DERECHO PUBLICO

ESTADO DE DERECHO

Las instituciones representan en el derecho, como en la historia, la categoría de la duración, de la continuidady de lo real; la operación de su fundación constituye el fundamento jurídico de la sociedad y del Estado(Maurice Hauriou. La teorá de la institución y de la fundación)

La concepción del Estado de Derecho desde el punto de vista histórico surge por oposición al Estadoabsolutista de los Siglos XVI, XVII y XVIII y tiene su origen en las Revoluciones Inglesa de 1688, de losEstados Unidos de 1776 y Francesa de 1789.

Asimismo debe señalarse la influencia de las ideas de grandes pensadores de la época como Locke,Montesquieu y Rousseau.

El principio fundamental del estado absolutista se basa en que la autoridad pública puede aplicar a todos loshabitantes las medidas que considere útiles para los fines que se propone, es decir que el Estado no estabasometido al Derecho.

Al respecto recordamos la famosa frase de Luis XIV El Estado soy yo.

Podemos definir el Estado de Derecho como aquel que en sus relaciones con sus ciudadanos y para garantíade los derechos de éstos se somete el mismo a un régimen de derecho, y está sujeto en su acción a reglas, queprimero determina los derechos que se reservan los habitantes y fija las vías y medios por los cuales lasautoridades públicas puedan lograr los fines del Estado (Ramón Real. Apuntes de Derecho Público)

De esta forma se subordina la acción del Estado al orden jurídico, a la regla de derecho.

Pero, como señala Cassinelli Muñoz, para que el Estado de Derecho sea realmente tal, no basta con que seproclame la regla de que todos los actos de los gobernantes deben adecuarse al orden jurídico sino que esnecesario además que se establezcan mecanismos que garanticen los derechos de los individuos. (CassinelliMuñoz, Horacio. Derecho Público. Pág. 54)

La primera expresión del Estado de Derecho es el Estado Liberal de Derecho cuyas principales característicasson:

pone el acento en el individuo, salvaguarda la libertad individual y de los derechos individuales• en lo económico es abstencionista• en lo institucional se base en el principio de separación de poderes.•

La Constitución de 1830 es un ejemplo de este tipo de Estado de Derecho.

En la segunda mitad del Siglo XIX se produce la crisis del Estado liberal que no puede dar respuesta a lasdemandas de la sociedad a raíz de las transformaciones que se producen por la Revolución Industrial.

El Estado se transforma y comienza a asumir nuevos cometidos y a intervenir en la economía y surge elEstado Social de Derecho cuyas principales características son:

dimensión social de los derechos (deberes con uno mismo y con la sociedad)• justicia social en lo económico, intervención del estado en lo económico•

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Estado prestador de servicios sociales•

Al orden económico y social no se le concibe ya como dado y justo, sino como realidad que debe sertransformada por exigencias axiológicas, especialmente por exigencias de la justicia social (Barbé Pérez,Héctor. Adecuación de la administración conformadora del orden económico y social a las exigencias delEstado de Derecho. (Rev. DJA tomo 67).

Esta concepción del Estado comienza a instaurarse en nuestro ordenamiento jurídico a partir de laConstitución de 1934.

Nuestro Estado de acuerdo con las disposiciones de la Constitución de la República vigente es un Estado deDerecho y también como señala Cassinelli es un Estado social de Derecho.

La actuación de los organismos estatales y de los gobernantes están sometidos al Derecho y la Constituciónestablece la responsabilidad de los gobernantes y procedimientos de control.

El artículo 24 de la Carta responsabiliza al Estado por su actuación y el artículo 25 el derecho del Estado derepetir contra el funcionario que haya actuado con culpa grave o dolo.

Por otra parte se establece la responsabilidad disciplinaria prevista por ejemplo en los artículos 168 numeral10), 181 numeral 6) y 198.

Asimismo la Constitución prevé la responsabilidad política y la responsabilidad penal ( por ejemplo arts 147 y148, 93, 102, 296) .

Otro aspecto es el control sobre los actos respecto de los cuales nuestra Constitución establece variosprocedimientos como la Declaración de inconstitucionalidad de las leyes por la Suprema Corte de Justicia, laanulación de actos administrativos por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y el control del Tribunalde Cuentas.

En cuanto a la calidad de Estado social como expresa Cassinelli, refiere al régimen político social establecidopor la Constitución: reconocimiento de derechos gremiales y sociales y el establecimiento de deberes delindividuo para con la sociedad (arts. 40 a 71).

CONTROL y RESPONSABILIDAD

El Control en el estado democrático y social de derecho

− Concepto

En su Vocabulario jurídico Eduardo J. Couture indica que el origen de la palabra control debe buscarse en ellatín rotulus, i rollo (de rota, de rueda), de donde rollo de papel escrito o simplemente escrito o registro. Estapalabra latina dio en francés rôle con igual significado (también rollo de papel en que está escrito lo quedebe recitar un actor). En el siglo XIV se utilizaba en la administración pública francesa un registro doblepara la verificación recíproca y los 2 registros se denominaban rôle registro y contrerôle contrarregistro.Por contracción (haplología) de contrerôle se formó en el siglo XVIII controle, de donde el castellano controlverificación

Desde las primeras experiencias de organización política el control sobre los poderes públicos es un fenómenoque se verifica desde la Antigüedad, aunque con vaivenes de una forma u otra, es una constante en la historiade las organizaciones y logra su consagración final en el concepto de estado democrático y social de derechodel que el control representa un elemento fundamental e inescindible del mismo.

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Como lo asevera José Aníbal Cagnoni en su libro Introducción a la Teoría del Control Editorial Universidadla Constitución refiere terminológicamente al vocablo en cuatro disposiciones: Arts. 213º, 228º, 273º y 285º.El mismo autor, al dar el concepto de control cita a Sánchez Agesta (El control parlamentario) que expresaque control significa esencialmente tres cosas:

−la facultad de limitar o por emplear un término clásico de Montesquieu, la facultad de impedir o vetar.

−la facultad de participar, esto es, de intervenir en una decisión modelándola y modificándola de tal forma quequien ejerce el control tenga una influencia afectiva en la decisión que se adopta.

−por último, la facultad de inspeccionar o verificar que una conducta corresponde no sólo a lo que un preceptoconstitucional o legal ordena, sino también a los fines generales del ordenamiento jurídico−político y a loscriterios de oportunidad con que debe cumplirse. (Obra citada pág.24)

Resulta ilustrativa la caracterización que hace Cagnoni del fenómeno del control:

la accesoriedad. El poder de control existe en función de lo que va a ser objeto del control. Accede a laadministración activa.

•

la inherencia. Es imposible concebir el estado social y democrático de Derecho sin el control. Resultaninseparables ambos conceptos

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la retroactividad. El controlador necesariamente debe colocarse en el momento en que acaeció el hecho oacto objeto de control.

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la singularidad. El acto de control es particular y concreto. Se agota en su formalización.•

− El control en nuestro ordenamiento jurídico constitucional

1−El principio de separación de poderes. Ya desde la Declaración de los Derechos del Hombre y el ciudadanoen el artículo 16º significaba que para que un estado tuviere Constitución era imprescindible que previera lgarantía de los derechos humanos y la separación de poderes.

La organización del estado en sistemas orgánicos que se controlan mutuamente irrumpe en la cultura jurídicopolítica de la Europa continental de la mano de Montesquieu y es en cierta medida del modelo de los checksand balances (frenos y contrapesos) que el pragmatismo anglosajón habría adoptado empíricamente ylentamente como elemento fundamental de la teoría constitucional. Cada órgano o sistema orgánico al actuar,está sometido a la fiscalización y control de los otros órganos o sistemas orgánicos. Esta es una forma depoder mantener la libertad de los individuos como lo afirma la doctrina clásica inglesa. Los poderes delgobierno interactúan, colaboran entre sí, pero también se controlan recíprocamente. En especial el PoderLegislativo y el Poder Ejecutivo y éste respecto a los entes descentralizados. Véanse en particular los artículos118º , 119º, 120º, 121º, 147º,148º,197º y 198º de la Constitución.

2− Otra forma de control que nace conjuntamente en el estado de derecho es la que emana de la existencia deun poder judicial independiente, custodio de los derechos de las personas. Es una garantía institucionalizada,el control judicial es la herramienta que permitirá un control regular de la aplicación del Derecho, es unmecanismo insoslayable para lograr la convivencia pacífica de una comunidad.

3− Durante el siglo XX , y acompañado de una cada vez más compleja organización estatal, se vanestableciendo nuevos órganos cuyo principal cometido es el control.

Así, aparece en nuestra evolución institucional la Corte Electoral, luego el Tribunal de Cuentas y finalmente elTribunal de lo Contencioso Administrativo como órganos de control de creación constitucional. Véanse lassecciones XVIII, XIII y XVII de la Constitución respectivamente.

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4− Finalmente, nuestro régimen constitucional prevé un control social que se verifica a través del cuerpoelectoral, ejemplo de ello es el recurso de referéndum contra las leyes previsto en el artículo 7º inciso 2º de laConstitución.

RESPONSABILIDAD

1−La responsabilidad en el derecho

El sustantivo responsabilidad ha merecido diversos significados generalmente a consecuencia de los distintospuntos de vista de los que parte el que ofrece la definición.

Abraham Sanz Encinar, luego de examinar las definiciones de diversos autores, concluye que ha constatadola existencia de varios significados de responsabilidad que la confieren un concepto ambiguo, que no sólo hallevado al fracaso los intentos de definir un concepto unitario de responsabilidad que comprenda todas lasinstituciones que bajo este rótulo ha instaurado el Ordenamiento, sino que además, dadas las diferenciasexistentes entre estas instituciones, la perspectiva de lograrlo es poco esperanzadora

Sin perjuicio de lo que manifiesta, Sanz Encinar arriesga una definición del concepto como un enunciadomediante el que se expresa un juicio de valor negativo (un reproche jurídico) sobre una conducta de un sujetoque ha infringido una norma de un ordenamiento dado (El concepto jurídico de responsabilidad en la Teoríageneral de derecho en La Responsabilidad en el Derecho Anuario de la Facultad de Derecho de la UniversidadAutónoma de Madrid (2000) − págs. 27/55)

2− La responsabilidad del Estado

En la Antigüedad el concepto de responsabilidad de los gobiernos y gobernantes era desconocido. Lassociedades generalmente ordenadas estamentariamente no podían elaborar el concepto de responsabilidad enlo que refiere a la cosa pública.

Es recién cuando irrumpe el Estado de Derecho que la responsabilidad de los gobernantes y en general detodos los órganos del estado aparece como consecuencia directa del sometimiento del Estado al Derecho y enespecial el principio de legalidad inherente al mismo.

Sin embargo, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado supuso un proceso no exento de dificultades,resabios de las inmunidades de la Corona y del Estado y una conquista que se fue imponiendo paulatinamentey cada vez más abarcativa: primero la responsabilidad en cuanto a los actos de gestión y luego también a losactos de imperio.

En una etapa primaria, la responsabilidad del Estado se extrae del derecho privado y se basa en el concepto deculpa. Hoy, tanto la doctrina como la jurisprudencia elaboran el concepto de responsabilidad en base acriterios objetivos. Si existe un daño y un nexo causal entre el mismo y la actividad estatal, sin duda seconfigura una hipótesis de responsabilidad y casi seguramente la obligación de resarcir dicho perjuicio.

