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Ventajas y desventajas de las asociaciones públicas privadas (APP) en América Latina ¿Negocio Público Privado? Germán Alarco Tosoni Marzo de 2015
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Ventajas y desventajas de las asociaciones públicas privadas (APP)
en América Latina
¿Negocio Público Privado?
Germán Alarco Tosoni
Marzo de 2015
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicas privadas (APP)
en América Latina
¿Negocio Público Privado?
Germán Alarco Tosoni
Marzo de 2015
5
Agradecimientos
Coordinador GeneralCarlos Alonso Bedoya
DiagramaciónOmar Olivares Yzarra
Sobre el autor
LATINDADD
La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos (La-tindadd) expresa su agradecimiento a las personas que colabora-ron en el desarrollo de este análisis, especialmente a Aldo Caliari, del Center of Concern; Nancy Alexander; de la Fundación Heinrich Boell; María José Romero, de Eurodad; Luis Moreno, de la Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe; Patricia Miranda, de la Fundación Jubileo de Bolivia; Carlos Bedoya, de LATINDADD; y a todos los miembros del Grupo de Trabajo Hemisférico sobre Nexos entre Finanzas y Comercio, en cuyo marco se planificó esta iniciativa. El presente reporte ha sido posible gracias a la colaboración de la Fundación Ford; de CNCD 11.11.11 y Christian Aid. Se terminó de redactar en marzo de 2014.
Germán Alarco Tosoni es profesor Investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico. Puede contactarlo al co-rreo [email protected] autor agradece la colaboración de César Castillo García y Jorge Salas Vigo como asistentes de investigación y los comentarios de Patricia del Hierro Carrillo.
La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos está conformada por 21 organizaciones en 12 países de América Lati-na, y centra su campo de trabajo en temas como Nueva Arquitec-tura Financiera, Deuda, Financiamiento Privado y Justicia Fiscal. LATINDADD edita mensualmente una revista electrónica, sobre temas de actualidad económica, finanzas y comercio y política fiscal, donde escriben nuestros miembros, así como destacados intelectuales de América Latina y el mundo. Puede vistarlo en el siguiente sitio:www.economiacritica.comPuede conocer más sobre nuestro trabajo en nuestro sitio web:www.latindadd.org
Germán Alarco Tosoni
ÍNDICE
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicas privadas (APP)
en América Latina
¿Negocio Público Privado?
Resumen ejecutivo
Introducción
1. Modalidades y sectores para las APP
2. ¿Regulación de la inversión, complemento o sustitución del sector
público?
3. Balance general de ventajas y desventajas
4. Elementos problemáticos de las APP de Perú hasta 2013
5. Evaluación de peligros fiscales
5.1 Mayores costos para el sector público
5.2 Menores gastos corrientes para atender otros objetivos
5.3 Elevación de los niveles de deuda contingente por garantías estatales
5.4 Reducción de la función distributiva del Estado
6. Conclusiones
Recomendaciones específicas
Bibliografía
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Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
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Resumen ejecutivo Introducción
Las APP son una modalidad
de ejecución de la inversión
y de financiamiento que
está creciendo aceleradamente
en América Latina y en el resto
del mundo. Surgió aquí como una
respuesta práctica a los problemas en
las finanzas públicas y la incapacidad
de los gobiernos de hacer frente a
las brechas de infraestructura que
se hicieron cada vez más evidentes
luego de la crisis de la deuda de
los años ochenta. Estas iniciativas
se comenzaron a implantar en la
década de los noventa en el marco
de un nuevo consenso ideológico
que le daba mayor importancia al
sector privado que al público. Ya
se acumulan dos décadas en que
se concretan muchos de estos
proyectos, pero a la par no existe
información estadística homogénea
y continua, muy poco del registro de
historias particulares, ni bitácoras
públicas que anoten problemas,
fracasos, medidas correctivas y
porque no decir de las enseñanzas
que conviene transmitir en los
propios países que las implantaron y
de terceros que se inician en el tema.
Es obvio que las APP tienen diversas
ventajas y aportan en positivo
a mejorar la infraestructura, la
oferta de los diferentes sectores
productivos, mejorar la prestación
de servicios y contribuyen a modular
los niveles de demanda agregada. No
obstante lo anterior, se tiene una lista
amplia de problemas donde destacan
los peligros distributivos y fiscales. La
realización de balances que permitan
evaluar ex post si la modalidad
seleccionada para ejecutar una
inversión fue o no la adecuada es
difícil. Esto se debe a la carencia
de información sistematizada y
transparente mencionada en el
párrafo anterior. La inversión realizada
tiene poco que ver con la establecida
inicialmente, los contratos se
modifican en numerosas ocasiones,
los criterios de cuantificación y de
análisis de sensibilidad de los pasivos
contingentes no son transparentes.
La institucionalidad regulatoria de
los contratos es débil. No se conoce
de alguna unidad especializada
en los diferentes gobiernos
latinoamericanos que se encargue de
evaluar ex post los proyectos de APP.
La magnitud del problema para
realizar evaluaciones ex post implica
no sólo una invocación para que
los diversos gobiernos nacionales
hagan transparentes todos los libros
blancos de estas operaciones y el
análisis consolidado de las mismas.
Es imprescindible que con el apoyo
El documento incorpora un
análisis de los diferentes
riesgos fiscales vinculados
a las APP de la región. La lista de
ventajas y desventajas generales
de esta modalidad de inversión es
numerosa. El balance puede ser
positivo o negativo dependiendo
de cómo se formulen y ejecuten
los proyectos en cada economía.
Fueron particularmente útiles
cuando los problemas fiscales y de
endeudamiento eran importantes.
Ahora lo siguen siendo, pero a la
luz de la distancia se descubre que
pueden tener impactos fiscales
negativos asociados a que los
montos de inversión y costos
puede ser mayores respecto de la
opción de cuando estos se realizan
directamente como inversión pública,
se aumenta aceleradamente las
deudas en firme y contingentes, se
reduce la disponibilidad de recursos
para otros gastos y disminuye la
función redistributiva del Estado,
entre otros riesgos. La información
de cada proyecto y la consolidada
es extremadamente limitada en
todos los países de América Latina.
No existen sistemas de evaluación
ex post para extraer enseñanzas.
El documento concluye con quince
recomendaciones específicas para
contribuir a mejorar la gestión
pública de las APP.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
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de las organizaciones internacionales
que promovieron intensamente
las APP: Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desarrollo
(BID), la Corporación Andina de
Fomento (CAF) y Fondo Monetario
Internacional (FMI) se establezca
tanto una nomenclatura común,
criterios homogéneos de evaluación
ex ante y ex post y de contabilización
homogénea para la medición de pasivos
en firme y contingentes, entre otros.
El ritmo al que crecen las APP obliga
a un esfuerzo intenso en esta materia
para evitar que vayan a dominar los
efectos negativos sobre los positivos.
Los esfuerzos de muchos países para
alcanzar un sendero de crecimiento
económico pueden tirarse por la borda si
las APP no se manejan adecuadamente.
El objetivo central de este documento
es el de evaluar los principalesriesgos
fiscales de las APP si estas no se
gestionan de manera adecuada. De
manera complementaria se establece
tanto una síntesis de los elementos
ventajosos y desventajosos de las
APP como del rol que juegan en la
actual fase del capitalismo global. En
lo formal, el documento se divide en
cinco secciones, la introducción, las
conclusiones y las recomendaciones
específicas. En la primera parte se
presenta brevemente las diferentes
modalidades de APP. En la segunda
se discute cómo la estrategia en
base a las APP es una de las tantas
respuestas que a lo largo del tiempo
se han desarrollado para hacer frente
a la crisis del capitalismo global. En la
tercera parte se muestra un análisis
general de las ventajas y desventajas
de las APP. En la cuarta sección se
presentan los principales elementos
problemáticos de los principales
proyectos APP que se han realizado
en el Perú hasta 2013 (Alarco,
2014a). Por último, en la quinta
sección se acompaña una evaluación
de cada uno de los diferentes riesgos
fiscales de las APP.
En el cuadro 1 se presenta
en dos columnas tanto las
principales modalidades de
APP como los sectores en que estas
se desarrollan. En la primera columna
se describe la naturaleza de los
contratos y el tipo de financiamiento,
mientras que en la segunda columna
se señalan los sectores tradicionales
y no tradicionales donde se
desarrollan estos proyectos. Los
proyectos de APP pueden ser
por la construcción, operación y
transferencia de un activo al Estado
(BOT), pueden corresponder también
a su diseño, construcción, operación
y transferencia (DBOT), o incluir su
financiamiento bajo la modalidad
DBFT. Otras modalidades son los
contratos de diseño y construcción
mediante un pago fijo (DB), los
relativos al diseño, construcción,
operación y mantenimiento
(DBOM) o que también incluyan su
financiamiento (DBFO).
Existen también las modalidades
de más corto plazo asociados a la
operación y mantenimiento de una
infraestructura o servicios específicos
(OM), los simples contratos de
arrendamiento a largo plazo de un
activo del Estado, los contratos de
concesión generalmente a largo plazo
y el establecimiento de empresas
o proyectos de propiedad conjunta
entre el sector público y el privado
(Joint ventures). En general, este tipo
de contratos otorgan la facilidad de
que el operador privado establezca
tarifas, peajes o cuotas por el uso o
prestación de un servicio determinado
de forma tal que sea autofinanciado.
En otros casos, el régimen puede
ser mixto ya que el operador puede
realizar cobros directamente y recibir
recursos públicos. Puede existir una
tercera modalidad donde el operador
sólo reciba recursos públicos.
La lista de sectores en los que
pueden desarrollarse los proyectos
de APP es numerosa. En cuanto a
los sectores tradicionales resalta
la infraestructura de transporte
donde se incluyen los proyectos de
carreteras, ferroviarios, aeropuertos
y puertos. A esta lista se han agregado
la construcción y mantenimiento de
puentes, la provisión y transmisión
de electricidad, programas de
electrificación rural, gasoductos,
telecomunicaciones, redes de fibra
óptica y redes rurales. Hay proyectos
de APP para la provisión de agua
y saneamiento, para el manejo de
residuos sólidos, para la prestación
de servicios de transporte urbano
y suburbano. También se tienen
otros relativos a la construcción
1. Modalidades y sectores para las APP
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
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de escuelas, hospitales, vivienda,
irrigaciones, terminales logísticas y
provisión de vivienda.
En el caso de las actividades
más novedosas destacan las de
mejoramiento urbano, la construcción
y operación de cárceles-prisiones e
instituciones correctivas, la creación
de parques industriales, zonas
económicas especiales y zonas
francas. También puede haber APP
para la construcción, operación y
mantenimiento de mercados, de redes
de silos con capacidad de frío, servicios
de iluminación pública, de parques
recreativos e instalaciones deportivas,
establecimientos de educación
preescolar (nidos), instalaciones de
sistemas de seguridad urbana, la
construcción y mantenimiento de
edificios públicos.
