Modulo III Órganos de Los Procedimientos Sancionadores de La Cgr

Luis Morante Guerrero

Mdulo III 1

RGANOS DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES DE LA CGR

C O N T E N I D O

1. La reponsabilidad administrativa funcional

1.1. Necesidad de la implementacin del pseudo rgimen de responsabilidad administrativa funcional

1.2. Ley de determinacin de la responsabilidad administrativa funcional proveniente de los informes emitidos por los rganos del sistema nacional de control

1.3. Efectos de los nuevos alcances en responsabilidad administrativa funcional

1.4. Anlisis costo beneficio

1.5. Facultad sancionadora disciplinaria por responsabilidad administrativa funcional de la contralora general de la repblica

2. rganos del procedimiento sancionador

3. Primera instancia

3.1. Fase instructiva

3.2. Fase sancionadora

4. Segunda instancia

4.1. Tribunal superior de responsabilidades administrativas

4.2. Secretaria tcnica

5. Anlisis de el acuerdo plenario N 01-2013-CG-2013/TSRA (la responsabilidad administrativa y el principio del non bis in idem)

5.1. Marco legal y jurisprudencial del acuerdo plenario

5.2. Cuestiones que surgen del acuerdo plenario

6. Aspectos negativos de la responsabilidad administrativo funcional

6.1. Potestad sancionadora de la CGR

6.2. Falta disciplinaria y falta funcional

6.3. Prescripcin

7. Alcances de la responsabilidad administrativa funcional en la ley 29622

7.1. mbito objetivo de aplicacin

7.2. mbito subjetivo de aplicacin

7.3. Principios de la potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional

7.4. Prevalencia de la competencia de la contralora general para la determinacin de la res-ponsabilidad administrativa funcional

MDULO III


Mdulo III 3

III1. LA REPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

Ser funcionario o servidor pblico implica el ejercicio de una labor de suma dignidad destinada a satisfacer las necesidades de las personas a travs de la prestacin de servicios propios de la entidad estatal a la cual ste pertenecer; en ese sentido, es preciso que este funcionario o servidor se comporte, acte y se esfuerce para brindar un servicio conforme lo exige su investidura.

Sin embargo, en la realidad como muchos podemos observar, esta situacin no sucede en la mayora de los casos, pues aquellas personas a las cuales se les ha encomendado una funcin para el beneficio de la colectividad, terminan reali-zando una labor ms acorde a sus propios intereses o una labor a medio pelo, lo cual ha conllevado a que en varias ocasiones, muchos funcionarios pblicos tengan que haber sido sancionados por el mal desempeo de sus funciones.

Por estas consideraciones, es que el poder de direccin presente en la Adminis-tracin ha venido realizando diversas acciones a fin de fortalecer y mejorar el desarrollo de los procedimientos administrativos sancionadores, disciplinarios, buscando que aquellas infracciones encontradas en los procesos de auditora sean realmente sancionadas, con la severidad que amerita la infraccin come-tida. Y no bajo parmetros de camaradera que muchas veces surgen al interior de la entidad, para ello la Administracin se ha encargado de desarrollar la Responsabilidad Administrativa Funcional.

Como hemos mencionado, existen muchos casos en los cuales las infracciones encontradas en acciones de control, que constituyen responsabilidad admi-nistrativa, no han sido debidamente sancionadas debido a que en algunos casos, no se actu con la debida severidad, ello principalmente porque esta facultad sancionadora, hasta el 2011, recay en los titulares de las entidades, los cuales, por el concepto de camaradera entre otros, que lo hemos tomado en el captulo anterior, reducan la dimensin de la infraccin para imponer la sancin ms leve posible.

Bajo este contexto es que se promulg la Ley 29622, la cual otorga de forma alfo forzada una facultad de suma importancia a la Contralora General de la repblica, la cual es poder sancionar a los funcionarios pblicos en los casos en que estos incurran en responsabilidad administrativa funcional, en forma paralela y en conformidad al Acuerdo Plenario de forma simultnea al proce-dimiento sancionador.

rganos de los procedimientos sancionadores de la CGR / Mdulo III

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Muchos consideran que con esta modificacin de la Ley N 27785 se vienen logrando avances importantes en el tema de la lucha contra la corrupcin en las entidades del Estado, al permitir que un ente imparcial distinto a los titulares de las entidades, posea la capacidad de decidir, sin ningn inters en particular, sobre la imposicin de sanciones administrativas. No obstante, otros como RETAMOZO1 plantean que la Responsabilidad Administrativa Funcional en concordancia con el precedente de observancia obligatoria, respecto de la no afectacin del principio del non bis in dem en los casos de sancin por res-ponsabilidad disciplinaria y administrativa funcional, contenido en el Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA, es preocupante en cuanto a la salvaguarda del debido proceso y la seguridad jurdica. Aspecto que suscribimos, pues si bien la razn de la norma posee un sentido moralista de legalidad, ello se trasluce en un desbalance en cuanto a la legalidad material planteada en el Acuerdo Plenario que detallaremos en el punto 2 de sta Area.

1.1. Necesidad de la implementacin del pseudo rgimen de respon-sabilidad administrativa funcionalSobre el particular, cabe sealar que como consecuencia de las acciones de con-trol, que constituyen la herramienta esencial del Sistema Nacional de Control, se emiten los informes correspondientes que incluye, entre otros, el sealamiento de responsabilidades administrativas funcionales identificadas, resultando de competencia de las respectivas Entidades adoptar inmediatamente las acciones para el deslinde de las responsabilidades y la aplicacin de la respectiva sancin, medida correctiva cuya verificacin de cumplimiento se efecta a travs del seguimiento qu corresponde al rgano de Control Institucional.

Sin embargo, como parte de la referida verificacin, el Sistema Nacional de Control ha identificado deficiencias en su implementacin por la inexistencia de un procedimiento uniforme para la determinacin de responsabilidad ad-ministrativa funcional y vacos legales respecto a determinadas autoridades y funcionarios pblicos, generados por las diferencias de regmenes laborales e ineficacia del marco legal vigente, aunado a que es la propia entidad quien tiene que sancionar, situacin que ha conllevado a que la labor de control desarrollada y la lucha contra la corrupcin que ello implica, se vean afectadas y burladas.

En tal sentido, a efecto que el proceso integral de control en su ltima etapa, relacionada a las medidas correctivas, pueda ser eficaz en su cumplimiento, este La Contralora General de la Repblica ha formulado a travs de la Ley 29622 modificaciones e incorporaciones que pretenden generar un procedimiento para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional que resulte

1 RETAMOZO LINARES, Alberto. El Non Bis dem o la ampliacin de la potestad sancionadora de la Contralora General de la Repblica? En: Administracin Pblica & Control N1. Lima. Enero 2014. Gaceta Jurdica. p 15.


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aplicable a toda autoridad, funcionario, servidor o persona que ejerce o ejerci funciones en las entidades pblicas, independientemente de la naturaleza del rgimen laboral, contractual o de otra naturaleza que tuviere o hubiere tenido; identificando las conductas que conllevan a responsabilidades de dicha natu-raleza; estableciendo sanciones en relacin al tipo y existencia del vnculo; y, criterios para la gradualidad de las mismas; asimismo, se prev la existencia de instancias administrativas.

1.2. Ley de determinacin de la responsabilidad administrativa fun-cional proveniente de los informes emitidos por los rganos del Sistema Nacional de ControlEl control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, comprendiendo su realizacin las etapas de planificacin, ejecucin, elaboracin y emisin del Informe de Control, as como la implementacin de las medidas correctivas recomendadas, etapa sta ltima en que, despus del sealamiento de las presuntas responsabilidades por parte de los rganos del Sistema Nacional de Control, corresponde a las respectivas Entidades adoptar las acciones para el deslinde de las mismas y para la aplicacin de las sanciones a que hubiere lugar, estando su verificacin de cumplimiento a cargo de la Contralora General de la Repblica, a travs de los rganos de Control Institucional.

Al respecto, como parte de la referida verificacin, se han identificado defi-ciencias en la implementacin de las recomendaciones referidas al deslinde de responsabilidades administrativa funcionales, debido a la inexistencia de un procedimiento uniforme para su determinacin y vacos legales respecto a determinadas autoridades y funcionarios pblicos, generados por las diferencias de regmenes laborales e ineficacia del marco legal vigente, aunado a que es la propia entidad la encargada de sancionar, situacin que ha conllevado a que la labor de control desarrollada y la lucha contra la corrupcin que ello implica, se vean afectadas y burladas.

La indicada situacin se origina en las distintas aproximaciones que existen en relacin a la responsabilidad administrativa funcional2; as si bien la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica (Ley N 27785), define la responsabilidad administrativa funcional, sin embargo resulta evidente que la referencia a la existencia, indistintamente,

2 Responsabilidad Administrativa Funcional.- Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurdico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo laboral o contractual al momento de su identificacin durante el desarrollo de; la accin de control.

Incurren tambin en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios pblicos que en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestin deficiente, para cuya configuracin se requiere la existencia, previa a la asuncin de la funcin pblica que corresponda o durante el desempeo de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores de medicin de eficiencia.


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de vnculo laboral o contractual, as como la comprobacin del ejercicio de una funcin pblica, representan dos de los elementos ms complejos que se consideran durante el anlisis de la responsabilidad administrativa funcional, pues ello supone reconocer o distinguir, entre el rgano jurdico (el conjunto de competencias) y el rgano fsico (la persona llamada a ejercer esas com-petencias), es decir entre rgano-institucin y el rgano-individuo.