El artículo 24º de la Constitución, según nuestra mejor doctrina, establece la responsabilidad objetiva delEstado (Justino Jiménez de Aréchaga La Constitución de 1952 Edición de la Cámara de Senadores, pág. 202.

Véase asimismo que el artículo 25º de la Constitución permite repetir a la entidad pública contra susfuncionarios la suma que hubiere pagado en reparación cuando el daño haya sido causado por estos en elejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en casos de haber obrado con culpa grave o dolo. Estaredacción viene a modificar en la constitución de 1942, texto que se mantiene hasta el presente, lo que lasconstituciones de 1934 y 1942 prescribían al respecto: Será civilmente responsable cualquier funcionario que,en ejercicio de la función pública que le estuviere confiada, y con incumplimiento de los deberes que el cargo

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le impone, cuse perjuicio a terceros.

Subsidiariamente respondían las entidades públicas que poseían acción de repetición por lo abonado en casode condenación, contra el funcionario

3− La responsabilidad por acto administrativo

Maurice Haurion, maestro del institucionalismo francés, señalaba a principio del siglo XX que laresponsabilidad y el contencioso administrativo eran los pilares del derecho administrativo y dichaaseveración no sólo es acertada respecto al derecho administrativo, sino como ya lo hemos expresado laresponsabilidad es una de las bases en que se asienta el estado democrático y social de derecho.

Pero pese a su fundamental importancia, ha sido muy laboriosa la lucha por vencer una insensibilidadinternalizada en el colectivo que se traducía en la irresponsabilidad de la Administración. El postulado de lainmunidad soberana del gobierno de cuño anglo−sajón fue un óbice difícil de sortear para establecer laresponsabilidad del Estado por acto administrativo.

La primera consideración aceptada sobre la responsabilidad de la Administración fue la emergente delincumplimiento de obligaciones contractuales. Aún la doctrina que más se resiste a aceptarla responsabilidadde la Administración, reconoce la responsabilidad cuando ésta tiene como origen el contrato.

Posteriormente, tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido la responsabilidad extracontractual delEstado. Toda vez que en el cumplimiento de sus cometidos la Administración incurra en consecuenciasdañosas será directamente responsable.

Obviamente, también en casos en que el daño sobrevenga por un hecho ilícito o delictual cometido por susagentes, el Estado deberá resarcir a las víctimas, aún cuando aquellos hubieran actuado sin culpa.

4− La responsabilidad por acto legislativo

El punto generalmente es abordado en consideración de la posible inconstitucionalidad de la ley y la doctrinaclásica allí ve el límite del resarcimiento del daño o perjuicio infligido.

Sin embargo también la ley establecida conforme a la Constitución puede dar mérito a la configuración deresponsabilidad estatal cuando de norma legal resulten consecuencias dañosas superiores para una parte osector de la población, que algunos deban soportar una carga superior al resto de los integrantes de lacolectividad. Ver creación de Ancap con la consagración de los monopolios en nuestro país.

5− La responsabilidad por acto jurisdiccional

La función jurisdiccional se caracteriza por la imparcialidad e independencia en la resolución de litigios quese plantean entre partes. En esta actividad puede mediar error y éste acarrear un perjuicio y allí se materializala responsabilidad objetiva del Estado.

Es menester separar la mencionada responsabilidad de la que pueda caber a los jueces en virtud de loestablecido en el artículo 23° de la Constitución, que refiere a los jueces y en este caso la responsabilidaddeberá ser subjetiva. Véase Código del Proceso Penal Ley N° 15.032, art.290, Ley N°15.750 art. 111, Ley N°15859 art.40, Ley N° 15.8881 art. 1° y Ley N° 16226 art. 319.

− Responsabilidad internacional del Estado

El estudio que vamos a realizar respecto de la responsabilidad del estado se ceñirá a su aspecto jurídico, y

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descartaremos el político por cuanto está fuera de los límites del programa.

Siempre que se viola ya sea por acción o por omisión un deber establecido en cualquier regla de derechointernacional, automáticamente surge una relación jurídica nueva. Esta relación se establece entre el sujetoal cual el acto es imputable que debe responder mediante una reparación adecuada, y el sujeto que tienederecho de reclamar la reparación por el incumplimiento de la obligación (Eduardo Jiménez de Aréchaga. Elderecho internacional contemporáneo, año 1980, pág 317)

La comunidad internacional está integrada por dos tipos de sujetos: los estados y las organizacionesinternacionales. Algunas veces, el perjudicado puede no serlo directamente el Estado, sujeto de derechointernacional, sino alguno de sus nacionales. En esa hipótesis, el estado de la persona ilegítimamenteperjudicada en sus personas o bienes puede ser amparada diplomáticamente por el Estado del que es nacional.El mecanismo llamado la protección diplomática

Para que un Estado actúe en estos casos es menester que el individuo damnificado sea de su nacionalidad yademás haya agotado la jurisdicción doméstica o no tenga acceso a los órganos jurisdiccionales del otroEstado.

En general, la indemnización por daños causados se verifica en el pago de una suma de dinero al Estadoreclamante por parte del Estado ofensor. En algunas oportunidades, se han establecido condenas nopecuniarias y que podríamos considerar de orden moral para dar satisfacción al estado agredido.

ORGANIZACIÓN ESTATAL URUGUAYA

(Compendio extraído de Derecho Público

1er. Curso de Derecho Público −Derecho Constitucional

La organización estatal uruguaya está integrada por:

1) El Estado Central (Administración Central, o Estado en sentido estricto)

La persona jurídica denominada Estado Central tiene muchos órganos, que se clasifican en sistemas orgánicosllamados Poderes: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.

Pero además de los tres Poderes, hay en el ordenamiento constitucional vigente otros órganos que también sonórganos de la persona jurídica Estado Central y que no están incluidos en ninguno de los tres Poderes:Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte Electoral.

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Estado Central Tribunal de Cuentas

Tribunal de lo Contencioso−Administrativo

(Jurisdicción Contencioso−Administrativa)

Corte Electoral (Justicia Electoral)

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A) Poder Legislativo

Desde que el Poder Legislativo se asienta como uno de los centros de autoridad del Gobierno, se ha discutidosi debe funcionar como una sola Cámara (llámese Convención, Asamblea o Congreso) o si, en cambio, debecomponerse de dos o más Cámaras. La controversia se ha dado pensando preferentemente en el trámite deelaboración de las leyes, aunque, excepcionalmente, se ha aludido a la actividad parlamentaria no legislativa(por ejemplo, la llamada de contralor) en las argumentaciones a favor de una u otra posición.

En Uruguay, salvo en el período de la preconstitución (1825−1830), siempre se optó por el sistema bicameral.

El Poder Legislativo está compuesto de cuatro órganos principales: la Cámara de Representantes, la Cámarade Senadores, que reunidas constituyen la Asamblea General, y la Comisión Permanente.

La Cámara de Representantes (o de Diputados) está compuesta de noventa y nueve miembros (artículo 88inciso 1º. de la Constitución de la República), número que podrá ser modificado por la ley que requerirá parasu sanción, dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara.

La Cámara de Senadores se compone de treinta miembros (artículo 94), integrándose también con elVicepresidente de la República, que la preside (artículo 94, inciso 2º.), por lo que parece mucho más precisodecir que se integra por treinta y un miembros.

Desde el punto de vista constitucional, el Senado y la Cámara de Diputados −y por tanto sus integrantes−tienen exactamente el mismo rango, y en el proceso de elaboración de la ley, poseen las mismas atribuciones.Cabe destacar que un proyecto de ley puede originarse indistintamente en una u otra Cámara, y todos loslegisladores (sean Senadores o Diputados) tienen el mismo estatuto jurídico, y una vez incorporados a susrespectiva Cámara, porque fueron electos, son representantes de toda la Nación.

La Asamblea General como órgano del Poder Legislativo, puede definirse como la reunión conjunta de losSenadores y Diputados. La Constitución utiliza la expresión Asamblea General a veces, como sinónimo dePoder Legislativo (el artículo 83 establece: El Poder Legislativo será ejercido por la Asamblea General),cuando es obvio por todas las disposiciones que siguen que son cuatro los órganos que lo ejercen (las dosCámaras, la propia Asamblea como órgano que reúne a Diputados y Senadores y la Comisión Permanente); ytambién utiliza Asamblea General como sinónimo de Poder Legislativo, en el acápite del artículo 85, alexpresar: A la Asamblea General compete, tras lo cual se transcriben veinte numerales, en la mayoría de loscuales el Poder Legislativo no actúa en Asamblea General, sino haciendo leyes, lo que supone la actuaciónprimero en una Cámara, luego en la otra, etc. (lo que se denomina en Cámaras sucesivas).

Cuando la Constitución usa Asamblea General como uno de los órganos del Poder Legislativo, suele definirlacomo la reunión de ambas Cámaras (por ejemplo, en el artículo 85, numeral 14º. para conceder indultos, o enel mismo artículo numeral 18º., para designar los miembros de la Suprema Corte de Justicia, de la CorteElectoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas).

La Asamblea General no es un órgano compuesto por dos Cámaras; es una Cámara única, cuyos titulares(soportes humanos) son las mismas personas que integran la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados.

La Comisión Permanente se compone de once miembros, cuatro Senadores y siete Diputados, designadosaño a año −para actuar en los recesos− por sus respectivas Cámaras; pertenecen a los distintos partidos poraplicación de la representación proporcional (artículo 127).

La designación debe hacerse dentro de los primeros quince días de la constitución de la Asamblea General ode la iniciación de cada período de sesiones ordinarias de la Legislatura. La constitución de la AsambleaGeneral se produce el 15 de febrero siguiente a las elecciones, y el período de receso va desde el 15 de

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diciembre hasta el 1º. de marzo. Por su parte, cada período de sesiones se inicia el 1º. de marzo.

Asimismo, corresponde efectuar la distinción de los conceptos de legislatura y período legislativo. Lalegislatura tiene una duración de cinco años, transcurre desde el 15 de febrero del año siguiente a la elección,hasta el 15 de febrero de cinco años después, cuando entran en funciones los nuevos parlamentarios electos.El período legislativo, en cambio, es el que transcurre entre el comienzo y fin de las sesiones de cada año.

Además de estos cuatro órganos principales que integran en Uruguay el Poder Legislativo, también sonórganos con competencia constitucional la Presidencia de la Asamblea General y las Presidencias de cadaCámara, e inclusive cada Legislador actuando como órgano unipersonal, ya que cualquier Legislador puedepedir informes por intermedio de la Presidencia de la Cámara que integre, sin necesidad de pasar por dichaCámara (artículo 118 de la Constitución).

En la Cámara de Senadores la presidencia es desempeñada por quien fue electo como Vicepresidente de laRepública, el que además preside la Asamblea General (artículo 94 inciso 2º.). En la Cámara deRepresentantes, el Presidente es elegido por ella para cada período legislativo (artículo 106), siendo usual quehaya acuerdos para distribuir el número de años en que corresponde la presidencia a cada Partido enproporción al caudal de sus legisladores. Similares acuerdos se realizan en las dos Cámaras, para determinar aqué Partido le corresponde desempeñar las Vicepresidencias.