La principal paradoja con relación
a las APP es que ingresaron
a la agenda latinoamericana
como parte del modelo económico
neoliberal aunque ahora también
se pueden vincular a la tradición
keynesiana. Las APP fueron parte de
las políticas de ajuste y del Consenso
de Washington(CW), y resultado
de una necesidad práctica para
desarrollar infraestructura a pesar
de los desequilibrios en las finanzas
públicas que agobiaron a la región
en la década de los años ochenta. En
la segunda y octava recomendación
del CW se aludía a la necesidad
de equilibrar las finanzas públicas
y a privatizar empresas públicas
respectivamente. Ahora sin negar
este origen, se podría señalar que
las APP pueden contribuir también
a la regulación de los volúmenes
de inversión.
Keynes (1965[1936]) formuló tres
recomendaciones para salir de la
crisis de los años treinta: procurar
bajas tasas de interés, socialización
de la inversión e impuestos a los
ingresos y a las herencias. Esta
última recomendación es útil para
redistribuir ingresos, aumentar la
propensión a consumir, elevar el
multiplicador del gasto, la demanda
y el producto. En adición a éstas se
implantaron en la práctica otros
mecanismos como el sistema de
seguro del desempleo, los precios de
refugio mínimos para los principales
productos agrícolas, el salario mínimo
y otros cambios institucionales para
prevenir crisis o mitigar sus efectos
(Alarco y Del Hierro, 2006).
La socialización de la inversión no
significaba que el Estado asuma
la propiedad de los medios de
producción, ya que para Keynes
era suficiente si éste es capaz de
determinar el volumen agregado de
recursos dedicados a aumentar el
capital y la tasa de retribución básica
asociada a su posesión. Asimismo, él
señaló que no se excluye cualquier
forma, transacción o medio por los
cuales la autoridad coopere con la
iniciativa privada(p. 333). Las APP
parecieran, a la luz de una lectura
contemporánea del texto de Keynes,
ser un mecanismo para plasmar esta
cooperación y parte del engranaje
para definir los requerimientos de
inversión que conduzcan a regular
la demanda y el nivel de actividad
económica.
La segunda paradoja es que las
APP tienen el papel señalado en
el párrafo anterior pero al mismo
tiempo garantizan determinados
Modalidades
Por tipo de financiamiento Sectores no tradicionales
- Contratos de construcción, operación y transferencia (Build, Operate and Transfer, BOT)- Contratos “llave en mano” (Design, Build, Finance and Transfer, DBFT)- Contratos de creación de nueva infraestructura (Design, Build, Operate and Transfer, DBOT)- Contratos de diseño y construcción con pago fijo (Design-Build, BD)- Contratos para operación y mantenimiento (Design, Build, Operate and Maintain, DBOM)- Contratos para operación y mantenimiento con financiamiento privado (Design, Build, Finance and Operate, DBFO)- Contratos de operación y gestión (Operation and Maintainance, OM)- Contrato de leasing a largo plazo- Contratos de concesión- Empresas de propiedad conjunta (jointventures)
- Autosostenibles (no demandan recursos del gobierno)- Cofinanciadas (demandan recursos públicos)
- Mejoramiento urbano - Cárceles/prisiones, instituciones correctivas - Zonas económicas especiales/zonas francas - Redes de silos con capacidad de frío - Mercados - Iluminación pública - Parques recreativos e instalaciones deportivas - Registro y catastro de tierras - Establecimientos de educación preescolar - Estacionamientos - Edificios públicos: administración municipal, salas de concierto, centros culturales, parques - Instalación de sistemas seguridad, monitoreo y gestión de cámaras de seguridad en ciudades
Sectores Principales- Transporte (carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, puentes), electricidad, electrificación rural, gasoductos, telecomunicaciones, redes de fibra óptica, redes rurales- Agua y saneamiento: plantas de tratamiento de agua, primarias y secundarias, prestación del servicio de agua, afluentes- Terminales logísticas- Vivienda- Escuelas- Hospitales- Irrigaciones- Transporte urbano: buses y metropolitanos, trenes suburbanos ligeros- Residuos sólidos: colecta y eliminación- Vías urbanas/accesos
Cuadro 1. Principales modalidades y sectores para las asociaciones públicas privadas
Fuentes: Devlin y Moguillansky (2009); Guasch (2011); Dirección General de Políticas de Inversión (2011); Rozas,Bonifaz, Guerra-García (2011), D. L. 1012.
2. ¿Regulación de la inversión, complemento o sustitución del sector público?
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niveles de rentabilidad. En la fase
pre operativa o de ejecución del
proyecto crean capacidad productiva
y demanda. En la fase operativa
se producen bienes y servicios, se
generan ingresos propios y gastos y
al mismo tiempo el Estado honra sus
compromisos asociados a devolver el
principal e intereses que resultan del
financiamiento que generalmente le
proporciona el sector privado. En el
caso de los proyectos cofinanciados,
el Estado también realiza otros
pagos complementarios al operador
asociados al mantenimiento y
operación del servicio vinculado o no
a determinados volúmenes de tráfico,
niveles de producción y ventas u
otras variables.
Las APP a la par que garantizan
rentabilidades mínimas a los
inversionistas pueden ser una
respuesta frente a las crisis
económicas. En los últimos cien años
el capitalismo mundial ha tenido dos
grandes crisis en los años treinta del
siglo XX y a mediados del segundo
quinquenio de la primera década del
siglo XXI. En una perspectiva más
larga no son las únicas grandes
crisis, ya que se identifican al menos
otros dos episodios poco antes
de mediados del siglo XIX y en la
última década del mismo siglo. Para
Freeman y Pérez (1988) estos
se producen por los problemas
de transición entre un paradigma
tecnoeconómico a otro1. En la teoría
marxista también se habla de una
crisis estructural en el capitalismo.
Se plantea que el progreso técnico
conduce al subconsumo2 (o menor
crecimiento de la demanda efectiva
por la mayor desigualdad y menor
contratación de mano de obra) y a
la caída de la tasa de ganancias. En
la teoría keynesiana se alude a la
incertidumbre y a los problemas
en la demanda efectiva con su
contrapartida en los excesos de
ahorro como factores causales de
la crisis (Guillén, 2013). Los post
keynesianos retoman los problemas
distributivos como el origen de los
problemas de demanda efectiva.
Entre los años cincuenta y sesenta
del siglo pasado contribuyeron
al crecimiento económico de los
EE.UU. la competencia espacial con
la URSS, la guerra de Vietnam y la
tecnoestructura que fueron útiles a
esa etapa expansiva del capitalismo
(Baran y Sweezy, 1968; Galbraith,
1969). En los años noventa el
factor dinámico central fue a juicio
de Greenspan(2008) la mejora de
las tecnologías de la información
y comunicaciones. Sin embargo, a
este fenómeno se sumó la apertura
de las economías ex socialistas que
significaron mayores mercados
para los países desarrollados
especialmente los EE.UU.; la entrada
en vigor de diversos tratados
comerciales, la intensificación
de los procesos de apertura
comercial de muchos de los países
latinoamericanos y la privatización
de empresas a propósito del CW.
En la primera década del nuevo
milenio incidió el alto dinamismo de
la economía china (y otras asiáticas),
la política monetaria expansiva de la
FED norteamericana y la expansión
del crédito al consumo que alimentó
la formación de burbujas en el
precio de las acciones y de las
viviendas (antes que estallaran),
que a través del denominado efecto
riqueza promovieron la expansión del
consumo, demanda y producto.
En la misma dirección que estos
elementos hay otros que han
contribuido más silenciosamente
al dinamismo de las economías
desarrolladas tales como el
crecimiento de los fondos de
pensiones privados que no
sólo validaron una vertiente de
capitalismo más popular, sino que al
agregar demanda a los mercados de
capitales y valores, contribuyeron a la
mejoría de las expectativas en dichos
mercados y luego sobre la economía
en general. La contribución de estos
fondos de pensiones a las economías
latinoamericanas se da entre la última
década del siglo XX y la primera del
XXI. La difusión de la perspectiva de
la responsabilidad social empresarial
y ahora del valor compartido de
Porter y Kramer(2011) son fórmulas
que pueden contribuir a darle mejor
sostenibilidad al capitalismo.
Sin embargo, como se señala en la
siguiente sección de este artículo, se
identifican elementos positivos pero
también otros negativos con relación
a las APP. Al respecto, si bien estas
son útiles para modular los niveles
de demanda y nivel de actividad
económica, todos estos proyectos
tienen un costo que debería ser
comparado con el de ejecutarlos
como inversiones públicas. También
implican un incremento de los niveles
de endeudamiento público, esta
vez con los operadores privados,
a diferencia de lo que ocurría
antes en que el endeudamiento
1. Cada paradigma involucra una combinación de innovaciones de productos y procesos interrelacionados con implicaciones en casi todos los mercados y que impulsan cambios socio-institucionales y políticos importantes.2. Su recíproca es la sobreproducción generalizada de mercancías.
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era directamente con la banca de
desarrollo regional y global, financiera
privada internacional y de gobierno
a gobierno3. Otros problemas se
asocian a que podrían contribuir
a la incubación de una crisis fiscal
y promoverla reconcentración del
ingreso a favor de las ganancias y en
contra de los salarios.
La reciente crisis financiera
internacional no generó impactos
tan negativos como la de los
años treinta (Summers, 2013).
Su impacto ha sido menos grave
pero se prolonga en el tiempo. La
implantación de políticas monetaria
y fiscal anticíclicas ha sido útil
para mitigar la magnitud de los
desequilibrios. Sin embargo, estas
políticas y las otras respuestas que
se han aplicado a través del tiempo,
incluyendo la estrategia de las APP
no son suficientes para evitar o
hacer frente a las crisis. Hay que
retomar la necesidad de mejorar
la estructura de distribución del
ingreso señalada por Marx y también
avizorada por Keynes. Asimismo,
para hacer frente a la crisis hay que
añadir al instrumental de la política
fiscal y monetaria anticíclicas la
preocupación por lograr un cambio
tecnológico incluyente que genere
empleo. Otro problema reciente
es hacer frente a la extrema
financiarización de la economía.
De ninguna forma las APP serán
una salida para hacer frente a la
crisis estructural del capitalismo.
No obstante, pueden ser alguno
de los tantos elementos para esa
respuesta. La cuestión es que estas
se gestionen de una forma en que se
maximicen sus beneficios y minimicen
sus impactos negativos. El desarrollo
adecuado de las APP requiere de un
Estado con mayores capacidades,
pero en muchos países estas se están
desarrollando para tener un Estado
más pequeño. El crecimiento de las
APP se ha desbordado en los últimos
años. Sin embargo, los trabajos de
evaluación sobre esta materia son
prácticamente inexistentes.
En el cuadro 2 se presentan
dos listados de las principales
ventajas y desventajas
de las APP. Estas se refieren a
las características generales
del sistema y no se encuentran
asociadas a la experiencia de un
país en particular. Tampoco se
realiza un balance final entre los
elementos positivos y negativos, ya
que habría de dimensionar y valorar
cada uno de estos con base a la
información particular de un país y
periodo en particular.
La principal ventaja del sistema
es que permite crear o mejorar
la infraestructura existente y
proporcionar servicios públicos. Esto
es importante en circunstancias en
que las brechas de infraestructura y
en la prestación de los servicios son
significativas. La segunda ventaja se
asocia a que no se requiere contar
con los recursos financieros iniciales
para llevar a cabo estos proyectos.
