternativas de venta y los márgenes de co-mercialización, por lo cual se suele tomar decisiones basado en la información informal, que muchas veces difunden los mismos comerciantes, llegando inclusive a verse casos en que estos fijan unilateralmente los precios. Otro problema serio para el caso específico de la semilla de papa es la falta de una adecua-da infraestructura para el almacenamiento. En la medida que se trata de un producto cuya calidad debe ser conservada hasta el momento en que es utilizado, evitando riesgos de con-traer enfermedades o de sufrir otras mermas, es muy importante que ya sea productores o intermediarios comerciales cuenten con la infraestructura necesaria para almacenar la se-milla entre la cosecha y el transporte o la utilización. Al respecto se comprueba no sólo la falta de la infraestructura, sino también inadecuado manejo, lo cual implica ausencia de los conocimientos requeridos para la manipulación de un producto tan sensible. c) Posibilidades de lograr acuerdos con miras a una mejor comercialización: según lo ob-servado en el valle del Mantaro se deduce que hay un gran interés de los productores de todo tipo por participar en la oferta de semilla de papa, así como una amplia red de com-pradores de esta semilla, tanto del mismo espacio geográfico como venidos de fuera. Da-das estas condiciones, se podría afirmar que se encuentra formado un mercado para la se-

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milla de papa, que inclusive abarca territorios que se encuentran bastante lejanos. El que exista una oferta y una demanda definidas implica, sin lugar a dudas, que se habrían for-mado las condiciones básicas para que tengan lugar relaciones de tipo mercantil y que se fijen precios de equilibrio, a pesar de lo cual, nos es posible comprobar igualmente que estas relaciones acontecen entre agentes sumamente heterogéneos, por tanto, atravesados por una fuerte asimetría de información. Fuera de los productores más grandes y mejor articulados a los mercados internos y exter-nos del valle, que han inclusive regulado a futuro sus relaciones de compra-venta de semi-lla de papa, la gran mayoría de pequeños productores se constituyen en un gran grupo inte-resado en participar de unos beneficios teóricos, pero a los que podrán tener acceso sólo parcialmente, con el agravante de desprestigiar la producción de semilla del valle y fomen-tar grandes incertidumbres, lo cual lleva a la larga a generar altos costos de transacción para todos aquellos que deseen participar de este mercado y diverso tipo de externalidades, reduciéndose la capacidad del mercado local para poder desarrollarse y hasta expandir su influencia en otros territorios. En principio sería deseable para todos los productores que se alterase la dinámica actual, procurando organizar de tal modo el mercado de semilla de papa, que, por ejemplo, circule una información unificada sobre precios y calidad. Para ello, sin embargo, se requiere de acuerdos entre aquellos grupos de agentes tan heterogéneos, ya sean productores o comer-ciantes. Frente a una situación de este tipo es posible plantear dos tipos de circunstancias, bajo las cuales se haría posible promover la coordinación entre, por lo menos, una parte importante de los agentes intervinientes. La primer implica fomentar la organización de los productores, sobre todo entre los más pequeños, pero es fundamental que todos aquellos que desean formar parte de la oferta de semilla de papa formalicen de alguna forma los vínculos entre sí. La experiencia observada indica que dada las tendencias al trabajo individual de las unidades de producción en el valle esto se hace difícil, aunque no es imposible, pues para otros temas han logrado algún tipo de articulación. La motivación central para lograr esta organización sería prestar ser-vicios básicos a sus unidades de producción: adquisición de semilla básica, asesoría técni-ca, almacenamiento, información de mercado, y hasta negociación conjunta en la comer-cialización. La otra circunstancia a resaltar está referida a la intervención de organizaciones, tanto pú-blicas como privadas, interesadas en complementar las regulaciones de modo tal que se fomente el funcionamiento del mercado. La motivación principal de estas organizaciones viene también por el lado de la prestación de servicios, pensando en que en un mercado mejor estructurado la demanda por servicios de los productores será regular, pues todos estarán interesados en participar en un mercado debidamente formalizado. d) Posibles intervenciones de organismos públicos competentes: ya se mencionó a orga-nismos del sector público como posibles actores en el proceso regional para el fortaleci-miento de un mercado de semilla de papa. Dos tipos de organismos jugarían un rol central en este proceso. En primer lugar, un organismo de investigación, INIA para el Perú, que se encargue de desarrollar las variedades de semilla y de producir, o fomentar la producción,

