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MÁSTER EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

TRABAJO DE FIN DE MÁSTER

La Participación Electoral de los Ecuatorianos en el Exterior: El Caso Español

Autora:

Andrea Becdach Salvatore

Tutora: Dra. Esther del Campo

Septiembre 2013

Índice

Resumen Ejecutivo 1

PRIMERA PARTE: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1. Introducción 3 2. Migración y Elecciones en Ecuador 5

2.1. Antecedentes 5 2.2. Migración en Ecuador 6 2.3. Política Migratoria en Ecuador 10 2.4. Voto de los Ecuatorianos en el Exterior 12

3. Definición del Problema 14 4. Diagnóstico de la Situación 17

4.1. Desencanto, Irregularidad y Pertenencia 18 4.2. Organización Electoral 20

5. Justificación de la Intervención 23 6. Objetivos 25

6.1. Objetivo General 25 6.2. Objetivos Específicos 25

7. Metodología 26 8. Marco Teórico 28

8.1. Democracia y Participación 28 8.2. El Derecho al Voto 31 8.3. Transnacionalismo Migratorio 33 8.4. Voto en el Exterior 35

SEGUNDA PARTE: PLAN DE MEJORA

9. Contexto Electoral Ecuatoriano 41 10. Marco Normativo e Instituciones Involucradas 44 11. Rediseño del Sistema de Voto en el Exterior 47

11.1. Modelos de Voto en el Exterior 47 11.2. Modelo Español de Voto en el Exterior 49 11.3. Aplicación del Modelo en Ecuador 51

12. Plan de Incentivo a la Participación Ciudadana 56 13. Efectos Previstos para la Intervención 60

13.1. Análisis FODA del Voto por Correo Postal 61 13.2. De la Participación Ciudadana 64

14. Conclusiones 67 15. Recomendaciones 70 16. Bibliografía 73 ANEXOS 77

Universidad Complutense de Madrid 1

Resumen Ejecutivo A finales de la década de los noventa, Ecuador vivió la peor crisis

financiera y política de su historia. El colapso de la economía del país, en 1998,

tuvo graves consecuencias sociales, entre ellas el masivo éxodo de

ecuatorianos hacia distintas partes del mundo, especialmente España, Italia y

los Estados Unidos. A la fecha, se estima que uno de cada diez ecuatorianos

reside de manera permanente e indefinida en el exterior.

Transcurrida casi una década, gracias a las remesas que se convirtieron

en la segunda fuente de ingresos del Estado y al desarrollo de las nuevas

tecnologías de la información, que permitían mantener permanente contacto

entre los migrantes y su patria, el fenómeno migratorio alcanzó una relevancia

significativa en la política ecuatoriana. En 2006, aquellos ecuatorianos que

migraron en busca de mejores condiciones de vida para ellos y los suyos,

tuvieron la oportunidad de participar, por primera vez, en un proceso electoral

de su país de origen, llevado a cabo en su país de acogida.

Sin embargo, luego de ya seis procesos electorales en el exterior, los

índices de participación electoral distan mucho de ser los óptimos. El complejo

sistema de voto en el exterior actual, sumado al desencanto con la política

ecuatoriana, al status migratorio y a la crisis de identidad y pertenencia, propia

de quienes han migrado, han sido señaladas como las principales causas para

la baja participación en las urnas.

Basado en la concepción del derecho al voto, como el mecanismo de

participación ciudadana pilar fundamental de las democracias contemporáneas

y en las teorías de transnacionalismo, que estudian las relaciones entre los

migrantes, su país de origen y su país de acogida, el presente trabajo hace un

estudio de la participación electoral de los ecuatorianos en España, con el

propósito de elaborar un plan de mejora a dicha participación. Este plan incluye

no solo un proyecto de rediseño del actual sistema de votación en el exterior,

sino también un plan de incentivo a la participación ciudadana, que surja de la

acción conjunta del gobierno ecuatoriano y sus ciudadanos en el exterior.


PRIMERA PARTE: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA


1. Introducción

Cuando Lincoln pronunció su breve y célebre discurso en Gettysburg,

Pensilvania, en 1863, nadie podía siquiera imaginar el impacto que su idea del

“gobierno del pueblo por el pueblo y para el pueblo” tendría, un siglo y medio

después en el mundo entero, ni de cómo esta idea se ha convertido en los

fundamentos básicos sobre los cuales las democracias modernas se asientan.

Poco a poco, los gobiernos del hemisferio occidental han buscado la manera

no solo de acercarse a sus ciudadanos y sus necesidades, a través de políticas

públicas de diversa índole, sino también de garantizar el acceso de la

ciudadanía al proceso mismo de la toma de decisiones sobre los temas que le

afectan, mediante los llamados mecanismos de participación ciudadana, más

en boga que nunca antes en la historia republicana.

El mecanismo histórico de participación ciudadana por excelencia,

requisito indispensable en los estados democráticos, consagrado, además,

como un derecho civil inalienable, es el ejercicio del voto de los ciudadanos

dentro de un territorio definido (Estado) para elegir a sus representantes. Sin

embargo, a pesar de que históricamente este derecho estaba reservado

exclusivamente a aquellos ciudadanos residentes en territorio nacional, hoy en

día, este requisito ha sido desafiado por un fenómeno de alcance global de

grandes proporciones: la migración. Actualmente, se estima que alrededor de

214 millones de personas en el mundo entero (OIM, 2010) han dejado sus

países de origen en busca de mejores condiciones de vida para ellos y los

suyos. Ante esta ola migratoria, que crece día a día, los gobiernos han debido

replantearse no solo el concepto tradicional de ciudadano, sino todo el modelo

democrático, de manera que pueda ser extendido a ese grueso de

conciudadanos que, por motivos de fuerza mayor, han debido migrar fuera de

su país natal, pero que todavía mantienen distintas formas (familiares,

remesas, negocios, etc.) de vínculos estrechos con él. Así, los gobiernos de

115 países (IDEA, 2010) han incorporado nuevas provisiones para garantizar el

derecho al voto a los ciudadanos que se encuentran lejos de su país de origen,

a través de diversos mecanismos como el voto personal, voto postal, voto


“delegativo” e incluso en algunos países se ha introducido ya el voto

electrónico.

En este contexto y, dentro de este grupo de países, se encuentra

Ecuador que, luego de caer en la más profunda crisis financiera y política de su

historia, a finales de la década de los noventa, sufrió, como consecuencia, el

éxodo masivo de sus ciudadanos a distintas partes del mundo, especialmente

España, Italia y los Estados Unidos. Debido al elevado número de ecuatorianos

residiendo fuera del país, el Estado ecuatoriano decidió extender los derechos

civiles y políticos más allá de sus fronteras territoriales y, en 2006, se llevó a

cabo el primer proceso de voto de ecuatorianos en el exterior. A partir de ese

momento, los migrantes ecuatorianos han tenido la oportunidad de participar

en cinco procesos electorales más, hasta ahora, incluidas las Elecciones

Generales de febrero 2013.

Sin embargo, esta novedosa extensión de derechos políticos a los

ecuatorianos residentes en el exterior no ha estado exenta de dificultades. La

baja participación en los procesos electorales, los altos costos logísticos que

implica el voto personal, la diversidad de ciudades y países donde residen y el

tiempo de permanencia en el exterior presuponen los desafíos más importantes

que, de no ser superados, podrían llevar al fracaso del Estado ecuatoriano para

garantizar los derechos de un importante grupo de sus ciudadanos.

Por este motivo, este trabajo, cuyo objeto de estudio es la participación

electoral de los migrantes ecuatorianos, pretende establecer un plan de mejora

de los actuales mecanismos de participación electoral, con el fin de elevar los

relativamente bajos niveles de concurrencia. Para ello, este plan se divide en

dos partes: En esta primera parte, se analizará la problemática de la

participación ciudadana entre los ecuatorianos residentes en España para

definir el problema y determinar sus posibles causas a partir de un diagnóstico

situacional. Una vez identificado el problema y justificada su relevancia, se

establecerán los objetivos de este plan de mejora, así como la metodología

apropiada para llevarlo a cabo y, por último, el marco teórico en el cual éste se

desarrollará.


La segunda parte consiste en el plan de mejora como tal. A partir del

problema planteado y el diagnóstico realizado, se pretende elaborar un plan de

mejora que eleve los índices de participación electoral en dos ejes: Un eje

técnico donde lo que se planteará es el cambio del sistema actual de votación

por otro que se ajuste más a las características y condiciones de la población

migrante ecuatoriana. Para ello, se revisará la normativa existente así como las

instituciones involucradas. Posteriormente, se describirán los actuales modelos

de votación con el fin de establecer cuál es el que mejor se ajusta a la realidad

ecuatoriana y, una vez hecho esto, se replicará el modelo en Ecuador,

tomando en cuenta los ajustes que sean necesarios para que sea aplicable al

contexto ecuatoriano. El segundo eje tiene que ver con un plan de incentivo a

la participación ciudadana más allá de los procesos electorales, con el objeto

de crear una cultura de participación política en los asuntos que son de su

interés y para su propio beneficio.

Finalmente, se establecerán los efectos previstos para la intervención

que aquí se propone, tanto del modelo alternativo de votación, como del plan

de incentivo a la participación ciudadana. Posteriormente, se establecerán las

conclusiones de este trabajo y las recomendaciones necesarias para garantizar

el éxito del proyecto propuesto.

2. Migración y Elecciones en Ecuador 2.1. Antecedentes

A finales de los años noventa, Ecuador vivió una de las peores crisis de

su historia cuando los efectos acumulados de la vulnerable situación

económica del país y su alto endeudamiento progresivo llegaron a su límite en

1998. Por un lado, el fenómeno del Niño causó el estancamiento de la

producción agrícola, mientras que los precios del petróleo cayeron en picada.

Por otro, la recesión de la economía hizo que las obligaciones vencidas se

acumularan, lo que aumentó el endeudamiento de los empresarios con créditos

internacionales. Estos factores empujaron a que, entre los años 1999 y 2000, el

sistema financiero ecuatoriano se viera afectado por el cierre de más de la


mitad de los bancos del país, lo que tuvo consecuencias negativas para la

estabilidad económica ya debilitada.

Con el fin de evitar el total colapso financiero, el gobierno de turno tomó

la decisión de congelar las cuentas de los depositantes, con lo que la actividad

financiera real se vio totalmente arrinconada. El resultado fue una situación de

insolvencia en la mayor parte del sistema financiero, acompañada de una total

desconfianza en la moneda nacional, el sucre, lo que a su vez originó una

especulación en torno al dólar insostenible (Cerdas, Jiménez y Valverde,

2006). Este derrumbamiento del sistema económico-financiero agravó,

además, la crisis institucional que el país venía arrastrando desde mediados de

los noventa 1 , con serias consecuencias políticas que culminaron con el

derrocamiento del entonces presidente Dr. Jamil Mahuad.

En resumen, el país se sumió en una severa crisis político-económica,

con indicadores macroeconómicos negativos, desconfianza en el sistema

financiero, un descontento generalizado de la población, recesión en el

aparato productivo y aislamiento internacional. Esto obligó al gobierno a poner

en marcha un nuevo sistema monetario: la dolarización. Como consecuencia,

muchos de los ecuatorianos que tenían sus fondos en sucres, con una

conversión de 25.000 sucres x 1 dólar de los Estados Unidos, vieron que éstos

se desvanecían de la noche a la mañana. Esta situación ha repercutido en un

elevado costo social en términos de incremento de la desigualdad, la pobreza y

el desempleo, que desencadenó en una masiva migración de ecuatorianos

hacia múltiples destinos, concentrándose en España, Italia y los Estados

Unidos.

2.2. Migración en Ecuador

Para entender el fenómeno migratorio que tuvo lugar a partir de 1998 en

Ecuador, hay que mirar hacia atrás, a la primera ola migratoria de la década del

cincuenta, proveniente especialmente de la Sierra sur de Ecuador. Esta

1 A partir de 1996, Ecuador llegó a tener en diez años siete Presidentes de la República.


primera ola tenía como destino principal Estados Unidos, mientras que los

flujos de la segunda ola de la década de los novena se dirigieron

mayoritariamente a Europa, especialmente a España e Italia (Secretaría

Nacional de Migración, 2007). Actualmente, la diáspora ecuatoriana, que

asciende a 1.187.715, según datos estimados de la SENAMI, se encuentra

presente en 55 países alrededor del mundo, en los cinco continentes (Herrera,

Carrillo, Torres, 2005: 13). Solamente en España se encuentran alrededor de

700.000 ecuatorianos, principalmente en las ciudades de Madrid, Murcia,

Barcelona. Para algunas regiones del país, particularmente de la Sierra sur, “la

migración ha constituido una estrategia de supervivencia y reproducción social

desde hace más de 30 años” (Herrera, Carrillo, Torres, 2005: 13).

La salida masiva de ecuatorianos a estos destinos no se puede entender

sin tomar en cuenta “las redes establecidas por los primeros migrantes quienes

prepararon el camino para sus parientes y amigos” cuando la economía

ecuatoriana se deterioró a finales del siglo pasado (SENAMI, 2007). La

demanda española de mano de obra femenina, así como de gente que se

dedicara a la actividad agrícola, por un lado y, por otro, al sector de la

construcción, boyante en ese momento, incentivaron de manera particular la

salida hacia ese país. Por otra parte, la idea del “sueño americano” hizo que

muchos ecuatorianos opten por Estados Unidos como lugar para (re)iniciar sus

actividades laborales, aprovechando los vínculos económicos-comerciales con

esa nación, reforzados con el “vigente proceso de apertura y globalización de

las economías” (SENAMI, 2007)

Esta segunda ola migratoria de 1998 no solo destaca por el volumen de

ecuatorianos que se fueron, sino también porque el cambio de destino

preferido –de Estados Unidos a Europa-, lo que representa “un giro

fundamental en los perfiles migratorios”, convirtiéndose en “un hecho nacional,

multiclasista, multigeneracional y [que] se feminiza” (Herrera, Carrillo, Torres,

2005: 13). Se debe tomar en cuenta que una de las características que

distingue a los migrantes ecuatorianos de aquellos de otras nacionalidades es

su nivel de escolaridad. Según la Secretaría Nacional de Migración (2007: 5),

los migrantes ecuatorianos tienen en promedio estudios secundarios, siendo


las mujeres aquellas con mejor nivel educativo en comparación con los

hombres. Por otra parte, puesto que para migrar se requieren ciertos recursos

mínimos previos a la salida (ahorros, bienes hipotecables, etc.), así como

capacidad de endeudamiento, quienes más salen del país en busca de nuevas

oportunidades laborales no son los más pobres. Así lo demuestran los estudios

realizados que indican que “los individuos del quintil más rico emigran dos

veces más que los del quintil más pobre” (SENAMI, 2007: 6). Estas

características propias del migrante ecuatoriano medio se explican,

principalmente, dado el repentino colapso económico en Ecuador que afectó a

un grupo particular de la población perteneciente a la clase media urbana que,

hasta ese momento, contaba con educación, experiencia laboral y “un buen

conocimiento del mundo” (Gratton, 2005: 40). Apenas el 9% de quienes

migraron provenía de hogares cuyas cabezas de familia carecían de educación

formal (Gratton, 2005: 40). Esta característica ha permitido a los ecuatorianos

residentes en el exterior mejores perspectivas de inserción en sociedades muy

ajenas a aquellas a la que estaban acostumbrados en casa.

A pesar de que los ecuatorianos que migraron en su mayoría han

logrado paulatinamente integrarse a la sociedad de los países de acogida y de

que, a través de las remesas enviadas, han conseguido mejorar su estatus

económico y el de su familia, su situación en muchos casos dista de ser ideal.

La migración en sí implica un doloroso proceso de desarraigo de todo aquello

que se conoce y se considera como propio con la idea de un mejor futuro en

medio de la incertidumbre.

Uno de los puntos críticos de la migración es la ruptura del núcleo

familiar. Esto se vuelve más grave si se toma en cuenta que, según los datos

del Sistema Integrado de Encuestas a Hogares (SIEH), las familias de las

personas migrantes son más numerosas que el promedio nacional, al estar

compuestas por un promedio de cinco miembros. En esta misma línea, la

misma fuente indica que, en promedio, un 38% de las mujeres que migraron

dejaron a sus hijos (dos y tres en promedio) al cuidado de los abuelos. En el

caso de los hombres, un promedio del 38%, para migrar dejaron sus hijos

(entre uno y dos hijos en promedio) al cuidado de su madre o del segundo


perceptor. Esto, sumado al hecho de que alrededor de un 43% de las personas

migrantes eran jefes de familia, pone en evidencia la problemática migratoria

en términos de alteraciones en la composición familiar, con las consecuencias

que eso conlleva especialmente para los hijos menores de edad que

representan el 44% de los casos.

Otro de los efectos de la migración es la llamada “fuga de cerebros”.

Como se mencionó en lo anterior a propósito de las características de las

personas que migran, muchas de ellas poseen estudios superiores, 28% en el

caso de los hombres y 23% en el caso de las mujeres (FLACSO-UNFPA,

2005). Debido a la falta de empleo y oportunidades laborales, estas personas

salieron del país con la esperanza de obtener mejor remuneración por su

profesión, sin embargo, las labores que han debido realizar en el país de

destino nada ha tenido que ver con ésta. Con tal de percibir un sueldo que les

permita subsistir y a la vez enviar dinero a la familia en Ecuador, han

desarrollado actividades más precarias como albañilería y de construcción en

general o recolectores en zonas agrícolas como Murcia, España en el caso de

los hombres, mientras que las mujeres han sido requeridas para labores

domésticas y cuidado de niños y ancianos.