A través de las APP el Estado
puede convocar a particulares para
que éstos sean los que financien
temporalmente estas inversiones
con el compromiso posterior
de compensarlos tanto por ese
financiamiento, los costos operativos
y de mantenimiento incluyendo
una rentabilidad determinada por
construir y prestar los servicios
señalados. Es un esquema ideal
para ser desarrollado en momentos
en que las finanzas públicas se
encuentran con problemas, ya que
difiere el cronograma de pagos
hacia adelante. No hay por lo general
pagos inmediatos. Con este sistema
se pueden ejecutar proyectos que
responden a las necesidades de la
población y que bajo las condiciones
tradicionalesde las finanzas públicas
no podrían ejecutarse. De esta forma,
se invierte y proporciona un servicio
o este se mejora contribuyendo a
aumentar el bienestar de la población,
y al mismo tiempo, se promueve un
mayor nivel de actividad económica
y empleo por los efectos directos
e indirectos de esta inversión y la
mejor prestación de los servicios.
Las modalidades de APP aluden a si
se trata de una inversión y prestación
de servicios autofinanciable o si se
requiere de recursos financieros
complementarios del Estado. A esta
última modalidad en diversos países
se le denomina como proyectos
cofinanciados. En el caso de la primera
modalidad esta se asemeja más a una
privatización ya que el concesionario
o tenedor del contrato de concesión
no sólo asumiría los costos, gastos y
ganancias por proporcionarlos, sino
3. Balance general de ventajas y desventajas
3. El cambio de acreedor hacia el responsable de la operación de la APP no solo interconecta la prestación del servicio, con la inversión y su financiamiento; sino que complejiza la negociación para cada uno de estos temas de manera independiente.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
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que se comprometería al pago de una
contraprestación al Estado. En esta
opción es probable que la operación
privada genere marginalmente un
mayor nivel de actividad económica
y valor agregado valuado a valor
presente neto que la gestión pública
previa, ya que este servicio también
era rentable para el Estado. Por
el contrario, en el caso de los
proyectos cofinanciados es probable
que las diferencias entre los valores
presentes netos del valor agregado
entre la gestión privada y la pública
sean mayores a favor de la primera4.
En la sección anterior se ha señalado
que las APP permiten mejorar
lascoordinaciones y relaciones entre el
sector público y privado. La realización
Cuadro 2. Ventajas y desventajas generales de las asociaciones públicas-privadas
1. Crean o mejoran la infraestructura existente y proporcionan servicios públicos2. Financiamiento de proyectos es generalmente a largo plazo3. Mejora la coordinación y relaciones entre el sector público y privado4. Ejecución de inversiones de acuerdo a ritmo del sector privado5. Los proyectos incluyen generalmente su programa de mantenimiento6. Útiles para regular niveles de demanda7. Promueve mayor integración entre necesidades de infraestructura, inversión, mercado de capital y de valores8. Se introducen nuevas tecnologías para la ejecución y operación de proyectos
1. Altos costos de transacción y de administración del sistema2. Renegociación continua de contratos que genera alto riesgo moral3. Elevados incentivos a sobreinversión y sobre costos en la construcción y operación de proyectos4. Al garantizar ganancias puede reducir incentivos para mejora continua5. Ganancias en productividad pueden ser apropiadas por el contratista privado 6. Reducción de los márgenes de acción del gobierno7. Reconcentra ingresos y riquezas a favor de contratistas y perceptores de ganancia8. Eleva la participación de las ganancias en el producto9. Reduce función distributiva del Estado10. Elevación de niveles de endeudamiento público11.Incentivo a subestimar pasivos contingentes 12. Se puede generar un marco legal e institucional en contra de la inversión pública13. Efectos negativos sobre generaciones futuras14. Menor disponibilidad de recursos de inversión para otros sectores productivos y proyectos
Ventajas desventajas
de proyectos conjuntos permitiría que
está relación sea más fluida, evitando
conflictos y un cambio brusco en las
expectativas del sector privado en la
medida en que estas se encontrarían
más alineadas y con mayor confianza
mutua. Sin embargo, si esta relación
más cercana se vuelve conflictiva
también podría implicar un punto de
ruptura con mayores consecuencias
respecto de lo que ocurriría si esta
relación fuera más lejana.
La ejecución de proyectos de APP
tiene un ciclo y dinámica asociada
a los proyectos ejecutados por el
sector privado. No se consideran
los protocolos y metodologías
establecidos para los proyectos
de inversión pública tradicional
generalmente más burocratizados.
Es probable que estos sean más
simplificados con menos instancias
de control y que puedan completarse
en un menor tiempo respecto de si
la ejecución se realiza como obra
pública. Sin embargo, esto no es
garantía alguna para que la inversión
mediante APP sea menos costosa
que una obra pública. Al respecto,
el costo de financiamiento para el
gobierno ha sido tradicionalmente
más caro que el privado. Pero en
los últimos años, debido a la mejor
administración de las finanzas
públicas en la mayor parte de las
economías latinoamericanas estos
costos se han reducido por debajo de
los relativos al sector privado.
Otra ventaja de las APP es que incluyen
el componente de mantenimiento
durante la vida útil del activo
involucrado o el horizonte del contrato
o concesión. Esto es una importante
ventaja respecto de la obra pública,
ya que por problemas de falta de
institucionalidad o presupuestales
esta partida se relega o subestima
afectando la calidad de los servicios
que se proporcionan. Las autoridades
tienden a preferir invertir en nuevas
obras que gastar en mantenimiento,
ya que los réditos políticos que
se obtienen de las primeras son
superiores a los que se generan con
los gastos de mantenimiento o de
remodelación. Este es un problema
que se produce en mayor medida
en las economías subdesarrolladas
aunque también ocurre en las
economías desarrolladas.
En la sección anterior de este
documento se ha señalado que a
través de las APP se puede regular
los tipos y volúmenes de inversión
de acuerdo a las necesidades
existentes y en las diferentes fases
del ciclo económico. Se coordinan
mejor las decisiones de ahorro
y de inversión de los agentes del
sector privado minimizando las
divergencias existentes y reduciendo
las posibilidades de crisis. Las APP
también pueden contribuir a reducir
las variaciones en la eficacia marginal
del capital (rentabilidad esperada) que
son causa de las crisis en el modelo
keynesiano. Sin embargo, tampoco
hay garantía absoluta de que se
eviten las crisis ya que los proyectos
pueden estar sobredimensionados 4. Esta metodología para evaluar la conveniencia o no de una privatización fue desarrollada por Jones, Tandon y Vogelsang (MIT, 1991).
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
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generando la activación de
compromisos de pagos amparados
en las reducciones de volúmenes
de operación o tráficos que estaban
considerados contractualmente
como pasivos contingentes. La
crisis que tradicionalmente era
generada por el sector privado se
traslada al sector público y puede
convertirse en un problema para
las finanzas públicas.
Inicialmente el tamaño limitado de
las APP implicó que se utilizara
mucho de capital propio y poco de
terceros. Sin embargo, en la medida
que la dimensión de los proyectos
ha crecido en el tiempo, ello ha
implicado la necesidad de profundizar
la ingeniería financiera asociada a
estos. Ahora es común que estos
proyectos incorporen la titulización
de ingresos futuros5, constitución
de fideicomisos, créditos del sistema
financiero de mediano y largo plazo,
emisiones de deuda en los mercados
de capitales locales e internacionales
y hasta de colocación de acciones
en los mercados de valores. El
desarrollo de las APP ha contribuido
a profundizar los mercados de capital
y de valores locales.
Entre las ventajas se debe anotar
que se generan incentivos para
ejecutar las inversiones más rápido
e introducir nuevas tecnologías. La
infraestructura nueva o mejorada
es parte de un conjunto donde lo
relevante es la prestación del servicio.
Hay que contar con esta en el tiempo
más breve posible para poder cobrar
tarifas o precios, respecto de la
ausencia de incentivos cuando se
ejecuta una obra pública y donde
el único motivo existente es evitar
las penalizaciones por cualquier
tardanza. La ejecución y operación
de los proyectos de APP que logran
tener como contratistas a empresas
nacionales e internacionales expertas
en las materias que correspondan
tendrían los mejores estándares
administrativos y tecnológicos
existentes (Cartes Mena, 2012). Lo
anterior, debido a que es probable
que el Estado no se encuentre
actualizado en el conocimiento de
estas mejores prácticas. Por otra
parte, la posibilidad de obtener
mejores resultados en términos
de la calidad de los servicios es
mayor cuando se proporcionan
desde una APP respecto de los
proporcionados directamente
desde el sector público. Lo anterior,
si se estipula contractualmente y se
lleva a cabo una adecuada supervisión
de las operaciones del concesionario
o contratista.
En forma simplificada se listan al
menos catorce desventajas de las
APP. En primer lugar, la concreción de
una APP ha significado en la práctica
mayores costos de transacción y de
administración del sistema respecto
de la forma tradicional de ejecución
de la obra pública (Cartes Mena,
2012). La reducida experiencia al
momento de invitar o desarrollar los
concursos para los proyectos, en la
formulación de los contratos, la falta
de institucionalidad para controlar
la ejecución y operación de los
proyectos, entre otros, ha generado
que se modifiquen de manera
continua los contratos establecidos.
Las que se suponían reglas estables
cambian de manera continua como
resultado de factores técnicos
no considerados, eventualidades
u otros como resultado de las
presiones de los concesionarios con
la consiguiente inversión de personal
y de recursos del Estado para hacer
posibles dichas modificaciones. Con
este fenómeno se introduce alto
riesgo moral ya que la continua
modificación de los contratos relaja
la validez de los mismos incentivando
a su modificación continua. Los
contratistas privados internalizan
la inexistencia de un marco
normativo permanente, incumplen
compromisos a la par que solicitan
ajustes en los contratos vigentes.
No se comenta pormenorizadamente
el efecto negativo que significa el
cambio continuo de un contrato
en la medida en que este proceder
deslegitima el concurso que le
dio origen. Con esta práctica los
concesionarios no realizan apuestas
serias al momento de postular
por los proyectos en espera a
negociar luego con las autoridades
respectivas. Estos procesos de
negociación no son generalmente
transparentes, pudiendo dar lugar
a prácticas corruptas o a procesos
de captura del regulador con
efectos negativos sobre el bienestar
social. En el cuadro 3 se muestra
que el número de contratos de
APP del sector infraestructura de
transporte del gobierno del Perú
es 27 al 31 de diciembre del 2013
y el número de modificaciones
contractuales o adendas es de 74.
El subsector de aeropuertos es
el que tiene el mayor número de
cambios seguido por el subsector
ferrocarriles y carreteras.
5. Es el proceso por el que una entidad transfiere activos a un Fideicomiso, el cual emitirá valores a ser colocados en el mercado o como garantía de créditos. Esta operación es una alternativa de financiamiento que permite el intercambio de activos poco líquidos por efectivo a través del mercado de capitales.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
20 21
Si bien en lo positivo la mayor parte de
los contratos de APP implica que los
pagos del gobierno se realizan en un
horizonte de mediano y largo plazo,
en lo negativo introducen incentivos
a sobreinversión y sobrecostos
en la construcción y operación de
los proyectos. Lamentablemente,
muchos piensan que simplemente
son obras ejecutadas por el
sector privado, pero se olvidan
que hay que pagarlas. Al respecto,
esta problemática requeriría un
seguimiento pormenorizado en
la ejecución de los proyectos
y la existencia de mecanismos
obligatorios de evaluación ex post,
los cuales no existen. Sólo como
ejemplo, en el caso de la carretera
interoceánica del Sur del Perú
(IRSSA Sur) el monto inicial de la
inversión prevista fue de US$ 893
millones, pero terminó siendo de
US$ 2,095 millones (Alarco, 2014a).