As existen distintas condiciones o naturalezas jurdicas respecto del rgano-individuo, en tanto ste no se circunscribe a un determinado vnculo laboral o contractual, por ende el nfasis en la determinacin de responsabilidad administrativa funcional debe involucrar desentraar cul es el conjunto de competencias que le es atribuible, en buena cuenta que supone el ejercicio de funcin pblica.

Sobre el particular, es necesario mencionar que salvo lo dispuesto por la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica (Ley N 27815), no existe disposicin interna que especficamente haya regulado o definido qu supone el ejercicio de la Funcin Pblica, entendiendo dicho Cdigo por funcin pblica, toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades d la Administracin Pblica, en cualquiera de sus niveles jerrquicos, definicin que se circunscribe solo a los efectos del referido Cdigo.

Por su parte, resulta interesante mencionar que mediante Resolucin Legislativa N 26757, ratificada por Decreto Supremo N 012-97-RE, se aprob la Con-vencin Interam ericana contra la Corrupcin, que en su artculo I reconoce las siguientes definiciones para efectos de la Convencin:

Funcin pblica, toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos.

Funcionario pblico, Oficial Gubernamental o Servidor pbli-co, cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempear actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerrquicos.

Uno de los graves problemas a los que se encuentra sujeto la implementacin de recomendaciones relacionadas con la determinacin de responsabilidad administrativa funcional estriba en el hecho que existen diferentes regmenes laborales o de contratacin al interior de la Administracin Pblica, lo que genera que a la fecha no exista un procedimiento uniforme para la determinacin de responsabilidad administrativa funcional.


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Adicionalmente a lo sealado, debe advertirse la falta de estandarizacin en-tre las sanciones que pueden aplicarse, indistintamente, a quienes mantienen vnculo laboral de naturaleza pblica o privada con la Entidad, con aquellas que se originan en un vnculo civil (contractual).

En efecto, tenemos tanto que la Ley de la Carrera Administrativa (Decreto Legislativo N 276) como la Ley Marco del Empleo Pblico (Ley N 28175) reconocen que las sanciones de amonestacin; suspensin, cese o destitucin son privativas de una relacin laboral; sin embargo la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N 27444) ha extendido dichas sanciones, inclusive a las personas que detentan una relacin contractual con el Estado.

De otro lado, de acuerdo al Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, aprobado por Decreto Supremo N 033-2005-PCM, se dis-tingue entre las sanciones que por infraccin a dicho Cdigo se pueden aplicar a aquellas personas que mantienen vnculo laboral (amonestacin, suspensin temporal en el ejercicio de sus funciones, sin goce de remuneraciones, hasta por un ao, destitucin o despido) y aquellas que sern de aplicacin para las personas que desempean Funcin Pblica y que no se encuentran en dicho supuesto (multa y resolucin contractual); reconocindose adems, que quien no se encuentra en ejercicio de la funcin pblica podr ser sometido al pro-cedimiento administrativo disciplinario.

En ese sentido se aprecia una clara dispersin de disposiciones legales relacio-nadas con los siguientes aspectos:

Qudebeentenderseporresponsabilidadadministrativafuncional;Quinesdeben encontrarse sujetos a dicha responsabilidad;

Qu sanciones aplicar respectodel incumplimientodeobligaciones, yasea laborales y/o contractuales, generadas con ocasin del ejercicio de la funcin pblica;

QumecanismoutilizarparaencausarlaactuacindelaAdministracinPblica a fin de garantizar predictibilidad y el pleno respeto del derecho de defensa;QuindebeconducirlafacultaddisciplinariadelaAdministracinPblica.

Otro punto a resaltar lo constituye la situacin de una serie de funcionarios pblicos beneficiados por el antejuicio, respecto de los cuales, el artculo 99 de la Constitucin Poltica del Per prev un procedimiento de acusacin constitucional contra el Presidente de la Repblica, los Ministros, entre otros, por infraccin de la Constitucin y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus de que hayan cesado en stas.


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Es decir, en la prctica dicha disposicin permite advertir que en estos casos la acusacin solo puede circunscribirse a aspectos de infraccin de la Constitucin y delitos penales, determinndose con ello que no se puede hacerles extensiva una pretendida responsabilidad administrativa funcional por el ejercicio de la funcin pblica, ello a pesar que el artculo 100 de la Constitucin prev la posibilidad de que el Congreso de la Repblica suspenda hasta por diez aos o destituya al funcionario acusado o inhabilitado, del ejercicio de la funcin pblica, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad, sin embargo no se ha establecido cmo se determina dicha responsabilidad distinta a la penal o que supone la infraccin a la Carta Magna.

Todo lo anterior confluye en el hecho que existe una evidente falta de sistema-tizacin normativa, por el uso indiscriminado, arbitrario y heterogneo de los trminos asociados a la funcin pblica, a la condicin de servidores o funcio-narios pblicos, lo que ha permitido que no exista claridad para la aplicacin de las disposiciones legales sobre la materia.

En ese sentido, se verifica la conveniencia de emitir un dispositivo legal que permita salvar los problemas detallados, que en trminos prcticos vienen impidiendo o dificultando la debida implementacin de las recomendaciones contenidas en los informes emitidos por los diversos rganos del Sistema Na-cional de Control, en el cumplimiento de sus funciones y relacionadas con la determinacin de responsabilidad administrativa funcional.

1.3. Efectos de los nuevos alcances en responsabilidad Administrativa FuncionalEl Rgimen de Responsabilidad Administrativa Funcional permitir establecer un rgimen especial para la implementacin de recomendaciones derivadas de informes de control que involucren la determinacin de responsabilidad administrativa funcional que resulte:

Claroencuantoasusalcances.

Uniformeencuantoaprocedimientos.

Permitaestablecersancionesequivalentes.

Permitagarantizarlaeficaciadelassanciones.

Atendiendo al mecanismo de implementacin de recomendaciones estableci-do, as como al uso de criterios de gradualidad, se espera alcanzar eficiencia y eficacia en el quehacer de la gestin pblica.


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1.4. AnlisisCostoBeneficio

La Ley 29622 est orientado a coadyuvar en la mejora de la gestin pblica, permitiendo establecer definiciones, as como una mecnica operativa que contenga reglas claras para la implementacin de recomendaciones derivadas de Informes de Control que involucren la determinacin de responsabilidad administrativa funcional, permitiendo que se cuenten con las herramientas necesarias para hacer efectivo el ejercicio de la potestad sancionadora, en los casos que corresponda, con prescindencia del vnculo laboral o contractual que se mantiene con quien ejerce funcin pblica.

La aplicacin de la ley tendr un efecto disuasivo al interior de la Administracin Pblica, permitiendo dotarla de mayor eficiencia y eficacia en el desarrollo de sus labores.

En razn de ello, se considera que los recursos destinados a la implementacin del Tribunal de Cuentas al interior de la Contralora General de la Repblica, no resultarn particularmente significativos, mxime si se tiene en consideracin que stos correspondern a la asignacin presupuestal! ya asignada a favor de dicha Entidad.

1.5. Facultad sancionadora disciplinaria por responsabilidad adminis-trativa funcional de la Contralora General de la RepblicaEn esta lnea la Contralora General tiene facultades para sancionar admi-nistrativamente a los funcionarios y servidores pblicos que cometan faltas graves o muy graves sin considerar el vnculo laboral, contractual, estatuario, administrativo o civil del infractor y del rgimen bajo el cual se encuentre, de acuerdo a lo establecido en la Ley N 29622 y su Reglamento.

El procedimiento sancionador est conformado por dos instancias que cuentan con autonoma tcnica:

1. La primera, a cargo de la Contralora General, est integrada por un r-gano instructor que realiza las investigaciones, propone las infracciones y sanciones. Y, un rgano sancionador que impone o desestima las sanciones propuestas.

2. La segunda, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Adminis-trativas, resuelve en ltima instancia las apelaciones presentadas por los servidores y funcionarios pblicos.

La responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsa-bilidades penales o civiles que pudieran establecerse por los mismos hechos, en tanto los bienes jurdicos o intereses protegidos son diferentes.


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2. RGANOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR3

El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional a los infractores a quienes se refiere la Ley N 29622 - Ley Orgnica del Sis-tema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, est constituido por dos (2) instancias.

La primera instancia, a cargo de la Contralora General, est constituida por un rgano instructor y un rgano sancionador. Ambos poseen autonoma tc-nica en sus actuaciones. El rgano instructor lleva a cabo las investigaciones y propone la determinacin de las infracciones y las sanciones ante el rgano sancionador. Este ltimo, mediante resolucin motivada, impondr o desesti-mar las sanciones propuestas.

La segunda instancia, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Admi-nistrativas, resuelve las apelaciones contra las decisiones del rgano sancionador.

