Módulo 7 Finanzas públicas - CVA - Centro Virtual de … · 2010-07-12 · DR© Instituto...
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DR© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Universidad Virtual | México 2010| 1 Módulo 7 Finanzas públicas Presentación Este módulo se enfoca en el tema central de la administración de un gobierno municipal: la administración de la Hacienda Municipal. La adecuada y exitosa administración de la Hacienda Municipal es indispensable para el buen funcionamiento del gobierno, ya que esta tiene la misión de facilitarle los recursos económicos, monetarios y financieros que contribuirán a lograr sus objetivos plasmados. Para el presente tema es imprescindible acudir al marco legal que le norma pero no por ello le limita. De aquí la referencia constante a Leyes Federales/Nacionales y Estatales/Provinciales, así como a Reglamentos Municipales. Resultados de aprendizaje Al finalizar el módulo, será capaz de: Conocer y aplicar los conceptos generales y particulares de la administración de la Hacienda Municipal. Describir y utilizar los elementos requeridos para una administración ordenada y puntual de las finanzas municipales. Mapa Conceptual ¿Qué va a aprender en este módulo? En este módulo veremos el concepto de la Programación.
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Módulo 7 Finanzas públicas
Presentación
Este módulo se enfoca en el tema central de la administración de un gobierno municipal: la administración de la Hacienda Municipal.
La adecuada y exitosa administración de la Hacienda Municipal es indispensable para el buen funcionamiento del gobierno, ya que esta tiene la misión de facilitarle los recursos económicos, monetarios y financieros que contribuirán a lograr sus objetivos plasmados.
Para el presente tema es imprescindible acudir al marco legal que le norma pero no por ello le limita. De aquí la referencia constante a Leyes Federales/Nacionales y Estatales/Provinciales, así como a Reglamentos Municipales.
Resultados de aprendizaje
Al finalizar el módulo, será capaz de:
Conocer y aplicar los conceptos generales y particulares de la administración de la Hacienda Municipal. Describir y utilizar los elementos requeridos para una administración ordenada y puntual de las finanzas municipales.
Mapa Conceptual
¿Qué va a aprender en este módulo? En este módulo veremos el concepto de la Programación.
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Temario
Temas
Tema 1 Introducción
Tema 2 Marco jurídico de la Hacienda Municipal
Tema 3 Estructura y funciones
Tema 4 Ingresos
Tema 5 Egresos
Tema 6 Contabilidad
Tema 7 Presupuesto
Tema 8 Deuda
Tema 9 Planeación financiera
Tema 1. Introducción
1.1 ¿Qué se entiende por Hacienda Pública?
Martín, el presidente municipal que utilizaremos como ejemplo, ahora está interesado en aplicar un procedimiento que le ayude a realizar una Administración de la Hacienda Municipal, para ello es importante que entienda lo que significa este concepto.
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La Hacienda Pública es el conjunto de recursos y bienes que conforman el patrimonio del gobierno municipal.
Partiendo de lo anterior, la pregunta que nos debemos de hacer en este módulo es:
¿Qué elementos integran a la Hacienda Municipal?
Algunas respuestas que Martín tiene en mente son las siguientes:
Los ingresos
Los egresos
El patrimonio
La deuda
El órgano máximo del municipio es el Ayuntamiento, a través del Presidente Municipal y el cuerpo Edilicio (Regidores), los últimos responsables de su correcta y adecuada administración.
Los gobiernos municipales reciben de sus ciudadanos los recursos para su operación. De ahí la importancia de la buena administración de los recursos públicos, pues además constituyen los bienes de la comunidad.
La administración de los bienes públicos adquiere una dimensión de mayor relevancia cuando se trata de recursos monetarios y de los bienes que adquieren a través de ellos.
1.2 La administración de la Hacienda Municipal en México
Como marco para la administración de la Hacienda Municipal, se tiene la estructura jurídica que ofrece el sustento legal y los elementos para que la misma se vaya enriqueciendo a iniciativa de los involucrados.
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En el caso de México la administración de la Hacienda Municipal es, a partir de las modificaciones al Artículo 115 Constitucional, una facultad exclusiva y libre del gobierno municipal.
A partir de esta modificación, los gobiernos municipales tienen la obligación, en atención a su responsabilidad, de establecer la estructura organizacional y procedimental para realizar su labor adecuadamente. La administración y operación de la Hacienda Pública requiere de un plan financiero estructurado que vaya en sincronía con el plan operativo del gobierno municipal para que éste último se haga realidad, de modo que se puedan entregar a los ciudadanos los servicios públicos e infraestructura con altos estándares de calidad y, paulatinamente, se vayan logrando los objetivos plasmados en los planes de mediano y largo plazo.
Es por ello que en este módulo se presentan los elementos centrales que requieren los gobiernos municipales para administrar la Hacienda Municipal.
Tema 2. Marco Jurídico de la Hacienda Municipal
Martín investiga sobre el marco jurídico de la Hacienda Municipal.
En otros países latinoamericanos la definición de la Hacienda Municipal dentro de su respectiva constitución es variada.
Const i tuc ión de Argent ina
Por ejemplo en Argentina, su constitución no la define como acontece en la de México. En el país sudamericano la referencia constitucional al municipio es limitada, e incluso no hace mención a su Hacienda Municipal.
Artículo 123
“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto
por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero”.
Def in ic ión de Hac ienda
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Regresando al caso de la Constitución Mexicana, en el citado Artículo 115 (Fracción IV), se define a la Hacienda como:
Recaudación por concepto de contribuciones, establecidas por los Estados, por la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Contribuciones establecidas a su favor por las Legislaturas, así como otros ingresos igualmente establecidos por la Legislaturas.
Rendimiento de los bienes propios del gobierno.
Participaciones federales. Ingresos por el cobro de los servicios públicos a su cargo.
Los gobiernos municipales mexicanos no tienen facultades tributarias, es decir, no pueden establecer impuestos, derechos o contribuciones especiales. Con lo que cuentan los gobiernos municipales son competencias tributarias que se refieren a la autorización para hacer el cobro de los tributos establecidos.
De ahí la necesidad de los gobiernos municipales a enviar a las legislaturas estatales sus solicitudes sobre las tasa, cuotas y/o tarifas de cobros asociados con los propiedad inmobiliaria, de tarifas de servicios, entre otros. Estas solicitudes están contenidas en lo que se conoce como la Ley de Ingresos del Municipio, la cual es actualizada cada año como parte del proceso de formulación y aprobación del presupuesto.
2.1 Marco Jurídico de la Hacienda Municipal
La libre administración de la Hacienda Municipal definida por la Constitución está acotada por leyes secundarias. La estructura de la jerarquía del marco legal mexicano en que se enmarca la actuación de las autoridades municipales para la administración de la Hacienda Municipal es la siguiente:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 115)
Constitución local del estado
Ley orgánica municipal del estado
Leyes en materia hacendaria (federal y estatales)
Leyes locales
Reglamentos municipales
Para todos los casos, la estructura jurídica mexicana parte de las Constituciones federal y estatales, y se puede agrupar en cinco tipos que representan el abanico de temas relativos a las haciendas municipales.
2.2 Marco Normativo Municipal
La administración pública municipal se vale de documentos que le permiten definir con mayor precisión la forma en que se da cumplimiento a mandatos legales y/o se operatiza lo autorizado.
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Estos documentos son los siguientes:
Reglamentos
Manuales
Guía técnicas
Memorandos
Acuerdos
2.3 Las políticas administrativas
Como un siguiente nivel jerárquico, la existencia de políticas propias del municipio, consolida un marco conducente al orden de la organización y sus actividades.
En particular, para efectos del orden operativo se recomienda tener políticas administrativas, que para el caso del área de la Hacienda Municipal resultan cruciales.
Igualmente relevante son las políticas administrativas para las áreas responsables de otorgar “servicios internos” como pueden ser Recursos Humanos, compras o proveeduría, planeación, secretaría del Ayuntamiento, entre otros.
Las políticas administrativas se definen tanto para describir las reglas sobre la funcionalidad de las áreas dentro de la organización, como para definir el alcance de la discrecionalidad que se puede ejercer. Así para el área de la administración de la Hacienda Municipal, se debe contar con políticas sobre las responsabilidades operativas y alcances de las mismas.
Los alcances de las funciones en cada área contribuyen a dar certidumbre a los involucrados, internos y externos. El acotamiento de los grados de discreción y sus alcances, igualmente inhibe la posibilidad de la creación de procesos (sin un marco adecuado) y hasta redistribuir y utilizar los recursos públicos a su criterio, ocasionando problemas colaterales que después son resueltos, comúnmente, con improvisaciones, generando con ello un desorden financiero y administrativo.