Aunque no es una consecuencia derivada directamente del acto

migratorio, las personas que migran se encuentran en una situación de

vulnerabilidad en el país de destino debido a su condición foránea,

especialmente aquellos cuyo estatus de residencia es ilegal. No solo están

expuestos a la explotación laboral y a la discriminación sino que, incluso

aquellos en mejores condiciones, dependen de la buena salud económica del

país que los acoge. A partir del colapso financiero de 2007 en lo Estados

Unidos, la crisis se extendió rápidamente por todo el mundo, particularmente

por toda Europa, siendo España uno de los países más afectados. Con un paro

que actualmente alcanza a las seis millones de personas, lo que implica una

tasa récord de 27%, y considerando que casi el 50% de la población migrante

ecuatoriana se encuentra en este país, este grupo ha sido uno de los más

afectados por la crisis y el subsecuente desempleo.

2.3 Política Migratoria en Ecuador


Hasta finales de la década de los noventa, la migración ecuatoriana era

un tema marginal o causal, raramente discutido tanto en el ámbito político

como académico y social. Sin embargo, debido a la magnitud que éste alcanza

a comienzos del nuevo siglo, y a su cada vez más complejo y heterogéneo

perfil, pasa a “constituirse en una fuente de debate cotidiano en los medios de

comunicación, la literatura académica y el público en general” (Herrera, et. al.,

2005: 14). El eco de esta nueva problemática de interés público llegó

finalmente al gobierno, pero de manera muy leve. Gracias a la presión ejercida

por la Federación de Entidades Ecuatorianas en el Exterior (FEDEE),

denominada como la “gestora de la doble nacionalidad y el voto en el exterior”,

y, posteriormente, por la Asociación Mundial de Ecuatorianos Residentes en el

Exterior (ERE), creada en 1997, los migrantes ecuatorianos lograron sus

primeras y más trascendentales conquistas políticas: el derecho a tener doble

nacionalidad (1994) y la posibilidad de ejercer el derecho al voto (1998), ambas

contempladas en la Constitución Política de la República de 1998. Sin

embargo, aunque la aplicación de la primera fue inmediata, el voto en el

exterior no fue implementado sino hasta 2006. Esto último confirma así, por un

lado, “la escaza prioridad y mínima consistencia con que el Estado ecuatoriano

ha actuado frente al ‘problema migratorio’ en su política internacional” (Ramírez

Gallegos y Boccagni, 2009: 8) y por otro, la relevancia de las asociaciones de

migrantes que poco a poco se han ido consolidando y tomando fuerza,

ejerciendo creciente presión en el gobierno para la adopción de políticas

destinadas al bienestar de las comunidades migrantes ecuatorianas alrededor

del mundo. Como ha sucedido ya en otros países, lo que en Ecuador motivó al

gobierno a concretar sus ofrecimientos a favor de sus migrantes más allá de

sus asociaciones, fue el descomunal envío de remesas (Ramírez Gallegos y

Boccagni, 2009: 8) que llegó a convertirse en la segunda fuente ingresos del

país luego del petróleo.

Las elecciones generales de 2006 marcaron un hito histórico en las

relaciones entre los migrantes ecuatorianos y su gobierno en Ecuador. Por

mandato constitucional, los ecuatorianos en el exterior podían ejercer


voluntariamente2 su derecho al voto para “elegir Presidente y Vicepresidente de

la República, en el lugar de su registro o empadronamiento” (Constitución

Política de la República del Ecuador de 1998, Título III, Capítulo 3, artículo 27).

Con la victoria de Rafael Correa y su “Revolución Ciudadana” en 2006 la

promesa de una política migratoria se materializó en la Asamblea

Constituyente de 2008 en la que:

“por primera vez en la historia latinoamericana y mundial, un país incluye

de manera significativa el tratamiento constitucional de la movilidad

humana, y lo hace transversal en todo el diseño jurídico - político; desde

una perspectiva integral de derechos, abordando la emigración,

inmigración, refugio - asilo, desplazamiento interno, trata y tráfico de

personas; y, lo hace reconociendo al Ecuador como un país de origen,

tránsito, destino y retorno migratorio” (Acosta, 2009).

Establecido el marco jurídico, el gobierno ecuatoriano inició una serie de

acciones y políticas orientadas a la protección de los derechos de los migrantes

ecuatorianos fuera del territorio nacional, así como a su progresiva

participación e inclusión en el quehacer político ecuatoriano. Como paso

previo, se creó la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI), con el objetivo

principal de “definir y ejecutar las políticas migratorias, encaminadas al

desarrollo humano de todos sus actores, sirviendo de enlace en las acciones

de atención, protección y desarrollo de las personas migrantes” (SENAMI, Sitio

Web). Este organismo cuenta con oficinas en las nueve principales ciudades

destino de los migrantes ecuatorianos: tres en España, tres en Italia, una en

Reino Unido, una en Estados Unidos y una en Venezuela.

En consecuencia, a esta apuesta del gobierno de Rafael Correa de

“transformar integralmente la sociedad para la consecución de un buen vivir

para todos y todas” (SENAMI, 2007: 3), la SENAMI desarrolló el “Plan Nacional

de Desarrollo Humano para las Migraciones”, concebido como una política de

Estado, bajo el precepto de que un Plan de Desarrollo Humano implica

2 En Ecuador, el voto es obligatorio y su incumplimiento conlleva una sanción pecuniaria.


“recuperar la centralidad de la persona en la planificación de las políticas

públicas” (SENAMI, 2007: 5). Como política de Estado, el Plan se basa en el

presupuesto de la reivindicación del derecho a migrar, por ello, busca

“garantizar el derecho a quedarse, que es el derecho al desarrollo personal,

[…] y el derecho a volver de una manera voluntaria, digna y sostenible en el

tiempo” (SENAMI, 2007: 5). Así, la política migratoria ecuatoriana se enfoca en

dos ejes principales de acción: El primero es el diseño de políticas

encaminadas a proteger los derechos de los ecuatorianos en sus países de

acogida. El segundo y más importante es el diseño de políticas orientadas a la

facilitación del retorno de los migrantes ecuatorianos al país de manera

“voluntaria, digna y sostenible”, a través del llamado Plan Retorno Bienvenid@s

a Casa, bajo el lema “estamos arreglando la casa para que vuelvan”.

De esta manera, el Estado ecuatoriano pasó de una postura más bien

pasiva respecto de sus ciudadanos en el exterior, a una de actividad intensa,

con el fin de recuperar el tiempo perdido y acercar a sus ciudadanos en el

exterior a su país de todas las formas posibles. En este esquema se inserta

nuevamente el voto en el exterior, como el termómetro gubernamental para

medir su eficacia en la política migratoria.

2.4 Voto de los Ecuatorianos en el Exterior

Como hemos visto, el 2006 fue crucial para la los migrantes

ecuatorianos, quienes por primera vez tuvieron la oportunidad de participar

masivamente en los procesos electorales que, hasta ese momento, eran

llevados a cabo exclusivamente en territorio nacional. Estas primeras

elecciones en el exterior contaron con una participación de 87.513

ecuatorianos que representan el 61% de 143.352 registrados previamente para

votar.

Bajo el gobierno de Rafael Correa se han llevado a cabo ya cinco

procesos electorales más en el exterior, con una frecuencia de entre uno y dos

años entre cada uno: Asamblea Constituyente 2007; Referéndum Aprobatorio


Constitución 2008; Elecciones Generales 2009; Consulta Popular 2011; y

Elecciones Generales 2013.

El proceso electoral de 2007 para elegir a los miembros de la Asamblea

Constituyente tiene especial relevancia, puesto que implicó la ampliación de los

derechos políticos de los migrantes ecuatorianos otorgándoles la posibilidad de

elegir por primera vez representantes de circunscripciones en el exterior en una

Asamblea en territorio ecuatoriano. Así, se elegían dos representantes por la

circunscripción de América Latina, El Caribe y África; dos por la circunscripción

de Estados Unidos y Canadá; y dos por la circunscripción de Europa, Asia y

Oceanía. Consecuentemente, los ecuatorianos residentes en el exterior

adquirieron, además, el derecho a aprobar o rechazar el nuevo texto

constituyente. La nueva Carta Magna aprobada en 2008 consolidó los

derechos de participación política de todos los ciudadanos ecuatorianos, por

consiguiente los residentes en el exterior en los artículos 62, 63, 102, 103, 104,

105, 109, 110, 113 y 118. En estos artículos se garantizan los derechos a elegir

y ser elegidos; a participar en los asuntos de interés público; a presentar

proyectos de iniciativa popular normativa; a ser consultados; a fiscalizar los

actos del poder público; a revocar el mandato que hayan conferido a las

autoridades de elección popular; a desempeñar empleos y funciones públicas;

a conformar partidos y movimientos políticos, afiliarse o desafiliarse libremente

de ellos y participar en todas la decisiones que éstos adopten (Acosta, 2009).

Estas acciones, sumadas a las frecuentes visitas tanto del Presidente de

la República, como de funcionarios del gobierno y la apertura de una serie de

nuevos Consulados y Casas del Migrante con el respaldo de la SENAMI, han

fortalecido los vínculos de los migrantes ecuatorianos con su país de origen. Al

mismo tiempo, se ha activado su potencial de participación ciudadana no solo

como electores sino también como líderes, candidatos y representantes de

estos en la formulación de políticas y leyes en beneficio de la comunidad

migrante ecuatoriana, especialmente aquella radicada en España que es la

más numerosa. Tal es la influencia, que la comunidad de migrantes en España

es una de las más, sino es que la más influyente de todas, siendo, además, la


que ha puesto a los dos representantes de la circunscripción europea, asiática

y de Oceanía en todos los procesos de elecciones pluripersonales. 3. Definición del Problema

La extensión de los derechos políticos para los migrantes ecuatorianos,

concretamente el derecho al voto en el exterior, no solo ha brindado a los

ecuatorianos en el extranjero la posibilidad de sentir que son tomados en

cuenta y, por tanto, siguen siendo parte de su país natal, sino que ello,

además, ha significado importantes avances en el fortalecimiento de la

democracia ecuatoriana. Sin embargo, los resultados en cuanto a la respuesta

ciudadana esperada todavía distan mucho de ser los óptimos.

Pese a la experiencia de haber llevado a cabo ya seis procesos

electorales extraterritorialmente, corrigiendo errores pasados en cada evento y

coordinando de mejor manera en términos de eficiencia y eficacia la logística

de los mismos y, a pesar del creciente número de ciudadanos que acuden a

registrarse para poder votar, el mayor obstáculo al que se enfrenta el derecho

al voto en el exterior, ha sido, desde sus inicios, la baja participación electoral.

Aunque esta problemática se reproduce casi a nivel global, el caso que mejor

ejemplifica este desafío es el de los ecuatorianos que residen en España. En

concordancia con el hecho de que la última ola migratoria tuvo como principal

destino la Península Ibérica, el mayor número de registrados para ejercer el

voto se encuentra en ese país. Sin embargo, en términos porcentuales,

veremos que ese número de registrados es bastante bajo en relación a la

población que reside en este país. Esta situación empeora cuando se miran las

cifras de los ciudadanos registrados que efectivamente votaron.


Cuadro 1. Participación Electoral de Ecuatorianos en España

PROCESO ELECTORAL ELECTORES VOTANTES % ABSTENCIÓN

Elecciones Generales 2006 90.476 - - 40%

Asamblea Constituyente 2007 92.315 19.770 79%

Referéndum 2008 92.766 21.617 77%

Elecciones Generales 2009 102.999 40.879 60%

Consulta Popular 2011 110.464 20.988 81%

Elecciones Generales 2013 136.079 60.241 56%

Fuente: Consejo Nacional Electoral Elaboración: Propia

En los primeros comicios en el exterior, celebrados en 2006, se

registraron 143.352 ecuatorianos –más de 90.000 sólo en España- de los

cuales 87.513 acudieron a votar. Si bien puede decirse que la participación fue

significativa para ser la primera vez, el número de votantes correspondió

únicamente al 1.5% del padrón electoral. Los analistas atribuyeron que estos

resultados se debieron a la complejidad de la organización, falta de claridad y

la mala información o incluso desinformación sobre el procedimiento para

votar, especialmente sobre el carácter facultativo del voto (Ramírez Gallegos y

Boccagni, 2009: 10). Esta situación cambiará con los siguientes procesos

electorales.

A partir de 2006 en adelante, se puede observar que el número de

personas que se han registrado, de manera previa a cada proceso electoral, ha

aumentado gradualmente, no así el porcentaje de votantes que, aunque

también ha ido en aumento, el grado de participación en las urnas no ha sido

proporcional. Así, vemos que en tan solo un año, de 2006 a 2007, aunque el

número de registrados no tuvo un aumento significativo, el nivel de ausentismo

se elevó casi al doble. Recién para las elecciones de 2009, tres años más

tarde, el número de electores aumentó en un 10% mientras que el número de

votantes se duplicó, lo que se tradujo en una disminución del ausentismo en un

17%. Para la Consulta Popular que tuvo lugar dos años después, el registro

electoral en España se incrementó apenas en un 7% y, por el contrario, el

ausentismo volvió a dispararse 21 puntos porcentuales. El avance más

significativo, sin embargo, se dio en las últimas elecciones generales de 2013,


donde no solo el Registro Electoral se incrementó casi en un 20% sino que el

porcentaje de votantes aumentó en un 25%.

Más allá de los meros datos estadísticos, estas cifras reflejan patrones

de participación que llaman la atención. El Cuadro 1. demuestra que los

ecuatorianos que residen en el exterior consideran más importante la

participación en elecciones generales, especialmente las presidenciales, en las

cuales los niveles de ausentismo han resultado ser los menos altos. No así los

procesos consultivos como el Referéndum 2008 o la Consulta Popular de 2011,

inclusive la elección de asambleístas constituyentes en 2007 superaron el 75%

de ausentismo. Esto reflejaría que, aunque los ecuatorianos residentes en el

exterior mantienen todavía, o han retomado, un cierto grado de vinculación con

su país de origen, éste no es lo suficientemente fuerte como para movilizar a

los migrantes a votar por asuntos que tienen una implicación más territorial que

extraterritorialmente.

Por otra parte, respecto del número de electores, que ha ido creciendo

con cada proceso electoral, su aumento resulta mínimo comparado con todos

los esfuerzos del gobierno ecuatoriano, a través de sus Consulados para

incentivar a los ciudadanos a que se registren. Cabe decir que el Registro

Electoral, a partir 2009 se encuentra abierto permanentemente y se cierra

únicamente seis meses antes de las elecciones. Adicionalmente, con el fin de

facilitar el proceso de registro, los Consulados despliegan permanentemente

brigadas móviles hacia distintos puntos del país donde se encuentra asentado

un importante número de ecuatorianos, de esta manera, el migrante no debe

desplazarse hacia el Consulado sino que es éste el que va hacia el migrante.

No obstante todo esto, muchos ecuatorianos siguen reacios a registrarse, así

que el porcentaje de electores registrados en el exterior frente al Registro

Electoral Nacional alcanza apenas el 1.5%. Prueba de ello es, además, que de

500.000 ecuatorianos residentes en España, hoy a 2013, siete años más tarde,

el número de registrados es sólo de 136.079 o el 34%.

Un dato revelador en este sentido, es el que proporciona el Consulado

General de Ecuador en Madrid, a través de su máxima autoridad, Gustavo


Mateus (2013), quien afirma que la cifra de 500.000 ecuatorianos en España,

proporcionada por el gobierno español, contempla únicamente aquellos que

poseen tarjeta de residencia española pero que son ecuatorianos, a ellos se

debe sumar alrededor de 250.000 ecuatorianos que, al haber obtenido la doble

nacionalidad, salieron del registro de residencia español. Este dato lo confirma

Vladimir Paspuel (2013), Presidente de la Asociación Rumiñahui Hispano

Ecuatoriana en Madrid, quien, además, agrega a esta ya importante cifra, el

número de indocumentados, elevando el número total de ciudadanos a casi

800.000 de 2005 a 2006. En esta línea, tanto Mateus (2013) como Paspuel

(2013) aseveraron que los ecuatorianos con doble nacionalidad son aquellos

con menos interés en participar en los procesos electorales y, en general, en el

quehacer político de Ecuador.

Finalmente, hay un elemento sobre la participación ciudadana y el voto

en el exterior que los resultados electorales no arrojan a simple vista.

Normalmente, cuando hablamos de participación electoral, tendemos a mirar a

la participación únicamente desde la perspectiva del número de votantes y las

cifras de ausentismo, sin embargo, ¿qué hay de los ciudadanos que no buscan

participar como votantes sino como representantes? Ramírez Gallegos y

Boccagni (2009) reflexionan sobre la importancia de tomar en cuenta la

cantidad de movimientos políticos creados para representar a los ecuatorianos

en la Asamblea Constituyente y, posteriormente, en la Asamblea Legislativa en

la participación ciudadana. Esto presupone una visión más amplia de la

participación que merece ser tratada en este trabajo, con el fin de encontrar

alternativas que mejoren la participación política de los ecuatorianos que

residen en el exterior. A continuación, veremos cuáles serían las posibles y

más importantes causas de la baja participación electoral de los migrantes

ecuatorianos.

4. Diagnóstico de la Situación

Para hacer un diagnóstico apropiado, que determine las razones para la

baja participación de los ecuatorianos en el exterior en los procesos


electorales, hay que diferenciar entre las causas atribuibles al modelo de

votación en el exterior, adoptado por el gobierno ecuatoriano, y aquellas

causas que se encuentran en los mismos migrantes.

La prolongada ausencia de una política migratoria que proteja los

derechos políticos de sus expatriados y la compleja organización y logística de

los procesos electorales en el exterior suponen, en muchos casos, un

obstáculo para que el ciudadano pueda ejercer su derecho al voto y han

acrecentado aún más la ya existente apatía de los migrantes por los asuntos

políticos en Ecuador. Por otra parte, el Servicio Jesuita a Refugiados y

Migrantes (SJRM, 2007) han identificado tres factores claves que afectan la

participación electoral en el exterior: el desencanto, la situación de irregularidad

y la crisis de identidad y pertenencia. Estos tres aspectos han jugado un papel

determinante en el deseo de partición de los ecuatorianos que residen fuera de

su patria.

