Transporte público y bienestar: un marco analítico y algunos indicadores para Montevideo1

Diego Hernández Universidad Católica del Uruguay dhernandez@correo.ucu.edu.uy

Resumen La capacidad de las personas para superar las distancias geográficas hasta los emplazamientos donde se proveen recursos deseados o necesarios –la dimensión más básica del acceso a ellos- no siempre adopta un rol protagónico a la hora de analizar la dinámica del acceso al bienestar y la vulnerabilidad. Por tanto la accesibilidad puede ser estudiada desde las políticas públicas sociales, considerando aspectos básicos de estratificación, redistribución y desmercantilización. En la ponencia se argumenta que la accesibilidad surge de la combinación de las estructuras de oportunidades de movilidad y los recursos en control de los hogares. El ajuste o desajuste entre estos dos componentes es lo que determinará el grado de vulnerabilidad a la hora de llegar a los lugares. Para los hogares de menores ingresos, la capacidad de superar distancias geográficas entre un punto y otro de la ciudad dependerá en mayor medida de las oportunidades que ofrezca el entorno. En particular, de aquellas que dependan en menor medida de mecanismos de mercado. El transporte público constituye la más relevante para los viajes motorizados y es por eso que constituye el foco de este trabajo. El trabajo se concentra en la distribución por estrato socioeconómico de dos dimensiones básicas: el acceso territorial a la red y la capacidad de pago. Posteriormente presenta varios dispositivos desemercantilizadores lanzados desde la política de transporte, asociados fundamentalmente a la estructura tarifaria y de subsidios. Los indicadores presentados dan cuenta de una cobertura básica muy relevante de la red, aunque con varios matices de acceso estratificado en particular en materia de capacidad de pago. Palabras clave: Políticas de transporte público, desemercantilización movilidad, acceso básico

1 Trabajo presentado en el Cuarto Congreso Uruguayo de Ciencia Política, “La Ciencia Política desde el Sur”, Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 14-16 de noviembre de 2012

Introducción

Es muy común encontrar en los análisis urbanos y territoriales el estudio de la

distribución en el espacio geográfico de bienes y servicios. Ejemplo de ellos son las

investigaciones que dan cuenta de la calidad de las escuelas a las que asisten los niños

residiendo en zonas distintas. En general, esta distribución espacial de oportunidades no

hace más que reflejar la distribución en el espacio social de dichos bienes: las zonas con

las peores escuelas son también aquellas en las que residen los sectores de más bajos

ingresos.

La accesibilidad, asociada a oportunidades de transporte –o en su versión más simple a

la distancia- en general es considerada de forma colateral. En muchos casos

directamente no es considerada, dándose por sentada la capacidad de los individuos para

llegar a los lugares. En esos casos el acceso sobre el que se posa la atención es el de la

provisión del servicio en ese lugar (la educación que se recibe en el centro educativo)

pero no se hace mayor mención a un estadio anterior de la oferta que es el grado de

dificultad para llegar a dicho centro.

Esta ponencia se detiene justamente en ese punto tradicionalmente poco considerado, el

de la accesibilidad territorial que es el primer nivel de acceso a las oportunidades, el de

poder llegar al lugar donde se desarrollan las actividades. Para ello, se argumenta que

esta variable constituye un activo o capital a movilizar por parte de los hogares para

aprovechar otras estructuras de oportunidades como las laborales, de salud o de

educación. Asimismo, se sostiene que la propia accesibilidad surge de la combinación

de las estructuras de oportunidades de movilidad y los recursos en control de los

hogares2.

El ajuste o desajuste entre estos dos componentes es lo que determinará el grado de

vulnerabilidad a la hora de llegar a los lugares. En el caso de los hogares de menores

ingresos, cuyo bienestar está más ligado a las oportunidades del entorno que a los

recursos propios, la capacidad de superar distancias geográficas entre un punto y otro de

la ciudad dependerá en mayor medida de las oportunidades que los hagan más

2 Para una discusión en mayor profundidad sobre el lugar de la accesibilidad territorial desde la perspectiva del esquema de activos y estructuras de oportunidades (AVEO) ver Hernández (2012a, 2012b).

independientes del mercado. El transporte público constituye la más relevante para los

viajes motorizados y es por eso que constituye el foco de este trabajo.

Concretamente, la ponencia analiza la distribución por estrato socioeconómico de dos

dimensiones básicas: la cobertura de la red de transporte público y la capacidad de pago

por este servicio. En tal sentido será clave preguntarse por la distribución de estas

variables por estrato socioeconómico y –más asociado a la segunda- cuáles han sido los

elementos desmercantilizadores puestos en práctica desde las políticas públicas de

transporte.

Para el cumplimiento de sus objetivos, la ponencia se estructura en 3 secciones. En la

primera –marco conceptual- se desarrolla el marco analítico sobre transporte público y

accesibilidad desde una perspectiva basada en el bienestar y la protección social. En la

segunda, se abordan empíricamente las dimensiones analizadas. Allí se describe la

cobertura territorial de la red de transporte público en la ciudad y la capacidad de pago

de los distintos sectores socioeconómicos, lo que se complementa con un análisis de la

estructura tarifaria y de subsidios que juegan el rol de dispositivos desmercantilizadores

y compensatorios. En la sección final se sintetizan los principales hallazgos y se

discuten a la luz del marco conceptual expuesto.

Marco conceptual: accesibilidad, bienestar y políticas públicas

El concepto de accesibilidad

Para Miralles y Cebollada, la accesibilidad: “…hace referencia a la facilidad con que

cada persona puede superar la distancia que separa dos lugares y de esta forma ejercer

su derecho como ciudadano (…) la accesibilidad además de una dimensión territorial,

también es una característica individual en relación con el número de opciones que

tienen los diferentes ciudadanos para acceder a los lugares y a las actividades…” (2003

pp. 14).

Vale destacar que un individuo puede tener muy poca capacidad de movilizarse a

grandes distancias en el espacio y sin embargo tener muy buena accesibilidad por

cercanía. Y a la inversa, puede tener mucha facilidad de movimiento hacia muchos

puntos de la ciudad, pero no hacia el que necesita llegar, por lo que, a pesar de su alto

nivel de movilidad, su accesibilidad sigue siendo baja. También puede registrar muchos

movimientos –ser muy “móvil”- pero debido a que debe transitar distancias largas por

lo que su accesibilidad es en realidad deficitaria. En tal sentido, la localización de las

actividades juega un rol relevante. Esto es que, en teoría, la superación de las distancias

puede darse desde el individuo desplazándose a las actividades o desde las actividades

“desplazándose” hacia ellos (localización cercana). Así por ejemplo, los problemas de

accesibilidad al trabajo se podrían resolver de dos formas: con un adecuado sistema de

transporte que lleve a las personas a las zonas con alta concentración de oportunidades

laborales o a través del emplazamiento de oportunidades cercanos al lugar de residencia.

Otro concepto que, si bien difiere terminológicamente, tiene mucho que ver con la

accesibilidad es el de motilidad aportado por Kaufmann et al. (2004) al que definen

como “…la capacidad de ser móvil en el espacio social y geográfico o como la manera

en que las entidades, de acuerdo a sus circunstancias, acceden y se apropian de la

capacidad de movilidad socioespacial (…) la motilidad incorpora dimensiones

estructurales y culturales de los movimientos y acciones en los que la capacidad literal o

potencial de movilizarse socioespacialmente puede ser realizada de distintas formas y

puede tener distintas consecuencias a lo largo de diversos contextos socioculturales…”

(2004: pp. 750). Para estos autores la motilidad, este potencial de movilidad, se

transforma en un capital de las personas. A la vez, dicho capital va a estar íntimamente

relacionado a contar con otros capitales.