Fase instructora

Plazo 180 das prorrogables por 60 das

Fase Sancionadora

30 das. Se suspenden por actuaciones

complementarias

Tribunal Superior deResponsabilidades

10 das

CGR

Das hbiles

FASES DEL PAS

Fuente: Contralora General de la Repblica

El procedimiento para sancionar por responsabilidad administrativa funcional se sujeta a los principios de legalidad y debido proceso, as como a los dems principios de la potestad sancionadora de la administracin establecidos en el artculo 230 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

3 Artculo 51 de Ley N 29622 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.


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RGANOS DEL PAS

Tribunal Superior de Responsabilidad

Administrativa

Secretara tcnica

Contralor General de la

Repblica

Vicecontralor General

Gerencia del procedimiento sancionador

Macro Regin

rgano instructor

rgano sancionador

rgano instructor


El inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contralora General, determina el impedimento para que las entidades inicien procedimientos para el deslinde de responsabilidad por los mismos hechos que son materia de observacin en los Informes, cualquiera sea la naturaleza y fundamento de dichos procedimientos.

Las autoridades de las entidades debern inhibirse de efectuar actuaciones pre-vias o iniciar procedimiento por los hechos antes referidos, hasta la culminacin del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contralora General y el Tribunal.

Excepcionalmente, antes del inicio del procedimiento sancionador y durante el proceso de control, la Contralora General o los rganos de Control Institucio-nal, segn corresponda, podrn disponer el impedimento de las entidades para iniciar procedimientos de deslinde de responsabilidades por los hechos espec-ficos que son investigados por los rganos del Sistema Nacional de Control4.

3. PRIMERA INSTANCIA La Primera instancia se encuentra a cargo de la Contralora General de la Re-pblica, la cual acta a travs del rgano Instructor y el rgano Sancionador del Procedimiento Administrativo Sancionador.

4 Artculo 5 del Reglamento de la Ley N 29622 aprobado por Decreto Supremo N 023-2011-PCM


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3.1. Fase instructivaLa Fase Instructiva se encuentra a cargo del rgano Instructor y comprende las actuaciones conducentes a la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional derivada de los Informes.

La Fase Instructiva comprende, las actuaciones previas, el inicio del procedi-miento sancionador y su desarrollo, culminando con la emisin del pronun-ciamiento sobre la existencia o inexistencia de infraccin por responsabilidad administrativa funcional, en que se propone la imposicin de sancin y remite el correspondiente proyecto de resolucin, o, se dispone el archivo del proce-dimiento, segn corresponda. En caso la referida notificacin deba efectuarse a dos (2) o ms administrados, el procedimiento sancionador se entender iniciado desde la ltima notificacin.

La Fase Instructiva tendr una duracin de hasta ciento ochenta (180) das hbi-les, pudiendo ser prorrogada por sesenta (60) das hbiles adicionales, a criterio del rgano Instructor. La decisin de prrroga es comunicada al administrado.

3.1.1. El rgano instructor5

El rgano instructor lleva a cabo las actuaciones que conducen a la determina-cin de responsabilidad administrativa funcional, observa el derecho de defensa y asegura el debido proceso administrativo.

3.1.1.1. Funciones del rgano instructor6 Corresponde al rgano instructor las siguientes funciones:

a) Iniciar el procedimiento sancionador para la determinacin de la respon-sabilidad administrativa funcional derivada de los Informes emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control, para lo cual podr efectuar las actuaciones previas que fueran necesarias.

b) Dirigir y desarrollar el procedimiento sancionador, realizando todas las actuaciones necesarias para el anlisis de los hechos, recabando los datos, informacin y pruebas que sean relevantes para determinar, segn sea el caso, la existencia de infracciones sancionables.

c) Emitir pronunciamientos sealando la existencia o inexistencia de infrac-ciones por responsabilidad administrativa funcional, graves o muy graves, proponiendo la imposicin de sancin al rgano Sancionador y remitiendo

5 Artculo 52 de Ley N 29622 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.6 Artculo 53 de Ley N 29622 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.


Mdulo III 13

el proyecto de resolucin correspondiente, o, disponiendo el archivo del procedimiento sancionador.

d) Requerir a las entidades pblicas, sus funcionarios y personas naturales o jurdicas vinculadas o relacionadas al caso materia del procedimiento, la documentacin, informacin u opiniones que fueran necesarias para el esclarecimiento de los hechos, incluyendo a los rganos emisores de los Informes o las reas de la Contralora General que correspondan.

e) Proponer la adopcin de la medida preventiva de separacin del cargo.

f) Comunicar los cargos a los administrados, recibir y evaluar los descargos presentados.

g) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabili-dades o encausar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que los hechos observados en los Informes constituyen supuestos diferentes a infracciones graves o muy graves.

h) Las dems que le asigne la Ley, en el Reglamento y dems normas legales, as como las disposiciones que emita la Contralora General.

Las entidades pblicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurdicas vinculadas o relacionadas al caso materia de investigacin estn obligadas a atender cualquier requerimiento efectuado por el rgano instructor, sea que se trate de documentos, informacin u opinin necesarios para el esclarecimiento de los hechos.

El rgano sancionador, a propuesta del rgano instructor, podr disponer que las entidades separen del cargo al servidor o funcionario pblico, mientras dure la investigacin y hasta que se emita el pronunciamiento sobre la existencia de responsabilidad administrativa funcional, siempre que se respete el derecho de defensa de aquel.


Mdulo III14

INFORME DE CONTROL FASES INSTRUCTIVA

Admisin

Recepcin Verificacin

requisitos formales

Distribucin Priorizacin Seguimiento

Evaluacindel informe: competen-cia material, hechos acreditados y generan conviccin razonable

Ejecucindeindagacio-nes previas

Disposicinde inhibicin de las enti-dades

Elaboraciny comuni-cacin de cargos

Recepcinde descargos

Actualizacinde pruebas

Existenciadeinfraccin y propuesta de sancin

Inexistenciade infraccin y archivo del procedi-miento

Programacin Procedencia Inicio procedimientoDesarrollo

procedimiento Pronunciamiento

FASES INSTRUCTIVA


Principales requisitos de forma:

LafechadeaprobacindelInforme.

Larecomendacinparadeslindederesponsabilidadesyanexosrelaciona-dos.

Eldomiciliodelaspersonascomprendidas.

Elcargodesempeadoyperiodosdegestindelaspersonascomprendidas.

Principales requisitos de contenido:

Loshechosqueconfiguraninfraccionesgraveomuygrave.

Laidentificacindelospresuntosresponsables.

Laentidadenquesecometilainfraccin.

Lafechadeocurrenciadeloshechosobservados.

ElcumplimientodelasnormasdecontrolparalaelaboracindelInforme.


Mdulo III 15

3.2. Fase sancionadoraLa Fase Sancionadora se encuentra a cargo del rgano Sancionador y com-prende desde la recepcin del pronunciamiento del rgano Instructor que propone la imposicin de sancin, hasta la emisin de la resolucin que decide sobre la imposicin de sancin o que la declara no ha lugar, disponiendo, en este ltimo caso, el archivo del procedimiento. La Fase Sancionadora tendr una duracin de hasta treinta (30) das hbiles.

3.2.1. rgano sancionador7

Concluida la fase instructora, el rgano sancionador, sobre la base de la do-cumentacin remitida por el rgano instructor, impone, mediante resolucin motivada, las sanciones que correspondan o declara que no ha lugar a la imposicin de sancin.

El rgano sancionador podr disponer la realizacin de actuaciones comple-mentarias siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.

PROPUESTA DE SANCIN FASES SANCIONADORA


Actualizacincomplementaras

Estimacindesuficienciadesancin propuesta

Imposicindesancin

Absolucin

Calificacin Concesin

Recepcin y programacin Resolucin

Evaluacinde propuesta de

sancin

Recepcin de apelacin

FASES SANCIONADORA


EJECUTORIEDAD INMEDIATA

Lasresolucionesqueimponensancinsondeobligatoriocumplimientoyejecutoriedad inmediata desde que quedan firmes o causan estado.



Mdulo III16

Lasmedidaspreventivastienenejecutoriedadinmediatadesdesunotifi-cacin, no estando sus efectos condicionados a que el acto quede firme o cause estado.

EJECUCIN

Lassancionesomedidaspreventivasnorequierendemedidascomple-mentarias por las entidades para tener plenos efectos.

Sinembargo,lasentidadesadoptanlasmedidasquepermitanasegurarlaejecucin de las sanciones o medidas preventivas. En los cinco (05) das (sanciones) o tres (03) das de comunicadas (medida preventiva).

3.2.1.1.Funcionesespecficasdelrganosancionador

Corresponde al rgano Sancionador las siguientes funciones especficas:

a) Emitir resolucin motivada imponiendo las sanciones que correspondan o declarar que no ha lugar a la imposicin de sancin, sobre la base del pronunciamiento y antecedentes remitidos por el rgano Instructor.

b) Disponer la realizacin de las actuaciones complementarias que sean in-dispensables para resolver el procedimiento.

c) Ordenar, a propuesta del rgano Instructor y mediante resolucin debida-mente motivada, la medida preventiva de separacin del cargo.

d) Evaluar la procedencia y cumplimiento de los requisitos establecidos para el recurso de apelacin, elevando, segn corresponda, los actuados al Tribunal.

e) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabili-dades o encausar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que los hechos observados en los Informes constituyen supuestos diferentes a infracciones graves o muy graves.

f) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems normas legales, as como las disposiciones que emita la Contralora General.

4. SEGUNDA INSTANCIA La segunda instancia se encuentra a cargo del Tribunal y comprende la re-solucin de los recursos de apelacin, lo que pone trmino al procedimiento sancionador en la va administrativa. Los recursos de apelacin contra las resoluciones que imponen sancin son resueltos por el Tribunal dentro de los diez (10) das hbiles siguientes de haber declarado que el expediente est listo para resolver.