Si bien es pertinente contar con políticas administrativas que den soporte a los procesos, también es nocivo tener un exceso de políticas, ya que pueden asfixiar la operatividad de la organización o burocratizarla. No se
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trata de engrosar el acervo documental municipal con múltiples manuales, guías, memorandos o reglamentos, pues esto es nocivo y pudiera burocratizar o alentar en exceso la operación gubernamental.
Se trata de encontrar un equilibrio normativo adecuado que cubra los rubros y ángulos más importantes de los procesos del gobierno municipal.
2.4 Políticas y parámetros
En algunos procesos o actividades bastará con definir sólo políticas y otros requerirán incluir parámetros.
¿Qué es un parámetro?
El dato o factor numérico que se toma como necesario para analizar, referenciar o valorar una situación. Es decir, los parámetros permiten acotar el alcance de la política o políticas a las que está asociada.
De hecho, muchas de las leyes, reglamentos y normativas definen implícitamente principios (lineamientos generales) y, consecuentemente, el siguiente paso será la definición de la política o las políticas y parámetros correspondientes, en este caso relativos a la Hacienda Pública del municipio.
La definición o perfeccionamiento de las políticas y parámetros es un proceso permanente, debido a que las organizaciones se encuentran en constante cambio y evolución, incluido su tema de finanzas como consecuencia a los procesos de descentralización fiscal. Esta premisa respalda la necesidad de una frecuente revisión y actualización del marco normativo.
Algunos procesos, por su naturaleza, requieren de políticas y parámetros detallados y actualizados. Tal es el caso del proceso para la elaboración del presupuesto, donde se deben tener políticas y parámetros vinculados a los temas de inflación, tasas de crecimiento, tasas
de interés, niveles de morosidad, porcentaje de autofinanciamiento, tiempos o plazos y aspectos de control interno. Estas políticas financieras sirven de guía a los integrantes de la organización y a la comunidad, al tiempo que marcan la pauta para elaborar el presupuesto.
2.5 Políticas financieras
Las políticas describen los principios y objetivos que guían las prácticas administrativas y dan sustento al proceso de toma de decisiones.
En el caso de políticas para la administración de la Hacienda Municipal, se le pueden determinar políticas financieras, las cuales clarifican la filosofía administrativa.
Algunos ejemplos de políticas financieras son los siguientes:
El gobierno municipal preparará una proyección de presupuestos a tres años acompañado por un programa de inversiones para ese mismo período. En la proyección presupuestal se deberá considerar los gastos operativos y de mantenimiento de los proyectos de inversión.
Los ingresos especiales no recurrentes (que se obtiene por única ocasión) únicamente pueden ser destinados a gastos de inversión y no pueden ser el sustento de programa o actividades de carácter permanente.
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El gobierno municipal mantendrá permanentemente un fondo de contingencia del 3% del monto total de gastos anuales, no incluyendo la parte de proyectos de inversión.
2.5 Políticas financieras
Las políticas describen los principios y objetivos que guían las prácticas administrativas y dan sustento al proceso de toma de decisiones.
En el caso de políticas para la administración de la Hacienda Municipal, se le pueden determinar políticas financieras, las cuales clarifican la filosofía administrativa.
Algunos ejemplos de políticas financieras son los siguientes:
El gobierno municipal preparará una proyección de presupuestos a tres años acompañado por un programa de inversiones para ese mismo período. En la proyección presupuestal se deberá considerar los gastos operativos y de mantenimiento de los proyectos de inversión.
Los ingresos especiales no recurrentes (que se obtiene por única ocasión) únicamente pueden ser destinados a gastos de inversión y no pueden ser el sustento de programa o actividades de carácter permanente.
El gobierno municipal mantendrá permanentemente un fondo de contingencia del 3% del monto total de gastos anuales, no incluyendo la parte de proyectos de inversión.
Tema 3. Estructura y funciones
3.1 Las tesorerías de los gobiernos municipales.
Martín, en su estudio, se encuentra con el concepto de la estructura y las funciones de la administración. Revise con él lo encontrado.
Por tradición, se le ha dado el nombre de Tesorería al área operativa de la administración de la Hacienda Municipal.
Para el caso mexicano, este término se acuñó porque los gobiernos municipales se reducían a ser una entidad administrativa, por lo que las funciones centrales, en relación al dinero, fueron de una tesorería.
Lo anterior sigue aconteciendo en otros países
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latinoamericanos con un régimen político distinto al federalismo.
A raíz de los cambios constitucionales en México, y que le otorgan a los gobiernos municipales el orden de autoridad y también definen puntualmente que tienen las potestades para administrar libremente su hacienda, es que se ha modificado radicalmente el área.
Hoy en día, los gobiernos municipales tienen su “tesorería” denominada Dirección de Finanzas o Secretaría de Finanzas como el área responsable de la administración de la Hacienda Municipal.
3.2 Área de finanzas y contraloría
El área de finanzas se estructura de forma piramidal a partir del Tesorero o Director o Secretario de Finanzas.
La división de las áreas operativas generalmente reflejan las funciones con las responsabilidades asociadas con la administración de la Hacienda Municipal, las cuales suelen ser:
Á r e a s O p e r a t i v a s
Ingresos Egresos Contabilidad Presupuesto
Tesorería Adquisiciones Deuda Patrimonio
Dependiendo del tamaño de la organización, algunas de estas funciones se asignan a una misma área.
En ciertos casos, el área de la administración de la Hacienda Municipal tiene una sección de auditoría interna, a pesar que la tendencia es más bien hacia tener un área especializada comúnmente llamada contraloría.
La contraloría sirve con un ente de auditoría interna que atiende toda la operación del gobierno municipal, incluyendo la parte de la administración de la Hacienda Municipal.
3.3 Organigrama y tareas
Un organigrama común del área que administra la Hacienda Municipal de un municipio mediano es el siguiente.
Ejemplo de organigrama aquí.
O r g a n i g r a m a
El organigrama (que presenta una parte del organigrama general) muestra una división por subáreas
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funcionales o tareas a realizar; contabilidad, egresos, ingresos y patrimonio, tendiendo el rango todas ellas de “dirección”.
La decisión de cuántas subáreas son requeridas se debe basar en la cantidad y complejidad de las tareas. Lo que es siempre recomendable es el análisis sobre la pertinencia de la estructura actual. Este análisis no siempre debe resultar en una reestructuración, sin embargo, debe arrojar información relevante sobre el balance de las cargas y complejidad de las tareas asignadas.
3.4 Claridad sobre la misión
Generalmente se considera el área de la administración de la Hacienda Municipal como la responsable de “controlar” los recursos, siendo esto una visión limitada y quizás errónea.
Por ello es importante hacer un distingo; el control es una herramienta, no un fin.
El cont ro l es una herramienta , no un f in .
En este sentido se puede considerar a la función del área como la responsable de “facilitar los recursos para la adecuada operación de cada área en función de la disponibilidad y definición de prioridades”.
Lo anterior permite que el área se enfoque en ofrecer un esquema ordenado para la adecuada administración de los recursos, además de la obtención y distribución de los mismos, lo que no es una tarea nada fácil. Para lograr tal esquema, un elemento central es el “orden”, el cual es fijado por la existencia de políticas administrativas.
Las políticas se definen tanto para describir las reglas sobre la funcionalidad de las áreas dentro de la organización, como para definir el alcance de la discrecionalidad que se puede ejercer. Así para el área de la
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administración de la Hacienda Municipal, se debe contar con políticas sobre las responsabilidades o funciones operativas y alcances de las mismas.
3.5 Claridad sobre la misión
Operac ión ordenada y f inanzas sanas
El establecimiento de políticas operativas y financieras, así como una estructura organizacional adecuada son clave para una operación ordenada que ofrezca certidumbre tanto a los actores internos como externos.
A partir de aquí, es factible un entorno propenso para la planeación, reduciendo las posibilidades de emergencias financieras y fatalizando que la atención se centre en la búsqueda de una condición de finanzas sanas.
Adicionalmente, las políticas financieras establecen las bases para evaluar el desempeño financiero y evitar el uso de trucos contables y financieros que generan más condiciones conflictivas que las que se pretenden encubrir.
Finalmente, las políticas y parámetros financieros propician condiciones de estabilidad financiera que se ven reflejadas en el desempeño y con ello a mejorar la solvencia crediticia.
Una herramienta indispensable en los análisis de la estructura y funcionalidad, incluidos las políticas y parámetros asociados, es el sistema de evaluación y seguimiento. El área responsable de la administración de la Hacienda Municipal debe contar con un número importante de indicadores dentro del sistema de evaluación y seguimiento.