Como se deriva de estas definiciones, uno de los componentes fundamentales tiene que

ver con la noción de capacidad para “llegar a”. Asimismo, subyace la idea de

potencialidad, esto es, que dicha capacidad no se asocia a lo que el individuo sí logra

hacer sino que es un atributo que para estudiarse hay que ir más allá de los movimientos

conocidos u observables. También se desprende de esta discusión que cuando se aborda

el concepto de accesibilidad es necesario tener presente no solo la capacidad de “llegar

a” sino que la capacidad de llegar a qué lugar, qué servicios y bajo qué condiciones.

Accesibilidad, bienestar y equidad

La definición de accesibilidad le otorga un rol relevante a nociones tales como derecho,

ejercicio de la ciudadanía o inclusión. En última instancia, lo que se destaca es la

naturaleza pública de la movilidad y la accesibilidad, se reconoce el hecho que se trata

de un bien que debería protegerse desde el conjunto de la sociedad. En términos de

Ascher, “…hoy en día, la movilidad es una condición clave de acceso al mercado

laboral, a una vivienda, a la educación, a la cultura y el ocio, a la familia. El derecho a

trabajar, a tener una vivienda, a recibir capacitación, ahora implican el derecho a la

movilidad (…) en cierto sentido este derecho a la movilidad es una precondición de los

otros derechos…” (2005: pp.19). Por supuesto que esta aparente declaración de carácter

político tiene un correlato conceptual muy fuerte. Da a entender la existencia de una

relación prácticamente causal entre la movilidad y el acceso a otros bienes y

oportunidades con impacto directo en la calidad de vida de las personas.

En efecto, esta relación ha sido puesta a prueba y descripta de forma relativamente

frecuente, especialmente por la literatura proveniente de países industrializados. En

general, ésta parte de un abordaje similar al aquí propuesto en tanto concibe a la

movilidad como un bien que permite acceder a otros bienes e indaga la forma en que

estos procesos tienen lugar y de qué manera afectan a los hogares y las personas de

acuerdo a, por ejemplo, su nivel socioeconómico. Concretamente, se pregunta qué

sucede con la movilidad y la accesibilidad de las personas –especialmente los sectores

de bajos ingresos- y advierte acerca del impacto que tiene sobre los individuos la

capacidad de superar las distancias geográficas entre un punto y otro para poder

participar de la vida en la ciudad y beneficiarse de las oportunidades y recursos que el

espacio urbano ofrece.

Una de las primeras constataciones de estos análisis es que las cuestiones relacionadas a

la movilidad y la accesibilidad no es un tema de libre elección personal y puede

presentar muy fuertes constreñimientos estructurales (Massot and Orfeuil, 2005;

Wenglenski and Orfeuil, 2006). Es importante pues no caer en la “tentación” de pensar

que la movilidad llega a todos los estratos sociales por igual. En este sentido, Kaufmann

(2002) plantea justamente que no se debe confundir entre mayor velocidad de transporte

y movimiento como un imperativo de las sociedades modernas con que efectivamente

ese sea un atributo de toda la población (ver también Urry, 2007). En pocas palabras, el

punto de partida para pensar en movilidad, accesibilidad y bienestar es que éstas no

pueden darse por sentadas, que es un atributo que no se distribuye de forma equitativa

entre las personas y los hogares. Hay personas que tienen más posibilidades de

movilizarse que otras, hay quienes pueden hacerlo mucho más rápido que otras, hay

quienes pueden hacerlo en mayores direcciones que otras.

En este marco, son varios los estudios que identifican una serie elementos que ordenan

las dimensiones que pueden obstaculizar o facilitar la accesibilidad de las personas.

Estas dimensiones constituyen en buena medida sus determinantes. Más allá de las

distintas variantes y planteos existentes en la literatura (ver Social Exclusion Unit, 2003;

Kaufmann et al., 2004, 2009; Cass et al., 2005; Flamm and Kaufmann, 2006; Paulley et

al., 2006; Titheridge, 2006; Urry, 2007) y centrando la discusión en la accesibilidad por

transporte público, Hernández (2012a) identifica cuatro dimensiones que deberían ser

consideradas: a) de oferta: relacionada al bien que se provee, cuál es la red y su

extensión, los tiempos que impone a quien traslada, cuáles son sus rasgos (horarios,

regularidad, extensión temporal), calidad en términos de comodidad y seguridad tanto

de su material rodante como estático y la información que pone a disposición de los

individuos, b) de institucionalidad: que refiere a los componentes que definen el grado

de desmercantilización monetaria de esa red. La estructura tarifaria y de regulación, la

introducción de subsidios y sobre quiénes recae y el diseño de las reglas de uso en

relación al pago de la tarifa; c) de rasgos individuales: en cuanto a sus ingresos, el

tiempo disponible y cómo pueden organizarlo (relacionado a sus requerimientos de

actividades) y las habilidades y destrezas para dominar el sistema y su funcionamiento y

poder acceder físicamente a él; y d) de forma urbana: relacionado a dinámicas

socioterritoriales que responden en mayor medida a factores estructurales que a

decisiones individuales como la localización de las actividades y la localización

residencial de los distintos estratos socioeconómicos (2012a: pp. 123-124).

El transporte público en la arena de las políticas sociales

En el contexto delineado hasta aquí, la oferta de transporte público aparece como crucial

en tanto uno de los rasgos de la población más pobre es justamente su cautividad

respecto a este modo (Avellaneda García 2007; Jaramillo 1993). En efecto, es

prácticamente su única alternativa motorizada de movilidad (o al menos la que pueden

pagar) para realizar las actividades que desean o necesitan y cuya localización excede la

capacidad de llegar caminando. Buena parte de la atención entonces debería estar puesta

en identificar ajustes y desajustes entre el transporte público y las estructuras de riesgo

de movilidad de esta población.

Ahora bien, más allá del rol de la movilidad, ¿por qué colocar al transporte público en el

centro de la discusión? En primer lugar porque existe un postulado que es que las

políticas de transporte público podrían ser consideradas como parte de los sitemas de

protección social, es decir, aquellas cuyo objetivo es profundizar el desarrollo social y la

equidad. En otras palabras, no se lo consideraría como un “servicio más” cuyo mercado

puede ser asimilado al de los más convencionales. Adicionalmente, y como ya se

mencionó, este es el mecanismo desmercantilizador más relevante de la accesibilidad y

la movilidad en general.

La noción de desmercantilización o decomodificación adoptada aquí responde a los

postulados de Esping-Andersen (1990) que la vincula a la capacidad del individuo de

acceder al bienestar con independencia de su performance en el mercado. El esquema

que sigue, muestra una línea que representa el continuo de desmercantilización posible

de la movilidad. Los extremos se podrían sintetizar en dos rasgos definitorios: en el caso

de la máxima desmercantilización la capacidad de pago del individuo es prácticamente

indiferente respecto a la capacidad de utilizar el sistema. En un escenario de mínima, su

capacidad para desplazarse de un punto al otro de la ciudad dependerá de forma

prácticamente exclusiva de poder pagarlo. La capacidad de pago, a su vez, está

vinculada a la performance de los individuos en el mercado, generalmente en el

mercado laboral. Suponiendo la situación de un individuo desempleado y carente de

ahorros u otros ingresos, en un contexto de muy baja desmercantilización su capacidad

de movilidad motorizada es prácticamente nula. En el escenario opuesto, esa condición

no sería un dato relevante en tanto el uso no le demandaría gastos de su bolsillo.

Figura 1 Representación gráfica de los extremos de decomodificación a partir del transporte público

Fuente: elaboración propia

En el escenario de máxima desmercantilización o decomodificación, el financiamiento

de la provisión del bien provendría de rentas generales, por lo que elementos como el

régimen impositivo así como las estructuras de subsidio y focalización se vuelven

relevantes. En este sentido, en CEPAL (2009) se reconoce de forma explícita al

transporte público como una de las políticas que podría ser considerada como parte del

“vecindario” de las políticas sociales junto a otros servicios básicos como el del agua

potable, la energía eléctrica y las telecomunicaciones. Sobre estas áreas se afirma que

dada la relevancia para la calidad de vida de las familias “…las políticas de subsidios y

su focalización, así como la combinación estatal-privada en la provisión, son materia de

políticas de bienestar...” (CEPAL, 2009: pp. 36 del cap. III).