Si se produjese la vacancia de la Presidencia de la República, el Vicepresidente pasa a ocupar ese cargo, yqueda vacante el de Vicepresidente y, por tanto, el de Presidente del Senado.

El artículo 155 dispone que: En caso de renuncia, incapacidad permanente o muerte del Presidente y elVicepresidente electos antes de tomar posesión de los cargos, desempeñarán la Presidencia y laVicepresidencia respectivamente, el primer y el segundo titular de la lista más votada a la Cámara deSenadores, del Partido político por el cual fueron electos el Presidente y el Vicepresidente.

El artículo 153 rige para el caso en el cual las vacancias se produzcan después de tomar posesión de suscargos: En caso de vacancia definitiva o temporal de la Presidencia de la República, o en razón de licencia,renuncia, cese o muerte del Presidente y del Vicepresiente en su caso, deberá desempeñarla el Senador primertitular de la lista más votada del Partido político por el cual fueron electos aquéllos..

Subordinados a dichos órganos constitucionales pueden existir otros órganos creados por éstos con lafinalidad de auxiliarlos, como por ejemplo, las Comisiones Internas y las Investigadoras. También cadaCámara necesita personal técnico, administrativo y de servicio.

La competencia del Poder Legislativo está consagrada en el artículo 85 que la describe en veinte numerales.

Kelsen afirma que si bien existe un equilibrio institucional entre los tres poderes del Gobierno, es evidenteque el producto jurídico típico del Poder Legislativo −la ley− tiene mayor jerarquía normativa que los actos delos otros dos Poderes (Ejecutivo y Judicial).

B) Poder Ejecutivo

El sistema orgánico Poder Ejecutivo es un sistema de órganos dentro del cual se encuentra un órganosupremo denominado también Poder Ejecutivo. Este órgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dosmaneras: o mediante el acuerdo del Presidente de la República con el Ministro o Ministros que correspondanpor materia, o mediante votación por mayoría en Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros funcionapresidido por el Presidente de la República y con la presencia de la mayoría, previa convocatoria a todos losMinistros.

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Sea en acuerdo o en Consejo de Ministros, se considera que actúa el mismo órgano Poder Ejecutivo. Cadaasunto −con excepción de determinados puntos que sólo pueden resolverse en Consejo porque lo diceexpresamente la Constitución en el artículo 160 y arts. 174, 187 y 198 puede resolverse por el Presidente conel Ministro o Ministros correspondientes, pero si alguno de ellos (el Presidente o uno cualquiera de losMinistros correspondientes a la materia del asunto de que se trate) así lo plantea, el asunto se lleva al Consejode Ministros y ya no puede resolverse en acuerdo.

El Consejo celebra sesión con la mayoría de sus miembros, y se estará a lo que se resuelva por mayoríaabsoluta de votos de miembros presentes.

El Consejo de Ministros actúa bajo la presidencia del Presidente de la República quien tendrá voz en lasdeliberaciones y voto en las resoluciones que será decisivo para los casos de empate, aún cuando éste sehubiera producido por efecto de su propio voto.

La mayoría de las competencias del Poder Ejecutivo están mencionadas en el artículo 168, compuesto deveintiséis numerales, aunque el último de ellos refiere a una competencia de la Presidencia y no del PoderEjecutivo.

El artículo 150 de la Constitución menciona al Vicepresidente. Corresponde destacar que la Vicepresidenciano es un órgano añadible al Acuerdo y al Consejo de Ministros, como órgano del Poder Ejecutivo. ElVicepresidente está mencionado para aclarar que, cuando la Presidencia está vacante (de modo definitivo otemporal), el Vicepresidente pasa a ocuparla. También el Vicepresidente integra con el Presidente la llamadapopularmente fórmula presidencial (artículo 151).

La Vicepresidencia no es un órgano, pues no tiene competencias propias, como sí las tiene la Presidencia, elAcuerdo, el Consejo de Ministros y los Ministerios. El Vicepresidente, cuando asume como Presidente, tienelas competencias de éste y no propias; y en su actividad habitual, opera en el Poder Legislativo comoPresidente de la Asamblea General y como Presidente del Senado (artículo 150 inciso 2º. y artículo 94 inciso2º.).

Por debajo del órgano Poder Ejecutivo, están los Ministros. El artículo 174 dispone que: La ley, por mayoríaabsoluta de componentes de cada Cámara, y a iniciativa del Poder Ejecutivo, determinará el número deMinisterios, su denominación propia y sus atribuciones y competencias en razón de la materia..

Cada Ministro funciona como órgano unipersonal, tiene sus propias atribuciones (artículo 181) que las ejercesin necesidad de consultar al Presidente de la República, ni de plantear el asunto en Consejo de Ministros.Pero, en ejercicio de esas atribuciones que tiene cada Ministro como órgano unipersonal, debe sujetarse nosólo a las leyes sino también a los reglamentos y a las instrucciones del Poder Ejecutivo.

Según el artículo 183, cada Ministerio tendrá un Subsecretario, designados por el Presidente a propuesta delrespectivo Ministro. Si el Ministro cesa por cualquier motivo, cesa también su Subsecretario.

El Subsecretario puede asumir las funciones del Ministro, en caso de licencia de éste, si el Presidente así lodispone, pero puede ocurrir también que el Presidente encargue interinamente el Ministerio a otro Ministro.

Puede entonces hacerse la distinción conceptual entre el Poder Ejecutivo−órgano supremo dentro del sistemaorgánico de su mismo nombre− y cada Ministro por separado, como órgano subordinado a la jerarquía delPoder Ejecutivo. A su vez, todos los funcionarios de cada Ministerio están subordinados jerárquicamente alMinistro respectivo, y tienen la obligación funcional de cumplir las disposiciones y las instrucciones que lesimparta el Ministro (la organización Ministerio está regida por el principio de jerarquía).

Otra distinción que corresponde efctuar es entre el órgano denominado Presidencia de la República o

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Jefatura del Estado, y el órgano constitucional denominado Poder Ejecutivo que puede funcionar o enacuerdo del Presidente con el Ministro o Ministros respectivos, o en Consejo de Ministros.

Cuando se habla de la Jefatura del Estado o de Presidencia de la República la referencia es a un órganounipersonal, que funciona sin la participación de los Ministros.

La Presidencia de la República o Jefatura del Estado y sus dependencias puede entenderse comprendida en elsistema orgánico Poder Ejecutivo, junto con el órgano Poder Ejecutivo y sus dependencias.

La Jefatura del Estado tiene menos atribuciones, en número, que el órgano Poder Ejecutivo, pero esasatribuciones tienen gran importancia política. La Presidencia de la República, como Jefatura del Estado, es elórgano competente para designar, cesar o sustituir a los Ministros, atribución que se ejerce en el marco de lodispuesto en los artículos 174 y 175 de la Constitución, en la redacción dada por la reforma constitucionalplebiscitada en el año 1996.

Del órgano Jefatura del Estado también dependen otros órganos, como la Oficina de Planeamiento yPresupuesto. El artículo 230 de la Constitución dispone: Habrá una Oficina de Planeamiento y Presupuestoque dependerá directamente de la Presidencia de la República. Estará dirigida por una Comisión integrada conrepresentantes de los Ministerios vinculados al desarrollo y por un Director designado por el Presidente de laRepública que la presidirá. El Director deberá reunir las condiciones necesarias para ser Ministro y serpersona de reconocida competencia en la materia. Su cargo será de particular confianza del Presidente de laRepública. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto se comunicará directamente con los Ministerios yOrganismos Públicos para el cumplimiento de sus funciones. Formará Comisiones Sectoriales en las quedeberán estar representados los trabajadores y las empresas públicas y privadas. La Oficina de Planeamiento yPresupuesto asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo, así como enla planificación de las políticas de descentralización.

Por lo tanto, por debajo de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto está el órgano Dirección dePlaneamiento y Presupuesto, cuyo único titular −el Director de Planeamiento y Presupuesto− es designado ydestituido por la Jefatura del Estado, como funcionario de particular confianza del Presidente de la República.El Director integra y preside además la Comisión, y tiene que tener notoria competencia en la materia deplaneamiento y presupuesto; es nombrado por el Presidente de la República como los Ministros, pero con ladiferencia de que ese Director no requiere apoyo parlamentario, no puede ser censurado por la AsambleaGeneral, es una persona de confianza exclusivamente del Jefe de Estado.

Los técnicos de la Oficina actúan como funcionarios dependientes de la Dirección de la Oficina, es decir, lalínea jerárquica sería: Presidencia de la República, Comisión de Planeamiento y Presupuesto, Director dePlaneamiento y Presupuesto y luego, dependiendo directamente del Director, todos los demás funcionarios dela Oficina.

El artículo 230 antes citado, también se refiere −de acuerdo a la redacción dada por la reforma constitucionalaprobada en el año 1996−, y en relación a los Gobiernos Departamentales, a la formación de una ComisiónSectorial que estará exclusivamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes y de los Ministerioscompetentes.

Dentro de las Disposiciones Transitorias y Especiales de la Constitución de la República, el artículo Xagregado por la reforma plebiscitada el 8 de diciembre de 1996, dispone: En tanto no se dicte la leyprevista en el penúltimo inciso del artículo 230, la Comisión Sectorial estará integrada por los delegados delos Ministerios competentes y por cinco delegados del Congreso de Intendentes, debiendo instalarse dentro delos noventa días de la entrada en vigencia de la presente reforma constitucional.

Poder Ejecutivo stricto sensu= Organo Poder Ejecutivo Actuando en acuerdo o en Consejo de Ministros

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Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo lato sensu= Sistema orgánico formado por el Poder Ejecutivo stricto sensu,sus dependencias, la Jefatura del Estado o Presidencia de la República y las dependencias de ésta

C) Poder Judicial

El artículo 233 de la Constitución establece que: El Poder Judicial será ejercido por la Suprema Corte deJusticia y por los Tribunales y Juzgados, en la forma que estableciere la ley.

La función del Poder Judicial consiste en la conservación del orden jurídico, asegurando que las normasjurídicas establecidas por los órganos de conducción política (Constitución, leyes, decretos departamentales,decretos, resoluciones y reglamentos) se cumplan realmente en cada caso concreto en que se produzca unconflicto sobre su aplicación.

El Poder Judicial en Uruguay tradicionalmente está formado por una Suprema Corte de Justicia, Tribunales deApelaciones, Juzgados Letrados y Juzgados de Paz, órganos todos que actúan con independencia.

El Poder Judicial es uno de los Poderes representativos, es decir se trata de un centro de autoridad en situaciónde equilibrio institucional con los otros Poderes del Gobierno, alcanzado y protegido por el sistema deseparación de poderes.

El Poder Judicial tiene una composición esencialmente técnica, ya que sus soportes humanos (los jueces, ensentido amplio), deben reunir, entre otros requisitos, condiciones de idoneidad en materia jurídica (artículos235 numeral 3º.; 242 numeral 3º., 245 numeral 3º. y 247 inciso final. La dinámica de la actividad del PoderJudicial, es fundamentalmente técnico jurídica, a diferencia de los factores que impulsan la actividad de lospoderes Legislativo y Ejecutivo que son esencialmente políticos (aunque, desde luego, estos dos últimosPoderes deben actuar dentro de los límites determinados por el orden jurídico).