Pero además de tenerlos, lo relevante es el uso de los mismos para la toma de decisiones, una instancia a la que pocos responsables de la Hacienda Pública suelen arribar.
Tema 4. Ingresos
4.1 Ingresos municipales
Mar t ín encuent ra va l iosa in formac ión respecto a l tema de los ingresos munic ipa les .
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Las posibilidades de atender las demandas de la comunidad están directamente ligadas con los recursos disponibles y su buena administración. Tradicionalmente el municipio mexicano ha tenido una gran dependencia de los recursos transferidos por los otros órdenes de gobierno, principalmente aquellos municipios con un limitado desarrollo económico local pues de ello dependen en buena medida los ingresos municipales propios.
Existe una corriente de opinión que argumenta que la condición del municipio de no poseer facultades tributarias representa un desincentivo para atender de mejor manera el área de ingresos. En lo que prácticamente hay un consenso general es que la mayoría de los municipios tienen una gran área de oportunidad en la eficiencia y eficacia de sus ingresos. Oportunidad que normalmente se ve opacada por la búsqueda de ingresos de proyectos que, si bien facilitan la consecución de obras, genera la continuidad en la pérdida de fortalecer institucionalmente la recaudación propia.
Los ingresos municipales en México se dividen en tres grandes rubros:
4.1 Ingresos municipales
Propios
Son aquellos que los municipios recolectan a partir de una facultad de cobro tal como los impuestos inmobiliarios, derechos, aprovechamientos y productos. Adicionalmente, los municipios pueden hacerse de recursos a través de créditos y sanciones.
Transferencia de otros órdenes de gobierno
Corresponde a los ingresos provenientes de otros órdenes de gobierno, que en el caso mexicano están enmarcados en la Ley de Coordinación Fiscal federal, y para algunos estados, la correspondiente ley estatal. Los ingresos por transferencia se pueden dividir a su vez en tres grandes rublos:
Participaciones: son los recursos que le corresponde al municipio dentro del sistema de distribución en el marco del Sistema de Nacional de Coordinación Fiscal (Federal).
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Aportaciones: son los recursos fiscales que se otorgan al municipio para programas o proyectos específicos contenidos mayormente en lo que se le denomina Ramo 33 del Presupuesto Federal.
Fondos para atender contingencias o emergencias: son recursos que se asignan en situaciones especiales para enfrentar contingencias y emergencias.
4.2 Ejemplo de ingresos propios
Ingresos
De los ingresos propios, los municipios tienen al predial como el de mayor cuantía y relevancia. Sin embargo, la morosidad en el pago de este impuesto es significativamente alta al grado que México el país con menos recaudación de predial según estudios de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Se prueba que las condiciones económicas que prevalecen en muchos de los municipios hacen muy difícil su recaudación. En principio pudiera ser una razón con cierto validez, sin embargo, es obligación constitucional de todos ciudadanos contribuir, de acuerdo a sus posibilidades, mientras que el gobierno tiene la obligación de hacer cumplir la ley. Esto último implica hacer efectivo el cobro de los impuestos que le corresponda. El no hacerlo significa un acto de injusticia hacia quienes sí cumplen y fertiliza el argumento para el no pago de ese u otros impuestos.
Los gobiernos municipales deben innovar en el ejercicio de su responsabilidad.
Ejemplo: para comunidades donde las condiciones económicas son malas, es posible organizar tareas que requieran mano de obra. Para efecto del trabajo, se contrata a ciudadanos deudores de impuesto a los cuales una vez pagado su trabajo, ahí mismo se les pide cumplir con su obligación fiscal con una parte de lo obtenido. Así no habría escusa para recaudar lo que es obligatorio por parte de la autoridad.
4.3 El catastro
Un elemento crítico en la recaudación del predial es el catastro.
El catastro es el registro de los bienes inmuebles que describe sus características y sirve de base para el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria (predial). Generalmente, los catastros se encuentran con un buen grado de desactualización.
¿Cómo soluc ionar e l p rob lema de l grado de desactua l izac ión?
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Invirtiendo tiempo en estructura de la actualización.
Estableciendo mecanismos administrativos que permitan que el registro catastral refleje la realidad de los inmuebles.
Ejemplos de mecanismos que permitan la actualización cotidiana del catastro:
Permiso de construcción
Cambio de uso de suelo
Permiso de operación de algún negocio
Compra venta del inmueble
Ident i f icac ión de cambios a pred ios
Un análisis que permite la identificación de cambios a predios es la fotografía aérea, que puede ser costosa, sin embargo, ofrece información detallada que pudiera representar una herramienta sumamente útil para identificar predios con cambios que requieren un ajuste catastral. Igualmente, se utilizan cuadrillas que “barren” las ciudades a fin de identificar los cambios en los predios para actualizar el catastro. Como herramienta adicional a lo anterior, algunos municipios de otros países comienzan a utilizar el Google Earth, un programa gratuito de fotografía satelital. Si bien este programa no está actualizado y cubre únicamente a ciudades de mediano y gran tamaño, si es muy útil para aquellos municipios que carecen de fotografías aéreas.
En virtud de que los municipios no cuentan con facultades para definir tributos, es necesario que preparen un documento que determine la base y tasas sobre los impuestos, derechos y aprovechamientos que el municipio como autoridad pueda cobrar. Este documento requiere ser aprobado por el Congreso estatal y se le conoce como la Ley de Ingresos Municipales.
4.4 El catastro
Los ingresos municipales actualmente son las transferencias contenidas en la estructura del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
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En particular destacan las participaciones que representan un ingreso del cual los municipios tienen plena independencia de administración. Las participaciones provienen de los siguientes fondos:
Fondo General de Participaciones (1980)
Fondo de Fomento Municipal (adicionado en 1981)
Participaciones directas en algunos impuestos federales, que surgen del Convenio de Colaboración Administrativa
Participaciones por la extracción de petróleo
Participación por la importación y exportación a los municipios colindantes con la frontera o los litorales
Fondo de Fiscalización
Estos fondos se d is t r ibuyen de la s igu iente manera:
20% de las participaciones al Estado del Fondo General Participable (FGP)
100% de Fondo de Fortalecimiento Municipal (FFM)
20% de lo que le corresponde al Estado por;
Impuesto sobre automóviles (ISAN)
Impuesto por tenencia o uso de vehículos (ISTUV)
Impuesto sobre tabacos, cervezas y bebidas alcohólicas (IEPS)
Fondo de fiscalización
Fondo de compensación (IEPS; Gasolina y diesel)
Fondo de extracción de hidrocarburos
4.5 El Ramo 33
Por otro lado, existen las aportaciones que se les refiere como el Ramo 33 por el lugar donde se definen en el presupuesto federal.
Las aportaciones están sujetas a reglas de operación y su destino debe ser para proyectos de inversión o programas especiales.
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Los recursos del Ramo 33 no se deben usar para cubrir gastos operativos o cotidianos del gobierno municipal. Los fondos más relevantes para los municipios del Ramo 33 son los siguientes:
Fondo de Aportaciones para la infraestructura Social (FAIS)
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUNDF)
Aprovechamiento
Lo importante es el aprovechamiento de las fuentes actuales de ingresos, pues son evidentes las grandes áreas de oportunidad existentes. Posterior a ello la “apertura” de nuevas fuentes, es otro esfuerzo a realizar. Pero no puede visualizarse este binomio a la inversa pues de poco o nada servirá hacerse de nuevas fuentes de ingresos si los mismos serán manejados con similares carencias de orden y/o falta de beneficio.
Tema 5. Egresos
Las funciones del egreso se centran en la ordenada salida de los fondos a fin de cubrir los requerimientos monetarios asociados con la operación del gobierno municipal.
Es e l momento de que Mar t ín rev ise e l tema de los Egresos
Los egresos se pueden dividir en tres tipos:
Aquellos asociados con la operación cotidiana que son recurrentes y se denominan gastos operativos o corrientes.Aquellos asociados con gastos de una vez o de inversión. Los asociados con el pago de deuda y comúnmente referidos como de servicio de la deuda.
Los gastos operativos o corrientes representan la mayoría de los egresos de un gobierno municipal, lo cual es entendible por su labor de prestador de servicios. Sin embargo, siempre es pertinente revisar la
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distribución de estos gastos en relación a cuánto es destinado a labores operativas vis a vis labores de administración y dirección. Los gastos operativos se asocian generalmente a los siguientes rubros:
Personal Materiales e insumos básicos Servicios Apoyo a terceros
Los gastos de inversión incluyen aquellos destinados a obras de infraestructura y equipamiento cuya vida útil rebase un período medio, que generalmente se define de más de 2 años. Dentro de estos gastos está la adquisición de bienes inmuebles, infraestructura u obra pública y algunos bienes muebles. Los gastos del servicio de deuda incluyen únicamente los destinados al pago de los intereses de la deuda pública y el abono a capital correspondiente.