4.1. Organización Electoral

La responsabilidad del gobierno respecto de la baja participación de sus

ciudadanos en los procesos electorales está en su organización misma. El

modelo de voto en el exterior ecuatoriano es personal, llevado a cabo en

recintos electorales previamente adaptados para ello (CNE, 2009). Para

acceder al derecho al voto, los ecuatorianos deben llenar un formulario en línea

y presentarlo personalmente con su documento de identidad en el Consulado

ecuatoriano más cercano a su residencia. Al momento, España cuenta con 13

Consulados, los más grandes: Madrid, Barcelona, Murcia, Valencia y Málaga.

Para poder llevar con éxito un proceso electoral, cada Consulado debe remitir

un presupuesto de los costos al Consejo Nacional Electoral de Ecuador (CNE)

incluyendo gastos de contratación de personal adicional al Consulado, local,

seguridad, alimentación, retribución económica a Miembros de las Juntas

Receptoras del Voto (MJRV), bodegaje de los paquetes electorales, materiales

de oficina envío de paquetes electorales, campaña de incentivo al voto,

transporte, etc.


El marco legal respecto del voto de los ecuatorianos en el exterior se

encuentra, como hemos visto, contemplado en primera instancia, en la

Constitución del Ecuador de 2008. Las provisiones sobre cómo deben llevarse

a cabo las elecciones tanto en territorio nacional como en el exterior en

términos de la elección de los MJRV, gasto electoral, horario de los comisión,

etc. están especificadas en el Código de la Democracia. Otros aspectos de

logística se enmarcan en Reglamentos o Planes ad hoc elaborados antes de

cada proceso electoral.

Con el fin de facilitar el proceso de registro de ecuatorianos, varios

meses previos al evento electoral, los Consulados organizan brigadas llamadas

Consulados Móviles, que tienen la misión de trasladarse por uno o dos días –

generalmente en fin de semana- a poblaciones aledañas donde residen los

ecuatorianos y motivarlos así a que se registren para votar en los siguientes

comicios. Esta iniciativa, aunque de gran utilidad, no tiene mayor impacto en el

día mismo de las votaciones puesto que el voto debe ejercerse en el recinto y

no hay Consulados Móviles que se desplacen para que los ciudadanos voten,

de tal manera que, aunque el ciudadano no debió trasladarse para registrarse,

sí debe hacerlo para votar. De la misma manera, en el afán de facilitar la

movilidad de los ecuatorianos a los recintos electorales, el CNE dispuso que

los Consulados creen las zonas que estimen convenientes para la ubicación de

recintos cercanos a los lugares de residencia de los migrantes ecuatorianos.

No obstante, estas nuevas facilidades son en vano cuando lo migrantes deben

cumplir con obligaciones laborales.

Una de las razones por las que el modelo no se adapta bien a la realidad

migrante ecuatoriana se debe a que en todas las reuniones mantenidas para

organizar los procesos electorales en el exterior, aunque se hablaba en nombre

de la ciudadanía, nunca se tomó en cuenta la opinión pública de los

ciudadanos en el exterior. Según Vladimir Paspuel (2013), ni la asociación a la

que él representa ni ningún otro grupo de migrantes fue nunca consultado

sobre cuáles serían los mecanismos que ellos consideraban más idóneos para

que los conciudadanos en el exterior ejerzan el derecho al voto que ellos

mismo consiguieron como grupo de presión. Por tal motivo, dentro de la


comunidad migrante ecuatoriana, nunca ha existido ni siquiera debate alguno

al respecto, por lo cual las apreciaciones de las autoridades en Ecuador

podrían ser erróneas. En este sentido, este dirigente de una de las

asociaciones más grandes e importantes de migrantes ecuatorianos plantea la

necesidad de ser incluidos en este tipo de decisiones transcendentales para

ellos.

4.2. Desencanto, Irregularidad y Pertenencia

Al mirar hacia los factores llamados “expulsores” que ocasionaron la

segunda y más importante ola migratoria, nos encontramos con una coyuntura

política, social y económica, basada en el modelo estructural neoliberal de

desarrollo y un estado de crisis recurrente en todos los ámbitos de la vida

pública agudizados en 1998 y constantes escándalos de corrupción que

“minaron la confianza de los ecuatorianos respecto al país” (SJRM, 2007: 9) y

determinaron su masivo éxodo hacia Europa, especialmente hacia España,

Italia y los Países Bajos. Con el tiempo, estos factores de expulsión

característicos del hecho migratorio ecuatoriano, han calado en el imaginario

que tienen los migrantes ecuatorianos sobre el país que dejaron atrás,

generando un fuerte rechazo a la clase política en general, vista como la gran

causante de su migración y una sensación de desencanto respecto de la

participación política (SJRM, 2007: 9).

Por otra parte, la condición de indocumentados de muchos de los

migrantes ecuatorianos ha sido otro factor que ha alejado a los ecuatorianos de

las urnas en el exterior (SJRM, 2007: 9). Su situación irregular, mayoritaria en

los Estados Unidos, aunque en España también está presente, los hace

vulnerables e indefensos por el miedo a ser identificados por las autoridades

locales al momento de acudir a votar. Conscientes de este hecho, las

autoridades ecuatorianas han buscado, a través de las campañas de incentivo

al voto en el exterior, garantizar a sus ciudadanos la no intervención de las

fuerzas de seguridad locales en los procesos electorales ecuatorianos. Sin

embargo, los ecuatorianos indocumentados prefieren “no arriesgarse” a ser

deportados.


El tercer factor tiene que ver con los sentidos de identidad y pertenencia

de los migrantes respecto al país de origen como al de acogida. Cuando

migran, las personas

“construyen una nueva identidad, producto de mixturas entre una corriente

evocadora y nostálgica de su país y elementos de su nuevo contexto de

vida, una hibridación que por mucho tiempo le impedirá identificarse con

cualquiera de las identidades entre las que se mueve: las lejanas (las que

se quedan en el Ecuador) y las ajenas (las del país de destino)” (SJRM,

2007: 4).

De esta manera, el migrante, a la hora de decidirse por ir o no a

registrarse y/o sufragar, se debate entre su sentido de pertenencia respecto de

los afectos hacia el Ecuador y sus intenciones de radicarse de manera

permanente en el país de acogida. En este sentido, las asociaciones de

migrantes ecuatorianos y ONG dedicadas a la migración han planteado que

“mientras más integrados y estabilizados están [los migrantes] en la sociedad

receptora, y más garantizados sus derechos básicos, menor es el interés que

suscita la lucha reivindicativa, y mayor el desinterés y la pasividad frente a la

realidad social, económica y política del Ecuador” (SJRM, 2007: 36). Esta idea

es reforzada por Ramírez Gallegos y Boccagni (2009: 13) quienes plantean la

hipótesis de que “el interés por sufragar es más fuerte en aquellos lugares

donde la migración es reciente y donde se tiene una migración madura, de

larga data, se va perdiendo el vínculo con el país de origen”. Este

planteamiento podría ser cierto si consideramos que la población migrante

ecuatoriana más grande se encuentra en los Estados Unidos -primer destino

de los ecuatorianos hasta 1998- con un estimado de alrededor de 600.000

ecuatorianos3, de los cuales al momento se encuentran registrados para votar

únicamente 71.854 entre ese país y Canadá. Este número representa apenas

el 12% frente al 34% de ecuatorianos registrados en España de una población

de 700.000. Esta idea refuerza lo dicho anteriormente, en cuanto al hecho de

3 Se estima que el número real de ecuatorianos residentes en Estados Unidos asciende a un millón si se considera el elevado número de indocumentados que ahí se encuentran.


que los ecuatorianos, al adquirir la doble nacionalidad dejan de interesarse por

lo que sucede en su país de origen.

Paradójicamente, los autores encontraron que, en Estados Unidos,

donde, como vemos, la participación es más baja, no obstante la pérdida de

interés de los migrantes pioneros con su lugar de origen, éste ha sido

recuperado por la segunda y tercera generación (Ramírez Gallegos y

Boccagni, 2009: nota al pie 11). Esto puede ser corroborado con mi experiencia

personal como coordinadora por parte del Tribunal Supremo Electoral de

Ecuador del proceso electoral Asamblea Constituyente 2007 en Murcia. En

dicha ocasión tuve contacto con varios jóvenes ecuatorianos de segunda

generación, quienes asistieron como MJRV o como votantes, quienes

expresaban que, aunque tenían planes de adquirir una vivienda en España, su

deseo era el eventual retorno al Ecuador, de ahí su deseo de participar en

aquel proceso electoral.

Otro aspecto que puede resultar determinante en la decisión de los

migrantes ecuatorianos de participar políticamente, es el grado de contacto que

mantienen con los familiares y amigos que se quedaron en Ecuador. Para el

SJRM (2007: 36) el papel que juegan las redes y vínculos con familiares y

amistades en los procesos participativos, como son las elecciones, es

fundamental como fuentes de información e incluso de influencia respecto de

las decisiones sobre si votar o no y por quién se debe o no votar. Se podría

plantear entonces, como otra hipótesis, que aquellos migrantes que han

logrado la reunificación familiar en el país de acogida pierden el único vínculo

fuerte con su país de origen y por tanto el interés en los asuntos políticos de

este último.

Estos elementos analizados como potenciales causas de la baja

participación electoral de los ecuatorianos residentes en el exterior permiten

determinar la importancia y necesidad de tomar acciones y qué acciones

tomar, con el fin de revertir esta situación. En lo que sigue, se establece la

justificación y objetivos sobre los que se asentará el presente plan de mejora.


5. Justificación

Una de los aspectos que más caracteriza al mundo occidental en la

actualidad es la consolidación de la democracia, a través del fortalecimiento de

sus principales pilares, entre ellos el derecho al voto. En este contexto, el

incremento del fenómeno migratorio a nivel global ha puesto sobre la mesa la

situación de aquellas personas que, por diversas circunstancias, han debido

salir de su país de origen indefinidamente, lo que deja en el limbo su condición

de ciudadanos y, por consiguiente, el ejercicio de los derechos políticos que

como tales les pertenecen. Por tal motivo, los gobiernos de muchos países se

han visto avocados a buscar la manera de hacer efectivos esos derechos

extraterritorialmente, fomentando la participación política de sus conciudadanos

de diversas maneras, siendo la implementación del voto en el exterior la más

común entre todas. Esto pone en evidencia la creciente relevancia que tiene el

tema de la ampliación de los derechos más allá de las fronteras territoriales, no

solo para los gobiernos y políticos en general, sino también, como veremos

más adelante, a un importante número de académicos que han bautizado a

este fenómeno como transnacionalismo migratorio.

Uno de estos países es Ecuador que, a partir de 1998 y, por casi una

década, ha visto emigrar a casi tres millones de ciudadanos; sólo en España se

encuentran al momento alrededor de 700.000 ecuatorianos. Sin embargo,

ciñéndonos al caso español, al cabo de siete años desde que se puso en

marcha el primer proceso electoral en el exterior, los índices de participación,

aunque han aumentado gradualmente, no han alcanzado aún niveles que

podrían ser considerados óptimos. No solo que los ecuatorianos no acuden a

votar por diversos motivos, sino que la cantidad de ciudadanos que se registra

para votar, pese a todas las facilidades que las autoridades gubernamentales

han puesto para ello, no llega ni siquiera al 50% de los ciudadanos que residen

en España. Esto implica que para encontrar soluciones efectivas se debe ir

más allá de la logística electoral relativa al día mismo de los comicios.

Las causas para este déficit participativo son variadas pero todas ellas

guardan relación entre sí. Entre ellas se pueden identificar dos fuentes:


Aquellas causas que tienen que ver con las falencias del modelo de

participación electoral que el gobierno ecuatoriano ha adoptado y aquellas

atribuibles a los migrantes como la apatía, la desconfianza y la desvinculación

con la vida política dentro de su país de origen. Esto presupone un obstáculo

importante en esa consolidación de la democracia con la que el gobierno

ecuatoriano se ha comprometido.

Llevar a cabo elecciones en el exterior, por su complejidad, exige un

altísimo nivel de organización y una gran cantidad de recursos que lo

convierten en un proceso que puede resultar muy costoso. Si a esto se le

añade el hecho de que el número de ciudadanos que efectivamente ejercen su

derecho al voto es bajo, tenemos una problemática aún mayor que nos obliga a

revisar el modelo actual y realizar los ajustes que sean necesarios, a fin de

mejorar los niveles de participación política de los ecuatorianos en el exterior.

De esta manera, no solo se fortalece la democracia evitando así que elementos

tan claves como la representatividad y la legitimidad se vean afectadas en el

futuro, sino que además se logra la reivindicación de un grupo por mucho

tiempo excluido de la política ecuatoriana. A la vez se restablecen y fortalecen

los vínculos de los migrantes con su patria, recuperando así el sentido de

identidad y pertenencia.

Bajo estas premisas, se vuelve urgente, entonces, la necesidad de una

intervención en la política migratoria ecuatoriana con el fin de que se revierta

esta situación de participación deficitaria mediante acciones encaminadas por

un lado, a (re)avivar el interés y el deseo de los ecuatorianos de participar en

las actividades políticas ecuatorianas y por otro lado, corregir las falencias del

actual modelo de voto en el exterior adoptado por las autoridades ecuatorianas

en los últimos años.

La importancia de esta intervención no solo tiene que ver con las

posibles consecuencias negativas que históricamente acarrea el limitar los

derechos políticos de grupos minoritarios y vulnerables, como lo son los

constituidos por migrantes, sino también y ,en mayor medida, con los

beneficios que representa para la salud democrática del Estado ecuatoriano.


Adicionalmente, la mejora en el sistema de votación en el exterior se puede

traducir en la reducción de costos organizativos que pueden ser mejor

invertidos en otros aspectos débiles de la política migratoria ecuatoriana como

el mismo Plan Retorno, fuera del alcance de esta investigación.

Por otro lado, para que las instituciones y los mecanismos de

participación electoral funcionen es fundamental que la ciudadanía se sienta y

sea parte de ese proceso de fortalecimiento institucional, a través de sus

iniciativas y propuestas. Por este motivo, es vital el planteamiento de un plan

de incentivo a la participación de los migrantes ecuatorianos con el fin de que

las políticas que se adopten en su beneficio sean consensuadas y coherentes

con sus necesidades.

6. Objetivos 6.1. Objetivo General

Considerando la problemática aquí expuesta respecto de la baja

participación ciudadana de los ecuatorianos residentes en España y sus

posibles causas, este plan de mejora se ha planteado el siguiente objetivo

general con los respectivos objetivos específicos:

Incrementar el nivel de participación ciudadana de los ecuatorianos residentes

en el exterior de manera sostenida y sustentable, reflejada en la disminución

del ausentismo en los procesos electorales y el incremento en el interés en la

política ecuatoriana en general.

6.2. Objetivos Específicos

- Mejorar la organización de los procesos electorales: optimizando los

recursos destinados para ellos, haciéndolos más accesibles para los

ciudadanos, garantizando su seguridad respecto de su status migratorio,

así como la transparencia en el proceso y el secreto del voto.


- (Re)establecer los vínculos de los migrantes con su país de origen en lo

político, económico y social mediante la creación de espacios de

encuentro entre ciudadanos en los que se resalte la cultura ecuatoriana.

- Mejorar la mala imagen que los migrantes ecuatorianos se han forjado

respecto de la política ecuatoriana y su prolongado olvido para con ellos.

- Fomentar la coordinación entre organismos del Estado y organizaciones

de migrantes ecuatorianos con el fin crear una cultura de participación

ciudadana en la que los ciudadanos tengan voz y voto sobre las políticas

que son de su incumbencia.

7. Metodología

Este trabajo tiene como objeto de estudio la participación electoral de los

ciudadanos ecuatorianos residentes en el exterior. Por tanto, el Plan de Mejora

está encaminado a mejorar esta participación, teniendo en cuenta los objetivos

arriba planteados. Aunque la diáspora ecuatoriana se encuentra esparcida por

todo el mundo, con tres focos principales de asentamiento, España, Estados

Unidos e Italia, este trabajo se centrará únicamente en la población ecuatoriana

residente en España. Esta selección no ha sido al azar sino que responde al

hecho de que, en la segunda ola migratoria de 1998, España se convirtió en el

primer destino de los ecuatorianos que decidieron emigrar de Ecuador;

consecuentemente, aquí se encuentra el mayor número de ciudadanos

registrados para votar. Por otra parte, la accesibilidad a los datos e información,

en general, es otro factor determinante para la elección del país. No obstante el

estudio se hará en base a un país en particular, España, el propósito de este

Plan de Mejora es que tenga alcance global y que el modelo de votación en el

exterior que aquí se propone no sea aplicado únicamente en España sino en el

resto de países donde residen los ecuatorianos.

Este Plan de Mejora está fundamentado en literatura tanto académica

como técnica. En cuanto a la literatura académica, este trabajo se asienta, por


un lado, en los enfoques de democracia participativa clásica de Rousseau y

contemporánea de Dahl, Pateman y Rueschemeyer, quienes exaltan la

importancia de la participación de la ciudadanía como un derecho inherente al

ser humano y pilar de la democracia. Estos enfoques, además, introducen el

voto como el mecanismo por excelencia de participación ciudadana.

Por otro lado, el Plan de Mejora aquí planteado acude a enfoques sobre

migración y derechos ciudadanos, específicamente aquel que habla del

transnacionalismo migratorio. Esta corriente estudia los procesos que vinculan

a las sociedades de origen y de destino de los migrantes mediante el

establecimiento de relaciones de todo tipo, incluyendo aquellas de carácter

político. Bajo esta corriente, el voto migrante es un elemento claro de este

transnacionalismo migratorio que vincula políticamente y de manera directa a

los ciudadanos con su país de origen desde su país de destino.