Otra característica del Poder Judicial es que la jerarquización que existe entre los diferentes tipos de jueces, enorden ascendente hasta llegar a la Suprema Corte de Justicia, no afecta la independencia de criterio que cadajuez tiene cuando debe dictar sentencia, con respecto a los jueces o tribunales superiores.

Esta independencia de cada Juez, respecto del posible criterio de sus superiores, se da en la actividad decarácter jurisdiccional, pero, desde el punto de vista administrativo, los distintos órganos del Poder Judicial síestán ordenados jerárquicamente; el órgano jerarca es la Suprema Corte de Justicia.

Otra característica del Poder Judicial como Poder, se refiere al especial grado de intensidad de su separacióncon respecto a los otros Poderes del Estado.

Una de las notas inherentes al sistema de separación de poderes consiste en que los actos de un Poder nopueden ser revocados por ningún otro órgano o Poder, por lo menos, por razones de mérito o conveniencia.Sin embargo, cuando los actos de un Poder son contrarios a derecho, se establecen en general mecanismos quepermiten la revocación o la desaplicación de esos actos antijurídicos (se trata de revocaciones odesaplicaciones por razones de legalidad y no por razones de mérito). Así, por ejemplo, los actosadministrativos −incluyendo, es obvio, los que dicta el Poder Ejecutivo− pueden ser anulados por el Tribunalde lo Contencioso Administrativo.

Por su parte, las leyes contrarias a derecho (situación que se da cuando se trata de leyes contrarias a laConstitución), pueden ser desaplicadas para el caso concreto por la Suprema Corte de Justicia (artículos 256 ysiguientes).

Los actos jurisdiccionales del Poder Judicial sólo pueden ser revocados dentro del ámbito del Poder Judicial,cuando un Juez, porque se ha presentado el recurso pertinente, revoca una sentencia dictada por un Juez de

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instancia inferior. Por otra parte, cuando el acto jurisdiccional no admite ningún tipo de recurso y adquiere lacalidad de cosa juzgada, se convierte en una verdad definitiva, a tal punto que ni el propio órgano judicial quelo dictó podría modificarlo o revocarlo.

La función jurisdiccional es la función predominante del Poder Judicial, porque existen otros órganos (que nointegran el Poder Judicial) que pueden actuar en función jurisdiccional (Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo, Corte Electoral, por ejemplo). También el Poder Judicial puede actuar en funciónadministrativa, o en actividad vinculada con la función legislativa.

Ejemplo de la primera lo constituye el numeral 2º. del artículo 239 que dice que la Suprema Corte de Justiciaejerce la superintendencia directiva, correctiva, consultiva, y económica sobre los Tribunales, Juzgados ydemás dependencias del Poder Judicial

El vocablo superintendencia se define como una facultad de supervisión, intermedia entre la jerarquía y elcontrol.

Del numeral 4º. al 7º., se regula una típica actividad administrativa de la Suprema Corte de Justicia,consistente en designaciones de miembros de Tribunal de Apelaciones− la que requiere la aprobación de laCámara de Senadores o en su receso la de la Comisión Permanente− de Jueces Letrados, de Jueces de Paz yDefensores de Oficio y de los empleados del Poder Judicial, que no sean jueces.

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia ejerce competencias en función legislativa, citándose el numeral 3º.del artículo 239, según el cual, tiene iniciativa en los proyectos de presupuestos del Poder Judicial, que debeenviar al Poder Ejecutivo, quien, con las modificaciones que estime pertinente acompañar, los remite al PoderLegislativo, y el artículo 240, que le confiere al Presidente de la Suprema Corte de Justicia (presidencia que esrotativa año a año) la facultad de concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz y sin voto,participe de sus deliberaciones cuando traten de asuntos que interesen a la Administración de Justicia.

D) Otros órganos de la Persona Jurídica Estado Central

Dentro de la Persona Jurídica Estado Central también se ubican los siguientes órganos:

a) Tribunal de Cuentas

Es un órgano compuesto de siete miembros, designados por la Asamblea General por 2/3 de votos del total desus componentes; duran en sus cargos hasta que se designen los nuevos integrantes; pueden ser reelectos yrequieren las mismas condiciones que para ser senador (artículo 208).

Son pasibles del juicio político (artículos 93, 102 y 103), esto es, al procedimiento de acusación por la Cámarade Representantes y separación del cargo por la Cámara de Senadores, por violación de la Constitución u otrosdelitos graves.

Los miembros del Tribunal de Cuentas son responsables ante la Asamblea General por el fiel y exactocumplimiento de sus funciones y pueden ser destituidos −además de en un juicio político− por decisión de laAsamblea General en caso de ineptitud, omisión o delito, mediando la conformidad de dos tercios de votos deltotal de sus componentes (artículo 209).

Por lo tanto, si la falta de fiel y exacto cumplimiento de sus funciones configurasen casos de ineptitud uomisión, no es pertinente el procedimiento del juicio político, sino el del artículo 209 (resolución de laAsamblea General).

Si, en cambio, el incumplimiento configurase un delito, se abrirían dos posibilidades: si ese delito fuese

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violación de la Constitución u otro delito grave, el mecanismo idóneo debiera ser el juicio político; si setratase de un delito distinto, el procedimiento correcto debiera ser la actuación de la Asamblea General.

El Tribunal de Cuentas es un órgano de creación constitucional, que no integra ninguno de los tres Poderes(Legislativo, Ejecutivo y Judicial), que integra la persona jurídica mayor Estado, que no es, a su vez otropoder, que tiene una actividad que por su materia es de control, actividad que, en la clasificación clásica de lasfunciones del Estado, ingresa en la función administrativa, salvo en casos específicos de la Ley deContabilidad y Administración Financiera, en que participa con derecho de iniciativa en la función legislativa(artículo 213) al igual que en la ley que reglamente el ejercicio de su competencia (artículo 210).

Las competencias están enumeradas en los siete literales del artículo 211, en el artículo 212 que le otorgasuperintendencia sobre las oficinas de contabilidad de cualquier órgano estatal; y en el artículo 213, que leconfiere iniciativa en la Ley de Contabilidad y Administración Financiera.

Las competencias enumeradas en el artículo 211 son principalmente: dictaminar e informar en materia depresupuestos y rendiciones de cuentas (literales A y C), intervenir preventivamente en los gastos y pagos(literal B), intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera (literal E), dictar ordenanzas de contabilidadobligatorias (literal F).

Las competencias controladoras del Tribunal de Cuentas son en principio de legalidad y no de conveniencia,mérito u oportunidad.

b) Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Este órgano, previsto desde la Carta de 1934, y creado efectivamente en la Constitución de 1952, se componede cinco miembros, designados por la Asamblea General por dos tercios de votos de sus componentes de igualmodo que se designan los miembros de la Suprema Corte de Justicia (artículos 307 y 308)

Las competencias de este órgano son principalmente de naturaleza jurisdiccional, y en todo lo relativo a suorganización interna, al ejercicio de la jerarquía sobre sus funcionarios, y la superintendencia directiva,correccional, consultiva y económica sobre sus órganos inferiores −si los tuviere− que se crearen conforme alartículo 320, ejerce función administrativa.

El Tribunal no participa en la función legislativa salvo en la etapa de iniciativa del proyecto de suspresupuestos (artículo 321). Pero no asigna a su Presidente la Constitución una facultad análoga a la que poseeel Presidente de la Suprema Corte de Justicia , de concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con vozy sin voto, participe de sus deliberaciones cuando traten asuntos que interesen a la Administración de Justicia,pudiendo promover, en ellas, el andamiento de proyectos de reforma judicial y de los Códigos deProcedimientos (artículo 240).

Dentro de las competencias de índole jurisdiccional, la más importante es la competencia anulatoria,disponiendo el artículo 309 que: El Tribunal de lo Contencioso−Administrativo conocerá de las demandas denulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de susfunciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La jurisdicción del Tribunalcomprenderá también los actos administrativos definitivos emanados de los demás órganos del Estado, de losGobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. La acción denulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho de un interés directo, personal y legítimo, violado olesionado por el acto administrativo.

El Tribunal anulará un acto, cuando sea contrario a una regla de derecho o con desviación de poder, es decir,sólo por razones de legalidad en sentido amplio, y no por razones de mérito, conveniencia u oportunidad. Ladesviación de poder es un vicio que radica en la finalidad que se persigue con el acto administrativo que debe

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ser siempre el interés general o el interés público lo que también constituye violación de la regla de Derecho.

Acto definitivo se entiende como aquel respecto del cual se ha agotado la vía administrativa , los recursosadministrativos son previos y de distinta naturaleza que la acción de nulidad ante el Tribunal de loContencioso Administrativo.

c) Corte Electoral

La Corte Electoral es uno de los órganos supremos de la persona jurídica Estado, que ocupa la misma posicióninstitucional que los Poderes de Gobierno.

La Corte Electoral se compone de nueve miembros, cinco de ellos deben ser ciudadanos que, por su posiciónen la escena política, sean garantía de imparcialidad, y los otros cuatro son representantes de los partidos.

El artículo 324 dispone que: La Corte Electoral se compondrá de nueve titulares que tendrán doble número desuplentes. Cinco titulares y sus suplentes serán designados por la Asamblea General en reunión de ambasCámaras, por dos tercios de votos del total de sus componentes, debiendo ser ciudadanos que por su posiciónen la escena política, sean garantía de imparcialidad. Los cuatro titulares restantes de los Partidos, seránelegidos por la Asamblea General por doble voto simultáneo de acuerdo a un sistema de representaciónproporcional.

Los miembros de la Corte Electoral duran en su cargo hasta que se designen los sustitutos, y no tienenprohibición alguna de ser reelectos.

No tienen fueros como sí tienen los Legisladores, el Presidente de la República y los Ministros, pero sonpasibles del juicio político (artículo 93).

El artículo 326 establece que: Las resoluciones de la Corte Electoral se adoptarán por mayoría de votos ydeberán contar, para ser válidas, por lo menos con el voto afirmativo de tres de los cinco miembros a que serefiere el inciso 1º. del artículo 324, salvo que se adopten por dos tercios de votos del total de suscomponentes.

Cuando se trata del acto más importante de todos, el de anular las elecciones, el artículo 327 señala que: LaCorte Electoral podrá anular total o parcialmente las elecciones, requiriéndose para ello el voto conforme deseis de sus miembros, de los cuales tres, por lo menos, deberán ser de los miembros elegidos por dos terciosde votos de la Asamblea General..

El artículo 77 numeral 5º. establece: El Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral nopodrán formar parte de comisiones o clubes políticos, ni actuar en los organismos directivos de los partidos, niintervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral.

Por su parte, el artículo 325 dispone: Los miembros de la Corte Electoral no podrán ser candidatos a ningúncargo que requiera la elección por el Cuerpo Electoral, salvo que renuncien y cesen en sus funciones por lomenos seis meses antes de la fecha de aquélla.

Las competencias de la Corte Electoral están determinadas fundamentalmente en el artículo 322, además delas que se establecen en la Sección III (ciudadanía, sufragio, sistemas electorales y partidos políticos), y lasque le señale la ley.

Aparte de la atribución de proyectar su presupuesto (artículo 323) y de la facultad de comunicarsedirectamente con los Poderes Públicos (artículo 328), la Corte Electoral, según los artículos 322 y 327, es unverdadero juez de todos los actos electorales. Se utiliza la expresión actos electorales en un sentido amplio,

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para referirse a todos los actos en que el Cuerpo Electoral (nacional, departamental o local) realiza eleccionesde personas para cargos electivos, plebiscitos, referéndum, iniciativas populares, y aun en las eleccionesinternas de los Partidos en la Disposición Transitoria y Especial W).