Mdulo III 17

4.1. Tribunal superior de responsabilidades administrativas8

Contra la resolucin que imponga la sancin cabe recurso de apelacin dentro del plazo de quince (15) das hbiles, contado a partir de la fecha de notificacin de dicha resolucin. De concederse el recurso, el rgano sancionador remitir los actuados al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

El Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas constituye la ltima instancia administrativa en el procedimiento sancionador. Es un rgano cole-giado adscrito a la Contralora General, con independencia tcnica y funcional en las materias de su competencia y autonoma en sus decisiones.

La Sala del Tribunal Superior est conformado por cinco (5) miembros, elegidos por concurso pblico de mritos. Los miembros del Tribunal permanecen en el cargo por un periodo de cinco (5) aos. La remocin de los miembros del Tribunal solo puede darse por causas graves debidamente justificadas.

Las entidades pblicas, sus funcionarios y las personas naturales o jurdicas vinculadas o relacionadas al caso materia de investigacin estn obligadas a atender cualquier requerimiento efectuado por el Tribunal Superior en casos de documentacin, informacin u opinin necesarios para resolver.

Los pronunciamientos que as se determinen expresamente por Sala Plena constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para la determinacin de responsabilidad administrativa funcional, debiendo ser pu-blicados en el Diario Oficial El Peruano.

CONCESORIO DE APELACIN TRIBUNAL SUPERIOR


Evaluacinresolucinimpugnada

Actualizacionescom-plementarias

Confirmacin Modificacin Revocacin Anulacin

Recepcin y programacin

Revisin de resolucin impugnada Resolucin

SEGUNDA INSTANCIA




Mdulo III18

4.1.1. Conformacin del tribunal superior de responsabilidades admi-nistrativasEl Tribunal est conformado por su Presidente, los vocales miembros de las Salas y la Secretara Tcnica. Para el desempeo de sus funciones, cada Sala podr contar con una Secretara Tcnica Adjunta.

El Presidente del Tribunal es elegido en Sala Plena, por el plazo de un (01) ao, renovable por nica vez, con el voto de la mayora simple de sus miembros.

Los vocales de las Salas son elegidos a travs de concurso pblico de mrito, convocado y dirigido por la Contralora General, son nombrados mediante Resolucin de Contralora y permanecen en el cargo por un periodo de cinco (5) aos. Solo pueden ser removidos por las causas graves, debidamente jus-tificadas, establecidas en el Reglamento.

La Secretara Tcnica es el rgano de apoyo del Tribunal, encargado de la ges-tin administrativa de la documentacin y expedientes que ingresen al Tribunal, as como de proporcionar apoyo tcnico a la labor de las Salas.

4.1.1.1. Conformacin de las salas del tribunalLas Salas del Tribunal estn integradas por los cinco (5) vocales titulares, de los cuales, por lo menos tres (3), deben ser abogados de profesin. El Tribunal podr contar hasta con cinco vocales alternos por Sala, quienes sern nombra-dos conforme al procedimiento de acceso, requisitos, criterios de conformacin e impedimentos establecidos para los vocales titulares. Los vocales alternos asumirn funciones en caso de ausencia, abstencin, vacancia, impedimento o remocin de los vocales titulares, quedando sujetos a las mismas obligaciones, funciones y prohibiciones aplicables a aquellos. En caso de no poder asumir el cargo algn vocal alterno, se podr requerir la participacin de vocales in-tegrantes de otra Sala.

El Tribunal, mediante acuerdo de Sala Plena, considerando criterios de carga procesal u otros de carcter objetivo, podr conformar o desactivar las Salas que resulten necesarias, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Con-tralora General.

4.1.1.2. Sala plenaLa Sala Plena estar integrada por los vocales titulares del Tribunal. La Sala Plena aprueba los precedentes administrativos de observancia obligatoria sobre la base de los criterios aprobados por las Salas en las resoluciones que hubieran emitido. Asimismo, establece los lineamientos para el mejor desempeo de las


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funciones del Tribunal, entre otras atribuciones que le reconocen el Reglamento y disposiciones complementarias.

4.1.2. Requisitos para ser miembro del Tribunal Superior de responsa-bilidades administrativas9

Para ser nombrado vocal del Tribunal Superior de Responsabilidades Admi-nistrativas, se requiere:

a) Tener, al tiempo de la convocatoria a concurso pblico de mritos, ms de 40 aos de edad, con pleno ejercicio de la ciudadana y de sus derechos civiles.

b) Contar con ttulo profesional universitario y estar habilitado por el colegio profesional correspondiente.

c) Tener experiencia profesional en entidades del sector pblico o privado - no menor de diez (10) aos - o comprobada docencia universitaria por el mismo perodo. El cmputo de los aos de experiencia profesional o desempeo de la docencia universitaria, se iniciar a partir de la fecha de obtencin del ttulo profesional.

d) Contar, de preferencia, con estudios de especializacin en el mbito de su profesin.

e) No tener filiacin poltica alguna.

f) No encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta.

g) No haber sido sancionado penalmente, presentando el certificado negativo de antecedentes penales.

h) No haber sido sancionado con destitucin o despido, presentando, el certificado negativo del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido o copia autenticada de la sentencia consentida o ejecutoriada en la que se dispone el pago de indemnizacin por despido arbitrario u de otro documento pblico en el que la empresa o empleador reconoce que el despido fue arbitrario, segn corresponda.

i) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral.

j) Tener y acreditar estudios de especializacin en derecho constitucional, administrativo, laboral o gestin de recursos humanos.

Para los literales e), f) e i), se podr presentar declaracin jurada sujeta al control posterior respectivo. La Contralora General emitir las disposiciones comple-



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mentarias que fueran necesarias para la mejor aplicacin de los requisitos para ser nombrado vocal del Tribunal.

4.1.2.1. Impedimentos para ser vocal Son impedimentos para ser vocal del Tribunal:

a) Pertenecer o estar afiliado a una agrupacin poltica.

b) Encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta.

c) Haber sufrido condena por la comisin de delito doloso o haber sido sentenciado con reserva de fallo condenatorio, conclusin anticipada, o por acuerdo bajo el principio de oportunidad por la comisin de un delito doloso.

d) Haber sido sancionado con destitucin, despido o inhabilitacin por me-dida disciplinaria en alguna entidad o empresa del Estado; o, haber sido despedido en la actividad privada por la comisin de una falta grave, salvo que acredite el despido arbitrario conforme al inciso h) del artculo 52 del Reglamento.

e) Encontrarse inhabilitado para el ejercicio de la funcin pblica por sentencia judicial, mandato de autoridad administrativa competente o disposicin del Congreso de la Repblica.

f) Adolecer de incapacidad, debidamente acreditada, que lo imposibilite para cumplir con sus funciones.

4.1.2.2. Vacancia en el cargo de vocal El cargo de vocal del Tribunal vaca por:

a) Muerte.

b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos o carecer de los requisitos para ser nombrado a que se refiere el Reglamento.

c) Renuncia.

d) Incurrir en causa grave de remocin, debidamente comprobada.

La vacancia del cargo de vocal del Tribunal se sustancia y declara a travs de Resolucin de Contralora. En dicho supuesto se dispondrn las medidas pertinentes para asegurar el funcionamiento del Tribunal.


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4.1.2.3. Causas graves de remocin de los vocalesSe consideran causas graves de remocin del cargo de vocal del Tribunal:

a) El abandono del cargo, que se configura por la inasistencia injustificada a tres (3) sesiones consecutivas o cinco (5) alternadas en un periodo de un (1) ao, cuando los vocales perciban nicamente dietas por su actuacin funcional. En caso los vocales pertenecieran al rgimen laboral de la Con-tralora General, el abandono del cargo se producir por la inasistencia injustificada al centro de labores por tres (3) das consecutivos o ms de cinco (5) das en un periodo de ciento ochenta das (180) calendario.

b) No informar a la Sala, sobre la existencia de conflicto de inters en una controversia sometida a su conocimiento.

c) Cualquier accin u omisin conducente a obtener ventaja o beneficio in-debido, personal o a favor de terceros, con ocasin del ejercicio del cargo.

d) Trasgredir los principios, deberes y prohibiciones de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica - Ley N 27815.

La remocin del cargo de vocal del Tribunal por las referidas causales, es independiente y no impide ni limita el procesamiento y sancin de las respon-sabilidades en que se hubiera incurrido. La Contralora General emitir las disposiciones complementarias que fueran necesarias para la mejor aplicacin de las causas graves de remocin del cargo de vocal del Tribunal.

4.1.2.4. Causales de abstencinLos vocales del Tribunal debern abstenerse de conocer del procedimiento sancionador cuando estn incursos en cualquiera de los supuestos establecidos en el artculo 88 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. En estos casos, debern comunicar, por escrito, la causal de abstencin a los dems vocales que integran la Sala, para que, en su caso, aprueben la abstencin y convoquen al vocal alterno.

En los casos que la abstencin deba ser planteada por el Presidente del Tribunal, aquel deber presentarla ante los miembros de la Sala Plena, para la aprobacin respectiva y la convocatoria a un vocal alterno, asumiendo la Presidencia, en dicho caso, el vocal ms antiguo.