Por supuesto que estos escenarios extremos no tienen cabida en la realidad, pero sí

escenarios más al centro del continuo donde un ejemplo típico sería aquel en el que los

dispositivos desmercantilizadores operan en el momento en que el individuo no puede

acceder a determinados bienes a través del mercado (básicamente a través de subsidios).

O que, por ejemplo, tienen una base universalista de tal forma de generar una tarifa más

baja para todos los ciudadanos a partir de la utilización de subsidios desde el sector

público.

En otras palabras, y como en otras políticas sociales, las preguntas que hay que

responder en el caso del transporte público son tres: quién paga (cuánto y cómo se

financia), quién accede al bien y cuál es la calidad del mismo. Si entre los que pagan

hay un peso muy alto de los sectores de más altos ingresos y eso no compromete el

acceso de los más pobres, se trata de un sistema cuyo potencial desmercantilizador, y

también de redistribución progresiva, es alto. Por tanto conocer quiénes son

beneficiarios de los subsidios y cómo se financian es muy relevante. A modo de

ejemplo, un sistema de tarifa única (en el que no se cobra al usuario por distancia

recorrida) tiende a favorecer a los sectores localizados en las periferias y en las zonas

más alejadas de las zonas centrales de la ciudad. En efecto, los pasajeros que viajan

distancias más cortas pagan una tarifa algo más alta de lo que pagarían si la tarifa fuera

discriminada y a la vez quienes recorren más distancias pagan algo menos que lo que les

correspondería. Si efectivamente son los sectores más pobres quienes se han ido

ubicado en la periferia de nuestras ciudades, este tipo de esquema tendría un sesgo

progresivo. Por tanto la discusión depende menos de la existencia o no de un subsidio

sino que de la forma en que éste opera y cuál es justamente su efecto

desmercantilizador. De todas maneras este instrumento aparece como un componente

muy relevante en esta materia. A modo de ejemplo, en Hernández (2009) es posible

observar que la curva de concentración del subsidio al transporte público en Santiago de

Chile (asumiendo que se distribuye de forma equivalente a los viajes realizados por

estrato socioeconómico) es progresivo. En efecto, los sectores de bajos ingresos

concentrarían una proporción más alta de ese dinero que lo que les correspondería si se

distribuyerá de acuerdo al ingreso de sus hogares. Al mismo tiempo, esa curva también

mostraba que ese efecto progresivo no comenzaba a tener lugar en el estrato más bajo

de la escala sino que en el que lo seguía. Este dato es un buen ejemplo de que en

realidad el subsidio al transporte no llega a beneficiar a estos sectores que no hacen uso

del servicio (probablemente porque tampoco pueden pagar la tarifa subsidiada).

Por supuesto que además del aspecto de financiamiento es necesario tener en cuenta

quién es el que efectivamente se beneficia de lo “producido” por el transporte público y

con qué calidad. De nada serviría un sistema gratuito y de excelente calidad pero cuya

cobertura territorial fuera mínima. De la misma forma, tampoco sería efectivo un

sistema muy amplio en cobertura y de muy bajo costo –o incluso gratuito- pero cuya

calidad (velocidad, regularidad, seguridad, etc) fuera pésima.

Sobre varias de estas preguntas inherentes a la desmercantilización apunta la evidencia

empírica de esta ponencia. Ésta permite estudiar algunos indicadores relacionados a dos

de las dimensiones relevantes para la accesibilidad: la red (su cobertura) y la

institucional (estructura tarifaria y de subsidios). Si bien no agotan las preguntas

pertinentes sobre desmercantilización, echarán luz sobre algunas dinámicas de

desigualdad en el acceso a este bien –y al bienestar en general- así como de eventuales

mecanismos que intenten revertir dichas dinámicas. En la próxima sección se presenta

la evidencia empírica que ilustrará esta discusión.

Acceso básico a la red y capacidad de pago

Características de la red y el acceso básico a ella

La red de transporte público en Montevideo (que absorbe algo más de un millón de

viajes diarios) cuenta con aproximadamente 1500 autobuses, 4792 paradas y 3

estaciones de intercambio con infraestructura completa. Se organiza alrededor de 136

recorridos que acumulan aproximadamente 1066 variantes incluyendo los dos sentidos,

variantes más cortas aunque significativas del recorrido original y, en escasas ocasiones,

variantes en cuanto al recorrido propiamente tal. La enorme mayoría de ellos son de

carácter regular (no local o diferencial) y tiene como origen o destino alguna zona

céntrica3.

La red presenta una densidad considerable en el conjunto de la ciudad y deja escasos

intersticios de territorio poblado sin cobertura. En líneas generales, su desarrollo yendo

detrás de la demanda surgida por los movimientos poblacionales se podría catalogar

como relativamente exitoso en cuanto a la extensión de la red. En efecto, la enorme

mayoría de las zonas con mayor densidad de población presentan algún recorrido de

transporte público atravesándolas. De hecho, muchas de las zonas que a primera vista

no aparecen atendidas pertenecen al llamado “Montevideo rural”. Por supuesto que esta

clasificación significa poco en la actualidad en virtud de los movimientos poblacionales

descriptos más arriba. Lo relevante en todo caso sigue siendo lo del comienzo, se trata

de una red verdaderamente densa que, con mayor o menor cantidad de servicios, parece

llegar a todas las áreas con potencial demanda en la ciudad. En tal sentido, se podría

afirmar que Montevideo es una ciudad con una muy alta conectividad proveniente del

transporte público.

3 En particular la zona del distrito de negocios conocido como Ciudad Vieja (o Aduana) o su “puerta de entrada” la Plaza Independencia.

Al observar las áreas de influencia construidas alrededor de ellas, es notorio cómo el

centro y la costa este parecen estar uniformemente pintadas con el color correspondiente

a 300 metros de distancia de alguna parada, cuadro que solo se interrumpe de forma

muy esporádica con pequeñas porciones de territorio donde la distancia hacia la parada

más cercana es entre 300 y 500 metros. En las restantes regiones del departamento la

situación es algo más heterogénea en tanto se comienzan a vislumbrar algunas zonas a

más de 500 metros de alguna parada e incluso más lejos que 750. En la periferia las

áreas de influencia son aún bastante continuas con excepción de la zona oeste. En la

periferia suburbana las áreas de influencia comienzan a “seguir” la lógica de los

recorridos que penetran de forma radial a ella y es mucho menos advertible una lógica

transversal.

Mapa 1 Ubicación de las paradas y sus áreas de influencia (300, 500 y 750 metros).

Fuente: elaboración propia en base a información de la IM e INE

El cálculo de áreas de influencia permite además de imputar porciones de territorio a

una determinada parada hacer lo mismo en materia de población. De esta forma es

posible controlar aquellas zonas con acceso básico deficitario por la cantidad de

población que vive en ella4. Como se observa en la siguiente tabla, es marginal –en

4 Para el cálculo de la población cubierta se utilizó la misma metodología que Gutierrez y García (2005) que consiste en calcular el la proporción del área de la zona que está cubierta por el área de influencia y aplicarla sobre la cantidad de personas que viven en ella asumiendo que ellas se encuentran cubiertas por dicha área de influencia. Así por ejemplo, si en una zona censal donde viven 100 personas el buffer dibujado a partir de la parada cubre el 50% de su territorio, se asume que son 50 las personas cubiertas

términos proporcionales- la cantidad de personas que enfrentan obstáculos muy

relevantes para simplemente acceder a una estación de transporte (se encuentran a más

de 750 metros de la parada más cercana). Al detenerse en el porcentaje del territorio de

la ciudad que se encuentra a esa distancia, es fácilmente deducible la muy baja densidad

poblacional de las zonas con obstáculos severos al acceso básico. Ello constituye una

muestra de la efectividad del sistema en el seguimiento de la demanda, así como su

capacidad para evitar extenderse hacia zonas de escasa demanda potencial.