Además, le corresponde ejercer la superintendencia directiva, correccional, consultiva y económica sobre losórganos electorales, constituyéndose la Corte Electoral en el jerarca administrativo de los demás órganos delsistema electoral, empezando por las Juntas Electorales.

Las diecinueve Juntas Electorales son electas directamente por el pueblo del respectivo Departamento, adiferencia de la Corte Electoral, que tiene su origen en la Asamblea General y no en elección directa.

2) GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

El Estado uruguayo es unitario pero con descentralización territorial por Departamentos (y, dentro de cadauno de ellos, existe cierta descentralización por localidades.

El Municipio puede definirse como una institución territorial basada en la vecindad, organizadajurídicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades de la comunidad local.

El Estado tiene a su cargo una multiplicidad de tareas que no puede llevar a cabo exclusivamente mediante losórganos centrales, de ahí que se torna necesario transferir a los Municipios la realización de aquellasactividades que tienden a satisfacer las necesidades comunales o vecinales.

Cuando hablamos de vecindad, nos referimos a la población. Vecino es el que habita con otros en el mismopueblo, barrio o casa.

Es importante tener presente que mientras en Europa, Municipio equivale a centro poblado o área urbanizada,en América Latina, desde la época de los Cabildos, éstos tienen jurisdicción sobre un territorio que excede elárea urbana.

Las normas que regulan los Gobiernos Departamentales son principalmente.

a) Constitución de la República de 1967, con la reforma de 1997, plebiscitada el 8 de diciembre de 1996(Sección XVI− Del Gobierno y de la Administración de los Departamentos, artículos 262 a 306 inclusive.

b) La Ley Orgánica Municipal No. 9.515, de 28 de octubre de 1935 (con modificaciones y derogacionestácitas introducidas por normas constitucionales y legales).

De acuerdo al artículo 262 de la Constitución, El Gobierno y la Administración de los Departamentos, conexcepción de los servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y unIntendente. Tendrán sus sedes en la capital de cada Departamento e iniciarán sus funciones sesenta díasdespués de su elección..

Los Gobiernos Departamentales actúan dentro de los límites de cada departamento, y ejercen podereslegislativos y administrativos en asuntos municipales, con independencia y autonomía del Gobierno Central.

El incios 2º. del precitado artículo se refiere a las autoridades locales, y el último iniciso dispone que: Habráun Congreso de Intendentes, integrado por quienes fueren titulares de ese cargo o lo estuvieren ejerciendo,con el fin de coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales.

A continuación haremos referencia a los Órganos del Gobierno Departamental y sus funciones principales.

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A) La Junta Departamental

Las Juntas Departamentales se componen de treinta y un miembros y para ser miembro se requiere: dieciochoaños cumplidos de edad, ciudadanía natural o legal con tres años de ejercicio, y ser nativo del departamento oestar radicado en él desde tres años antes, por lo menos.

Es el órgano que ejerce funciones legislativas, esto es, la facultad de dictar decretos que constituyen actoslegislativos con fuerza de ley en su jurisdicción, y de contralor, a través de resoluciones que son actos decontenido individual y de naturaleza administrativa (artículo 273).

Los decretos que sancione la Junta Departamental requieren para entrar en vigencia la previa promulgaciónpor el Intendente Municipal. Este podrá observar aquéllos que tenga por inconvenientes, pudiendo la JuntaDepartamental insistir por tres quintos de votos del total de sus componentes, y en ese caso entraráninmediatamente en vigencia.

Si el Intendente Municipal no los devolviese dentro de los diez días de recibidos, se consideraránpromulgados y se cumplirán como tales.

Destacamos las principales funciones legislativas y de contralor.

a) Funciones Legislativas

* Sancionar los presupuestos elevados a su consideración por el Intendente Municipal.

* Crear o fijar, a proposición del Intendente, impuestos, tasas, contribuciones (tributos), tarifas y precios delos servicios que presten.

* Solicitar directamente del Poder Legislativo, modificaciones o ampliaciones de la Ley Orgánica de losGobiernos Departamentales.

* Crear, a propuesta del Intendente, nuevas Juntas Locales.

b) Funciones de Contralor

* Otorgar concesiones para servicios públicos, locales o departamentales, a propuesta del Intendente.

* Requerir la intervención del Tribunal de Cuentas para informarse sobre las cuestiones relativas a laHacienda o a la Administración Departamental.

* Considerar solicitudes de venia o acuerdo que el Intendente formule (por ejemplo, para expropiar uninmueble o para designar a los miembros de las Juntas Locales).

* Llamados a Sala, pedidos de informes.

* Autorización para destituir a los funcionarios inamovibles de la Intendencia.

B) El Intendente Municipal

Los Intendentes durarán cinco años en el ejercicio de sus funciones, y podrán ser reelectos, por una sola vez,requiriéndose para ser candidatos que renuncien con tres meses de anticipación, por lo menos, a la fecha de laselecciones. Para ser Intendente se requieren las mismas calidades que para ser Senador (ciudadanía natural enejercicio, o legal con siete años de ejercicio, y treinta años cumplidos de edad), y además, ser nativo del

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departamento o estar radicado en él desde tres años antes de la fecha de toma de posesión, por lo menos.

Es incompatible el cargo de Intendente con todo otro cargo o empleo público, excepción hecha de losdocentes, o con cualquier situación personal que importe recibir sueldo o retribución por servicios deempresas que contraten con el Gobierno Departamental.

Le corresponden las funciones ejecutivas y administrativas del Gobierno Departamental (artículos 274 y 275).

A continuación, se describen las más importantes:

* Promulgar y publicar los decretos sancionados por la Junta Departamental, dictando los reglamentos yresoluciones que estime oportunos para su cumplimiento.

* Preparar el Presupuesto y someterlo a aprobación de la Junta Departamental.

* Proponer a la Junta Departamental, para su aprobación, impuestos, tasas y contribuciones.

* Nombrar a los empleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos.

* Destituirlos en caso de ineptitud, omisión o delito, con autorización de la Junta Departamental, que deberáexpedirse dentro de los cuarenta días. De no hacerlo, la destitución, se considerará ejecutoriada. En caso dedelito, pasará, además, los antecedentes a la Justicia.

* Presentar proyectos de decretos y resoluciones a la Junta Departamental.

* Designar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad públicas, con anuencia de la JuntaDepartamental.

* Designar los miembros de la Junta Local, con anuencia de la Junta Departamental.

* Representar al departamento en sus relaciones con los Poderes del Estado o con los demás GobiernosDepartamentales y en sus contrataciones con órganos oficiales o privados.

* Delegar en comisiones especiales la realización de cometidos específicos.

* Delegar, en los directores generales de departamento determinados cometidos.

* Delegar, con acuerdo de la Junta Departamental, en las autoridades locales la ejecución de determinadoscometidos, en sus respectivas circunscripciones territoriales.

C) Las Juntas Locales

A partir de la reforma de 1996 las autoridades locales pueden ser Juntas locales, es decir órganospluripersonales u órganos unipersonales.

Todas las autoridades locales son actualmente colegiadas, son Juntas Locales de cinco miembros de acuerdo ala disposición transitoria Y de la Constitución. Cuando fueren electivas, se integrarán por representaciónproporcional, en cuyo caso serán presididas por el primer titular de la lista más votada del lema más votado enla respectiva circunscripción territorial. En caso contrario, sus miembros se designarán por los Intendentes,con la anuencia de la Junta Departamental, y respetando, en lo posible, la proporcionalidad existente en larepresentación de los diversos Partidos en dicha Junta.

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El inciso 2º. del artículo 262 establece que: Podrá haber una autoridad local en toda población que tenga lascondiciones mínimas que fijará la ley. También podrá haberla, una o más, en la planta urbana de las capitalesdepartamentales, si así lo dispone la Junta Departamental, a iniciativa del Intendente.

De acuerdo al artículo 288: La ley determinará las condiciones para la creación de las Juntas Locales y susatribuciones, pudiendo, por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara y poriniciativa del respectivo Gobierno Departamental, ampliar las facultades de gestión de aquéllas, en laspoblaciones que, sin ser capital de departamento, cuenten con más de diez mil habitantes u ofrezcan interésnacional para el desarrollo del turismo. Podrá también, llenando los mismos requisitos, declarar electivas porel Cuerpo Electoral respectivo las Juntas Locales Autónomas.

3) ENTES AUTONOMOS Y SERVICIOS DESCENTRALIZADOS

En el régimen jurídico uruguayo es posible afirmar que la producción de bienes y la prestación de servicioscomo actividades públicas pueden desarrollarse bajo estas diversas formas:

a) Por la Administración Central, o sea por el Poder Ejecutivo.

b) Por reparticiones desconcentradas, es decir, unidades administrativamente individualizadas, con un ámbitopropio de competencias, pero que están orgánicamente sometidas a la jerarquía del Poder Ejecutivo (cadaMinisterio, algunas de sus Direcciones, por ejemplo).

c ) Por Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, que constituyen unidades administrativasclaramente separables de la Administración Central, no sometidas a la jerarquía de ésta, sino en cambio,sujetas a otro vínculo jurídico: el contralor. Suelen llamarse empresas públicas.

d) Por empresas de economía mixta. Se trata de la hipótesis de la participación del Estado en empresasprivadas, mediante la inversión de capital, o de la figura en cierto modo inversa: entes autónomos o serviciosdescentralizados, en los cuales se haya admitido la participación económica de los particulares (artículo 188de la Constitución).

e) Por personas públicas no estatales, expresión que alude a empresas que no integran la organización estatal,pero que se regulan predominantemente por normas de Derecho Público.

De acuerdo al artículo 185 de la Constitución: Los diversos servicios del dominio industrial y comercial delEstado serán administrados por Directorios o Directores Generales y tendrán el grado de descentralización quefijen la presente Constitución y las leyes que se dictaren con la conformidad de la mayoría absoluta del totalde componentes de cada Cámara..

Los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados son ambos organismos descentralizados y ademásorganismos autónomos, pero el que tiene mayor dosis de descentralización y también de autonomía es el EnteAutónomo.

La Constitución prevé que determinados servicios sean necesariamente Entes Autónomos (artículos 195, 196e inciso primero del artículo 202). Estos servicios son el Banco de Previsión Social (artículo 195), el BancoCentral de la República (artículo 196), y la Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal,Industrial y Artística (artículo 202, inciso 1º.).

La Universidad de la República aparece nombrada expresamente en el artículo 203, inciso segundo, y estambién un Ente Autónomo pues al ser uno sus cometidos la Enseñanza Superior, está incluida en el artículo202.

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Fuera de estos tres casos, de Entes necesariamente Autónomos por vía de la Constitución, la ley es la quepuede ampliar el elenco de Entes Autónomos.

El inciso primero del artículo 189 dispone: Para crear nuevos Entes Autónomos y para suprimir los existentes,se requerirán los dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara.

Fuera de los casos en los cuales un cometido se atribuye expresamente al Poder Ejecutivo, la regla general esla de que todos los servicios estatales nacionales pueden ser puestos a cargo de un Ente Autónomo, con laexcepción del artículo 186: Los servicios que a continuación se expresan: Correos y Telégrafos,Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pública no podrán ser descentralizados en forma de entesautónomos, aunque la ley podrá concederles el grado de autonomía que sea compatible con el contralor delPoder Ejecutivo.

