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PONENTE: Mtro. Martín Nakagawa Rodríguez
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PONENTE: Mtro. Martín NakagawaRodríguez
Lograr un manejo eficiente y transparente de los recursos
asignados a las entidades y organismos que forman parte del
Gobierno del Distrito Federal es una demanda ciudadana que, en
una nueva cultura democrática, cobra primordial trascendencia.
Es por ello que la ejecución de medidas de fiscalización en la
aplicación y registro de los recursos, es parte de un programa
prioritario porque se requiere vigilar el uso eficiente de los
recursos tanto materiales como humanos, con el fin de alcanzar
los objetivos y las metas institucionales.
La auditoría es una actividad independiente de apoyo a la función directiva,
enfocada al examen objetivo de los sistemas y procedimientos implantados; la
estructura orgánica en operación, las obras públicas proyectadas y en
ejecución, así como de los programas y metas alcanzadas, con el propósito de
determinar si los recursos del Gobierno del Distrito Federal son administrados
apropiadamente y utilizados según las leyes y reglamentos, si los programas
de gobierno están alcanzando sus objetivos y resultados previstos, el grado de
economía, eficacia, eficiencia, efectividad, imparcialidad, honestidad y licitud.1
Las Auditorías efectuadas dentro del Gobierno del Distrito Federal son de
diversos tipos, puede ser financiera, administrativa, de obra pública, de
informática, de legalidad y de evaluación de programas (desempeño), y
debe contener enfoques y objetivos particulares bien definidos.
1. Fuente: Secretaría de la Función Pública.
El concepto de Servidor Público, en forma general se
contiene en el artículo 108 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, al señalar que se reputarán como
Servidores Públicos a los representantes de elección popular,
a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder
Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y
en general a toda persona que desempeña un empleo,
cargo o comisión de cualquier naturaleza en la
Administración Pública Federal o del Distrito Federal, así
como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes
serán responsables por los actos u omisiones en que incurran
en el desempeño de sus respectivas funciones
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis, emitida por la Segunda Sala, en la
Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XXIV, Diciembre de 2006, visible en la página 238, la cual a la letra
dice:
SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 108, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES LIMITATIVO SINO
ENUNCIATIVO. Del proceso legislativo que culminó con el Decreto de reformas y adiciones al
Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982, específicamente en lo relativo a sus artículos
108, 109 y 134, se advierte que la finalidad del Constituyente Permanente fue cambiar el
concepto tradicional de "funcionario público" por el de "servidor público", a efecto de establecer la
naturaleza del servicio a la sociedad que comporta su empleo, cargo o comisión, disponiéndose
para ello de obligaciones igualitarias a las que quedaban constreñidos "todos los que
desempeñen un empleo, cargo o comisión en el servicio público, tanto en el Gobierno como en la
Administración Pública Paraestatal", es decir, en la Federación con el objeto de exigir
responsabilidades a quienes presten sus servicios bajo cualquier forma en que se sirva al interés
público y a cualquier nivel de gobierno. En ese tenor, se concluye que el artículo 108, primer
párrafo, de la Constitución Federal, al establecer quiénes son servidores públicos, no es limitativo
sino enunciativo, pues la intención del Constituyente con la reforma de mérito fue que se
incluyera a todos, sin importar la clase de empleo, cargo o comisión que desempeñen, ni el nivel
de la función o la institución en donde laboren, pues lo medular y definitorio es que son servidores
públicos quienes sirvan al Estado o Federación, al gobierno y a la nación, al interés público o a la
sociedad.
Al llevar a cabo la planeación de las auditorías programadas y no programadas,
es necesario llevar a cabo una investigación preliminar que permita conocer los
antecedentes del área, programa o rubro por auditar, determinar los objetivos y
actividades generales por practicar, conocer la estructura orgánica, control
interno, marco jurídico, posible problemática y delimitar la oportunidad de los
recursos y tiempo asignados para la auditoría.