Esta capacidad se traduce en un elemento a priori positivo, son muy escasos aquellos

territorios con necesidad de transporte donde el sistema no haya llegado de una forma u

otra. Al pasar a un nivel algo más alto –aunque aun moderado- de los obstáculos al

acceso al transporte público (paradas a más de 500 metros) la cantidad de personas

aumenta, llegando a algo más del 2% de la población montevideana. Una vez más, el

área territorial en esta situación sugiere una muy baja densidad poblacional, no obstante

lo cual resulta claro que en este caso se trata de sectores con densidad poblacional

sustancialmente mayores que los de la situación anterior. Vale recordar que en este

estrato ya comienzan a registrarse casos en todas las regiones y, con algo mayor de

intensidad en la periferia así como en la franja sur de la periferia suburbana.

Tabla 1 Montevideo: área y población según umbrales de distancia a la red de transporte público. En porcentajes, personas y metros.

DISTANCIA A LA PARADA % de área

% de personas

Cantidad de personas

Distancia promedio (*)

Más de 300 metros 53.70 8.83 117,045 604 mts

Más de 500 metros 38.72 2.17 28,752 1006 mts

Más de 750 metros 26.48 0.70 9,348 1322 mts

Fuentes: elaboración propia en base a información georreferenciada de la IM y datos del Censo 2004 del INE. (*) Se trata de la distancia promedio de los centroides de las zonas censales que no son intersectadas por el área de influencia de la parada en cada uno de los umbrales (300, 500 y 750 metros). Aquellas zonas que son intersectadas al menos parcialmente no son tenidas en cuenta para el cálculo.

En pocas palabras, al analizar el acceso básico a las estaciones de transporte público en

Montevideo, el primer dato que debe tenerse presente es que prácticamente 9 de cada 10

personas residen en una zona censal que tiene una a 300 metros o menos. Esto habla de

una muy alta conectividad del territorio en la ciudad y su gente, aunque también da

cuenta de algunos territorios que, debido a su localización, presentan algunos obstáculos

por esa área de influencia. En este caso, si el área cubierta alcanzaba el 90%, se asumía que la totalidad de las personas estaban cubiertas.

leves a alrededor del 9% de la población (que está a más de 300 metros de la red) y

considerables a un 2% de ella (algo menos de 30 mil personas). Probablemente estos

enclaves de acceso básico deficitario sean el producto de zonas antes despobladas y a

los que el sistema nunca llegó. Esto puede llegar a encender una señal de alarma

teniendo en cuenta que zonas antes muy despobladas comienzan a recibir habitantes.

Al desagregar la información anterior por estrato socioeconómico, es posible observar

cómo, si bien se mantienen muy altos los niveles de acceso básico a la red, también es

cierto que los costos moderados o severos son pagados por los residentes en las zonas

con mayor concentración de sectores de bajos ingresos5. Así, en los casos en que existe

un moderado obstáculo por distancia para acceder a la red (ubicación a más de 300

metros) prácticamente la totalidad de las zonas en dicha situación son aquellas de

estrato socioeconómico bajo. De la misma forma, cuando el umbral de distancia

asciende a los 500 metros, una vez más se aprecia que esa minoría muy reducida con

obstáculos de acceso básico son casi exclusivamente de estrato bajo.

Tabla 2 Montevideo: área y población según umbrales de distancia a la red de transporte público. En porcentajes, personas y metros.

DISTANCIA A LA PARADA

Alta intensidad de

hogares vulnerables

Intensidad media de hogares

vulnerables

Baja intensidad de

hogares vulnerables

Total

Más de 300 metros 16.1 3.1 1.4 8.3

Más de 500 metros 4.0 0.1 0.0 1.8

Más de 750 metros 1.1 0.0 0.0 0.5

Distancia promedio 204 118 114 162

Fuentes: elaboración propia en base a información georreferenciada de la IM y datos del Censo 2004 del INE.

Para avanzar en el análisis de la red más allá de la conectividad, se debe comenzar a

considerar variables que especifiquen sus rasgos. Una de las formas de hacerlo es

atendiendo a la cantidad de servicios que transitan por la ciudad, que es una medida que

da cuenta intensidad con que el sistema de transporte recorre la ciudad y la sirve. Por lo

tanto interesará conocer la forma en que se distribuye ese nivel de servicio –o

5 El estrato se determina por la composición socioeconómica del segmento censal en el que está ubicada la zona censal. El estrato bajo es aquel en el que residen 50% o más de hogares del quintil 1 y 2 de ingresos. El estrato medio se compone de las zonas con entre 20 y 49% de hogares en dichos quintiles y las zonas de nivel alto tienen menos de 20% de los hogares en dicha situación. Esta medida más que sintetizar el estrato socioeconómico de las zonas, refleja la incidencia de población pobre y vulnerable a la pobreza en ese territorio. Así, las zonas consideradas como estrato alto reflejan que en ella reside una vasta mayoría de hogares cuya vulnerabilidad es baja.

intensidad- a lo largo de la jornada para conocer cuáles son los momentos en que se

podría inferir existen las mayores dificultades para desplazarse a través del transporte

público6.

El siguiente gráfico toma como referencia la cantidad de salidas o largadas en las

cabeceras de ambos sentidos para todo el conjunto de recorridos que componen el

sistema. Por supuesto registra el conjunto del sistema sin distinguir direcciones ni

recorridos y lo hace en referencia a cuánto el transporte mantiene la presencia en la

ciudad pero sin determinar aun aspectos de distribución de dicha presencia. Los datos

arrojan algunos elementos primarios que tienen que ver con la cantidad de servicio entre

los distintos regímenes horarios (días hábiles, sábados y domingos y feriados).

Gráfico 1 Intensidad de servicios del sistema de transporte público urbano por hora simple de salida y régimen horario. En cantidad de salidas.

Fuente: elaboración propia en base a frecuencias programadas publicadas en página web de la Intendencia de Montevideo.

Al incorporar el tipo de servicio al análisis, es posible observar que el patrón recién

descripto se repite para todos los casos. En efecto, los servicios comunes, locales y

diferenciales presentan reducciones sustanciales en los horarios de menor intensidad del

transporte. Esta regla tiene su excepción en los servicios locales, los que en los días

hábiles exhiben una cantidad de salidas que, comparada con los servicios comunes, es

6 En esta ponencia no se aborda uno de los mecanismos de cualificación de la oferta consistente en asociar cada punto de entrada a la red con la oferta que allí se despliega, esto es, saber para cada umbral de distancias a qué tipo de servicios –y eventualmente con qué calidad de servicio- se está accediendo. Este trabajo forma parte de la agenda de trabajo del autor en el futuro, en tanto demanda un procesamiento –e información- bastante más complejo y detallado que la de las medidas aquí presentadas.

0

200

400

600

800

1000

1200

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22

Ca

nti

da

d d

e s

alid

as

Hora de salida

HABILES

SABADOS

DOMINGOS

verdaderamente baja. De todas formas sí se repite el patrón entre franjas horarias, en las

que la cantidad de salidas por hora de los servicios locales se reduce a la mitad.

Justamente en relación a los servicios locales, vale destacar que éstos ocupan una

porción relativamente marginal de los servicios en la calle que ofrece el sistema y cuya

oferta prácticamente desaparece en los horarios fuera de punta.

El gasto de los hogares en transporte

Hasta aquí la ponencia ha presentado evidencia acerca de la disponibilidad espacial de

la red, lo que no garantiza necesariamente su uso. Uno de los elementos que lo

condicionan es la capacidad de pago, que es de carácter no espacial y que también

define el acceso básico a la red de transporte público. Por tanto resulta de capital

importancia incluir en el análisis al peso monetario por el acceso al servicio.

Como afirma Thompson (2002) el transporte urbano representa un costo elevado para

nuestro continente, y no solamente para los países, sino que también para las familias.