También hay servicios que la Constitución prohíbe que sean centralizados, disponiendo el artículo 185 quesean o bien Entes Autónomos o Servicios Descentralizados (servicios del dominio industrial y comercial delEstado).

En los Entes Autónomos hay un único órgano jerarca que se llama Directorio o Consejo Directivo, según loscasos. La expresión Consejo Directivo la reserva la Constitución para los entes de enseñanza, la expresiónDirectorio para los órganos supremos de los otros Entes Autónomos.

En los Servicios Descentralizados se utiliza la expresión Directorio cuando el órgano supremo sea colegiado,o Director General cuando sea unipersonal.

GOBIERNO

Previamente es importante destacar que el vocablo tiene dos acepciones, como conjunto de altas autoridadespúblicas, sentido amplio y como Poder Ejecutivo en sentido restringido.−

Cuando relacionamos los elementos Población y Poder del Estado, hablamos de formas de gobierno.

La clasificación más tradicional de las formas de gobierno es la de Aristóteles, que utilizaba dos criterios dediferenciación: el número de gobernantes, que podían ser uno, pocos o muchos, y un criterio cualitativo, losfines del gobierno, que podían ser de dos tipos: puros si el gobierno perseguían el bien de toda la comunidad,e impuros o corruptas, si perseguían el bien exclusivo de los gobernantes.

De la combinación de estos criterios surgen seis formas de gobierno.

Las tres formas puras son:

Monarquía: gobierno de una sola persona para el bien de toda la comunidad.

Aristocracia: Gobierno de unos pocos, los mejores, para el bien de toda la comunidad.

República: Gobierno de todo el pueblo para el bien de la comunidad.

Las formas corruptas son:

Tiranía: Gobierno de uno solo para su propio beneficio.

Oligarquía: Gobierno de unos pocos ricos para su propia conveniencia.

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Demagogia: Gobierno de los muchos para su exclusivo bien.

De todos modos, a partir de la modernidad mucho se ha avanzado sobre el concepto de república democrática.

Maquiavelo quien aportó la primera innovación: es indispensable tener en cuenta si el poder está o nodistribuido.

Si está concentrado en una persona, hablamos de principados.

Si está distribuido , pero entre no mucha gente, hablamos de aristocracia u oligarquía.

Y si está distribuido en toda la comunidad, hablamos de democracia.

La segunda innovación la aportan Hobbes y Locke: debe analizarse si el poder es despótico y absoluto, o siestá limitado, por ejemplo, por un pacto, una carta o una constitución.

Y la tercer gran innovación la aporta Montesquieu, según quien todo poder tiende a corromperse si no escontrolado.

Y para controlar al poder se requiere otro poder

Entonces propone dividir el Poder del estado en tres órganos. Así, habrá un poder legislativo que dicte lasleyes generales, un poder judicial que juzgue la aplicación de la ley a casos concretos, y un poder ejecutivoque administre los medios de gobierno, también llamado gobierno en sentido estricto. De esta manera, lospoderes podrán controlarse y contrapesarse entre sí, evitando así la corrupción y el despotismo.

Estas tres innovaciones en la forma de analizar las formas de Gobierno: concentración (Maquiavelo),limitación (Hobbes − Locke) y división del Poder (Montesquieu), desde fines del siglo XVIII en adelantecobran forma en constituciones escritas que hacen las veces de pacto fundacional de la comunidad política,crean el estado y consagran los derechos humanos frente a él.

Las constituciones son normas superiores que se imponen por sobre el estado y los gobiernos no puedenapartarse de ellas.

Este sometimiento del Estado al Derecho (Constitución) es lo que se llama Estado de Derecho. Y locaracterístico de los gobiernos establecidos en estas constituciones será justamente instituir ladesconcentración, limitación y división del poder, con vistas a garantizar la democracia y la libertad de losciudadanos.

Actualmente existen múltiples maneras de clasificar las formas de gobierno. La línea de separación másgruesa pasa por distinguir los gobierno democráticos de los no democráticos o autocracia.−

A su vez las autocracias pueden subclasificarse en totalitarismos (si tienen una base de movilización demasas) y autoritarismos ( si se gobierna desalentando al participación de la sociedad).

Puede ocurrir que la preeminencia la tenga el parlamento, entonces hablamos de Parlamentarismo, o bienpuede que el mayor poder recaiga sobre el ejecutivo, entonces hablamos de presidencialismo.

El modelo parlamentario típico, es el Inglés. Su origen histórico está en la lucha por el poder entre el Reypor un lado y las clases dominantes por el otro (la nobleza primero, y de la burguesía después) representadas

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las últimas en el Parlamento.

Es un largo proceso histórico que lleva ya muchos siglos, a lo largo del cual el Parlamento va progresivamenteganando competencias en desmedro del poder del Rey, que termina siendo una figura simbólica.

Es el parlamento quien designa de entre sus miembros una comisión encargada de la administración del país,el poder ejecutivo o gabinete.

De la práctica surgió que dicho grupo parlamentario encargado del gobierno era encabezado por uno de susministros, a quien se denominó Primer Ministro.

Es decir que en el parlamentarismo el ejecutivo está compuesto por miembros del legislativo, y es elegido poréste, no en forma directa por el pueblo.

Como consecuencia de ello, el gabinete tiene responsabilidad política ante el parlamento y puede caer ante unvoto de censura o ante la negativa a un voto de confianza, de la mayoría de los parlamentarios.

El modelo parlamentario comprende una separación de los cargos de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.

El primero se personifica en el Rey, y simboliza la unidad de la soberanía de la Nación.

Normalmente cumple funciones en lo referido a relaciones exteriores y suele tener facultades especiales paracasos de crisis o de equilibrio de poderes, como ser disolver el parlamento, formar gobierno de emergencia,etc.

El Jefe de Gobierno es el que se encarga del gobierno propiamente dicho, el que manda en concreto, y el quetiene a su cargo el mando sobre los medios organizativos del estado.

El presidencialismo en cambio tiene su origen histórico en los Estados Unidos de Norteamérica. losideólogos de la constitución norteamericana, creían necesario constituir una autoridad federal unificada, quede alguna manera cumpliera la función simbólica de unidad que cumpliera la corona en las monarquías.

A su vez querían apartar su designación de la lucha propia de los parlamentos.

Por esto establecieron un poder ejecutivo preeminente sobre el legislativo, elegido directamente por el pueblo,que no pudiera ser removido por el legislativo y cuya composición fuera totalmente ajena al congreso demodo tal que ambos poderes estuvieran completamente separados.

Así se estableció la figura del presidente, que aúna en su persona la jefatura del gobierno y del estado.

Por último existen formas mixtas. Son los denominados Semi−presidencialismo y semi−parlamentarismo querecoge elementos de las dos formas anteriores , como es la caso de Uruguay que es un régimen abierto aambas formas.− .

En estos sistemas coexisten dentro del ejecutivo un jefe de estado con un Jefe de Gobierno.

Gobierno de Asamblea. La asamblea de diputados de una Nación asume en su seno tanto el poder ejecutivocomo el legislativo.

FORMA DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY TENIENDO ENCUENTA LA FORMA DE EJERCER EL PODER.−

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Definiendo la forma de gobierno y sus diferentes poderes , la primera constitución expresaba en el articulo 13,El estado oriental del Uruguay, adopta para su gobierno la forma representativa republicana y el artículo 14Delega al efecto el ejercicio de su soberanía en los tres altos poderes, legislativo, ejecutivo y judicial bajo lasreglas que se expresaran.−

La definición de la forma de gobierno como representativa era correcta desde que el gobierno se delega sin laexistencia de institutos de gobierno directo.−

Por el contrario no era al gobierno a quien había que calificar de republicano, sino al estado.

Se separaban los poderes como estaba previsto en la Instrucciones del Año XIII.−

Se establece el sometimiento en el ejercicio del gobierno a las reglas constitucionales.−

La segunda constitución en sus artículos correspondientes a aquellos, dio al estado la denominación deRepúbl9ica y califico la forma de gobierno como democrático representativo y mantuvo la delegación delgobierno ,ahora por la república, con lo que no se varió la formula anterior.

A partir de 1934 la formula es la que corresponde a al actual artículo 82 de la Constitución de 1967, La naciónadopta para si gobierno la forma democrática republicana , soberanía será ejercida directamente por el cuerpoelectoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum e indirectamente por los poderes representativosque establece esta constitución, conforme a las reglas que se expresarán..

Al existir radicalmente la soberanía en todas su plenitud en la nación, es esta la que adopta la forma degobierno y fija las reglas.−

La Constitución señala como ejercicio directo de la soberanía por el cuerpo electoral los casos de elección, sinembargo el acto electoral no es un instituto de gobierno directo, por cuanto si bien directamente actúa y semanifiesta el cuerpo electoral, es para designar los ciudadanos que ocuparán los cargos de los órganosrepresentativos que ejercerán el gobierno en sentido amplio , constituye el acto de designación de losgobernantes.

Las bases del sufragio y el ejercicio del mismo están fijadas en el artículo 77° de la Constitución.−

Para clasificar las diferentes formas de gobiernos existentes, en la doctrina del Derecho Constitucionalse pueden tomas diferentes criterios, uno de ellos es el que se realiza según el grado de participación dela Nación o el Pueblo ( aunque no son sinónimos) , en la toma de decisiones de contenido gubernamentaly otro por la forma de ejercicio y distribución del poder del estado entre los diferentes poderes delgobierno..−

Con el primer criterio elegido, los gobiernos se pueden clasificar en: a) Gobiernos Directos; b) GobiernosRepresentativos; c) Gobiernos semi− representativos, .

Al solo efectos de ilustrar sobre la diferencia más importante entre ellos, tenemos en primer lugar losGobiernos Directos, que son aquellos en que la Nación o el Pueblo ejerce las funciones de Gobiernodirectamente, sin nadie que lo represente, aquella forma de Gobierno en el cual no existiría un grupo depersonas que tengan la calidad de gobernantes, pues sería el mismo pueblo en FORMA DIRECTA, sinintermediarios ni representante quien realiza dicha función.−

Esta forma de Gobierno es absolutamente impracticable en los Estados de la actualidad.−

La forma de Gobierno Representativo son los de los modernos estados, desarrollándose a partir del siglo

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XVIII, y tienen como singularidad que el Pueblo o Nación ,selecciona mediante el instituto del sufragio a unaserie de personas para que en representación de esos mismos pobladores conduzcan y dirijan al Estado; loselegidos para dicha función son los REPRESENTANTES del Pueblo o Nación, que reciben del cuerpoelectoral un mandato para que lo represente, surgiendo así la forma de Gobierno llamada Representativa.−

Finalmente, en un grado intermedio entre ambas formas de gobierno, encontramos una tercera, llamada Gobierno Semirepresentativo,que es aquella forma de gobierno que es básicamente representativa, con lascaracterísticas que anteceden, pero que han incluido en su orden Constitucional, alguno institutos típicosderivados de los Gobiernos Directos, y que al convivir ambas formas simultáneamente, dan origen aldenominado Gobierno Semirepresentativo.−

C) Los Institutos de Gobierno Directo que podemos encontrar en el Derecho comparados son los siguientes: a)El Referéndum ,consulta realizada al electorado para obtener su pronunciamiento sobre determinado tema ;b)Revocación de Mandato, sistema por el cual una número determinado de ciudadanos solicitan que ungobernante cese en sus funciones ; c) Iniciativa Popular, instituto por el cual un porcentaje del electoradosolicita la aprobación de una ley o norma de similar naturaleza, de aplicación nacional o local; d) La Elección,es la función por la cual directamente el cuerpo electoral elige a los gobernantes, es la herramienta necesaria,para constituir a los Gobiernos Representativos y a los Semirepresentativos.