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de la semilla básica, insumo principal utilizado por los semilleristas para la reproducción de semilla de calidad. En segundo lugar, un organismo que se encargue de certificar la calidad y la sanidad de todo tipo de semilla, que podría ser un trabajo coordinado entre INIA y SENASA para el caso del Perú. En algunos casos, para darle mayor legitimidad al trabajo de certificación de semilla, se ve por conveniente crear un organismo que cumpla esta función pública, que puede tener una conformación especialmente diseñada dada la correlación de intereses existente. Así por ejemplo, podría estar conformado no sólo por representantes del Estado, sino también de los otros grupos de actores interesados, como productores y comerciantes, de modo que las regulaciones a establecer y el proceso mismo de certificación sea resulta-do a acuerdos unánimes entre todos. Junto a la presencia de todo un procedimiento debidamente organizado para poner a dispo-sición de los productores semilla básica y para la certificación de toda semilla, es funda-mental prestar un servicio público, que en un mercado de semilla como el analizado resulta especialmente crítico: el servicio de información de agraria. Dada las comprobadas dificul-tades para implementar este servicio, es fundamental que algún organismo público se en-cargue de promover su organización, con participación de todos los agentes interesados, pero buscando no sólo concentrarse en la información de mercado, sino pasando a lo que vendría a ser información de contenido sobre los procesos productivos y de comercializa-ción, en otras palabras, pasando a capacitar adecuadamente a todos los agentes. Es a través de un esfuerzo de este tipo que se podría superar la dificultad observada tanto en producto-res como en comercializadores para internalizar comportamientos alternativos, a través de los cuales identifiquen que obtendrán más ventajas de participar en un mercado de semilla debidamente regulado, que de continuar moviéndose dentro del actual mercado sumamente informalizado. Con respecto a otros servicios paralelos al proceso de mercadeo de la semilla, no siempre es pertinente plantear una intervención directa del sector público, ya que las probables fa-llas en su funcionamiento implicarán mayores riesgos que los agentes ya conocen. Así, trátese de almacenamiento, transporte, crédito comercial u otros servicios requeridos, los organismos públicos pueden pensar en procedimientos para fomentar que los agentes pri-vados los ofrezcan, en vez de una oferta de proyectos y programas públicos, menos aún con subsidios que desvirtúan la formación del mercado local. De hecho, regular el mercado de semilla e ir eliminando las incertidumbres básicas, mejor aún si se logra con acuerdo de todos los participantes, implica sentar las bases para que empiecen a demandarse y ofertar-se otros servicios.

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4.8 Corolario: el tema de la organización de los productores agropecuarios91

Objetivos de aprendizaje • Analizar el modo como los actores en las áreas rurales encuentran dificultades para gene-

rar acuerdos con fines de un accionar colectivo y la organización. • Observar las consecuencias de las políticas de reforma estructural, y del nuevo rol que

cumplen los organismos públicos, en los procesos de organización de los productores agropecuarios.

• Reflexionar sobre los actuales procesos de toma de decisiones de los productores agrope-cuarios y las posibles contribuciones de agentes externos al área rural.

En los subcapítulos 4.2 al 4.7 se hizo referencia a una multiplicidad de situaciones en que

se generan problemas para el funcionamiento del mercado, en especial para el caso del

sector agropecuario, situaciones que son por lo demás típicas de países en desarrollo. Estas

no están vinculadas solamente a un no dejar actuar libremente a los mecanismos de pre-

cios, sino también y principalmente a que las normas explícitas e implícitas que rigen las

interacciones mercantiles o transacciones no se encuentran adecuadamente formuladas

conforme a los intereses de todos los participantes. De esta suerte, si es que los derechos de

propiedad no están bien definidos, o los contratos no están garantizados, o no hay un ade-

cuado suministro de bienes y servicios públicos, o el nivel de información entre los agentes

es diferenciado, o no hay garantía sobre los niveles de calidad, o el mercadeo no está apro-

piadamente organizado, nos estaremos refiriendo a situaciones en que los agentes tienen

que enfrentar serias incertidumbres, sin que exista una “institucionalidad” en cada área que

permita reducirlas y facilitar los intercambios.

Simultáneamente, fue posible observar como es que en diversos momentos, aparece en

forma recurrente la necesidad de mencionar que los productores de pequeña escala enfren-

tan las relaciones mercantiles disgregadamente, lo cual los hace mucho más vulnerables a

las circunstancias perjudiciales antes descritas, que también podemos llamar como merca-

dos incompletos, dispersos y/o en mal funcionamiento. Es por este motivo que resulta de

especial importancia plantear de modo específico el tema de la organización de producto-

91 Fuentes utilizadas para su elaboración: Bejarano 1997, 395-397; Berdegué/Danty/Caro 1999, 56-61; FAO 1995, 246-248; Glave/Ford 1999, 8-12 y 31; Heredia 1998, 22-24, 60-63 y 67-70. Se ha considerado igual-mente los planteamientos sobre organización trabajados en el subcapítulo 2.2.

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res, no tanto desde el punto de vista de una estructura formal y adecuada a alguna figura

jurídica (que no deja de jugar algún rol), sino más bien pensando en la necesidad de animar

acuerdos y normas de comportamiento en común entre estos mismos productores, a fin que

identifiquen el provecho que tendría para ellos organizarse para participar conjuntamente

en las actividades mercantiles. De esta manera, encontrarían posibilidades para superar una

serie de desventajas que tienen por simple economía de escala respecto a los productores

más grandes y mejor insertos en el mercado, reduciendo además los costos de transacción

que inevitablemente deberán enfrentar en los mercados poco estructurados en donde se

desenvuelven.