El objetivo de dicha etapa es obtener evidencia suficiente y competente
del programa, área o rubro que se analiza, para contar con los
elementos suficientes de juicio que permitan al auditor determinar el
grado de razonabilidad de las situaciones observadas, la veracidad de
la documentación analizada y la confiabilidad de los sistemas y registros
examinados, para que con ello emita una opinión sólida, sustentada y
válida.
EJECUCIÓN DEL TRABAJO EN LA CONTRALORÍA GENERAL DEL DISTRITO FEDERAL
Orden deInicio deAuditoría
Oficio deRequerimiento
de información
Acta de Inicio deAuditoría
Trabajos deauditoría
Reporte deObservaciones
Acta de Cierre deAuditoríaFundamento jurídico
Direcciones Generales de Contralorías Internas en
Dependencias y Órganos Desconcentrados, en
Delegaciones y en Entidades.
Artículo 16 de la CPEUM, 34, fracciones II, III, IX, XI y XII
de la LOAPDF, 106 fracciones XXI, XXIII y XXXVIIl del
RIAPDF, 512, 513 y 514 del CFDF y 60 del PEDF.
Artículo 113 fracciones II y III del RIAPDF.
Reunión de Confronto
1. Orden de Inicio
de Auditoría
Debidamente fundada y motivada.
Describir el objetivo, los alcances de los aspectos y el
periodo por auditar.
Citar al Coordinador, Supervisor y auditores que
practicarán la auditoría.
Estar firmada por el titular del Órgano Interno de Control
o de la Unidad Administrativa de Apoyo Técnico-Operativo
de la Contraloría General que corresponda.
Se entregará a quien va dirigida, obteniendo de puño y
letra de éste el acuse de recibo en una copia de la misma,
así como el sello oficial del área de la que es responsable.
2. Oficio de
Requerimiento
Documental
Señalar el fundamento jurídico para obtener información
y documentación vinculada con la auditoría, ya sea que
obre en poder del área auditada o de otras instancias.
Ventanilla ÚNICA para atención de
Auditorías, facilita comunicación y
seguimiento
3. Acta de Inicio
de Auditoría
Lugar, hora y fecha del acto.
Nombre de los auditores comisionados.
Oficio de Orden de inicio de auditoría, su número,
fecha, a quién fue dirigida y quién la emitió, en su
caso la persona designada para atenderla.
Periodo a revisar y periodo que durará la revisión.
El apartado de hechos del acta, describirá la forma
en que se presentaron los auditores actuantes, con
quién se presentaron y el documento con el que se
identificaron los que intervienen en el acta.
En el levantamiento del acta se requerirá a la
persona con quien se entiende la diligencia, el
nombramiento de dos testigos de asistencia; en caso
de negativa, los auditores actuantes nombrarán a
dichos testigos, hecho que quedará asentado en el
acta.
Posteriormente, los auditores actuantes solicitarán
a la persona con quien se entiende la diligencia, si
desea agregar algún otro hecho. En caso positivo se
le otorgará la palabra y, en caso negativo, se
procederá al cierre y término del acta.
Cuando los actos u omisiones de los servidores públicos causen daño patrimonial ala Administración Pública del Distrito Federal, sin perjuicio de que se hayan corregidolas deficiencias que lo originen.
Cuando los actos y omisiones no impliquen un daño patrimonial, pero que tenganconsecuencias jurídicas sobre terceros, o contra la Administración Pública del DistritoFederal por negligencia de los propios servidores públicos, sin perjuicio de que sehayan corregido las deficiencias que fueron observadas.
En el caso de que no se hubiesen acreditado las acciones tendientes a lasolventación de las observaciones, o en las que se hubieren detectado situacionesque se traduzcan en incumplimiento a los ordenamientos jurídicos aplicables o enposible daño al erario del Distrito Federal.
En el supuesto en que los servidores públicos responsables de la solventación delas observaciones, omitan remitir al Órgano Interno de Control la información ydocumentación que de atención a las recomendaciones vertidas en los reportes deobservaciones, independientemente de la responsabilidad administrativa queimpliquen los actos u omisiones observados.