D) En nuestro Derecho Constitucional encontramos consagrados a texto expreso los siguientes Institutos deGobierno Directo: a) El Referéndum artículo 79º inciso 2º, 82º inciso 2º de la Constitución en el ámbitonacional, y en el artículo 304º de la Constitución a nivel Departamental.−

b) La Iniciativa Popular, en el ámbito nacional en el artículo 79º inciso 2º , 82ºinciso 2º de la Constitución y anivel Departamental artículo 305º de la Constitución.−

c) La Elección, artículo 82º inciso 2º de la Constitución.−

Del análisis de las definiciones dadas a cada uno de los Institutos de Gobierno Directo y de la lectura de losartículos que lo consagran, en especial, él articulo 82º de la Constitución que me permito transcribir: LaNación adopta para su Gobierno la forma democrática republicana.

Su soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoral en los casos de elección, iniciativa yreferéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece la Constitución...........;no puedencaber dos opiniones a la luz de los artículos estudiados hasta el momento , que en lo que tiene que vercon la forma de Gobierno de la República Oriental del Uruguay, definido el mismo por el criterio departicipación del Pueblo o de la Nación en la toma de decisiones de naturaleza gubernamental,encontramos que la consagrada a texto expreso es el de un GOBIERNO SEMIREPRESENTATIVO, esdecir aquella forma de gobierno que es básicamente representativa, pero que a incluido en su ordenConstitucional, algunos institutos típicos de los gobiernos directos.−

CONCEPTO DE SOBERANÍA Y NACIÓN.

En doctrina se distingue los conceptos de Soberanía Externa y Soberanía Interna.

El primero de ellos consiste en el derecho que tienen los Estados para organizarse y regirse con independenciade toda intromisión de política externa, en nuestro derecho Constitucional la encontramos positivamenteconsagrada en el artículo 2º Ella( la República Oriental del Uruguay) es y será para siempre libre eindependiente de todo poder extranjero. −

En lo concerniente al principio de Soberanía Interna, siguiendo las enseñanzas del Profesor José Korzeniak,Curso de Derecho Público, Derecho Constitucional, Página 318 y 319, entendemos que es aquella que implica

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el ejercicio de un poder que dentro de su territorio no puede ser disputado por otras organizaciones..........., nipor otro u otros poderes agrego yo.

Sin ingresar a la distinción doctrinaria de Soberanía Nacional y Soberanía Popular, que no es objeto de esteartículo y sobre la cual hay abundante doctrina nacional y extranjera, debemos definir dentro de nuestrosistema Constitucional, en donde radica la Soberanía.

Para ello tenemos en nuestra Constitución dos artículos, el 4º y el 82º , ya citados, que no dejan lugar niespacio para dudas, por la claridad de su texto y por el contenido de los mismos.

Él articulo 4º expresa :La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete elderecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que más adelante ser expresará.

Como vemos este artículo hace expresa referencia a que la soberanía radica en la Nación, radicalmente y entoda su plenitud, respetando el orden Jurídico que ella misma se da.

Entendemos por Nación al grupo humano que en razón de su historia, valores y rasgos culturales comunes,posee la conciencia de una vinculación solidaria, capaz de sustentar un poder político propio abarcando lasgeneraciones pasadas, presentes y futuras (Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas− año 1995−EditorialPunto Sur−Pagina 420.)−.

De acuerdo a lo expresado la soberanía radica en la Nación y esta ejerce un poder que no puede ser disputadopor otras organizaciones, tampoco puede ser sustituido, no puede ser delegado y por lo tanto es indisponible,siempre la soberanía va a radicar en la Nación, de acuerdo a nuestro ordenamiento constitucional.−.

El articulo 82 de la Constitución dispone que la soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoralen los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los poderes representativos queestablece la Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma .

Siguiendo la obra citada del profesor Korseniak, Se debe actuar dentro del derecho y no por encima del; seaque se trate de la actuación de los poderes representativos, sea que se trate de la actuación directa de la Nacióna través del cuerpo electoral.

De acuerdo a lo que hemos expresado, tenemos los elementos que nos permitirán responder a la pregunta quesirve de titulo al presente: a) pacíficamente admitimos que en nuestro país existe un sistema de GobiernoSemi−representativo;

b) que la Soberanía radica en la Nación y no en los poderes del Estado;

c) que esa Soberanía que esta en manos de la Nación se exterioriza y se expresa por intermedio delcuerpo electoral, es un poder supremo, indisponible por sobre el cual no excite ningún otro.

FORMA DE GOBIERNO TENIENDO EN CUENTA LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERESDEL ESTADO.−

En la constitución de 1830 se incluyo el llamado a sala de los Ministros, por una u otra Cámara, con elsolo fin de la recepción de informes, nuestra primera carta era Presidencialista.−

En 1934 se adoptó un tipo de gobierno mas cercano al parlamentarismo, llamado neoparlamentarismo,pero se mantuvo el instituto de presidencialismo como el juicio político y llamado a sala

En la actualidad la Constitución dispone institutos de ambas formas de gobierno que hace del mismo un

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sistema propio, con tendencia hacia el presidencialismo, con un fortalecimiento del Poder Ejecutivo,sobre todo en la reforma de 1996.

Los Ministros los designa el Presidente de la Republica, art.174.

No se requiere la calidad de legislador para ser ministro, no hay presentación formal de los Ministrosante el Parlamento, no esta consagrado el voto de investidura, no hay exposición de programa degobierno, los Ministros cesan por disposición del Presidente, sinn perjuicio de la renuncia o de lacensura por dos tercios del parlamento; existe el instituto de censura que es un largo procedimientoregulado por los artículos 147 y 148 de la Constitución, por la cual cualquiera de la Cámaras juzga laactuación de uno o mas Ministros, procedimiento que se estudiara detalladamente en la propiaConstitución.

El Presidente de la República es el Jefe de Estado y el Consejo de Ministros que se conforma con latotalidad de los Ministros y es presidido por el Presidente de la República ,quien es el que lo puedeconvocar puede plantear cualquier tema al Consejo y en caso de empate su voto decide la medida atomar.

La jefatura de Gobierno es colegiada, (el Consejo de Ministros),por lo que concluimos que nuestrorégimen de gobierno es abierto , recibiendo institutos de las formas de gobierno clásicas.

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

El Estado es reconocido como una persona jurídica, esto es como sujeto de derechos que comprende todas lasentidades estatales de cualquier naturaleza, sea nacionales o municipales.

En un concepto más restringido el Estado es la persona pública mayor por oposición a las denominadaspersonas públicas menores que son los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y los GobiernosDepartamentales.

El Estado persona pública mayor comprende: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal delo Contencioso Administrativo, Corte Electoral y Tribunal de Cuentas.

En toda persona jurídica pública o privada existe una estructura orgánica que es el instrumento que le permiteactuar y desarrollar las competencias que las normas ponen a cargo de estas instituciones.

Los Órganos que componen esa estructura son las partes componentes del Estado a las que las normasatribuyen determinada competencia y la potestad de expresar la voluntad de la persona jurídica.

La organización interna de las personas jurídicas públicas está determinada por el Derecho, el cual confierepoderes e impone obligaciones a sus distintos órganos.

Por ejemplo son Órganos; los Ministerios, los Directorios de Entes Autónomos o Servicios Descentralizados,las Intendencias Municipales.

Todo Órgano está integrado por tres elementos esenciales: competencia, forma y voluntad humana.

La forma refiere a la estructura del Órgano: unipersonal o pluripersonal.

La voluntad humana pone en movimiento al órgano, es lo que le permite actuar.

La competencia es el conjunto de actividades y poderes jurídicos y jurisdicción asignados al órgano por la

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norma.

La competencia es el conjunto de actividades y poderes jurídicos que la norma asigna al órgano para ejerceren una determinada jurisidicción.

Los órganos no actúan de manera aislada sino que conforman sistemas, conjuntos de órganos relacionadosentre sí y que funcionan de manera armónica.

FORMAS DE ORGANIZACIÓN: CENTRALIZACION

.. DESCENTRALIZACION

CENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN

Único centro de poder Dos centros de poder

Relación específica: jerarquía Relación específica: contralor

Ejemplo: Poder Ejecutivo Ejemplo: Entes Autónomos y Servicios Descentralizados

(descentralización por servicios)

Gobiernos Departamentales

(descentralización territorial)

La centralización absoluta es materialmente imposible en la práctica y por eso existen modalidades de lacentralización: autonomía técnica, imputación funcional, delegación de atribuciones y desconcentración.

La autonomía técnica refiere a la actividad de los órganos consultores y de asesoramiento que por su caráctertécnico tienen autonomía para emitir su opinión o dictamen pero la decisión final corresponde al jerarca.

De la misma manera la imputación funcional implica que el jerarca distribuye las tareas entre los órganossubordinados pero tampoco esto implica el otorgar poder de decisión a estos órganos.

CUADRO COMPARATIVO

DELEGACIÓN DESCONCENTRACION

a) Fenómeno funcional a) Fenómeno Funcional

b) Se limita a la actividad administrativa b) Se limita a la actividad administrativa

c) Recae en un órgano subordinado c) Recae en un órgano subordinado

d) Habilita el dictado de actos administrativos d) Habilita el dictado de actos administrativos

e) Requiere norma habilitante y un acto delegatorioe) Requiere Constitución o Ley

f) Fundamento en razones de descongestionamientof) Se fundamenta en razones de especialidad

g) No confiere poderes propios de decisión g) Otorga poderes propios de decisión

h) Se recurre con revocación h) Recurso de revocación y jerárquico

i) Procede avocacióni) No procede avocación en la desconcentraciónprivativa

j) No aumenta competencias j) Aumenta competencias

k) Actúa a nombre del superior k) Actúa a nombre propio

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l) Esencialmente revocable l) Se puede derogar por norma constitucional o legal

(Fuente : Manual de Delegación de Atribuciones − Secretaría de la Presidencia − PRONADE −No. 13)

DELEGACION DE ATRIBUCIONES

CONCEPTO

Acto administrativo por el cual el órgano jerarca (delegante), debidamente autorizado por una norma expresaotorga al órgano subordinado (delegatorio) la facultad de ejercer la atribución delegada.

ELEMENTOS

Acto administrativo: RESOLUCION FUNDADA• Órgano delegante: jerarca titular de la atribución.•

Poder Ejecutivo artículo 168, numeral 24, Constitución.

Ministro artículo 181, numeral 9, Constitución.

Intendente artículos 262, 278 y 280, Constitución.

Organismos de los arts. 220 y 221. Ley 16.134, art. 105.

Órgano delegatorio: subordinado.• Potestad delegatoria: norma que autoriza la delegación que debe tener igual jerarquía que la atributiva decompetencia.