La obligacin de abstencin antes sealada, resulta de aplicacin a los inte-grantes del rgano Instructor y Sancionador, quienes, en cada caso, debern plantearla ante la instancia que defina la Contralora General, de acuerdo con lo sealado en la Ley del Procedimiento Administrativo General.


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4.1.3. Funciones del Tribunal Superior de responsabilidades adminis-trativas10

Corresponde al Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas las siguientes funciones:

a) Conocer y resolver en segunda y ltima instancia administrativa los recursos de apelacin contra las resoluciones emitidas por el rgano Sancionador, pudiendo revocar, confirmar, declarar la nulidad o modificar lo resuelto en primera instancia.

b) Disponer la ejecucin de los acuerdos de Sala Plena y discutir asuntos de su competencia.

c) Elegir en Sala Plena al Presidente del Tribunal.

d) Proponer la modificacin del Reglamento del Tribunal Superior de Res-ponsabilidades Administrativas y sus modificaciones.

e) Proponer las normas y disposiciones que, en Sala Plena, se consideren necesarias para suplir deficiencias o vacos en la legislacin de la materia.

f) Conocer y resolver las quejas por defectos de tramitacin y quejas por no concesin del recurso de apelacin.

g) Solicitar la informacin que considere necesaria para resolver los asuntos materia de su competencia.

h) Disponer, a travs de acuerdo de Sala Plena, la conformacin o desactiva-cin de las Salas del Tribunal, as como la conformacin de las Secretaras Tcnicas Adjuntas que fueran necesarias, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Contralora General.

i) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el deslinde de responsabili-dades o encausar su procesamiento en aquellos casos en que aprecie que los hechos observados en los Informes constituyen supuestos diferentes a infracciones graves o muy graves.

i) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems disposiciones legales.

4.1.3.1. Funciones del presidente del tribunal superior de responsabili-dades administrativas

El Presidente del Tribunal tiene las siguientes funciones:

a) Representar al Tribunal ante cualquier persona natural o jurdica, en el marco de sus atribuciones.



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b) Convocar, participar y presidir las sesiones de Sala Plena, emitiendo voto dirimente cuando se requiera.

c) Disponer la ejecucin de los acuerdos de Sala Plena y, de ser necesaria, su publicacin en el portal institucional de la Contralora General y en el Diario Oficial El Peruano, cuando constituyan precedentes de observancia obligatoria.

c) Poner en conocimiento de la Contralora General, con periodicidad trimes-tral, la situacin de los asuntos administrativos y de gestin del Tribunal.

e) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems disposiciones legales.

4.1.3.2. Funciones de los vocalesLos vocales del Tribunal tienen las siguientes funciones:

a) Convocar y verificar el qurum de las sesiones de la Sala Plena o de la Sala que integran, cuando se encuentren en ejercicio de la Presidencia de la Sala que corresponda.

b) Asistir, participar y votar en las sesiones de Sala Plena o de la Sala que integran.

c) Resolver colegiadamente los recursos de apelacin sometidos a su compe-tencia, y suscribir las resoluciones que emite, bajo sancin de nulidad.

d) Solicitar a la Secretara Tcnica la informacin que consideren necesaria para resolver los asuntos materia de su competencia.

e) Emitir pronunciamiento, por escrito, respecto de los fundamentos de su voto singular o en discordia en las sesiones de Sala, debiendo formar ste parte del pronunciamiento final. El voto singular o en discordia se produce cuando existen discrepancias en la parte resolutiva y/o los fundamentos que sustentan el pronunciamiento final.

f) Instruir a la Secretara Tcnica para la formulacin de los proyectos de resolucin respecto de los recursos de apelacin asignados en los casos que acten como vocales ponentes.

g) Coordinar con la Secretara Tcnica, aspectos relativos al trmite y reso-lucin de los recursos de apelacin y su ejecucin, cuando se encuentren en ejercicio de la Presidencia de la Sala.

h) Las dems que le asigne la Ley, el Reglamento y dems disposiciones legales.


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4.1.4. Carcter de las resoluciones del tribunal superior de responsabi-lidades administrativas11 Las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas ponen fin a la va administrativa y contra ellas procede la accin contencioso-administrativa, conforme al artculo 148 de la Constitucin Poltica del Per.

Impugnacin de resoluciones

ContralasresolucionesemitidasporelTribunalSuperiornicamentepro-cede la accin contenciosa administrativa.

La interposicinde demanda contencioso administrativa no enerva laejecutoriedad de las decisiones emitidas por al Tribunal Superior, salvo disposicin judicial en contrario.

Precedente de observancia obligatoria

ElTribunalSuperiorpuedeemitirprecedentesadministrativosdeobservan-cia obligatoria, a partir de los criterios adoptados para los casos puestos a su consideracin.

Losprecedentesseencuentranreferidosyresultandeobligatoriaaplica-cin para la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional. (rgano Instructor, rgano Sancionador y Tribunal Superior)

4.2. Secretaria tcnicaLa Secretaria Tcnica es el rgano encargado de gestionar y prestar el apoyo tcnico y administrativo al Tribunal as como de dirigir la tramitacin de los expedientes que se sometan a conocimiento de este. Constituye el enlace entre el Tribunal y la estructura administrativa de la Contralora General y dems rganos del Sistema Nacional de Control.

Sus funciones especficas se encuentran desarrolladas en el Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

En caso resultara necesario para el adecuado funcionamiento de las Salas del Tribunal, la Sala Plena podr disponer la conformacin de Secretaras Tcnicas Adjuntas, conforme a la disponibilidad presupuestal de la Contralora General.



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5. ANLISIS DE EL ACUERDO PLENARIO N01-2013-CG-2013/TSRA (LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRA-TIVA Y EL PRINCIPIO DEL NON BIS IN IDEM) El Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA es el primer precedente de obser-vancia obligatoria, en sede administrativa, expedido por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas; rgano colegiado que constituye la segunda y ltima instancia en el procedimiento para imponer sanciones de Responsabilidad Administrativa Funcional, que deriven de informes de control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control (Contralora General de la Repblica, rganos de Control Institucional y Sociedades de auditora.

Conviene recordar que la competencia de la Contralora General de la Repblica para imponer sanciones en materia de responsabilidad administrativa funcional, le fue otorgada mediante Ley N 29622, del mes de diciembre del ao 2010; ley que, con tal propsito, modific la Ley orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica Ley N 27785.

Este precedente se refiere a los alcances del principio non bis in dem, y postula la necesidad de diferenciar entre dos procedimientos, distintos e independientes entre s, destinados ambos a establecer la responsabilidad administrativa en que pueden incurrir los funcionarios o servidores pblicos:

5.1. Marco legal y jurisprudencial del acuerdo plenarioEn el Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA se hace referencia a los siguientes antecedentes:

ConstitucinPolticadelPer:artculo39,primerprrafo.

LeydeBasesdelaCarreraAdministrativaydeRemuneracionesdelSectorPblico Decreto Legislativo N 276, artculo 25.

LeydelProcedimientoAdministrativoGeneralLeyN27444ysusmo-dificatorias, artculos 229 numeral 3, 230 numeral 10, y tercera disposicin complementaria y final.

DirectivaN008-2011-CG/GDES,aprobadaporResolucindeContraloraN 333-2011-CG, numeral 5.3.11.

ResolucinN013-2013-CG/TSRAdel25.11.2013,alaquesehacerefe-rencia como aquella cuya emisin da lugar a que se expida el precedente materia de anlisis. Esta decisin no est publicada en la pgina de reso-luciones emitidas por el Tribunal Superior de Responsabilidades Adminis-trativas por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas del


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portal institucional de la Contralora General de la Repblica; no obstante el acuerdo plenario reproduce su fundamento 5.28.

ResolucinN005-2013-CG/TSRAdel20.08.2013

ResolucinN011-2013-CG/TSRAdel5.11.2013,quetampocohasidopublicada.

SentenciadelTribunalConstitucionalvistaenelExpedienteN008-2005-PI/TC, emitida respecto de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Juan Jos Gorriti y ms de cinco mil ciudadanos, contra diversos art-culos de la Ley Marco del Empleo Pblico Ley N 28175. En el acuerdo plenario se hace referencia a los fundamentos 55 y 57 de esta sentencia, en los cuales el Tribunal Constitucional establece lo siguiente:

- Al respecto, como ya se ha establecido anteriormente, el artculo 40 de la Constitucin reconoce a la carrera administrativa como un bien jurdico constitucional, precisando que por ley se regularn el ingreso, los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores.

- Por consiguiente, siendo la carrera administrativa un bien jurdico constitucional que debe ser garantizado por el legislador, el Tribunal Constitucional estima que el inciso cuestionado, referido a las obliga-ciones de los empleados pblicos, solo ser constitucional en la medida que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo pblico, previsto en l, se apliquen a los empleados de confianza a que se refiere la ley, mientras que, para el caso de los servidores pblicos sujetos a la carrera administrativa, solo estarn sujetos a las fuentes normativas del empleo pblico, no sindoles de aplicacin la disposicin referida al contrato de trabajo.

- De otro lado, estima que, en ambos casos, cualquiera sea la solucin a la que se arribe, tratndose de relaciones de empleo pblico, individuales o colectivas, donde se encuentren en juego derechos constitucionales, la solucin a la colisin de principios deber efectuarse conforme al artculo 23. de la Constitucin, que establece que ninguna relacin laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.