Para este autor, dicho costo tiene un componente básico por los viajes “obligados” y

otro de carácter “opcional” que tiene que ver con la elección de modos de mayor o

menor calidad. El costo asumido por las familias aporta pistas sobre la capacidad de los

hogares para pagar por el transporte público así como sobre la forma en que se

distribuyen dichos costos entre los estratos sociales y usuarios de distintos modos

(Carruthers et al., 2005). Una forma de llegar a estos costos es analizar la estructura de

gastos de los hogares y establecer cuál es el lugar que este rubro ocupa. Esto permitirá

inferir cuánta presión monetaria reciben las familias de los distintos estratos

socioeconómicos por su movilidad motorizada. Para ello, deberá tenerse en cuenta por

un lado el porcentaje de los ingresos que es efectivamente utilizado para consumir

productos y servicios relacionados al transporte. Por el otro, también es necesario

considerar cuáles son los bienes contra los que los gastos de transporte “compiten”, es

decir, del dinero que se gasta en el hogar, cuánto se destina a bienes básicos –y

relativamente insustituibles- y cuánto a bienes que, de no ser consumidos,

probablemente no comprometan seriamente el bienestar de los hogares.

Para comenzar, vale la pena establecer el nivel de gasto absoluto en transporte por parte

de los hogares. Estos datos arrojan varios hechos esperables, como que los hogares de

mayores ingresos gastan, en términos absolutos, mucho más que los hogares en los

estratos inferiores de ingresos. En el único rubro donde esto no es así es en el del gasto

en transporte público, en el que el gasto aparece bastante estable para todos los quintiles

e incluso es algo menor en el quintil superior respecto a los tres intermedios. No

obstante ello, al observar el rubro de transporte urbano en su conjunto resulta clara la

asociación directa entre nivel de ingreso y dinero destinado a dicho rubro. Vale destacar

que la mayoría del gasto absoluto responde al uso de opciones privadas que es el rubro

predominante en los dos quintiles superiores.

Gráfico 2 Montevideo: Gasto promedio de los hogares en transporte por sub-rubros del ítem según quintil de ingresos per cápita. En pesos (valores corrientes del año 2005).

Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística

Claro está que para comparar entre estratos, es relevante considerar el costo relativo en

los diferentes rubros. Es por ello que, para avanzar en el análisis, la tabla que sigue

expone la estructura de gastos de los hogares de Montevideo sobre sus ingresos totales

discriminando por el quintil de ingresos per cápita al que pertenecen. En ella se destacan

individualmente los rubros de alimentación, vivienda, salud, transporte y el ítem

correspondiente al ahorro, siendo los dos primeros los que mayores porcentajes

registran a nivel del conjunto de la población.

Ahora bien, al considerar la información discriminada por los ingresos de los hogares, la

estructura del gasto se trastoca. En efecto, en el caso de la alimentación, la distribución

por estrato de ingresos es notoria. Entre los hogares del primer quintil este rubro

compromete en promedio más de la tercera parte de sus ingresos al tiempo que al

transitar los quintiles de forma ascendente, su importancia va disminuyendo hasta

prácticamente una décima parte de los ingresos corrientes de los hogares del quintil

434639 694 723

480169

428758

1427

3104

603

10671451

2151

3584

102 95354

1251

0

1000

2000

3000

4000

1 2 3 4 5

Gas

to a

bso

luto

pro

me

dio

Quintiles de ingreso per cápitaTransporte público Transporte privado

superior. El otro rubro de relevancia –el de la vivienda- presenta una estructura algo

más pareja entre los quintiles de ingresos en tanto el porcentaje dedicado a este ítem es

sólo algo superior en los 3 primeros respecto a los dos restantes. En cuanto a los

restantes rubros significativos como porción del ingreso de los hogares, el transporte

también presenta una distribución con baja asociación al nivel de ingreso presentando

guarismos algo superiores en los hogares más ricos, tema sobre el que se ahondará más

adelante. Al mismo tiempo, en el caso de la salud la asociación es más perceptible y es

directa: los hogares más ricos tienden a gastar una mayor proporción en este rubro que

los más pobres. En este caso existe un escalón a partir del segundo quintil en el que este

gasto asciende, lo que probablemente responda a que en el primer quintil se concentren

los usuarios de los servicios de salud gratuitos brindados por el estado. En el resto de los

quintiles incide la mayor pertenencia al sistema mutual que implica el pago de cuotas y

copagos específicos para obtener determinados servicios. El otro rubro con una

esperable muy alta asociación es la del ahorro de los hogares, esto es, la diferencia entre

sus ingresos mensuales y los gastos a los que hacen frente. Éste adquiere un signo

negativo entre los hogares del 20% de menores ingresos, lo que significa que, en

términos proporcionales, sus gastos mensuales exceden sus ingresos. Una vez más, ya a

partir del segundo quintil se registra un salto importante en la capacidad de ahorro la

que se mantiene constante hasta el quintil más rico en el que los niveles de ahorro

alcanzan más del 16% de sus ingresos.

Tabla 3 Montevideo: porcentaje de gastos sobre el total de ingreso de los hogares por rubros de gasto según quintiles de ingreso. En puntos promediales simples.

RUBRO DE GASTO 1 2 3 4 5 Total

Vivienda 28.2 28.4 27.5 24.7 24.9 26.7

Alimentos y bebidas no alcohólicas 34.8 23.7 18.6 15.3 10.6 20.6

Transporte 7.7 7.8 7.8 8.4 8.6 8.1

Salud 3.2 7.9 10.0 10.1 8.7 8.0

Recreación y cultura 4.7 4.5 4.7 6.0 6.4 5.3

Bienes y servicios diversos 5.8 4.3 4.0 4.0 4.1 4.5

Comunicación 4.5 4.7 4.7 4.2 3.9 4.4

Muebles, artículos para el hogar y su conservación 4.3 3.0 3.1 3.2 4.5 3.6

Vestimenta y Calzado 4.5 3.1 3.2 3.2 2.9 3.4

Restaurantes y servicios de alojamiento 1.6 1.8 2.8 3.3 4.3 2.8

Educación .5 1.1 2.2 2.5 2.2 1.7

Bebidas alcohólicas, tabaco y estupefacientes 2.3 1.8 1.7 1.3 1.0 1.6

Gastos no de consume 1.0 1.2 1.4 1.7 2.6 1.6

Ahorro -2.5 7.1 8.9 12.4 16.2 8.4

Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística

Estas cifras dan cuenta de una situación ya conocida marcada por el estrato

socioeconómico de los hogares en cuanto a la prioridad hacia bienes básicos así como la

participación de bienes que otorgan más margen de maniobra a la hora de configurar el

presupuesto familiar. Entre los dos quintiles inferiores –en particular en el primero- la

prioridad a bienes alimentarios sumado a los gastos en vivienda (en este caso con peso

muy similar para todos los estratos) es muy marcada. Por supuesto, las razones para esto

pueden encontrarse en el propio monto de ingresos sobre los que se dividen los gastos y,

en el caso de la alimentación especialmente, en el hecho que son en los quintiles

inferiores donde se concentran los hogares más numerosos. Todo esto hace que los

bienes básicos presionen significativamente y rigidicen el presupuesto en tanto buena

parte de los ingresos será consumida en forma de alimentos. Expresado de otra forma,

en los hogares más pobres, el ingreso disponible al deducir los gastos en comida,

alquiler y mantención de la vivienda es muy reducido. Y es este el espacio donde debe

acomodarse el gasto en transporte, por lo que, si es alto, competirá con los bienes

básicos mencionados.

Como ya se adelantó, más allá de la alimentación y la vivienda, en otros rubros (como

salud y educación) se manifiesta la huella de la matriz de protección social. En efecto,

los hogares más pobres no parecen tener que destinar una enorme parte de sus ingresos

a ellos –lo que indicaría que los obtienen desde el estado- al tiempo que los hogares más

ricos sí lo hacen en tanto lo consumen desde el mercado. Claro está, que en estos casos,

la inversión diferencial puede traducirse en diferenciales de calidad; no es novedoso

pensar que varias dimensiones (de mayor o menor relevancia) son más cuidadas desde

las prestaciones obtenidas en el marcado que en las brindadas gratuitamente desde el

estado.