El razonamiento anterior diverge, sin embargo, de algunas orientaciones que se suelen ob-

servar durante los recientes procesos de reforma estructural vividos en muchos países en

desarrollo, procesos que teóricamente deberían más bien facilitar el fortalecimiento de la

economía de mercado. Una primera constatación al respecto es que, trátese de organiza-

ciones de representación más nacional o más regional, la tendencia frecuente durante los

procesos de reforma estructural es que el productor agropecuario se encuentra genérica-

mente ausente del diseño y la aplicación tanto de las medidas de política agraria interna,

como de las negociaciones internacionales vinculadas al comercio de productos agropecua-

rios, todo lo cual difícilmente contribuye a fortalecer las organizaciones.

Las mencionadas reformas, por otro lado, trabajan intensamente con el planteamiento de

redefinir el rol del Estado de “intervencionista” a simplemente “promotor” de la iniciativa

privada, vale decir, dedicarse a exhortar a que los productores, en tanto agentes económi-

cos autónomos y “racionales”, asuman directamente el conjunto de las tareas conducentes

al desarrollo agrario. Es así como se produce una reducción de las medidas de intervención

directa del Estado, ya sea en la promoción de uno u otro tipo de organización de los pro-

ductores, como en las actividades de mercado propiamente dichas. No obstante, aquello no

significa el retiro completo del aparato público del área rural, pues permanecen una diver-

sidad de programas de promoción y asistencia, tarea hasta entonces típica de los organis-

mos privados de cooperación del desarrollo, pero que ahora se presenta como una nueva

manera de relacionarse entre el Estado y los productores, lo cual forzaría que surjan otras

formas de organización de estos últimos. De igual modo, la mencionada redefinición del

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rol del Estado, obligará a los gremios y organizaciones de productores agropecuarios exis-

tentes a hacer esfuerzos de reorientación organizacional, de modo que puedan adaptarse a

las nuevas condiciones de mercado libre.

Aquellos esfuerzos consisten básicamente en la generación de una serie de actividades que

brinden servicios de apoyo a la producción o a la toma de decisiones productivas por parte

de sus asociados. La amplitud y eficacia de estas acciones serán diversas, estando por lo

general condicionadas a la posibilidad de financiamiento tanto propio como externo que

tenga cada organización. En muchas ocasiones se ha observado como, ni aún con esta re-

orientación hacia la parte propiamente económico productiva, les ha sido posible a muchas

organizaciones movilizar un financiamiento suficiente basado en aportaciones de sus aso-

ciados. Paralelamente, sin embargo, ha existido apoyos de organizaciones públicas y pri-

vadas que, ya sea otorgados en términos de emergencia durante la fase de estabilización de

la economía o brindados en el marco de la reforma estructural, habrían sido poco exitosos

y estarían contribuyendo a reducir las ya pocas posibilidades de fortalecimiento de una

economía propia en las organizaciones de productores.92

Como consecuencia de la sucinta descripción que acaba de ser presentada, se puede afir-

mar que las organizaciones y gremios de productores agropecuarios que aspiran a una re-

presentación macrosocial o nacional tenderán a presentar serias dificultades para generar

propuestas organizacionales alternativas, a aquellas basadas en la relación de dependencia

con un tipo Estado intervencionista que ya no debería existir. Esto último implica una in-

capacidad real para desarrollar estrategias que lleven a una nueva legitimidad. Al ser tan

difícil articular nuevas propuestas de organización viables, esto es, de acuerdo a los inter-

eses y requerimientos de los diversos tipos de productores agropecuarios, es de imaginar

que se produzca una desvinculación de intereses, razón por la cual no faltarán las organi-

zaciones que representen más las expectativas de sus dirigentes, que la realidad.93

92 Al hacer este comentario no se está pensando en las intenciones de los ejecutores de las medidas de apoyo, sean públicas o privadas. Se trata más bien de motivar la reflexión sobre el efecto real que estas medidas estarían causando en las áreas rurales. En este sentido, lo más probable es que haya una ausencia de estrate-gias participativas para el diseño, ejecución y evaluación de todo lo que se haga. Al parecer, habría una ten-dencia a hipotecar la viabilidad de las medidas al largo plazo en función de las “urgencias” del corto plazo. 93 Respecto a este comportamiento de los dirigentes es necesario mencionar dos aspectos que se retroalimen-tan entre sí: por un lado, suele encontrarse falta de preparación para la gerencia, habiendo sido muchos de

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Con respecto a aquellas organizaciones más bien locales, máxime regionales, también

conocidas como organizaciones de base, es posible observar, contrariamente a lo ante-

rior, una tendencia hacia la supervivencia y quizás hasta al fortalecimiento. Esto se liga

directamente al hecho de haberse preocupado por atender las demandas más apremian-

tes de sus representados y/o asociados, principalmente en el área económico-

productiva, exactamente aquello que estamos comprobando como necesario para la su-

pervivencia dentro de una economía de mercado. Estas organizaciones podrán subsistir

en medio de un contexto global de indefinición sobre la posibilidad de acciones que les

aglutinen a un nivel territorial mayor y esto a pesar de identificar un requerimiento ur-

gente por mayor organización. Utilizando nuestro instrumentario institucionalista, de-

bemos entonces comprender a estas organizaciones como un ámbito de coordinación

entre sus miembros, a partir de lo cual organice o brinde servicios específicos orienta-

dos a aquellos.