•

Atribución delegada: objeto de la delegación (ejemplo: Res.798/968 renuncias, ascensos, resoluciones,recursos jerárquicos y de anulación, acumulación de sueldos.

•

DESCONCENTRACION

La desconcentración consiste en la atribución de poderes propios de decisión en una o más materias, a unórgano sometido a jerarquía con la desconcentración aparece la posibilidad de que ciertos actos jurídicosadministrativos los dicte un órgano subordinado (Cajarville, Juan P. Delegación de Atribuciones en dosEstudios de Derecho Administrativo. Editorial Universidad, pág. 19).

La atribución de competencias al subordinado puede acarrear la privación de la misma al jerarca, de maneraque los actos a que refiera la desconcentración solo podrá dictarlos el subordinado y no el jerarca, esta es ladenominada desconcentración privativa.

En nuestro ordenamiento jurídico el jerarca en virtud del régimen de recursos administrativos al resolver elrecurso jerárquico tiene competencia para entender en la materia desconcentrada.

La desconcentración privativa señala Cajarville, sólo puede provenir de normas generales y abstractas quetengan el mismo o inferior rango jurídico que aquellas que confirieron la competencia que se trata dedesconcentrar.

Ejemplos de desconcentración: Ministerios (art.181 y 279 de la Constitución)

ACTOS ADMINISTRATIVOS

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Definición: Acto Administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectosjurídicos (art. 120 del Decreto 500/991)

CLASIFICACIONES

Según los sujetos:

generales (cuando el acto alcanza a todos los individuos que forman parte de una clase de personas)• particulares (cuando refieren a individuos concretos, determinados)•

Según el objeto:

abstractos (que no se agotan en una sola ejecución, valen para todos los comportamientos queencuadran en la acción prevista en el acto)

•

concretos (establecen una acción particular que una vez cumplida extingue la eficacia de la norma)•

REGLAMENTOS: crean normas generales y abstractas (por ejemplo reglamento de ejecución de una ley)

RESOLUCIONES: actos particulares y concretos (por ejemplo la resolución que dispone el ascenso defuncionarios)

ESTRUCTURA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

VISTO: la finalidad del Visto es situar la cuestión que va a ser objeto del acto

Uno o varios RESULTANDO: se exponen los hechos que constituyen el antecedente del acto. Los decretos yordenanzas pueden prescindir de los resultandos.

Uno o varios CONSIDERANDO: se desarrollan los fundamentos de derecho, doctrinas aplicables, lasrazones de mérito y la finalidad perseguida.

Un ATENTO en el que se citan o se hace referencia a las reglas de derecho, y a las opiniones oasesoramientos recabados en que el acto se fundamenta.

La parte dispositiva debe ir numerada en las resoluciones y articulada en los Decretos y Ordenanzas.

El acápite de la parte dispositiva debe mencionar el órgano que adopta el acto a lo que seguirá un Decreta oResuelve si el acto es dictado por el Poder Ejecutivo y un Dispone o Resuelve si el acto es dictado por unMinisterio.

Reglamentos del Poder Ejecutivo: se llaman Decretos (art. 121 del Decreto 500/991)

Reglamentos de los Ministerios: se llaman Ordenanzas (art. 121 del Decreto 500/991)

RECURSOS ADMINISTRATIVOS

MARCO NORMATIVO

Constitución de la República: arts. 309, 317, 318 y 319• Decreto−ley No. 15.524 de 9 de enero de 1984• Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987• Ley No. 17.292 de 25 de enero de 2001 (arts. 40 y 41)•

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Ley No. 16.736 de 5 de enero de 1996• Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991 (arts. 142 a 167)• Decreto 65/998 de 10 de marzo de 1998•

Peticiones: arts. 30 y 318 de la Constitución.

Recursos administrativos: son peticiones especiales que se distinguen por su CONTENIDO Y MOMENTO desu presentación.

Contenido: se solicita la revocación, modificación o sustitución de un acto administrativo.

Momento: dentro de un plazo determinado: 10 días siguientes a la notificación o publicación del acto.

Definición: petición emanada de un sujeto que se considera lesionado por un acto administrativo dirigida a laAdministración dentro del plazo constitucional para que se dicte un nuevo acto administrativo revocatorio,modificativo o sustitutivo del acto recurrido.

TIPOS DE RECURSOS

Revocación o Reposición en lo departamental : Se interpone ante el órgano que dictó el acto cualquiera sea laposición del mismo en la organización.

Jerárquico o de Apelación en lo departamental : Si el órgano que dictó el acto está sometido a jerarquía debeinterponerse además en forma conjunta el Recursos Jerárquico o de Apelación.

Anulación : Si se trata de actos emanados de un Servicio Descentralizado conjuntamente con el deRevocación y eventualmente el Jerárquico.

FUNCIÓN PUBLICA

FUNCIÓN PUBLICA: Es la actividad que realizan las personas físicas al servicio de las entidades estatalespara el cumplimiento de sus fines, regulada por normas especiales.

La diversidad de actividades realizadas en el ámbito público ha llevado a la necesidad de determinar si todaslas personas que prestan su actividad en el mismo son funcionarios públicos o no.

FUNCIONARIO PUBLICO: La doctrina en general sostiene un criterio amplio para definir al funcionariopúblico, pero igualmente es conteste en requerir el cumplimiento de una serie de condiciones para que alguienque presta su fuerza de trabajo al Estado sea considerado funcionario. En síntesis, podemos decir que esosrequisitos son:

El ejercicio de funciones públicas de cualquier naturaleza• La prestación debe efectuarse en una entidad estatal• La incorporación a través de un acto emanado de autoridad competente y mediante los mecanismos que elderecho prevé, por ejemplo, designación, elección. etc.

•

MODALIDADES DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PERSONALES SIN ADQUIRIR LA CALIDADDE FUNCIONARIO PUBLICO.−

De acuerdo con lo establecido por el artículo 3 del TOFUP, no adquieren la condición de funcionariospúblicos:

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los becarios y pasantes• los vinculados mediante arrendamiento de obra• los vinculados mediante el régimen de cachet• los contratados por el MSP al amparo del art.410 de la Ley 16.170• los contratados por las Comisiones de Apoyo para prestar servicios en dependencias de ASSE• los contratados a término bajo el régimen previsto en el Capítulo IV de la Ley 17.556•

ESTATUTO DEL FUNCIONARIO: Es el conjunto de normas que regulan la situación del funcionariopúblico en tanto tal.

La naturaleza de la relación entre el funcionario público y la administración a la que pertenece es de carácterestatutario. Esto significa, según Sayagués Laso que los funcionarios públicos están sometidos a un régimenjurídico cuya existencia es anterior al momento de su ingreso a la función pública, que ha sido creadounilateralmente por la entidad estatal y que esta puede modificarlo en cualquier momento para adaptarlo alas necesidades de la administración

Desde el punto de vista del ámbito de aplicación personal, nuestro derecho presenta un sistema de estatutosmúltiples. No hay un estatuto único para todos los funcionarios públicos del país, sino que, por el contrario,hay diversos estatutos según el grupo de funcionarios a que se refiera. De acuerdo con las disposicionesconstitucionales tenemos los siguientes estatutos:

El Estatuto de los funcionarios de la Administración Central a que refiere el artículo 59 de la Constitución yque comprende a los funcionarios del Poder Ejecutivo, a excepción de los militares, policiales, diplomáticosy Magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal, a los funcionarios no Magistrados del PoderJudicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a los funcionarios del Tribunal de Cuentas, de laCorte Electoral y de los Servicios Descentralizados.

•

El Estatuto de los funcionarios de cada uno de los Gobiernos Departamentales• El Estatuto de los funcionarios de cada uno de los Entes Autónomos• El estatuto de los funcionarios de cada una de las Cámaras del Poder Legislativo.•

Igualmente resulta relevante la distinción que hace el Dr. CAssinelli Muñoz entre estatuto formal y estatutomaterial.

Estatuto material: Es el conjunto de normas o régimen jurídico aplicable a los funcionarios públicos encuanto tales y su contenido se encuentra en la Constitución, las leyes y los reglamentos.

Estatuto formal: Es determinado acto regla (sea ley o reglamento) expresamente previsto por la Constitucióncuyo contenido integra el estatuto material y que ha sido aprobado por los órganos constitucionalmentehabilitados para hacerlo.

EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL ( en sentidorestringido), no tiene carácter de estatuto formal sino que solo puede definirse desde el punto de vistamaterial como el conjunto de normas constitucionales, legales y reglamentarias cuyo contenido regula lasituación de sus funcionarios en las materias estatutarias.

MATERIAS QUE INTEGRAN EL ESTATUTO Y NORMAS QUE LAS REGULAN.−

En las referencias a la regulación normativa nos referiremos a los capítulos correspondientes del TOFUP,agregando las normas legales modificativas aprobadas con posterioridad a su última actualización.

I) Ingreso a la función pública.−

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Desde el punto de vista del procedimiento, rige el principio general establecido por el art.1º de la Ley 16.127:

1.− consulta al Registro de Personal a Redistribuir de la ONSC.

2.− Designación de conformidad con el literal B) del mismo artículo y los siguientes artículos de la Ley17.930:

3.− Mecanismos de selección previstos en los artículos

EXCEPCIONES AL RÉGIMEN GENERAL:

referidas a la consulta previa al Registro de Personal a Redistribuir• referidas al régimen en general :•

b.1 Personas discapacitadas

b.2 Técnicos contratados en régimen de Alta Prioridad

b.3 Personas contratadas en régimen de Alta Gerencia o Alta Especialización

Desde el punto de vista de las condiciones requeridas para el ingreso, debemos señalar:

cualidades personales• idoneidad• cumplimiento de deberes civicos•

II) La carrera administrativa.−

Libro VI del TOFUP

Ley 16.127 y decreto 302/996.− Régimen de ascensos.

Ley 17.904 art. 5º − Régimen de calificaciones

III) Deberes, prohibiciones e incompatibilidades de los funcionarios

Libro III del TOFUP

Decreto 30/03.

Toda enumeración no tiene carácter taxativo.

IV) Derechos de los funcionarios.

Libro IV del TOFUP. Constituye también una enumeración enunciativa.

El régimen de licencias se encuentra modificado por la Ley 17.930, en los siguientes aspectos:

a.− licencia por duelo: art.24

b.− licencias especiales: art.25

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c.− licencia por paternidad: art.26

d.− licencia por adopción: art.27

V) Movilidad horizontal de los funcionarios.−

Libro V del TOFUP

Pases en comisión:•

Régimen general: prohibitivo

Excepciones

El régimen de desempeño de tareas para asistencia directa al Presidente, Vicepresidente, Ministros,Subsecretarios y Legisladores ha sido modificado por los artículos 13 y 14 de la Ley 17.930.

•

El artículo 15 de la Ley 17.930 autoriza las comisiones de servicio entre unidades del mismo Inciso.•

Redistribución:•

Los artículos 19 y 20 de la Ley 17.930 determinan las causales legales de declaración de excedencia,permaneciendo vigentes, además, los artículos 26 y 28 de la Ley 16.127.

VI) Responsabilidad administrativa de los funcionarios

Libro VIII del TOFUP.

VII) Recursos administrativos

Libro IX del TOFUP

VIII) Cese de la relación funcional.

Libro X del TOFUP

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