5.1 Adquisiciones
Una función relevante relacionada con los egresos es la de adquisiciones.
Es una de las más sensibles del área de finanzas de cualquier organización. La operación ordenada de ésta requiere de una estructura de lineamientos de control (reglamentos, manuales, guías) a fin de garantizar que las operaciones se realizan con el mayor beneficio para el gobierno.
Este beneficio implica un óptimo balance entre los precios y la calidad de los bienes adquiridos, donde la calidad la podemos definir como aquello que cumple cabalmente con los
elementos requeridos del bien, a la vez que es entregado en las cantidades y tiempos solicitados.
La función debe estar sujeta a lineamientos normativos precisos por ser uno de los puntos donde se presta para la desviación de recursos en perjuicio del gobierno municipal. Para el caso mexicano, todos los estados tienen leyes de adquisiciones que definen de manera muy puntual la forma en que esta función se debe llevar a cabo; incluso algunos municipios han reglamentado en complemento esta función.
Finalmente, la función debe contar con un manual de operación que describa puntual los pasos involucrados con una detallada descripción de los requisitos. En la medida en que ésta sea ordenada y ofrezca certidumbre dentro de un parámetro de tiempo lo más corto posible, se estará contribuyendo a la eficiencia del resto de la organización.
5.2 Mecanismos para la administración de proveedores
Se recomienda contar con mecanismos para la administración de proveedores, como los siguientes:
Un padrón que debe ser regularmente actualizado (de preferencia anualmente).
Una selección de proveedores para cuando se hacen invitaciones abiertas o restringidas.
Una evaluación del desempeño de proveedores para una mejor operación del proceso de selección. La evaluación puede tomar en cuenta tanto la pertinencia del producto con respecto a lo solicitado, como el servicio ofrecido.
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Padrón de proveedores
Contar con padrón de proveedores puede significar ahorros importantes de tiempo y recursos, ya que puede expedir un “certificado” que cuando un proveedor registrado participa en una licitación. Incluso el proceso de actualización puede ser simplificado requiriendo únicamente la información actualizada y/o una declaratoria formal de que toda la documentación permanece sin cambio. Lo anterior resulta en ahorros importantes sobre algunas prácticas de solicitar información completa cada año, prácticas que no tienen valor agregado y, sí en cambio, resultan onerosas para los proveedores y para el gobierno que tiene que manipular y almacenar mucho más documentos.
La operación de adquisiciones está íntimamente ligada con la operación presupuestal. Los municipios deben contar con los mecanismos administrativos para asegurarse que no se realiza ninguna compra sin que se tenga ya previsto en el presupuesto aprobado recursos para dicha adquisición.
En otro tema relativo a las adquisiciones, la compra de insumos de valores pequeños representa un factor de fricción entre las áreas operativas/servicios y la responsable de proveer los insumos. En virtud que las leyes de adquisiciones y sus reglamentos demandan procesos muy específicos, es pertinente que se cuente con mecanismos que permita las compras pequeñas, en las áreas operativas donde realmente sean necesarios.
El mecanismo más utilizado para ello es el establecimiento de un “caja chica” o fondo revolvente.
Este mecanismo debe en todo momento estar normado por políticas y parámetros puntales.
De igual manera, se deben normar las funciones relativas al manejo de efectivo, desde las tareas de cajas, hasta el manejo de inversiones en bancos.
5.3 Tipos de bienes patrimoniales
La característica de administrar los recursos públicos de los gobiernos establece condiciones particulares sobre los bienes adquiridos. Así es como se conforma el patrimonio del gobierno municipal que incluye todos los bienes propiedad del gobierno municipal, así como las inversiones y recursos que por derecho le correspondan.
Es importante resaltar que dentro de los bienes patrimoniales existen dos tipos:
Domin io púb l ico
Son aquellos de uso general y público, denominados por algunos como de uso común, así como aquellos destinados a un servicio público.
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Estos bienes están regulados por el derecho público y son inalienables e imprescriptibles, es decir, no se pueden traspasar su dominio a terceros o que el dominio prescribir, terminarse al transcurso de cierto tiempo.
Domin io pr ivado
Son aquellos que son utilizados por las áreas de la organización del gobierno municipal.
Estos bienes son regulados por los códigos civiles, a menos que se haya establecido una normatividad específica y por lo tanto son bienes que pueden ser enajenados.
En la reforma de 1999 al artículo 115 Constitucional, se define la facultad de los ayuntamientos a afectar su patrimonio inmobiliario siempre y cuando dicha afectación tenga la aprobación de dos terceras partes del ayuntamiento.
Esta facultad será jurídicamente más robusta en la medida que el ayuntamiento cuente con un reglamento sobre todos los aspectos involucrados en la adecuada administración de bienes, desde su adquisición hasta su enajenación pasando por su buen uso y aprovechamiento.
5.4 Enajenación de bienes
El proceso de aplicación de la facultad implica que los bienes catalogados como de dominio público, primeramente deben ser desincorporados como bienes públicos con el voto de dos terceras partes del ayuntamiento antes de ser enajenados.
Sin embargo, la facultad de enajenación no es de aplicación general en todo el país en virtud de que en algunos estados, sus constituciones presentan el requisito de que la Legislatura estatal debe autorizar la enajenación, si excede el término de la administración, a partir la autorización de dos terceras partes del ayuntamiento.
La función de la administración del patrimonio municipal implica el mejor uso, mantenimiento y destino de los bienes, así como su aprovechamiento, para algunos bienes patrimoniales, que pueden ser como reserva o como fuente de ingresos.
Como función relevante de la administración del patrimonio tenemos el tema de su mantenimiento para conservarlo en buen estado. En este sentido es imperativo establecer las políticas con parámetros que garanticen la práctica de conservar los bienes patrimoniales en su mejor estado.
No es extraño encontrar casos donde los bienes patrimoniales, muebles e inmuebles, no son mantenidos como es requerido y son simplemente usados hasta que resultan inservibles, ocasionando gastos extraordinarios
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que pudieron haberse evitado.
Operar bajo este esquema es incumplir con el mandato jurídico de conservar los bienes públicos.
El argumento tradicional es que no hay recursos suficientes, sin embargo, al llegar al punto de que el bien resulte inservible, y necesariamente todo bien tiene una vida útil, la pregunta será:
¿Cómo se encontrarán recursos para el reemplazo “anticipado” al llegar el bien a una condición de ser inservible cuando aún no termina su vida útil?
Lo correcto es que el mantenimiento de los bienes debe ser prioritario y tener un seguimiento puntual con indicadores asociados con el sistema de evaluación y seguimiento.
5.5 Enajenación de bienes
Los gobiernos municipales generalmente expanden su patrimonio por medio de compra, permuta, donaciones y adjudicación por adeudos fiscales. Es importante resaltar que las donaciones son de carácter gratuitas y obedecen a condiciones de mandato de ley o bien por una acción voluntaria.
Las donaciones por mandato legal se refieren a donaciones inmobiliarias asociadas con nuevos desarrollos. Sobre este particular es pertinente hacer mención que en tiempos recientes se
han vistos casos donde las donaciones inmobiliarias han sido permutadas por pagos.
Si bien esta práctica ofrece recursos económicos que pudieran ser aplicados a aliviar condiciones urgentes, la realidad es que igualmente genera desequilibrios en la infraestructura
urbana al reducir de manera significante los espacios disponibles para el establecimiento de área comunes que sirvan para favorecer la convivencia y el esparcimiento de los residentes de
la zona en cuestión.
Esta práctica debe ser evitada, a pesar de que sea legal, en virtud que impacta la forma de la infraestructura para el adecuado desarrollo urbano.
Sobre el uso y aprovechamiento del patrimonio se puede definir que existen dos posibilidades:
La que implica que el mismo gobierno hace uso del patrimonio.
La que el uso o aprovechamiento es realizado por una tercera persona ya sea física o moral.
Es pertinente que el municipio cuente con reglamentación sobre la facultad para el establecimiento de permisos, licencias y concesiones, los cuales deben monitorearse constantemente pues son fuente importante de ingresos.
La estructura jurídica estatal/provincial, en prácticamente todos los casos, ofrece un marco aceptable, sin embargo, siempre es una práctica saludable que los municipios cuenten con una reglamentación puntual sobre la forma en que ejercen las facultades otorgadas.