Es ya una constatación que el proceso de reforma estructural seguirá desarrollándose, pro-

ceso que adquirirá su propia dinámica, la cual escapa al control individual de cualquiera de

los actores presentes. Inscribirse en aquel proceso es entonces parte de una nueva forma de

reproducirse, aun para las unidades productivas peor dotadas y más alejadas. Lograr esto

no sería un hecho fortuito y ajeno a la voluntad de sus participantes, sino más bien la iden-

tificación de todos los actores socio-económicos, que es a través de mercados más desarro-

llados que podrán asegurar mejor sus condiciones de subsistencia. En aquel marco, descri-

to en forma sencilla y hasta elemental, es que debemos esforzarnos por entender la situa-

ción real de las organizaciones de productores agropecuarios y la forma como ellos mis-

mos ven a sus organizaciones.

La aparición y el fortalecimiento de nuevas organizaciones de base estará, por tanto,

vinculado a la forma como sean capaces de seguir y promover (ambos comportamientos

simultáneamente) la evolución de los mercados, en principio a nivel local, pero a me-

ellos formados dentro de una escuela política de “reivindicacionismo”, poco fructífera según los intereses reales de sus propios asociados; por otro lado, es igualmente frecuente la ausencia de una actitud de fomento de las “capacidades humanas” por parte de los representantes de organismos de apoyo públicos o privados, que permita una evolución en positivo de las organizaciones existentes.

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diano plazo cada vez más a mayor nivel, pudiendo eventualmente llegar hasta la

agroexportación. Esto último sería sin lugar a dudas el mejor de los escenarios, por eso

es bueno señalar que si bien ello es deseable, debe seguirse observando en detalle los

efectos de la articulación al mercado interno sobre la evolución de las organizaciones

de productores.

Habrá entonces que apreciar sistemáticamente cómo es que determinadas organizacio-

nes de productores agropecuarios, nuevas o renovadas, pueden y saben inscribirse en

aquellos procesos, cómo es que sobreviven a ellos y probablemente hasta se reproducen

de manera ampliada. En cualquier caso, la recomendación genérica para todo actor vin-

culado a la elaboración de políticas es ser un observador reflexivo, que antes de preten-

der diseñar regulaciones con carácter normativo en la premura del corto plazo, debe

preocuparse por fomentar los procesos sociales conducentes a la conformación de aque-

llos arreglos institucionales para el largo plazo, sobre los que se ha realizado múltiples

referencias a lo largo del texto.

Por lo pronto, las experiencias que han podido ser acopiadas sobre los esfuerzos de “aso-

ciatividad”, en el reciente contexto de reforma estructural, nos sugieren algunos factores

que debe tener en cuenta cualquier actor que se encuentre pensando en formas de interven-

ción alrededor del tema organización de productores agropecuarios. Empecemos por dos

factores que ya fueron tratados de alguna forma: la economía de las organizaciones o que

estas se fortalecen alrededor de productos con mercado definido, mejor aún si pueden in-

tervenir en la formación de los precios; y que la gestión de una organización, más aún

cuando ejerce tareas económicas, es hoy en día un trabajo especializado, que no necesa-

riamente debería ser realizado por un miembro, aunque la dirección política de esta perma-

nezcan naturalmente en sus manos, sin por ello perder su orientación central hacia la re-

producción dentro del mercado.

Si por los mencionados factores estamos entendiendo que las organizaciones de producto-

res agropecuarios se trazan como finalidad central el mejorar las condiciones bajo las cua-

les sus miembros compiten en el mercado, entonces es más fácil de entender su transcen-

dencia en el contexto de la reforma estructural. Cualquier medida de intervención que in-

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tente fortalecer organizaciones de productores deberá, en consecuencia, antes que imple-

mentar cualquier apoyo o subvención, evaluar si efectivamente el modelo organizacional a

promover se encuentra vinculado a un producto de mercado definido o definible, y si la

gerencia de la actividad a emprender será lo suficientemente rigurosa. La experiencia viene

demostrando que estos factores aseguran rápidamente rentabilidad a los miembros de las

organizaciones y autonomía económica para estas. En caso contrario, se tenderá a fomentar

ineficacias e ineficiencias en el funcionamiento de la organización, que a la larga implica-

rán una existencia limitada a la permanencia de los apoyos externos, pero no el desarrollo

de capacidades propias para la sostenibilidad.