Realizar sus trabajos de manera responsable y cuidadosa.
Independientemente de su formación académica, debe tener un comportamiento ético,
para el cual debe cumplir con los principios que rigen la administración pública y así garantizar
a la sociedad servicios profesionales de alta calidad.
Debe encauzar las facultades atribuidas, la información y todo tipo de recursos asignados,
exclusivamente para los fines del servicio en el desempeño de sus funciones.
Debe conservar su independencia mental.
Debe usar la información obtenida en el desarrollo de su trabajo con toda integridad
profesional, sin ocultar ni deformar los hechos o la información con el propósito de obtener
algún beneficio personal o beneficiar a terceros.
Será responsable de mantener con absoluta reserva y confidencialidad los informes, datos y
hechos obtenidos como consecuencia de sus labores.
Debe informar a la Contraloría Interna, todo acto u omisión de los servidores públicos
adscritos a la propia instancia fiscalizadora que pueda implicar inobservancia a dichas
máximas de trabajo.
Relación entre el Auditor y Área
Auditada
“Reglas para la Promoción de Fincamiento de
Responsabilidades Administrativas”
EXPEDIENTE
TÉCNICO
DICTAMEN
TÉCNICO y
SOPORTE
DOCUMENTAL
OFICIO DE
PROMOCIÓN DE
FINCAMIENTO
Se integra por el dictamen técnico de auditoria y la
documentación soporte que demuestra la
irregularidad o irregularidades y la presunta
responsabilidad administrativa.
Dicho expediente debe ir foliado y deberá
integrarse con originales o, en su caso, con copias
certificadas de toda la documentación en la que se
sustente la irregularidad y la presunta
responsabilidad. (cuentas por liquidar, cheques,
facturas, contratos, convenios, estimaciones de obra,
números generadores, pedidos etc. )
Invariablemente se debe acompañar del oficio de
promoción de fincamiento de responsabilidades e
imposición de sanciones.
EXPEDIENTE
TÉCNICO
DICTAMEN
TÉCNICO
Es el documento que consigna las observaciones que
no fueron solventadas por el auditado, que se
consideran irregularidades constitutivas de
responsabilidad administrativa, y es emitido por los
auditores que participaron en la revisión, así como por
el titular del área de auditoría y se dirige al Director
General o al Contralor Interno según corresponda.
Este debe contener además de señalar el nombre, número de la revisión,
lugar y fecha de la elaboración, los siguientes apartados:
Se precisará en forma concreta la unidad administrativa
auditada, el tipo de auditoria, el capítulo, el concepto o
partida que se revisa si se tratase de una auditoría
financiera; y si fuera una auditoría de obra pública se
señalará el contrato o contratos auditados.
Precisando en cualquiera de los casos de forma clara
los actos u omisiones que configuran la irregularidad
detectada, daño patrimonial (si existió), las pruebas que
acrediten la irregularidad y la presunta responsabilidad,
señalando los nombres de los servidores públicos a
quienes se imputan dichas irregularidades.
1. Antecedentes:
2. Hechos:
Se debe señalar si la auditoría es parte del programa
anual, o si es extraordinaria o adicional a otra
programada, precisando el oficio que dio inicio a la
misma
3. Consideraciones: Se anotarán los razonamientos que conducen a
establecer la existencia de la irregularidad, su relación
con los presuntos responsables y las disposiciones
jurídicas que se infringen.
Se realizará el análisis de las constancias que obran en el
expediente, estableciendo el acto o actos irregulares, la
determinación de servidores públicos involucrados, su
grado de participación y la normatividad infringida.
4. Dictamen:
Debe señalarse el nombre o los nombres, cargos y
domicilios debidamente actualizados de los servidores
públicos que incurrieron en responsabilidad administrativa,
precisando la irregularidad atribuida y la normatividad
infringida, así como el daño patrimonial (si lo hubiere).
Las conductas deben precisarse en forma individual y en
atención al cargo y las funciones que se desempeñaba en la
época de los hechos irregulares.