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Los bienes patrimoniales de dominio público pueden ser utilizados por terceras personas siempre y cuando medie un contrato de arrendamiento o algún comodato o bien un gravamen.
De esta manera, la renta de un salón municipal de usos múltiples, la renta de espacios abiertos para conciertos o de edificios públicos para uso privado, son fuentes adicionales de
ingresos.
Lo cierto es que para este tipo de acuerdos entre el gobierno municipal y un ente privado (física o moral), la transparencia es un factor trascendental para construir y mantener la confianza ciudadana. Por ello, es altamente recomendable que se publique el listado del padrón de licencia, permisos, concesiones, comodatos, entre otros esquemas establecidos para la utilización de los recursos públicos. De hecho, en la mayoría de las leyes estatales de transparencia y acceso a la información, realizar lo antes citado es una obligación para el gobierno municipal.
Tema 6. Contabilidad
6.1 ¿Qué es contabilidad?
Martín ahora se encuentra conociendo los elementos más importantes del concepto de contabilidad.
Una herramienta indispensable para que las finanzas municipales tengan orden y claridad es la contabilidad.
Sin embargo , ¿qué se ent iende por contab i l idad?
Es la ciencia o proceso de registrar, clasificar, resumir y reportar las actividades económicas de una organización.
Dentro de la contabilidad en general existen dos tipos relevantes:
Contabilidad financiera, que se especializa en datos y condiciones financieros con propósitos de toma de decisiones.
Contabilidad administrativa, que maneja información financiera para atender las necesidades de información primordialmente de usuarios internos.
Para el caso particular del gobierno, se establece que el concepto de contabilidad gubernamental parte de las mismas bases de contabilidad general, siendo acatada por una normatividad que considera las particularidades de las entidades de gobierno con respecto a la información contable-financiera.
La contabilidad representa una herramienta administrativa que asiste en:
El entendimiento de los eventos financieros.
El establecimiento de mecanismos de avisos preventivos.
La toma de decisiones.
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El entendimiento de la mejor perspectiva a los datos de costo.
El mejoramiento del orden operativo a través de programas de control.
La mejora y evaluación de los programas y trabajos de la organización.
Si bien se le denomina contabilidad al proceso de registro de las operaciones de una organización, éstas requieren de una herramienta similar para identificar las necesidades futuras requeridas para el logro de los objetivos trazados.
6.2 Contabilidad básica
En México el marco normativo ha permitido a los municipios la utilización de una contabilidad básica que parte del registro en función del tiempo que se realiza tanto el ingreso como el pago, el cual se le denomina con base en el flujo de efectivo.
Si bien este esquema de contabilidad simplifica los procesos contables, por otro lado limita la oferta de información relevante para la toma de decisiones en virtud de que no ofrece información sobre hechos en proceso.
Por e jemplo . . .
Se pueden presentar condiciones de complicación en el flujo de pagos ya que se presentan situaciones donde se adquieren nuevos compromisos, a pesar de que existen operaciones “no registradas”, porque no se han pagado, a pesar de ya fueron ejecutadas en términos de que los bienes o servicios ordenados que ya fueron entregados o completados. Adicionalmente, la contabilidad básica ofrece una estructura de información deficiente para la buena administración de una organización tan compleja como el gobierno municipal. Es por ellos que una estructura contable que implica una mayor sofisticación es el principio de registro de lo devengado.
6.3 La cuenta pública
La contabilidad básica ha permitido a los gobiernos municipales cumplir con la integración del reporte de la cuenta pública en cumplimiento a la normatividad de fiscalización de las haciendas municipales.
La cuenta pública se ha definido como el reporte de los flujos asociados con los Ingresos y los flujos de los egresos.
En los últimos años, prácticamente todos los estados mexicanos han modificado su normatividad de fiscalización de los entes públicos a fin de crear la figura del auditor superior como cabeza de la entidad de fiscalización con mayor independencia para la realización de sus tareas. Al mismo tiempo se demanda una mayor cantidad de elementos (de las entidades públicas) a ser fiscalizados, incluido el desempeño en función de los objetivos trazados.
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A la par de los cambios, los municipios se han visto en la necesidad de establecer esquemas contables de los denominados de base acumulativa. Este esquema de sistema contable tiene la característica que requiere que el registro de la operación se realice en el momento en que se adquiere el derecho, al cobro para efecto de ingresos o bien a la obligación de un pago, egreso, ante el derecho adquirido por el proveedor. Cuando se adquiere el derecho se le denomina una operación devengada. La estructura que se usa más comúnmente es una estructura contable hibrida donde los ingresos se contabilizan cuando se reciben, pero los egresos cuando se devengan.
Vea más información en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
6.4 La cuenta pública
En el caso de México, al no existir en el país una contabilidad gubernamental armonizada, después de varios años de discusión sobre la pertinencia de contar con las bases para ello, el 11 de diciembre de 2008 se aprobó la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Como parte de lo comandado por la Ley, se estableció que formularan el Marco Conceptual y los Postulados Básicos durante el 2009. Esto se cumplió y a partir de ahí se han venido desarrollando los elementos que finalmente completarán el marco sobre el cual la ley será operable hacia finales del 2012.
La Ley pretende armonizar los sistemas contables de los entes públicos de los tres órdenes de gobierno a fin de facilitar a los usuarios el entendimiento de las operaciones gubernamentales y su asociación con los resultados esperados.
Como parte de las características que los sistemas contables deben poseer será:
Reportar en tiempo real las condiciones de los entes públicos.
Evaluar el desempeño de los programas.
Contabilizar de manera puntual el patrimonio.
Integrar la operación presupuestal con la contabilidad.
Igualmente la Ley establece en su Artículo 34 que la contabilidad gubernamental será con base acumulativa por lo que el registro contable es a base de devengados, es decir, los ingresos deben ser en el momento en que se adquiere el derecho jurídico al cobro del impuesto o derecho, mientras que para los egresos el registro es conforme a la fecha de su realización independientemente de la de su pago.
Con la entrada en vigor esta ley, se estará estableciendo un marco más robusto que facilite la ordenada y homogénea la operación de las áreas responsables de las haciendas públicas.
De manera interna, los municipios han adoptado políticas propias para cumplir con los principios básicos de contabilidad. Un ejemplo de ello es la elaboración de guías técnicas que indican a las áreas municipales los requisitos a cumplir para el buen registro y/o reporte de los gastos o compras realizadas por ellas. Para el caso mexicano, con esta ley todos los municipios deberán homologar su contabilidad.
Tema 7. Presupuesto
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7.1 Elementos del presupuesto
Mucho más que un documento requerido por ley, el presupuesto es un instrumento fundamental en toda administración pública y la administración municipal no es la excepción.
Caracter ís t icas de l p resupuesto
Vincula todos los procesos organizacionales, desde la planeación y contabilidad hasta la fiscalización.
Es una herramienta técnica / administrativa que ayuda a definir, dirigir y transparentar, los planes de acción que buscan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
La racionalización de los recursos públicos, mediante el uso de sistemas de administración y el establecimiento de canales de comunicación tanto al interior como al exterior del gobierno municipal, son aspectos básicos que se deben observar cuando se define un presupuesto. En este sentido, el proceso debe tomarse como un ejercicio cíclico compuesto por varias etapas:
Tradicionalmente en el medio gubernamental se considera al presupuesto como la parte de egresos, sin embargo, para aprovechar todo el potencial de la herramienta es necesario considerar los ingresos como los egresos en el presupuesto.
Así, cuando se desarrolla y opera un presupuesto se debe buscar el balance entre los ingresos y egresos de manera integral; tratando de aumentar los ingresos y mantener los gastos en un orden que aseguren el
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balance presupuestal, al tiempo que facilitan los recursos necesarios para la adecuada operación de la organización en el marco de los objetivos previamente definidos.
7.2 Propósito y beneficios
Propós i to de un presupuesto
Establecer un plan claro y lógico que permita la utilización de los recursos del municipio para ofrecer los servicios y programas públicos básicos comandados por ley, así como aquellos que sean de relevancia para la comunidad, tales como servicio de limpia, alumbrado público, obras públicas, salud, seguridad preventiva, entre otros.
Cuando el presupuesto es preparado apropiadamente, se convierte en el medio por el cual oficialmente se documenta las políticas financieras de los programas.
Un presupuesto presenta varios beneficios para los responsables de la administración municipal, entre ellos se encuentran los siguientes:
Se cumple con requerimientos de ley al convertirse en un documento legal requerido. Igualmente en el documento del presupuesto es pertinente que se incluyan las políticas sobre el presupuesto y su operación entre las que deben estar incluidas aquellas sobre las prioridades, metas buscadas y las bases para definir prioridades cuando se presenten disyuntivas en la instrumentación de los programas incluidos en el presupuesto.