No basta, sin embargo, con saber en qué mercado inscribirse, sino que los productores re-

quieren comprobadamente determinados servicios, que sus organizaciones pueden prestar

directamente o contribuir a que sean prestados por otras entidades. Estos servicios serán en

unos casos básicos, como la asistencia técnica, la capacitación y la intermediación comer-

cial, pero en otros adquirirán un carácter estratégico, como son la investigación de punta,

así como la puntual información de mercado y de oferta tecnológica. En conjunto, todos

estos servicios servirán como vehículo indispensable para identificar innovaciones tecno-

lógicas compatibles y para aplicarlas rentablemente, inclusive bajo preservación del medio

ambiente, de modo que el productor agropecuario, tendencialmente adverso al riesgo, ad-

quiera certidumbre sobre la viabilidad de su actividad en los mercados. Es así como identi-

ficamos que la idea de la organización o de la asociación per se no es sostenible sin asegu-

rar mejoras económicas, que serán posibles siempre que la estructura organizativa haya

sido expresamente concebida de acuerdo a la escala y requerimientos de sus miembros.

Para terminar, vale le pena recordar que toda organización la estamos entendiendo como

una expresa construcción humana, por tanto, las organizaciones de productores agropecua-

rios, de las cuales nos estamos ocupando, se constituyen propiamente en tales desde el

momento en que un grupo de este tipo de productores decide ponerlas en funcionamiento,

cuidando del cumplimiento de los acuerdos establecidos y evaluándola regularmente. Esta

forma de entender la organización difiere de aquella que se maneja en diversos organismos

públicos o privados de apoyo al desarrollo, que se preocupan por crear artificialmente

agrupaciones de productores con fines de ejecución de actividades puntuales, pero sin que

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se haya producido la indispensable dinámica social que les dé sostenibilidad al largo plazo.

Debemos tener siempre en cuenta que los productores, por más pequeños y alejados del

mercado que sean, serán los únicos que asumirán responsabilidad sobre las consecuencias

de su accionar en común, sean positivas o negativas, razón por la cual deben ser ellos quie-

nes internalicen y efectivicen la necesidad de organizarse. De este modo, la acción de los

agentes externos a la organización se circunscribe a facilitar determinadas condiciones

para el fortalecimiento de las organizaciones, sobre todo cuando los mercados se encuen-

tran limitadamente desarrollados.

Resumen Frecuentemente se confunden los conceptos de institución y de organización, a pesar de lo cual el tratamiento de los diferentes problemas que surgen para el funcionamiento de los mer-cados rurales nos ha permitido diferenciar dos tipos de situaciones. En una, los agentes parti-cipantes no se han puesto de acuerdo en “reglas de juego” o arreglos institucionales que nor-marán sus relaciones, manteniendo serias incertidumbres. En la otra, ante la presencia de altos riesgos e incertidumbres, los agentes son recelosos de la asociación y el trabajo en común, optando por la vía individual. No es posible afirmar que la presencia previa de arreglos institucionales es una condición sine qua non para que surjan organizaciones. La experiencia demuestra más bien que hay una con-dicionalidad recíproca y que lo que suele producirse es un círculo vicioso de malos arreglos o coordinaciones con comportamientos individualistas, que lleva a resultados menos benéficos para el conjunto, caso que se produce de manera similar en el sector agropecuario, más aún en las regiones rurales relativamente menos desarrolladas. Las políticas de reforma estructural y liberalización no han contribuido a superar aquel círculo vicioso, en la medida que no contienen un objetivo explícito del conjunto de la sociedad en favor del fortalecimiento de los actores regionales y consecuentemente de los mercados rura-les. En este sentido, no se trata de abogar por un nuevo rol “interventor” del Estado o por in-centivar el activismo público con carácter asistencialista, sino de esforzarse por encontrar for-mas innovadoras para la intervención de los organismos públicos en el área rural, de modo que sea posible fomentar el objetivo arriba mencionado. Las organizaciones de productores agropecuarios, que han sobrevivido a los procesos de crisis y de ajuste estructural, encuentran hoy día serias dificultades para legitimarse ante sus bases. Lo más frecuente es que ya no sean tanto organizaciones de carácter nacional, sino regional, y que a través de la prestación de servicios concretos a sus asociados, en especial de apoyo a la producción, estén encontrando la vía para fortalecerse nuevamente.