Las justificaciones para los cambios
en los presupuestos iniciales son
muchas, la falta de transparencia en
las negociaciones y en la información
de estos proyectos coadyuva a que
la inversión efectiva y los costos se
eleven sin límite alguno.
La firma de contratos o concesiones
para un horizonte prolongado de
Cuadro 3. Numero de Concesiones y Adendas en Infraestructura de Transporte en Perú al 31 de diciembre de 2013
Sector concesiones (C)
AeropuertosCarreteras
FerrocarrilesPuertosTOTAL
3 1536
27
5.0 2.91.3 2.02.7
Adendas (A) Ratio A/C
Fuente: elaboración propia con base a OSITRAN
tiempo genera en principio un entorno
económico más estable para el sector
privado. Lo anterior, en razón de
que se establecen reglas claras que
otorgan mayor predictibilidad para la
toma de decisiones. Asimismo, como
se señaló en la segunda sección
de este documento constituyen un
mecanismo para coordinar mejor
las decisiones del sector público
con el privado. Sin embargo, pueden
generar distorsiones cuando
al amparo de dichos contratos
o concesiones se establecen
beneficios e incentivos particulares
que no son homogéneos a los que
se aplican al resto de empresas y
sectores productivos6. También, si
no existe la institucionalidad y marco
regulatorio adecuado o no se previó
contractualmente, las ganancias
en productividad que se obtengan a
lo largo de la vida útil del proyecto
serían apropiadas exclusivamente
por su operador en desmedro del
resto del sector productivo y sin
beneficio alguno para la sociedad.
En estas circunstancias, la inversión
en los proyectos de APP serían
un medio razonable para regular
la demanda y la ampliación de la
capacidad productiva, pero podrían
acotar los beneficios futuros para el
conjunto de la Sociedad respecto de
la alternativa que ofrecen mercados
más competitivos y menos regulados.
Habría creatividad y dinamismo inicial
pero posteriormente este podría ser
menor con el peligro de arribar, en el
extremo, a una suerte de capitalismo
congelado. Si los beneficios e
incentivos específicos particulares
son sustantivos se podría afectar la
esencia de lo que es un empresario en
la definición de Schumpeter (1967):
innovador continuo y creador de
nuevas oportunidades y posibilidades
de producción.
La atracción de inversionistas y
operadores del sector privado
para las APP implica que se
ofrezcan niveles de ganancia
“razonables”. Hasta ahí esto no
parece problemático, pero implica
una situación ventajosa respecto
de la mayoría de los empresarios
privados que no constituyen este
tipo de asociaciones. Unos asumen
los riesgos naturales de cualquier
negocio, mientras que sólo una
minoría podría tener niveles de
ganancias con garantía pública. Otro
tema importante es el relativo a cuál
es el nivel de rentabilidad “razonable”
en circunstancias que en las últimas
décadas la rentabilidad esperada
y efectiva para las actividades
empresariales y especialmente en las
financieras se ha ido elevando a la par
que el ingreso se concentra en pocas
manos. En el límite, con el esquema
de APP, se puede estar garantizando
tasas de ganancias crecientes. No
entramos aquí a discutir como las
metodologías tradicionales CAPM
y WACC7, que se utilizan a nivel
internacional, retroalimentan esta
tendencia de elevar el costo de
6. Aquí destacan convenios de estabilidad fiscal o tributaria u otros.7. Relativas a la valuación del costo de capital para el inversionista y del costo ponderado de capital para el inversionista y de los recursos de terceros utilizados en cualquier proyecto u empresa respectivamente.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
22 23
oportunidad del capital a lo largo
del tiempo. Hay un evidente círculo
vicioso que conduce a elevar el costo
de oportunidad de capital por la
acción de pocos, que a la vez, eleva la
participación de las ganancias en el
producto. Este es un problema tanto
en las economías desarrolladas
como en las subdesarrolladas.
En el caso de las economías con
un sector empresarial de bajo nivel
de desarrollo es común que estos
procesos de APP sean realizados
por un conjunto pequeño de las más
importantes empresas del país. En
estas circunstancias, se agrava la
concentración de ingresos presentes
y futuros a favor de estas empresas y
en desmedro de las otras pequeñas y
medianas. Asimismo, por lo general,
esta mayor contribución genera que
las mismas procuren un mayor peso
político en la toma de decisiones del
Estado. Si las diversas organizaciones
del Estado encargadas de manejar
los procesos de APP son débiles,
mayor será la posibilidad de captura
regulatoria que menoscabaría los
intereses de los usuarios.
La función redistributiva del Estado
bajo un régimen extendido de
APP se limita. Mientras el Estado
antes contrataba directamente
trabajadores y contratistas privados,
ahora atiende solo los compromisos de
estos concesionarios e inversionistas.
Estos pagos corresponden a cuotas
periódicas de mantenimiento y
operación, compromisos financieros
para cubrir el financiamiento de la
construcción y atender los riesgos
que sonconsiderados en los pasivos
contingentes8.
Es poco probable que la estructura de
distribución del ingreso permanezca
inalterada debido a que se eleva la
parte correspondiente al margen de
ganancia, a medida que el concesionario
obtiene generalmente una rentabilidad
por la construcción y otra por la
operación de la APP. Se elevan
también los componentes financieros
que aportan más al excedente de
explotación o ganancias, que a la parte
correspondiente de los asalariados. La
distribución funcional del ingreso se
afecta, reduciendo la participación de
los sueldos y salarios en el producto. En
el caso de la distribución personal del
ingreso la hipótesis es que el régimen
de APP beneficia más a los estratos de
altos ingreso que a los bajos.
La distribución funcional y personal
del ingreso puede afectarse aún
más a medida que a través de la
modalidad de APP muchos servicios
proporcionados antes por el Estado,
los cuales eran gratuitos, dejan de
serlo. De esta forma las cuotas,
tarifas o peajes que se cobran a los
usuarios afectan en mayor medida a
los perceptores de bajos ingresos,
especialmente los fijos. Sin embargo,
debe señalarse que a pesar de estos
cobros se podrían implantar diversos
mecanismos para evitar afectar a
estos grupos menos favorecidos a
través de exoneraciones parciales,
totales o reintegros a propósito de
estos servicios. La cuestión está en
que se lleven a cabo y sean efectivos
atendiendo a estos grupos en
particular. Para evitar ser maniqueos
habría que señalar que si las APP
directa e indirectamente generan
mayores niveles de empleo respecto
de la situación inicial previa a su
existencia, se estaría contribuyendo
a que no se deteriore la distribución
funcional del ingreso.
El tema central de las APP es que
la mayor parte de los proyectos se
financian a mediano y largo plazo.
No implican erogaciones inmediatas
para el Estado, pero en cambio
elevan los niveles de deuda pública
a favor de los concesionarios. Ya
se ha señalado que estos pasivos
pueden ser en firme, pero también
contingentes cuando el Estado
asume algunos de los riesgos del
concesionario relativos a volúmenes
de operación u otros. En un nivel
determinado de servicios se detona
un procedimiento que obliga a que
contabilicen en firme y que el Estado
asuma los compromisos por estos.
Las APP implican más pasivos, lo cual
es la primera ventaja de sistema.
Sin embargo, se pueden suscitar
problemas cuando la deuda en firme,
pero especialmente la contingente
no se registra adecuadamente.
En el caso peruano se ha realizado
un estudio particular contratado
por el Ministerio de Economía y
Finanzas (Macroconsult, 2006),
pero en la realidad los criterios
para la valuación de estos pasivos
no son homogéneos y dependen de
las decisiones no transparentes del
sector administrativo responsable
de cada APP. Una subestimación 8. Generalmente el Estado se compromete a realizar pagos al concesionario cuando los niveles de tráfico, volúmenes de operación o de atención están por debajo o por encima de los umbrales establecidos en el contrato respectivo.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
24 25
sistemática de estos pasivos puede
tener impactos negativos sobre
las finanzas públicas futuras y
naturalmente intergeneracionales
elevando tanto el nivel de gasto como
acotando su distribución en el largo
plazo. Las APP reducen el margen de
maniobra de los futuros gobiernos
y para las siguientes generaciones.
Se garantizan ciertos servicios pero
se limitan los de otros. En Chile, por
ejemplo, se lleva un registro de los
pasivos contingentes llevados al
límite superior de forma tal que se
conoce la exposición máxima posible
de estos compromisos (Dirección
de Presupuestos de Chile, 2012).
Sería importante que esta práctica
se extienda a los otros países de
América Latina, ya que sólo se hace
un estimado probable o posible sin
análisis de contingencia alguno.
Muchos países, para intensificar las
estrategias de inversión y crecimiento
económico con base en las APP, vienen
simplificando los marcos normativos
para facilitarlas y promoverlas sin
prestar el debido cuidado a perfeccionar
otros mecanismos tales como la
mejora de protocolos e implantación
del comparador público privado (CPP)9,
desarrollar nuevas metodologías
para la determinación de pasivos
contingentes, realizar evaluaciones ex
post, comparación entre evaluaciones
ex ante y ex post, entre otros. Por
otra parte, la simplificación del marco
normativo de las APP no se acompaña
de un esfuerzo similar para las otras
modalidades de ejecución de la obra
pública, creando un sesgo en contra
de esta última. De esta forma, no se
arreglan los problemas de fondo y
forma de la ejecución de la inversión
pública tradicional.
En una economía con un sistema
financiero, mercados de capitales y
valores limitados, el desarrollo de los
proyectos de APP puede ser elemento
impulsor a los mismos. Sin embargo,
si el volumen de proyectos APP es
grande, al ofrecer rentabilidades
garantizadas se puede generarun
efecto desplazamiento o crowding out,
mediante el cual los otros proyectos
que no son APP tengan menores
fondos disponibles. Con esto, las
inversiones no sujetas a APP, como
las correspondientes a los sectores
productivos: agropecuario, pesquero,
industrial, entre otros, podrían verse
afectadas negativamente. Si esto
ocurre, los espacios para la inversión
serían mayores.
Por último, se pueden producir
afectaciones a terceros privados
al no valorar correctamente las
externalidades negativas que se pueden
producir al desarrollar una APP. Esta
situación puede surgir en los casos
de las vías carreteras urbanas que
permitirían principalmente el ahorro
en tiempo para sus clientes, pero
que podrían afectar negativamente
el ambiente urbano al fraccionarlo y
reducir áreas verdes que deterioran la
calidad de vida urbana de la población
a cambio de beneficiar a unos pocos.
Este como los temas anteriores
debe ser ponderado. Bajo toda
circunstancia los ciudadanos deben
contar con alternativas gratuitas de
infraestructura de transporte y no
deben ser afectados por una APP. En el
caso de que esto ocurriera deben ser
debidamente compensados.