Representa el plan financiero y administrativo de la organización, así como una herramienta de comunicación.
Se definen qué acciones se han decidido llevar a cabo y el alcance de las mismas.
Es por excelencia el punto de referencia a partir del que se sustenta y desarrolla el proceso de rendición de cuentas.
7.3 Operación presupuestal
Al igual que la operación de la organización, la operación presupuestal requiere de la contabilidad. La aplicación de la contabilidad para la elaboración y operación del presupuesto se le llama contabilidad presupuestal, como se mencionó anteriormente.
La contabilidad presupuestal permite el registro de las operaciones que han sido previamente autorizadas. Al integrar la contabilidad presupuestal con la contabilidad de la operación, como lo demanda ya Ley General de Contabilidad Gubernamental, se ofrece un esquema ordenado a través de mecanismos de control de gasto e identificación del nivel de ingresos con respecto a
lo programado.
La contabilidad presupuestal tiene los siguientes beneficios:
Ofrece a los usuarios internos, principalmente los jefes de áreas o departamentos la información de qué
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tanto dinero se han gastado y cuánto queda de lo autorizado.
Reporta el nivel de ingresos y su impacto con respecto a factibilidad de cumplir con el fondeo de los gastos presupuestados.
Es por ello relevante eliminar la práctica generalizada de no compartir información del ejercicio presupuestal con todos los departamentos o áreas operativas. Dejar la operación presupuestal centralizada impide la corresponsabilidad de toda lo organización de cumplir con el principio constitucional de mantener un presupuesto balanceado.
Vea más información sobre los Tipos de sistemas presupuestales.
7.4 Obstáculos de la preparación y operación presupuestal
La preparación y operación presupuestal, por su relevancia y sensibilidad, no están exentas de obstáculos, entre los que podemos mencionar:
Res is tenc ia de los admin is t radores
Los responsables de las áreas generalmente son renuentes a realizar cambios o compartir información ante el temor que se utilicen la oportunidad o datos para culpar y/o buscar reducir fondos o costos.
Res is tenc ia po l í t ica
La definición de asignación de recursos será siempre un factor de desencuentro de intereses. Por ello es indispensable asegurarse que se involucra a todos las partes en todo el proceso, a fin de lograr los acuerdos que permita definir la mejor asignación de recursos.
Recursos l imi tados
Este punto no sólo se refiere a los recursos monetarios, sino además de la disponibilidad de personal capacitado y tiempo.
Vea más información sobre las Ventajas de un sistema presupuestal.
7.5 Pasos del ciclo presupuestal
El proceso presupuestal es un proceso cíclico por naturaleza que debe ser adecuadamente organizado y estructurado. El proceso debe ser debidamente documentado en un manual y soportado por políticas explicitas y puntales contenidas en el mismo. Como parte de la estructura de proceso, se debe tener forzosamente un calendario.
A partir de la definición de la base de estructura organizacional del proceso, el ciclo presupuestal se puede resumir en los siguientes 10 pasos.
Dé clic en los números.
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1 0 P a s o s
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Fuente: Diez pasos para elaborar y operar un presupuesto, ICMA. Agosto, 2003.
La adecuada operación presupuestal es un elemento central para obtener y mantener la salud financiera que todo gobierno debe tener para cumplir cabalmente con su responsabilidad hacia la comunidad que sirve. Tanto en tiempos de bonanza como de crisis, la administración de la Hacienda Municipal no debe perder de vista su responsabilidad de ofrecer una operación ordenada y coherente a fin de optimizar la utilización de los recursos públicos.
Le recomendamos leer el Estudio de caso del Condado de Jefferson.
1. Definir las prioridades globales y metas
A partir de lo definido y desarrollado por los planes a largo plazo, ajustado en los programas resultantes y las condiciones existentes, se puede definir los Planes Operativos Anuales (POAs) que sirven de base para identificar las necesidades financieras para lograr las metas y contribuir a los objetivos trazados. De ahí que el insumo para el inicio del proceso presupuestal sean los POAs, logrando con ello la integración entre la planeación, la programación y la ejecución. Es en este punto donde se deben definir con las metas para el siguiente período presupuestal.
2. Establecer políticas y parámetros
Una vez establecidas y documentadas las políticas presupuestales donde se definen los lineamientos para su formulación y operación, es necesario revisarlas anualmente para validarlas y ajustar según sea pertinente los parámetros asociados, así como identificar nuevas políticas a razón de lo aprendido. Dentro de las políticas es necesario incluir reglas y fronteras que permitan la buena operatividad del presupuesto. Este paso representa un elemento central para sentar las bases que faciliten la ejecución ordenada de la formulación y ejecución del presupuesto.
Entre las políticas a considerar se deben incluir aquellas que establezcan las condiciones que eviten al máximo ajustes cotidianos al presupuesto. Esto en virtud de una práctica común de considerar el presupuesto como un ejercicio de generar un documento y no como lo que en realidad es, una herramienta de conducción de la operaciones de la organización.
La práctica de no respetar lo aprobado y recurrir a decisiones que alteran lo definido por el presupuesto sin que medie un proceso de análisis de alternativas que identifique el impacto en las metas acordadas y aprobadas. Estas decisiones generalmente son resultado de presiones de orden político y normalmente de naturaleza coyuntural. Si bien un gobierno debe estar atento y responder a las necesidades de la sociedad, su respuesta debe ser sopesando las condiciones actuales con las repercusiones de las alternativas en el mediano y largo plazo para la comunidad. Las repercusiones de la práctica de no ajustarse al presupuesto definido y aprobado, genera problemas cotidianos de desfase de programas, incumplimiento de metas, desperdicio de recursos, así como complicaciones en los flujos de efectivo de los municipios.
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3. Estimar los ingresos y egresos y pronosticar las tendencias
Intrínseco al proceso de presupuestar, están las nociones de que los recursos disponibles son limitados para atender las demandas a cubrir y que la herramienta busca predecir condiciones futuras. Intentar predecir el futuro es en sí una tarea atrevida, sin embargo, la naturaleza cíclica de la operación del gobierno, facilita el proceso y sus resultados. A fin de poder establecer el balance presupuestal necesario, se debe partir necesariamente de identificar el nivel posible de ingresos para que a partir de ahí, se pueda realizar la distribución de recursos disponibles entre las áreas o dependencias.
La estimación de ingresos debe considerar todas las fuentes que sea posible así como el nivel correspondiente, tomando en cuenta los incrementos posibles. De ahí que se recomiende la construcción de diferentes escenarios a partir de suposiciones. De los escenarios obtenidos se debe decidir por aquel que se considere sea el que posiblemente se produzca. A partir de esta definición, se puede ofrecer una primera aproximación del nivel de gasto posible. Esta será información que será el insumo para que la partes involucradas e interesadas puedan participar en el resto del proceso presupuestal en mejores condiciones.
4. Informar a todas las partes interesadas
El presupuesto, como herramienta administrativa, requiere que sea de conocimiento de todos los involucrados en los procesos de toma de decisiones directivas y administrativas. De ahí la importancia que dentro del proceso de formulación presupuestal se asegure que todos los involucrados estén informados y que no se convierta el proceso en un ejercicio de un número reducido de funcionarios. De no instituir un proceso incluyente, el presupuesto se reflejará la visión de unos cuantos actores, dejando de lado ideas y aportaciones que pudieran facilitar su instrumentación. La inclusión de los involucrados en el proceso presupuestal facilita los procesos de ajustes cuando las condiciones obligan a realizar ajustes. Cuando pocos saben y se hacen ajustes, la desconfianza permea entre la organización dificultando la adecuada operación de programas y la consecución de la metas establecidas.
5. Captar los datos
A partir de las políticas y el escenario de ingreso definido como el más factible, las áreas deberán reportar sus requerimientos presupuestales. Para ello se hace uso del sistema de contabilidad presupuestal como el vehículo para que ordenadamente se capturen los datos. Es pertinente recalcar que las áreas deben presentar datos actualizados y realistas. Comúnmente se tiene la práctica de abultar los gastos bajo la presunción de que los responsables de procesar la información presupuestal “de cualquier manera recortan las cantidades”. Esta práctica es extremadamente nociva y perjudica la habilidad de la organización de optimizar sus recursos. En algunas organizaciones ha buscado eliminar la práctica al “castigar” las áreas donde conscientemente abultan sus requerimientos de recursos. Un ejercicio que permite identificar las áreas es a través de comparar el presupuesto autorizado con el finalmente ejercido. De existir grandes disparidades que no tienen una explicación lógica, entonces el área pudiera ser acreedora a ajustes en sus propuestas de recursos.