SentenciadelTribunalConstitucionalvistaenelexpedienteN1003-98-AA/TC, emitida respecto de la accin de amparo presentada por Jorge Miguel Alarcn Menndez contra determinados vocales de la Corte Suprema de Justicia, que le impusieron medida disciplinaria de destitucin del cargo de vocal titular de la Corte Superior de Justicia de Ancash. Con relacin a


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esta sentencia, el acuerdo plenario se refiere a su fundamento 6, en el cual se establece lo siguiente:

- La aplicacin de una sancin administrativa constituye la manifestacin del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administracin. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artculo 3., Constitucin), est condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitucin, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administracin en la prosecucin de procedimientos administrativos disciplinarios, al irres-tricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad) que lo conforman.

SentenciadelTribunalConstitucionalvistaenelexpedienteN2234-2004-AA/TC, emitida respecto de la accin de amparo presentada por Grimaldo Saturdino Chong Vasquez contra el juez del Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de Sullana, con el objeto de que no se le aplique el inciso 2 del artculo 7 de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva (Ley N 26979), que dispone que el ejercicio del cargo de ejecutor coactivo debe realizarse a dedicacin exclusiva; adems de solicitar que se dejen sin efecto las resoluciones que rechazan su participacin como abogado defensor de una entidad bancaria nacional. En el acuerdo plenario materia de anlisis se hace referencia al fundamento 2 de esta sentencia que establece:

- Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sostenido en la sentencia recada en el Exp. N. 2235-2004-AA/TC, proceso tambin promovi-do por el recurrente, que el derecho al libre ejercicio de la profesin, como todo derecho fundamental, puede ser restringido para satisfacer fines constitucionalmente valiosos (FJ 2). De este modo, en el caso de la profesin de abogado, el derecho al libre ejercicio de la profesin se encuentra limitado cuando se desempea la funcin pblica de Ejecutor Coactivo, funcionario que es responsable de llevar adelante el proce-dimiento administrativo destinado al cumplimiento de las acreencias impagas a favor de una entidad de la administracin pblica.

En esa medida, tal como se refiere en la precitada sentencia, la nece-sidad de evitar colusiones ilegales, favorecimientos indebidos, u otros de naturaleza anloga, que pongan en peligro los deberes del ejercicio del cargo para con el rgano de la administracin, la comunidad y el Estado, hacen que la limitacin establecida en el artculo 7, inciso 2 de la Ley N. 26979 resulte proporcional con el fin constitucional que se


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pretende proteger, como es en este caso el principio constitucional de buena administracin implcitamente constitucionalizado en el Captulo IV del Ttulo I de la Constitucin (FFJJ 10, 11 y 12). Dicho principio,

En lo que aqu interesa poner de relieve, (...) quiere poner en evidencia no solo que los rganos, funcionarios y trabajadores pblicos sirven y protegen al inters general, pues estn al servicio de la Nacin (artculo 39 de la Constitucin), sino, adems, que dicho servicio a la Nacin ha de realizarse de modo transparente. Transparencia que exige que el Estado prevea todos los medios organizacionales, procedimentales y legales destinados a evitar que determinados funcionarios y trabajadores pblicos, con poder de decisin o influencia en la toma de decisiones trascendentales para la buena marcha de la administracin, puedan encontrarse restringidos en mayor medida que otros servidores pblicos en el ejercicio de determinados derechos fundamentales (FJ 10).


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TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS

ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA

En Lima, a los 25 das del mes de noviembre de 2013, en la Sesin N 64-2013 de la Sala del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, en adelante TSRA, con la asisten-cia de los Seores Vocales Quiroga Len, Presidente, Dolorier Torres, Ferrero Diez Canseco, Rojas Montes, Nu Bracamonte, reunidos adems como Sala Plena; de conformidad con lo dispuesto en el Art. 34 del Reglamento del TSRA, los Seores Vocales acordaron aprobar el siguiente:

ACUERDO PLENARIO

I. ANTECEDENTES

1.1 Los Seores Vocales integrantes de la Sala Plena del TSRA, con motivo de la emisin de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013, se avocaron a evaluar la emisin de un precedente administrativo de observancia obligatoria, en relacin a la aplicacin del Principio Non bis In dem en los casos de concurrencia de un proceso administrativo disciplinario iniciado por las Entidades de la Administracin Pblica en ejercicio del poder disciplinario como Estado empleador y de un procedimien-to administrativo sancionador iniciado por los rganos competentes de la Contralora General de la Repblica.

1.2 Al respecto, los Seores Vocales indicaron que el criterio desarrollado en la Resolucin N 013- 2013-CG/TSRA para los casos de concurrencia de un proceso administrativo disciplinario y de un procedimiento administrativo sancionador, tambin ha sido utilizado en los fundamentos jurdicos de la Resolucin N 005-2013-CG/TSRA del 20 de agosto de 2013 y la Resolucin N 011-2013-CG/TSRA del 5 de noviembre de 2013, constitu-yendo reiterada jurisprudencia administrativa, por lo que este Colegiado reunido en Sala Plena, dispuso dar cumplimiento a lo sealado en la concordancia del Lit. d) del Art. 7, Art. 34, Lit. a) del Art. 35 y el Art. 37 del Reglamento del TSRA, establecindose como precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido del fundamento jurdico 5.28 de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA.

1.3 Asimismo, el Artculo Cuarto de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del 25 de no-viembre de 2013, dispone elevar la citada Resolucin a la Sala Plena del TSRA, para que de conformidad con el Art. 37 del Reglamento del TSRA, se considere la emisin de un pronunciamiento que pueda constituir precedente administrativo de observancia obligatoria.

II. FUNDAMENTOS JURDICOS - El poder disciplinario del Estado empleador2.1. Sobre el particular, es necesario recordar que una caracterstica de los contratos de

trabajo, es la subordinacin, que de parte del empleador conlleva al ejercicio del poder de direccin, entendido como un poder jerrquico, ya que tiene su fundamento en la desigual posicin de las partes en el contrato12 y en virtud del cual est legitimado a realizar una serie de actividades necesarias para el normal funcionamiento de la entidad y, por otro lado, de parte del trabajador, conlleva el deber de obedecer solo en cuanto sea necesario y justificado en la dinmica de la relacin13.

12 GRISOLIA, Julio Armando, Derecho del Trabajo y de la seguridad social, 8 ed, Lexis Nexis-Depalma, Buenos Aires, 2003, p 291. Autor citado por: Pilotto Carreo, Luigino, El principio de Razonabilidad y la facultad disciplinaria del empleador, en Los principios del Derecho del Trabajo en el Derecho Peruano, Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2009. Segunda Edicin. Lima, p. 606.

13 PERA, Giuseppe, Diritto del lavoro, 3 ed, Cedam, Padua, 1988, p 438 y 439. Autor citado por Pilotto Carreo, Luigino, Ob. Cit. p. 607.


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2.2. En ese sentido, como consecuencia de la subordinacin en las relaciones de trabajo, el Estado, cuando acta como empleador conforme lo prev la Ley N 2817514, goza de un poder de direccin, siendo una de sus manifestaciones, el poder disciplinario, en virtud del cual puede iniciar procedimientos para determinar y aplicar las medidas disciplina-rias que corresponda en razn de la inconducta del trabajador, siendo que la finalidad de la sancin es castigar la trasgresin, en ejercicio de sus funciones, de determinadas disposiciones que rigen el correcto desempeo de las actividades que realizan los tra-bajadores que prestan servicios para el Estado como empleador.

2.3 Siendo esto as, dicha facultad disciplinaria de la que el Estado goza, en su rol de em-pleador, constituye el medio que permite el cumplimiento de aquello que dispone y que est destinado a asegurar la finalidad misma de la entidad, y sin el cual, perdera el poder de direccin que le es inherente en virtud de la relacin de subordinacin que mantiene con el trabajador.

2.4 El poder disciplinario del empleador, sin embargo, no es ilimitado, sino que debe ser ejercido, en primer lugar, dentro del marco constitucional del rgimen del trabajo, puesto que ninguna relacin laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador15, y, en segundo lugar, siguiendo los procedimientos y aplicando las sanciones previstas por las normas legales y reglamen-tarias que rigen la relacin jurdica existente entre el empleador y el trabajador.

2.5 Sin perjuicio de lo antes expresado, es necesario considerar que el Estado empleador se encuentra premunido de determinadas prerrogativas que se traducen en una mayor afectacin de los derechos e intereses de los trabajadores no solo en cuanto a los efec-tos de las sanciones impuestas en ejercicio de su poder disciplinario, como la inscripcin en el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido y la inhabilitacin para el servicio con el Estado, sino tambin en la propia instruccin del procedimiento discipli-nario, como el incremento de la rigurosidad y del nmero de las autoridades de decisin, siempre con respeto a las garantas del debido procedimiento administrativo.

2.6 En atencin a estas consideraciones, en forma semejante a lo que sucede en los pro-cedimientos administrativos sancionadores, como ha sealado el TC, la Administracin Pblica se encuentra vinculada a la prosecucin de procedimientos administrativos dis-ciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legali-dad, razonabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad) que lo conforman.