Finalmente, la literatura técnica en la que se apoya este trabajo es

proporcionada por el Manual de Voto en el Exterior del Instituto para la

Democracia y Asistencia Electoral. Este texto compilatorio de diez capítulos

recoge exhaustivamente todos los aspectos técnicos que implica la

organización de un proceso electoral extraterritorialmente en perspectiva

comparada: modelos de votación, ciudadanos habilitados para votar,

legislaciones, tipos de elecciones, aspectos logísticos y el estudio de casos

particulares. Adicionalmente, se revisarán varias normativas existentes sobre

voto en el exterior con el fin de tener una visión clara del funcionamiento de

métodos diferentes de votación.

A más del apoyo literario y, con el fin de que este Plan de Mejora sea

coherente con las necesidades de la población migrante ecuatoriana, se realizó

un trabajo de campo con entrevistas a los principales actores del proceso

electoral ecuatoriano en el exterior: el señor Vladimir Paspuel (2013),

presidente de una de las organizaciones más representativas de migrantes

ecuatorianos alrededor del mundo, la Asociación Rumiñahui Hispano-

Ecuatoriana (ANEXO A), sede Madrid y el señor Gustavo Mateus, Cónsul

General de Ecuador en Madrid (ANEXO B). A esto me he permitido sumar mi


propia experiencia personal como ex funcionaria del Consejo Nacional

Electoral responsable del voto en el exterior de 2007 a 2009; delegada del CNE

en el proceso electoral Asamblea Constituyente 2008 en Murcia, España; y

como observadora independiente del proceso electoral Elecciones Generales

2013 en Madrid, España.

La elaboración del Plan de Mejora como tal consistirá en la comparación

de los diferentes modelos de votación existentes, personal, postal, delegativo y

electrónico, a más de sus posibles combinaciones en los llamados modelos

mixtos o combinados. Una vez analizados los pros y contras de cada uno, se

establecerá cuál es el más apropiado para el caso ecuatoriano. De entre un

grupo de países con el modelo escogido, se elegirá aquel del país que más se

ajuste a la realidad ecuatoriana y de sus migrantes. Posteriormente se replicará

el modelo al caso ecuatoriano tomando en cuenta las modificaciones que sean

necesarias realizar, con el fin de que el modelo sea perfectamente aplicable en

el contexto ecuatoriano.

Para la elaboración del plan de mejora al incentivo a la participación

ciudadana se tomarán en cuenta también las entrevistas realizadas, así como

los sistemas y mecanismos de participación ciudadana establecidos por el

Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de Ecuador.

8. Marco Teórico 8.1. Democracia y Participación

Uno de los conceptos fundamentales para esta investigación es el de

democracia, pero para entender su importancia debemos dar una mirada más

profunda a este concepto que, por un lado, ha estado en continua evolución y

transformación y, por otro, se ha ido expandiendo gradualmente hasta

adaptarse a la era contemporánea. Por tal motivo, se puede decir que la

democracia no es estática sino que, al contrario, es muy dinámica por lo que

existen tantas clasificaciones como enfoques teóricos. Debido a su extensión,


nos centraremos en aquellas perspectivas aplicables a este trabajo:

democracia desarrollista y democracia participativa.

Utilizando como punto de partida el republicanismo, Held (2006)

diferencia dos orígenes principales de la democracias: por un lado, la Grecia

Antigua de la que se deriva el republicanismo desarrollista, que pone “énfasis

en el valor intrínseco de la participación política para el realce del proceso de

toma de decisiones y el desarrollo de la ciudadanía” (Held, 2006: 37); y, por

otro lado, la democracia de Roma que da origen al republicanismo protector4

que, por motivos de espacio, no vamos a tratar aquí. Siguiendo esta división

llegamos a la democracia liberal con sus correspondientes variantes: la

democracia desarrollista y la democracia protectora.

La democracia desarrollista promueve la participación ciudadana en la

política; entre sus más destacados proponentes clásicos encontramos a

Rousseau, Bentham, James Mill y J. S. Mill. Para Rousseau (2004), “El

Contrato Social” establece un sistema de cooperación entre los ciudadanos, a

través un cuerpo de legisladores, por un lado, y ejecutores de esa ley, por otro.

Establece además que la soberanía, que no es sino “el ejercicio de la voluntad

general” (Rousseau, 2004: 31), es intransferible, inalienable e indivisible

(Rousseau, 2004: 31-34). La soberanía, por tanto, tiene su origen en el pueblo

y se queda en el pueblo y debe responder siempre a la voluntad general y

perseguir el bien común.

El siglo XX trajo consigo una gran ola de nuevas corrientes sobre la

democracia basadas en las descritas anteriormente. De la democracia

desarrollista se derivaron el pluralismo y la democracia participativa. Uno de los

máximos exponentes de estas corrientes ha sido Robert Dahl. En su obra

maestra, “Poliarquía” (1956), Dahl (1971: 3) establece que las ocho garantías

institucionales que un Estado debe proveer para ser considerado democrático,

4 La democracia romana da origen al llamado republicanismo protector cuya preocupación primaria es el valor instrumental de la participación política de los objetivos e intereses ciudadanos (Held, 2006: 37).


con la oportunidad de tener preferencias ponderadas equitativamente en la

conducta del gobierno son:

1. Libertad de asociación y organización

2. Libertad de pensamiento y expresión

3. El derecho de sufragio activo y pasivo

4. El derecho de ser elegido para cargos públicos

5. El derecho a competir por el apoyo electoral

6. Fuentes alternativas de información accesibles

7. Elecciones libres, periódicas y justas, que produzcan mandatos limitados

8. Existencia de instituciones que controlen

Basado en estos ocho principios, Dahl construyó un modelo de dos ejes:

X = Inclusión (participación) y Y = Liberalización (debate público). La situación

ideal para Dahl es aquella en la que altos niveles de liberalización alcancen

altos niveles de inclusión, a esto, Dahl lo llamó “poliarquía”. Para el autor, “las

poliarquías son regímenes que han sido sustancialmente popularizados y

liberalizados, esto es, altamente inclusivos y extensamente abiertos al debate

público” (Dahl, 1971: 8).

Adentrándonos en el campo de la democracia participativa, nos

encontramos con los enfoques pluralistas. De manera general, estos enfoques

defienden la inclusión de las minorías en los procesos de toma de decisiones y

fortalecen los derechos ciudadanos como el voto, la libertad de expresión y/o

asociación (Held, 2006: 173). De acuerdo con Macpherson y Pateman (Held,

2006: 215) respecto de la democracia participativa:

“un derecho igualitario a la libertad y el auto-desarrollo sólo puede lograrse

en una ‘sociedad participativa’, que fomente un sentido de eficacia política,

nutra la preocupación por los problemas colectivos y contribuya a la

formación de una ciudadanía bien informada capaz interesarse de manera

sostenida en el proceso de gobernar”.

Un enfoque mas instrumentalista es el propuesto por Huber,

Rueschemeyer y Stephens (1997). A partir de la combinación de las tres


características más relevantes de la democracia formal -elecciones libres y

regulares, sufragio universal, rendición de cuentas y garantías efectivas para la

libertad de expresión (Huber et. al., 1997: 323)-, los autores añaden una cuarta

dimensión que consiste en altos niveles de participación política involucrando a

todas las categorías dentro de la sociedad (clases, minorías étnicas, género).

Una diferencia importante con otros enfoques sobre participación es que ésta

no se limita al mero hecho de acudir a votar: a pesar de que el voto es una

herramienta esencial de la democracia participativa, éste no es suficiente por

cuanto, como ocurre generalmente, las iniciativas de referéndums y consultas

populares vienen del gobierno y no de los ciudadanos comunes (Barczak,

2001). Sin embargo, el derecho ciudadano al voto es el principio del ejercicio

de la participación, vale decir que si este derecho no es garantizado de forma

adecuada, cualquier otro mecanismo de participación que se busque

implementar estará condenado al fracaso.

8.2 El Derecho al Voto

Tres cuartos de siglo atrás, Ortega y Gasset determinó la estrecha

relación entre democracia y elecciones afirmando que: “La salud de las

democracias, cualesquiera que sea su tipo y grado, dependen de un mísero

detalle técnico: el procedimiento electoral. Todo lo demás es secundario. […]

Sin el apoyo auténtico del sufragio las instituciones democráticas están en el

aire” (Ortega y Gasset, 1958 en Nohlen, 1998: 19). La adopción de la

democracia como sistema de gobierno, basado en la elección de

representantes por parte de la ciudadanía, implica que los estados están

obligados a proporcionar y garantizar el derecho de todos sus ciudadanos, a

votar libremente por las dignidades que sean de su preferencia. Así,

únicamente cuando las personas, autorizadas formalmente para sufragar,

pueden participar de forma efectiva en los procesos electorales, se puede

hablar de un verdadero sufragio democrático (Nohlen, 2000: 279-283).

Sin embargo, este criterio no es suficiente. Se debe considerar que en el

desarrollo de la democracia moderna, “el proceso de mayor extensión del

sufragio estuvo acompañado por el desarrollo del estado de derecho, […] del


pluralismo político, de la competencia entre individuos y grupos y la

persecución del bien común para toda la sociedad” (Nohlen, 2000: 279-283).

Este proceso lleva intrínseco el desarrollo del sufragio universal, definido como

aquel que no se restringe ni por razón de riqueza ni de la capacidad intelectual,

lo que quiere decir que “el cuerpo electoral está compuesto por todos los

ciudadanos –sin discriminación de grupos sociales específicos- que cumplen

determinadas condiciones [como] nacionalidad, edad, goce de los derechos

civiles y políticos e inscripción en el censo” (Alcubilla, 2000: 433, énfasis

añadido). Hoy en día, la universalidad del sufragio se constituye una conquista

irrenunciable de los Estados democráticos (Alcubilla, 2000: 433).

La teoría del sufragio, entendido como un derecho, se vincula con la

concepción rousseauniana de soberanía popular, vista anteriormente,

entendida, a su vez, como “la suma de las fracciones de soberanía que

corresponden a cada ciudadano” (Alcubilla, 2000: 433). De aquí se puede

deducir que el sufragio es “un derecho preestatal, innato a la personalidad”

(Alcubilla, 2000: 433, énfasis añadido). Lo que es más, para Rousseau, el

derecho al voto se deduce por el mero hecho de ser ciudadano, por lo que

nadie podrá quitar este derecho a los ciudadanos. Entonces, si el derecho al

voto es intrínseco de los ciudadanos de un Estado, inalienable e irrenunciable,

¿qué pasa con aquellos ciudadanos que por diversos motivos se encuentran

indefinidamente fuera del territorio de su ciudadanía? ¿Cómo se conjuga el

derecho de migrar con el derecho a votar? ¿Anula la migración la posibilidad

de los ciudadanos de participar políticamente en sus países de origen? Más

adelante analizaremos estas cuestiones.

Por su parte, ¿qué mueve a los Estados a expandir el derecho al voto a

los expatriados? Una razón de peso es que el voto de los migrantes tiene el

significado simbólico de mantener los lazos políticos con aquellos que

migraron, pero que aún conservan su ciudadanía (Bauböck 2005; Collyer y

Vathi, 2007). Factores como el envío de remesas (Itzigsohn, 2000; Collyer y

Vathi, 2007), el desarrollo tecnológico de las telecomunicaciones (internet,

televisión satelital, medios de comunicación y redes sociales) y las bajas tarifas

de los billetes de avión han facilitado enormemente que los migrantes estén


conectados y bien informados políticamente sobre el acontecer de su país de

origen (Bauböck, 2005: 683).

Por otra parte, ¿qué mueve a los migrantes a participar activamente en

los asuntos políticos de su país de origen? La respuesta sencilla a esta

pregunta sería, por un lado los estrechos vínculos familiares con aquellos que

se quedaron, que muchas veces incluye a cónyuges, hijos y padres, motiva a

los migrantes a buscar mejores condiciones de vida para los suyos a través del

voto en el exterior. Por otro lado, gran parte de esa población migrante,

especialmente la más reciente, aunque está consciente de que su estadía en el

exterior puede ser indefinida, también es consciente de su deseo de volver “en

algún momento” a su país natal, cuando las condiciones sean más propicias

para ello (Gallegos y Boccagni, 2009). La respuesta más compleja incluye

también las motivaciones del Estado que tienen su origen en la globalización y

el transnacionalismo. Levitt y de la Dehesa (2003) hacen referencia a las

“políticas de naciones globales” cuando tratan de explicar las acciones que

llevan a cabo los Estados en su intento de fomentar el continuo sentido de

pertenencia de sus migrantes. Adicionalmente, como ya lo mencionamos, Levitt

(2001) destaca la capacidad de los migrantes de organizar influyentes lobbies

para defender los intereses políticos de sus países de origen, las grandes

contribuciones hechas por migrantes en campañas políticas y su significativa

influencia en sus familiares en la manera de votar.

8.3. Transnacionalismo Migratorio

Aunque existen varias definiciones, todas están de acuerdo en que el

transnacionalismo es una forma de describir los intercambios o conexiones

transfronterizas. Estas conexiones pueden afectar a varios Estados y tienen la

característica de que suelen ser generadas desde abajo por las comunidades

de migrantes (Portes, 2004: 173). Una de las definiciones más frecuentes de

transnacionalismo migratorio es proporcionada por Basch, Glick Schiller y

Blanc-Szanton (1994 en Martiniello y Lafleur, 2008: 648) quienes lo definen

como:


“el proceso por el cual los migrantes forjan y sostienen relaciones sociales

multiramales que vinculan a sus sociedades de origen y de destino.

Nosotros llamamos a este proceso transnacionalismo para enfatizar que

muchos migrantes en la actualidad construyen ámbitos sociales que

atraviesan fronteras geográficas, culturales, y políticas”.

Esta definición general contiene tres elementos principales acerca del

transnacionalismo migratorio. La primera implica que los vínculos entre los

individuos y los Estados no son exclusivos, sino que al contrario, son múltiples.

Segundo, el espacio en que los migrantes trabajan, conducen sus vidas en lo

social, lo político y/o lo religioso, o incluso en el que forman una familia, no

pueden ser distinguidos claramente entre el país de origen y el de destino.

Tercero, esta definición implica que el transnacionalismo afecta potencialmente

a todos los aspectos de la vida del migrante, su vida familiar, el trabajo, la

participación política y actividades asociativas, es decir, que todas pueden

tener implicaciones transnacionales (Martiniello y Lafleur, 2008 :648-649).

Centrándonos de nuevo en el aspecto político, Ostergaard-Nielsen

(2001: 4) define a las “prácticas políticas transnacionales” como: “varias formas

de participación directa transfronteriza en la política del país de origen por parte

de los migrantes […], así como su participación indirecta mediante las

instituciones políticas del país de acogida (u organismos internacionales)”. Para

el autor, en este último caso, el elemento transnacional se refiere a la forma en

que la participación política en un país, como los patrones de voto o de

cabildeo, es informado por los acontecimientos políticos en otro (Ostergaard-

Nielsen, 2001: 4). Entre los tipos de prácticas políticas transnacionales,

aquellas que conciernen a este trabajo son las políticas de inmigrantes

(Inmigrant Politics) y políticas patrióticas (Homeland Politics). Las primeras se

refieren a las actividades políticas que los (in)migrantes realizan en el país de

acogida con el fin de mejorar su situación, como mejorar sus derechos

políticos, sociales o económicos o combatir la discriminación. Estas prácticas

se vuelven transnacionales cuando el país de origen decide involucrarse o

incluso intervenir para ayudar a sus ciudadanos en el exterior a mejorar su

situación legal y/o socio-económica en el país de acogida. La segunda, en

cambio, tiene que ver con las actividades políticas que realizan los migrantes


en relación con la política doméstica y/o exterior de su país de origen. Esto es,

en oposición o a favor del régimen político de turno en el país de origen, así

como los objetivos de su política exterior (Ostergaard-Nielsen, 2001: 5).

Así pues, vemos cómo la expansión extraterritorial de los derechos

ciudadanos se inserta en un sistema de alcance transnacional donde

interactúan las comunidades migrantes con sus países tanto de origen como

de acogida, con el fin de mejorar sus condiciones de vida y la de sus familias.

Dentro de este complejo sistema se encuentra el voto en el exterior como el

acto donde el deseo de inclusión y participación política por parte de los

migrantes para con su país de origen se materializa en una primera pero

fundamental instancia. Sin embargo, como veremos a continuación, la

organización de los procesos electorales en el exterior es mucho más compleja

que aquella desarrollada en el territorio nacional, puesto que requiere de una

normativa adicional, altos niveles de coordinación logística y, sobre todo, una

gran cantidad de recursos para su óptima puesta en marcha. En lo que resta

de esta sección veremos los aspectos más importantes de lo que significa la

implementación del voto en el exterior.

8.4. Voto en el Exterior

Como hemos visto, el derecho al voto ha sido considerado

históricamente como el núcleo de la ciudadanía democrática. Aunque en la

visión tradicional la residencia no es una condición suficiente para el ejercicio

de los derechos de participación política, ésta es todavía una condición

necesaria. Esta visión histórica, sin embargo, ha sido desafiada por un gran

número de Estados con la extensión de estos derechos ciudadanos más allá

de las fronteras territoriales, a través de la implementación del voto en el

exterior.

Históricamente, el voto en el exterior es un fenómeno relativamente

nuevo. Las primeras provisiones de voto en el exterior tuvieron lugar en los

países anglosajones con el fin de garantizar el derecho al voto a los soldados

que iban a la guerra. Luego, este derecho se extendió en algunos países a los


funcionarios diplomáticos como Francia en 1975. Poco a poco y por razones

diversas, otros países como India (1950), Indonesia (1953), Colombia (1963) o

España (1978) adoptaron esta modalidad. El voto en el exterior se fue

acentuando durante las transiciones democráticas de la década de los noventa

como Namibia (1989) y Sudáfrica (1994). Sin embargo, lo que ha hecho que el

voto en el exterior sea un tema cada vez más prioritario en las agendas

gubernamentales en el mundo ha sido el aumento brusco de la migración en

los últimos cincuenta años (Nohlen y Grotz, 2007: 65). En este sentido, las

crecientes comunidades de expatriados suelen buscar la participación en sus

países de origen, ya sean trabajadores migrantes buscando conservar sus

vínculos con su patria, miembros de comunidades de diásporas de largo plazo

que se oponen al régimen de turno, o expatriados que envían remesas a sus

familiares. Este tipo de comunidades pueden ser en sí mismas un grupo de

presión muy influyente para la introducción del voto en el exterior (Ellis, 2007:

44).