Se ha señalado que la disponibilidad de
información transparente y sistematizada
sobre las APP es bastante limitada en
América Latina. Por tal razón, aunque
se circunscribe a la experiencia del Perú
puede resultar relevante reseñar los
principales elementos problemáticos
suscitados en algunas de las principales
APP de dicho país. Es posible que
lo ocurrido en este caso se haya
reproducido en otros. Las enseñanzas
captadas pueden ser importantes para
el resto de economías de la región.
9. De la metodología conocida como value for money.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
26 27
Se ha señalado que la
disponibilidad de información
sistematizada sobre las APP
es bastante limitada en
América Latina. Por tal razón, aunque
se circunscribe a la experiencia
del Perú puede resultar relevante
reseñar los principales elementos
problemáticos suscitados en algunas
de las principales APP de dicho país.
Es posible que lo ocurrido en este
caso se haya reproducido en otros.
Las enseñanzas captadas pueden
ser importantes para el resto de
economías de la región.
En el cuadro 4 se presenta un listado
de las principales concesiones,
problemas y origen del mismo en dicho
país. Se inicia con una APP relativa a la
privatización del puerto de Paita donde el
concesionario elevó las tarifas antes de
invertir. Al respecto, hubo un error en el
diseño de la concesión que fue resultado
del desconocimiento de la operatividad
portuaria en que las tarifas reguladas
no deben circunscribirse a una sola,
sino comprender diferentes: maniobra
integrada de muelle a camión y viceversa
y otras tarifas complementarias. Las
bases del concurso y la regulación
posterior debieron establecerse
sobre la maniobra integrada y otras
complementarias importantes para la
operación portuaria.
En el caso de las concesiones al interior
del puerto del Callao (principal puerto
del país) el problema central fue la
falta de planeamiento y la ausencia
de una visión integrada del puerto
con los otros medios de transporte.
Se miró siempre hacia el interior de
cada terminal portuaria pero muy
poco al conjunto y hacia afuera del
espacio portuario. La ausencia de una
administración portuaria integrada
del recinto portuario contribuyó a que
equivocadamente se hayan establecido
criterios de asignación diferentes
cuando debieron ser homogéneos. En
el caso del Muelle Sur llamó la atención
como las ganancias en productividad
logradas en la operación de la terminal
de contenedores se vieron melladas por
los serios problemas de congestión en
las vialidades carreteras y ferroviarias
que comunican al puerto con los otros
medios de transporte. Actualmente,
el gobierno peruano enfrenta una
demanda internacional en la CIADI
por las exigencias diferenciadas a los
dos principales operadores del puerto
(Muelle Sur y Muelle Norte).
En el caso de las concesiones para
la operación ferroviaria de las redes
existentes no hubo requerimientos
significativos de inversión a los
concesionarios. Las condiciones de
mantenimiento del equipo y en general
4. Elementos problemáticos de las APP de Perú hasta 2013
Puerto de Paita
Muelle Norte del Puerto del Callao
Muelle Sur del Puerto del Callao (terminal de conte-nedores)
Concesión de ferroca-rriles (Sur, Sur-Oriente y Centro)
Segmentos de la Paname-ricana Norte y Sur
Aeropuerto internacional Jorge Chávez Lima-Callao
Carreteras interoceánicas Sur y Centro
Proyectos de irrigación en la Costa peruana (ej. Olmos, entre otros)
Concesionario elevó las tarifas no reguladas (patio/camión) y descon-solidación antes de invertir
Demanda internacional por condi-ciones de competencia desigual del concesionario del Muelle Sur
Ineficiencia por problemas de vialida-des externas y conexiones con otros modos de transporte
Ninguna inversión significativa prevista en ampliación, sólo mejoras marginales
Concentración en pocas empresas concesionarias dedicadas al sector construcciónReducidas inversiones en mejora de vialidades en el corto plazo. Sólo me-joras para el mediano y largo plazo
Renegociaciones contractuales continuasTarifas a usuarios elevadasElevada contaminación visual
Vialidades de dos carriles orientadas a tráficos locales e interfronterizosVida útil intermedia y costos de man-tenimiento intermediosDuplicación de inversión IIRSA Sur (US$ 2,095 millones con respecto a US$ 893 millones previstos)En IIRSA Sur serios impactos am-bientales
Nuevas tierras incorporadas altamente concentradas en pocas personas naturales y jurídicas
Se fijó sólo tarifa máxima en maniobra básica buque/muelle/buque
Diferentes criterios de asignación dentro del mismo recinto portuario. En un caso inversión y tarifas, en el otro caso tarifas
Problemas de administración integrada del recinto portuario del Callao y proble-mas de planeamiento
Bases del concurso con exigencias redu-cidas a pesar de que la fecha de inicio de concesiones fue en 1999
Bases del concurso con exigencias reducidasPocas empresas con conocimientos en APP y concesión de carreteras
Problemas en las definiciones de las bases de licitación y contratos de con-cesiónObjetivo de maximización de ingresos para el gobiernoInsuficiencia de indicadores de medición de bienestar. Asimismo, sólo se eva-lúan los existentes al año 8 y 30 de la concesión
Selección de tecnología de transporte (carretera) fue previa al análisis de nece-sidades y objetivosPlaneación limitada y falta de estudios más detalladosCriterios de evaluación financieros con reducida incorporación de externalidades positivas que limitan niveles de inversión inicial (concreto y más carriles)
Criterio de asignación de tierras aso-ciado a quien pague el mayor valor por hectárea, con un precio para el agua preestablecidoAusencia de objetivo y mecanismos re-distributivos asociados a otros tamaños de propiedad agrícolaCriterio de evaluación financiera con mínima consideración de externalidades positivas (ej. mayor nivel de actividad económica, empleo y tributos)
Concesión Problema Origen
Cuadro 4. Elementos problemáticos en las principales concesiones en el Perú
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
28 29
la administración de estas empresas
son ahora superiores a las relativas de
los años ochenta, pero la ausencia de
requerimientos de inversión implicó que
los tiempos de transporte se mantengan
iguales a los de la actualidad en ambas
líneas ferroviarias. No hay mejora
significativa. Por otra parte, las APP en la
infraestructura de transporte vial fueron
el primer sector para introducirlas en el
Perú, razón por la cual hubo una fuerte
concentración de los diferentes tramos
en la principal empresa constructora del
país (Alarco, 2011). Al igual que con los
ferrocarriles se tuvo que esperar diez
años para que comenzaran a ampliar
carriles en sus diferentes tramos
carreteros. Asimismo, debe comentarse
que cuando una empresa constructora
se hace responsable de la ampliación,
mantenimiento y operación de una vía
carretera existe el incentivo perverso
para que eleve y/o sobreestime los
montos de inversión que recuperaría
posteriormente a través de los peajes y,
en el caso de las vías cofinanciadas, de las
aportaciones del gobierno.
El aeropuerto internacional Jorge Chávez,
que atiende a las ciudades de Lima-
Callao, es efectivamente una fuente de
ingresos para el gobierno, pero habría
que preguntarse si ese es el objetivo
pertinente para un servicio público, ya
que esa aportación se sostiene a través
de tarifas más altas para los usuarios.
Asimismo, es importante anotar que
los reducidos indicadores de medición
de bienestar sólo se evalúan al octavo y
al año treinta de la concesión. Como se
comentó anteriormente, esta APP es
la que ha implicado el mayor número
de modificaciones (adendas) en el
contrato de concesión. Las carreteras
interoceánicas Sur y Centro tuvieron
problemas de planeamiento, en la medida
en que la tecnología carretera no era la
opción pertinente para comunicar puntos
tan distantes entre el océano Atlántico
y Pacífico. Estas carreteras son útiles
para el comercio interfronterizo y para
los movimientos de carga y pasajeros al
interior del país. La opción tecnológica
para esas distancias era la ferroviaria.
En los proyectos de irrigación y de
ampliación de la frontera agrícola resultó
que las nuevas tierras incorporadas
se concentraron en pocas personas
naturales o jurídicas. Esto se originó
en que al concesionario no se le
establecieron objetivos distributivos.
Asimismo, los criterios de evaluación de
estos proyectos se circunscriben a lo
financiero, donde estos concesionarios
sólo deben maximizar ingresos, sin
contabilizar las externalidades positivas
que son resultado de la incorporación
de nuevas tierras de cultivo por la mayor
producción agropecuaria, los mayores
niveles de actividad económica colateral y
de empleos. Los concesionarios asignan
lotes mediante concursos públicos
basados en el criterio de que terceros
ofrezcan el mayor valor posible por
hectárea de tierra y asuman un valor
determinado por la tarifa de agua provista
por la irrigación.
Aunque aún se encuentran en su fase
embrionaria, ya se están desarrollando
procesos para implantar APP en el
sector salud, para la construcción y
operación de centros penitenciarios
en el Perú. Sin embargo, todavía faltan
muchos elementos por definir para
ambas iniciativas. A nivel internacional
las evaluaciones ex ante y ex post de
este tipo de proyectos son altamente
complejas con resultados inciertos. Los
expertos señalan que hay más elementos
ideológicos que de evaluación técnica.
Los costos de atención médica tienden a
ser más elevados que en las opciones de
operación tradicional (por los márgenes
de rentabilidad incorporados), aunque
hay ventajas en el cumplimiento de los
presupuestos y en los cronogramas para
la construcción de los hospitales; así como
en el mantenimiento de sus instalaciones
(McKee, Edwards y Atun, 2006). En el
caso de los centros penitenciarios sólo se
cuenta con la información de los EE.UU.
donde se señala que el sistema tiene
costos elevados de US$ 60,000 por
preso, los inversionistas ejercen un fuerte
lobby que ha impactado negativamente
sobre el sistema judicial y penalizado a los
inmigrantes, quienes son sus principales
“usuarios“ (BBC Mundo, 2013).
En el cuadro 5 se establecen diez
recomendaciones para mejorar las
diferentes fases para los procesos de
diseño, ejecución y operación de las
APP en el Perú. En primer lugar, se
debe eliminar los sesgos relativos a la
ejecución de inversiones en la modalidad
de obra pública simplificando también
sus procedimientos. A la fecha, mientras
se simplifica todo lo relativo a las APP
se mantienen todos los procedimientos
burocráticos complejos para las otras
formas de ejecución. No se debe olvidar
que si bien la ejecución como obra
pública implica la erogación inmediata
de recursos fiscales, la única diferencia
respecto de las APP es que estas se
difieren al incorporar compromisos
de pago de deuda en firme (principal
e intereses), gastos operativos y
cubren pasivos contingentes de
acuerdo a la distribución de riesgos
que se haya acordado.
En segundo lugar corresponde al
Estado definir qué promover, el lugar,
momento y la tecnología adecuada a ser
considerada. Las APP requieren de una
mejor prospectiva estratégica (Godet y
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
30 31
Durance, 2007) que permita atender
algunas de las siguientes interrogantes:
¿qué puede ocurrir?, ¿qué podría
ocurrir si?, ¿qué tendría que ocurrir
para alcanzar un futuro dado?, ¿qué
puedo hacer?, ¿qué voy a hacer? y
¿cómo lo voy a hacer? El sector privado
orientado principalmente por el lucro y
las restricciones a las que está sometido,
entre ellas la financiera, no tiene la
capacidad para decidir por ejemplo si
la comunicación entre dos localidades
corresponde a una infraestructura
carretera o ferroviaria. Generalmente
se optaría por la primera ya que implica
un menor nivel de inversión y horizonte
de tiempo para la recuperación de la
inversión. Sin embargo, para distancias
medias la infraestructura que redunda
en menores costos y tarifas para los
usuarios es la ferroviaria, mientras
que la marítima es la mejor opción
para distancias medias y largas donde
es posible. En tercer lugar, habría
que diseñar y aplicar procedimientos
rigurosos para decidir o no la modalidad
para la ejecución y prestación de los
servicios que corresponda.