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Lo central en cualquier organización en el momento actual será entonces, qué tanto puede servir como espacio de coordinación de los intereses de sus miembros. Esto se basa en la comprobación que la economía de mercado será el ámbito dentro del cual tendrán que repro-ducirse estos productores, por lo que sólo una adecuada asociación para superar sus limitacio-nes estructurales de los mercados podrá asegurarles la reproducción como tales. En tanto los productores agropecuarios desarrollen capacidades para seguir y promover el desarrollo de los mercados, es que será posible esperar que sobrevivan a los procesos de trans-formación que viven las áreas rurales. La función de los organismos externos al área rural, sean públicos o privados, estará vinculada al seguimiento y fomento de los procesos sociales antes que a la dación de regulaciones normativas ajenas a la interacción de los agentes. Aquellos organismos deberán observar algunos factores centrales con el fin de lograr sus obje-tivos de promoción: la vinculación de la organización con un mercado definido que asegure su economía, la gestión profesional y la prestación de los servicios exactamente requeridos. En consecuencia, no es realista fomentar organizaciones de productores con miras a una compe-tencia en abstracto, sino como construcciones humanas bajo condiciones específicas, que de-berán ser adecuadamente identificadas. Conceptos importantes Problemas: ausencia o debilidad de arreglos institucionales para el funcionamiento del mercado; dificultades para la asociación por parte de los agricultores, incertidumbre, ries-gos, desconfianza. Ventajas teóricas de la asociación: mayor escala de operación, capacidad de negociación.Acción de agentes externos: Estado “intervencionista” vs. Estado “promotor”; “asisten-cialismo” estatal; programas de promoción y de asistencia social. Tipos de organizaciones: organizaciones y gremios de representación nacional, carácter “reivindicacionista”; organizaciones locales y regionales, organizaciones de base, presta-ción de servicios, condiciones de subsistencia y reproducción.

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Ejercicio con ejemplo de caso Formulación de la tarea Seleccionar un espacio geográfico en donde no exista claridad suficiente sobre la organiza-ción de los productores agropecuarios. Para el caso seleccionado realizar lo siguiente: a) Informarse sobre las características de la estructura productiva agropecuaria existente:

• Distribución de los recursos productivos según tipo de unidades de producción. • Organización de los procesos productivos y vínculos a los mercados.

b) De acuerdo al tipo de agentes relacionados a la producción agropecuaria buscar res-puestas a la siguiente pregunta: ¿por qué motivos específicos los productores de este lu-gar encontrarían ventajas en generar formas de organización?

c) Observar la posibilidad de medidas de intervención de agentes externos públicos o pri-vados considerando:

La importancia de la coordinación regular entre agentes del sector agropecuario con la finalidad de identificar las ventajas del trabajo en común, esto es organizado.

El evitar las rigideces en el funcionamiento de las organizaciones que puedan condu-cir a la limitación de su utilidad para los potenciales miembros.

Ejemplo de caso y aplicación de la tarea 94 Caso seleccionado: situación de la organización de los productores agropecuarios en el espacio geográfico de la amazonía alta comprendido por el departamento de San Martín, concentrándonos en el área circundante a la ciudad de Tarapoto, hacia la vertiente noro-riental de la cordillera de los Andes peruanos. a) Características de la producción agropecuaria: de acuerdo al Censo Agropecuario de 1994, el promedio de tierras cultivadas por productor era de 5.01 has., a pesar de existir diferencias importantes entre los productores. Se tiene por un lado el 10% de las unidades de producción que disponen entre 10 y 50 has., y concentran el 47% de la superficie culti-vada. Por otro lado están las unidades pequeñas, que hasta 3 has. representan el 51% y poseen sólo el 15% de la superficie cultivada; si consideramos las unidades hasta 5 has., abarcan el 73%, con un 30% de la superficie cultivada. Los datos disponibles indican que un 5% de los productores de este espacio geográfico estaría constituido por miembros de comunidades nativas. No se cuenta con información detallada sobre la superficie que cultivan, aunque se conoce que practican una agricultura rotatoria de roza y quema, además de la explotación de los productos del bosque amazóni-co. En la medida que las características de su actividad productiva difieren significativa-mente de las unidades convencionales, debidamente censadas y anteriormente descritas, las reflexiones que siguen se referirán a aquellas, dejando para el final un breve análisis sobre las comunidades nativas. La mayor parte de las unidades de producción se concentran en cultivos tradicionales de la zona, como maíz amarillo, plátano y café, habiendo aumentado significativamente en los últimos años el cultivo de arroz por su mayor rentabilidad. Las unidades de producción 94 La información necesaria para elaborar este ejemplo de caso ha sido tomada de: Agreda 1999.