La creciente relevancia del voto en el exterior se vio reflejada en la

Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los

Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de 1990 que al respecto

establece que:

“Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a participar

en los asuntos públicos de su Estado de origen y a votar y ser elegidos en

elecciones celebradas en ese Estado, de conformidad con su legislación.

Los Estados interesados facilitarán, según corresponda y de conformidad

con su legislación, el ejercicio de esos derechos” (Convención

Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los

Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, Documento de la ONU

A/RES/45/158, 18 de diciembre de 1990, artículo 41).

Cuando se pretende analizar el voto en el exterior, la simple presencia o

ausencia de éste, es una medida demasiado simplista para todo lo que éste

implica. Alrededor del mundo, son 115 países y territorios los que permiten el

voto en el exterior, por tanto, existe gran variación respecto a quienes están

autorizados para votar, bajo qué circunstancias, qué se requiere para acceder


a este derecho, dónde y cómo pueden/deben ser emitidos los votos y cómo se

cuentan. Una vez que se tienen claro estos aspectos, la implementación del

voto en el exterior es complicada por factores como el número de votantes,

dónde se encuentran ubicados, las distancias, los costos y la complejidad del

sistema de votación (Braun y Gratschew, 2007: 4). Respecto al marco legal del

voto en el exterior, existen tres tipos de provisiones legales para tal efecto: las

constituciones, las leyes electorales y las regulaciones administrativas, siendo

la provisión constitucional la que menos se utiliza (Nohlen y Grotz, 2007: 67).

En lo concerniente a la organización misma del proceso electoral en el

exterior, existen cuatro procedimientos básicos que pueden ser combinados

entre sí. Estos son:

Voto personal: El votante debe acudir a sufragar a un lugar específico,

generalmente una misión diplomática o un centro electoral. Este es el método

más utilizado puesto que garantiza la transparencia y que el voto sea secreto.

Voto por correspondencia: El votante llena la papeleta en el lugar que prefiera y

luego el voto es remitido por correo ordinario al país de origen. A veces, este

procedimiento requiere de un testigo que confirme la identidad del votante y

que la papeleta fue llenada libremente y en secreto.

Voto delegativo: Un ciudadano que vive en el exterior puede estar habilitado

para votar delegando a otra persona a que vote por él en el país de origen.

Voto electrónico: El votante puede utilizar el internet, asistentes digitales

personales, teléfonos o móviles para votar. Son pocos los países que han

implementado esta opción, pero se espera que en el futuro sean más los que lo

adopten.

En cuanto a quiénes tienen derecho a votar en el exterior, el Manual de

Voto en el Exterior del Instituto para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA

por sus siglas en inglés) y el Instituto Federal Electoral de México (IFE)

distingue cuatro grupos principales: a) trabajadores migrantes; b) refugiados; c)


individuos en determinados grupos profesionales (militares, diplomáticos,

funcionarios públicos); y d) todos los ciudadanos de un país que residan y

permanezcan en el extranjero de forma temporal o permanente (Braun y

Gratschew, 2007: 4). Adicionalmente, el derecho a votar en el exterior puede

estar supeditado al tiempo de permanencia en el país de acogida. Así, mientras

que algunos países no hacen provisión alguna respecto del tiempo que deben

residir afuera, otros pueden limitar el derecho a un mínimo o un máximo de

años (Navarro Fierro, Morales y Gratschew, 2007: 19-20).

Uno de los requisitos indispensables para ejercer el derecho al voto, no

solo en el exterior sino también en territorio nacional, es estar registrado en el

padrón o registro electoral. Mientras que en territorio nacional este

procedimiento es muchas veces automático, en el caso de los ciudadanos en el

exterior, son estos los que deben realizar todo el trámite personalmente. El

procedimiento, usualmente, requiere que el elector presente su documento de

identidad –normalmente el pasaporte- y llene un formulario que luego será

procesado por la autoridad encargada del registro electoral (Green, 2007: 97).

El mayor problema que representa este procedimiento es que muchas veces el

lugar de residencia del elector no es el mismo de registro y, dado que en

países como México, Ecuador o España, dicho formulario debe ser entregado

en las oficinas consulares, el elector puede verse limitado por la imposibilidad

de trasladarse al lugar de registro.

El voto en el exterior puede ser aplicado para varios tipos de elección:

nacionales y/o locales o puede ser usado para referéndums y elecciones sub-

nacionales. Lo más común, sin embargo, son las elecciones presidenciales y

legislativas. Por consiguiente, entre los elementos importantes para definir el

tipo de proceso que se llevará a cabo en el exterior es el sistema electoral y la

representatividad. La provisión institucional para la asignación de los votos en

el exterior es clave en la medida que define la forma en la los votos se traducen

en asientos parlamentarios o legislativos. Por tanto, estas regulaciones

decidirán el alcance de influencia del voto en el exterior en la política doméstica

(Nohlen, 2007: 69). En este sentido, dos opciones sobresalen: La creación de

distritos o circunscripciones extraterritoriales o la asignación de los votantes en


el exterior a distritos o circunscripciones ya existentes dentro del territorio

nacional, generalmente aquél en el que solía residir. Por otro lado, donde se

han creado circunscripciones en el exterior, la asignación de escaños puede

ser fija, es decir que, sin importar los resultados de las elecciones en el

exterior, el número de escaños será siempre el mismo; o proporcional, los

resultados electorales serán determinantes del número de escaños en

representación de los votantes en el exterior (Navarro Fierro et. al. 2007).

Finalmente, es necesario mencionar los obstáculos que afronta la

organización de procesos electorales en el exterior, una vez superados todos

los aspectos ya mencionados. Garantizar la transparencia y la libertad de

influencia por partes interesadas representa un problema en países que

enfrentan problemas de elecciones legítimas, especialmente si tienen un

elevado número de ciudadanos que no solo viven en el exterior sino que

además se concentran en un solo país de acogida (Nohlen, 2007: 73). Por otro

lado, la posibilidad de interferencia por parte de actores políticos que no se

sujetan a las leyes del país de origen agrava el peligro de que la competencia

equitativa entre partidos se vea afectada (Nohlen, 2007: 73). Por último, el reto

más grande es el incremento real de la participación de los ciudadanos en el

exterior a la hora de votar, puesto que de ello dependerá el éxito o fracaso de

los estados en su intento de garantizar los derechos políticos de un grupo

importante de ciudadanos.


SEGUNDA PARTE: PLAN DE MEJORA


9. Contexto Electoral Ecuatoriano

Una vez que hemos revisado la principal literatura sobre democracia,

participación ciudadana, transnacionalismo migratorio y derecho al voto en el

exterior, así como los principales aspectos de la migración en Ecuador y cómo

se han extendido los derechos políticos a este importante grupo de la

población, ahora es momento de pasar a la segunda parte de este trabajo: el

plan de mejora de los mecanismos de participación ciudadana de los

ecuatorianos residentes en el exterior respecto a su país de origen.

Antes de continuar, se hará una breve descripción del sistema de

votación ecuatoriano en territorio nacional. En las palabras de Simón Pachano

(2004: 7), basado en el concepto de sistemas electorales, como el conjunto de

procedimientos por los cuales los electores expresan su voluntad y de la forma

en que sus votos se transforman en puestos en las instancias de

representación y toma de decisiones, “se puede sostener que desde 1979 [el]

Ecuador ha contado con un sistema electoral mixto, conformado por tres tipos

de procedimientos de selección”. El primer tipo es el de elección presidencial,

regido por una fórmula de mayoría absoluta, con el recurso de la “segunda

vuelta” para lograrla. El segundo tipo es la elección de autoridades locales,

para la que se utiliza la fórmula de mayoría simple. En tercer lugar, las

elecciones para asambleístas, consejeros provinciales y concejales

municipales rige una fórmula de representación mixta (Pachano, 2004: 7).

La forma de votación que tiene lugar en Ecuador es personal y de

carácter obligatorio. Previo al día de las elecciones, se eligen, aleatoriamente,

a los que fungirán de Miembros de las Juntas Receptoras del Voto (MJRV). Por

tanto, las Juntas Receptoras del Voto tienen carácter temporal y se integran

con un mínimo de tres vocales y un máximo de cinco, según lo determine el

CNE, dependiendo del grado de complejidad del proceso electoral (Miranda

Camarena y Ruiz Pérez, 2012: 214). Para poder ejercer su derecho al voto, los

ciudadanos deben acercarse, en el día y horario establecido por el CNE, al

recinto electoral asignado según su domicilio electoral, con su cédula de

identidad. Una vez que han sufragado, el Presidente del JRV hace firmar al


sufragante el Registro Electoral, como constancia de su voto y procede a

entregarle el certificado de votación. A las cinco de la tarde se cierra el proceso

de votación y se procede al escrutinio. Los MJRV cuentan los votos, llenan las

actas y proclaman los resultados ante la presencia de los delegados de los

partidos políticos y los observadores electorales. Una vez computados los

resultados, estos son publicados por el CNE. Hasta el momento, este

procedimiento se ha reproducido en el exterior, con las adaptaciones

necesarias para que sea aplicable al contexto internacional.

En años anteriores a la elaboración de la actual Ley Orgánica de

Elecciones, Código de la Democracia, donde consta toda la normativa respecto

de la organización y ejecución de los procesos electorales en el exterior, los

lineamientos y procedimientos a seguir, desde el registro hasta la proclamación

de resultados, eran el producto de continuas reuniones entre las áreas

operativas del Tribunal Supremo Electoral (TSE), posteriormente CNE, el

Ministerio de Relaciones Exteriores y luego también la SENAMI. El documento

resultante era un “Plan Operativo de Voto en el Exterior” que tenía más un

carácter normativo y administrativo que legal. En dichas reuniones, en las que

tuve participación activa, cuando se discutían y decidían cuáles serían las

mejores alternativas para llevar a cabo las elecciones en el exterior y porqué,

siempre se concluía que el voto personal “es la única forma de garantizar el

secreto y la transparencia del voto”. Entre los argumentos en contra se

encontraba la lejanía de los recintos electorales de muchas localidades con alto

número de ecuatorianos, el miedo de aquellos indocumentados de ser

detenidos y la ausencia de varios MJRV debido a la no obligatoriedad del voto.

Para superar estos inconvenientes se crearon nuevas zonas de votación, se

procuró garantizar la seguridad de los indocumentados mediante convenios

intergubernamentales con los países de destino y se optó por entregar una

remuneración económica a quienes participaban como MJRV. Entre los

argumentos a favor del voto personal se aducía que los ciudadanos desconfían

de su sistema electoral y, por tanto, había que garantizar, por sobre todo, la

transparencia y el secreto del voto y eso solamente se lograba con el voto

personal. A partir de que el Código de la Democracia entró en vigencia en

2010, el modus operandi organizativo no cambió, la única diferencia sustancial


fue que ahora existe un marco legal que norma los procedimientos de voto en

el exterior. Bajo este esquema se han venido llevando a cabo los procesos

electorales en el exterior hasta 2012.

El hecho de que se dieran continuas reuniones abría la puerta a la

discusión de nuevas alternativas para la forma de votación de los migrantes

ecuatorianos. Lamentablemente, ya sea por el temor que se suele tener al

cambio o por falsas presunciones sobre lo que ecuatorianos afuera desean,

hasta ahora ese debate no se ha dado. Hasta ahora, todos los intentos y

esfuerzos de mejora han estado encaminados a corregir errores y realizar

mejoras al sistema actual sin modificarlo. Al dejar de lado la opinión del público

afectado, en este caso la ciudadanía migrante ecuatoriana, se han perdido

valiosas oportunidades de discusión sobre nuevas formas de votación. En este

trabajo, se ha querido evitar caer en el mismo error y, en la entrevista realizada

al líder de la Asociación Rumiñahui se le preguntó sobre la posible reacción

que tendrían los ecuatorianos respecto de un cambio en el modelo actual de

votación. Vladimir Paspuel (2013) indicó que dicha reacción sería muy

favorable ante cualquier iniciativa que facilite su participación electoral. Al

preguntarle qué opinaba él sobre mecanismos alternativos como la ampliación

del período de votación en el exterior y/o incluso, sobre la posibilidad de

implementar un voto postal, método mixto que actualmente funciona en

España, Paspuel (2013) no sólo manifestó que apoyaba estas formas de

votación sino que fue más allá. Por un lado, sugirió que, ante la falta de más

recintos electorales que faciliten el acceso a un mayor número de ciudadanos,

ya sea por los altos costos que suponen o por los permisos que se requieren,

se utilicen las instalaciones de las asociaciones como recintos donde los

ecuatorianos puedan acudir a votar. Por otro lado, el dirigente, evocando las

bondades de las nuevas tecnologías con las cuales los migrantes ecuatorianos

están muy familiarizados, propuso la implementación del voto electrónico.

Estas declaraciones nos dan la pauta de que sí existiría una apertura por parte

de la comunidad migrante ecuatoriana ante una reforma del actual sistema de

votación en el exterior en su beneficio.


10. Marco Normativo e Instituciones Involucradas

Con el objeto de trazar un plan de mejora para incrementar la

participación electoral y política, en general, en los ciudadanos ecuatorianos

residentes en el exterior, es necesario revisar el marco jurídico y normativo en

el cual este plan se asentará. Para ello, se revisará la normativa ecuatoriana

existente en materia de migración y participación electoral en el exterior.

La Constitución ecuatoriana en su artículo 11 establece que el Estado

deberá garantizar la plena vigencia de todos aquellos derechos consagrados

en ella, a todos sus ciudadanos por igual sin importar su condición migratoria.

Entre esos derechos se encuentran el derecho a elegir y ser elegido en

igualdad de condiciones respecto de sus conciudadanos dentro del territorio

nacional. Concretamente, con respecto al voto de los ecuatorianos en el

exterior, la Constitución estipula que:

“[…] El voto será facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho

años de edad, las mayores de sesenta y cinco años, las ecuatorianas y

ecuatorianos que habitan en el exterior […]” (Constitución del Ecuador

2008, Título II, Capítulo Quinto, Artículo 62).

Respecto de las dignidades a elegirse en el exterior expresa que:

“Las ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior tienen derecho a elegir a la

Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta o Vicepresidente de la

República, representantes nacionales y de la circunscripción del exterior; y

podrán ser elegidos para cualquier cargo” (Constitución del Ecuador 2008,

Título II, Capítulo Quinto, Artículo 63).

Con las reformas constitucionales e institucionales que han tenido lugar

a partir de la aprobación del nuevo texto Constitucional en 2008, el organismo

electoral fue elevado a la categoría de “función electoral” convirtiéndose así en

el quinto poder del estado; siendo el cuarto el de “participación ciudadana y

control social”. En esta línea de cambios, la normativa electoral también fue


modificada y unificada en un solo texto, el Código de la Democracia. En él se

recogen lo que antiguamente fueron la Ley de Elecciones, la Ley de Gasto

Electoral, Ley de Partidos Políticos y otras normativas particulares como las

que regulan el funcionamiento del voto en el exterior. A partir de este cuerpo

legal, el CNE antes de cada proceso ha elaborado un Plan Operativo de Voto

en el Exterior ad hoc. Este documento recoge todas las instrucciones y

procedimientos que los Cónsules deben realizar con el fin de organizar los

procesos electorales en sus respectivas jurisdicciones, desde el proceso del

registro electoral hasta el escrutinio y envió del material electoral de retorno al

Ecuador. Se contempla además asuntos como la conformación de Juntas

Receptoras del Voto, misiones de capacitación por parte del personal del CNE

a los diferentes Consulados en las tres circunscripciones existentes,

presupuestos, inscripción de candidaturas y determinación de zonas y recintos

electorales.

Por mandato constitucional, la realización de los procesos electorales,

tanto en territorio nacional como en el exterior, los lleva a cabo el Consejo

Nacional Electoral. Por tanto, la Ley Orgánica Electoral - Código de la

Democracia, establece que el encargado de “dirigir, vigilar y garantizar, de

manera transparente y eficaz los procesos electorales, convocar a elecciones y

realizar los cómputos electorales, proclamar los resultados y posesionar a

quienes resulten electos” es el CNE. Sin embargo, debido a las dificultades que

implica la organización de procesos electorales fuera del territorio nacional, el

CNE a firmado sendos convenios interinstitucionales de colaboración con el

Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MREMH) y la

Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI). La colaboración del MREMH es

crucial puesto que la máxima autoridad electoral en el exterior es el Cónsul

(Miranda Camarena y Ruiz Pérez, 2012: 215). Adicionalmente, con la

implementación, en los próximos meses 5 , de los llamados Consulados

Virtuales, consistentes en una plataforma de servicios consulares online, la

colaboración del MREMH será más importante todavía para optimizar partes

5 Por disposición del Ejecutivo en enlace sabatino de 15 de junio de 2013, la Cancillería dispone de seis meses para implementar el servicio de Consulado Virtual y así dejar un solo Consulado General por país (Andes, 15 de junio de 2013).


fundamentales del proceso electoral como la del registro de electores en el

corto plazo, puesto que éste podrá ser realizado virtualmente sin necesidad de

acudir a las oficinas consulares para realizar el trámite. Por su parte, la

SENAMI ha estado a cargo de todas las actividades de la difusión y la

información y la promoción del voto en el exterior a través de sus oficinas en

las principales ciudades y más recientemente en sus Casas del Migrante.