El caso del transporte escapa a esa lógica ya que su participación aparece como estable

a lo largo de todos los quintiles. Hasta aquí se ha analizado el rubro transporte en su

totalidad, dentro de lo que se incluye una serie de componentes que van más allá del

transporte urbano, muchos de los cuales podrían incluso ser considerados como

consumos suntuarios (p.e. los viajes al exterior)7. Por tanto es necesario desagregar

7 A los efectos de la especificación de este rubro, los gastos se clasifican incluyendo los siguientes componentes para cada categoría: a) Transporte público: boleto de ómnibus, transporte combinado de pasajeros en medios distintos, transporte interdepartamental (no esparcimiento) y pasaje de tren; b)

estos consumos. Dentro de ese rubro más general, y como sucede con el resto de los

consumos, aquellos relacionados al esparcimiento o a la recreación tienen mayor

incidencia entre los hogares de mayores ingresos. Esta información se encuentra

reflejada en el siguiente gráfico. Allí es posible observar como efectivamente el rubro

general transporte para los hogares más pobres es sinónimo de transporte urbano, esto

es, de aquellos gastos ocasionados por moverse dentro de la ciudad8.

Gráfico 3 Montevideo: Composición del gasto al interior del rubro transporte por sub rubro según quintil de ingresos per cápita. En porcentajes.

Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de Estadística

Y dentro de los gastos en transporte urbano, la porción más significativa se concentra en

el transporte público. Esta situación se revierte a medida que se avanza en los estratos

de ingresos hasta que es prácticamente inverso en el quintil 5. De la misma forma, es en

Transporte privado: accesorios y repuestos de auto, accesorios y repuestos de moto y bicicleta, alquiler de garaje y cochera por mes, automóviles, servicio de diagnóstico de (Computest), reparación de chapa y pintura, estacionamiento (no por mes), gas oil para transporte personal, servicio de gomería, lavado y engrase, licencia de conducir, lubricantes, aceite y cambio de aceite, nafta, para transporte personal, neumáticos, cámaras, cubiertas, patente de rodado, reparaciones mecánicas de vehículos, servicio de auxilio de automóvil (cuota mensual), servicio de remolque de vehículo y servicio de transporte escolar; c) Otros de transporte: alquiler de automóviles sin conductor, alquiler de motos y bicicletas, compra de automóvil o camioneta, compra de bicicleta, compra moto menos de 50 cc, empadronamiento de vehículo, fletes, gastos menores de transporte en viajes, lecciones para conducir, servicio de mudanza, pasaje de ómnibus internacional, pasaje de avión o barco, peajes y transporte interdepartamental (esparcimiento). Dentro del rubro transporte público también se computan aquellos correspondientes a los gastos en transporte no motorizado (caballos para transporte personal, compra de otros equipos de transporte personal, reparación de bicicletas y vehículos sin motor). Los gastos en transporte público individual (taxis y remises) se cuentan dentro del gasto en transporte privado. 8 La definición de transporte urbano también incluye en este caso los viajes interdepartamentales que no tengan fines de esparcimiento. Si bien es posible que estos consumos incluyan viajes de largas distancias, es muy probable que estén compuestos en su mayoría por traslados dentro del área metropolitana.

5,14,4

3,42,7

1,2

1,82,6

3,14,4

5,3

0,9 0,9 1,4 1,42,2

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1 2 3 4 5

Po

rce

nta

je d

el in

gre

so

Quintil de ingreso

Otros transporte

Transporte privado

Transporte público

los quintiles superiores, en particular en el quinto, donde existen porcentajes más

importantes de gastos en el sub-rubro “Otros de transporte”. Es así que cuando se hace

referencia a los hogares de menores ingresos en relación a su consumo en transporte,

debe tenerse presente que, en el extremo inferior, prácticamente 9 de cada 10 unidades

monetarias fueron utilizadas para desplazamientos en la ciudad, al tiempo que casi 7 de

cada 10 se destinaron a pagar los costos del transporte público. Como con otros bienes,

se podría especular con cierta seguridad que los hogares más pudientes consumen

servicios de mayor calidad fruto de utilizar transporte privado que les garantiza, entre

otras cosa, mayor comodidad, velocidad y flexibilidad de destinos y horarios. La

diferencia en el caso del transporte urbano es que para estos bienes los hogares más

pobres pagan la misma proporción de sus ingresos que los más ricos.

Por otra parte, al limitar el análisis a lo que aquí se denomina transporte urbano la

estabilidad de proporciones entre quintiles se revierte levemente. De hecho, el quintil

inferior presenta un gasto proporcionalmente superior al quintil más rico (y es el

segundo entre los cinco). A esto debería sumarse el hecho antes mencionado que en

estos hogares la “competencia” es con bienes claramente más básicos. El siguiente

gráfico presenta la noción de incidencia competitiva del transporte sobre bienes básicos

que intenta justamente capturar este fenómeno. Esta medida aporta un panorama preciso

sobre muchas de las tensiones a las que se enfrentan los hogares con menores recursos y

de cuánto amenaza su presupuesto el actual gasto en transporte o un eventual aumento

de éste9. Como ya se comentó, cuanto mayor sea la presión más amenazada se verá el

consumo de algunos bienes si la necesidad de consumir transporte es inexorable. Y, por

supuesto, un alto valor de incidencia competitiva muy probablemente va a significar una

provisión deficitaria de transporte. Ésta podría darse en la forma de suspensión de

actividades que requieran erogaciones o bien en la búsqueda de alternativas sin costo

monetarios aunque tuviera altos costos monetarios (por ej. trasladarse grandes distancias

a pie).

9 Para una discusión sobre las diversas formas de reflejar la “pagabilidad” por servicios de transporte urbano ver Carruthers et al (2005) y Mitric y Carruthers (2005).

Gráfico 4 Montevideo: medida de incidencia competitiva sobre bienes básicos del rubro transporte y del transporte urbano, año 2006. En proporción de gasto en transporte sobre gasto sustituible.

Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de

Estadística

Los datos son categóricas en cuanto a la distribución regresiva de esta medida, en

particular en el caso de los hogares del primer quintil de ingresos. Entre ellos la

proporción de los ingresos destinados al rubro “transporte urbano” constituye un 110%

del ingreso en “disponibilidad” por parte de estos hogares. Esta cifra disminuye a menos

de la mitad ya desde los hogares del segundo quintil y continua haciéndolo a medida

que crecen los ingresos lo que determina una situación con amplia holgura para

satisfacer las necesidades de transporte y ampliarlas sin comprometer otros consumos.

Otro de los rasgos del comportamiento de esta variable es que tanto al considerar el

rubro de transporte en su totalidad como al hacerlo con el transporte urbano, en el

quintil inferior la incidencia competitiva es similar. A medida que se eleva el quintil de

ingresos esta diferencia es, en términos proporcionales, mucho mayor.

Otro elemento que debe tenerse presente a la hora de analizar los gastos de transporte

tiene que ver con la cantidad de personas que viven el hogar. De hecho es una forma

distinta de ver el mismo fenómeno estudiado hasta aquí en tanto la cantidad de personas

está asociada con los gastos de alimentación que es parte importante del conjunto de

bienes básicos y es uno de los rubros donde mayores diferencias absolutas existen entre

los distintos quintiles y definen de cierta forma el porcentaje de ingreso disponible. El

indicador elegido para integrar la cantidad de personas que viven en los hogares al

análisis es la razón del gasto en transporte sobre el ingreso per cápita. De esta manera es

posible estandarizar el gasto en transporte urbano por la cantidad de miembros del

1,3

0,50,4

0,40,3

1,1

0,50,4 0,3

0,20,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1 2 3 4 5Quintil de ingreso

Incidencia rubro transporteIncidencia transporte urbano

hogar. En otras palabras, con este dato se puede dar cuenta del ingreso posterior al gasto

en transporte ajustado por la cantidad de personas a las que se tiene que mantener con

él. Si bien este dato podría tener que ver con que en los hogares más pobres haya más

personas para transportar (en ese caso a un costo de transporte per cápita –como

proporción de los ingresos- mucho más barato que en los hogares más ricos, lo que

redundaría en una misma proporción de gastos sobre ingreso total), el efecto de esta

mayor demanda es limitado en tanto estos hogares, además de ser más grandes,

concentran mayor número de niños cuyas necesidades de transporte en general es a

través de medios no motorizados10.