5. Firmas En dicho apartado deberán firmar los auditores que
practicaron la revisión, así como el Director del área
responsable o en el caso de las Contralorías Internas, el
titular del área de auditoría.
ERRORES
FRECUENTES
EN LA
INTEGRACIÓN
DE LOS
DICTAMENES
TÉCNICOS DE
AUDITORÍA
Forma:
No se señalan los domicilios particulares de los
presuntos responsables, se informan incompletos o no
actualizados.
No se precisa debidamente el cargo que ostentaban
en la época de los hechos.
No se integra el expediente personal de los
servidores públicos involucrados.
La Documentación no se glosa en el orden que se
detalla en el índice o bien no se agrega la
documentación a que se hace referencia.
Fondo:
Los expedientes técnicos se integran en copias
simples.
La documentación que soporta la irregularidad no se
glosa completa al expediente.
No se agrega al expediente la normatividad que se
estima violentada.
Los Manuales que se invocan como infringidos no se glosan al expediente
técnico, o bien no existen o no se encontraban en vigor en la época de los
hechos irregulares.
No se establece claramente, el encuadramiento de la conducta desplegada
por los servidores públicos a la norma que se invoca como incumplida.
Las cédulas analíticas elaboradas por los auditores no establecen de manera
correcta las disposiciones normativas que se consideran incumplidas.
El número de Contrato auditado se señala de forma incorrecta.
Las unidades de medida que se precisan, no corresponden al lenguaje
utilizado al desarrollar la ejecución de la auditoría.
El Daño al erario no se precisa individualmente por cada servidor público,
atendiendo a su grado de participación, siempre se precisa de forma global.
El cargo señalado no corresponde al que ocupaban los presuntos en la
época de los hechos irregulares.
No se agregan al dictamen técnico, los documentos que acreditan la
solventación de observaciones.
La documentación no se encuentra debidamente firmada, solo rubricadas.
En la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en su Título Cuarto “De las
Responsabilidades de los Servidores Públicos y
Patrimonial del Estado”, en el artículo 109 se
establecen los siguientes tipos de
responsabilidades, siendo las siguientes:
Laboral
Penal
Civil
Patrimonial
Administrativa
RESPONSABILIDAD PENAL
Es la obligación de soportar la consecuenciaespecífica del delito.
El individuo que comete el delito (sujeto activo)debe cargar con la pena.
Responsabilidad que sólo recae sobre eldelincuente.
Difiere de la responsabilidad civil que emerge deldelito (obligación de indemnizar a la víctima)
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA
Tiene lugar con motivo de cualquier falta
cometida por los servidores públicos en el
desempeño de sus funciones, cuando falten
a los principios de legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia en la
función pública.
(Artículo 109 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos)
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA
Tiene lugar con motivo de cualquier falta
cometida por los servidores públicos en el
desempeño de sus funciones, cuando falten
a los principios de legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia en la
función pública.
(Artículo 109 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos)
En el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades delos Servidores Públicos se establecen las obligaciones para losServidores Públicos del Distrito Federal.