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más grandes, no obstante, se habrían especializado en pastos cultivados y en la producción ganadera, aunque recientemente una parte de estas habría optado por concentrarse en la producción de arroz, ya que disponen de terrenos planos e irrigados. El promedio de edad del jefe de la unidad productiva es de 43 años, relativamente joven, habida cuenta que se trata de un territorio que se ha venido poblando aceleradamente a través de migraciones provenientes de la sierra, en especial del departamento de Cajamar-ca. El nivel educativo de estos productores es bajo, pues un 36% no ha completado sus estudios primarios y en el otro extremo sólo un 4% ha completado estudios secundarios. Con respecto a los procesos productivos propiamente dichos, las pequeñas unidades practi-can una economía familiar de reproducción simple, aunque una buena parte de las media-nas y grandes ha ido ingresando cada vez más en procesos productivos mercantilizados. Resultado de ello es que en general destaque una muy baja adopción de innovaciones. Por ejemplo, sólo el 11% de las unidades de producción utilizan semilla mejorada, porcentaje que permanece bajo si se trata de otros insumos. Igualmente sólo un 9% declaró hacer uso de asistencia técnica, habiendo sido mayoritariamente prestada por organismos públicos. Esta situación es de relacionar con las dificultades de acceso al crédito, pues sólo un 6.5% de las unidades de producción obtuvieron algún tipo de préstamo en el año del censo, he-cho que nos indicaría también que los productores de esta región no son fácilmente sujetos de crédito de las entidades financieras locales, aun cuando esto haya podido variar en algo con la presencia de la Caja Rural, pues en su mayoría no se encuentran saneados los dere-chos de propiedad sobre la tierra. A pesar de todo ello, un altísimo porcentaje de producto-res reconoció la importancia de la asistencia técnica y aceptaron la idea de recibirla, pero se comprueba que demandan al Estado para que se las proporcione gratuitamente. La producción agropecuaria de este espacio geográfico estaría sólo parcialmente vinculada al mercado, pues aproximadamente la mitad es destinada al autoconsumo. Entre los pro-ductos mayoritariamente dedicados a la venta en el mercado destacan arroz, maíz y café. En este sentido, se comprueba que cuanto más grande sea la unidad productiva, mayor es el grado de integración de su producción al mercado. Por otro lado, se comprueba igual-mente que aquellas unidades de mayor tamaño serían las pocas que se encontraría en capa-cidad de implementar otras actividades generadoras de ingresos dentro de la misma finca, como es el procesamiento de sus productos. Se pensaría que los productores más pequeños buscarían complementar ingresos con actividades fuera de la finca, sin embargo, no se ha hallado evidencia al respecto, lo cual indicaría el poco dinamismo del mercado laboral local. b) El tema de la organización de los productores agropecuarios: todo el espacio geográfico de la vertiente nororiental de la cordillera de los Andes, más conocido como selva alta, especialmente aquel comprendido entre el sur del departamento de Amazonas y el depar-tamento de San Martín, está caracterizado por la ausencia de una forma de organización debidamente legitimada de los productores, más allá de las comunidades nativas que agru-pan a una parte minoritaria de la población actual. Se trata de un área que se ha visto fuer-temente influenciada por el crecimiento del cultivo ilegal de coca y la expansión del tráfico de sus subproductos con miras a la posterior producción de cocaína. Estos hechos determi-naron que San Martín se convirtiera desde la década del 80 hasta principios de los 90 en uno de los principales polos de atracción de población de la sierra, la cual procedía de es-

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pacios con economías marginales o fuertemente estacionales. Sin embargo, a principios de los 90 se inicia un declive cada vez más fuerte del precio de la hoja de coca, lo cual aunado a la política antinarcóticos implementada entre el Estado peruano y el gobierno norteame-ricano, llevó a una significativa reducción de la actividad económica, en especial respecto a las posibilidades de empleo de mano de obra migrante. Por lo demás, el tráfico de drogas, asociado al terrorismo de extrema izquierda, provocaron un periodo de fuertes tensiones sociales e intensa violencia, en medio del cual los inmi-grantes de la sierra que lograban asentarse y desarrollar mínimamente sus unidades de pro-ducción agropecuarias optaron por hacerlo independientemente. En adición a ello, se com-prueba que estos inmigrantes llegaron portando prejuicios en contra de formas de organi-zación promovidas por el Estado, específicamente a raíz de las malas experiencias que vivieran en sus regiones de origen durante la reforma agraria de la década del 70. Todos estos hechos se vieron reflejados en los resultados del Censo Agropecuario del 94, pues entonces sólo un 26% de las unidades de producción manifestaron formar parte de alguna organización. De aquellos que manifestaron sí encontrarse organizados, la mayor parte se agruparon alrededor de los Comités de Productores y las Rondas Campesinas, he-cho que no cambia de acuerdo al tamaño de la unidad productiva. La preferencia por estas últimas es clara, en la medida que fueron explícitamente promovidas por el gobierno como medio de autodefensa frente a la violencia imperante. Las primeras, entre tanto, serían las típicas organizaciones que brindan servicios específicos a los productores individuales, situación que se adaptaba más al contexto de reforma, que los gremios reivindicativos con-vencionales. En los últimos años es visible que, junto a los Comités de Productores por producto, han adquirido mayor fortaleza las Juntas de Usuarios de riego, aunque no se cuenta con esta-dísticas recientes sobre la participación de los productores en estas organizaciones. Las organizaciones de regantes son a nivel nacional las más importantes, en la medida que se encargan de administrar y distribuir uno de los recursos productivos claves para la activi-dad agropecuaria. En el espacio geográfico bajo análisis no se conoce de grandes obras de irrigación a ser administradas, sin embargo, los indicios encontrados indican que serían los productores más grandes, con aquellas tierras planas, los que habrían optado por organizar-se para obtener ventajas de una administración coordinada del recurso agua, aún cuando este no sea especialmente escaso en la región. Pasando a ver ahora el caso de las comunidades indígenas, se comprueba más bien una fuerte identificación cultural y con su espacio geográfico, así como el deseo de defender su hábitat de las fuertes oleadas migratorias vividas en los últimos años. Se puede afirmar que, sobre la base de aquellos elementos, han logrado articular una compleja estructura organizacional que va desde la agrupación de pequeñas comunidades de familias, hasta las federaciones interétnicas y nacionales, pasando por las organizaciones comunitarias de una misma etnia. Cada grupo familiar y étnico mantiene control o administra una porción del bosque amazónico, de modo que no se producen disputas entre sí. Las unidades de produc-ción familiar se han vinculado hoy día a los mercados en forma importante, practicando una economía mixta: agricultura rotatoria para el autoconsumo y extracción de productos del bosque para la comercialización, adquiriendo con el resultado de sus ventas productos industrializados provenientes de las urbes. Los poblaciones nativas así organizadas no ha-