2.7 A partir de estas consideraciones, se debe sealar que, sin desmedro de lo dispuesto tanto en el Art. 229.3 de la Ley N 2744416 como el Art. 25 del Decreto Legislativo N 27617, que resaltan la independencia de la potestad disciplinaria de las entidades sobre los trabajadores a su servicio y de la interpretacin normativa del TC segn la cual los trabajadores pblicos sujetos a la carrera administrativa, solo estarn sujetos a las fuen-tes normativas del empleo pblico18, desde una interpretacin sistemtica de la Tercera

14 Ley N 28175, Ley Marco del Empleo Pblico Art. 1.- Relacin Estado-Empleado Es la relacin que vincula al Estado como empleador y a las personas que le prestan servicios remunerados bajo subordinacin. Incluye a

las relaciones de confianza poltica originaria.15 Sentencia recada en el Expediente N 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagsimo Sptimo 5 Sentencia recada en el Expediente N

1003-98-AA/TC, Fundamento Sexto.16 Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Art. 229.- mbito de Aplicacin de este Captulo () 229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia. (...).17 Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico Art. 25.- Los servidores pblicos son responsables civil, penal y administrativamente por el cumplimiento de las normas legales y admi-

nistrativas en el ejercicio del servicio pblico, sin perjuicio de las sanciones de carcter disciplinario por las faltas que cometan.18 Sentencia recada en el Expediente N 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagsimo Quinto.


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Disposicin Complementaria y Final19 y del Art. 23020 de la Ley N 27444, es posible co-legir que los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa resultan aplicables a los procedimientos instaurados por las entidades para establecer y sancionar faltas disciplinarias en tanto no contradigan o se opongan a las normas especiales que las rigen.

2.8 Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, este Colegiado debe precisar que la ne-cesidad de dotar al trabajador sometido al ejercicio del poder de direccin del Estado empleador -en el marco concreto de un proceso administrativo disciplinario regulado por el Decreto Legislativo N 276 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 005-90- PCM- de los principios y garantas que rigen la potestad sancionadora de la Adminis-tracin, en tanto resulten aplicables, no implica trocar la naturaleza de la sancin de disci-plinaria a administrativa, toda vez que como se ha sealado en los prrafos precedentes sta no es ms que una expresin de su poder de direccin, emanada de la caracterstica subordinacin propia del vnculo laboral existente entre el empleador y el trabajador que le presta servicios, sin perjuicio del poder pblico de tutela del inters general.

2.9 Por otro lado, respecto a lo establecido en el Art. 25 del Decreto Legislativo N 276, la misma contempla la responsabilidad administrativa, civil y penal de los servidores pbli-cos, sin perjuicio de las sanciones de carcter disciplinario por las faltas que cometan; aprecindose entonces que se hace una distincin de la responsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria.

- La potestad sancionadora de la CGR

2.10 Al respecto, la aplicacin de la facultad sancionadora a cargo de la CGR emana de la potestad constitucional de supervisin de los bienes jurdicos reconocidos en el Art. 82 de la Constitucin21, como son la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a con-trol, que se traduce en el ejercicio de las funciones y atribuciones previstas en su Ley Orgnica, Ley N 27785, entre las cuales se encuentra, en virtud de lo sealado en el literal d) del Art. 22 y los Arts. 45 y 46 de la mencionada ley, incorporados por la Ley N 29622, la facultad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa funcio-nal derivada de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control, respecto de conductas que constituyan infracciones graves y muy graves, las mismas que se encuentran especificadas en el Reglamento de la Ley N 29622 y cuyo procesamiento se encuentra regulado bajo principios, rganos y procedimientos desarrollados en la Directiva N 008-2011-CG/GDES.

2.11 En ese sentido, la CGR, dentro del mbito del control gubernamental, ejerce la facul-tad sancionadora para determinar responsabilidad administrativa funcional respecto de aquellos funcionarios o servidores pblicos22 que por gestionar recursos pblicos, se

19 Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Disposiciones complementarias y finales: TERCERA.- Integracin de procedimientos especiales La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan,

en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales.20 Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Art. 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: ()10. Non bis in idem.- No se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los

casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuacin de infracciones

a que se refiere el inciso 7.21 Constitucin Poltica del Per Art. 82.- La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a

su ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control. ().

22 Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, Disposiciones Finales Novena.- Definiciones bsicas: Servidor o Funcionario Pblico.- Es para los efectos de esta Ley, todo aquel que independientemente del rgimen laboral en que se encuen-

tra, mantiene vnculo laboral, contractual o relacin de cualquier naturaleza con alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades.


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encuentran al servicio de los derechos e intereses legtimos de la ciudadana y con ello, asumen un deber de cuidado de los mismos, lo que implica que responden no solo por el cumplimiento de sus funciones, sino adems por la debida diligencia en el ejercicio de aquellas. 2.12 Sobre el particular, este Tribunal debe recordar que la actuacin y fun-cionamiento de la Administracin se rige por el Principio de la Buena Administracin23, el cual tiene una doble dimensin. Por un lado, implica el cumplimiento de una serie de principios y reglas por parte de la Administracin Pblica en su relacin con el ciudada-no, tales como: servicio objetivo a los ciudadanos, juridicidad, racionalidad, igualdad de trato, eficacia, entre otros. Por el otro, se concretiza en derechos subjetivos de los ad-ministrados, tales como: el derecho a servicios pblicos y de inters general de calidad, derecho a conocer las obligaciones y compromisos de los servicios de responsabilidad administrativa, derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades del personal al servicio de la Administracin Pblica, entre otros.

2.13 Siendo entonces, que la Buena Administracin24 comprende tanto una serie de princi-pios que deben regir la actuacin de los rganos administrativos, como un conjunto de derechos subjetivos, de los cuales la ciudadana es titular; el modelo de administracin es aquel en el cual su actuacin es proporcional a los fines que persigue, es cumplidora de la legalidad, discrecional sin llegar a ser arbitraria, es eficiente y eficaz, y, principal-mente, fomenta la democracia creando procesos y mecanismos para facilitar la comu-nicacin con la ciudadana y su participacin activa para otorgar mayor legitimidad y transparencia al sistema.

2.14 En nuestro ordenamiento jurdico, el Principio de la Buena Administracin25 se encuentra implcitamente reconocido en el Art. 39 de la Constitucin Poltica cuando seala que los rganos, funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la Nacin, y su-pone por un lado, la facultad de la ciudadana de exigir a la administracin determinado comportamiento en tutela de sus intereses y, por otro, el deber de la administracin de actuar en resguardo de dichos intereses pblicos; deber que en el marco del control gu-bernamental y de conformidad con el Art. 82 de la Constitucin Poltica, es fiscalizado por la CGR en cuanto a la correcta gestin y uso de los recursos pblicos por parte de la Administracin Pblica.

2.15 Por lo tanto, resulta necesario precisar que la CGR, en tanto titular de la potestad admi-nistrativa sancionadora aplicable frente a la responsabilidad administrativa funcional en que puedan incurrir los servidores y funcionarios pblicos, con prescindencia del vnculo laboral o contractual que mantengan con la entidad para la cual prestan servicios, en ejercicio de sus funciones y atribuciones constitucionales y legales, cautela el inters p-blico respecto al funcionamiento de la Administracin Pblica, en estricta observancia a los parmetros que impone el Principio de la Buena Administracin, de conformidad con lo establecido en los Arts. 39 y 82 de la Constitucin Poltica, en pos de una actuacin de los funcionarios y servidores pblicos que se traduzca en un legtimo y adecuado servicio a los ciudadanos, en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.

- Inexistencia de identidad de fundamento

2.16 A partir de lo expuesto en los prrafos precedentes, se advierte una clara distincin entre la responsabilidad administrativa funcional a cargo de la CGR y la responsabilidad administrativa disciplinaria cuya determinacin la realiza el Estado empleador, conforme se puede apreciar a continuacin:

23 RODRIGUEZ -ARANA, Jaime, La dimensin tica de la funcin pblica en Derecho Administrativo en el Siglo XXI. Vol. II. 2013. Primera Edicin. Lima, Adrus D&L Editores, pp. 35-40.

24 La Unin Europea reconoce este principio como un derecho fundamental de la persona, reconocimiento que se justifica en la orientacin de la administracin pblica a los intereses de la ciudadana.

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea Artculo 41.- Derecho a una buena administracin:1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un

plazo razonable. ()25 Sentencia recada en el Expediente N 2234-2004-AA/TC, Fundamento Segundo.


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Procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa

funcional

Procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa

disciplinaria

Autoridad competente Contralora General de la Repblica Primera Instancia: rgano Instructor; rgano Sancionador Segunda Instan-cia: TSRA.

Titular de cada Entidad Segunda Instan-cia: Tribunal de SERVIR.

Sujeto del procedimiento Servidor o funcionario pblico que in-dependientemente del rgimen laboral en que se encuentra, mantiene vnculo laboral, contractual relacin de cualquier naturaleza.

Servidor o funcionario pblico que mantiene una relacin de subordinacin con la Entidad en la cual ejerce sus funciones.

Tipificacin Conducta infractora desarrollada de forma descriptiva, exhaustiva.

Faltas disciplinarias desarrolladas gene-ralmente de manera abierta.

Finalidad de la sancin Castigar hechos que configuren respon-sabilidad Administrativa funcional, por la comisin de las conductas tipificadas como infracciones en la Ley N 27785, modificado por la Ley N 29622, y su Reglamento.