6. Comparar gastos con ingresos: 1er borrador
A partir de los ingresos, determinados a través de la selección del escenario determinado como más factible, y de los requerimientos identificados por las diferentes áreas, se puede lograr el primer acotamiento al debate sobre cómo racionalizar tener un presupuesto balanceado. Con este ejercicio resulta un exceso de recursos requeridos con respecto al potencial de ingresos posibles. En consecuencia, las áreas deben realizar un ajuste en sus pretensiones al tiempo que mantienen de manera preferente el cumplimiento de las metas establecidas. En el proceso de priorizar los ajustes se pudieran tomar en varias consideraciones, entre las cuales se pueden mencionar:
Las recomendaciones y quejas sobre los servicios municipales. Si estas son debidamente organizadas y categorizadas pueden influenciar a los tomadores de decisiones para destinar recursos a ciertos
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programas.
Lo que otras dependencias estatales o federales están haciendo para evitar duplicidad de inversiones o acciones.
En los municipios grandes se pueden considerar los temas o la problemática que está recibiendo mucha cobertura o atención de la prensa. Y en los medianos y pequeños, el resultado de las asambleas o reuniones comunitarias. Estos canales de expresión ciudadana también merecen atención de las autoridades para elaborar el presupuesto.
Todos los datos históricos disponibles que se tengan, así como los censos económicos más recientes.
7. Balancear gastos con ingresos: 2do borrador
A partir de los ajustes a los requerimientos de recursos resultantes del punto anterior, es necesario realizar un segundo borrador del presupuesto donde ya se tenga el balance entre ingresos y egresos. Comúnmente es difícil lograr que de manera “automática” las áreas ajusten sus requerimientos para lograr el deseado balance. Para ayudar en este proceso, se recomienda el ejercicio donde cada área presenta su propuesta y lo que esa propuesta pretende lograr. La presentación se hace a un comité responsable de proponer los ajustes a fin de lograr el presupuesto balanceado.
La lógica del análisis es que las presentaciones deben alejarse de la práctica de centrarse únicamente en las “acciones” que se harán, concentrándose mejor en cómo los recursos solicitados permitirán cumplir con las metas propuestas y documentadas en los POAs correspondientes. Una vez que el comité define los ajustes, se tendrá el presupuesto balanceado y listo para ser discutido con el ayuntamiento como una propuesta de presupuesto.
8. Informar al Cabildo, publicar y deliberar
Si bien la responsabilidad del ayuntamiento es autorizar el presupuesto del gobierno municipal, también es cierto que en la medida en que la ciudadanía participe y entienda la forma en que los recursos públicos son asignados a los diferentes programas, será mucho más fácil para los gobiernos contar con el concurso de los ciudadanos en la atención de los retos comunitarios. La revisión y discusión del presupuesto con la ciudadanía es una práctica sana aunque no muy común en los gobiernos municipales. Por ejemplo, cuando se presentan situaciones controvertidas es posible argumentar con elementos que son del dominio público el porqué de las recomendaciones.
Igualmente, el que el público reconozca los costos de operación y mantenimiento involucrados en la prestación de los servicios públicos permite su apoyo en la búsqueda de maximizar la utilización de los recursos. También se puede argumentar que la revisión pública del presupuesto, completo, es decir, más allá de involucrar a los ciudadanos en la discusión de la parte del presupuesto destinado a obras de infraestructura, da una mayor credibilidad al gobierno. Es relevante hacer la notación que es muy factible que no exista mucho interés de parte de la ciudadanía en revisar y discutir el presupuesto en su conjunto, pero eso no debe desalentar la práctica, sobre todo porque el ejercicio muy posiblemente generar discusión por parte de los grupos políticos ajenos al que pertenezca los funcionarios electos. Aunque se puede argumentar que la discusión con grupos políticos es estéril, en realidad es una experiencia que finalmente enriquece y fortalece la institucional del gobierno; y de estar firmemente elaborado el presupuesto, la propuesta de la administración se robustece y el gobierno gana legitimidad.
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9. Asimilar las deliberaciones: borrador final
Asimilar las deliberaciones: borrador final A partir de las discusiones internas y externas, la administración debe realizar los ajustes pertinentes y presentar la propuesta formalmente al ayuntamiento para que éste realice la deliberación final y apruebe, según sea el caso, sus conclusiones.
10. Publicar la versión final, ejecutar y monitorear
Una vez aprobado el presupuesto, este estará listo para ser publicado e iniciar su operación al inicio del período correspondiente. Es pertinente realizar la más amplia difusión posible del presupuesto aprobado en virtud de ahí esta contenido la priorización definida por el máximo órgano del gobierno local. La asignación de recursos es un reconocimiento tácito de la importancia que se le da al tema por parte de la autoridad.
A la par con la puesta en marcha del presupuesto, se debe arrancar con el o los mecanismos para darle seguimiento y evaluar el desempeño, todo ello en el marco de las metas establecidas.
Tema 8. Deuda
8.1 Argumentos de la deuda
La limitación de recursos disponibles para los gobiernos a fin de atender las necesidades es una constante en todo el mundo. La manera de atenuar la deficiencia de recursos, los gobiernos pueden hacer uso de mecanismos de financiamiento a fin de contar con los recursos para realizar inversiones necesarias.
El uso de la deuda como mecanismo de financiamiento para inversiones públicas no está exento del debate. En términos generales, la disyuntiva se resume en pagar por las obras conforme se puede usar las posibilidades que ofrece el flujo de efectivo del gobierno, mientras que para otros es mejor el uso de la deuda, que implica el pago de las obras conforme se usa al establecerse el pago de intereses y capital en un período de tiempo de mediano o largo plazo. Algunos de los argumentos de estas dos posiciones son:
A favor de método de “pagar conforme se pueda”
A favor de l método de “pagar conforme se usa”
Evita el pago de intereses por el financiamiento; pago que se puede usar para expandir los servicios o reducir los impuestos.
Provee mayor flexibilidad para financiar el gasto operativo durante tiempos difíciles porque no hay costos fijos asociados con el servicio de la deuda.
Conserva la capacidad de endeudamiento mejorando la solvencia crediticia y por lo tanto la posibilidad de obtener créditos en mejores condiciones cuando realmente se requiera
Normalmente la magnitud del tamaño y costo del proyecto limita la posibilidad de pagarlo con los fondos existentes. En la mayoría de los casos, la inversión es sólo posible con esquemas de financiamiento.
Durante la vida útil de la inversión, los usuarios pagan por el beneficio. Conforme las personas se mudan de comunidad en comunidad, ellos pagan por su parte del costo.
Durante períodos de alta inflación, las cantidades que realmente se pagan de abono a capital e
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obtener un crédito.
Evita la posibilidad de acciones irresponsables de endeudar en demasía al gobierno.
Provee el beneficio a la siguiente generación al entregar infraestructura que ya está pagada.
intereses (una vez descontando por la inflación) pueden llegar a ser considerablemente menores que el valor presente de la inversión.
Fuente: Serie de Capacitación de Administración Financiera para Gobiernos Locales, Slovakia. 1999.
8.2 La deuda como medio de financiamiento
Independientemente de si en un momento en el tiempo de un gobierno municipal se favorezca una opción vis a vis la otra, institucionalmente es necesario que se cuente con los medios para adecuadamente utilizar la deuda como medio de financiamiento, aún si sólo se prevé que sea para casos extraordinarios.
Fuentes de f inanc iamiento
Los municipios tienen varias fuentes de financiamiento disponible, desde la banca de desarrollo (en el caso mexicano BANOBRAS) hasta el mercado de la Bolsa de Valores, pasando por los bancos privados.
Independientemente de la fuente de recurso a la que se accede, los gobiernos deben cumplir con los lineamientos contenidos en la normatividad sobre deuda pública del estado. Igualmente, a fin de obtener el mejor trato posible es necesario tener la mejor solvencia crediticia posible, especialmente si se desea colocar deuda en el mercado libre.
La manera en que una organización puede medir su solvencia crediticia es a través de la calificación crediticia. Este mecanismo es realizado por agencias calificadoras que valoran el entorno en que se encuentra la organización evaluada, así como sus condiciones de operación incluyendo su comportamiento histórico con respecto al pago de compromisos financieros y su estructura institucional para la administración financiera y en particular de las obligaciones financieras.
Existen en México cuatro agencias calificadores de crédito acreditas, tres de ellas tienen su origen en Estados Unidos y una de ellas en México. Las agencias internacionales son:
Fitch Ratings
Moody’s
Standard & Poor
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La calificadora mexicana es H&R Ratings.