Pese a que el mencionado Código de la Democracia contempla cada

parte del proceso electoral adaptado al exterior, precisamente esa “adaptación”

ha dejado de lado una de las partes claves del proceso: la campaña de

incentivo al voto como primera medida para fomentar y garantizar la

participación de la mayor cantidad de ciudadanos posibles en cada proceso;

aunque el CNE contempla esto dentro de sus actividades y, pese a que los

Cónsules llevan a cabo acciones en este sentido, éstas no están contempladas

formalmente en los documentos oficiales del CNE. Dado que en territorio

nacional el voto es obligatorio, la legislación electoral da por sentada la

participación casi automática de los ciudadanos, pues de no hacerlo, son

sancionados. En el exterior, sin embargo, el voto es facultativo, lo que obliga al

Estado a promover campañas que incentiven a la población a votar como

sucede en todos aquellos países donde votar es un acto voluntario. Por tanto,

la primera modificación que debe hacerse, con el fin de resaltar y atender la

calidad especial del voto en el exterior, es la formulación de una disposición de

incentivo a la participación ciudadana de los migrantes ecuatorianos.

El Código de la Democracia dispone que el CNE está encargado de

promover y organizar no solo el proceso electoral como tal, sino también el

registro electoral como parte esencial de tal proceso. En este sentido, como

hemos visto, el organismo electoral a través de los Consulados ha puesto

especial empeño en ello. En primer lugar, a través del despliegue de un

operativo de consulados móviles con el fin de facilitar el acceso a los migrantes

ecuatorianos al registro. Adicionalmente, el CNE dispuso la apertura

permanente del Registro Electoral para que los ciudadanos puedan registrarse

cuando más les convenga. Estas iniciativas sin duda han sido determinantes

en el incremento de ciudadanos registrados para votar en el exterior en los


últimos comicios de febrero de 2013. Si a esto se suma la facilidad electrónica

de los Consulados Virtuales, tenemos garantizado así el pleno acceso de todos

los ecuatorianos que se encuentren lejos al registro electoral en el exterior. El

problema se da cuando estos nuevos potenciales electores no acuden a votar

porque las mismas facilidades que obtuvieron para registrarse no están ya

presentes a la hora de ejercer el voto. Por esta razón se hace no solo

necesario sino urgente la revisión del actual sistema o modelo de votación en

el exterior adoptado por el Estado ecuatoriano; el nuevo modelo deberá en

primera instancia ser normado para luego aplicarlo.

11. Rediseño del Sistema de Voto en el Exterior 11.1. Modelos de Voto en el Exterior

Este trabajo, basándose en los hechos descritos en la primera parte, la

literatura existente en materia electoral en el exterior, experiencias en otros

países y en las entrevistas realizadas, propone cambiar la actual modalidad de

voto personal por una modalidad mixta postal/personal. Al momento, de los 115

países que permiten votar a sus ciudadanos en el exterior, la mitad de ellos,

incluido Ecuador, han adoptado el método de votación personal, lo que es

consecuente con el hecho de que este mecanismo garantiza la máxima

transparencia y asegura que los votantes puedan ejercer su derecho a votar de

manera libre y secreta (Navarro Fierro et.al., 2007: 11-34). Estas cualidades

son extremadamente importantes si se toma en cuenta que la mayoría de

países que, además poseen un gran número de expatriados y/o refugiados

como son los países africanos, de Medio Oriente y latinoamericanos, se

caracterizan por su inestabilidad política y severos problemas de corrupción.

Al voto personal le sigue el voto por correo postal. Su principal ventaja

sobre el voto personal es que los votantes no tienen que trasladarse hasta las

oficinas consulares o recintos electorales para sufragar (Navarro Fierro et.al.,

2007: 11-34). En el caso de Ecuador, donde la población votante en el exterior

es bastante más grande en comparación a las comunidades de otros países

(Paspuel, 2013), pese a las diferentes iniciativas gubernamentales para

procurar el mayor número de votantes, el factor distancia en relación al centro


de votación no ha dejado de ser un gran inconveniente para los posibles

votantes. Por otra parte, aunque al tratarse de un derecho ciudadano, este

trabajo no pretende realizar un estudio de costo-beneficio de la implementación

del voto en el exterior, no se puede ignorar que un sistema de voto postal

debidamente organizado representa un ahorro considerable de costos y

recursos respecto del voto personal (Navarro Fierro et.al., 2007: 11-34). Sin

embargo, este mecanismo exige un alto nivel de confianza de los ciudadanos

en su sistema electoral, especialmente fuera del territorio nacional donde los

organismos de control no tienen la misma presencia que en el interior del país.

Por tal motivo, el voto postal es preferido por Estados con democracias más

sólidas y estables como Estados Unidos, Italia o Alemania, e incluso México,

cuya experiencia electoral data desde 2006, mismo año donde se celebraron

las primeras elecciones ecuatorianas en el exterior. Es importante destacar, en

este sentido, que Ecuador, en la actualidad, se encuentra en una fase de

reforzamiento de sus instituciones democráticas en la que, poco a poco, sus

ciudadanos han comenzado a recuperar la confianza en ellas.

Otro método utilizado por los gobiernos de varios países es el voto

delegativo. Esta forma de votación consiste en que un ciudadano que reside en

el exterior estaría facultado para votar nombrando a un delegado para que vote

por él en un recinto electoral dentro del país de origen o en el exterior (Navarro

Fierro et al., 2007: 11-34). Los únicos cuatro países que utilizan este método lo

hacen en combinación con otro personal o postal. Las ventajas principales de

esta forma de votación es su simplicidad técnica y que no implica grandes

costos financieros ni administrativos. Sin embargo, este método tiene una

característica que puede ser problemática: la persona escogida como delegada

podría utilizar este procedimiento para obtener un voto adicional para sí mismo,

lo que infringe el principio de sufragio igualitario, sin la posibilidad de que las

autoridades electorales pudieran intervenir (Thompson, 2007: 114). En Ecuador

este sistema de votación contraviene deliberadamente de por sí el principio del

secreto al voto, por tal motivo es inaplicable.

Como otra opción, el voto electrónico o e-voting propone la alternativa

más avanzada de votación. Existen dos métodos de voto electrónico: voto


electrónico en recinto electoral y voto electrónico remoto. Aunque el primer

método es más común en el territorio nacional, en el exterior la forma preferida

es la remota, puesto que lo que se trata es de evitar el traslado del votante a un

recinto electoral o Consulado. Pese a las bondades de esta alternativa de

sufragio, en la que los votantes únicamente deben tener acceso a un

computador con internet para ejercer su voto, son muy pocos los países que

tienen una provisión legal al respecto como Austria, Francia, los Países Bajos o

Suiza. Los problemas más relevantes que presenta el voto electrónico es el

elevado costo que se requiere para montar la infraestructura tecnológica con

las seguridades necesarias para garantizar que funcione correctamente (Braun,

2007: 217-222).

Finalmente, hay países que han adoptado sistemas mixtos entre dos

métodos de votación: voto personal/postal en España, Portugal o Australia;

voto, personal/delegativo en Francia; postal/delegativo en India; o incluso entre

tres métodos como en Bélgica (personal/postal/delegativo) o los Países Bajos

(personal/delegativo/e-voting). La combinación de métodos ofrece la mejor

alternativa para promover la participación electoral y/o compensar las

limitaciones o inadecuaciones que surgen de utilizar un solo método de

votación en términos de cobertura, certidumbre o confiabilidad (Navarro Fierro

et. al., 2007: 25). Puesto que en Ecuador el sistema de voto personal ha dado

buenos resultados pero no han sido óptimos, mi propuesta para mejorarlo es

implementando el sistema mixto de voto personal/postal.

11.2. Modelo Español de Voto en el Exterior

De los países que han combinado el método personal con el postal,

debido a la relación histórica existente entre Ecuador y España, la lengua en

común y, como vimos anteriormente, la familiaridad que tienen ya la mayoría

de los ecuatorianos que ahí residen con el sistema español, este trabajo

propone replicar el modelo español mixto de voto en el exterior, realizando las

modificaciones necesarias para que se ajuste al contexto ecuatoriano.

En el caso de España, los ciudadanos españoles que residen en el


exterior pueden solicitar el voto por correo inscribiéndose como residentes en

el Registro de Matrícula de la Oficina Consular correspondiente rellenando un

impreso oficial del Censo Electoral y hacer constar, entre otras cosas, su

domicilio en el extranjero (Sitio Web MAEC). Una vez registrados,

“las Delegaciones Provinciales de la Oficina del Censo Electoral remitirán a

la dirección de la inscripción del elector las papeletas y el sobre o sobres

de votación, dos certificados idénticos de estar inscrito en el Censo de

Residentes Ausentes, así como un sobre en el que debe figurar la

dirección de la Junta Electoral competente y otro con la dirección de la

Oficina Consular de Carrera o Sección Consular de la Misión Diplomática

en la que están inscritos.

Dicho envío debe realizarse por correo certificado y no más tarde del

trigésimo cuarto día posterior a la convocatoria, en aquellas provincias

donde no hubiese sido impugnada la proclamación de candidatos, y en las

restantes, no más tarde del cuadragésimo segundo” (Ley Orgánica 5/1985,

de 19 de junio, del Régimen Electoral General, Capítulo VI, Sección 10,

Artículo 75, numeral 3-4).

Una vez recibido el paquete electoral y luego de haber votado, los

electores deberán introducir su voto en el o los sobres de votación e

introducirlo/s en el sobre dirigido a la Junta Electoral junto con una copia del

documento de identidad y uno de los certificados de inscripción en el censo.

Una vez sellado el sobre, los electores tendrán dos opciones de consignar su

voto:

• Por correo postal certificado, remitiéndolo en el sobre dirigido a la

Oficina Consular de Carrera o Sección Consular de la Misión

Diplomática a la que el elector esté adscrito, no más tarde del quinto día

anterior al día de la elección (MAEC, Sitio Web).

• Depositando el sobre personalmente, previa la presentación del

documento de identidad y el certificado de inscripción en el censo

electoral, en una de las urnas correspondientes, ubicadas en aquellas

Oficinas o Secciones Consulares en las que estén inscritos o en los


lugares que a tal efecto se habiliten para ello, entre el cuarto y el

segundo día anterior a la votación. A este fin, las dependencias

consulares habilitadas dispondrán de una urna o urnas custodiadas por

un funcionario consular. El sobre será depositado en la urna luego de

que el funcionario consular estampe en dicho sobre el sello de la Oficina

Consular en el que conste la fecha de su depósito (MAEC, Sitio Web).

Finalizado el plazo del depósito del voto en urna, el funcionario consular

expide un acta con el número de certificaciones de inscripción recibidas, las

incidencias que hubieran podido producirse, así como el número de sobres

recibidos por correo hasta la finalización del depósito del voto en urna. Al día

siguiente, los sobres depositados por los electores y los recibidos por correo,

junto al acta expedida por el funcionario consular, son remitidos, mediante

envío electoral, al Ministerio de Asuntos Exteriores, que, a su vez, procede al

envío urgente de dichos sobres a las Juntas Electorales correspondientes (Ley

Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, Capítulo VI,

Sección 10, Artículo 75, numeral 5-8).

El día del escrutinio general y antes de proceder al mismo, la Junta

Electoral competente, se constituye en Mesa Electoral, a las ocho horas de la

mañana, con la presencia de los Interventores que para ello hayan designado

las candidaturas concurrentes. A continuación, su presidente procede a

introducir en la urna o urnas los sobres de votación de los residentes ausentes

recibidos hasta ese día y el secretario anota los nombres de los votantes en la

correspondiente lista. Acto seguido, la Junta escruta todos estos votos e

incorpora los resultados al escrutinio general (Ley Orgánica 5/1985, de 19 de

junio, del Régimen Electoral General, Capítulo VI, Sección 10, Artículo 75,

numeral 9-11).

11.3. Aplicación del Modelo en Ecuador

Aunque aquí no se haya tomado en cuenta el proceso de registro

electoral español por su complejidad, la reforma al modelo actual ecuatoriano

de votación que aquí se plantea sí incluye el registro electoral, puesto que éste


debe ser aún más simplificado para evitar que los ciudadanos se queden sin

votar por falta de facilidades en el proceso de registro.

Como hemos visto, para constar en el Registro Electoral ecuatoriano, los

ciudadanos deben rellenar un impreso, adjuntar la fotocopia de su documento

de identidad, sea la cédula de ciudadanía o el pasaporte y llevar la

documentación al Consulado correspondiente a su lugar de residencia. Esto

implica la necesaria movilización de los ciudadanos para acceder al derecho al

voto. Con la pronta implementación de la plataforma digital de Consulados

Virtuales del Ministerio de Relaciones Exteriores, aquí se propone que, entre

los servicios que se deben poder realizar en línea, esté el de registro electoral.

Para tal efecto, el ciudadano deberá rellenar el formulario online incluyendo un

casillero con una dirección de correo electrónico, sin la necesidad de imprimirlo,

y anexar una fotocopia del documento de identidad. Una vez enviada la

solicitud, el Consulado deberá tramitarla y, si todo está correcto, se enviará a la

dirección de correo electrónico del ciudadano el comprobante de registro

electoral. Caso contario, deberán notificarse, a la misma dirección, el o los

inconvenientes surgidos, con el propósito de que el ciudadano rectifique el

error y realice el trámite nuevamente.

Para poder implementar el voto por correo postal, lo primero que debe

hacer el gobierno ecuatoriano, a través del CNE y con ayuda de las Embajadas

Ecuatorianas existentes alrededor del mundo, es contratar los servicios

nacionales de correo postal de lo países donde se ejerza el voto de

ecuatorianos. El tipo de servicio que se debe contratar es el de correo

franqueado, es decir que el envío de vuelta del sobre está lo paga el organismo

electoral y no el elector, y certificado, lo que significa que el sobre debe ser

entregado en las propias manos del elector, quedando su firma como

constancia de la recepción del mismo.

El paquete electoral que se remita a los electores desde las Oficinas

Consulares deberá contener:

• Papeleta/s y sobre/s de votación que correspondan a cada papeleta;


• Un certificado de votación con talonario desprendible para el elector y

para el CNE;

• Un sobre con cinta de inviolabilidad dirigido al dirección del Consejo

Nacional Electoral en Ecuador;

• Un sobre dirigido al Consulado o Embajada de Ecuador en el país de

residencia del elector; y

• Un instructivo del procedimiento de cómo votar.

Puesto que, bajo la norma constitucional ecuatoriana, los ecuatorianos

en el exterior podrán votar únicamente por Presidente y Vicepresidente de la

República, así como para asambleístas nacionales y del exterior, los sobres

deberán dirigirse directamente al Consejo Nacional Electoral y no a las Juntas

Provinciales Electorales como en el caso de España.

El Consejo Nacional Electoral deberá regular los plazos de envío de los

paquetes electorales a los electores, según el cronograma establecido para el

envío del material electoral a cada Consulado, quien se encargará del envío de

los sobres a cada elector, asegurándose de que ningún paquete llegue a

destiempo a su destino, ocasionando que el ciudadano se quede fuera del

proceso electoral.

Una vez que el elector haya llenado la/s papeleta/s con su voto, deberá

introducirla/s en el sobre correspondiente, cerrarlo e introducirlo, a su vez, en el

sobre dirigido al Consejo Nacional Electoral junto con el talonario desprendible

para el CNE y procederá, luego, a sellar el sobre con la cinta de inviolabilidad.

A partir de este momento, el elector tendrá dos opciones:

• Enviar su voto por correo postal introduciendo finalmente, el sobre

sellado en aquel dirigido al Consulado o Embajada de Ecuador y

llevándolo al buzón u oficina de correo más cercanos a su domicilio, en

un plazo no más tarde del séptimo día anterior al día de la elección; o


• Depositar personalmente el sobre del CNE en una de las urnas ubicadas

en el Consulado o Embajada correspondiente, entre el sexto y el

segundo día anterior a la votación, previa la presentación de un

documento de identidad y su firma en el registro electoral impreso para

tal efecto.

Durante los días señalados para el depósito del voto en urna, las

autoridades consulares deben encargarse de establecer las medidas que sean

necesarias para facilitar el ejercicio del mismo por los electores, así como de

procurar la correcta guarda y custodia tanto de los sobres enviados

anteriormente por correo, como de las urnas incluyendo el precintado de las

mismas al finalizar cada jornada. Los delegados de los partidos políticos

participantes en las elecciones, así como los observadores electorales podrán

estar presentes en las dependencias consulares habilitadas durante ese

periodo.

Finalizado el plazo del depósito del voto en urna, el Cónsul, como

autoridad máxima electoral, deberá expedir un acta con el número de votos

depositados en urna, las incidencias que hubieran podido producirse, así como

el número de sobres recibidos por correo hasta la finalización del depósito del

voto en urna. Al día siguiente, los sobres depositados por los electores y los

recibidos por correo junto al acta deberán ser remitidos, mediante valija

diplomática con carácter urgente, al Consejo Nacional Electoral, para lo cual el

CNE deberá prever las seguridades y bodegaje necesarios para recibir todos

los paquetes electorales que llegarán indistintamente, a más tardar un día

antes de las elecciones.

El día de las elecciones, el Consejo Nacional Electoral deberá conformar

Juntas de Escrutinio especialmente creadas para el conteo de votos del

exterior. El número de juntas dependerá de la cantidad de registrados por zona

electoral, bajo los mismos criterios que se utilizan para determinar el número de

Juntas Receptoras del Voto en territorio nacional. Dicho escrutinio, que

consistirá en la apertura de los envoltorios, separación de sobres de votación

según las dignidades a elegir y los certificados de votación de quienes han


sufragado, empezará a la misma hora del comienzo de las elecciones en

territorio nacional, y contará con la presencia de los delegados de los partidos

políticos participantes, observadores electorales y autoridades del CNE. Una

vez escrutados los votos, se realizarán las actas correspondientes con los

resultados que luego serán incorporados a los resultados generales. Cabe

señalar que los resultados no podrán ser divulgados hasta las cinco de la tarde,

hora en la que comienza el escrutinio en el territorio nacional.

Aunque éste no es un paso en sí mismo, para legitimar estos cambios,

se deberá reformar el Código de la Democracia. Los cambios deberán ser

sustanciales puesto que, al momento, las disposiciones buscan normar la

forma de votación personal. Con este nuevo modelo aquí propuesto, dicha

normativa deberá constar en una sección apartada, correspondiente al voto en

el exterior. En la misma, deberán enumerarse los pasos a seguir para llevar a

cabo el proceso de votación de los ecuatorianos residentes en el exterior.