Cuadro 5. Recomendaciones para los procesos de diseño, ejecución y operación de APP
1. Eliminar sesgos contra las otras modalidades públicas de ejecución y prestación de servicios
2. Definición pública de necesidades futuras
3. Criterios para decidir o no modalidad de participación
4. Establecimiento claro de objetivos, indicadores y criterios de selección
5. Introducir elementos en diseño de acuerdo a objetivos
6. Reglas claras y procesos de concurso competitivos y transparentes
7. Seguimiento pormenorizado en la fase preoperativa
8. Nuevos énfasis y prácticas en actividades regulatorias
9. Transparencia fiscal y en todos los procesos
10. Acciones de coordinación internacional
En las bases de los concursos, en
los contratos y concesiones hay
que definir e incorporar claramente
los objetivos que se buscan, los
indicadores y criterios de selección
del operador. En la segunda etapa
de contratos y concesiones en
América Latina hay que otorgar
un mayor énfasis para beneficiar
a los usuarios finales (Alarco y 10. Se dice técnicamente abrir la caja negra.
Ortiz, 2008). Las reglas deben ser
claras y los procesos de concurso
competitivos y transparentes.
Asimismo, considerar, cuando sea
necesario, abrir los proyectos en
sus diferentes componentes10 ya
que para evitar concentración,
promover competencia o mejorar
componentes sociales se pueden
seccionar en diferentes partes y
para cada una puede corresponder
un proceso diferente. Por ejemplo,
un proyecto de inversión y operación
se divide dos partes, siendo que
la primera podría ser ejecutada
como obra pública, mientras que la
administración y operación a través
de un concurso a privados. Sin
embargo, puede haber proyectos en
que se deben mantener integrados.
Se requiere establecer nuevos
énfasis y prácticas en las actividades
regulatorias. La institucionalidad
debe ser mejorada en aras de
contribuir más a favor de los
consumidores. Por ejemplo, en el caso
de la infraestructura de transporte
el énfasis debe ser el de mejorar las
cadenas logísticas tanto orientadas
al sector externo (Alarco, 2010)
como internas. Se debe mejorar las
capacidades en las áreas técnicas
relativas a las fases preoperativas
de los proyectos. Hay que mejorar el
expertise de la burocracia pública en
los temas financieros y en los relativos
al conocimiento de los mercados de
capitales locales e internacionales.
Por último, hay que realizar acciones
de coordinación internacional
relativas a intercambiar información
entre diferentes gobiernos y ONGs,
establecer códigos de conducta
para las empresas internacionales
e intercambiar experiencias de
supervisión y de capacitación en
estas materias.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
32 33
5. Evaluación de peligros fiscales
5.1 Mayores costos para el sector público
Un tema central en la operación de
los sistemas de APP es si su etapa
inicial relativa a la aplicación de una
metodología de valor por dinero
o del denominado CPP es o no
rigurosa. El CPP debe utilizarse para
evaluar cuál es la opción que resulta
más conveniente para ejecutar un
proyecto de inversión como APP
uobra pública. El criterio técnico es
que el proyecto debe ser ejecutado
y operado por quien pueda ofrecer
una mayor calidad a un determinado
costo o los mismos resultados de
calidad a un menor costo.
La evaluación de los sistemas CPP
en diferentes países de América
Latina es esencial, pero no existe
información pormenorizada para
ello. En el caso del Perú su historia
es problemática (Alarco, 2013).
En mayo de 2008 con el decreto
legislativo 1012 se estableció el
marco normativo para las APP,
donde se señaló como primer paso
una evaluación a través del CPP.
En la página web del Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF) se
publicó la metodología detallada del
CPP con fecha junio de 2008. Sin
embargo, no sólo recientemente
la han retirado de dicho espacio,
sino que mediante un decreto
supremo del 30 de enero de 2009
se suspendió su aplicación por dos
años hasta enero de 2011. Luego,
mediante otro decreto supremo del
9 de marzo de 2011 exoneraron
su aplicación durante todo el año.
Posteriormente, en junio del 2011 se
modificó el reglamento del decreto
legislativo 1012, sustituyendo la
metodología del CPP por un análisis
costo beneficio que lo simplifica
drásticamente señalando que los
detalles se presentarán a través de
una resolución ministerial.
En la Ley 30167 de marzo de 2014
(Congreso de la República, 2014) se
confirma la eliminación del requisito
del CPP y se sustituye por un análisis
comparativo y un análisis de los
aspectos relevantes del proyecto.
Mientras en el Perú se elimina el
requisito, se aplican metodologías
detalladas en muchos países desde
hace años atrás (Hinojosa, 2013):
Gran Bretaña (1999 y 2006),
Australia (2001-2003), Chile (2002-
2003 y 2005), Canadá (2003),
Sudáfrica (2004), México (2006 y
2010), Grecia-Japón y Corea (2006),
Países Bajos-Irlanda (2007), Francia
y Australia (2008), Italia-Colombia.-
Malasia (2009) y Uruguay (2012).
5.2 Menores gastos corrientes para atender otros objetivos
Si bien las APP permiten satisfacer
necesidades, su implantación intensiva
implica que un mayor volumen de
recursos se destine a atender los
pasivos en firme y contingentes
asociados a estos proyectos. De esta
forma, la disponibilidad de recursos
para gasto corriente y gastos de
capital en todas las otras modalidades
existentes se reduce a cambio de
incrementar las partidas que cubren los
gastos de operación y mantenimiento y
financieras (principal e intereses) de los
diferentes proyectos de APP.
Hasta aquí no se ve problema alguno si
el número de proyectos que se evalúa
y gestiona es racional. Sin embargo,
si el número de estos se incrementa
significativamente los impactos sobre
los otros gastos pueden ser más
relevantes. En el caso del Perú, los
compromisos por los pasivos en firme
y contingentes de todos los proyectos
de APP de 2012 al 2042 asciende a
US$ 9,803.2 millones (Ministerio de
Economía y Finanzas, 2012)que se
muestran por periodos en el cuadro
6. Los montos por periodo varían para
cada uno de los periodos considerados.
Por ejemplo, para el periodo 2012-
2020 asciende a US$ 4,758 millones,
con un promedio anual de US$ 529
millones equivalente a 1.5% del total de
los egresos anuales del sector público11.
Con la flexibilización del régimen
regulatorio para las APP y la
intensificación de este tipo de proyectos
en el Perú se prevé una duplicación de
la cartera de proyectos entre 2014-
2015 con volúmenes de inversión
alrededor de US$ 10,764.1 millones,
equivalente a casi 5% del PBI de 2013.
Debe resaltarse que estos montos de
inversión son menores a los pasivos en
firme y contingentes, ya que habría que
adicionarles las ganancias regulares del
operador y los intereses resultantes del
financiamiento de estos proyectos. En
el cuadro 7 se presenta los principales
grupos de proyectos donde destaca los
relativos a la Línea 2 del Metro de la
Ciudad de Lima y Callao por US$ 5,701
millones, seguidos por el Gasoducto
del Sur Peruano dentro del sector
hidrocarburos por US$ 2,800 millones,
el nuevo Aeropuerto Internacional
de Chinchero-Cusco por US$ 658
millones y obras de saneamiento para
Lima por US$ 400 millones, entre los
principales proyectos.
11. El cálculo se realiza sobre unos gastos corrientes y de capital por US$ 35,000 millones en 2013.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
34 35
Cuadro 6. Compromisos Firmes y contingentes por APP en Perú
Cuadro 7. Cartera de proyectos de APP en Perú 2014-2015
Año
2012-20202021-20302031-2042
TOTAL
(Millones de US$ corrientes)Monto
4,758.002,955.802,089.30
9,803.10
Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de endeudamiento y Tesoro Público (MEF).
Fuente: Elaboración propia con base en ProInversión.
Grupo de proyecytos
AeropuertosCarreteras
Cultura-TurismoElectricidad
FerrocarrilesHidrocarburos
InmueblesMercado de Capitales
MineríaPuertos
SaludSaneamientoPenitenciarios
Número de proyectos total
Monto de la inversión total
Inversión estimada(millones de US$)
658.0Por definir
71.9646.7
5,701.03,050.0
Subasta PúblicaSubasta Pública y Venta en Rueda de Bolsa
20.0167.4
Por definir445.0
4.130
10,764.1
Sin especificar los montos de inversión
para 2016 en adelante se prevé el
desarrollo de diversos proyectos donde
destacan las líneas 3 y 4 del Metro de
la Ciudad de Lima y Callao, el ferrocarril
Tacna-Arica, el ferrocarril Huancayo-
Huancavelica, el sistema de transporte
rápido masivo del tipo monorriel en la
Ciudad de Arequipa, cinco proyectos
penitenciarios, la terminal portuaria en
Salaverry - La Libertad, el teleférico de
Choquequirao-Cusco, entre otros.
5.3 elevación de los niveles de deuda contingente por garantías estatales
Los pasivos contingentes corresponden
a obligaciones o compromisos del
Estado en el caso de que se produzcan
ciertos hechos, involucrando un alto
nivel de incertidumbre tanto en el
monto como en la oportunidad en que
se debe ejecutar. Unas vez establecidas
contractualmente (con alcances y
términos precisos) no se les puede
modificar por acciones unilaterales
de los gobiernos. De acuerdo a la
Dirección de Presupuestos de Chile
(2012) los estándares internacionales
de contabilidad requieren que los
gobiernos con contabilidad en base
devengada divulguen las obligaciones
contingentes, lo cual puede ser
reforzado entregando información
suplementaria endocumentos
presupuestarios, informes fiscales y
estados financieros.
El Código de Buenas Prácticas
en Transparencia Fiscal del FMI
requiere que la documentación
presupuestaria entregue información
respecto a la naturaleza e impacto
fiscal de los pasivos contingentes.
Asimismo, el Manual de Estadísticas
de la Finanzas Públicas 2001,
también del FMI, señala que la
información relativa a los pasivos
contingentes debe ser registrada
como una nota en los balances. En
Chile se señala que existen muchas
técnicas para analizar y valorar un
pasivo contingente; sin embargo, las
simulaciones de Monte-Carlo y las
basadas en las fórmulas de Black-
Scholes de valoración de opciones
han sido las más utilizadas por ellos.
Lo anterior obedece a que, en general,
el objetivo buscado es cuantificar cómo
el efecto de una variable subyacente
afecta determinados pagos de cada
una de las partes involucradas. Por
ejemplo, lo que representa el tráfico
de una carretera para una garantía de
ingreso, en un contrato de concesión.