Al observar la distribución de este indicador por quintiles, se advierte una pauta

regresiva, donde el gasto sobre ingreso per cápita en los hogares del primer quintil dobla

al del quinto. En otras palabras, el lugar que el transporte ocupa es mucho más

importante entre los hogares pobres cuando se considera la cantidad de personas que se

debe atender con el ingreso disponible posterior al gasto en transporte.

Gráfico 5 Montevideo: Gasto en transporte urbano por quintil de ingreso. En porcentaje sobre ingreso per cápita.

Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos 2006 del Instituto Nacional de

Estadística

10La cantidad promedio de personas que viven en los hogares por quintil de ingresos es la siguiente: 4,4 personas en el quintil 1; 3,4 en el 2; 2,8 en el 3; 2,4 en el 4 y 2,1 en el 5. En relación a la cantidad de niños y jóvenes de 0 a 14 años, en los hogares del quintil 1 este grupo etario representa promedialmente el 41% de sus miembros; el 26% en el quintil 2; 16% en el 3; 12% en el 4 y 10% en el 5. Estos dos indicadores surgen de la Encuesta Continua de Hogares 2007 y corresponden a Montevideo (con quintiles de ingreso per cápita del hogar computados sobre el total del país).

29

2220 19

15

0

5

10

15

20

25

30

1 2 3 4 5

Po

rce

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je d

e in

gre

so

Quintil de ingreso

La estructura tarifaria y de subsidios

La participación del estado en la definición de la tarifa es crucial si existe alguna

intención de echar a andar mecanismos compensatorios de mayor o menor nivel de

focalización. La autoridad puede participar a través de la contribución de fondos

públicos para apoyar el funcionamiento del sistema –subsidios- o a partir de

regulaciones que impliquen ofertas diferenciadas –estructura tarifaria- que favorecen

intencionalmente o por los hábitos de uso a sectores específicos.

Como con otros servicios básicos –la energía eléctrica, agua y saneamiento los más

clásicos- existen varios puntos de vista acerca de cuál es la mejor estrategia para

cumplir los objetivos. Más allá de diversas posiciones acerca de cuál es la mejor forma

de implementar un subsidio al transporte público, en todo caso se reconoce el rol

relevante que pueden llegar a jugar en términos de acceso al transporte. Como otros

bienes básicos, los sistemas de transporte enfrentarán los mismos dilemas en cuanto a su

efectividad, eficacia, conveniencia e impacto. Estos temas son abordados en

investigaciones regionales focalizándose principalmente en el impacto sobre la

pagabilidad del transporte (Gutierrez, 2004; Carruthers et al., 2005; Gomide et al., 2005;

Estupiñán et al., 2007; Gomez-Lobo, 2007; Rogat, 2009; Serebrisky et al., 2010).

En Montevideo se podrían identificar tres tipos de mecanismos. El primero de ellos es

de carácter universal y su componente más relevante es el subsidio para incidir a la baja

en la tarifa general. En términos generales, los beneficiados por estas transferencias de

fondos públicos son los usuarios del transporte público. Por tanto una primera

aproximación ellos surgiría del análisis de su perfil socioeconómico. Como en otras

ciudades latinoamericanas, en Montevideo el patrón de utilización del transporte

público tiene una forma de “U invertida”. Esto es que es muy bajo el porcentaje de

utilización en los sectores más bajos, y asciende entre los sectores medios y medio-

bajos para luego comenzar a descender en los sectores medio-altos y altos donde se

vuelve al porcentaje mínimo de uso nuevamente.

Grafico 6 Montevideo metropolitano. Estructura de viajes en transporte público ordenado por percentil de ingresos. Año 2009. En porcentaje acumulado.

Fuente: elaboración propia en base a EOD 2009

El hecho destacable de todas formas es que si el mecanismo de focalización fuera el de

las personas que viajan por transporte público, se alcanzaría una distribución con sesgo

levemente progresivo. Es así que, por ejemplo, el 40% de los viajes “más pobres”

recibirían cerca del 50% de dicho subsidio si la asignación subsidio-usuario fuera

perfecta. También se pone de manifiesto de manifiesto que dicha progresividad emerge

sobre el décimo percentil de ingresos y no antes donde la línea de viajes de transporte

público se apoya sobre la de equidad (cada decil recibiría el 10% de los subsidios). El

otro hecho que pone de manifiesto este gráfico y de forma algo más categórica es que

las inversiones orientadas a los viajes en transporte motorizado privado sí presentan un

claro sesgo regresivo donde los sectores más acomodados recibirían mucho más de esa

inversión respecto a los más pobres.

El segundo mecanismo es el de beneficios sobre la tarifa a colectivos específicos.

Dentro de esta categoría se encuentran un conjunto de bonificaciones respaldadas por un

subsidio municipal y otras que son costeadas de forma cruzada, esto es, por la

recaudación del pago del resto de los usuarios. Los del primer tipo incluyen tarifas

bonificadas a jubilados y retirados que implican descuentos del 50% o 75%

dependiendo de los ingresos. También se compone de tarifas diferenciadas a estudiantes

de enseñanza media y terciaria que consisten en un descuento del 25% (educación

0

20

40

60

80

100

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Acu

mu

laci

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inve

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n

Percentil de ingresos

Equidad Público Privado

terciaria), 50% (educación media privada y toda la de segundo ciclo) o 100% (50 tickets

para el primer ciclo de educación media hasta 16 años)11.

Las bonificaciones totales que surgen de subsidios cruzados incluye la gratuidad para

estudiantes de enseñanza primaria y la gratuidad para mayores de 70 años y menores de

12 los días domingos. La gratuidad para escolares ha sido una práctica tradicional en el

transporte colectivo montevideano al tiempo que la exoneración por motivos de

esparcimiento para niños y mayores fue implementada durante la década de los 90.

Vale decir que este tipo de mecanismos es quizás el que más sufra el efecto de

autoselección. En el caso de los estudiantes esto es claro, los niños o jóvenes que no

asisten al sistema educativo se concentran en los sectores más populares. De todas

formas vale decir que la incidencia de la caminata en los viajes de estudio,

especialmente hasta el primer ciclo de enseñanza secundaria es muy alta. La

bonificación a jubilados y pensionistas puede padecer un efecto similar en relación a

ciertos requisitos mínimos de formalidad –debe tramitarse un carnet en el instituto

previsional- de los que se pueden llegar a ver excluidos los sectores más pobres.

Finalmente, el tercer tipo de mecanismo identificado es el de base territorial y temporal,

que consiste básicamente en distintas ofertas tarifarias a los pasajeros. Con la compra de

alguna de estas modalidades, se puede realizar un viaje –o más tramos de un mismo

viaje- por menos dinero que el que correspondería si se adquiriera uno o la cantidad de

tickets equivalentes a precio regular. Puede ser leído en dos dimensiones: la temporal y

la territorial. Dentro de la temporal se cuenta la oferta de dos productos diferenciales de

tarifa plana y semiplana por un lapso de tiempo. Se trata de los ya mencionados boletos

“2 horas” y “1 hora”. El 2 horas permite una utilización irrestricta del sistema durante

ese lapso por un valor de aproximadamente 1,4 tickets regulares. Por otra parte, el

boleto 1 hora permite realizar hasta dos viajes en el transporte colectivo por el valor de

la tarifa normal12. Por eso, estrictamente hablando la tarifa regular (el “boleto común”)

es en realidad una tarifa semi-plana de una hora. Esta estructura tarifaria favorece a

aquellos que, en primer lugar, usan la tarifa y, en segundo término, los que más

aprovechan sus posibilidades en términos de viajes realizados. Es así que quienes

11 En el transcurso del año 2012 los beneficios de estas bonificaciones se verán ampliados. A partir de un convenio con el Ministerio de Economía se flexibilizarán los criterios de edad y ciclo para la obtención de boletos gratuitos llevándolo a toda la educación media y hasta los 18 años de edad. Asimismo, los beneficios para la educación terciaria pública se llevan al 50% de la bonificación en lugar del 25% actual. 12 Esta tarifa permite hasta un tercer viaje cuando algunos de los tramos es abordado en puntos seleccionados del sistema, en general terminales o intercambiadores.

realizan los dos viajes con un único ticket son de alguna manera financiados por quienes

utilizan un viaje simple. Algo similar sucede con quienes realizan varios viajes pagando

el valor de un ticket 2 horas. Existe un subsidio cruzado entre quienes utilizan esta tarifa

y quienes no a la vez que entre los usuarios más intensivos respecto a los menos13.