Finalmente, la experiencia aquí revisada nos enseña la importancia de

mantener a la ciudadanía debida y oportunamente informada, con el fin de

evitar situaciones de confusión que puedan llevar al fracaso de la

implementación de nuevos procedimientos pensados para su propio beneficio.

En este caso en particular, es fundamental que el gobierno, a través de la

SENAMI y en colaboración directa con las organizaciones y asociaciones de

migrantes ecuatorianos, ponga en marcha una campaña de promoción e

información del nuevo sistema de votación adoptado. Para ello, se debe

especificar claramente las ventajas y beneficios que ofrece esta nueva

alternativa, pero sobre todo, los procedimientos a seguir para ejercer su

derecho al voto.

A continuación se desarrollará la segunda parte del plan de mejora que

consiste en promover la participación ciudadana desde las bases. En un

enfoque bottom-up, la idea es que la ciudadanía en el exterior se interese en

participar en los asuntos que son de su interés con el fin de crear poco a poco

una conciencia de participación que llegue hasta el gobierno en forma de

peticiones formales que, a su vez, materialice esas peticiones en políticas


públicas dirigidas a este grupo de la población. Al final, con una población bien

informada e involucrada, se fortalecerán los cimientos de la democracia, lo que

deberá traducirse en una mayor afluencia de votantes en los procesos

electorales.

12. Plan de Incentivo a la Participación Ciudadana

Una vez establecido el plan de mejora para el sistema electoral

ecuatoriano en el exterior, debemos enfocarnos en el segundo eje de acción

planeado en este trabajo: incentivar la participación ciudadana entre los

migrantes ecuatorianos, resaltando aquellos elementos identificados por las

teorías de la transnacionalidad política migratoria, que mueven a los

ciudadanos expatriados a querer participar e involucrarse en las actividades

políticas desarrolladas por su país de origen. En el caso ecuatoriano, más allá

del real interés político que pueden tener los migrantes, lo que verdaderamente

los motiva es el aferramiento a mantener una identidad y un sentido de

pertenencia (Boccagni, 2008). Una de las características más llamativas de los

procesos electorales en el exterior, en mi experiencia personal, es la exaltación

de los ecuatorianos de sus símbolos patrios. Los ecuatorianos acuden con

banderas y banderines ecuatorianos, camisetas con los colores patrios. En las

afueras de los recintos electorales, tanto de Murcia como de Madrid, se puede

ver a varios vendedores de comida típica ecuatoriana y, al igual que en

Ecuador, el acto de votar incluye a toda la familia acompañando al votante. En

un estudio realizado por Paolo Boccagni (2008) sobre el voto de los

ecuatorianos en Italia en las Elecciones Generales de 2006, el autor percibe

que los ecuatorianos se comportan de esta manera “como si el sentirse casi

como estar en Ecuador al menos por un día tuviese un valor intrínseco más allá

del resultado de la elección en curso” (Boccagni, 2008: 51). Estos

comportamientos no son exclusivos de los eventos electorales, sino que son

reproducidos una y otra vez en cada mitin político organizado con motivo de las

esporádicas visitas de las autoridades gubernamentales ecuatorianas que

coinciden con los tiempos de campaña electoral.


Entonces, si partimos de que la primera fuente de motivación que tienen

los ecuatorianos para votar en el exterior es el sentimiento de añoranza

respecto de su patria natal, con la cual se sienten identificados, es necesario

delinear un proyecto de campaña de identidad y patriotismo nacional que

mantenga vivos esos sentimientos de identidad y les recuerde con frecuencia

de dónde vienen y a dónde pertenecen. Deben crearse espacios alternativos

donde puedan congregarse los ecuatorianos de la misma manera que lo hacen

el día de las elecciones o los mítines, pero dejando de lado el componente

político y centrándose en la reavivación de las costumbres que los identifican

como ecuatorianos como la música, la comida e incluso la celebración de

fiestas nacionales. Esto, con el objeto primero de fortalecer los sentidos de

identidad y pertenencia necesarios para que, en una segunda instancia, se

trasladen en deseos de participación política.

La realización de estos eventos congregacionales de alto contenido

simbólico, que pueden incluir peñas, conciertos, charlas, seminarios,

festividades cívicas o celebraciones en general, deberá estar a cargo de las

organizaciones y asociaciones de migrantes ecuatorianos y auspiciadas por la

SENAMI y sus Casas del Migrante como entidad gubernamental responsable.

Dado que el papel de dichas asociaciones es fundamental, éstas deberán, en

lo posible, ser respaldadas por la SENAMI en aras de su mayor legitimidad y

poder de convocatoria. Al momento, pese a la buena predisposición y al

compromiso existente por parte de la asociaciones para colaborar en este tipo

de actividades, como lo afirma Vladimir Paspuel (2013), a los organismos

Estatales, en este caso la SENAMI, no les interesa el acercamiento con las

organizaciones sociales en general, para el presidente de la Asociación

Rumiñahui ésta primera: “ve con desconfianza a las asociaciones, como si

fuéramos competencia”. Por otra parte, la gran cantidad de asociaciones

existentes, muchas de ellas con serios problemas de liderazgo, debilita su

capacidad efectiva a la hora de convocar a la ciudadanía y animarla a participar

en las actividades que se organizan, minando así su legitimidad ante los

órganos de gobierno.


Una vez que hemos conseguido que la ciudadanía en el exterior se

involucre frecuente y masivamente, primero en actividades enfocadas a

promover sus sentimientos de patriotismo e identidad nacional como

ecuatorianos, es momento de trabajar en la exaltación de la importancia de la

participación política. Si en un principio, cuando se llevaron a cabo las primeras

elecciones ecuatorianas en el extranjero y la existencia de una política

migratoria por parte de los gobiernos ecuatorianos era prácticamente nula, los

ecuatorianos acudían a votar mayoritariamente movidos por un sentimiento de

identidad nacional, la llegada del nuevo gobierno de Rafael Correa trajo

consigo nuevas motivaciones para revitalizar la participación electoral en el

exterior. Al establecer una política migratoria completa, que abarca todos los

aspectos de la movilidad humana, políticos, económicos, sociales y culturales,

se otorgó a los migrantes ecuatorianos una razón para la participación política:

el cumplimiento, ampliación o modificación de esas políticas en su propio

beneficio. Esto explicaría porqué los procesos electorales de Referéndum y

Consulta Popular no tienen tanta acogida como aquellos que involucran la

elección de dignidades que podrían o no, dar continuidad o mejorar a esos

derechos adquiridos a través de las políticas creadas. Así se entiende que,

pese a que en las primeras elecciones el candidato ahora presidente no fue

electo como tal en ninguna de las circunscripciones en el exterior, a partir de su

victoria en 2006 y la puesta en marcha de su proyecto de gobierno en materia

migratoria, el partido de gobierno a vencido en todos las elecciones en el

exterior con un 80% de la votación. Paradójicamente, como hemos

evidenciado, el impacto de estos nuevos derechos no ha tenido un efecto

verdaderamente significativo en los niveles de participación ciudadana electoral

en el exterior.

Para mejorar esta situación es necesaria la colaboración en conjunto,

una vez más, de las organizaciones y asociaciones de migrantes ecuatorianos

y la SENAMI pero esta vez bajo la dirección de la Dirección Nacional de

Participación y Control Social del Consejo de Participación Ciudadana y Control

Social (CPCCS).


Esta entidad, parte de la cuarta función del Estado, la de Participación y

Control Social, “es la instancia encargada de difundir hacia la ciudadanía […],

los mecanismos e instancias de participación, y generar las condiciones

institucionales para promover y facilitar la participación ciudadana y el control

social” (CPCCS, Sitio Web). Entre las funciones más destacables de esta

Dirección y que sirven para nuestros propósitos están:

• Capacitación a la ciudadanía en derechos y mecanismos de

participación.

• Seguimiento, monitoreo, acompañamiento y apoyo a todas las entidades

del Estado para que pongan en marcha los mecanismos de

participación.

• Fortalecimiento de capacidades organizacionales y ciudadanas para la

incidencia en lo público.

Según éste, “los derechos de participación pueden ser ejercidos de

forma individual y colectiva, por las ciudadanas y los ciudadanos ecuatorianos,

dentro y fuera del país, y las personas extranjeras en lo que les sea aplicable”

(CPCCS, Sitio Web). La promoción de la participación se establece a nivel de

los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) con los objetivos, entre

otros, de participar en el ciclo de las políticas públicas, tratar temas específicos

a través de grupos ciudadanos de interés y promover la participación en

involucramiento de la ciudadanía. En el territorio nacional, los sistemas de

participación son integrados por las autoridades locales electas, los

representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad.

Finalmente, los mecanismos de participación ciudadana, aquellos que pueden

ser implementados en el exterior son: los Consejos Ciudadanos Sociales,

Consejos Consultivos, Audiencias Públicas y, el más importante, las

Asambleas Públicas. Todas estas formas y mecanismos de participación

ciudadana requieren altos niveles de coordinación y cooperación entre los

ciudadanos a través de las asociaciones, donde se pretende que se lleven a

cabo las reuniones, y los organismos del Estado en el exterior para que éstos

avalen y recojan las ideas e inquietudes ciudadanas.


Estas formas de participación ciudadana servirán para que la comunidad

de ecuatorianos puedan expresar sus ideas y, más que nada, sus demandas y

necesidades ante los organismos del Estado de manera que las políticas que

se adopten en materia migratoria respondan a esas peticiones. De todos

modos, más allá de las propuestas que surjan, lo que aquí interesa es la

participación en sí y el progresivo incremento de los ciudadanos que se

interesen y busquen involucrarse en la política de su país de origen. Esto no

quiere decir que para elevar los niveles de participación electoral, todos los

ciudadanos en el exterior deban participar activamente los programas que

organice el CPCCS, la SENAMI o las mismas asociaciones. La idea es que, a

medida que más ciudadanos se involucren, se activen, en forma de cascada,

los mecanismos de difusión “boca a boca” que promuevan, poco a poco, el

interés de cada vez más personas por cultivar una cultura de participación

político-electoral evidenciable en las próximas elecciones. De esta manera,

además de conseguir mejores niveles de participación electoral, podremos

contar con una ciudadanía en el exterior que se interesa activamente por la

política del país y, puesto que comienza a tomar parte de los procesos de toma

de decisiones, aumenta también su confianza en la política.

13. Efectos Previstos de la Intervención

Una vez que se han establecido los nuevos mecanismos de

participación política de los ecuatorianos en el exterior, se debe examinar los

posibles efectos que tanto el cambio de sistema electoral, como el plan de

incentivo a la participación ciudadana tendrían en el corto, mediano y largo

plazo. Con el fin de prever los efectos que tendría la aplicación del voto por

correo postal se ha elaborado una matriz FODA que permitirá tener una visión

clara de aquellas ventajas que ofrece el nuevo modelo, así como los aspectos

negativos que deberán ser considerados para llevar adelante con éxito este

proyecto.


13.1. Análisis FODA del Voto por Correo Postal

Cuadro 2. Matriz FODA del Sistema de Votación por Correo Postal

FORTALEZAS

• La experiencia en la organización de ya varios

procesos electorales llevados a cabo en el exterior

permite a las instituciones involucradas, CNE,

MREMH y SENAMI adelantarse a los

acontecimientos y prever con antelación los posibles

obstáculos que se puedan presentar durante la

organización de un nuevo modelo de votación en el

exterior.

• Puesto que el CNE depende de otras instituciones

para el desarrollo de los procesos electorales en el

exterior, la coordinación y colaboración constante del

Ministerio de Relaciones Exteriores y de la SENAMI

representan una fortaleza importante para la

implementación del nuevo modelo.

• El voto por correo postal requiere una logística

organizativa más sencilla, que implica el envío de

paquetes electorales desde Ecuador a todos los

países donde votan los ecuatorianos; el envío de los

sobres a cada elector y, posteriormente; el envío de

los sobres con los votos de regreso a Ecuador para

su escrutinio; y la conformación de Juntas de

Escrutinio. Esto reduce considerablemente los

recursos que tradicionalmente se han requerido, en

cuanto a personal y recursos materiales.

• Este método implica, consecuentemente, la

reducción de costos operativos. Puesto que ya no se

requiere la contratación de locales que funcionen


como recintos electorales, esto representa un ahorro

de recursos que pueden ser destinados en otros

proyectos de incentivo a la participación política.

• Con la implementación del sistema de votación por

correo postal los electores no necesitan movilizarse

para ejercer su derecho al voto, eliminando así el

principal obstáculo para la participación electoral.

• Finalmente, la aplicación de un modelo de votación

mixto permite a los ciudadanos decidir cómo

prefieren votar. Si en las primeras opciones no existe

la confianza necesaria en el sistema de voto postal,

pueden acercarse al Consulado a votar.

OPORTUNIDADES

• La confianza que los ciudadanos tienen por su

institución electoral ayuda a que la implementación

de un método de votación por correo sea acogido sin

tanta resistencia.

• El interés de las asociaciones y agrupaciones de

migrantes ecuatorianos representa una oportunidad

para promocionar y promover el nuevo sistema de

votación.

• La utilización de este método de votación en otros

países permite que el CNE se nutra de otras diversas

experiencias y asesoramiento, especialmente se

valora la experiencia española.

DEBILIDADES • Para poder poner en marcha un proceso electoral

fuera del territorio nacional, el CNE es altamente

dependiente de otras instituciones en el exterior. Si la


comunicación interinstitucional no es la adecuada, se

pone en peligro el éxito de sistema electoral a

implementar.

• Un cambio de procedimiento radical como es del

voto personal al voto por correo postal conlleva una

masiva campaña de difusión e información a la

ciudadanía. Hasta ahora, la experiencia nos indica

que en esta área la labor del Organismo Electoral ha

sido poco eficiente y efectiva.

• El sistema en sí no ofrece plena garantía del secreto

al voto; está en manos del elector que su derecho a

un voto secreto se cumpla.

AMENAZAS

• La principal amenaza que afronta la implementación

del voto por correo postal es la dependencia de un

sistema de correo lo suficientemente eficiente y

eficaz. Éste debe garantizar que la correspondencia

llegue a su destino y que lo haga en los tiempos

establecidos, tanto a cada elector, como a cada

Consulado. Caso contrario, el modelo estaría

condenado al fracaso.

• La segunda gran amenaza está representada por

aquellos ciudadanos que sean reacios, por diversos

motivos, a un cambio en el modelo de votación en el

exterior. Si bien el cambio puede ser bien visto por la

mayoría de los ecuatorianos, se debe siempre tomar

en cuenta que habrán sectores de la población que

se opongan a él.

Fuente: Elaboración propia


Bajo el esquema de esta matriz FODA se constatan las bondades de la

implementación del voto por correo y los (potenciales) obstáculos que éste

podría afrontar. Es importante recalcar que la sustitución del modelo de

votación en el exterior podría no arrojar los resultados esperados en cuanto al

incremento de los niveles de participación electoral en el corto plazo. La

adaptación de los ciudadanos a una nueva forma de votación requiere tiempo y

experiencia proceso tras proceso. Si consideramos que los ecuatorianos en el

exterior votan cada cuatro años, esto alarga el tiempo de espera hasta que se

puedan visibilizar resultados positivos.

De todos modos, una vez que se han superado las dificultades típicas

del periodo de adaptación a un nuevo modelo, lo que se espera del cambio de

modelo de votación personal a uno mixto postal/personal aquí propuesto, es

que el número de registrados y, principalmente, de votantes se incremente

gradualmente.

13.2. De la Participación Ciudadana

La aplicación de un plan de incentivo a la participación ciudadana de los

ecuatorianos residentes en el exterior, aunque no requiere de mayores

elementos técnicos, tiene sus propias complicaciones.

Como se vio en la primera parte de este trabajo, el olvido prolongado de

los gobernantes de turno para con sus ciudadanos en el exterior empujó a los

migrantes a labrarse su destino solos. En este sentido, lejos de buscar el

acercamiento con su país de origen, al menos en lo que al aspecto político se

refiere, los migrantes ecuatorianos han buscado formar parte de la sociedad de

su país de acogida. Esto se vio reflejado con la petición al gobierno ecuatoriano

por aprobar una ley que permita la doble nacionalidad. Ante el desapego que

inevitablemente trae consigo el paso de los años fuera, el gobierno ecuatoriano

necesita estrechar los lazos con su gente y la mejor manera de hacerlo es a

través de las agrupaciones sociales ecuatorianas en el exterior. Bajo el modelo

que aquí se plantea, se espera que las organizaciones, poco a poco,

establezcan redes que incluyan no solo a las grandes agrupaciones como la


misma Asociación Rumiñahui, con sedes en las principales ciudades de

destino de los ecuatorianos, sino también de las pequeñas agrupaciones que,

por su falta de dirección, no han podido crecer. Al tener redes asociativas

fuertes, se espera que la ciudadanía se involucre en las actividades que las

diferentes agrupaciones llevan a cabo. La participación no tiene porqué, desde

un inicio, ser de carácter político. Si lo que se trata de recuperar los lazos que

unen a los ecuatorianos con su país de origen, el revivir las costumbres

nacionales es un buen primer paso.

Por otra parte, la creciente crisis económica que está afectando a varios

países europeos, especialmente España, y el crecimiento económico del que

goza actualmente el Ecuador, abren una gran ventana de oportunidad para

fomentar la participación ciudadana de los migrantes ecuatorianos con su país

de origen. Si a esto sumamos el interés del actual gobierno por promover una

política migratoria en su propio beneficio, los ecuatorianos que residen e n el

exterior tienen mayores incentivos para participar activamente, creando y

mejorando aquellas políticas que son de su interés.