Al contrario de las técnicas basadas de
valoración de opciones, que entregan
sólo un valor estimado, las simulaciones
de Monte-Carlo permiten obtener
una distribución de probabilidad de
los pagos. Como contrapartida, las
primeras entregan el resultado en
forma instantánea, mientras que
las simulaciones pueden tomar un
tiempopara arrojar y procesar sus
resultados. Ambas técnicas utilizan los
mismos supuestos y, prácticamente,
la misma información, por lo que
es recomendable utilizar ambas
para verificar la consistencia de los
resultados.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
36 37
A pesar de lo anterior, muchas
veces la elección de la técnica de
valoración está determinada tanto
por la estructura de la garantía, así
como por la calidad y cantidad de la
información disponible. La diversidad
de técnicas posibles de utilizar es
bastante amplia, desde métodos
numéricos bastante simples
hasta técnicas matemáticas más
sofisticadas, como las de diferencias
finitas. La experiencia señala que no
siempre se gana precisión en las
estimaciones en la medida que los
modelos se hacen complejos, pues
normalmente estos requieren una
mayor cantidad de supuestos. Por
lo tanto, se haconsiderado siempre
tener en cuenta este trade off al
momento de seleccionar una técnica
de modelación.
Chile a través de la Ley N° 20.128
sobre responsabilidad fiscal de 2006
ha establecido normas precisas
sobre el tema. Al respecto, se debe
de estimar y publicar las obligaciones
contingentes y garantías de manera
anual. Asimismo, se precisa la
facultad del Ministerio de Hacienda
de hacer provisiones para enfrentar
los costos. Se puede contratar
seguros para enfrentar los costos
de los pasivos contingentes y se
puede cobrar una prima al otorgar
una garantía fiscal (Dirección de
Presupuestos de Chile, 2012).
Diversos países, han implementado la
utilización de máximos de garantías.
Sin embargo, esta práctica no ha
sido adoptada por las dificultades
para determinar cuál es el nivel de
pasivos contingentes adecuado; no
existe claridad en cómo medir la
exposición total del país, pues los
resultados dependende la naturaleza
del cada pasivo contingente en
particular; y la volatilidad inherente
de los pasivos contingentes implica
que el valor del acervo total de
compromisos pueda incrementarse
por razones exógenas al Estado.
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público de Colombia (2011) también
ha avanzado en el tema de la valuación
y el registro de las obligaciones
contingentes. Esa dependencia
gubernamental colombiana ha
señalado que existen pocos países que
han puesto en marcha mecanismos
específicos para valorar y gestionar
los riesgos fiscales derivados de
obligaciones contingentes. Por
ejemplo, en el caso del gobierno de
la República Checa se ha comenzado
con la identificación de los riesgos
fiscales y sus consecuencias sobre la
estabilidad del presupuesto; Estados
Unidos e Italia asignan anualmente
presupuesto por el valor actualizado
de los costos fiscales futuros por
concepto de garantías; y Australia y
Nueva Zelanda incluyen los pasivos
contingentes y las provisiones
dentro de los estados financieros
del Estado. Otros países como
Colombia, Malasia y Filipinas tienen
instrumentos para estimar las
pérdidas asociadas con proyectos
de infraestructura y garantías a
entidades estatales y modifican
sus marcos de contratación con
el fin de propender por esquemas
contractuales más estrictos.
En la Unión Europea, por ejemplo,
solo son permitidas las garantías
gubernamentales para financiar
ciertos sectores y proyectos
estratégicos, y se determina la
inversión de los recursos y el monto
destinado para un proyecto individual,
con el fin de imponer reglas claras
y evitar la competencia entre las
diferentes entidades y sectores
por la obtención de garantías. Por
su parte, Australia ha desarrollado
una guía metodológica que permite
al gobierno contraer una obligación
contingente luego de identificar
plenamente el riesgo, cuantificarlo,
comparar sus costos versus los
posibles beneficios, conocer las
diferentes opciones para su manejo y
los mecanismos de protección fiscal
que han de ponerse en marcha.
En cuanto al marco legal, muchos
países de la OCDE necesitan
aprobación parlamentaria antes de
contraer una obligación contingente,
conel propósito de equiparar
el tratamiento que tienen los
pasivos tradicionales y los pasivos
contingentes e incluir dentro de las
proyecciones el posible impacto
fiscal de las mismas. Así, países
como Bélgica, Canadá, Dinamarca,
Finlandia, Grecia, Francia, Alemania,
Italia, Polonia, España, Reino Unido y
Estados Unidos, requieren aprobación
parlamentaria para el otorgamiento
de garantías de créditos y en otros
como Dinamarca, Islandia, Italia,
México, Turquía, Reino Unido y
Noruega se requiere aprobación
parlamentaria para el otorgamiento
de garantías encontratos de APP.
En el caso de Chile, las garantías
por ingreso mínimo tienen un límite
máximo del 70% de la inversión
del privado, más el costo del
mantenimiento y operación. Al mismo
tiempo, se comparten los beneficios
obtenidos si el tráfico es más alto
que el esperado. De esta forma,
el riesgo de tráfico es compartido,
la garantía gubernamental no
es ilimitada y se evitan pérdidas
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
38 39
excesivas al privado, incentivando
al mismo tiempo la participación
privada en infraestructura (Ministerio
de Hacienda y Crédito Público de
Colombia, 2011).
El sistema colombiano de garantías
en los proyectos APP ha cambiado
positivamente en el tiempo. Lo
anterior, en la medida en que dichas
garantías de tráfico12 tienen una
característica anti-cíclica, es decirla
probabilidad de que se activen se
reduce en la medida que la economía
crece y por el contrario su probabilidad
de ocurrencia se incrementa en
épocas de recesión. En la primera
generación de concesiones se
garantizaba tarifas, tráfico, ingreso
y tasa interna de retorno, contando
con un ingreso mínimo garantizado
durante toda la vigencia del contrato.
La transferencia de riesgos al
concesionario era limitada y cualquier
sobrecosto en obra que se pudiera
llegar a presentar, (compra de
predios o costos operacionales) era
asegurado con garantía del Estado.
En la segunda generación de
contratos se impusieron límites de
garantías de ingreso y se eliminan
las garantías parciales de riesgo de
construcción que se presentaban en
los contratos de primera generación.
Sin embargo, el Gobierno propuso
soportes de ingreso que se otorgan en
plazos y montos fijos. En este tipo de
contratos, se amplía la transferencia
de riesgos al concesionario. En la
tercera generación se trató de
reducir los riesgos y estructurar
las concesiones bajo el concepto
de ingreso esperado ofertado. El
aspecto central de este tipo de
contratos es la reduccióndel riesgo
de demanda al ajustar el plazo de
acuerdo a la obtención de ingresos.
Las garantías expiran cuando el
concesionario obtenga el valor
presente de los ingresos licitados
(Ministerio de Hacienda y Crédito
Público de Colombia, 2011).
La metodología de valoración de
pasivos contingentes en Colombia
incluye cuatro etapas. En la
contextualización se verifican que
se hayan cumplido las disposiciones
básicas en la etapa de planeación
de los proyectos, incluyendo el
reconocimiento y la asignación de
riesgos. En la identificación de los
riesgos se busca identificar las posibles
12. Los proyectos de concesiones de infraestructura incorporan principalmente pasivos contingentes relacionados con garantías de tráfico, soportes geológicos, prediales, ambientales y en general contingencias asociadas a los riesgos asumidos por la Nación.
13. Las técnicas de modelaje y valoración de los riesgos, se pueden clasificar en dos tipos de modelos: paramétricos y de simulación. La aplicación de unos u otros depende esencialmente de la información con la que se dispone, es decir, si se conoce o no la distribución de la variable de riesgo. 14. Según el MEF equivale a la Commercial interest referencerate (CIRR) promedio de los últimos diez años.
causas y efectos de los factores que
originan el riesgo, asícomo determinar
cuál de las partes está en mejor
capacidad de prever y controlar cada
tipo de riesgo. En la evaluación se
estima la probabilidad de ocurrencia de
cada uno de los riesgos identificados,
así como su potencial impacto sobre
los resultados del proyecto, con base
en registros anteriores, experiencia
relevante, publicaciones, juicios de
especialistas y expertos. A partir de
dicha evaluación es posible determinar
cuáles el mejor mecanismo de
mitigación que debe implementarse,así
como esquematizar los resultados en
una matriz de riesgos. La valoración
selecciona los riesgos más probables
para efectuar una cuantificación de
los costos adicionales para realiza
un plan de aportes para el Fondo de
Contingencias13.
En el caso del Perú se establece un
porcentaje máximo de pasivos en
firme y contingentes respecto del
PBI. Actualmente es del 7%, pero
que a diferencia de las otras deudas
públicas se contabiliza traída a valor
presente neto y no a sus valores
efectivos previstos a mediano y largo
plazo. En el último informe de la
deuda pública al 2012 (MEF, 2013)
el total de compromisos se actualiza
a una tasa de descuento del 4.3%14.
Con respecto a la metodología de
valuación de los pasivos contingentes,
el mismo ministerio estableció sus
criterios en 2007.
Al respecto, cuando el pasivo
contingente depende de una
variable subyacente, la única forma
de valorar los pasivos es mediante
la simulación. El procedimiento
consiste en hacer algún supuesto
sobre el proceso estocástico que
sigue la variable subyacente del
pasivo o activo en cuestión. Una vez
especificado el modelo, es posible
generar 1,000 o más trayectorias
diferentes de la variable utilizando
algún generador de números
aleatorios, ejercicio similar a las
Simulaciones de Monte Carlo.
Los resultados constituyen una
distribución simulada de los
valores futuros de la variable y
para cada trayectoria se puede
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
40 41
estimar el f lujo de caja que genera
el pasivo contingente para el f isco.
El procedimiento para valorar el pasivo
contingente consiste en calcular
primero los flujos de caja ajustados
por riesgo y luego descontar el flujo
de caja promedio utilizando una tasa
libre de riesgo.
Las variables aleatorias normales
que se introducen en los modelos
de cada concesión deben estar
correlacionadas entre sí. Para ello,
se especifica en el modelo una matriz
de correlaciones entre los shocks
de cada concesión, luego se utiliza
una factorización de Cholesky para
descomponer esta matriz y obtener
una matriz L triangular inferior.
Con esta matriz se puede obtener
la correlación deseada pre-
multiplicándola al vector de números
aleatorios normales independientes
que se vayan generando. Finalmente,
se procede a generar los números
aleatorios correlacionados que
permitirán realizar las simulaciones
y estimar el valor esperado anual de
los flujos de activos y pasivos en cada
proyecto analizado. Posteriormente,
se ajustan los flujos y se calcula su
valor presente con una tasa libre de
riesgo (MEF, 2007). Sin embargo,
cuando se revisa la información
estadística específica se señala
que esta es responsabilidad de la
autoridad nacional.
En el caso de México (SHCP, 2013) no
se ha ubicado información estadística
alguna sobre los pasivos en firme y
contingentes asociados a las APP
por concesiones. Sólo se incluyen
los proyectos vinculados a Petróleos
Mexicanos (PEMEX) y Comisión
Federal de Electricidad (CFE). Por
otra parte, en los cuadros 8 y 9 se
presenta la información relativa a las
exposiciones máximas garantizadas
por pasivos contingentes en Chile y
las relativas a Colombia incorporando
otras obligaciones a asociadas
a otras operaciones de crédito
público, deuda pensional y cesantías
retroactivas.