8.3 Puntos para mejorar la solvencia crediticia de los gobiernos
Un programa reciente desarrollado por ICMA con auspicio del Fondo para la Asesoría en Infraestructura Público-Privada (PPIAF por sus siglas en inglés) del Banco Mundial, identificó que si bien las agencias calificadoras asignan una parte importante de su calificación a variables donde los municipios no tienen control de ellas, por otro lado, existe una responsabilidad directa de los gobiernos municipales sobre buena parte de los valores de los indicadores operativos utilizados para asignar la calificación.
Como parte de este programa, que involucró el trabajo directo con gobiernos estatales y municipales, se llegó a la conclusión de que la calidad de la administración es relevante para determinar el grado de la calificación.
De aquí que se definieron los siguientes puntos generales que los gobiernos deben tener a fin de buscar mejorar su solvencia crediticia.
1
Es necesario contar con un esquema de planeación financiera de 3 a 5 años a partir del año actual, que involucre proyecciones multianuales los proyectos de inversión, así como las proyecciones de los ingresos y egresos.
2
Como parte de esta estructura de planeación, es importante que la proyección de necesidades de inversión sean estructuradas con base en un esquema de prioridades y, a su vez, que este esquema tenga la flexibilidad suficiente para ser ajustado conforme al avance de los tiempos y se actualice cada año. Por ello es recomendable contar con un banco de proyectos con una estructura de operación que incluya las condiciones que debe tener un proyecto para ser incluido en el banco. Lo anterior para evitar que se tenga simplemente una lista de proyectos, que más que proyectos en sí, son simplemente ideas sobre proyectos de inversión.
3
Se debe contar con políticas administrativas sobre presupuesto y deuda escritas. Para el caso de las políticas sobre deuda, deben atender las siguientes preguntas:
Cuándo se debe usar la deuda.
Cuándo en proyectos de inversión se debe favorecer al flujo propio del año.
En cuanto al uso de la deuda, cuánto se debe apalancar la estructura y para qué se debe usar.
Cuáles son los tipos de deuda accesibles.
Cuál es la preferencia.
Cómo se debe administrar la capacidad de deuda.
Cuál es el propósito del financiamiento.
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Cuál debe ser la política con respecto a la calificación del crédito.
Cómo se debe mejorar y proteger la seguridad del crédito en cuanto al uso de derivados.
Cuáles son las fronteras.
Cómo se debe buscar esa seguridad hacia la protección de los intereses de la identidad pública que en condiciones extremas pudiera afectar la estructura financiera del gobierno.
En ese sentido, se hace una fuerte recomendación de que se debe incluir el factor de operación y mantenimiento no solamente para el primer año, sino para el esquema de planeación a un plazo de 5 años o más.
4
El punto de partida para la priorización de los proyectos de inversión tiene que ser el nivel de servicio o atención que se le quiere ofrecer a la ciudadanía. Ese nivel de servicio debe de ser para todo y una guía para cualquier inversión de capital o inversión pública.
5
La planeación de la inversión debe estar separada en todo momento de las áreas responsables de la construcción, a fin de evitar conflictos importantes que se dan cuando la planeación y la construcción se encuentran bajo el mismo mando.
6
Es necesario que la proyección de ingresos y egresos se evalúe siempre bajo un proceso de pruebas de estrés, en el contexto de que si sucede algo, a partir de esas condiciones se puedan construir escenarios favorables y en consecuencia se puedan prevenir condiciones que pudieran ocurrir. La documentación de estos ejercicios es central para demostrar que la entidad está preparada para hacer frente a condiciones adversas. Con esto, el gobierno, como parte de su estrategia, puede ser distinguido como una entidad seria con relación a sus pares, con un buen desempeño, una buena previsión de las posibles condiciones desfavorables que pudieran afectar su situación financiera y por tanto, una entidad con los elementos necesarios para una actuación más proactiva y menos reactiva.
Cabe mencionar que estos puntos, en realidad, tiene un impacto mucho mayor que simplemente mejorar la solvencia crediticia. En realidad son elementos que toda entidad que busca tener finanzas sanas debe tener, la buena calificación crediticia, en caso de requerirse, se obtendrá por añadidura.
Tema 9. Planeación financiera
9.1 ¿Qué es la planeación financiera?
Mar t ín rev isa e l ú l t imo e lemento de la admin is t rac ión
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Planeación financiera
Proceso a través del cual se establecen las estrategias que premiten que el gobierno pueda cumplir con los requierimientos financieros necesarios para lograr los objetivos trazados. Estas estrategias se desarrollan en respuesta a las proyecciones de necesidades resultantes de análisis de escenarios posibles.
De esta manera, el gobierno puede evaluar la probabilidad de cada escenario y estar preparado con respuestas (planes financieros) para mitigar las consecuencias financieras adversas que se pudieran presentar. La práctica de contar con una planeación financiera robustece la estructura financiera de la entidad al tiempo que permite estar atentos a las contingencias financieras.
La planeación financiera puede exitosamente únicamente si se cuenta con proceso robustos sobre:
Presupuesto Es la herramienta más comúnmente requerida para la planeación financiera.
Proyecc iones f inanc ie ras
Es la herramienta utilizada para identificar los posibles escenarios futuros de los ingresos y egresos basados en un conjunto de políticas y presunciones económicas.
Programac ión de invers iones
Es el proceso por el que se definen los proyectos de inversión requeridos para el desarrollo de la comunidad en el mediano y largo plazo. Los proyectos deben estar contenidos en un banco de proyectos donde ya cuenten con validaciones sociales, ambientales y económicas que den certeza sobre la relevancia de los proyectos.
Planeac ión de la deuda
Es el proceso por el que se determina el tipo y las cantidades óptimas de la deuda necesaria para financiar los programas de inversión en el corto y largo plazo.
Moni toreo de tendenc ias
Es el proceso por que se da seguimiento a un conjunto de indicadores económicos y financieros sobre las condiciones fiscales de la comunidad y de su gobierno.
Planeac ión est ra tég ica
Es el proceso a través del cual una comunidad anticipa y planea su futuro. Es un insumo básico para la planeación financiera.
Planeac ión de l desar ro l lo económico
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9.2 Inexistencia de una planeación financiera
La planeación financiera requiere de varias herramientas que forman parte de la “caja de herramientas” de una buena administración financiera. De hecho, la planeación financiera se puede considerar como la actividad donde se conjuntan todas las áreas de la administración de la Hacienda Municipal.
Al mismo tiempo, la planeación financiera es la base para las finanzas sanas de una organización. La inexistencia de la planeación financiera obliga a las entidades a estar más propensas a tener operaciones basadas en la reacción y no la acción positiva con capacidad para realizar las mejores acciones cuando las condiciones no son como lo esperado.
A partir del uso de las herramientas listadas, es posible generar escenarios posibles del desempeño financiero de la organización. Esto permitirá que se realicen análisis y estrategias para orientar las políticas públicas y administrativas que faciliten, al municipio, el logro de los objetivos propuestos.
Conclusión
La conducción de la administración de la Hacienda Municipal no es tarea sencilla. Tradicionalmente se ha considerado al gobierno municipal como una institución con limitadas capacidades para hacer frente a tal responsabilidad. Si bien es cierto que existen abundantes área de oportunidad, también es fácilmente demostrable como los gobiernos municipales han logrado grandes avances, a pesar de los pocos recursos con los que cuentan.
Salud f inanc ie ra
La buena conducción de un gobierno municipal requiere de contar con una buena salud financiera. En la medida que las condiciones financieras muestran debilidad, en esa misma medida la organización será débil. Aclarando que fortaleza no necesariamente implica que debe haber mucho dinero, ya que aunque exista abundancia de dinero, si no se administra adecuadamente, la condición financiera será inestable e insana.
Es por ello que la administración de la Hacienda Pública parte de un sólido marco jurídico reforzado por lineamientos, políticas y parámetros, y un uso adecuado de las herramientas como el presupuesto y sistemas contables para establecer los procedimientos y las prácticas sólidas que permitan tener finanzas sanas. La buena administración implica el uso de créditos donde y cuando sea de beneficio, como la previsión a través de una buena planeación financiera.
La improvisación en el uso de recursos resulta en el desperdicio de recursos. Las decisiones basadas en coyunturas reflejan condiciones de desorden y falta de claridad de propósitos. Una buena administración de la Hacienda Municipal muestra un operación donde existe certidumbre sobre lo que se va hacer y cuándo, con suficiente anticipación, por lo menos 10 meses antes. El cambio frecuente de planes por motivos de falta o “nueva disponibilidad” de recursos son signos de improvisación. La adecuada operación implica un presupuesto con mínimas variaciones de lo aprobado (originalmente) a lo ejercido.