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brán llegado a desarrollar una pujante economía mercantil, aunque es de reparar que han sabido aprovechar sus ventajas comparativas para reproducirse a un mejor nivel que los pobladores de la mayoría de las áreas de agricultura marginal en la sierra. c) Posibilidades de intervención de agentes externos en la organización de los productores agropecuarios: la experiencia acopiada del espacio geográfico bajo análisis es claramente indicativa de las significativas resistencias que se presentan para agruparse o asociarse con miras a implementar soluciones comunes a la variedad de dificultades que atraviesa su actividad económica principal. Esto es posible a pesar que no existan actividades alternati-vas a las que puedan dedicarse, peor aún con el empeoramiento de los precios de la hoja de coca, que reduce las posibilidades de una “economía sumergida” que sostenga a la región. Considerando estas circunstancias, habrían dos factores centrales que deben tenerse en cuenta si se desea intervenir en aquel contexto. Primero, que se trata de un espacio geográ-fico sólo parcialmente apto para la explotación agropecuaria intensiva, razón por la cual no es posible pensar en la continua expansión del área cultivada por la presión demográfica que ejerce la población inmigrante y sus descendientes. Por tanto, las limitaciones ecológi-cas del medio deberían ejercer de alguna forma una presión real para que los productores empiecen en algún momento a manejar soluciones comunes referidas al uso de recurso agotables, en otras palabras, que generen procedimientos para introducir innovaciones. En la medida que esto se daría en medio de la debilidad general de las organizaciones de la sociedad civil y de una limitada presencia de los organismos públicos, no sería de esperar que se generen con facilidad procedimientos adecuados para manejar sosteniblemente los recursos naturales en tanto bienes de carácter público, por lo cual es necesario incidir en estos aspectos. Segundo, que debemos diferenciar las intervenciones a realizar entre los tres grandes gru-pos de actores que se distinguen dentro de los productores locales. Los más grandes y mer-cantilizados requerirán de facilidades para acceder a servicios de mejor calidad, sobre todo asistencia técnica y tecnología, pues todo indica que ya han iniciado un proceso de incor-poración de innovaciones, aunque no siempre sustentables. Los más pequeños y mayorita-rios serán los más reticentes a organizarse en tanto no comprueben las bondades que pue-den tener las organizaciones. Por esta razón resulta imprescindible iniciar amplios procesos de acercamiento entre sí, facilitando la circulación de información y la comunicación, lo cual no significa realizar en clásico trabajo con promotores, sino más bien facilitar las rela-ciones de mercado, por ejemplo vía un adecuado servicio de información. Ante un merca-do que funciona con mayor claridad, los productores podrán superar las incertidumbres iniciales y, por lo menos una pequeña parte, se arriesgará en sucesivos intentos de organi-zación, del tipo ensayo-error, buscando aumentar su escala de operación. Resultado de estos esfuerzos será que vayan comprobando las ventajas de accionar conjuntamente de-ntro de un mercado local, que, como se indicó, deberá ser centro de políticas explícitas de fomento con miras a convertirlo en un real ámbito de confluencia entre productores equili-brados. Finalmente se tiene a las comunidades nativas, que ya cuentan con una sofisticada estruc-tura organizativa, la cual llega hasta el nivel nacional. Este hecho hace innecesario incidir en el tema mismo de la organización, debiendo pensarse más bien en la forma de generar las facilidades para que las organizaciones existentes se fortalezcan. Así por ejemplo, sería

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de importancia que las comunidades nativas formalizaran su posesión sobre los territorios que controlan, estableciendo en virtud de ello vínculos estables con todos aquellos que vienen de fuera deseosos de participar en su explotación. Otra gran área de intervención sería la investigación de variedades potenciales de ser explotadas sin dañar el ecosistema, actividad que puede ser promovida en acuerdo de las mismas comunidades, de tal modo que no sólo se identifiquen productos, sino procedimientos sustentables para aquella explo-tación, difundiéndolos adecuadamente o capacitando a la población de la zona. Y por últi-mo, si se trata de organizaciones interesadas en vinculaciones con mercados extraterritoria-les, es de importancia transmitir conocimientos y desarrollar capacidades que les permita manejar autónomamente estos negocios.

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