En la dimensión espacial, se destacan los recorridos de carácter zonal o local, cuya

bonificación es del 50% de la tarifa regular. Entre estos recorridos se cuentan los

tradicionales locales, recorridos cortos en extensión algunos con carácter circular que

recorren sectores no servidos por la red regular o unen zonas lejanas con puntos de

intercambio del sistema. También incluye algunas porciones de recorridos regulares los

que, a partir de determinado punto especificado emiten boletos con tarifa zonal. La

última modalidad incorporada es un anillo periférico que fue catalogado como zonal.

Esto es que todos los viajes que se originen y tengan destino dentro de ese anillo se

podrán realizar con una tarifa zonal. Este tipo de tarifa es particularmente progresiva en

tanto la mayoría de los servicios locales se ubican en zonas periféricas donde se

concentran sectores de bajos recursos. En particular el boleto zonal del tercer anillo

recién mencionado tiene un particular autoselección de carácter progresivo.

La tabla que sigue sintetiza los tres mecanismos analizados hasta aquí así como cada

uno de sus componentes14.

13 A nivel de los operadores, existe un esquema de reparto del ingreso por el que se divide en partes iguales por cada tramo utilizado y cada empresa recibe el equivalente a la calidad de tramos en que la persona utilizó el sistema. 14 Vale destacar que el sistema de transporte presenta otros dispositivos que no son tenidos en cuenta aquí por su carácter marginal en cuanto a incidencia en compra de viajes o beneficiarios. Éstos son el boleto institucional que permite un descuento a la tarifa por compra de un paquete de boletos para empleados de las empresas que realicen un convenio con la intendencia y gratuidad para algunas personas con discapacidad.

Tabla 4 Montevideo: dispositivos compensatorios del transporte público.

TIPO DE MECANISMO Dispositivo Descripción (beneficios, focalización,

financiamiento)

DE BASE UNIVERSAL Subsidio a la tarifa regular (fideicomiso transporte y subsidio a la tarifa)

Estabilización de tarifa y rebaja puntual

(aproximadamente 10% impacto15

). Financiamento desde gobierno nacional en coordinación con gobierno departamental. Focaliza en usuarios transporte público, progresividad moderada.

POR GRUPO SOCIAL (edad y actividad)

Boleto escolar Gratuidad. Financiamiento cruzado.

Boleto de estudiante primer ciclo enseñanza media

Gratuidad en ciclo básico de enseñanza media (con requisitos etarios). 25% o 50% otros ciclos y enseñanza terciaria pública. Financiamiento municipal. Efecto de auto-selección (asistentes al sistema educativo).

Boleto a jubilados y pensionistas

50% y 75% de bonificación dependiendo de ingresos. Financiamiento municipal. Posible efecto de exclusión sectores más vulnerables por requisito formal.

BASE GEOGRÁFICA Y TEMPORAL

Oferta local y zonal (recorridos locales, tramos de recorridos regulares, viajes dentro de tercer anillo)

50% de la tarifa. Financiamiento cruzado. Fuerte concentración en sectores residiendo en zonas periféricas.

Oferta de tarifa plana y semi-plana temporal (Boletos 1 hora y 2 horas)

Segundo tramo a tarifa regular y viajes ilimitados por 2 horas con el valor de aprox. 1,4 viaje a tarifa regular. Financiamiento cruzado con reparto entre operadores. Favorece a sectores más alejados del centro e implica rebaja de tarifa para transbordos impuestos.

Fuente: elaboración propia en base a IM.

Consideraciones finales

De la evidencia presentada en esta ponencia, vale la pena destacar una serie de puntos

respecto a las dos dimensiones relevantes consideradas. En primer lugar, que la red de

transporte público mantiene una presencia muy importante en el territorio con una

cobertura alta. Su comportamiento apunta a un alto grado de adaptación a la demanda o,

expresado de otra forma, una oferta que, tanto en lo espacial como en lo temporal, se

rige por la atención a la demanda. Es así que en términos territoriales la red penetra de

forma densa en los sectores de mayor densidad poblacional y atracción de viajes, y lo

hace en forma radial (con ejes relativamente únicos que dejan intersticios territoriales

amplios sin red alguna) en los sectores de menor densidad (más allá que en el conjunto

de ese territorio más amplio que es la periferia suburbana resida casi una tercera parte

de la población). Por otra parte, la dimensión temporal presenta un comportamiento

15 De acuerdo a consultas informales con técnicos de la Intendencia de Montevideo.

idéntico: las franjas y regímenes horarios de punta (días hábiles en horas diurnas)

presentan prácticamente el doble de servicios que los de fuera de punta (fines de semana

y horarios nocturnos y fuera de hora punta). Si bien es marginal, se advierte que los

últimos procesos de periferización en la ciudad inciden en que las zonas con peor

cobertura tengan un perfil prácticamente exclusivo de zonas con alta intensidad de

vulnerabilidad.

De todas formas, la debilidad principal en materia de estratificación se advierte al

considerar la capacidad de pago. El gasto de los hogares presenta una distribución

regresiva en materia de acceso al transporte similar a las que se podrían encontrar en

otras ciudades (ver Thompson, 2002; PNUD, 2008). En este ítem, compuesto en su

enorme mayoría por consumo de transporte público, los hogares de los quintiles

inferiores erogan una mayor proporción de sus ingresos que los superiores. Asimismo,

al considerar la “competencia” por bienes básicos o la cantidad de personas que viven

en estos hogares, dichas diferencias son mucho más significativas. En este contexto, la

estructura de consumo indica que el gasto en transporte no es poco significativo en tanto

tensa la obtención de otros bienes básicos. A su vez, esto impacta en la calidad y

cantidad de transporte que se consume ya que se convierte en un rubro pasible de ser

recortado o, en un escenario donde sea indispensable, estos recortes podrían dirigirse a

bienes básicos. Si este análisis fuera sobre el sistema de salud, estaríamos estudiando los

llamados gastos de bolsillo, esto es, la cantidad de dinero que los hogares deben

desembolsar para acceder a la salud. En este campo, los sectores más favorecidos en

general acceden a opciones privadas y de mejor calidad, lo que se refleja en una

proporción mayor de gasto en relación a sus ingresos. En el caso del transporte esto no

sucede, si bien los sectores medios y altos también acceden a opciones privadas de

mejor calidad (y seguramente mayor cantidad de desplazamientos a destinos diversos en

la ciudad), en términos proporcionales usan menos de sus ingresos (o lo mismo) que los

restantes hogares.

Esta situación se registra a pesar de que sí existe un esfuerzo por parte de las

autoridades –importante en términos regionales- por intervenir la tarifa a la baja y

maximizar su pagabilidad. Estos esfuerzos se concentran en aspectos generales de la

tarifa regular, esto es, una fuerte inversión para su estabilización y eventual baja.

Referencias Ascher, F., 2005. Ciudades con velocidad y movilidad múltiples: un desafío para los

arquitectos, urbanistas y políticos. Revista ARQ 11–19. Carruthers, R., Dick, M., Saurkar, A., 2005. Affordability of Public Transport in

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