Finalmente, la inclusión del Consejo de Participación Ciudadana y

Control Social, como organismo oficial promotor de la participación, representa

la apertura de un canal adicional por el cual los ciudadanos afuera pueden

vincularse de manera activa en los procesos de formulación de las políticas

públicas. Sin embargo, puesto que este organismo lo que pretende es que los

ciudadanos expresen sus demandas y necesidades a nivel comunitario, es

probable que entre los efectos que deban preverse estén el que las políticas

que éstos planteen no estén dirigidas a gestiones en el país de origen sino,

más bien, en el país de acogida. Esto no es necesariamente algo negativo,

puesto que si el Estado ecuatoriano lo que busca, como fin último, es el

bienestar y satisfacción de sus ciudadanos a través del fortalecimiento de la

democracia, los planteamientos que surjan por parte de los migrantes

ecuatorianos no tienen porqué limitarse al ámbito nacional. Adicionalmente,

como sostienen las teorías sobre el transnacionalismo migratorio, el que los

gobiernos en el país de origen procuren mejorar las condiciones de vida de sus


ciudadanos en el exterior es parte de este transnacionalismo que caracteriza al

mundo actual.

En general, la introducción de mecanismos de participación ciudadana

entre las comunidades migrantes ecuatorianas, al no requerir de mayores

recursos técnicos, logísticos, económicos y, sobre todo, temporales y

espaciales, los resultados pueden empezar a notarse en el corto plazo. Si

consideramos que las próximas elecciones que se llevarán a cabo en el

exterior serán en 2017, cuatro años es un tiempo razonable para que el

gobierno nacional, de la mano de las asociaciones de migrantes, trabajen

conjuntamente en la creación y desarrollo de espacios necesarios para

promover la participación ciudadana. De esta manera, se espera que para el

primer proceso electoral llevado a cabo por correo postal, la población

ecuatoriana en el exterior esté ya familiarizada con la importancia e

implicaciones que conlleva la participación electoral y ciudadana en general y

esto motive a un mayor número de ciudadanos a votar.

En cuanto a la participación electoral, tomando en cuenta que en 2013 el

porcentaje de ausentismo fue del 44%, se espera que en los próximos comicios

ese nivel de ausentismo se reduzca al menos al 30% gracias a la nueva forma

de votación y a los mecanismos de participación ciudadana introducidos. En el

mediano y largo plazo, se espera que la participación electoral alcance un 75%

de los registrados para votar, coincidiendo con los índices de participación

promedio en territorio nacional. Respecto del número de registrados, se espera

que éste también se incremente al menos en un 50% respecto del número de

registrados actualmente en España (136.000 aproximadamente).

Con el tiempo, se espera que las comunidades de migrantes

ecuatorianos alrededor del mundo desarrollen una cultura de participación

ciudadana transnacional, que tenga efectos no solo en su país de origen sino

también en el país de acogida. Con ello no solo que se fortalecen los pilares

democráticos sobre los que se asientan los Estados occidentales, sino que

también se fortalece en cada persona, que se encuentra fuera de su país de


origen, sus propios sentidos de identidad y pertenencia, tanto en relación a su

madre patria, como a su país de acogida.

14. Conclusiones

La nueva configuración global contemporánea, caracterizada por el

masivo desplazamiento de personas desde su país de origen hacia nuevos

destinos, en busca de mejores condiciones de vida, ha obligado a los

gobiernos, ya desde hace varios años, a extender los derechos políticos a sus

conciudadanos más allá del territorio nacional. Al otorgar a los ciudadanos que

han emigrado de su patria la oportunidad de participar en los procesos

electorales de su país de origen, no solo que los gobiernos garantizan el pleno

uso de los derechos ciudadanos sino que también fortalecen sus sistemas

democráticos, haciéndolos más inclusivos y legítimos. Entre los Estados que

han implementado sistemas de votación en el exterior se encuentra Ecuador,

que, desde 2006, ha permitido a los ciudadanos ecuatorianos residentes en el

exterior participar en los procesos electorales que se han llevado a cabo en

territorio nacional.

En la primera parte de este trabajo hemos revisado las causas que

llevaron al exilio a casi un 10% de la población total ecuatoriana y cómo, poco

a poco, esta gran comunidad ha ido recuperando y ganando derechos que les

fueron negados cuando decidieron abandonar el país. Asimismo, hemos visto

cómo se ha ido desarrollando la participación electoral en el exterior al cabo de

siete años desde su implementación. En este punto, hemos determinado el

problema, objeto de estudio y mejora de este trabajo: los bajos índices de

participación electoral registrados a lo largo de este lapso.

Al estudiar, en el diagnóstico de la situación, las posibles causas para

tan baja participación, hemos encontrado que gran parte de las razones se

encuentra en el modelo mismo de votación en el exterior. En este sentido,

hemos visto que el modelo de voto personal, que implica la movilización del

ciudadano hacia un lugar de votación en un día y horario específico, limita a

muchos potenciales electores para acudir a sufragar. Por otra parte, hemos


identificado una serie de causas que tienen más que ver con las motivaciones

personales que tienen los migrantes ecuatorianos para acudir a votar o no.

Específicamente, determinamos que el desencanto, el status migratorio y el

débil sentido de pertenencia representan las principales causas

desmotivadoras para que los ecuatorianos que viven en el exterior concurran a

votar.

Una vez establecida la relevancia que justifica la importancia de la

realización de un plan de mejora, que reduzca considerablemente, en el

mediano y largo plazo, las altas tasas actuales de ausentismo, se establecieron

sus objetivos y la metodología, así como el marco teórico en el que este plan

se fundamenta. Empezando por las teorías de democracia y participación, se

estableció la estrecha relación que existe entre ambos conceptos. Como

consecuencia, analizamos algunas teorías sobre el derecho al voto y la

expansión de éste fuera de los límites territoriales gracias, en gran parte, al uso

de las nuevas tecnologías de la información que permiten a los ciudadanos

expatriados mantener contacto permanente con su país de origen. Siguiendo

esta línea, revisamos las ideas más fundamentales sobre el llamado

transnacionalismo migratorio y sus consecuencias en las relaciones entre los

migrantes, su país de origen y su país de acogida. Finalmente, nos centramos

en el aspecto transnacional del voto en el exterior desde la perspectiva teórica-

práctica de cómo se ha llevado a cabo esta forma de votación en varios países

y los diferentes aspectos que ésta conlleva.

En la segunda parte de este trabajo nos centramos en el plan de mejora

en sí mismo. Luego de analizar la legislación vigente en materia de voto en el

exterior y de las instituciones implicadas, se definió qué papel cumple cada una

de ellas en la organización de los procesos electorales en el exterior. Luego, se

estudiaron todas las posibles formas de voto fuera del territorio nacional,

personal, postal, delegativa, electrónica y mixta, con el fin de determinar cuál

es la que mejor se aplica al caso ecuatoriano, siendo ésta la forma de votación

mixta postal/personal.


Al considerar el pasado histórico en común, el idioma, el acceso a la

información y la familiaridad que tienen los ecuatorianos residentes en España

con su sistema electoral, se creyó que lo más conveniente era adoptar el

modelo de votación español en el exterior que combina el voto postal con el

personal. Este modelo ofrece la opción a los electores de votar desde sus

hogares y enviar su/s voto/s por correo postal certificado al Consulado más

cercano o, si prefieren, podrán depositar los sobres con el voto, personalmente,

en una urna en el mismo Consulado. Una vez estudiado el modelo, procedimos

a replicarlo realizando todos los ajustes necesarios para que guarde

coherencia con el contexto ecuatoriano. De esta manera, se evita el traslado

del elector hacia un recinto electoral, facilitándole el ejercicio de su derecho,

aumentando así el número de posibles electores.

Posteriormente, se realizó un plan de incentivo a la participación

ciudadana aprovechando, por un lado la buena predisposición de las

agrupaciones de ecuatorianos migrantes para fomentar el sentido de identidad

y pertenencia de los ciudadanos con su país de origen y, por otro lado, la

creación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que

pretende incentivar a los ciudadanos a que participen en los procesos de

formulación de políticas públicas que sean de su interés. Al combinar gobierno-

sociedad civil en un trabajo conjunto de incentivo a la participación se busca

crear una cultura de participación que lleve a los ecuatorianos, dondequiera

que estén, a involucrarse políticamente, ya sea como electores, candidatos o

líderes, con el fin último de lograr su propio bienestar ya sea en el país de

acogida en el que se encuentren o en su país natal.

La última sección de esta segunda parte estuvo dedicada a la revisión y

análisis de los efectos previstos de la intervención. Para ello, se realizó una

matriz FODA que permitió mirar en perspectiva cuáles eran las principales

ventajas, en términos de fortalezas internas y oportunidades externas de la

aplicación de un modelo mixto de votación postal/personal, así como sus

desventajas en términos de debilidades internas y amenazas externas que

podrían poner en peligro el éxito del proyecto. Se evidenció así que las

ventajas superan a las desventajas, pero que estas últimas no deben ser


subestimadas. Dada la complejidad que implica un cambio del sistema de

votación, se espera que los resultados en el corto plazo no sean significativos,

no así en el mediano y largo plazo, donde la experiencia de procesos

anteriores juega un rol determinante.

Del plan de incentivo a la participación ciudadana, por el contrario, sí se

esperan resultados visibles en el corto plazo. La sencillez del plan y los pocos

recursos que requiere, hacen que en un lapso de cuatro a cinco años se

puedan observar cambios en la conducta de los ecuatorianos residentes en el

exterior en relación a la participación ciudadana.

A manera de conclusión general, se puede decir que el plan de mejora

que aquí se plantea para elevar los índices de participación ciudadana, con

miras al desarrollo de una cultura participativa entre la comunidad de migrantes

ecuatorianos, es un plan con alta viabilidad y altas probabilidades de éxito. Sin

embargo, es importante recalcar que, al final, la decisión última de votar o no

votar, participar o no, involucrarse o no, es únicamente de cada elector. Con

este plan de mejora lo que se pretende es brindarle todas las facilidades al

ciudadano para que ejerza su derecho a votar y participar libre y, sobre todo,

voluntariamente. Aunque es deber del Estado y sus gobiernos brindar todas las

facilidades a los ciudadanos para el ejercicio de sus derechos, está en cada

individuo establecer su postura en un escenario político determinado.

15. Recomendaciones A lo largo de este trabajo, se ha buscado cubrir todos los aspectos que

implica la elaboración de un plan de mejora para incrementar los niveles de

participación electoral y ciudadana de los ecuatorianos residentes en el

exterior. Sin embargo, por cuestiones de tiempo, espacio y ámbito, no ha sido

posible desarrollar ciertos temas, que, si bien no modifican la esencia de lo

aquí propuesto, es necesario tener en cuenta, con el fin de que el proyecto de

cambio del modelo de voto en el exterior e incentivo a la participación

ciudadana tengan el éxito que se espera. Por tal motivo, a continuación se

realizarán las siguientes recomendaciones:


• Se ha hablado, una y otra vez, de la importancia que tienen las

asociaciones y demás agrupaciones sociales de ecuatorianos en el

exterior para incentivar a la ciudadanía a participar, tanto en los eventos

electorales, como en otras actividades de índole política. Sin embargo,

hemos mencionado que, debido al gran número de organizaciones

existentes y a la distancia que separa unas de otras alrededor del

mundo, se recomienda el planteamiento de proyectos de cohesión entre

asociaciones, con el fin de hacerlas más fuertes y efectivas a la hora de

atraer a los migrantes a participar en ellas y/o en sus actividades.

Aquellas agrupaciones más grandes, más organizadas y más

estructuradas podrían acoger a otras más pequeñas y menos

experimentadas y realizar talleres de liderazgo y participación

ciudadana.

• Por otra parte, el gobierno deberá establecer como prioritaria la inclusión

de las asociaciones en los proyectos que tengan que ver con la política

migratoria que se está llevando a cabo, a través de las instituciones

gubernamentales ecuatorianas con jurisdicción extraterritorial como el

Ministerio de Relaciones Exteriores y la SENAMI.

• En concordancia, se esperaría que, para los procesos electorales

venideros, la SENAMI tenga una participación más activa, en lo que

tiene que ver con la campaña de incentivo al voto, difusión de

información e instrucción del procedimiento para ejercer el voto. Con la

inminente implantación de los Consulados Virtuales, son las Casas del

Migrante de la SENAMI las llamadas a actuar ante la posibilidad del

cierre de varias oficinas consulares, puesto que están más próximas a

las zonas con alto número de ecuatorianos. La SENAMI tiene, además,

la tarea pendiente de trabajar conjuntamente con las organizaciones y

asociaciones de migrantes ecuatorianos con el objeto de transmitir la

información al mayor número de personas. Como lo afirma la SJMR

(2007: 7), entre las comunidades de migrantes el “boca a boca” es la

herramienta de difusión más importante con la que se cuenta para


mantener informada a la comunidad. Por tanto, es importante que la

SENAMI formalice sus compromisos con los ecuatorianos firmando

acuerdos con las organizaciones y asociaciones más representativas,

con el fin de garantizar que la información oficial se reproduzca de

manera apropiada, veraz y oportuna desde el gobierno a las

agrupaciones formales y de éstas a la ciudadanía y, por último, entre

ciudadanos.

• En cuanto a la adopción del nuevo modelo de votación para los

ecuatorianos en el exterior que aquí se propone, es necesario aclarar

que un cambio de semejantes dimensiones extraterritoriales, pensado

para ser aplicado a nivel global no solo implica el cambio de modelo en

sí, sino que conlleva un cambio en el modo de organización, de

logística, pero sobre todo, de mentalidad, tanto de los organizadores

como de los votantes. Hasta que todos se adapten deberá pasar un

tiempo considerable, con varios procesos electorales. Dada esta

complejidad se recomienda la organización de un plan piloto que tenga

lugar en España, como el destino con el mayor número de ciudadanos

ecuatorianos registrados oficialmente. De esta manera, se podrá testar

el modelo y medir su efectividad inmediata, antes de expandirlo por todo

el mundo. Dicho plan piloto debería llevarse a cabo en las próximas

elecciones generales de 2017, para lo cual, el CNE dispondría de cuatro

años para tomar las provisiones y acciones necesarias para su

ejecución.


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Anexos ANEXO A Cuestionario de Entrevista al señor Vladimir Paspuel, Presidente de la Asociación Rumiñahui Hispano – Ecuatoriana

1. ¿Cuántos Ecuatorianos se encuentran residiendo actualmente en el exterior? ¿En España?

2. ¿Cuántos de aquellos residiendo en España han regresado? ¿Porqué? 3. ¿Cómo evaluaría usted la participación electoral entre los ecuatorianos

residentes en España? 4. ¿Cómo evaluaría usted la organización de los procesos electorales

llevados a cabo en España por el gobierno ecuatoriano? 5. Según su apreciación, ¿cuál o cuáles serían los fallos de los que

actualmente adolece el modelo actual de votación? 6. ¿Qué considera usted que es lo que más motiva o desmotiva, a los

compatriotas a votar? 7. ¿A qué atribuiría usted los bajos índices de participación electoral, tanto a

la hora de registrarse, como a la hora de votar? 8. ¿Cómo cree usted que se podría mejorar o incluso cambiar el modelo? 9. ¿Acogerían con agrado, los migrantes ecuatorianos en España un modelo

de votación diferente, como el voto por correo postal, ampliación del plazo de sufragio, o una combinación de métodos de votación?

10. Hablando de la participación ciudadana en general, ¿qué papel han jugado

las asociaciones y organizaciones de migrantes ecuatorianos en la promoción de la participación ciudadana?

11. ¿Cómo se podría fomentar el sentimiento de identidad de los ecuatorianos

como tales en el exterior e incentivar el deseo de participación ciudadana? 12. ¿Cómo trabajan ustedes como asociación en este sentido? ¿Qué se podría

mejorar?


13. A criterio suyo, la nueva política migratoria del gobierno ecuatoriano actual ¿ha influido de alguna manera en la participación político-electoral de los ecuatorianos residentes en España?

14. ¿Sienten los ecuatorianos que residen actualmente en España que el

gobierno ha captado sus deseos y demandas en esa política migratoria? 15. ¿Cómo describiría usted la relación entre las asociaciones y

organizaciones de ecuatorianos en España con el gobierno y sus instituciones?

16. ¿Cómo calificaría usted la gestión de las instituciones gubernamentales

ecuatorianas en el exterior? Particularmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría Nacional del Migrante?

17. ¿Qué acciones debería tomar el gobierno para incentivar una mayor

participación política de los ciudadanos en el exterior?


ANEXO B Cuestionario de Entrevista al señor Gustavo Mateus, Cónsul General de la República de Ecuador en Madrid – España. 1. ¿Cuántos Ecuatorianos se encuentran residiendo actualmente en el

exterior? ¿En España?

2. ¿Cuántos de aquellos residiendo en España han regresado? ¿Porqué? 3. ¿Cómo evaluaría usted la participación electoral entre los ecuatorianos

residentes en España? 4. ¿Cómo evaluaría usted la organización de los procesos electorales

llevados a cabo en España por el gobierno ecuatoriano? 5. ¿Qué considera usted que es lo que más motiva o desmotiva, a los

compatriotas a votar? 6. ¿A qué atribuiría usted los bajos índices de participación electoral, tanto a

la hora de registrarse, como a la hora de votar? 7. ¿Cómo cree usted que se podría mejorar el modelo actual de voto en el

exterior? 8. ¿Cree usted que sería factible cambiar el actual modelo por otro diferente

como el voto por correo postal, ampliación del plazo de sufragio, o una combinación de métodos de votación?

9. ¿Me podría hablar de los Consulados virtuales y su funcionamiento? ¿Se

cerrarán consulados en España? ¿Cómo afectaría esta nueva plataforma a la organización de procesos electorales?

10. ¿Me podría hablar de la gestión de las instituciones gubernamentales

ecuatorianas en el exterior respecto de la participación? Particularmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría Nacional del Migrante.

11. ¿Cómo se podría fomentar, en este sentido, el sentimiento de identidad de

los ecuatorianos como tales en el exterior e incentivar el deseo de participación ciudadana desde la acción gubernamental?

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