Efectivamente, son estos dos
países los que al parecer
procesan mejor la información
relativa a las APP. Sin embargo,
aún en el los hay problemas de
transparencia informativa.
Cuadro 8. Exposiciones Máximas por Ingresos Mínimos Garantizados de Chile 2012 (IMG)(Miles de millones de pesos y % del PBI)
Cuadro 9. Deudas no explícitas y contingentes por APP en Colombia (Miles de millones de pesos corrientes y % del PBI)
Fuente: Elaboración propia con base en Informe de Pasivos Contingentes (Dirección de Presupuestos de Chile).
Fuente: Elaboración propia con base en Marco Fiscal de Mediano Plazo 2012 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
Nombre del proyecto
Concepto 2012-2022Monto Monto%PBI %PBI
2013-2023
Caminos Transversales
Ruta 5
Aeropuertos
Concesiones Urbanas
TOTAL
Pasivos contingentes 2.82 0.6 2.71 0.6
Operaciones de crédito público 1.03 0.2 980 0.2
Deuda pensional 360.85 76.6 367.30 74.6
Concesiones en Infraestructura 1.78 0.4 1.73 0.4
Deudas no explícitas 364.14 77.3 370.56 75.3
Cesantías retroactivas 3.29 0.7 3.26 0.7
TOTAL 66.96 78 373.27 76
Exposición Máxima por IMG, Valor
Presente
Exposición Máxima por IMG como % del PBI en Valor
Presente
1,215,004
2,062,384
22,691
525,512
3,825,591
1,215,004
2,062,384
22,691
525,512
3,825,591
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
42 43
5.4 reducción de la función distributiva del estado
La implantación intensiva de
proyectos de APP afecta la
estructura de gastos del Estado
al limitar los gastos corrientes y
de capital que tradicionalmente
realiza el Estado, sustituyéndolos
por pagos a los operadores
de los diferentes proyectos.
Estos pagos que responderían a
cronogramas de mediano y largo
plazo son compromisos del Estado
cuyo incumplimiento afectaría la
calificación del Estado como deudor
a diferencia de lo que ocurre con
la dilatación o suspensión de otros
gastos. De esta forma, si se enfrenta
una estrechez financiera en el sector
público los gastos que se reducirán
serán todos los otros, mientras que
los relativos a los proyectos APP se
mantendrían en el tiempo.
Sin embargo, lo más delicado en
términos distributivos, no es que
los gastos asociados a las APP se
prioricen en la práctica, sino que
corresponden a pagos por la gestión
administrativa de los operadores
de los proyectos y retornos al
factor capital por el financiamiento
inicial de los proyectos a cargo
de privados. De esta forma, lo
que eran pagos ordinarios por
personal, compras estatales o
transferencias se sustituyen por
otros orientados a los operadores
de los proyectos de APP. Como se
ha señalado con anterioridad, sólo
cuando se incrementa el número
de trabajadores a propósito de los
proyectos, el efecto redistributivo
negativo puede cambiar de negativo
a neutro o positivo.
De esta forma, se reduce la
posibilidad de que el gasto público
pueda ser utilizado para redistribuir
el ingreso de los más ricos a los
más pobres de una sociedad. En
esta circunstancia sólo quedaría
el espacio redistributivo desde
el lado de los ingresos públicos,
especialmente los impuestos. Sin
embargo, la mayor parte de las
economías latinoamericanas van
en la senda de utilizar más los
impuestos indirectos respecto
de los directos, de forma tal que
las posibilidades de redistribuir
ingresos desde el Estado se hacen
menores. Al respecto, esta situación
es grave ya que la tendencia en
los mercados de la mayoría de las
economías es que se reconcentre el
ingreso a favor del capital y de ahí a
las familias y personas de mayores
niveles de riqueza.
Mientras se sofistican las
modalidades de APP en las
diferentes economías de la
región no se observa un avance similar
en sus mecanismos de gestión. En
muchos países aumenta su presencia
pero a la par la información de los
proyectos y la consolidada sigue siendo
limitada. No hay criterios homogéneos
para el registro y valuación de los
pasivos contingentes. No se identifican
estudios que establezcan balances de
los elementos positivos y negativos.
Tampoco se ubican evaluaciones ex
post por proyectos para establecer
enseñanzas de cómo gestionar eficaz
y eficientemente las APP en la región
de América Latina.
Desafortunadamente, en el tema de
las APP dominan las perspectivas
maniqueas. De un lado sus defensores
a ultranza que insisten en promoverlas
sin criterio analítico alguno. Para ellos,
toda forma de evaluación ex ante
a través de un CPP es innecesaria.
Son a su juicio maniobras que
retrasan la inversión y el crecimiento
económico. Son siempre superiores
a la ejecución y operación como obra
pública tradicional. En realidad sus
planteamientos son ideológicos y en
muchos casos interesados, ya que sólo
les permitirían garantizar ganancias
y minimizar los riesgos típicos de
cualquier actividad empresarial. En el
otro extremo están quienes piensan
que las APP son innecesarias e
inconvenientes, perdiendo la buena
oportunidad de establecer una mejor
vinculación entre el sector público y
privado, mejorar la infraestructura y
prestación de los servicios públicos y
contribuir a regular las inversiones, la
demanda y el producto.
La posición intermedia existe pero es
difícil de alcanzar. Hay que contar con
criterios transparentes y precisos de
evaluación ex ante de los proyectos
de inversión. Se debe evitar la
renegociación continua de contratos
que genera alto riesgo moral. Los
incentivos a sobre invertir y generar
sobrecostos deben ser eliminados.
Se debe diseñar sistemas que eviten
el inmovilismo y que las ganancias
de productividad sean aprovechadas
exclusivamente por los titulares
de los contratos. Hay que evitar
que se reconcentre el ingreso a
favor de unos pocos, se reduzca la
función distributiva del Estado y en
general disminuyan los márgenes de
maniobra de los gobiernos. Es obvio
que las APP implican mayores niveles
de endeudamiento, pero hay que
evitar que estos en sus modalidades
firmes y contingentes sean excesivos
afectando a las generaciones futuras.
6. Conclusiones
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
44 45
La información disponible por
país es limitada, razón por la cual
es complejo señalar el país de
América Latina que cuenta con el
mejor sistema de gestión de las
APP. Sin embargo, parecen ser
Colombia y Chile, ya que cuentan
con sólidos sistemas de evaluación
ex ante (CPP), de evaluación
y sistematización de pasivos
contingentes.No obstante lo
anterior les falta más información
transparente y sistematizada.
También adolecen de evaluaciones
ex post de los proyectos ejecutados.
Se requiere de mayor liderazgo y
fortalecimiento de las capacidades
del Estado para promover y gestionar
mejor las APP. Más y mejores APP
requieren de un mejor Estado.
Lo mismo ocurre con la apertura
comercial que necesita de un Estado
más calificado para promover y
apoyar las oportunidades que se
abren y hacer frente a las amenazas
que van apareciendo en el camino.Se
debe capacitar al personal de los tres
niveles de gobierno: central, regional
y local. Hay que intercambiar más
información, homogenizar criterios
de evaluación, y desarrollar muchas
acciones de manera colectiva. La
primera oleada de proyectos APP
está por terminar. Es momento
para realizar los ajustes necesarios
que permitan optimizarlas por el
bien de todos.
recoMendaciones específicas
1. Convocar a una reunión
internacional para establecer una
agenda global para el desarrollo
y supervisión de las APP con la
participación de Naciones Unidas,
los organismos financieros
internacionales y las principales
redes de ONGs internacionales.
2. Convocar una reunión regional
latinoamericana, con la participación
de los organismos internacionales
anteriores y los diferentes gobiernos
nacionales para establecer una
agenda común sobre el tema.
3. Homogenización de nomenclatura,
información, criterios de evaluación
ex ante y ex post, de medición de
pasivos en firme y contingentes,
análisis de sensibilidad de pasivos
contingentes, entre otros.
4. Solicitar al FMI que promueva
ante todos los países miembros de
la organización que el reporte de
los pasivos contingentes por APP se
incorpore como parte de la deuda
pública en un acápite independiente y
no como una simple nota informativa.
Asimismo, que se solicite a los
diferentes gobiernos que establezcan
formalmente un tope anual de estos
compromisos como porcentaje del
PBI, de los ingresos y gastos públicos.
Martner y Tromben (2004) de la
CEPAL comentan la necesidad de
establecer y homogenizar criterios
de valuación y contabilización.
5. Procurar la integración de fuentes
oficiales de información sobre las
APP en una sola “ventanilla” por
país incorporando la relativa a
los organismos de planeamiento,
ministerios o secretarías
responsables, ministerio o secretaría
de economía, finanzas y hacienda,
órganos de promoción de la inversión
y reguladores sectoriales.
6. Establecimiento de sistemas
de información nacionales
transparentes por proyecto de
APP, consolidados sectoriales y
nacionales.
7. Integrar de manera colectiva una
visión ideal de lo que debe ser una
buena APP, incluyendo criterios
técnicos y de “validación social”.
Resaltar también los componentes
relativos a los vínculos con el medio
ambiente, la reducción de la pobreza
y de la desigualdad en todas sus
diferentes facetas.
Ventajas y desventajas de las asociaciones públicoprivadas (APP) en América Latina.
¿Negocio Público Privado?
46 47
8. Promover la creación de unidades
especializadas de evaluación ex post
de las APP en cada país de la región.
9. Evaluar y, en su caso, proponer
la constitución de Fondos de
Contingencia por país para hacer
frente a las obligaciones específicas
derivadas de los pasivos contingentes.
Estos fondos se constituirían a
partir de provisiones periódicas que
realizarían los respectivos gobiernos.
Otra opción a evaluar sería establecer
un sistema de seguros. La valuación de
los riesgos y las provisiones deben ser
consideradas en el análisis del CPP.
10. Creación de observatorios
nacionales de seguimiento de
las APP desde la Sociedad Civil y
establecimiento de una agenda común
latinoamericana.
11. Preparar y emitir un informe anual
sobre los aportes y riesgos de las APP
a nivel regional con la participación
de organismos internacionales,
gobiernos nacionales y redes de ONGs.
12. Establecimiento de reuniones
periódicas de intercambio de
información y discusión a nivel regional
entre organismos internacionales,
gobiernos nacionales y redes
de ONGs por temas específicos:
planeamiento y programación de
proyectos;comparador público-
privado; reglas de asignación,
procesos de concurso y formulación
de contratos; seguimiento de
proyectos; regulación; evaluación ex
post y registros de información.
13. Establecer un programa de
fortalecimiento para los organismos
reguladores sectoriales o generales
de las APP a nivel de cada país de la
región.
14. Promover, en su caso, la
constitución de organismos
reguladores sectoriales o generales
para las APP en los países en que no
existan este tipo de instituciones.
15. Definir programas de
capacitación para los gobiernos
nacionales y las redes de ONGs en
las materias que sean relevantes.
Se sugiere priorizar inicialmente los
criterios y evaluación financiera y
económica-social.
ALARCO TOSONI, Germán
2014a Perspectivas general y balance
preliminar de las asociaciones público-
privadas (APP) en el Perú. Mimeo para
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