En el artículo 8 de la Ley Federal de ResponsabilidadesAdministrativas se establecen las obligaciones de los servidoresPúblicos para el Gobierno del Distrito Federal
De igual modo, tiene aplicación la tesis de la Novena Época emitida por el Cuarto TribunalColegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Semanario Judicialde la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, Marzo de 2003, Tesis I.4º. A. 383 A, página:1769, cuyo rubro y texto es el siguiente:
“SERVIDORES PÚBLICOS. SU RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SURGE COMOCONSECUENCIA DE LOS ACTOS U OMISIONES PREVISTOS EN LA LEGISLACIÓNQUE RIGE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO Y SU RELACIÓN CON ELESTADO. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge comoconsecuencia de los actos u omisiones – que se definan ya sea por la propia legislaciónbajo la cual se expidió el nombramiento del funcionario, la ley que rige el acto que seinvestigó, o bien, por las que se contemplan en la Ley Federal de Responsabilidades delos Servidores Públicos pues, de no considerarse así, bastaría que el ordenamientojurídico respectivo no previera las obligaciones o deberes que a cada funcionario lecorresponden, para dejar impunes prácticas contrarias a la legalidad, honradez,imparcialidad, economía y eficacia que orientan a la administración pública y quegarantizan el buen servicio público, bajo el principio unitario de coherencia entre laactuación de los servidores públicos y los valores constitucionales conducentes, sobre labase de un correlato de deberes generales y la exigibilidad activa de su responsabilidad.Tan es así que la propia Constitución Federal, en su artículo 109, fracción III, párrafoprimero, dispone que se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos porlos actos u omisiones que afecten la legalidad, horadez, lealtad, imparcialidad y eficienciaque deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, lo queconstriñe a todo servidor público a acatar y observar el contexto general de disposicioneslegales que normen y orienten su conducta, a fin de salvaguardar los principios que lapropia Ley Fundamental estatuye como pilar del Estado de derecho, pues la apreciaciónde faltas implica constatar la conducta con las normas propias o estatutos que rigen laprestación del servicio público y la relación laboral y administrativa entre el servidor y elEstado”.
RESPONSABILIDAD LABORAL
Responsabilidad para el Estado (empleador)
Responsabilidad para el servidor público
(trabajador)
- Trabajadores de base.
- Trabajadores de Confianza.
Art. 123 Constitucional (Apartado B)
Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del Estado
Condiciones Generales de Trabajo.
Trabajadores de base
Las reglas de estabilidad se refieren solamente
a los denominados "trabajadores de base”,
quienes conforme al Artículo 6 de la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado,
Reglamentaria del Apartado "B" del Artículo 123
Constitucional son inamovibles
No obstante lo anterior, la inamovilidad no impide la terminación de losefectos de los nombramientos o despido, cuando el trabajador incurreen una conducta que así lo amerite, ya que conforme al Artículo 46 dela Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; “Ningúntrabajador podrá ser cesado sino por justa causa”, por lo que elnombramiento sólo dejará de surtir efectos por las siguientes causas:
Por renuncia, por abandono de empleo, por repetida faltainjustificada a labores.
Por conclusión del término o de la obra.
Por muerte del trabajador.
Por incapacidad permanente del trabajador.
Por resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
No obstante lo anterior, la inamovilidad no impide la terminación de losefectos de los nombramientos o despido, cuando el trabajador incurreen una conducta que así lo amerite, ya que conforme al Artículo 46 dela Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; “Ningúntrabajador podrá ser cesado sino por justa causa”, por lo que elnombramiento sólo dejará de surtir efectos por las siguientes causas:
Por renuncia, por abandono de empleo, por repetida faltainjustificada a labores.
Por conclusión del término o de la obra.
Por muerte del trabajador.
Por incapacidad permanente del trabajador.
Por resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
La responsabilidad patrimonial del Estado consagrada
en el artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, representa una garantía de
integridad patrimonial a favor de los particulares contra
la actividad lesiva consecuencia del funcionamiento
regular o irregular del Estado. El Estado tiene el deber
de indemnizar al particular que haya sufrido una lesión a
su patrimonio.
Actividad administrativa irregular del Estado,
se entiende como aquella que cause daño a
los bienes y derechos de los particulares que
no tengan la obligación jurídica de soportar,
en virtud de no existir fundamento legal o
causa jurídica de justificación para legitimar el
daño de que se trate.
Actividad administrativa irregular del Estado,
se entiende como aquella que cause daño a
los bienes y derechos de los particulares que
no tengan la obligación jurídica de soportar,
en virtud de no existir fundamento legal o
causa jurídica de justificación para legitimar el
daño de que se trate.
El Estado podrá solicitar el pago de la
indemnización cubierta a particulares previa
substanciación del Procedimiento Administrativo
Disciplinario, cuya infracción a cargo del servidor
público se haya calificado de grave de conformidad
a la LFRASP.
El monto que se exija al servidor público por este
concepto formará parte de la sanción económica
que se le aplique.