Castigar el incumplimiento de funciones que respecto de una determinada activi-dad constituye falta en la prestacin del servicio a favor del empleador.

Finalidad de la potestad Tutelar el inters pblico respecto a la correcta gestin y uso de los recursos pblicos- en estricta observancia a los parmetros que impone el Principio de la Buena Administracin - frente a con-ductas que privilegian intereses distintos de aqul.

Asegurar que las actividades que desa-rrolla en el marco de sus funciones se ejerzan en cumplimiento de la normativa aplicable, sin perjuicio del poder pblico de tutela del inters general.

2.17 Por otro lado, en relacin al numeral 5.3.11 de la Directiva N 008-2011-CG/GDES, que reconoce el principio jurdico Non Bis in dem como causal de conclusin del procedi-miento administrativo sancionador sin resolucin de fondo, este Colegiado debe indicar que la adecuada interpretacin del numeral antes citado se debe hacer en el contexto de un procedimiento administrativo sancionador a cargo de la CGR, por lo tanto es un principio que debern aplicar los rganos que conforman el procedimiento administra-tivo sancionador de la CGR, referido a la prohibicin de imponer sucesiva o simult-neamente dos o ms sanciones administrativas, cuando se aprecie la concurrencia de identidad de hechos, personas y fundamento. Asimismo, tampoco ser posible procesar dos veces por un mismo hecho a la misma persona y por el mismo fundamento que acarree una doble sancin conforme a la interdiccin antes anotada.

- Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria

2.18 De conformidad con el Art. 37 del Reglamento del TSRA y en atencin a las conside-raciones desarrolladas en los fundamentos jurdicos antes expuestos, se transcribe el Num. 5.28 de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA:

5.28 De lo anteriormente expuesto, se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcio-nal con identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idem porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su consti-tucin, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario en trmite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolucin de sancin o de archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio Non Bis in dem, como garanta de que ninguna persona pueda ser sancionada ni procesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado 5.3.11 de la Directiva N 008-2011-CG/GDES, lo que no constituye impedimento para el ejercicio de las atribuciones que corresponden al rgano Instructor y al rgano Sancionador de la Contralora General de la Repblica, dentro del procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley,


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ni afecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia de dicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionarios y servidores pblicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional.

En uso de las facultades conferidas por los Arts. 48, 51 y el Lit. c) del Art. 58 del Reglamento de la Ley N 29622; el Lit. l) del Art. 5, Lit. d) del Art. 7, Art. 34, Lit. a) del Art. 35 y Art. 37 del Reglamento del TSRA; el TSRA reunido en Sala Plena, por unanimidad emite los siguientes acuerdos:

III. ACUERDOS

3.1 Aprobar, como precedente administrativo de observancia obligatoria el contenido del fundamento jurdico 5.28 de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013; y que ha sido reiterado en el presente Acuerdo Plenario.

3.2 Disponer la publicacin del presente Acuerdo Plenario en el Portal Institucional de la Contralora General de la Repblica (www.contraloria.gob.pe) y en el Diario Oficial El Peruano.

5.2. Cuestiones que surgen del acuerdo plenarioAl respecto la Doctrina26 Seala que el acuerdo plenario materia de anlisis no contiene referencia alguna a la disposicin contenida del artculo 5 del Re-glamento de la Ley N 29622, que establece lo siguiente:

a) El inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional Cargo de la Contralora General de la Repblica, determina el impedimento para que las entidades inicien procedimientos (se entiende, procedimiento administrativo disciplinario) para el deslinde de responsabili-dad por los mismos hechos que son materia de observacin en los informes, cualquiera sea la naturaleza y fundamento de dichos procedimientos.

b) Las autoridades de las entidades debern inhibirse de efectuar actuaciones previas o iniciar un procedimiento por los hechos antes referidos (es decir, no pueden iniciar procedimientos administrativos disciplinarios) hasta la culminacin del procedimiento sancionador por responsabilidad adminis-trativa funcional a cargo de la Contralora General y el Tribunal.

Adems de dichos dispositivos, deben tenerse en cuenta los siguientes:

a) Artculo 45 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Con-tralora General de la Repblica aadido por la Ley N 29622-, conforme al cual la responsabilidad administrativa funcional que puede determinar la Contralora General de la Repblica, y por lo que puede imponer una sancin, se deriva de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control.

26 Staff profesional de Gaceta Jurdica, bajo la Direccin de Muro Rojo, Manuel. La responsabilidad Administrativa y el Principio del Non Bis In dem. Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA. En: Administracin Pblica & Control N1. Lima. Enero 2014. Gaceta Jurdica. p 15.


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b) Artculo 26 del Reglamento antes precisado, conforme al cual el procedi-miento administrativo sancionador , por el cual la Contralora General de la Repblica puede determinar la existencia de responsabilidad administrativa funcional, se inicia con la notificacin al empleado pblico implicado de los cargos que se le imputan , la sanciones que pueden imponrsele y el plazo para presentar sus descargos.

En consecuencia, resulta claro que el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora por parte de la Contralora General de la Repblica solamente procede cuando:

a) Se deriva de informes de control, emitidos por el Sistema Nacional de Control, y

b) Se ha notificado el inicio del procedimiento administrativo sancionador al empleado pblico implicado.

En consecuencia, resulta claro que el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa por parte de la contralora general de la Repblica. Iniciado dicho procedimiento, en aplicacin de lo dispuesto por el artculo 5 del Regla-mento de la Ley N 29622, la entidad pblica en la que labora el empleado pblico implicado debe abstenerse de iniciar el procedimiento administrativo disciplinario, conducente a la determinacin de la existencia de responsabilidad administrativa disciplinaria.

Por tanto, de acuerdo a dicha norma legal no podra producirse el supuesto a que se refiere el precedente materia de anlisis, en el sentido de que, por los mismos hechos pueda determinarse la existencia tanto de la responsabilidad administrativa disciplinaria y la responsabilidad administrativa funcional; dado que, con el inicio del procedimiento destinado a determinar el ltimo procedi-miento administrativo sancionador-, la entidad pblica de que se trate no podr iniciar el procedimiento destinado a determinar el primero procedimiento administrativo disciplinario-.

No obstante, () antes del acuerdo plenario se tenda que la responsabilidad administrativa era determinada en un procedimiento administrativo disciplina-rio (por la entidad) o en un procedimiento administrativo sancionador (por la Contralora General de la Repblica); a partir de la publicacin del precedente contenido en el acuerdo plenario, se debe entender que tal responsabilidad respecto de las mismas personas y por los mismos hechos- puede ser deter-minado en ambos procedimientos.

El debate sobre la decisin del Tribunal Superior de Responsabilidades Ad-ministrativas contina. En todo caso, debe tenerse presente la importancia de delimitar con objetividad el contenido del principio non bis in dem, as como sus


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alcances; teniendo en cuenta, por sobre todo, que tiene un objetivo garantista de los derechos de los procesados en distintos fueros, sean administrativos o judiciales. Ese es un punto que no debe olvidarse al momento de hacer una evaluacin de los alcances del Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA.

6. ASPECTOS NEGATIVOS DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVO FUNCIONALLuego de analizado el Acuerdo Plenario N 01-2013-CG/TSRA, observamos de antemano, que ha sido mal configurado, debi ser elaborado de otra manera que no atente contra el principio del non bis dem, situacin que por muchas interpretaciones extensivas, se busca camuflar, a nuestro parecer esta extensin del Ius Puniendi del Estado aplicable por parte de la Contralora General de la Repblica, es como la pena de muerte para violadores, tan aclamada por muchos, pero que de forma legalista, no debera ser posible aplicar en nuestro pas, sin mermar previamente muchos derechos fundamentales como el debido proceso por ello creemos que este precedente constituye un precedente obliga-torio de preocupante trascendencia en la administracin pblica quizs para muchos corruptos-, pero tambin para la afectacin de la seguridad jurdica del debido proceso en los procedimientos administrativos sancionadores seguidos a los funcionarios y servidores pblicos en las distintas entidades pblicas. Lo cual creemos se debe a 3 razones en especfico:

6.1. Potestad sancionadora de la CGREl acuerdo plenario, referido a los alcances del principio non bis in dem, incor-pora un conjunto de variables jurdicas que nos permitimos resear brevemente. En principio tenemos que, en aras de justificar la potestad sancionadora de la CGR, efecta una interpretacin amplia de lo que dispone el artculo 82 de la Constitucin Poltica, tal como lo hizo la Ley N 29622 (modificatoria de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la CGR), pero esta vez concordndolo con el artculo 39, asumiendo por el contenido y concordancias que estos constituyen la fuente constitucional de la potestad sancionadora de la CGR. En nuestra opinin, la potestad sancionadora no se presume, ni se interpreta o concuerda, sino que en razn de la naturaleza jurdica de la misma debe estar debidamente establecida en la norma.

6.2. Falta disciplinaria y falta funcionalEl primer punto de quiebre en el acuerdo como mencionamos al principios es el que deriva de la interpretacin del artculo 82 de la Constitucin y de los alcances de la Ley 29622, respecto a la distincin que efecta, la Contralora


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entre la falta de ndole disciplinaria y la falta de ndole funcional, y de los dife-rentes procedimientos en que se desenvuelven cada una de ellas.

Se plantea en u

Modulo III Órganos de Los Procedimientos Sancionadores de La Cgr

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